Direito Administrativo – 10/04/2006

Organização da Administração Pública (continuação)

Por vezes, a administração pública não só cria órgãos inferiores

especializados, mas cria uma nova pessoa jurídica, com existência própria, para exercer
determinada atividade que originariamente é da competência do ente federativo estatal.
Não existe poder hierárquico, não há submissão á vontade do órgão superior hierárquico,
mas sim uma relação de supervisão, de controle que pode ser político, administrativo ou
financeiro, sempre expresso. A exceção é o controle; se não houver uma regra limitando a
autonomia da entidade de administração indireta, vale a sua autonomia de pessoa jurídica.

As entidades da administração indireta são as pessoas jurídicas que o estado

pode criar para atingir seus objetivos integrando a sua própria estrutura administrativa. São
elas: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. A
diferença principal entre elas é a sua personalidade jurídica ser de direito público ou de
direito privado. Esta diferença é importante porque a legislação, a doutrina, os princípios, a
jurisprudência do STF conferem uma série de obrigações (ex: fazer licitações) e
prerrogativas (ex: aplicar multas unilateralmente) às pessoas jurídicas de direito público. As
pessoas jurídicas de direito público são: a união, os estados, o distrito federal, os
municípios e as autarquias. Em relação às fundações públicas, há discussões.
Importância prática: no estado do RJ, a guarda municipal foi criada como uma
empresa pública. Assim sendo, não podia aplicar multas (e o fazia), pois um particular,
mesmo tendo sido criado pela administração, não pode aplicar multa a outro particular.

Tipos de entidades da administração pública:

Autarquias

1. Natureza jurídica: pessoa jurídica de direito público.

2. Criação: (o modo de criação de todas as entidades de administração indireta

está no art.37 da CF/88)

Art. 37, inciso XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar,
neste último caso, definir as áreas de sua atuação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

A lei específica cria a autarquia e autoriza a instituição dos outros tipos

porque como são de regime jurídico de direito privado vão ser criados na forma do direito
privado (ato constitutivo, registro na junta comercial, etc).

3. Bens: os bens das autarquias são públicos e isto lhe confere obrigações (ex:
se forem imóveis, a alienação depende de prévia lei autorizativa – art.17 Lei 8666/93) e
prerrogativas (ex: não podem ser penhorados – art. 100 de CF/88, não estão sujeitos a
usucapião).

4. Servidores: até à emenda constitucional 19 se estabelecia a unidade de

regime jurídico dos servidores das pessoas jurídicas de direito público. Os servidores das
autarquias eram funcionários públicos. Hoje, com a EC 19, não precisam ser todos
estatutários, embora aqueles que exerçam funções típicas de poder público, potestades
públicas ou ius imperii têm de o ser.
Há dois tipos básicos de servidores. Há os seletistas, regidos pelo direito
privado, pela CLT como qualquer outro em pregado e há os chamados estatutários ou
funcionários públicos que têm um vínculo de direito público com a administração pública,
o que lhes dá obrigações (ex: pode ser removido a qualquer tempo) e privilégios (ex:
estabilidade depois de um tempo).

5. Tipos específicos de autarquias: (em relação ao tipo de controle que a

administração pode exercer sobre a administração indireta)

a) autarquias de regime especial

O regime geral das entidades de administração indireta,

conseqüentemente também o das autarquias, está no dec-lei 200. As de regime
especial têm um regime diferente deste, geralmente de maior autonomia. Há as
que têm esse regime só nominalmente (ex: Ibama – a lei diz que é, mas não
estabelece esse regime) e as que realmente têm um regime diferenciado (ex:
universidades, agências reguladoras, CADE – Conselho Administrativo de
Defesa Econômica).

b) agências reguladoras (o professor pulou este item)

c) autarquias fundacionais ou fundações autárquicas

São aquelas que possuem a forma de fundação, ou seja, afetação de um

patrimônio para determinado objetivo. A fundação pode ser excepcionalmente
de direito público e aí será também uma autarquia.
Ao lado destas estão as autarquias corporativas, que são basicamente
os conselhos profissionais: OAB, CREA, CRM... São autarquias
especialíssimas. Há pouco controle, não há necessidade de concurso público, o
Presidente da República não nomeia os seus presidentes. Tanto é assim que
parte da doutrina, como Odete Medauar, chegou a defender que elas eram
meras associações que recebiam da lei poderes de direito público.

d) agências executivas

São totalmente diferentes de agência reguladoras. Estão previstas no

art.37, §8° da CF/88, art.51 da Lei 9649/98 e no dec. 2487/91.
Agência executiva é um título, uma qualificação, que uma entidade de
administração indireta pode receber. A utilidade de possuir este título é a
possibilidade de celebrar um contrato de gestão com o seu ministério
supervisor. Contrato de gestão é um instrumento, celebrado pelo presidente da
entidade de administração indireta e o ministro supervisor, pelo qual a
entidade se compromete a cumprir determinadas metas e o ministério retira
parte do controles burocráticos incidentes sobre a entidade. Há quem
considere que não é um contrato por não haver interesses contrapostas, uma
vez que são entidades da mesma órbita federativa. (ex: Imetro)
Não confundir este contrato de gestão com um outro tipo: aquele
celebrado com as chamadas organizações sociais, que são associações civis
privadas (ONGs). Com base nesse título de organizações sociais elas podem
celebrar com a administração pública um contrato de gestão que é, na verdade,
um convênio turbinado.

b) agências reguladoras (agora sim...)

São autarquias de regime especial. São chamadas de agências

reguladoras independentes.
A palavra agência não quer dizer nada juridicamente. Regulação
(regular) é a busca de um equilíbrio, por vezes, é usada como sinônimo de
direito (regulação das relações de família, regulação dos contratos), outras
vezes, é quase sinônimo de direito administrativo econômico, ou seja, como a
disciplina que o estado fixa para as atividades econômicas exploradas pro
particulares, sejam elas serviços público ou não. Dentro deste conceito, estão
abrangidos atos estatais de diversas espécies: está abrangida a regulamentação,
ou seja, a edição de normas gerais e abstratas; está abrangido a edição de tos
normativos concretos, como a de uma multa; e a composição de conflitos quer
entre a própria agência e a concessionária quer entre particulares, por
exemplo, entre o particular e a concessionária.
Na União tem-se como agências reguladoras: a agência de
telecomunicações, a agência de energia elétrica, a agência de transportes
terrestre, a agência e transportes aquaviários, a agência nacional do petróleo,
do gás e dos biocombustíveis, a ancine – agência nacional do cinema, a
agência nacional de aviação civil, a agência nacional de vigilância sanitária e a
agência nacional de saúde complementar.
Independentes quer dizer que têm mais autonomia do que a maioria das
outras autarquias (as universidades e as autarquias corporativas são ainda mais
autônomas), as prerrogativas de controle ministerial sobre elas são menores.
Características principais das agências reguladoras: autonomia orgânica
– os membros de seu colegiado diretor não são nomeados todos de uma vez,
de ano em ano, nomeia um. São nomeados pelo Presidente da República com
prévia aprovação do senado federal e não podem ser exonerados ad nutum
(livremente). São cargos de confiança nomeados por mandato e a lei
estabelece que durante esse mandato só podem ser mandados embora por justa
causa.
A súmula 27 do STF diz que a nomeação de dirigente de autarquia por
mandato determinado não impede a sua livre exoneração. Com base nisso, o
então governador do Rio Grande do Sul Olívio Dutra, propôs uma ADIN
contra a lei da agência reguladora do Rio Grande do Sul e o Supremo afastou
a aplicação da sua súmula, embora não a tenha ainda cancelado, e aplicou
orientação diferente. Não aceitou o argumento de que para atender o poder de
direção geral que o chefe do executivo tem sobre toda a administração
indireta, ele tenha que poder mandar embora os seus dirigentes; não se extrai
isso da interpretação do art.84 nem do art.87 da CF/88, esse poder dele é na
forma da lei. A lei não pode retirar todo o poder dele, mas pode colocar limites
e o STF entendeu razoável o limite da justa causa.
autonomia funcional – é o fato da agência constituir a última instância
administrativa. Não cabe recurso hierárquico impróprio, apesar de se
aplicarem a ela as cinco correntes que vimos a aula passada (ele não fala quais
são...).

Controles: têm controles pelo próprio executivo – matéria orçamentária,

não têm seu próprio orçamento; poder executivo central fixa as políticas
publicas de cada setor, normalmente através de conselhos e agência vai ser
executora dessas políticas. O poder legislativo as fiscaliza como a todas as
outras autarquias, aprova também a nomeação de seus dirigentes. O Tribunal
de Contas tem fiscalização comum. O poder judiciário realiza também
controle jurisdicional sem maiores especialidades.

FIM