VALORIZAO DOCENTE E QUALIDADE DO ENSINO NO FUNDEF: TEXTO E CONTEXTO

Gssica P. Ramos (UFSCar) gessicaramos@yahoo.com.br Agncia financiadora: CAPES

A presente pesquisa de doutorado foi iniciada no ano de 2004 e, portanto, encontra-se em processo. Ela tem como objeto de estudo o tema da valorizao docente e da qualidade do ensino presente no Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (FUNDEF). Segundo o documento Balano do primeiro ano do FUNDEF (BRASIL. MEC, 1999), esse Fundo teria como um de seus principais objetivos melhorar a qualidade da educao pela valorizao do magistrio pblico. Por isso, os recursos recolhidos pelo FUNDEF seriam destinados prioritariamente melhoria dos nveis de remunerao e de qualificao dos professores, com vistas construo da escola pblica de qualidade. Com isso, ficava oficialmente estabelecido no FUNDEF o pressuposto da existncia de uma relao direta entre valorizao docente e qualidade do ensino, pressuposto este que seria, posteriormente, reafirmado, inmeras vezes, no discurso presidencial de Fernando Henrique Cardoso durante seu governo (BRASIL. PRESIDENTE, 2002). Mas que tipo de relao foi esta, posta oficialmente entre esses processos nas bases do FUNDEF, e quais suas implicaes para a valorizao docente? Fundada nessa questo, a referida pesquisa estabeleceu como seu objetivo central verificar qual a relao estabelecida entre valorizao docente e qualidade do ensino na proposta federal do FUNDEF e em sua implementao estadual e municipal paulista, no contexto da dcada de 90, analisando como essa relao refletiu-se para o objetivo da valorizao docente, inclusive em sua dimenso ideolgica. Constam tambm como outros objetivos desse trabalho, a verificao: - das pesquisas sobre o tema; -dos fundamentos histricos, econmicos, polticos e educacionais da valorizao proposta no FUNDEF, bem como de suas relaes com a temtica da qualidade do ensino;

2 -da concepo de valorizao do magistrio e de qualidade do ensino implcita no FUNDEF e suas relaes; -da apropriao (material e simblica) da relao valorizao e qualidade ensino do FUNDEF feita pela Secretaria de Educao do Estado de So Paulo (do perodo estudado) e da apropriao feita pela esfera local (Municpio de Amrico Brasiliense/SP). Como no h um consenso sobre o que seja efetivamente valorizao docente e qualidade do ensino na literatura educacional -apesar dos seus correntes usos em teses, dissertaes, livros e artigos de carter cientfico-, essa pesquisa optou pelo uso da perspectiva gramsciana para a anlise desses processos. Assim, no que se refere ao conceito de qualidade, ele est sendo considerado a partir de sua relao dialtica com a questo da quantidade, de modo que a qualidade no possa ser abordada distanciada da questo da quantidade e viceversa (GRAMSCI, 1966). Entende-se nessa pesquisa que toda poltica educacional (cujo compromisso central declarado quase sempre o da melhoria da qualidade do ensino) necessitaria desenvolver o aspecto quantitativo ou corpreo do real, o que no implicaria em esquecer sua qualidade, mas, colocar o problema qualitativo da maneira mais concreta e realista (...), para que no se mantivessem intactas determinadas condies da vida social que atuam na qualidade (GRAMSCI, 1966, p.50). A poltica de valorizao docente presente no FUNDEF, por sua vez, est sendo concebida nesse trabalho como uma ao da sociedade poltica a ser incorporada pela sociedade civil. Cabe destacar, todavia, que tanto a sociedade poltica quanto a sociedade civil nada mais seriam do que o prprio Estado -a sociedade poltica, representando sua face de ao coercitiva (governo, foras militares, jurdicas e legais etc) e a sociedade civil, representando sua face de ao consensual (igrejas, escolas, meios de comunicao etc)- e estariam continuamente sendo utilizadas pelo grupo dominante para exercer seu controle e ou influncia sobre o grupo dominado (GRAMSCI, 1968). Metodologicamente, essa pesquisa vem contando com o uso dos seguintes recursos: a) a reviso bibliogrfica (teses, dissertaes, livros, peridicos etc sobre o tema e o perodo); b) a anlise documental e de discurso (no plano federal -especialmente da EC n 14/96 e da lei 9.424/96, com apoio contextual da reviso bibliogrfica e de outros

3 documentos oficiais do governo Fernando Henrique-, no plano estadual paulista principalmente do Decreto n 40.889/96, do Plano de Carreira e Remunerao do Magistrio Estadual e dos demais documentos relevantes para o tema- e no mbito municipal -do Plano de Carreira do Magistrio Municipal e dos outros documentos locais pertinentes ao assunto); c) a entrevista semi-estruturada (com representantes da coordenao e direo da poltica educacional do Municpio de Amrico Brasiliense/SP, a ser realizada posteriormente montagem e ao teste do instrumento, objetivando a coleta de informaes completares aos dados legais sobre a implementao municipal do FUNDEF). At o presente momento a referida pesquisa tem procurado analisar os documentos e discursos relativos ao perodo estudado (meados e fim da dcada de 90) e ao Governo Fernando Henrique Cardoso bero de criao do FUNDEF.

O FUNDEF

O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (FUNDEF) foi criado em 1996 pelo art.60 da EC 14. Pela emenda, ficava estipulado que esse Fundo teria natureza contbil e seria instalado no mbito de cada Estado e do Distrito Federal do pas. Ele foi regulamentado em 24 de dezembro de 1996 pela lei n 9.424, na forma prevista no art. 60, 7, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Sua implementao deu-se automaticamente a partir de 1 de janeiro de 1998, mas podia ter sido antecipada para 1997, desde que, no mbito de cada Estado, Distrito Federal ou municpio, tivesse sido editado um projeto de lei para abertura de Crdito Adicional Especial, consignando dotao especfica para a realizao das despesas. Conforme estabelecido no artigo 60, da EC 14/96, as receitas desse Fundo seriam compostas por 15% de impostos e transferncias de Estados e municpios Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS); Fundo de Participao dos Estados e Municpios (FPE/FPM); Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional s exportaes (IPI-Exp); Ressarcimento pela desonerao das exportaes, de que trata a Lei Complementar n. 87/96 (Lei Kandir)- e contariam com a complementao da Unio nas localidades que no atingissem o valor aluno/ano mnimo fixado. O seu funcionamento ocorreria pela redistribuio das referidas verbas

4 alocadas no Fundo entre os Estados e seus municpios, segundo o nmero de alunos das respectivas redes de ensino fundamental. A relao entre os Estados e seus municpios poderia dar-se por meio de Convnios (BRASIL. LEI 9.424/96, art. 3, 9). De tal modo, Estados e municpios celebrariam convnios para a transferncia de alunos, recursos humanos, materiais e encargos financeiros, com a correspondente transferncia de verbas segundo o nmero de alunos matriculados assumido pelo Estado e pelo municpio. A distribuio de verbas seria proporcional ao nmero de alunos do ensino fundamental das redes de ensino fundamental pblico e presencial de cada instncia (BRASIL. LEI 9.424/96, art. 2, 2). O valor aluno-ano sofreria variaes, conforme os critrios aluno de 1-4 srie, aluno de 5-8 srie, aluno de estabelecimento de ensino especial e aluno de escola rural. Esse valor (e suas variaes) seria fixado pelo Presidente da Repblica e nunca poderia ser inferior a razo entre a previso da receita total para o Fundo e a matrcula total do ensino fundamental no ano anterior, acrescida do total estimado para novas matrculas (BRASIL. LEI 9.424/96, art. 6, 1). Do valor total do Fundo, 60% deveriam ser destinados para a remunerao dos profissionais do magistrio, em efetivo exerccio no ensino fundamental pblico. Os 40% restantes de suas verbas seriam voltados para o investimento em desenvolvimento e manuteno do ensino fundamental. A implantao do FUNDEF pelos Estados e municpios implicaria para essas instncias na criao de um conselho (Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF) responsvel pelo acompanhamento e controle social da repartio, da transferncia e da aplicao dos recursos do Fundo e na apresentao de um Plano de Carreira e Remunerao do Magistrio, segundo as Diretrizes do Conselho Nacional de Educao. Conforme o documento Balano do primeiro ano do FUNDEF (BRASIL. MEC. 1999, p.04), esse Fundo seria um exemplo inovador de poltica social, pois articularia os trs nveis de governo e incentivaria a participao da sociedade para que fossem atingidos objetivos definidos como estratgicos pelo governo nesse setor: - Promoveria a justia social na distribuio das verbas. Nesse caso, o foco seria os 32,4 milhes de alunos das escolas pblicas de ensino fundamental, sendo os Estados e os municpios das regies mais pobres do pas seus maiores beneficiados. - Promoveria uma poltica nacional de eqidade. Os recursos vinculados ao ensino obrigatrio seriam redistribudos entre cada Estado e seus municpios de acordo

5 com o nmero de alunos atendidos em suas redes e o governo federal complementaria o Fundo sempre que no fosse atingido o valor mnimo anual por aluno. - Realizaria a efetiva descentralizao educacional do pas. As redes estaduais e municipais de ensino passariam a dispor de recursos proporcionais aos seus encargos, o que incentivaria o esforo de ampliao da oferta da matrcula e ofereceria condies para garantir a permanncia das crianas nas escolas e estimular maior autonomia das unidades. - Efetivaria a melhoria da qualidade da educao e a valorizao do magistrio pblico. Nesse caso, segundo o governo, os recursos seriam destinados prioritariamente melhoria dos nveis de remunerao e de qualificao dos professores, com vistas construo da escola pblica de qualidade.

A relao valorizao docente e qualidade do ensino no FUNDEF

Embora o FUNDEF tenha sido criado com o objetivo central da redistribuio oramentria das verbas entre Estados e municpios, coerentemente com a grande reforma do Estado brasileiro em processo durante o governo Fernando Henrique Cardoso (centrada na racionalizao, na descentralizao das polticas pblicas e na retrao do papel financiador da Unio nos problemas sociais), pelo discurso oficial, o seu papel mais destacado foi o da valorizao docente, sendo por isso, muitas vezes, chamado unicamente pelo presidente de Fundo de Valorizao do Professor (BRASIL. PRESIDENTE, 2002). Nas palavras do presidente, esse Fundo contribuiria decisivamente para aumentar o atendimento ao professor, valorizando o professor, incluindo a questo do salrio (BRASIL. PRESIDENTE, 2002, v.2, p.284); valorizar o professor naquilo de que ele precisa tambm para sua dignidade (BRASIL. PRESIDENTE, 2002, v.2, p.437); melhorar a condio de vida do professor (BRASIL. PRESIDENTE, 2002, v.2, p.437); garantir uma base mnima de formao de professor, de pagamento de

professor (BRASIL. PRESIDENTE, 2002, v.2, .699); melhorar o salrio dos professores das reas mais pobres (BRASIL. PRESIDENTE, 2002, v. 7, p.683) etc, sendo o ponto central para a revoluo na qualidade do ensino brasileiro. Com isso ficava definitivamente relacionado valorizao docente e qualidade do ensino nas bases oficiais de criao do FUNDEF.

6 Todavia, ao que tudo indica, no possvel afirmar que essa relao tenha se posto de maneira plenamente consensual em toda a sociedade. Isso porque, como dizem Shiroma, Moraes e Evangelista (2000), o governo de Fernando Henrique estabeleceu o avesso das bandeiras do campo educacional, por meio da apropriao mutiladora das demandas do projeto concebido pelo setor de educao fundamentalmente durante as dcadas de 80 e 90. Coerentemente ao contexto ideolgico do perodo, a valorizao do magistrio foi abordada no FUNDEF em termos individuais e meritocrticos, distanciando-se das bandeiras de luta defendidas pelo setor educacional (como a do piso salarial nacional unificado, por exemplo) e de sua concepo de qualidade do ensino. Entretanto, essas demandas acabaram conferindo legitimidade inicial ao chamado consenso, que se valeu de muitas estratgias polticas para a sua aparente sustentao, como a do uso dos discursos elaborados por tcnicos de organismo multilaterais, empresrios, intelectuais etc (SHIROMA, MORAES, EVANGELISTA, 2000) e a da prtica constante e autoritria de editar decretos e usar mecanismos clientelistas e de captao junto ao governo dos Estados, ao Congresso Nacional, intelectualidade, s lideranas sindicais etc (NEVES, 1999). Tudo isso, sem deixar de lado, tambm, o uso de vrias estratgias de consenso, como a da realizao de parcerias com o empresariado; a da apropriao da priorizao do ensino fundamental defendida largamente nos anos de transio democrtica pela maioria da sociedade; a da reafirmao da necessidade de melhorar a remunerao dos professores defendida pelo campo educacional; a da implementao de programas de capacitao docente e de requalificao de dirigentes e administradores estaduais e municipais (dentro, entretanto, da tica educacional defendida em seu governo); a do uso da prpria mdia no sentido de difundir suas idias e polticas e confundir o grande pblico quanto ao atendimento das metas histricas da organizao escolar (NEVES, 1999) etc. Seguindo o pensamento gramsciano, pode-se dizer que se tratava na verdade de um movimento de carter transformista, isto , de uma tentativa governamental para provocar a encefalite dos grupos de oposio, pela seduo e agregao de seus intelectuais orgnicos (sua direo poltica e ideolgica) ao grupo dominante. Para o presidente, entretanto, o que estava ocorrendo era uma revoluo branca na educao, uma revoluo pelo convencimento (...) aberta, democrtica, (...) (BRASIL. PRESIDENTE, 2002, v.5, p.446), em que o FUNDEF era um dos seus mais representativos exemplos, j que simbolizava o consenso da rea educacional sobre o caminho vivel para se alcanar o objetivo da valorizao docente, com vistas

7 qualidade do ensino. Em suas palavras, a EC n 14 (criadora do FUNDEF) havia sido feita com base em uma deciso coletiva e consensual (BRASIL. PRESIDENTE, 2002). Com isso, ao mesmo tempo em que o governo brasileiro assumia, ao seu modo, as demandas da classe docente, ele incentivava o grupo desmobilizao ou participao em movimentos de organizao oficialmente consentida. Segundo explica Vianna (1999), a despolitizao dos setores sociais foi um dos traos marcantes do Governo Fernando Henrique que, pela instalao do mito da superioridade do enfoque tcnico, numa ao de tecnificao dos interesses polticos, acabava por se ancorar e enfatizar em seus mandatos os resultados numricos, as simulaes, as variveis organizacionais pela lgica do clculo do custo-benefcio, omitindo a natureza fundamentalmente poltica inerente rea das relaes sociais. Ao tornar-se um aparente aliado docente e ilusrio promotor da valorizao ansiada por intermdio da criao do FUNDEF, ele desacreditava as causas das mobilizaes dos professores perante a sociedade, bem como confundia os prprios membros do grupo, sustentando ideologicamente para todos -coerentemente ao pensamento de Hayek (1977)- a impresso de que, nesse contexto, toda e qualquer mobilizao, paralisao, greve etc seria to somente resultado do corporativismo e da resistncia ainda presente nesse setor, que infelizmente comportaria em si vrias pessoas sem vocao, preocupadas exclusivamente com seus salrios (BRASIL, PRESIDENTE. 2002). Nessa perspectiva, construa-se a impresso de que o grupo do magistrio estaria contaminado pelos reais inimigos da educao, tornando a sociedade menos tolerante s mobilizaes e s persistentes reivindicaes docentes. Do que se pode concluir, todo esse discurso certamente contribuiu muito para enfraquecer na dcada de 90 a importncia do grupo, do coletivo na conscientizao e no desenvolvimento scio-poltico dos professores, tal como j vinha ocorrendo no incio desse perodo (MORTARI, 1990; FASSONI, 1991). De forma ideolgica, a organizao docente acabou focada como sinnimo de corporativismo sindical intransigente da classe, que utilizava, de forma egosta, o instrumento da greve para a simples reivindicao salarial, em detrimento da qualidade do ensino e da prpria sociedade. Sustentar essa realidade exigiu que o Estado brasileiro assumisse, tal como interpreta Silva Jnior (2002), uma verso panptica (com a hipotrofia dos poderes legislativo e judicirio e a hipertrofia do executivo), vigiando e registrando demandas,

8 conflitos, protestos etc e antecipando-se nos seus atendimentos, estabelecendo com a sociedade uma relao mais pacfica e sem mediadores. Dentro dessa miscelnea de autoritarismo e consenso, a questo da qualidade do ensino e da valorizao docente no FUNDEF tornou-se o carro chefe dos discursos presidenciais sobre educao, desde o segundo semestre de 1995, perdendo destaque somente com a entrada do programa Bolsa-Escola, em 2001. Com isso, o governo federal efetivava mais uma de suas aes de carter seletivo das polticas sociais do pas e descartava a possibilidade de implementao de um piso salarial nico para o magistrio (tal como combinado no Acordo Nacional de Educao para Todos, em 1994), definindo to somente para os professores um per capita nacional nico (NEVES, 1999, p.138), agindo assim mais no plano das leis do que de um efetivo consenso.

Algumas consideraes

Em linhas gerais possvel afirmar-se que: - Durante o governo Fernando Henrique houve um estreitamento discursivo da relao estabelecida entre valorizao docente e qualidade do ensino, refletindo-se inclusive no objetivo da valorizao do magistrio presente no FUNDEF; - O professor foi apontado inmeras vezes nesse governo como o agente central da qualidade do ensino, justificando oficialmente as medidas de capacitao, de profissionalizao (via Plano de Carreira) e de remunerao do magistrio contidas no FUNDEF; - Apesar do discurso governamental de valorizao docente e de melhoria da qualidade do ensino, o referido governo apresentou cortes nos seus gastos com educao (inclusive com a limitao da participao financeira da Unio no FUNDEF), comprometendo seu objetivo de valorizao docente e de melhoria da qualidade do ensino; - Coerentemente ao contexto ideolgico do perodo, a valorizao do magistrio foi abordada no FUNDEF em termos individuais e meritocrticos, distanciando-se das bandeiras de luta defendidas pelo setor educacional na dcada de 80 (como a do piso salarial nacional unificado, por exemplo) e de sua concepo de qualidade do ensino.

9 Todos esses pontos destacados indicam que a relao entre valorizao docente e qualidade do ensino presente no FUNDEF mantm coerncia conjuntura poltica brasileira de Reforma do Estado da poca (MARE, 1995) -especialmente no tocante diminuio do papel financeiro da Unio e do aumento da importncia da boa atuao do funcionrio pblico para o funcionamento das reformas (SILVA JNIOR, 2002)-, bem como ao contexto ideolgico do perodo -em que idias economicistas, como as presentes nos pensamentos de Hayek (1990) e de Friedman (1988) e na Teoria de Gerenciamento da Qualidade Total, invadiam os meios poltico e educacional do pas, relacionando de forma a-histrica educao escolar e produtividade. Assim, conforme Ramos (2003), se por um lado, a educao escolar e o professor tiveram cada vez mais o seu papel destacado no meio governamental, por outro lado, cada vez menos a resoluo dos problemas educacionais foram abordados em termos de atuao do aparelho Estado. Ao contrrio, os problemas da qualidade do ensino -vistos como problemas de eficincia do ensino- comearam a ser transpostos de uma discusso pblica, estrutural, poltica e estatal para uma discusso estritamente pedaggica, tcnica, escolar e administrativa, tratados como provenientes da m formao docente e da ineficiente gesto e financiamento da escola pela Unio, que supostamente gastaria bastante com educao, mas de forma no focalizada e no eficiente. Dessa forma, apesar do FUNDEF poder ser interpretado como um avano no tema da valorizao docente durante a dcada de 90 (pelo destaque legal que deu docncia e ao magistrio para a qualidade do ensino), at agora, o que pode ser concludo que seus argumentos oficiais para a valorizao do professor -feitos inclusive pelo presidente Fernando Henrique Cardoso- acabaram interferindo negativamente no plano ideolgico dentro do objetivo da valorizao, por reforar uma concepo de professor como vilo do sistema de ensino e de problemas educacionais como resultado da incompetncia profissional docente, camuflando o fato de que a deteriorao da categoria do magistrio nada mais era (como ) do que parte do prprio processo de destruio que vinha sofrendo h dcadas (bem como sofre) a escola pblica brasileira, no contexto das polticas pblicas nacionais.

Referncias bibliogrficas

10 BRASIL. EMENDA CONSTITUCIONAL n 14 de 12 de setembro de 1996. [Modifica os art. 34, 208, 211 e 212 da Constituio Federal e d nova redao ao art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias]. Publicada no DOU de 13.09.96. BRASIL. LEI n 9.424 de 24 de dezembro de 1996. [Dispe sobre o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio]. Publicada no DOU de 26.12.96. BRASIL. MARE. Plano diretor da reforma do aparelho do Estado. Braslia, 1995. BRASIL. MEC. Balano do primeiro ano do FUNDEF. Braslia: MEC, 1999. BRASIL. PRESIDENTE. Palavra do presidente - Fernando Henrique Cardoso. Braslia: Presidncia da Repblica, 2002, v.01-16. FASSONI, Lurita Fernandes. A APEOESP- oponente ou proponente?: um estudo sobre contribuio do sindicato dos professores na construo de uma escola de

qualidade para a classe trabalhadora. So Paulo, 1991. (Dissertao de Mestrado). Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. FRIEDMAN, Milton. Capitalismo e liberdade. So Paulo: Nova Cultural, 1988. GRAMSCI, Antonio. Concepo dialtica da histria. (traduo de Carlos Nelson Coutinho). Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1966. GRAMSCI, Antonio. Maquiavel, a poltica e o estado moderno. (traduo de Luiz Mrio Gazzaneo). Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1968. HAYEK, Friedrich von. O caminho da servido. So Paulo: Instituto Liberal, 1990. MORTARI, Vera L. O professor um trabalhoe a questo da

quantidade/qualidade do produto de seu trabalho. So Paulo, 1990. ( Dissertao de Mestrado). Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. NEVES, Lcia. Educao: um caminhar para o mesmo lugar. In. LESBAUPIN, Ivo. O desmonte social da nao: balano do governo FHC. Petrpolis, RJ: Vozes, 1999, p.133- 152. RAMOS, Anglica M. P. O financiamento da educao brasileira no contexto das mudanas poltico-econmicas ps 90. Braslia, DF: Editora Plano, 2003. SHIROMA, Eneida O.; MORAES, Maria C. M. de; EVANGELISTA, Olinda. Poltica educacional. Rio de Janeiro: DP&A, 2000. SILVA JNIOR, Joo dos R. Reforma do Estado e da educao no Brasil de FHC. So Paulo: Xam, 2002.

11 VIANNA, Maria Lcia W. As armas secretas que abateram a seguridade social. In. LESBAUPIN, Ivo. O desmonte social da nao: balano do governo FHC. Petrpolis, RJ: Vozes, 1999, p.91-114.