Direito Previdenciário I – Aulas 3 e 4 – MA-7

Proteção e Assistência Social

. Legislação

.Características, Princípios e Objetivos

.Sujeitos Protegidos

.O Estado como sujeito devedor. Organização Administrativa da Assistência

Social

.Prestações e Programas

.Financiamento

- Introdução e conceito

Outro importante campo de proteção social, ao lado da previdência e a da

saúde, é a assistência social.

O objetivo da assistência social é amparar as pessoas necessitadas, que não

estão protegidas pela previdência social. São pessoas desamparadas, excluídas
da sociedade produtiva, por motivo de doença, desemprego e situação de
extrema pobreza. Segundo o IPEA, o percentual médio do trabalho informal do
ano passado (2014) ficou em 33%. São aproximadamente 50 milhões de
brasileiros na informalidade (no meio rural chega a 60% dos trabalhadores).

Esta é a clientela potencial da assistência social brasileira num futuro próximo.

A assistência social tem importante papel para cumprimento do princípio do
inciso III do artigo 3º da Constituição Federal, ou seja, erradicar a pobreza e a
marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais. Só para termos
idéia do desafio da assistência social brasileira, sabe-se pelos últimos dados
estatísticos que mais de 50 milhões de brasileiros estão abaixo da linha da
pobreza.

A assistência social é direito social do cidadão, direito às prestações

(benefícios e serviços assistenciais), com o escopo de atender necessidades
básicas da pessoa humana.

O conceito constitucional é do art. 203 da CF que prescreve que a Assistência

Social “será prestada a quem dela necessitar, independentemente de
contribuição à seguridade social” (Ou seja, aqueles que não forem protegidos
pela “rede social de proteção da previdência”, deverão ser amparados pela
“rede da assistência social” e não precisarão comprovar o recolhimento de
contribuições para o sistema de seguridade social, mas precisarão estar em
“estado de necessidade”).1

O pobre é sujeito de direitos, é titular de prestação social devida pelo Estado e

pela coletividade. A seguridade social é o veículo para atendimentos dos
necessitados. A pobreza é o campo natural da assistência social. É dever do
Estado e da sociedade fomentar políticas públicas que reabilitem a dignidade
de homens e mulheres, para que logo retornem ao mercado de trabalho e
caminhem com suas próprias pernas.

A pobreza também atinge crianças, adolescentes e idosos que também

merecem atenção da assistência social, para tirar do risco de indigência destas
pessoas, pois a pobreza não engrandece a pessoa e tampouco a sociedade ou
o País.

1
A Lei Orgânica de Assistência Social vai falar “mínimos sociais” para garantir o atendimento às necessidades
básicas.
Nota: No campo jurídico a CF/88 rompeu com a acepção de assistência como
benemerência social e seus destinatários como tutelados.

A prestação de assistência social hoje é direito público subjetivo do cidadão

brasileiro ou estrangeiro domiciliado no nosso país. Não é mais um favor do
Estado ou de pessoas e instituições caridosas. A relação jurídica se dá entre o
assistido e o órgão assistente e se instala no momento em que aquele está em
estado de necessidade pela ocorrência de uma contingência.

- Breve histórico da assistência social

Até o século XVI a assistência aos pobres se deu pela caridade privada, às vezes
com o envolvimento de instituições religiosas. Nas décadas seguintes,
municípios europeus adotaram formas de ajuda aos necessitados. É marcante
o ano de 1601 na Inglaterra onde foram promulgadas as leis sobre pobres
(“Poor Laws”), impondo aos municípios a obrigação de cuidar dos indigentes,
sob a forma de uma assistência em gêneros em troca de trabalho dos que
tinham capacidade nas “workhouses”. O sistema era gerido pelas paróquias e
sustentado por uma taxa obrigatória.

Foi novamente na Inglaterra outro marco da assistência social e da seguridade

social: são os relatórios de William Beveridge, onde se garante uma renda
mínima para atender às necessidades básicas do cidadão e das famílias.

No Brasil, a Constituição de 1824 prescrevia o direito aos socorros públicos,

havendo registros que D. Pedro II pessoalmente socorria aos necessitados.
Posteriormente, a primeira instituição de assistência social formalmente
constituída em nosso país foi a Legião Brasileira de Assistência (LBA), em 1942.

Nas próximas constituições haverá previsão para o Estado se responsabilizar

pela gestante, infância, adolescentes e educação dos excepcionais; idem sobre
prole numerosa e desempregados. A CF/88 foi a que garantiu a assistência
social como parte integrante do sistema de seguridade social.
Legislação

Os principais pontos da legislação básica, referentes à assistência social são:

I) CF/88, arts. 203/204;

II) Lei n. 8742/93, a Lei Orgânica da Assistência Social.

III) Lei nº 7853/89 – Apoio da pessoa portadora de deficiência;

IV) Lei nº 8069/90 – Estatuto da Criança e Adolescente;

V) Lei nº 10741/03 – Estatuto do Idoso.

VI) Art. 79 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e Lei

Complementar nº 111/01 sobre o Fundo de Combate e Erradicação da
Pobreza (Programas de renda-mínima, “Bolsa-Família” e Programa de
Erradicação do Trabalho Infantil - PETI).

Características, Princípios, diretrizes e objetivos

São características do assistencialismo:

a) Prestações condicionadas à disponibilidade financeira do Estado, que

depende neste campo da política de tributação geral da população.
Diferentemente da previdência social, do desamparado nada se exige a título
de contribuições sociais.
b) A sociedade é incitada a ajudar o Estado no assistencialismo, sendo
incentivada a criação de associações, sociedades ou sociedades sem fins
lucrativos no trabalho de ajuda aos desamparados, concedendo o Estado a
imunidade tributária das contribuições sociais.

c) O desamparado deve provar o estado de necessidade e ausência de recursos

para supri-la.

d) A prestação é adaptada à necessidade.

e) Sujeitos protegidos estão incapacitados para a vida comum e profissional,

especialmente crianças, idosos e portadores de necessidades especiais
carentes.

f) Transitoriedade das prestações, face ao caráter emergencial da situação

aflitiva e programas de recuperação do indivíduo ou família para a vida
econômica independente.

Princípios:

a) O da necessidade: Além dos princípios do art. 194, parágrafo único da CF e o

da dignidade da pessoa humana, que valem para todo o sistema de seguridade
social, destaca-se o princípio da necessidade. Este princípio é a pedra de toque
da assistência social.

Somente os que estão em estado de necessidade podem usufruir as

prestações.
A incapacidade contributiva com sistema de previdência social deve ser fator
preponderante para análise do pedido assistencial.

Este estado de necessidade tem várias abrangências: Biológicas (sendo a mais

natural a necessidade dos recursos do sistema de saúde), econômicas (a
necessidade de bens materiais básicos, como alimentação, roupa, abrigo, fonte
de renda etc.), educacionais (a necessidade vital de formação educacional
básica e profissional), psicológicas e espirituais (a tranqüilidade de espírito que
toda pessoa necessita para o seu desenvolvimento individual e social).

b) Princípio da desproporcionalidade entre necessidade e proteção: Diz

respeito à essência do assistencialismo: dar o mínimo vital, de acordo com a
capacidade da sociedade contributiva.

Em outras palavras, não serão todas as necessidades das pessoas atendidas,

apenas aquelas que legalmente lhe garantam um mínimo de vida digna, por via
de serviços ou benefícios.

Para as demais necessidades da pessoa, não cobertas pela assistência social,

caberá primeiro à pessoa buscar a melhoria de suas condições de vida com
suas próprias forças e com a ajuda do grupo familiar, entidades de classe,
religiosas etc.

O “caput” do artigo 203 da Constituição Federal/88 exprime que a

“assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente
de contribuição à seguridade social...”, sendo que traz como objetivos a
proteção da família, da maternidade, da infância, da adolescência e da velhice
(inciso I); aqui as prestações de saúde, educacionais e psicológicas são
essenciais.

Como diretrizes:

I) A prestação não pode ser imposta;

II) Não pode resultar em discriminação;

III) Não pode haver exigência vexatória de necessidade;

IV) Descentralização política-administrativa, participação da população e

primazia da responsabilidade do Estado.

Os objetivos estão nos incisos:

I – Proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice

(preocupação do Estado com a base da sociedade);

II – O amparo às crianças e adolescentes carentes (preocupação com as

gerações futuras);

III – A promoção da integração ao mercado de trabalho (o trabalho como valor

social e um bem da pessoa);

IV – Habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a

promoção de sua integração à vida comunitária (serviço de saúde e apoio aos
portadores de deficiência).

V – Garantia de um salário mínimo ao portador de deficiência e idoso pobres

(mínimo essencial para quem não tem condições de trabalhar).

O inciso I dá a dimensão e pretensão da assistência social no Brasil: proteção à

família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice.

O inciso II preconiza o “amparo às crianças e adolescentes carentes”, ou seja,

define que os incapazes legais deverão ter todo apoio social necessário para o
desenvolvimento educacional e profissional.

O inciso III, por sua vez, aponta para a “promoção da integração ao mercado
de trabalho”, ou seja, são os programas de educação profissional, destacando-
se neste campo as entidades privadas de serviço social, como por exemplo, o
Serviço Social da Indústria – SESI e o Serviço Social do Comércio – SESC.
O inciso IV do artigo 203 indica para a “habilitação e reabilitação das pessoas
portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária”,
em outras palavras, serviços de saúde ocupacional e psicológico para a
integração das pessoas portadoras de necessidades especiais.

O inciso V do artigo 203 garante uma renda mínima (um salário mínimo)
mensal à portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir
meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família,
conforme dispuser a lei.

Nota: Na LOAS encontramos:

Art. 2o: A assistência social tem por objetivos: (Redação dada pela Lei nº
12.435, de 2011)

I - A proteção social, que visa à garantia da vida, à redução de danos e à

prevenção da incidência de riscos, especialmente: (Redação dada pela Lei nº
12.435, de 2011)

a) A proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;

(Incluído pela Lei nº 12.435, de 2011)

b) O amparo às crianças e aos adolescentes carentes; (Incluído pela Lei nº

12.435, de 2011)

c) A promoção da integração ao mercado de trabalho; (Incluído pela Lei nº

12.435, de 2011)

d) A habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência e a promoção de

sua integração à vida comunitária; e (Incluído pela Lei nº 12.435, de 2011)

e) A garantia de 1 (um) salário-mínimo de benefício mensal à pessoa com

deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria
manutenção ou de tê-la provida por sua família; (Incluído pela Lei nº 12.435,
de 2011)
II - A vigilância socioassistencial, que visa a analisar territorialmente a
capacidade protetiva das famílias e nela a ocorrência de vulnerabilidades, de
ameaças, de vitimizações e danos; (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011)

III - A defesa de direitos, que visa a garantir o pleno acesso aos direitos no
conjunto das provisões socioassistenciais. (Redação dada pela Lei nº 12.435, de
2011)

Parágrafo único. Para o enfrentamento da pobreza, a assistência social realiza-

se de forma integrada às políticas setoriais, garantindo mínimos sociais e
provimento de condições para atender contingências sociais e promovendo a
universalização dos direitos sociais.

Sujeitos protegidos

Os beneficiários do sistema de assistência social são todos aqueles que não

tem renda para fazer frente a sua própria subsistência, nem da família, os
hipossuficientes, em potencial estado de necessidade.

O Estado como sujeito devedor: Organização Administrativa da Assistência

Social

O devedor de prestações é o Estado brasileiro, com a colaboração da

sociedade civil (entidades filantrópicas); alguns benefícios, como o assistencial
de um salário mínimo ao idoso e deficiente é de responsabilidade da União.

Sobre a organização administrativa, o sistema de assistência social é

descentralizado e participativo, denominado Sistema Único de Assistência
Social (SUAS), de acordo com a Lei n. 12435/11. O SUAS é composto pelos
entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios, mais
respectivos conselhos de assistência social e das organizações de assistência
social. A coordenação nacional é do Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome. Nas suas instâncias há o Conselho Nacional de Assistência
Social – CNAS e conselhos estaduais, do DF e municipais, todos com
representação paritária (9 representantes do governo e 9 da sociedade civil). O
CNAS deve intervir nos planos e programas aos desamparados, formulando
políticas e controlando as ações.

Prestações e Programas

. Benefício assistencial financeiro

Para os casos em que a reversão da situação social é presumidamente muito

difícil, o legislador constituinte reservou a concessão de benefício pecuniário
de um salário mínimo, mas que também está sujeito a comprovações
periódicas do estado de necessidade.

Assim, o inciso V do artigo 203 da Constituição Federal/88 garante:

“Um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao

idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de
tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei”.

O artigo 20 da Lei nº 8.742/93 (Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS)

regulamentou o dispositivo constitucional, sendo que podemos concluir pelos
requisitos ao benefício:
a) O sujeito ativo (credor) é o portador de deficiência (de qualquer idade) ou o
idoso (maior de 65 anos) que não comprovem possuir meios de prover a
própria manutenção e nem de tê-la provida pela família. O sujeito passivo é o
Estado brasileiro (União), sendo que por razões administrativas e técnicas o
benefício e deferido e mantido pelo INSS.

b) Há critério objetivo de miserabilidade na Lei Orgânica da Assistência Social,

ou seja, a renda per capita da família deve ser inferior a ¼ do salário mínimo
(art. 20, § 3º). Segundo o artigo 34, parágrafo único do Estatuto do Idoso (Lei
nº 10.741/03), se membro da família já recebe este benefício, o seu valor não
será computado para fins do cálculo proporcional. Família é composta por
cônjuge, companheiro (a), pais, irmãos solteiros, filhos solteiros que vivam sob
o mesmo teto.

c) O valor do benefício é de um salário-mínimo.

d) O portador de deficiência deve passar pela perícia médica do INSS e o idoso

deve comprovar 65 anos de idade (Estatuto do Idoso, Lei nº 10.741/03). Com a
Lei n. 12435/11, a deficiência é o impedimento de longo prazo de natureza
física, intelectual ou sensorial (prazo mínimo de 2 anos de incapacidade e sem
vida independente)

O Supremo Tribunal Federal – STF declarou na Reclamação (RCL) 4374 a

inconstitucionalidade do parágrafo 3º do artigo 20 da Lei Orgânica da
Assistência Social (Lei 8.742/1993) que prevê como critério para a concessão
de benefício a idosos ou deficientes a renda familiar mensal per capita inferior
a um quarto do salário mínimo, por considerar que esse critério está defasado
para caracterizar a situação de miserabilidade. Foi declarada também a
inconstitucionalidade do parágrafo único do artigo 34 da Lei 10.471/2003
(Estatuto do Idoso).
A Instrução Normativa n. 2 de 09/07/14 da AGU reconheceu a jurisprudência
iterativa do STJ e do STF e autorizou seus advogados públicos não recorrerem
de decisões que concedem os benefícios para idoso que tem outro familiar
idoso ou inválido que já recebe o benefício assistencial ou previdenciário de
um (1) salário mínimo.

Notas: 1) É importante salientar que a morte do beneficiário não gera direito à

pensão ou continuidade do pagamento, sendo o benefício de pronto extinto.

2) Não há pagamento de abono anual (13º salário).

3) O benefício deve ser revisto a cada 2 anos e não pode ser acumulado com
qualquer outro benefício da seguridade

. Outros Programas: benefícios eventuais, serviços sociais e projetos de

enfrentamento à pobreza, com destaque para:

(i) Bolsa-Família (Lei n. 10636/04 e Decreto 5209/04);

(ii) Benefícios eventuais em casos, por exemplo, de calamidade pública,

vulnerabilidade temporária, de acordo com orçamentos dos entes da
federação

Financiamentos

Por sua vez artigo 204 da Constituição Federal vai tratar dos recursos e
organização da assistência social. Sobre os recursos, advém do orçamento da
seguridade social e outras fontes (é característica da seguridade sempre
facultar a tributação de outras fontes). As fontes são do art. 195 da CF e outras
fontes do art. 204 da CF.

O SUAS é financiado pelos entes da federação pelo seu fundo e os repasses

para os Estados e Municípios ocorrem se foi instituído os conselhos. O
parágrafo único do art. 204 da CF faculta aos Estados e ao Distrito Federal
vincular até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida a
programa de apoio à inclusão e promoção social.

A organização administrativa, como de toda a seguridade social, é

descentralizada, cabendo à União a coordenação e estabelecimento de normas
gerais; aos estados e município, além também da coordenação, a execução dos
serviços, junto com entidades beneficentes e de assistência social; e a
participação da sociedade nos órgãos de controle e definição de políticas.

Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) – Lei nº 8.742/93

A assistência social é dever do Estado e não compensação do mercado. No

passado a ajuda oficial somente ocorria em calamidades (secas, enchentes,
etc.). É com a Constituição Federal de 1988 que a assistência social ganha
“status” jurídico-constitucional, definindo-se que é direito público subjetivo à
proteção da assistência social e dever do Estado, em colaboração com a
sociedade, concedê-lo.

A Lei nº 8742/93, em seu artigo 4º traz os seus princípios:

a) Supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de

rentabilidade econômica: define que a questão social tem prioridade sobre a
questão econômica na gestão do assistencialismo.
b) Universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da ação
assistencial alcançável pelas demais políticas públicas: corolário do princípio da
universalidade da seguridade social (art. 194, I, da Constituição Federal), as
ações da assistência social alcançam todos os brasileiros e estrangeiros aqui
residentes, para que em pouco tempo possa ser protegido por outras redes de
proteção, como a da previdência social.

c) Respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a

benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e
comunitária, vedando-se qualquer comprovação vexatória de necessidade: é
decorrência do princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, da
Constituição), onde respeito à pessoa do necessitado, as suas condições físicas
e psicológicas, situação econômica, suas opiniões e convicções devem ser
observadas e respeitadas pelo prestador de serviço, nada exigindo além do
que a lei propõe para a habilitação do benefício.

d) Igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de

qualquer natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e rurais:
desdobramento do princípio da igualdade (art. 5º da Constituição Federal) e da
uniformidade e equivalência das prestações entre os trabalhadores urbanos e
rurais (inciso II do parágrafo único do art. 194 da Constituição Federal).

e) Divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos

assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos
critérios para sua concessão: decorrência do princípio da publicidade na
administração pública, previsto no “caput” do artigo 37 da Constituição
Federal. No plano dos direitos sociais, a publicidade eficiente é eficiente para
se alcançar o maior número de pessoas e trabalhadores.

Benefícios assistenciais
Não têm denominação precisa como na previdência (aposentadoria, auxílio-
acidente etc.), podendo ser denominado como “benefício assistencial”,
podendo ser de prestação continuada (por exemplo, salário mínimo mensal ao
idoso ou deficiente pobre) ou eventual (auxílio por natalidade ou morte).

O benefício assistencial não pode ser cumulado com benefícios da previdência

social, sendo que o fato da pessoa receber pensão por morte ou estar
aposentada por idade, por exemplo, impede o recebimento dos benefícios
assistenciais.

Desafios da assistência social brasileira

a) Exclusão social e violência têm vínculos como já demonstraram estudos;

assim, cada US$ 1,00 gasto em prevenção corresponde a uma economia US$
7,00 em repressão segundo a UNESCO (importância do programa Bolsa-
Família);

b) Instaurar verdadeira rede/sistema interligando Estado, entidades

beneficentes e ONGs (já feito pelo SUAS);

c) Sistema único de assistência social a exemplo do Sistema Único de Saúde -

SUS e do INSS, descentralizado, com regras gerais de direitos e deveres dos
assistidos e dos assistentes (o problema de vários programas federais,
estaduais e municipais que se sobrepõem com desperdício de recursos
humano e financeiro) (idem);

d) Sistematização da legislação (codificação) dando-se nomes jurídicos aos

benefícios para facilitar assimilação da sociedade, bem como dar ampla
publicidade e transparência das entidades responsáveis para pagar ou prestar
os serviços.