REPÚBLICA DE

MOÇAMBIQUE

Março de 2019
O contexto
As florestas são um dos recursos naturais que afectam, directo ou
indirectamente, as pessoas, no campo e nas cidades, pelos serviços e bens
essenciais que proporcionam a sociedade. A importância das florestas para
o país é reconhecida pelo Estado, por isso, chama toda a sociedade a
contribuir para a protecção, conservação e uso racional deste recurso, em
benefício da presente e das futuras gerações de moçambicanos. A realidade
mostra que estamos muito longe desta situação ideal.
Os recursos florestais estão ameaçados pelos desmatamento para a
produção de alimentos e urbanização, produção de lenha e carvão,
queimadas descontroladas, corte ilegal e exploração desenfreada da
madeira em toros.
O sector florestal vem sofrendo mudanças estruturantes importantes, que
interessa avaliar seus impactos na melhoria da governação florestal no país.
Destas mudanças destacam-se
(i) avaliação de operadores florestais, com a participação de todos
intervenientes sectoriais;
(ii) realização do inventário florestal nacional;
(iii) tomada de medidas de combate a exploração ilegal da madeira e a
corrupção;
(iii) desencadeamento do processo de revisão da politica, Lei e Regulamento
de Florestas.
Este relatório apresenta resultados da avaliação da governação florestal
realizada em finais de 2018, nas províncias da Zambézia e Cabo Delgado. O
estudo teve como objectivos
(i) Avaliar o estágio da governação florestal na Zambézia e Cabo Delgado
(ii) Comparar os resultados da avaliação de 2016 e 2018 e;
(iii) Recomendar acções para melhorar a governação florestal e promover o
maneio florestal sustentável no país. .
A metodologia utilizada
Foi usado o instrumento de avaliação PROFOR da FAO, ajustado a
realidade nacional em 2015. A ferramenta está organizada em três pilares da
governação florestal (Figura 1).
No Pilar 1 considerou-se as políticas, leis, regulamentos e normas do sector
florestal e de outros sectores que, directo ou indirectamente afectam, as
florestas no país. Na avaliação da governação florestal aferiu-se a clareza e
coerência do quadro legal e institucional, dentro e fora do sector florestal,
suas interacções na definição do quadro geral do uso, gestão e dos
processos de tomada de decisões relacionadas com as florestas no país.
Figura 1. Pilares e os Princípios da Governação Florestal (Adaptado da
FAO 2011)
No Pilar 2 avaliou-se o grau de transparência, responsabilidades e
integração dos processos de planificação e tomada de decisões nas
instituições chave na gestão florestal. Neste Pilar explorou-se as
características dos processos, o funcionamento das instituições chave e a
sua abertura à participação e contribuição dos stakeholders sectoriais na
gestão florestal. Avaliou-se ainda a responsabilidade e papel dos órgão de
tutela e direcção, assim como dos demais agentes determinantes na
tomam decisões no sector florestal.
1.
No Pilar 3 examinou-se o grau de implementação e cumprimento das
políticas, leis, regulamentos e demais normas do sector florestal. No
exercício analisou-se os níveis de eficiência, eficácia e equidade na
implementação do quadro legal e institucional sectorial.

Grupos multidisciplinares, constituídas por representantes do Governo,

Sector Privado, OSC, Mídias, Academia e Comunidades Locais, da
Zambézia e Cabo Delgado, avaliaram 60 indicadores de governação
florestal, numa escala qualitativa de 1 a 5, onde 1, a nota mínima,
representa a situação não desejada do indicador, e 5, a classificação
máxima, representa a situação ideal desejada do indicador. Os pontos 4,
3 e 2 corresponderam as situações intermédias, atribuídas em função da
discussão e consenso do grupo.

Figura 3. Sessao de abertura do seminario da avaliacao da governacao

florestal na Provincia da Zambezia em 2018

Os resultados e principais constatações

Figura 2. Participantes no seminario da avaliacao da gocernacao
florestal na Provincia de Cabo Delagado em 2018.
No Pilar 1 (Quadro Legal e Institucional) foram avaliados 13 indicadores
organizados em 4 componentes de governação (Tabela 1),
nomeadamente,
(i) Politicas e Leis que afectam as florestas;
(ii) Concordância entre a politica florestal e outras politicas que afectaram
as florestas;
(iii) Quadro institucional e
(iv) Incentivos, Instrumentos económicos e partilha de benefícios.

2.
Tabela 1. Resultados da avaliação do Pilar 1, Quadro Legal e Institucional, na Província de Zambézia e
Cabo Delgado em 2018

Nr Zambézia Cabo Delgado

Componentes
Indicadores
1. Politicas e leis que afectam as 1 3.0 4.0
florestas

2. Concordância entre a política 4 2.3 2.5

florestal e outras políticas que
afectam as florestas
3. Quadro institucional 3 1.7 1.0

4. Incentivos, instrumentos 5 3.0 3.4

económicos e partilha de benefícios
Media geral - 2.5 2.7

Tabela 1. Resultados da avaliação do Pilar 1, Quadro Legal e Institucional, na Província de Zambézia e

Cabo Delgado em 2018

A media geral do Pilar 1 foi de 2.5, na Zambézia, e 2.7, em Cabo Delgado. Nas duas províncias, a
maioria dos indicadores (54%), teve pontuação 1 e 2, portanto longe situação desejada. Indicadores
com pontuação 3 somaram 31% na Zambézia, e 8% em Cabo Delgado. Indicadores com a pontuação
4 e 5 totalizaram 15% e 38% em Zambézia e Cabo Delgado, respectivamente.

O gap, ou seja, a diferença para a situação ideal desejada, foi superior a 60 %. Estes resultados
corroboram a situação actual do sector florestal e reforçam a validade e a necessidade de intensificar
a reforma legal e institucional em curso nesta área no país.

A média do Quadro Legal e Institucional praticamente não mudou na Zambézia, de 2016 para 2018
(Tabela 2). Em Cabo Delgado a media passou de 2.1, em 2016, para 2.7 em 2018. O gap para a
situação ideal permaneceu da mesma magnitude, nas duas províncias, durante o período de análise.
3.
 As políticas leis planos e programas de
desenvolvimento de outros sectores de
economia nacional que afectam as
florestas não estão devidamente
alinhadas com a protecção e
conservação de florestas. Os sectores de
agricultura, energia e mineração, formal e
informal, foram considerados os
principais sectores que impactam
negativamente as florestas no país. A
perda de florestas devido a estas
actividades é agravada por falta de
ordenamento territorial, que indique as
áreas permanentes de floresta, que não
podem ser convertidas em outros usos.

Tabela 2. Resultados da avaliação do

Pilar 1, Quadro Legal e Institucional, na
Figura 5. Número total de operadores em regime de LS paralisados, por província de Zambézia e Cabo Delgado
província, em 2018 em 2016 e 2018

O conhecimento e aplicação da Lei e Regulamento de Florestas foram considerados

relativamente conhecidos a nível das capitais provinciais mas pouco divulgados e conhecidos a
nível dos distritos, localidades e nas comunidades locais. A Lei e o Regulamento Florestal não são
implementados na íntegra e são sujeitos a interpretações variadas pelos intervenientes sectoriais
A divulgação do quadro legal deve ser uma acção contínua, especialmente a nível dos distritos,
localidade e comunidades locais.

4.
 O envolvimento dos sectores de agricultura,
Zambézia Cabo Delgado
energia e mineração em actividades do MFS
Componentes e Indicadores 2018 2018 2016 2018 (regeneração, maneio, protecção e
conservação e uso racional) é crucial para a
1. Politicas e leis que afectam as florestas 3.0 3.0 2.0 4.0 perpetuação das florestas no país. Neste
grupo inclui-se as grandes hidroeléctricas,
2. Concordância entre a política florestal e outras 2.0 2.3 1.5 2.5
políticas que afectam as florestas como por exemplo Cabora Bassa, que
dependem directamente da cobertura florestal
3. Quadro institucional 2.0 1.7 2.0 1.0 das bacias hidrográficas, para a protecção
4. Incentivos, instrumentos económicos e partilha de 2.6 3.0 3.0 3.4 contra erosão e assoreamento das albufeiras,
benefícios produção de água e manutenção da
Media geral 2.4 2.5 2.1 2.7 capacidade de armazenamento das
barragens.

Mandatos das instituições do Estado

envolvidos na gestão florestal precisam de ser
esclarecidos e melhorados. Em alguns casos,
falta coordenação e complementaridade nas
acções no terreno, por exemplo, no processo
de licenciamento florestal e na fiscalização.
Não está claro o papel das Administrações dos
Distritos e da Localidade, Sdae, líderes
tradicionais nos dois processos. O mesmo
ocorre em relação aos Aqua, SPFFB,
Alfandega e PRM na fiscalização florestal na
cadeia de valor da madeira.

A partilha de benefícios no sector resume-se

na canalizarão de 20% das taxas de
exploração locais e a garantia de acesso as
áreas florestais para extracção de produtos
madeireiros e não madeireiros para o
Figura 5. Trabalho em grupo durante o seminario da avaliacao da governacao florestal na Provincia de auto-consumo às comunidades locais. A
Cabo Delgado em 2018 canalização dos 20% precisa de ser
substancialmente revista e melhorada.
Existem desafios
5.
(i) no apoio, organização e representação das comunidades;
(ii) abertura de contas bancárias para a recessão dos valores;
(iii) utilização dos fundos e
(iv) prestação de contas.

No Pilar 2 (Planificação e Tomada de Decisões) foram avaliados 17 indicadores organizados em 3

componentes de governação (Tabela 3), a saber,
(i) Participação de stakeholders;
(ii) Transparência e Responsabilidade stakeholders e;
(iii) Capacidade e Acção dos stakeholders.

Tabela 3. Resultados da avaliação do Pilar 2, Planificação e Tomada de Decisões, na Província de

Zambézia e Cabo Delgado em 2018

Nr Zambézia Cabo Delgado

Componentes
Indicadores

1. Participação de stakeholders 5 2.8 2.4

2. Transparência e Responsabilidade 6 2.7 3.0

3. Capacidade e Acção dos 6

stakeholders 2.8 1.7

Media geral - 2.8 2.4

A média geral do Pilar 2 atingiu 2.8 na Zambézia e 2.4 em Cabo Delgado. Na Zambézia, 47% de
indicadores tiveram pontuação baixa, 1 ou 2; 29% de indicadores tiveram pontuação 3 e; 24%
pontuação 4 ou 5. Em Cabo Delgado, indicadores com pontuação 1 ou 2 totalizam também 47%; com
pontuação 3 somam 41% e com maior pontuação apenas 12%.

Na duas províncias, a maior parte de indicadores apresentam um gap, para a situação ideal, maior
que 40%; indicadores próximos da situação ideal foram reduzidos; 5 indicadores na Zambézia e
apenas 2 em Cabo Delgado.

6.
Na Zambézia, a media da Planificação e Tomada de Decisões, em 2016 e 2018, foi de 1 e 2.8, respectivamente Dum modo geral, Encontros do Fórum
(Tabela 4). Em Cabo delgado a media passou de 1.8, em 2016, para 2.4, em 2018. Durante o período de estudo, foram descontinuados e a associações de
verificou melhoria e diminuição gap, para a situação ideal, na maioria dos indicadores, especialmente na operadores tem défice de organização,
província da Zambézia, em que a redução do gap atingiu 30%. Em Cabo Delgado a redução do gap foi modesta, funcionamento e capacidades para
apenas 2 %. cumprirem os objectivos para os quais
foram criados. A participação destas
Tabela 4. Resultados da avaliação do Pilar 2, Planificação e Tomada de Decisões, nas províncias de Zambézia e organizações no diálogo do Governo com
Cabo Delgado em 2016 e 2018 sector privado, através do CTA, ainda não
tem impacto desejado. Dum modo geral,
os encontros são feitos adhoc, se a
Zambézia Cabo Delgado devida informação dos assuntos a tratar,
Componentes 2016 2018 2016 2018 com pouco ou nenhuma antecedência,
dificultando a preparação e contribuição
informada e efectiva dos participantes.
1. Participação de stakeholders 1 2.8 1.8 2.4
2. Transparência e Responsabilidade 1.5 2.7 3.3 3.0 Os mecanismos de participação são
dominados pelas lideranças locais e
3. Capacidade e Acção dos stakeholders 1.3 2.8 1.7 1.7 pessoas influentes do sector florestal.
Media geral 1.3 2.8 2.3 2.4 As plataformas de participação de
stakeholders precisam de melhor
organização e institucionalização.
O quadro legal da oportunidade de participação de stakeholders em processos de planificação e tomada de No Pilar 3 (Implementação, Alocação e
decisões, contudo estes processo não são abrangentes nem eficazes. A participação da mulher é praticamente Conformidade) foram avaliados 30
nula e a das comunidades locais limitada, por conta dos custos envolvidos. Esta situação pode ser revertida indicadores desdobrados em 4
através de fixação de cotas mínimas de participação dos grupos desfavorecidos e provimento do necessário componentes de governação de
apoio logístico. governação florestal (Tabela 5):

Os mecanismos de participação precisam de melhor organização e institucionalização. Os Conselhos Locais de (i) Gestão dos recursos florestais;
Gestão de Recursos Florestais, vulgos COGEPS, previstos na Lei de Florestas, nunca foram implementados. Os (ii) Aplicação da Lei e do Regulamento
CGC, que funcionam nas aldeias, foram estabelecidos para a canalização dos 20%. Existem varias associações Florestal;
de operadores e o Fórum de Florestas que, teoricamente, deviam facilitar a participação de operadores nos (iii) Cooperação e Coordenação e
processos de planificação e tomada de decisões no sector florestal. (iv) Medidas de Combate a Corrupção.
Tabela 5. Resultados da avaliação do
Encontros do Fórum foram descontinuados e a associações de operadores tem défice de organização, Pilar 3, Implementação, Alocação e
funcionamento e capacidades para cumprirem os objectivos para os quais foram criados. A participação destas Conformidade, na Província de Zambézia
organizações no diálogo do Governo com sector privado, através do CTA, ainda não tem impacto desejado. e Cabo Delgado em 2018
7.
 de licenciamento e fiscalização florestal,
Nr Zambézia Cabo Delgado reconhecimento das licenças de exploração,
Componentes
Indicadores verdadeiras e falsas, guias de transito, lista de
especificações etc.
1. Gestão dos recursos florestais 13 1.6 2.3

2. Aplicação da Lei e do Regulamento Está em processo re organização dos SPFFB, por

Florestal 2.0 2.9 exemplo, o esclarecimento de mandato na
7
fiscalização, gestão da fauna bravia nas áreas
3. Cooperação e Coordenação 5 1.6 1.8 livres, o papel das unidades de maneio comunitário
nas províncias, entre outros desafios neste
4. Medidas de Combate a Corrupção 5 1.8 3.8 al domínio. Em ambas províncias, foi notória a falta
meios de transporte, meios informáticos para
Media ger - 1.8 2.7
gestão florestal moderna e pessoal capacitado
para TICs, tanto a nível provincial como distrital,
No Pilar 3 a media geral foi de 1.8 na Zambézia e 2.7 em Cabo Delgado. Na Zambézia, 93% dos onde a situação é mais grave.
indicadores deste Pilar tiveram pontuação baixa, 1 e 2; 7% tiveram pontuação intermédia 3; não foram
registados indicadores com pontuação 4 e 5. Em Cabo Delgado a situação foi melhor: indicadores Existe desconfiança sobre o funcionamento do
como pontuação baixa, de 1 e 2, somaram 50%; indicadores com pontuação intermédia totalizaram sector, principalmente no licenciamento,
27% e 23% atingiram pontuação alta de 4 ou 5. fiscalização florestal, comparticipação nas multas e
canalização das 20% as comunidades locais.
Na Zambézia, a media da Implementação, Alocação e Conformidade, baixou de 2.0, em 2016, para Estes processos são considerados pouco
1.8, em 2018. A diferencia para a situação ideal aumentou de 60% para 65% de 2016 a 2018. Em transparentes, burocráticos, morosos, susceptíveis
Cabo Delgado, ao contrário da Zambézia, a media geral passou de 1.9 para 2.7 e o gap, para a a interferência externa.
situação ideal, diminuiu, passando de 62% para 46% de 2016 para 2918, respectivamente.
Actos ilícitos ocorrem praticamente em toda cadeia
A semelhança dos Pilares 1 e 2, os resultados deste Pilar 3 confirmam, a percepção geral da de produção, desde a floresta ate aos centros de
sociedade, de falta de cumprimento das normas e regras estabelecidas para na gestão das florestas produção, comercialização e exportação da
no país, e indicam o esforço e as acções a realizar para melhorar e a situação actual do sector madeira. As medidas tomadas para a mitigação e
florestal, nas duas províncias. combate das actividades ilegais, e da corrupção
em particular, não tem surtido os resultados
O conhecimento da visão, missão, objectivos e procedimentos do sector de florestas continuam desejados. Esta situação é agravada pela falta de
limitados a na Zambézia e Cabo Delgado. A situação é melhor a nível dos SPFFB mais pior nos código de conduta, ética e deontologia profissional
distritos, postos administrativos e nas comunidades. O mesmo acontece nas instituições do Estado no sector de florestas, assim como medidas de
envolvidos na gestão florestal como a PRM, Alfandegas e no judiciário. Para actuação eficaz destes prevenção e combate a corrupção, no sector
organismos no terreno, é fundamento o conhecimento a legislação florestal, em especial, o processo público e privado.
8.
Tabela 6. Resultados da avaliação do Pilar 3, Implementação, Alocação e Conformidade nas fiscalização florestal, onde se deve incluir
províncias de Zambézia e Cabo Delgado em 2016 e 2018 também a PRM, Judiciário e Alfandegas.

Zambézia Cabo Delgado ▪ Institucionalizar mecanismos de

Componentes articulação, coordenação, entre e dentro
2016 2018 2016 2018 de instituições do Estado, envolvidos na
gestão florestal, nomeadamente Dptader,
1. Gestão dos recursos florestais 1.8 1.6 2.5 2.3 Dpasa, Dpsf, Anac e Áreas de Conservação,
2. Aplicação da Lei e do Regulamento Florestal 2.0 2.0 2.0 2.9 SPFFB, Alfandega, PRM, Sdae, Aqua,
Judiciário.
3. Cooperação e Coordenação 2.4 1.6 2.0 1.8
4. Medidas de Combate a Corrupção 1.8 1.8 1.8 3.8
No âmbito do Planificação e
Media geral 2.0 1.8 1.9 2.7
Tomada de Decisões
AS RECOMENDAÇÕES ▪ Organizar e Institucionalizar mecanismos
de participação de stakeholder no diálogo
florestal a nível provincial e distrital. Reorganizar
No âmbito do Quadro Legal e institucional o Fórum de Florestas e considerar o seu
desdobramento para as províncias e distritos;
▪ Divulgar a visão, missão, objectivos, métodos e procedimento do sector florestal a todas
entidades públicas envolvidas na gestão e administração florestal com destaque para Masa, PRM, ▪ Publicar relatórios e informes regulares de
Judiciário, Alfândega, Administração do Distrito e Localidade e lideranças locais. actividades, incluindo de auditoria interna e
externa, do sector florestal e divulgar através de
▪ Continuar a divulgação da Lei e Regulamento de Florestas nos distritos, localidades, aldeias plataformas de comunicação existentes no
e nas comunidades locais. Incluir Administradores, Sdae, PRM, Judiciário, Chefes dos Postos sector florestal, governo e parceiros.
Administrativos, Lideres tradicionais e associações de operadores baseados nos distritos. Nesta
actividade concentrar em matérias relevantes a nível local, direitos e deveres das comunidades locais, ▪ Apoiar a participação informada de
regimes de exploração, licenciamento florestal, fiscalização florestal, CGC e canalização dos 20%, mulheres, comunidades locais e de outros
comparticipação nas multas etc. Nesta actividade privilegias uso de línguas locais, rádios grupos desfavorecidos no diálogo florestal,
comunitários, extencionistas, OSC e OCBs. assegurar cotas mínimas de participação destes
grupos nestes fóruns.
▪ Esclarecer mandatos das instituições envolvidos na administração florestal, a nível do
distrito , especialmente o papel da Administração do Distrito, Sdae, Postos Administrativo, Lideres
locais e comunidades locais nos processos de licenciamento florestal. O mesmo deve ser feito para a

9.
▪ Introduzir um sistema idêntico a “janela única” nos processos
administrativos sectoriais, como por exemplo, a licenciamento
florestal, exportação, venda de madeira e produtos apreendida, para
maior transparência, combater a corrupção e a influência externa.
No âmbito do Implementação, Alocação e
Conformidade
▪ Divulgar o Projecto Corrupção Zero no sector florestal a nível das
províncias e distritos, a todos stakeholders. Promover e incentivar
adopção de código de conduta, ética e deontologia profissional no sector
de florestas, assim como medidas de prevenção e combate a corrupção
no sector privado.
▪ Publicitar casos de ilícitos florestais do sector público e privado,
investigados e seu desfecho final.

▪ Apetrechar os SPFFB com instalações, meios humanos, materiais,

tecnológicos para gestão florestal moderna. Introduzir TICs e Resumo elaborado a partir do Relatório da Avaliação da Governação
inteligência artificial na administração florestal, a nível da província e Florestal nas Províncias da Zambézia e Cabo Delgado em 2018 e
distritos. Analise Comparativa dos Resultados com Avaliação Realizada em
2016
▪ Capacitar os técnicos do sector boas praticas de administração
publica , incluindo ética e deontologia profissional e medidas de combate
a corrupção no sector florestal.

▪ Adoptar e implementar a estratégia de fiscalização participativa

que contemple actividades de prevenção, inteligência e repressão de
ilícitos florestais em toda a caldeia de produção florestal.

▪ Melhorar o processo de canalização, utilização e monitoria dos

20%, assim como o acesso das comunidades para a exploração de auto
consumo, especialmente nas concessões florestais. Produzir e divulgar
manuais de procedimentos nestas matérias.

▪ Divulgar e promover boas práticas de MFS, aprovar C&I nacionais do

MFS que podem basear o sistema nacional de certificação florestal.

▪ Articular o envolvimento dos sectores de agricultura, energia,

mineração em actividades de conservação, regeneração, maneio e
uso racional de florestas. Mobilizar empresas como a HCB para
apoiarem, financiarem projectos de conservação e MFS, nas áreas de
sua influência.
10.