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A GESTO DO TERRITRIO E AS DIFERENTES ESCALAS DA CENTRALlDADE URBANA

MARIA ENCARNAO

BELTRO SPSITO"

Territorial management and the dfterent scales of urban centralty


Urban centrality can be analyzed in two different yet interpenetrating scales: the intra-urban dimension and the scale defined by the urban network. These scales must be taken into consideration if one wants to deal with the issue of territorial management. The article discusses how changes in the technological, economic and social leveIs affect urban centrality. A new intra-urban spatial organization and a redefined urban network, both characterized by new centralities, are the results of such changes. Yet, an important dilemma still remains to be solved: How can one have an eftective participation in the process of territorial management when decision-making is, to a great extent, an exogenous variable?

A centralidade urbana pode ser abordada em duas escalas territoriais: a intra-urbana e a da rede urbana. No primeiro nvel possvel enfocar as diferentes formas de expresso dessa centralidade tomando como referncia o territrio da cidade ou da aglomerao urbana, a partir de seu centro ou centros. No segundo nvel a anlise toma como referncia a cidade ou aglomerao urbana principal em relao ao conjunto de cidades de uma rede, essa por sua vez podendo ser vista em diferentes escalas e formas de articulao e configurao, de maneira a que se possam compreender os papis da cidade central .

Texto elaborado para participao na Mesa Redonda: "Da cidade como centro de gesto do territrio gesto do territrio da cidade" -11 Encontro Nacional da ANPEGE, Rio de Janeiro, 1;397. *' Professora do Departamento de Geografia e membro do GAsPERR (Grupo Aca dmico "Produo do Espao e Redefinies Regionais") da Faculdade de Cincias e Tecnologia da UNESP - Campus de Presidente Prudente.

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As articulaes, cada vez mais intensas, entre esses dois nveis de expresso da cen!ralidade permitem a anlise da gesto do territrio em mltiplas escalas. Para tal, determinantes de diferentes naturezas podem ser consideradas, mas analisaremos essas relaes a partir das decises locacionais dos grupos econmicos ligados produo e comercializao de mercadorias e servios, para que possamos avaliar o papel de cidade central exercido por um ncleo ou aglomerado urbano no processo de gesto do territrio da cidade, por intermdio da definio da centralidade intra-urbana de seu prprio espao, mas tambm da centralidade intra-urbana de outras cidades.

A anlise da redefinio da central idade urbana no interior das cidades ganha cada vez mais relevncia em funo de quatro dinmicas que marcam as transformaes em curso: 1. As novas localizaes dos equipamentos comerciais e de servios concentrados e de grande porte determinam mudanas de impacto no papel e na estrutura do centro principal ou tradicional, o que provoca uma redefinio de centro, de periferia e da relao centro-periferia. 2. A rapidez das transformaes econmicas que se expressam, inclusive, atravs das formas flexveis de produo impem mudanas na estruturao interna das cidades e na relao entre as cidades de uma rede. 3. A redefinio da central idade urbana no um processo novo, ruas canha novas dimenses, considerando-se o impacto das transformaes atuais e t sua ocorrncia no apenas nas metrpoles e cidades grandes, mas tambm em cidades de porte mdio. 4. A difuso do uso do automvel e o aumento da importncia do lazer e do tempo destinado ao consumo redefinem o cotidiano das pessoas e a lnica da localizao e do uso dos equipamentos comerciais e de servios. A extenso dessas dinmicas impe novas formas de centralidade e uma recomposio contnua da estrutura interna das cidades, mas, sob certos aspectos, uma homogeneizao das territorialidades intra-urbanas em diferentes cidades. H, no entanto, nveis de especificidades que devem ser estudados, a partir de cada formao socioespacial e de cada conjuntura econmica. Em outras palavras, ao mesmo tempo em que as discusses sobre o tema podem contribuir para uma reflexo acerca do processo geral de redefinio da central idade interna nas cidades devem indicar as especificidades desse processo em cidades de diferentes portes, em diferentes pases.

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A anlise das determinantes econmicas do processo de redefinio da centralidade intra-urbana pode contribuir para a compreenso das cone-

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xes entre a cidade como centro de gesto do territrio e a gesto do territrio da cidade, permitindo que se verifique que essas conexes implicam, muitas vezes, a articulao de diferentes escalas de cidade, por meio das decises tomadas por empresas, cuja dinmica de gesto se delibera a partir dos grandes centros urbanos, mas inclui, em suas estratgias de atuao, decises que se concretizam em outros centros urbanos. O processo de concentrao econmica dos grandes grupos, que atuam no setor comercial e de servios e daqueles que atuam no setor da produo imobiliria, implica novas escolhas em termos de estratgias econrncas' e locacionais, que se expressam na estrutura urbana mudando, como j foi ressaltado, as relaes entre o centro, as reas pericentrais e a perteria" . As novas estratgias u .. articulam-se ao funcionamento dos mercados fundirio e imobilirio, evoluo das estruturas e dos pesos das diferentes funes econmicas e residenciais ... "3. So trs processos simultneos e articulados. Primeiramente, h que se considerar os interesses de valorizao fundiria e imobiliria de novas reas no entorno das cidades, quer seja por meio da atribuio de uso de solo urbano a territrios que no eram funcionalmente urbanos, quer seja pela atribuio de novos usos de solo urbano, mais modernos e mais valorizados, a reas j incorporadas aos tecido urbano. Em segundo lugar, a concentrao econmica dos grupos de distribuio comercial e de servios permitiu a construo de grandes equipamentos, que atendem, em parte, s exigncias colocadas pelas novas localizaes residenciais e, em parte, produzem novos fluxos no interior das cidades, em funo das novas possibilidades e formas de consumo que resultam dessa nova localizao. Esses dois processos, cujos interesses articulam-se por meio de novas estratgias de localizao dos equipamentos comerciais e de servios no interior das cidades, encontram, ainda, disponibilidades fundirias e irnobilirias decorrentes de uma terceira dinmica: as transformaes recentes da poltica locacional industrial, causadas pelo que os autores consideram como uma passagem de formas de produo fordistas para formas de produo flexveis. Observa-se a diminuio do nmero de grandes plantas industriais,

, WOLFF (1994). Seria necessria a rediscusso do prprio conceito de periferia, sobretudo para a compreenso dessa dinmica no caso brasileiro, j que o termo est fortemente associado presena de favelas e de loteamentos destinados s camadas de me. nor poder aquisitivo, onde predominam as dificuldades de acesso aos bens de consumo coletivo. Nesse texto vamos utilizar o termo periferia de forma genrica para designar as reas de expanso da cidade, incorporadas ou modificadas pelas formas mais recentes de redefinio das cidades e no, necessariamente, articuladas de forma contnua ao tecido urbano constitudo. 3 CH EVALlER (1994a).
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localizadas ao longo dos grandes eixos de circulao, geralmente, nas periferias urbanas, e, muitas vezes, completamente externas ao tecido urbano. Por outro lado, acentua-se a diminuio da rea destinada produo e acentuase a apropriao ou produo de novas localizaes em reas urbanas ou no urbanas.

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Em funo dessas mudanas de natureza econmica e das lgicas locacionais possvel afirmar que h uma recomposio da estrutura urbana, que se expressa sob diferentes formas de expanso e de periferizao do tecido urbano: abertura de novos loteamentos urbanos, destinados a engendrar diferentes padres ocupacionais; construo de grandes conjuntos habitacionais, associados ou no instalao de pequenos equipamentos para a realizao de um consumo imediato; aparecimento de grandes equipamentos comerciais e de servios (shopping centers e hipermercados) e, mesmo, de outros centros de atividades mais complexos, que incluem a presena de sedes de empresas, servios de hotelaria e espaos para a realizao de eventos de toda natureza. H estreita relao entre tais dinmicas. No que se refere s novas formas de expanso territorial da cidade, podemos dizer que a evoluo da poltica locacional do aparelho comercial e de servios reproduz a tendncia locacional da funo residencial no interior da cidade, qual seja a de um crescimento urbano centrltuo" . Se de um lado, a lgica de localizao das novas reas residenciais reproduz os princpios do urbanismo de Le Corbusier para atender aos interesses fundirios e imobilirios que as definem, podemos dizer que a lgica de multifuncionalidade ficou relegada a um segundo plano, pois independentemente do padro a que se destinam essas novas formas de habitat urbano revelam uma das faces da cidade especializada internamente, marca da monofuncionalidade que se instala, fortemente apoiada nas polticas de planejamento urbano e na legislao produzida por essas polticas. De qualquer forma, os interesses imobilirios e comerciais viabilzararn o desenvolvimento de novas escalas de distribuio de bens e servios, por meio da instalao de grandes equipamentos na periferia das grandes cidades, em alguns ns rodovirios e, s vezes, at mesmo nas reas mais densamente ocupadas das cidades, redefinindo seus usos e contedos> .
, Esse termo utilizado por METTON (1992, p. 15) ao analisar as tendncias da evoluo comercial no centros urbanos franceses, a partir de 1975. 5 Sem a disseminao do uso do automvel e uma relativa melhoria do sistema de circulao e transporte coletivo nem as novas lgicas de assentamento habitacional nem os interesses comerciais, fundirios e imobilirios poderiam ter se imposto de forma to acentuada.

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IV A tendncia apontada de um crescimento urbano centrfugo expresso pelas novas localizaes da funo residencial associadas ao processo de instalao de novos equipamentos comerciais e de servios na periferia ou mesmo fora das cidades revela uma associao que poderia ser explicada como uma soluo frente ao nvel de isolamento e monofuncionalidade que marca essas reas da cidade. A idia de que as duas lgicas levam periferizao do tecido urbano poderia pressupor uma soluo para o aumento das necessidades de deslocamentos no interior da cidade, face sua tendncia de maior especializao interna das funes. H, no entanto, com maior ou menor intensidade, uma espcie de divrcio entre as atividades tercirias e a funo residencial, produzido segundo essas lgicas, por duas razes. Em primeiro lugar, a satisfao dessas funes, segundo essas novas modalidades, exige grandes extenses territoriais, quer pelo nvel de concentrao necessrio produo de novas centralidades, quer pela escala da comercializao de bens e servios produzida pela concentrao econmica desse setor, quer pela monumental idade, intencional ou no, que se produziu por meio das novas reas residenciais monofuncionais. Em segundo lugar, porque a mudana da escala do pedestre para a escala do automvel, que permitiu o fim da central idade nica, no significa, necessariamente, o acesso de toda a sociedade a essas novas reas urbanas, a esses novos ns da central idade intra-urbana. Sob vrios aspectos, as novas localizaes perifricas acentuam a composio em mosaico que caracteriza a estruturao recente das cidades, especialmente no Brasil. Essas novas reas parecem setores que mais se justapem, do que se articulam. Produz-se uma paisagem urbana recortada, com forte desequilbrio e sem estreitas ligaes entre habitao, trabalho, comrcio e servios. Se no temos mais a continuidade da cidade compacta, se no temos mais uma cidade organizada, hierarquicamente, em crculos concntricos em torno de um centro nico". se temos que questionar a idia de uma cidade que expressa unidade ou totalidade, devemos pensar as categorias de anlise centro e periferia, no como dicotmicas, mas como espaos de interpenetrao? Teramos, ento, o predomnio da fluidez sobre o luqar".
CHEVALlER (1994b, p.259) refere-se idia de sociedade ps-moderna, como aquela da fragmentao, multinodal, da pluralidade e fluidez, em oposio s sociedades industrial e ps-industrial, marcadas pela homogeneidade, centralidade e hierarquizao. 7 ROULLEU-BERGER (1989, p, 16-17). B BEAUCHARD (1993).
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A intensificao da fluidez representaria a tentativa/possibilidade de produo da continuidade, que no existe no tecido urbano. As especializaes, as diferenas, as concorrncias e oposies produzidas no contexto fragmentrio de uma cenlralidade multiplicada podem ser analisadas, como uma configurao que combina espaos fortemente estruturados, separados territorialmente por intervalos, e menos estruturados, ligados por redes mltiplas? .

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As transformaes recentes permitem-nos afirmar que h uma crescente diminuio da oposio entre os interesses locacionais da indstria e dos servios no interior das cidades. As novas formas de industrializao supem outras relaes entre os centros urbanos e os espaos que dependem de seus servios 10. Os grandes conglomerados econmicos so administrados cada vez mais por seus interesses financeiros. O centro de ateno dos grupos que atuam no setor industrial j no mais a fbrica, disseminada em mltiplos espaos e formas de produo, mas a gesto produtiva, financeira e de domnio tecnolgico. A centralidade territorial do poder industrial aproxima-se mais e mais da centralidade que se produz pelo e para o setor comercial e de servios. de fatores viabilizou a instalao de shopping e outros tipos de centros de atividades, na maior parte das vezes, fora do tecido urbano, mas a ele integrado contextualmente, em funo da localizao estratgica desses equipamentos, junto s infraestruturas de circulao, que lhes favorece o acesso!". Essa conjugao

centers" , bpermcrcacos

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9 Essa idia apresentada por ROULLEAU-BERG ER (1989) em sua anlise das fronteiras polticas urbanas, a partir da realidade das metrpoles, mas pode, a nosso ver, ser estendida anlise das formas recentes de estruturao das cidades de diferentes tamanhos, onde aparecem, mesmo que em escalas diferentes, o fenmenos da continuidade-descontinuidade ou da estruturao-intervalo. A mesma dinmica pode ser analisada a partir do conceito de 'rugosidade' desenvolvido por Milton Santos. 10 PINARD (1988, p.13).
li Os primeiros shopping centers so estadunidenses e a proliferao desses equipamentos nesse pas iniciou-se na dcada de 50. Na Frana essa frmula apareceu na dcada seguinte e se expandiu mais entre 1971 e 1975. No Brasil, o fenmeno tambm se originou na dcada de 60, embora os anos 80 tenham sido os de maior aparecimento desses centros. Para maior detalhamento sobre a evoluo desses centros nos EUA e na Frana ver KOEHL (1990) e, no Brasil, ver PINTAUDI (1989) 12 Para conhecer as mudanas e repercusses da poltica de localizao desses equipamentos comerciais na Frana, ver BOUVERET-GAVER (1992). 13 A ampliao da motorizao torna as distncias "menores". No ao acaso, que os grandes equipamentos comerciais e de servios indicam o acesso a eles, por meio de outdoors que informam a quantos minutos estamos desses centros. Esse clculo, claro, toma como base a capacidade de deslocamento por veculos automotores e no a p.

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Sob essa perspectiva locacional, extrapola a prpria cidade, porque:

a produo

territorial

do urbano

"... vemos acumular-se, ao longo dos grandes eixos rodovirios, por dezenas de quilmetros, uma sorte de ajuntamento urbano transcomunal de residncias, grandes conjuntos, zonas de atividades, trevos, gigantescos mercas-tudo sem capacidade de integrao fora dos constrangimentos da circulao, mquina de dispersar para fora da sociedade e do centro."!" Por outro lado, toda nova central idade produzida no interior da cidade ou fora dela, e neste caso redefinindo-a, produz um nvel de polaridade, constitui um n de fluxos e expressa um escolha da sociedade. Lvy assim se refere a essa questo:

"A cidade um sistema cuja lgica repousa sobre a troca entre


os diferentes tipos de valor (econmico, sociolgico, poltico, psicolgico) produzidos na sociedade. O equivalente geral espacial aqui a centralidade, paga em diferentes valores e retransformada, em seguida, nesses valores no espaciais. A concorrncia entre habitaes, indstrias, escritrios, comrcios ... um exemplo de troca de valor da centralidade. Existem outras escolhas espaciais da sociedade que no a concentrao material: a) a disperso em superfcie com ligaes entre pontos asseguradas pela circulao material; b) a disperso em superfcie com ligaes entre pontos asseguradas por telecomunicaes (circulao imaterial). Essas diferentes escolhas podem coexistir na medida em que a relao custo-benefcio, em um momento histrico dado, no necessariamente a mesma para todos os tipos de trocas."15

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Essas opes no se produzem ao acaso, mas resultam de um conjunto de decises tomadas em diferentes esferas e escalas e aqui a discusso da cidade como centro de gesto do territrio vem tona. Tomando, inicialmente, como referncia as esferas das decises possvel observar algumas tendncias: 1. As empresas industriais definem, cada vez mais, suas estratgias de localizao considerando-se a proximidade das reas de maior densidade

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BEAUCHARD (1993, p. 179). LVY (1986, p. 56).

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'tcnico-cientfico-informacional', no que se refere s possibilidades de acesso s redes de comunicao imateriais e no que diz respeito proximidade dos centros de produo de conhecimento. 2. Essas mesmas empresas, assim como aquelas que vendem servios sofisticados, priorizaro a potencialidade de ter sua disposio uma mo-de-obra qualificada e de estabelecer redes de cooperao e sinergia. 3. As empresas comerciais e as de servios consideram mais freqentemente a proximidade dos grandes mercados consumidores concentrados nas grandes aglomeraes e a escolha de localizaes que possam ser estratgicas de sorte a atrair mercados consumidores de mais de uma cidade. 4. Esses interesses se combinam com aqueles de natureza fundiria e imobiliria, pois possvel readaptar antigas edificaes, em termos de modernizao e da dotao de novos usos, bem como produzir novas edificaes e, por intermdio delas, criar novos valores fundirios. 5. A poltica do poder pblico cria as condies necessrias para que os interesses privados possam se efetivar, por meio de investimentos macios em expanso e modernizao do sistema virio, implantao de sistemas cada vez mais sofisticados de telecomunicaes, ou mesmo, por meio da cesso de reas onde so instalados os grandes conjuntos habitacionais. Analisando-se as escalas dessas decises, outros aspectos podem ser destacados: 1. No h justaposio entre a escala das decises e aquela das implantaes e aes, pois tais decises so tomadas nas sedes das empresas, progressivamente descoladas de seus territrios de produo e comercializao de bens e servios. 2. Como as sedes das empresas precisam, ainda, dos benefcios da insero em espaos metropolitanos de integrao, se possvel, articulados escala global, as decises sobre polticas de localizao territorial, que interferem em dinmicas de estruturao Urbana de cidades de diferentes tamanhos, so tomadas distncia destas, sem considerar, algumas vezes, o conjunto de outras localizaes, herdadas de outros tempos e resultado de outras conjugaes de foras. 3. O poder pblico solicitado a atender aos interesses das grandes corporaes tambm toma decises acerca do volume de investimentos e de sua localizao contribuindo para uma territorialidade que se impe, muitas vezes, a interesses de escala local e/ou regional. 4. As decises tanto do poder pblico em nvel federal ou estadual como da iniciativa privada consideram pouco a escala da cidade, ou aquela do municpio, onde se concentra o controle sobre a ocupao e o uso do territrio, quer no que diz respeito legislao urbana, quer no que se refere s polticas de criao e dotao de bens de consumo coletivo. 5. As localizaes estratgicas dos equipamentos comerciais e de servios, visando aglutinao de um certo nmero de pequenos mercados

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consumidores (cidades mdias e pequenas), que sozinhos no viabilizam um grande investimento, trazem repercusses para as atividades econmicas desses centros urbanos. Essas tendncias mostram, de uma forma geral, o aumento de relaes hierrquicas verticais entre as cidades, quando nos referimos gesto do territrio da cidade, num perodo em que se estabelecem progressivamente relaes do tipo horizontal entre cidades, no que diz respeito ao domnio da produo de bens e servios. O significado dessa constatao que, se de um lado observamos a desconcentrao territorial das atividades de produo e de comercializao de servios, na escala da rede urbana, de outro observamos uma centralizao das decises referentes gesto do territrio, via estratgias locacionais das grandes empresas. Esse aparente paradoxo indica, de forma clara, a meu ver, uma recomposio da rede urbana, que de fato significa a superao dessa configurao nica, por meio da definio da uma estrutura de redes urbanas 16. As relaes que se estabelecem no nvel da produo e da comercializao de bens e servios no definem os mesmos fluxos do que aquelas referentes gesto das empresas, o que inclui as decises locacionais que se materializam em diferentes escalas territoriais. A central idade urbana pode, ento, ser trabalhada cada vez mais por meio da articulao entre suas duas escalas de expresso: a do espao interno da cidade e a da expresso de suas relaes com outros espaos. Essa nova centralidade mltipla e assim pode ser apreendida: "Os ns das redes se multiplicam e se concentram no cruzamento de grandes malhas de comunicaes, onde se desenvolvem os novos servios: uma sociedade eletrnica no corao das redes de redes, uma espcie de tribo dominante. A cidade do terceiro milnio comea nesses lugares de fortes densidades de trocas e se inventa a partir da atividade quaternria, do comrcio sob todas as suas formas, e em particular da troca de bens relativos linguagem, comunicao, interpretao e memria, sem esquecer a cultura do corpo e do esprito, em pouco tempo, a sade. Esses novos lugares centrais e os servios que lhes acompanham acarretam uma tenso entre as formas das sociedades industrial e ps-industrial. Sob o impulso desses novos

\6 CAMAGNI (1993) destaca a diminuio progressiva da articulao das cidades em redes hierrquicas e a tendncia de organizao das cidades em redes de cooperao de diferentes tipos, o que produz zoneamentos multifuncionais e policntricos, justamente em funo dos mltiplos papis desempenhados nas cidades articuladas em cooperao.

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ns urbanos, a ordem territorial cada vez mais dilatada ao alcance das redes ou cada vez mais fechada, mais local, perde em energia e no mais portadora de unidade."? VII desafio que se apresenta o de pensar como podemos participar do processo de gesto do territrio da cidade, em um perodo em que as determinaes de escala ampla interferem nesse processo. Proponho-me a lanar para o debate algumas proposies que considero relevantes, sem que o debate acerca dessa problemtica possa, efetivamente, esgotar-se. Em um perodo em que as decises relativas ordem territorial so, progressivamente, tomadas em escalas que no so, exatamente, aquelas s quais se aplicam, fundamental o reforo dos fruns de debate local. A luta pela ampliao dos espaos de discusso acerca das dinmicas de produo e apropriao do territrio da cidade deve ser retomada, embora ela tenha sado um pouco da moda nos anos 90. O encaminhamento da discusso deve considerar o carter externo de algumas decises, para que se possam avaliar, sob um ngulo diferente daquele dos anos 80, quais so as identidades e as diferenas entre os interesses dos atores sociais, do nvel local, envolvidos no processo de produo e apropriao do territrio da cidade. As alianas possveis entre os interesses contraditrios que emergem no interior da sociedade civil e os da esfera do poder pblico municipal na escala do aglomerado urbano devem considerar a fora dos agentes externos, mas sobretudo a rapidez da mudana de seus interesses. Essas alianas devem trabalhar para a construo de uma normativa de uso e ocupao do territrio da cidade que contemple essas diferenas de interesses e que seja, ao mesmo tempo, capaz de responder a cada nova demanda de territorializao. Uma legislao rgida e detalhada, deixando claro juridicamente um conjunto de limitaes para a produo e apropriao do territrio da cidade, pode parecer um instrumento eficaz para garantir o no avano de interesses econmicos, mas pode se constituir uma barreira atrao de investimentos econmicos em perodos de crise. importante garantir, potencialmente, esses investimentos, mas salvaguardar, minimamente, o territrio da cidade de decises locacionais externas que se impem a interesses internos. Essa dinmica no se constri por meio da legislao, mas de mecanismos de participao diferenciada da sociedade nas decises e da intensificao do conhecimento sobre o contedo espacial e temporal de cada territrio urbano.

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BEAUCHARD

(1993, P. 185.6).

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Bibliografia
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