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v. : il.
ISSN:0034/9240
Editada pelo DASP em nov. de 1937 e p ublicada no Rio de Janeiro até 1959.
A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulação, sendo que a partir dos últimos
anos teve predominância trimestral (1998/2004).
Interrompida no período de 1975/1980 e 1990/1993.
Indicadores para
diagnóstico, monitoramento
e avaliação de programas
sociais no Brasil*
Introdução
O interesse pela temática dos indicadores sociais e sua aplicação nas ativi-
dades ligadas ao planejamento governamental e ao ciclo de formulação e avali-
ação de políticas públicas vêm crescendo no País, nas diferentes esferas de
governo e nos diversos fóruns de discussão dessas questões. Tal fato deve-se,
em primeiro lugar, certamente, às mudanças institucionais por que a adminis-
tração pública tem passado no País, em especial com a consolidação da siste-
mática do planejamento plurianual, com o aprimoramento dos controles admi-
nistrativos dos ministérios, com a mudança da ênfase da auditoria dos Tribunais
de Contas da avaliação da conformidade legal para a avaliação do desempenho
dos programas, com a reforma gerencial da gestão pública em meados dos anos
1990 (G ARCIA, 2001. COSTA ; CASTANHAR , 2003). Esse interesse crescente pelo
uso de indicadores na administração pública também está relacionado ao apri-
moramento do controle social do Estado brasileiro nos últimos 20 anos. A mídia,
maior validade que uma medida baseada – que aqueles passíveis de serem obtidos a
na renda disponível, como a proporção partir de pesquisas de vitimização, em que
de indigentes. Afinal, índice de massa se questionam os indivíduos acerca de
corpórea, baixo peso ao nascer ou quan- agravos sofridos em seu meio em deter-
tidade de alimentos efetivamente consu- minado período. Naturalmente, mesmo
midos estão mais diretamente relacionados nessas pesquisas, as pessoas podem-se
à nutrição adequada e à desnutrição que à sentir constrangidas a revelar situações de
disponibilidade de rendimentos. Por outro violência pessoal sofrida, por exemplo, no
lado, é operacionalmente mais complexo contexto doméstico, no assédio sexual ou
e custoso levantar informações para o na discriminação por raça e/ou cor.
Contudo, a aplicabilidade dos indi- lação indigente, que passa fome, etc. (ROCHA,
cadores sintéticos como instrumentos de 2002). Há questionamentos acerca do grau
avaliação da efetividade social das políticas de arbitrariedade com que se definem os
públicas ou como instrumentos de alocação pesos com os quais os indicadores devem
prioritária do gasto social está sujeita a fortes ser ponderados no cômputo da medida
questionamentos (RYTEN , 2000). Ao partir final. Há ainda críticas com relação às
da premissa de que é possível apreender o distorções na seleção de públicos-alvo a que
“social” por meio da combinação de o uso desses indicadores sintéticos podem
múltiplas medições dele, não se sabe – ao levar, sobretudo em casos de programas
fim e ao cabo – quais as mudanças especí- setoriais (GUIMARÃES; JANNUZZI, 2004).
ficas ocorridas e qual a contribuição ou o Por mais consistentes que sejam essas
efeito dos programas públicos específicos críticas, é preciso reconhecer que os indica-
sobre sua transformação. Além disso, há dores sintéticos acabaram por se legitimar
questionamento acerca do grau de “proxi- em diversos aspectos. A legitimidade social
Chefes sem rendimento ou até 1 s.m. Chefes sem instrução ou até 1 ano de estudo
intensas pelo País nos últimos 30 anos, com maior déficit de serviços urbanos, com
impacto significativo e regionalmente dife- maior parcela de crianças fora da escola,
renciado sobre a demanda de vagas esco- com maior número de responsáveis sujei-
lares, postos de trabalho, etc. (MARTINE; tos ao desemprego. Nessa etapa, requer-se
CARVALHO; ÁRIAS, 1994). definir, a partir da orientação político-go-
Na segunda etapa do ciclo de formu- vernamental, a natureza dos programas, as
lação e seleção de programas, requer-se um questões sociais prioritárias a enfrentar, os
conjunto mais reduzido de indicadores, sele- públicos-alvo a atender.
cionados a partir dos objetivos norteadores É nessa fase que os indicadores
dos programas definidos como prioritários sintéticos já mencionados podem ter
pela agenda político-social vigente. Já se maior aplicação, na medida em que
conhecem, em tese, por meio do diagnós- oferecem ao gestor uma medida-síntese
tico, os bolsões de pobreza, as áreas com das condições de vida, da vulnerabilidade,
geral, não têm coleta regular de lixo, seus decisão seja pautada com base nos critérios
responsáveis (chefes) têm menos de quatro (indicadores) considerados relevantes para
anos de estudo e rendimento médio men- o programa em questão pelos agentes
sal até dois salários mínimos. Esse indi- decisores e que a importância dos critérios
cador – batizado informalmente de Indi- seja definida por eles, em um processo de
cador de Déficit Social – pode ser calculado interatividade com outros atores técnico-
também por áreas de ponderação do censo políticos. Alguns algoritmos que implemen-
e tem-se mostrado com grande poder de tam a técnica produzem soluções hierar-
discriminação e validade em representar quizadas – como um indicador sintético –
situações de carências de serviços públicos e robustas, não dependentes da escala de me-
básicos pelo território nacional. dida ou dispersão das variáveis (Figura 5).
Figura 5: Análise multicritério para tomada de decisão com base em indicadores sociais
de ser inferida a partir dos produtos âmbito dele possam ser imediatamente
previstos na ações desencadeadas, como impactantes sobre a sociedade. Programas
o volume de livros distribuídos às escolas de transferência de renda ou de distribuição
e bibliotecas. Nesse caso, indicadores de de leite ou cestas básicas em periferias de
resultados mais válidos para avaliar a grandes cidades do Sudeste proporcionam
eficiência do programa, como número impactos sociais comparativamente menos
médio de livros lidos no último ano, por intensos e rápidos que programas de inves-
exemplo, são apenas ocasionalmente timento em saneamento básico, por exem-
levantados pelo IBGE ou pela Câmara plo, no que diz respeito às condições de
Brasileira do Livro. mortalidade infantil. Contudo, ao longo do
Outra demanda no ciclo de programas, tempo, a transferência de renda ou a
em particular na etapa de avaliação, é a iden- distribuição de produtos estará contri-
tificação dos seus impactos. Para tanto, buindo para a melhoria da nutrição de
devem-se empregar indicadores de diferen- crianças, garantindo ganhos adicionais contra
tes naturezas e propriedades, de forma a a mortalidade infantil, assim como, mais a
conseguir garantir tanto quanto possível a médio prazo, para a melhoria do seu
vinculação das ações do programa com as desempenho escolar. Esse exemplo revela,
mudanças percebidas, ou não, nas condi- pois, a dificuldade de se atribuírem os
ções de vida da população, tarefa sempre efeitos de programas específicos sobre as
difícil de ser realizada (ROCHE, 2002). Em mudanças estruturais das condições sociais,
primeiro lugar, a menos que a realidade dificuldade que, paradoxalmente, cresce à
social vivenciada antes do início do medida que tais transformações – e os im-
programa (marco zero) fosse muito trágica, pactos – tendem a se tornar mais evidentes.
ou que o programa tenha recebido recursos A dificuldade é ainda maior quando se
muito expressivos para serem gastos em observam problemas de descontinuidades
curto espaço de tempo, não se pode esperar e de implementação nos programas
que os produtos e resultados gerados no públicos.
Notas
*
Texto submetido à editoria da Revista do Serviço Público em que se procura compilar e
reorganizar idéias expostas em três oportunidades anteriores (Jannuzzi , 2001, 2002. Guimarães;
Jannuzzi, 2004), a partir das experiências de capacitação de técnicos de ONGs e gestores do setor
público nos cursos de extensão de “Indicadores Sociais e Políticas Públicas”, desenvolvidos no
âmbito do convênio ENCE/IBGE e Fundação FORD, e nos cursos de formação da Escola Nacio-
nal de Administração Pública ao longo de 2003 e 2004.
1
Dada a inexistência e desorganização dos cadastros nos municípios brasileiros, os censos
demográficos acabam levantando um conjunto muito amplo de informações, o que o torna ainda
mais custoso e complexo.
2
De fato, é o que o Índice Paulista de Vulnerabilidade Social – calculado por setor censitário –
permite constatar (vide em: www.seade.gov.br).
3
Vale observar, contudo, que os setores censitários apresentam variabilidade significativa em
termos de quantitativos populacionais pelos municípios brasileiros.
Referências bibliográficas