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COMISSÃO COORDENADORA DO SENADO

DELIBERAÇÃO
11 de Setembro de 2008

1. A Universidade de Lisboa entre 2006-2007 e 2007-2008


Nos últimos anos, a Universidade de Lisboa tem prosseguido uma estratégia continuada
de desenvolvimento, de consolidação financeira e de aumento do número de estudantes
e do volume de receitas próprias.

Em 2007-2008 houve um crescimento global de 3,1% no número de estudantes, com


particular incidência nos estudantes de pós-graduação (mestrados e doutoramentos) que
aumentaram mais de 50%. Nos últimos dois anos, o pessoal docente diminuiu 3,9% e o
pessoal não-docente 2%.

Simultaneamente, a Universidade de Lisboa tem reforçado os seus centros de


investigação e as suas estruturas de ciência e tecnologia, obtendo uma melhoria
significativa dos resultados, avaliados segundo padrões internacionais, designadamente
no que diz respeito à publicação de artigos científicos em revistas de referência e à
direcção de projectos de investigação financiados por fundos competitivos.

2. As dotações do Orçamento de Estado para a Universidade de Lisboa


Apesar deste crescimento, as dotações anualmente transferidas pelo Estado têm
diminuído acentuadamente nos últimos anos, colocando a Universidade de Lisboa em
situação de grande dificuldade.

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Orçamento de Estado Proposta
transferido pela fórmula
2005 2006 2007 2008
de financiamento e 2009
apoios atribuídos fora
da fórmula (em euros)

Verba total transferida 92.761.617 91.125.532 86.496.395 86.159.664 87.789.197


(valores nominais)

Verba disponível (após 92.761.617 91.125.532 80.598.903 77.378.237 78.823.360


descontos para a CGA)

Verba disponível (a 100.968.429 96.205.234 83.132.255 77.378.237 76.183.724


preços constantes de
2008)
* Para calcular os valores a preços constantes de 2008 utilizaram-se os indicadores do INE e, para 2009, a previsão
oficial da inflação.

Este quadro é muito esclarecedor quanto às verbas reais, efectivamente disponíveis, que
têm sido transferidas pelo Estado para assegurar o funcionamento regular da
Universidade de Lisboa, as quais, desde o ano de 2005, diminuíram cerca de 25%.

É preciso assinalar que a situação já era difícil em 2005, com o Estado a transferir para a
Universidade apenas 81% do orçamento-padrão, isto é, 81% do que o Estado
considerava na altura, segundo padrões legalmente estabelecidos, ser necessário para
assegurar o funcionamento da Universidade de Lisboa.

A diminuição que tem ocorrido nos últimos quatro anos vem colocar a Universidade de
Lisboa numa situação dramática, cujas consequências quanto à qualidade do ensino, ao
desenvolvimento de políticas estratégicas, aos recursos humanos e ao âmbito da sua
actividade são facilmente previsíveis.

3. A preparação do Orçamento para 2009


No decurso do processo de preparação do orçamento para 2009, o Governo anunciou,
uma vez mais, que haveria um aumento de 90 milhões de euros:

- c. de 36 milhões de euros para distribuição pelas instituições;


- c. de 10 milhões para a acção social escolar;
- c. de 20 milhões de reserva para recuperação institucional e reforços;
- c. de 24 milhões de euros para “orçamento competitivo”.

Apenas a verba de 36 milhões de euros foi distribuída durante a preparação do


Orçamento e de forma muito desigual. Como se pode verificar no quadro seguinte, no
final do exercício orçamental, as universidades ficaram divididas em três grandes
grupos.

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Universidades Alunos elegíveis Percentagem de
para aumento em
financiamento em relação à dotação
2009 inicial de 2008
Universidade do Porto 24 654 2%
Universidade Técnica de Lisboa 20 378 2%
Universidade de Lisboa 18 494 2%
Universidade de Coimbra 18 401 2%
Universidade do Minho 14 459 2%
Universidade do Algarve 8 980 6%
Univ. Trás-os-Montes e Alto Douro 6 602 8%
Universidade de Évora 6 728 10%
Universidade dos Açores 3 132 11%
Universidade Nova de Lisboa 13 988 6%
Universidade de Aveiro 11 605 10%
Universidade da Beira Interior 5 592 14%
Universidade da Madeira 2 843 16%
ISCTE 5 871 24%

As cinco maiores universidades tiveram aumentos insignificantes (2%), abaixo do valor


previsto para a inflação em 2009 e claramente insuficientes para repor, como prometido
pelo Governo, as verbas que a partir de 2006 são obrigatoriamente descontadas para a
Caixa Geral de Aposentações (11%).

As quatro universidades que já este ano estiveram em ruptura financeira (Algarve,


UTAD, Évora e Açores) vêem confirmados os aumentos atribuídos já no decurso de
2008 e que se traduzem em aumentos entre 6% e 11% em relação à dotação inicial de
2008.

As restantes quatro universidades e o ISCTE têm aumentos significativos, entre 6% e


24%.

O quadro é suficientemente esclarecedor das opções tomadas pelo Governo, que


prejudicam fortemente as principais universidades portuguesas, retirando-lhes condições
para prosseguirem uma política de afirmação científica e pedagógica no plano
internacional. No ponto seguinte, ver-se-á como foi alterada a fórmula de financiamento
para chegar a este resultado.

4. A fórmula de financiamento do ensino superior


A fórmula de financiamento do ensino superior adquiriu, desde meados dos anos
noventa, uma certa coerência introduzindo elementos de estabilidade e de
previsibilidade na gestão das instituições. Uma das evoluções mais importantes
consistiu no desenvolvimento e ponderação de “critérios de qualidade”. Todavia, nos
últimos anos, o Governo tem vindo a introduzir alterações pontuais a esta fórmula, sem
uma orientação clara, distorcendo a sua matriz casuisticamente, não tornando possível
um exercício sério e um planeamento estratégico coerente.

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Este ano, o Governo decidiu retirar da fórmula os critérios de qualidade, penalizando
assim as instituições mais qualificadas e agindo, deste modo, em sentido contrário às
tendências internacionais de valorização da qualidade e da excelência. O Governo
justificou esta decisão pelo facto de ter sido criado, em alternativa aos critérios de
qualidade, um “orçamento competitivo” que se destinaria, primordialmente, às
instituições mais qualificadas. A Universidade de Lisboa congratulou-se com esta
medida, já que há muito vem defendendo que este “modelo de financiamento” está
esgotado e que é com base em critérios de qualidade que uma parte significativa do
orçamento deveria ser distribuído. Todavia, no final do exercício, constata-se que foram
atribuídos apenas 24 milhões de euros para este orçamento competitivo (e ainda assim,
inexplicavelmente, com uma parte desta verba destinada apenas às universidades
fundacionais?!), o que fica muito aquém da verba que vinha sendo distribuída através
dos critérios de qualidade. O “modelo” ficou ainda pior do que já era.

Por outro lado – e esta situação é grave – a fórmula foi alterada, uma vez mais, de forma
pontual e sem motivo aparente. Para além de não ter havido actualização das
remunerações médias, o que é incompreensível, verificaram-se modificações
significativas no aspecto mais sensível da fórmula, os índices de custo de cada curso.
Contrariamente ao que sempre aconteceu, este ano a calculatória utilizada na
operacionalização da fórmula, instrumento essencial de trabalho e de verificação,
apenas foi comunicada ao CRUP e à Universidade de Lisboa após reiterados pedidos e
com o exercício orçamental já concluído (?!).

Os estudantes de Engenharia viram o seu índice de custo aumentado em 11%. Os


estudantes de Medicina reduzido em 6%. Os de Geografia e Línguas Vivas reduzido em
10%. Os de Matemática e Estatística reduzido em 3%. Os estudantes de pós-graduação
de Medicina reduzido em 20%. Todos os estudantes de pós-graduação viram os seus
índices de custo reduzidos substancialmente entre 3% e 20%. Porquê? Por que razão
houve estas alterações?

E por que razão os estudantes de doutoramento, pagos a peso de ouro no âmbito dos
acordos com universidades estrangeiras, não contam para efeitos de financiamento do
ensino superior português? É certo que alguns destes estudantes usufruem de bolsas de
doutoramento as quais incluem o pagamento das propinas, aliás abaixo dos custos reais.
E todos os outros, que são a maioria?

Para acentuar os efeitos negativos desta administração da fórmula, o MCTES parece ter
abdicado de manter uma estrutura credível de validação do número de estudantes de
cada instituição, tendo realizado todos os cálculos com base no “Número de alunos
declarados pelas instituições” (o sublinhado é da nossa responsabilidade). Esta
metodologia pode dar origem a registos menos correctos que, no passado, se revelaram
particularmente perniciosos para a credibilidade do sistema público de financiamento do
ensino superior.

É muito importante compreender esta situação no seu conjunto. Apesar do montante


global que é atribuído ao ensino superior ser claramente insuficiente de acordo com
qualquer padrão internacional de referência, a nossa crítica principal diz respeito à
forma como os exercícios orçamentais se têm vindo a degradar, o que representa um
retrocesso em relação a decisões que, no passado, haviam tornado o sistema mais
transparente, objectivo e competitivo.

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Neste contexto, torna-se impossível uma gestão racional e eficaz, ficando as
instituições, permanentemente, à mercê das inflexões do poder político e da forma como
são introduzidas alterações casuísticas que, no final, se traduzem num número
verificável e garantidamente imparcial que é tudo menos um número objectivo e
imparcial. Estamos perante um ambiente que levanta receios de um tratamento desigual
das instituições, abrindo uma crise de confiança que, se não for ultrapassada num
quadro exigente de diálogo e cooperação, contribuirá para a corrosão das instituições
universitárias.

5. A rigidez dos orçamentos universitários


Numa situação de dificuldades económicas do país não é normal que haja cortes
orçamentais e que as universidades sejam obrigadas a uma grande contenção? A
resposta só pode ser positiva. Mas a lei impõe às universidades uma rigidez orçamental
que dificulta a sua organização e a sua gestão. É preciso que os portugueses
compreendam esta realidade em toda a sua dimensão.

Por um lado, a quase totalidade das despesas diz respeito a pagamento de salários, em
particular com pessoal docente. No caso da Universidade de Lisboa, o total da dotação
transferida pelo Estado mais as propinas já não cobre as despesas com pagamento de
salários. É preciso recorrer a outras receitas próprias (contratos, investigação, saldos,
etc.) para cumprir as obrigações salariais. É uma situação insustentável. Ora,
contrariamente a sucessivos pedidos do CRUP e das universidades, o Governo não
introduziu qualquer alteração no Estatuto da Carreira Docente Universitária, impedindo
assim a mudança na estrutura docente universitária. A única margem de manobra que
resta às universidades é não substituir os professores que se vão aposentando, medida
errada pois impede a renovação e o rejuvenescimento do corpo universitário.

Por outro lado, a quase totalidade das receitas não consignadas diz respeito à cobrança
de propinas. Ora, também neste caso, o Governo legislou no sentido de não poderem ser
alterados, no essencial, os respectivos valores.

Seja pelo lado da despesa, seja pelo lado da receita, a margem de manobra das
universidades é mínima. A legislação existente, que se mantém inalterada há décadas,
constitui um colete-de-forças que impede as necessárias mudanças, em profundidade, no
espaço universitário. A lei impede a alteração da estrutura de recursos humanos
(docentes e não-docentes) e, deste modo, obriga as instituições a cumprirem obrigações
para as quais não lhes faculta os meios necessários. A máquina legal e administrativa
impede qualquer medida de fundo, em particular na gestão dos recursos humanos, e
depois culpa os dirigentes universitários pela sua inacção.

Para se perceber, com toda a clareza, a impossibilidade prática de gerir as instituições


com um mínimo de racionalidade vale a pena observar os números da Universidade de
Lisboa em 2008:

- Dotação transferida pelo Estado mais receitas de propinas (c. 103 milhões €)

- Despesas obrigatórias com pessoal (c. 109 milhões €)

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Estes números dizem tudo. Entre as duas verbas há um défice anual de 6 milhões de
euros que tem de ser compensado com outras receitas próprias (contratos, investigação,
etc.) e com recurso a saldos, a partir de agora inexistentes. O orçamento global é
praticamente esgotado com despesas fixas de pessoal. Não há qualquer instituição,
universitária ou outra, que possa ser governada e gerida nestas condições.

É preciso dizer, com frontalidade, que este modelo de financiamento e de organização


do ensino superior está esgotado e que não tem havido medidas corajosas, com visão e
ambição, que permitam uma verdadeira mudança das universidades portuguesas.

6. Propostas e orientações
As actuais rearrumações e rearranjos orgânico-burocráticos, impostos pelo Regime
Jurídico das Instituições de Ensino Superior, são claramente insuficientes para
promover as transformações de fundo, inadiáveis, no espaço universitário.

Responsavelmente, a Universidade de Lisboa tem vindo a formular propostas e planos


de acção. Há três aspectos centrais que temos mencionado sistematicamente:

1.º A definição de regras estáveis, coerentes e transparentes de financiamento,


com uma forte componente de “orçamento competitivo”, valorizando assim as
melhores instituições e criando as condições para a sua afirmação no espaço
europeu do ensino superior.

2º A necessidade urgente de uma revisão do Estatuto da Carreira Docente


Universitária criando novas regras de ingresso e de promoção, valorizando a
mobilidade dos docentes e a interligação entre a carreira docente e a carreira de
investigação.

3º A inevitabilidade de avançar com coragem e determinação no sentido de uma


reorganização profunda da rede do ensino superior, permitindo fusões e
integrações, de instituições universitárias e politécnicas, no sentido de construir
universidades mais fortes e competitivas no contexto internacional.

7. O orçamento da Universidade de Lisboa para 2009


Como resulta claramente do trabalho de verificação de dados realizado ao longo dos
meses de Julho e de Agosto, em colaboração com o MCTES e o Ministério das
Finanças, a dotação atribuída é insuficiente para que possamos, num quadro responsável
de grande contenção, assegurar o normal funcionamento da Universidade de Lisboa no
decurso do ano de 2009.

Nos últimos anos, foi possível acomodar os cortes orçamentais e as novas obrigações
decorrentes das contribuições para a C.G.A. através de grande contenção de despesas e
do recurso a saldos acumulados. É certo que não houve, até agora, situações de ruptura
financeira, mas esta orientação pôs em causa o desenvolvimento de vários projectos
estratégicos para os quais estes saldos haviam sido constituídos. A Universidade está

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descapitalizada e sem capacidade nem recursos para promover o plano estratégico
definido pela sua Assembleia Estatutária no âmbito da adaptação ao novo Regime
Jurídico das Instituições de Ensino Superior.

No que diz respeito ao próximo ano, os saldos a transitar serão já diminutos, sendo
impossível ultrapassar, por esta via, a diminuição das verbas disponíveis. A
Universidade de Lisboa poderia, a exemplo de outras instituições, limitar-se a inscrever
a verba orçamental atribuída e, em meados do próximo ano, pedir a ajuda do Governo
através da “reserva para recuperação institucional e reforços” (a própria existência deste
fundo revela que o próprio Governo reconhece que os orçamentos são insuficientes e
irrealistas). Mas esta seria uma atitude irresponsável e atentatória da autonomia e da
independência que são parte constituinte da nossa ideia de Universidade.

Registe-se ainda que, no caso da Universidade de Lisboa, seria normal que estes saldos
servissem para compensar as dificuldades de acesso aos fundos comunitários, altamente
penalizadoras para as universidades da região de Lisboa em comparação com as
restantes instituições universitárias. Mas nem isso nos é permitido.

Conclusão
Em período normal de vida da Universidade, o Senado recusar-se-ia a aprovar uma
distribuição orçamental que não assegura as condições mínimas para o regular
funcionamento da Universidade de Lisboa e para o seu desenvolvimento estratégico.

Todavia, neste momento, está em curso um processo eleitoral no seio da Universidade


de Lisboa, para o Conselho Geral e para as Assembleias Estatutárias das unidades
orgânicas, sendo necessário assegurar a normalidade e a tranquilidade da vida
universitária numa fase decisiva de transição do seu modelo de governo.

Assim, não resta ao Senado outra alternativa que não seja tomar como base da
distribuição orçamental de 2009 os mesmos valores que serviram de base à distribuição
orçamental de 2008, recorrendo a todos os saldos existentes, independentemente da sua
proveniência e da sua afectação, para resolver as situações críticas e deficitárias.

Mas, nesta mesma ocasião, o Senado chama a atenção do Governo, dos universitários e
da opinião pública para as responsabilidades políticas e institucionais de uma medida
deste tipo que penaliza as instituições que melhor souberam gerir os seus orçamentos,
constituindo, através de receitas próprias, fundos essenciais para assegurar a
qualificação dos seus recursos humanos e o desenvolvimento de projectos estratégicos
no plano da ciência e da formação pós-graduada.

A maneira como o Governo condiciona a vida das universidades, sugerindo-lhes


práticas desresponsabilizantes de sub-orçamentação ou, pior ainda, obrigando-as a
medidas de “comercialização” do ensino e de desqualificação do seu corpo docente não
auguram nada de positivo para os próximos tempos.

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O Senado considera que compete ao novo Conselho Geral, que entrará em funções,
previsivelmente, no início do mês de Novembro, analisar o problema orçamental da
Universidade de Lisboa e tomar as medidas, internas e externas, que se revelem
oportunas.

No mesmo momento em que toma esta decisão, o Senado alerta para as consequências
gravosas desta situação para a autonomia da Universidade e para o cumprimento da sua
missão. Não restam dúvidas de que será necessário tomar medidas de fundo sobre a
estrutura de recursos humanos da Universidade, esperando que elas tenham a necessária
cobertura legal, bem como sobre o funcionamento de um conjunto de cursos e de
actividades, o que vai afectar, sem dúvida, a qualidade do ensino, da investigação e dos
serviços prestados aos estudantes e à sociedade.

O Senado sente-se na obrigação de chamar publicamente a atenção para os factos


expostos nesta Deliberação, solicitando, desde já, um conjunto de audiências com
membros do Governo e outras entidades oficiais no sentido de estudar as soluções mais
adequadas para ultrapassar uma situação de crise provocada por sucessivos cortes
orçamentais num período de crescimento, de afirmação e de mudança da Universidade
de Lisboa.

Aprovado pela Comissão Coordenadora do Senado da


Universidade de Lisboa, no dia 11 de Setembro de 2008,
com 5 votos contra, 2 abstenções e 34 votos a favor.