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Para o amigo e companheiro Lula. O Brasil sabe por qu.

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AGRADECIMENTOS
Escrevo esta tese de doutoramento depois de um longo tempo distante da vida acadmica. Um tempo em que estive totalmente dedicado vida pblica, ao mandato de Senador da Repblica e defesa e construo do governo Lula. Fao parte de uma gerao que dedicou mais de trinta anos de militncia poltica para que Luis Incio Lula da Silva fosse eleito Presidente da Repblica. Tive o privilgio de ser um dos coordenadores dos programas de governo em todas as suas disputas eleitorais. Fui tambm candidato a Vice-Presidente da Repblica, em 1994. Finalmente, quando vencemos as eleies presidenciais de 2002, fui eleito Senador por So Paulo e assumi, ao longo de quase todo o mandato de Lula, a condio de lder do governo no Senado ou lder do PT e do Bloco de Apoio ao Governo. Nunca tivemos maioria parlamentar na Cmara Alta. Foi ali que a oposio concentrou seus principais quadros e ataques e onde cada projeto do governo exigiu muita luta e intensas negociaes. Minha principal tarefa nesses oito anos foi defender o governo Lula e garantir a aprovao de suas polticas pblicas, no mbito do Senado Federal. No foi uma tarefa fcil, nada fcil, mas me permitiu estar em um espao muito privilegiado de observao para participar, acompanhar e analisar o Brasil e as realizaes de nosso governo. Foi essa condio que me motivou a escrever esta tese, porque ela, de alguma forma, fecha um ciclo na minha trajetria e permite compartilhar a viso que acumulamos ao longo do governo Lula, nesses ltimos oito anos. A tese de mestrado, Estado Autoritrio e Desobedincia Operria: a experincia do Sindicato dos Metalrgicos de So Bernardo do Campo, que defendi em 1989, foi um esforo para resgatar o processo de industrializao do ABC e recuperar a longa histria de lutas operrias na regio, entre 1905 e 1985, que era praticamente desconhecida do novo sindicalismo. Todo esse esforo foi dedicado reflexo sobre um novo sujeito poltico e histrico que emergia das lutas sindicais no final dos anos setenta, sob a liderana de Lula. Uma tese longa, pesada, com cerca de 700 pginas, na qual procurei elaborar a relao entre o Estado autoritrio e os Metalrgicos do ABC. Antes de apresentar a tese de mestrado fiz questo de publicar um livro, com vasto material iconogrfico, Imagens da Luta 1905/1985, em parceria com o Centro Ecumnico de Documentao e Informao (CEDI) e o Sindicato dos Metalrgicos do

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ABC. Minha preocupao era devolver ao movimento sindical o conhecimento que eles me ofereceram em dezenas de entrevistas e pesquisas, na forma de um livro acessvel e didtico, com pouco texto e muitas fotos para estimular a leitura. Naquela oportunidade, tive como orientador o professor Dr. Joo Manuel Cardoso de Mello, um intelectual denso e generoso. E o Instituto de Economia da Unicamp era ento um espao muito rico de pensamento crtico, discusses e aprendizado, ainda que o compromisso poltico com esse novo sujeito poltico histrico que emergia das grandes greves, e que depois se organizaria sindicalmente na CUT e partidariamente no PT, fosse uma atitude minha, muito solitria no Instituto. Falo do final dos anos setenta e incio dos oitenta. No tive pressa em escrever esta tese de doutoramento, mas ela encerra esse ciclo, mais de trinta anos de militncia poltica e vida pblica. Depois de muitas derrotas, finalmente vencemos as eleies presidenciais de 2002, com o primeiro operrio na histria do Brasil a se tornar supremo mandatrio da Repblica. Vencemos novamente, em 2006, elegendo Lula outra vez. Agora, em 2010, elegemos a primeira mulher Presidente da Repblica, Dilma Rousseff. E nesse momento, quase no final de meu mandato no Senado Federal e do governo Lula, que entrego esta tese. Novamente, repeti o ritual. Primeiro publiquei um livro Brasil: A Construo Retomada, pela editora Terceiro Nome, com prefcio do Presidente Lula , em que procurei analisar com profundidade o governo Lula e fazer um balano crtico do conjunto de polticas pblicas que mantiveram a estabilidade econmica, retomaram o crescimento, distriburam renda e patrocinaram a incluso social, alm de assegurar uma insero soberana do pas na economia internacional, em um contexto de respeito ao Estado Democrtico de Direito. Nesse livro, discuto os erros, as crises, mas seu objetivo central foi sistematizar o conjunto de polticas pblicas inovadoras que sustentaram o governo mais popular de nossa histria republicana. Nesta tese, que demorei tanto tempo para escrever, no me preocupei de novo com o tamanho. Sei que ela ficou muito grande, pesada, alm do recomendado pelas normas acadmicas. Mas foram oito anos governando um pas complexo, continental, com 186 milhes de habitantes, e queria fazer um trabalho abrangente, que considerasse todo o perodo do governo Lula e suas principais iniciativas de polticas pblicas, que no foram poucas, associadas ao processo que denominei aqui de construo de um Novo Desenvolvimentismo no Brasil.

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Espero contribuir para o debate acadmico, que certamente vir, sobre o significado histrico do que foi este perodo e o nosso governo. Digo nosso, pelo meu notrio compromisso com o governo Lula, que se revela tambm ao longo de toda esta tese. Aqui, diferentemente do livro, h um esforo analtico orientado para a elaborao de uma nova vertente interpretativa do desenvolvimento brasileiro recente, que pretende apreender a inflexo histrica que o Brasil viveu durante o governo Lula. Esta tese no uma mera reproduo do livro. Ela muito mais densa e ousada. Sei que sua leitura ser rdua, talvez incompatvel com a pressa que vigora nos dias de hoje. Mas tenham certeza de que muito mais leve, rpida e fcil do que foram esses oito anos governando o Brasil. Escrevo almejando o debate, as crticas e a construo coletiva desse perodo da histria do Brasil, para o qual demos o melhor de nossas energias. Estou seguro de que o governo Lula ser lembrado como um ponto de inflexo, o incio da emergncia econmica, social e poltica do povo brasileiro e da construo de um novo projeto de Nao. De alguma forma, ele foi uma sntese de tudo que a esquerda e os movimentos sociais construram ao longo de nossa histria, e ser o incio de muito que vir. Por isso to importante analisar com profundidade esse perodo, ainda cheio de desafios e no calor dos acontecimentos. a mudana de um padro histrico que procuro interpretar, as bases de um Novo Desenvolvimentismo no Brasil que tento caracterizar e sustentar ao longo desta tese. Direta ou indiretamente, devo muito deste esforo acadmico equipe de assessores que me acompanhou ao longo de meu mandato e da liderana no Senado Federal. No mencionarei cada um deles, mas a lista completa est no livro. No poderia deixar de registrar, porm, alguns companheiros que foram interlocutores indispensveis, como Gerson Gomes, Marcelo Zero, Marco Antonio de Oliveira e Denis Maracci Gimenez. Suas contribuies foram imprescindveis. A Marcos Rogrio de Souza e Carlos Antonio Silva da Cruz, agradeo pelo apoio tcnico. Ao Prof. Dr. Mariano Laplane, pelo estmulo intelectual e motivao, essenciais para que eu pudesse concluir este trabalho acadmico. Dediquei este trabalho ao companheiro e amigo Lula, com quem percorri esse longo caminho. Um presidente que conclui seu mandato com mais de oitenta por cento de apoio popular e com um prestgio internacional nico em nossa histria, cuja trajetria pessoal e poltica quebrou tantos paradigmas, sobretudo do pensamento conservador, to presente em nossa imprensa e mesmo na academia.

Tambm gostaria de agradecer s instituies acadmicas que estimularam e deram forma ao meu pensamento crtico sobre o Brasil. Na USP, durante minha primeira formao acadmica e minha participao no estimulante movimento estudantil, dei os primeiros passos na sistematizao intelectual das diversas interpretaes sobre o pas, suas potencialidades e fragilidades. Essa grande universidade foi, assim, fundamental em minha trajetria. Na PUC de So Paulo, a minha atividade docente me obrigou a me aprofundar cada vez mais nas reflexes sobre o Brasil e seu papel no mundo. O Instituto de Economia da UNICAMP foi fundamental na construo desse pensamento crtico, com o qual tenho identidade, e por ele passaram quadros essenciais ao governo Lula, como a prpria nova presidente do Brasil, Dilma Rousseff. A todos os professores e funcionrios registro meus agradecimentos, em especial, a minha mestra e companheira de caminhada, nestes 35 anos, Maria da Conceio Tavares. Em 1977, auxiliei a elaborao de sua tese de livre docncia, experincia nica, desde sempre marcada por seu vigor e integridade intelectual. Desejo, sinceramente, que este trabalho favorea o debate e a reflexo, para que nosso Instituto continue formando talentos e produzindo conhecimentos que contribuam para o avano do Brasil. Finalmente, agradeo a minha famlia, Regina e meus filhos Mariana e Pedro. No foi nada fcil para eles e a eles continuo devendo muito. Como j disse outras vezes, a eles devo tudo.

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SUMRIO
LISTA DE TABELAS ............................................................................................................................................ XVI LISTA DE GRFICOS ...................................................................................................................................... XVIII LISTA DE FIGURAS ......................................................................................................................................... XXIII RESUMO ............................................................................................................................................................... XXV ABSTRACT ........................................................................................................................................................ XXVII INTRODUO ............................................................................................................................................................ 1 CONSIDERAES INICIAIS: A SINGULARIDADE HISTRICA DO RECENTE PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO ................................................................................................................... 17 1. A RUPTURA PARADIGMTICA COM A AGENDA LIBERAL: O SOCIAL COMO EIXO ESTRUTURANTE DO NOVO DESENVOLVIMENTISMO NO BRASIL .......................................................................................................................... 18 2. DEMOCRACIA, ESTADO E NOVO DESENVOLVIMENTISMO NO BRASIL ................................................................... 24 3. NOVO DESENVOLVIMENTISMO NO BRASIL E INSERO INTERNACIONAL SOBERANA ........................................... 30 4. A ALAVANCAGEM DO NOVO DESENVOLVIMENTISMO BRASILEIRO PELO PR-SAL ............................................... 34 5. O NOVO DESENVOLVIMENTISMO BRASILEIRO COMO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL.................................... 40 6. O NOVO DESENVOLVIMENTISMO NO BRASIL E A SOCIEDADE DO CONHECIMENTO ............................................... 44 PARTE I - RAZES DO SUBDESENVOLVIMENTO NO BRASIL .................................................................... 51 CAPTULO 1 HERANAS DA INDUSTRIALIZAO E CRISE NA DCADA DE 1980 .......................... 63 CAPTULO 2 GLOBALIZAO E INSERO SUBORDINADA ................................................................. 71 2.1. AS MUDANAS NA ORDEM ECONMICA INTERNACIONAL ................................................................................. 71 2.2. A INSERO DO BRASIL NA NOVA ORDEM ECONMICA INTERNACIONAL ......................................................... 77 2.2.1. ANTECEDENTES ............................................................................................................................................... 77 2.2.2. A ESTABILIZAO DOS PREOS: A IMPLANTAO DO PLANO REAL ............................................................... 80 2.2.3. AS REFORMAS ECONMICAS E AS PRIVATIZAES ......................................................................................... 83 2.3. O APROFUNDAMENTO DOS DESEQUILBRIOS MACROECONMICOS.................................................................... 85 2.3.1. O AGRAVAMENTO DA RESTRIO EXTERNA ............................................................................................... 86 2.3.2. O AUMENTO DA FRAGILIDADE FISCAL ............................................................................................................ 93 2.3.3. O ATROFIAMENTO DO SISTEMA DE CRDITO INTERNO.................................................................................... 98 2.4. A CRISE CAMBIAL E SEUS DESDOBRAMENTOS ................................................................................................. 105 2.4.1. O ATAQUE ESPECULATIVO ............................................................................................................................ 108 2.4.2. A ECONOMIA PS-DESVALORIZAO ........................................................................................................... 113 2.5. A ECONOMIA BRASILEIRA AO FINAL DO CICLO DE AJUSTE ESTRUTURAL E REFORMAS ECONMICAS ............ 117

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PARTE II - RECONSTRUO DAS BASES MACROECONMICAS E CRIAO DAS CONDIES PARA O NOVO DESENVOLVIMENTISMO NO BRASIL ............................................................................... 123 CAPTULO 1 - A REDUO DA VULNERABILIDADE EXTERNA ............................................................. 129 1.1. A GERAO DE SUPERVITS COMERCIAIS EXPRESSIVOS ................................................................................. 130 1.2. A REDUO DOS RISCOS DA INSTABILIDADE FINANCEIRA ............................................................................... 134 1.3. O DESENDIVIDAMENTO DO PAS COM O EXTERIOR ....................................................................................... 137 2.1. AS MUDANAS NA RBITA FISCAL .................................................................................................................. 143 2.2. A INFLEXO DA POLTICA MONETRIA ............................................................................................................ 147 CAPTULO 3 - NOVO DESENVOLVIMENTISMO: O SOCIAL COMO EIXO DO DESENVOLVIMENTO .................................................................................................................................................................................... 153 3.1. A CONCENTRAO DE RENDA E RIQUEZA COMO CARACTERSTICA HISTRICA .............................................. 153 3.2. AS BASES ECONMICAS DO NOVO DESENVOLVIMENTISMO............................................................................. 156 3.3. INCLUSO SOCIAL E DISTRIBUIO DE RENDA: BASES DA AMPLIAO DO MERCADO DE MASSA .................. 159 3.4. O AUMENTO DO EMPREGO FORMAL.................................................................................................................. 160 3.5. O VALORIZAO DO SALRIO MNIMO ............................................................................................................ 162 3.6. PROGRAMAS SOCIAIS, POLTICAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA E PREVIDNCIA .......................................... 163 3.7. A DEMOCRATIZAO DO CRDITO ................................................................................................................... 164 3.8. A REFORMA AGRRIA ...................................................................................................................................... 165 3.9. A REDUO DA POBREZA E O INCREMENTO DA MOBILIDADE SOCIAL ............................................................. 166 3.10. OS IMPACTOS SOBRE A EXPANSO DO MERCADO INTERNO DE CONSUMO DE MASSA.................................... 172 3.11. AS LINHAS DE DEFESA E A POLTICA ECONMICA ANTICCLICA.................................................................... 176 3.12. A RESPOSTA DO GOVERNO CRISE GLOBAL ................................................................................................. 177 3.13. A REAO DA ECONOMIA .............................................................................................................................. 181 3.14. AS LIES DA CRISE ...................................................................................................................................... 192 3.15. A QUESTO CAMBIAL .................................................................................................................................... 194 CAPTULO 4 - FINANCIAMENTO E PAPEL ESTRATGICO DOS BANCOS PBLICOS ...................... 201 4.1. A REVITALIZAO E O FORTALECIMENTO DO SISTEMA DE CRDITO ............................................................... 202 4.2. A PRESERVAO E O FORTALECIMENTO DOS BANCOS PBLICOS .................................................................... 205 4.3. O FORTALECIMENTO DO BNDES E O REFORO DE SUAS FUNES DE INDUO E EXPANSO DOS INVESTIMENTOS E AGENTE DE DESENVOLVIMENTO ................................................................................................ 208 4.4. O BANCO DO BRASIL COMO INSTRUMENTO PARA A DEMOCRATIZAO DO CRDITO E O ENFRENTAMENTO DA CRISE DE CRDITO. ................................................................................................................................................. 211 4.5. O REFORO DA ATUAO DA CAIXA ECONMICA FEDERAL NA IMPLANTAO DOS PROGRAMAS HABITACIONAIS ...................................................................................................................................................... 213 4.6. A POLTICA INDUSTRIAL .................................................................................................................................. 214

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4.7. A ESTRATGIA INDUSTRIAL DO GOVERNO LULA ............................................................................................. 215 4.8. OS EFEITOS INDUZIDOS DA POLTICA INDUSTRIAL ........................................................................................... 218 4.9. A ACELERAO DO CRESCIMENTO DA PRODUO INDUSTRIAL ...................................................................... 219 4.10. A REVERSO DA TENDNCIA REDUO DO EMPREGO INDUSTRIAL ............................................................ 220 4.11. O AUMENTO DA PARTICIPAO DOS SETORES DE MAIOR INTENSIDADE TECNOLGICA NA PRODUO DA INDSTRIA DE TRANSFORMAO ............................................................................................................................ 220 4.12. A FORTE ACELERAO DAS EXPORTAES DE BENS INDUSTRIAIS ................................................................ 221 4.13. O AUMENTO EXPRESSIVO DAS EXPORTAES DE ALTA E MDIA TECNOLOGIA E REDUO DO CONTEDO TECNOLGICO DAS EXPORTAES TOTAIS ............................................................................................................. 222 4.14. O POTENCIAL DE SUBSTITUIO DE IMPORTAES ........................................................................................ 225 4.15. O PAPEL ESTRATGICO DA AGRICULTURA ..................................................................................................... 229 4.16. O PAPEL DO ESTADO E O NOVO DESENVOLVIMENTISMO ............................................................................... 236 4.17. A EXPANSO DO INVESTIMENTO PBLICO ..................................................................................................... 239 4.18. PAC, PLANEJAMENTO ESTRATGICO E GRANDES PROJETOS ESTRUTURANTES.............................................. 241 PARTE III - CENTRALIDADE DAS POLTICAS SOCIAIS E NOVO DESENVOLVIMENTISMO NO BRASIL ..................................................................................................................................................................... 249 CAPTULO 1 - POLTICA EDUCACIONAL E DEMOCRATIZAO DAS OPORTUNIDADES ............. 265 1.1. O FINANCIAMENTO DA EDUCAO .................................................................................................................. 267 1.2. O PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO ............................................................................................ 271 1.3. OS PRINCIPAIS PROGRAMAS DE EDUCAO BSICA ........................................................................................ 273 1.4. A EDUCAO PROFISSIONAL E TECNOLGICA ................................................................................................. 278 1.5. A AMPLIAO DO ACESSO EDUCAO SUPERIOR......................................................................................... 281 1.6. A RELEVNCIA DO PROUNI.............................................................................................................................. 284 1.7. INSTRUMENTOS DE AVALIAO E RESULTADOS PARCIAIS .............................................................................. 286 CAPTULO 2 - POLTICAS DE SADE E CONSOLIDAO DO SUS ......................................................... 293 2.1. A PROMOO E A VIGILNCIA SADE .......................................................................................................... 296 2.2. OS PROGRAMAS DE ATENO SADE ........................................................................................................... 298 2.3. A ATENO A PBLICOS ESPECFICOS ............................................................................................................. 306 2.4. A MELHORIA DA GESTO DO SISTEMA DE SADE ............................................................................................ 308 2.5. O FORTALECIMENTO DO COMPLEXO INDUSTRIAL DA SADE ........................................................................... 310 2.6. O FINANCIAMENTO E A CONSOLIDAO DO SUS ............................................................................................. 312 CAPTULO 3 - PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL COMO POLTICAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA ............................................................................................................................................................... 319 3.1. A REFORMA DA PREVIDNCIA SOCIAL ............................................................................................................. 320 3.2. A INCLUSO PREVIDENCIRIA ......................................................................................................................... 322

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3.3. A MELHORIA DA GESTO E DO ATENDIMENTO ................................................................................................ 324 3.4. A EXPANSO DA COBERTURA SOCIAL ............................................................................................................. 325 3.5. O IMPACTO NA DISTRIBUIO DE RENDA ........................................................................................................ 329 3.6. O PAPEL DA ASSISTNCIA SOCIAL.................................................................................................................... 331 3.7. OS AVANOS DA PREVIDNCIA COMPLEMENTAR ............................................................................................ 333 3.8. O NOVO PERFIL DEMOGRFICO E A SUSTENTAO DA PREVIDNCIA SOCIAL ................................................. 335 CAPTULO 4 - POLTICA HABITACIONAL E SANEAMENTO BSICO COMO PRIORIDADES SOCIAIS ................................................................................................................................................................... 339 4.1. UMA NOVA POLTICA HABITACIONAL.............................................................................................................. 340 4.2. A REVISO E A AMPLIAO DOS PROGRAMAS ................................................................................................. 341 4.3. O PAC HABITAO .......................................................................................................................................... 343 4.4. O PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA ...................................................................................................... 344 4.5. MAIS INVESTIMENTOS EM HABITAO ............................................................................................................ 346 4.6. O SANEAMENTO BSICO .................................................................................................................................. 350 CAPTULO 5 - POLTICAS DE RENDA E NOVOS PROGRAMAS SOCIAIS .............................................. 357 5.1. A VALORIZAO DO SALRIO MNIMO ............................................................................................................ 358 5.2. O PROGRAMA BOLSA FAMLIA ......................................................................................................................... 362 5.3. O PROJOVEM .................................................................................................................................................... 369 5.4. OS TERRITRIOS DA CIDADANIA ...................................................................................................................... 372 CAPTULO 6 - POLTICA CULTURAL E ENFRENTAMENTO DA QUESTO SOCIAL ......................... 375 6.1. UMA NOVA POLTICA CULTURAL ..................................................................................................................... 377 6.2. CIDADANIA, CULTURA E DESENVOLVIMENTO .................................................................................................. 379 6.3. IDENTIDADES E DIVERSIDADE CULTURAL ........................................................................................................ 382 6.4. A CULTURA AFRO-BRASILEIRA........................................................................................................................ 383 6.5. PATRIMNIO E MEMRIA ................................................................................................................................. 384 6.6. NOVOS PADRES DE FOMENTO, INVESTIMENTO E FINANCIAMENTO. ............................................................... 386 6.7. A PRODUO AUDIOVISUAL ............................................................................................................................ 387 CAPTULO 7 - SUSTENTABILIDADE E MEIO AMBIENTE, NOVA FRONTEIRA DA QUESTO SOCIAL..................................................................................................................................................................... 389 7.1. A CRISE AMBIENTAL E SUAS CONSEQUNCIAS ................................................................................................ 389 7.2. AS MUDANAS NO CLIMA DO PLANETA ........................................................................................................... 391 7.3. A CRISE AMBIENTAL E O BRASIL ..................................................................................................................... 393 7.4. POLTICA AMBIENTAL INTEGRADA................................................................................................................... 397 7.5. A QUESTO DA GUA ...................................................................................................................................... 404

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PARTE IV - POLTICA EXTERNA E NOVA INSERO INTERNACIONAL SOBERANA ..................... 413 1. UM MUNDO INCERTO E FRAGMENTADO: ORDEM UNIPOLAR E GLOBALIZAO ASSIMTRICA ........................... 414 2. A REAO PASSIVA NOVA ORDEM MUNDIAL: O REALISMO PERIFRICO E A AUTONOMIA PELA INTEGRAO ................................................................................................................................................................................ 421 3. O DIFCIL CENRIO EXTERNO PARA O BRASIL NO INCIO DO GOVERNO LULA .................................................... 431 4. A NOVA POLTICA EXTERNA E A EMERGNCIA DO BRASIL NO CENRIO MUNDIAL ............................................ 433 5. RESULTADOS GERAIS, CRTICAS E PERSPECTIVAS............................................................................................... 452 PARTE V - CONSOLIDAO DO NOVO DESENVOLVIMENTISMO NO BRASIL: POTENCIALIDADES E DESAFIOS ..................................................................................................................... 463 1.1. ASSEGURAR A SUSTENTABILIDADE DO CRESCIMENTO ACELERADO .............................................................. 467 1.2. CONSOLIDAR O SOCIAL COMO EIXO DE UM NOVO DESENVOLVIMENTISMO NO BRASIL ................................... 475 1.3. APROFUNDAR A EMERGNCIA DO BRASIL NO CENRIO MUNDIAL................................................................... 480 1.4. CONSOLIDAR A DEMOCRACIA, APERFEIOAR AS INSTITUIES REPUBLICANAS E PROMOVER MAIOR PARTICIPAO DA CIDADANIA NO SISTEMA POLTICO ............................................................................................ 484 1.5. CONSTRUIR AS BASES DA SOCIEDADE DO CONHECIMENTO NO BRASIL ............................................................ 488 1.6. TORNAR O BRASIL UMA POTNCIA AMBIENTAL, COM DESTAQUE NA NOVA ECONOMIA VERDE E NA PRODUO DE ENERGIAS RENOVVEIS .................................................................................................................. 493 BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................................................................... 501

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LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Objetivos, Metas e Desafios Institucionais ............................................................... 79 Tabela 2 - Evoluo do Gasto Social (em % do PIB) .............................................................. 144 Tabela 3 - Desoneraes Tributrias Lquidas ......................................................................... 145 Tabela 4 - Composio da Dvida Pblica Federal (%) ........................................................... 152 Tabela 5 - Brasil Indicadores de Mercado de Trabalho (Regies Metropolitanas) .............. 160 Tabela 6 - Brasil Contribuio ao Crescimento do PIB 2003/2009 .................................. 175 Tabela 7 - Medidas de Desonerao e Aumento dos Gastos Fiscais no Brasil em 2009 ...... 180 Tabela 8 - Aumento dos Gastos Fiscais ................................................................................... 180 Tabela 9 - Subsdios e Equalizaes: ....................................................................................... 180 Tabela 10 - Total Geral ............................................................................................................ 181 Tabela 11 - Principais Produtos Agroindustriais Exportados pelo Brasil ................................ 231 Tabela 12 - Participao Brasileira na Produo e Comrcio Mundial de Produtos Agropecurios Mdia 2006/2008 .......................................................................................... 232 Tabela 13 - PAC - Aes Concludas em reas Selecionadas ................................................ 245 Tabela 14 - PAC Previso Preliminar de Investimentos (R$ bilhes) .................................. 246 Tabela 15 - IDEB 2007-2009 e Projees Para o Brasil .......................................................... 288 Tabela 16 -Transferncia de Recursos Fundo a Fundo por Bloco nos Anos de 2003 e 2008, com Variao Percentual.................................................................................................................. 314 Tabela 17 - Total de Investimentos Contratados e em Contratao PAC - Saneamento, 2007/2009 ................................................................................................................................. 352 Tabela 18 - Reajuste do Salrio Mnimo 2003/2010............................................................. 359 Tabela 19 - Recuperao do Poder de Compra do Salrio Mnimo 1999/2010 .................... 361 Tabela 20 - Programa Cultura Viva: Indicadores Gerais 2004/2009 .................................... 381 Tabela 21 - Lei Rouanet Evoluo Fundo Nacional de Cultura 2003/2008 ...................... 386 Tabela 22 - Lei Rouanet Evoluo Mecenato ....................................................................... 387 Tabela 23 - Crescimento do PIB Real Per Capita .................................................................... 419 Tabela 24 - Populao Vivendo com Menos de US$ 2,00 Por Dia em Pases em Desenvolvimento e nas Economias de Transio .................................................................... 420 Tabela 25 - Evoluo do Comrcio Exterior Brasileiro -1981 a 1999 ..................................... 430

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Tabela 26 - Brasil - Uso da Terra (em milhes de hectares) .................................................... 472 Tabela 27 - Nmero de Patentes Depositadas no INPI por Titulares (Empresas e Pessoas) Residentes e No-residentes no Pas ........................................................................................ 490

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LISTA DE GRFICOS
Grfico 1 - Brasil Evoluo do Saldo da Balana Comercial 1989/1998 ............................ 87 Grfico 2 - Brasil Evoluo do Saldo das Transaes Correntes 1989/1998 ...................... 88 Grfico 3 - Brasil Evoluo da Dvida Externa Bruta Total e Privada 1989/1998.............. 89 Grfico 4 - Brasil Necessidades de Financiamento Externo 1993/1998 ............................. 90 Grfico 5 - Brasil Despesas Lquidas com Juros e Remessas de Lucros ................................ 91 Grfico 6 - Brasil Evoluo dos Encargos Lquidos do Passivo Externo, das Exportaes e das Reservas Internacionais 1994/1998 .................................................................................. 92 Grfico 7 Brasil Evoluo da Taxa Bsica de Juros Nominais e Reais 1995/1999 (valores anualizados) .................................................................................................................. 94 Grfico 8 - Brasil Juros nominais do Governo Central em Relao Receita de Impostos e Contribuies Arrecadada pela SRF 1995/1998 .................................................................... 95 Grfico 9 Brasil Evoluo da Dvida Mobiliria Federal 1994/1998 ............................... 96 Grfico 10 - Brasil Evoluo das taxas mensais de captao e aplicao dos bancos ............ 99 Grfico 11 - Brasil Participao das Receitas de Operaes com Ttulos e Valores Mobilirios na Receita Total dos Bancos 1995/1998 ........................................................... 102 Grfico 12 - Brasil Relao Entre o Total de Emprstimos do Sistema Financeiro e o PIB 103 Grfico 13 - Brasil Variao Mensal das Reservas Internacionais (Liquidez) 1997/1999 109 Grfico 14 - Brasil Taxa de Cmbio Mdia Diria ............................................................ 110 Grfico 15 - Brasil Lucro de Alguns Bancos em Janeiro de 1999 Comparativamente ao Lucro de Todo o Ano de 1998 ............................................................................................................ 111 Grfico 16 - Evoluo das Exportaes ................................................................................... 130 Grfico 17 - Saldo da Balana Comercial ................................................................................ 132 Grfico 18 - Estrutura das Exportaes por Pases e Blocos Econmicos............................... 133 Grfico 19 - Reservas Internacionais (Liquidez) ..................................................................... 136 Grfico 20 - ndice EMBI Brasil (fim de perodo)................................................................... 136 Grfico 21 - Saldo das Transaes Correntes .......................................................................... 138 Grfico 22 - Relao Dvida Externa Bruta / PIB .................................................................... 139 Grfico 23 - Relao Dvida Lquida Total / Exportaes ....................................................... 140 Grfico 24 - Evoluo do PIB Real e do Supervit Primrio................................................... 143

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Grfico 25 - Carga Tributria Bruta (% do PIB) ...................................................................... 145 Grfico 26 - Resultado Primrio e Dficit Nominal do Setor Pblico ..................................... 146 Grfico 27 - Evoluo da Taxa de Juros e do PIB ................................................................... 148 Grfico 28 - Evoluo da Taxa de Inflao (IPCA) ................................................................. 149 Grfico 29 - Evoluo da Dvida Lquida do Setor Pblico .................................................... 150 Grfico 30 - Composio da Dvida Pblica Federal (Interna e Externa) ............................... 151 Grfico 31 - Taxas de Crescimento do PIB real 1901/2008 ................................................. 154 Grfico 32 - Brasil Taxa de Investimento ............................................................................. 157 Grfico 33 - Taxas de Variao Real do PIB e da Formao Bruta de Capital Fixo ............... 158 Grfico 34 - Brasil Taxa de Desemprego Aberto em Regies Metropolitanas ................... 158 Grfico 35 - Emprego Formal Regime CLT* ....................................................................... 161 Grfico 36 - Evoluo do Nmero total de Empregados com Vnculo Formal de Emprego .. 161 Grfico 37 - Evoluo do Salrio Mnimo Real * .................................................................... 163 Grfico 38 - Brasil Famlias Assentadas em Perodos Selecionados .................................... 165 Grfico 39 - Pobreza no Brasil em % da Populao Total 1995/2009 ................................. 166 Grfico 40 - Brasil metropolitano Evoluo do Nmero de Pobres em Perodos Selecionados de Desacelerao Econmica ................................................................................................... 167 Grfico 41 - Evoluo da Renda Domiciliar Per Capita 1995/2009 ..................................... 168 Grfico 42 - Variao Acumulada da Renda Mdia Domiciliar Per Capita 2003/2009 ....... 169 Grfico 43 - Brasil Participao das Diversas Classes na Renda Domiciliar do Trabalho ... 170 Grfico 44 - Brasil Coeficiente de Gini 1995/2009 ........................................................... 171 Grfico 45 - Custo da Cesta Bsica como Proporo do Salrio Mnimo em Capitais Selecionadas ............................................................................................................................. 172 Grfico 46 - Crescimento Anual dos Rendimentos Mdios Reais no Brasil 1998/2009 ...... 173 Grfico 47- Massa Real de Rendimentos Variao Anual ................................................... 174 Grfico 48 -Brasil Consumo das Famlias 1994/2009 (variao anual) ............................ 175 Grfico 49 - Brasil Taxas Mensais de Crescimento do Crdito 2008/2010 ...................... 182 Grfico 50 - Participao Relativa dos Bancos Pblicos, Privados Nacionais e Estrangeiros no Aumento do Crdito out 2008/dez 2009 ............................................................................... 183 Grfico 51 - Produo Fsica Industrial Geral ndice de Quantum....................................... 184 Grfico 52 - ndices de Quantum da Produo de Bens de Consumo ..................................... 185

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Grfico 53 - Produo de Bens de Capital ............................................................................... 186 Grfico 54 - Brasil Evoluo do Emprego Formal 2008-2010 .......................................... 187 Grfico 55 - Taxa de Desemprego Aberto nas RMs Mdia 30 dias 2008-2010 ................ 188 Grfico 56 - Variao da Massa Salarial Real nas RMs 2008-2010 .................................... 189 Grfico 57 - Brasil ndices de Crescimento das Vendas Reais 2008-2010 ....................... 190 Grfico 58- Crescimento das Vendas ao Varejo em 2009 ....................................................... 191 Grfico 59 - Brasil Variao Trimestral do PIB ................................................................... 192 Grfico 60 - Brasil .................................................................................................................... 195 Grfico 61 - Investimentos em Carteira ................................................................................... 196 Grfico 62 - ndice Bovespa Evoluo Mensal ..................................................................... 196 Grfico 63 - Brasil Taxa de Cmbio Nominal 2007/2010* ............................................... 197 Grfico 64 - Brasil Crdito Total / PIB 1995-2010 ........................................................... 203 Grfico 65 - Brasil Crdito a Pessoas Fsicas e Jurdicas 1995/2010 ................................ 204 Grfico 66 - Brasil Crdito ao Setor Privado / PIB 1995-2009 ......................................... 205 Grfico 67 - Brasil Crditos Concedidos Pelos Setores Pblico e Privado 1995/2010 ..... 206 Grfico 68 - Brasil Participao dos Bancos Pblicos e Privados no Crdito Total* ........... 207 Grfico 69 - Brasil Participao dos Bancos Pblicos no Crdito Total .............................. 208 Grfico 70 - Financiamentos do BNDES 1995/2010............................................................ 209 Grfico 71 - Desembolsos do BNDES/FBCF 1995/2008..................................................... 210 Grfico 72 - Aumento da Participao do Banco do Brasil no Sistema de Crdito ................. 212 Grfico 73 - Brasil Produo Industrial Indstria Geral 1995/2010 .............................. 219 Grfico 74 - Brasil ndice de Pessoal Empregado na Indstria 1995/2010 ....................... 220 Grfico 75 - Crescimento Acumulado da Produo Industrial por Segmento de Intensidade Tecnolgica 2003/2008 ......................................................................................................... 221 Grfico 76 - Brasil Crescimento Acumulado das Exportaes Industriais (em %) .............. 222 Grfico 77 - Crescimento Acumulado das Exportaes Brasileiras por Intensidade Tecnolgica 2003/2008.............................................................................................................................. 223 Grfico 78 - Estrutura das Exportaes Brasileiras (Totais) por Segmentos de Intensidade Tecnolgica .............................................................................................................................. 224 Grfico 79 - Estrutura das Exportaes Brasileiras de Produtos Industriais por Segmentos de Intensidade Tecnolgica ........................................................................................................... 225

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Grfico 80 - Brasil Coeficientes de Penetrao das Importaes na Indstria de Transformao .......................................................................................................................... 226 Grfico 81 - Brasil Coeficientes de Penetrao das Importaes em setores Industriais Selecionados ............................................................................................................................. 227 Grfico 82 - Brasil Coeficientes de Penetrao das Importaes em Setores Industriais Selecionados ............................................................................................................................. 227 Grfico 83 - Emprego nos Estaleiros e na Indstria Nutica ................................................... 229 Grfico 84 - Balana Comercial da Agricultura....................................................................... 230 Grfico 85 - Crdito Rural Recursos Programados Investimento, Custeio e Comercializao, Total* ....................................................................................................................................... 234 Grfico 86 - PRONAF Utilizao do Crdito Pelos Produtores ........................................... 235 Grfico 87 -Brasil Investimento Pblico Federal R$ bilhes 2000/2008 ....................... 240 Grfico 88 - Brasil Taxa de Investimento e Investimento Pblico Federal (% do PIB) .... 241 Grfico 89 - Execuo Oramentria do PAC 2007-2009 .................................................... 243 Grfico 90 - Taxa de Crescimento do PIB 2007/2010 .......................................................... 245 Grfico 91 - Totais de Recursos do Fundeb ............................................................................. 269 Grfico 92 - Complementao da Unio .................................................................................. 270 Grfico 93 - Recursos do Ministrio da Educao para Educao Profissional e Tecnolgica* ............................................................................................................................ 279 Grfico 94 - Evoluo das Matrculas (%)* ............................................................................. 281 Grfico 95 - Oramento CAPES .............................................................................................. 284 Grfico 96 - Cobertura do Programa Sade da Famlia ........................................................... 299 Grfico 97 - SAMU 192 Nmero de Ambulncias no Pas ............................................... 300 Grfico 98 - Brasil Sorridente Cobertura Populacional ........................................................ 302 Grfico 99 - Brasil Sorridente Centros de Especialidades Odontolgicas (CEOs) .............. 303 Grfico 100 - Farmcia Popular do Brasil Nmeros de Unidades ........................................ 304 Grfico 101 - Aqui tem Farmcia Popular Nmero de Estabelecimentos Conveniados .. 304 Grfico 102 - Evoluo da Cobertura Social entre Pessoas com Idade entre 16 e 59 anos, .... 326 Grfico 103 - Evoluo de Arrecadao a Despesa e Necessidade de Financiamento RGPS . 327 Grfico 104 - Evoluo Mensal do Estoque (Emisso) de Auxlio-Doena ............................ 328

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Grfico 105 - Percentual de Pobres* no Brasil, por Idade, com e sem Transferncias Previdencirias 2009 ............................................................................................................. 330 Grfico 106 - Evoluo de Benefcios Emitidos pelo BPC 1996/2009 ................................ 333 Grfico 107 - Evoluo do Ativo Total das EFPC ................................................................... 334 Grfico 109 - Atendimento por Faixa de Renda Salarial em Habitao 2003/2008............. 348 Grfico 110 - Contratao SBPE ............................................................................................. 349 Grfico 111 - Investimentos Continuados para o Setor Saneamento Brasil 2003/2010 ....... 353 Grfico 112 - Domiclios Abastecidos por Rede geral de gua, Segundo as Grandes Regies 2000/2008 ................................................................................................................................. 354 Grfico 113 - Evoluo das Principais Variveis do Esgotamento Sanitrio 2000/2008 ..... 355 Grfico 114 - Bolsa Famlia Famlias Atendidas e Pagamento de Benefcios ..................... 366 Grfico 115 - Brasil Licenas Ambientais Emitidas por Ano 2002/2009 ......................... 401 Grfico 116 - Evoluo dos Comits de Bacia Estaduais e Interestaduais .............................. 406 Grfico 117 - Vazes de Retirada Para os Diferentes Usos nas Regies Hidrogrficas .......... 408 Grfico 118 - Crescimento das Exportaes 2002/2008 ....................................................... 453 Grfico 119 - Crescimento das Exportaes Brasileiras por Destino 2002 (base)/2008 ......... 454 Grfico 120 - Disponibilidade de Terras Agrcolas ................................................................. 473 Grfico 121 - Distribuio Percentual por Setores, de Pesquisadores em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D), em Equivalncia de Tempo Integral, em Pases Selecionados 2005 .......................................................................................................................................... 490 Grfico 122 - Produo de Bicombustveis com Matrias-primas Selecionadas Produo Para Etanol e Biodiesel..................................................................................................................... 494 Grfico 123 - Potencial de Expanso da rea Agrcola de Cana de Acar e Milho (para uma mistura de 5% de etanol-E5) .................................................................................................... 495 Grfico 124 - Oferta Interna de Energia Estrutura de Participaes das Fontes................... 496 Grfico 125 - Aproveitamento do Potencial Hidreltrico no Mundo....................................... 496

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LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Territrios da Cidadania .......................................................................................... 373 Figura 2 - Vazes Especficas nas Unidades Hidrogrficas de Referncia.............................. 407 Figura 3 - Distribuio Espacial da Relao Entre a Vazo de Retirada e a Vazo Mdia Acumulada nas Regies Hidrogrficas .................................................................................... 409 Figura 4 - Projeto de Integrao do Rio So Francisco com as Bacias do Nordeste Setentrional............................................................................................................................... 410

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RESUMO
A sociedade brasileira se desenvolveu sob o signo da concentrao da terra e do poder poltico e da excluso social. Essa matriz originria, embora tenha assumido expresses distintas, em funo de mudanas no sistema de produo e nas formas de organizao poltica do Estado, praticamente no se modificou ao longo do tempo, mesmo quando, em algumas fases, a expanso acelerada da economia atenuou as manifestaes mais agudas da pobreza e da desigualdade. A crise da dvida externa, na dcada de 1980 e, posteriormente, nos anos 90, a adoo de polticas indiscriminadas de abertura comercial e financeira, a fragilizao financeira do Estado e a desregulamentao da economia interromperam a trajetria de crescimento e levaram ao aumento da vulnerabilidade externa e ao agravamento do conflito redistributivo, o que reforou as tendncias concentrao da renda e da riqueza e excluso social. Neste texto defende-se a tese de que evoluo recente da economia brasileira representa uma inflexo histrica nessas tendncias estruturais. De fato, o governo Lula realizou um avano sem precedentes no equacionamento do que historicamente sempre foi o calcanhar de Aquiles da economia brasileira: a restrio externa. Pela primeira vez avanamos na construo de uma verdadeira estabilidade econmica. Mas o aspecto mais marcante do governo Lula foi a centralidade que ganharam as polticas de renda e de incluso social. A viso anterior, segundo a qual os problemas sociais seriam resolvidos essencialmente pelo mercado, complementado por polticas de carter compensatrio, foi substituda por uma ao sistemtica e enftica no combate pobreza e s desigualdades sociais, o que contribuiu decisivamente para a forte dinamizao do mercado interno de consumo de massa. Essa forte dinamizao do mercado interno, construda por polticas pblicas de grande impacto social, representa uma singularidade histrica no processo de desenvolvimento do Brasil. Na realidade, foi esse esforo que deu forma, substncia e consistncia ao crescimento econmico recente. Com efeito, o social passou a se constituir num dos eixos estruturantes do novo processo de desenvolvimento brasileiro. Tal caracterstica representa uma profunda ruptura com as polticas do perodo em que predominava a hegemonia do paradigma neoliberal no Brasil e na Amrica Latina. Mas no apenas isso. Ela representa tambm o incio de uma ruptura com o

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padro histrico de desenvolvimento do pas, caracterizado pela concentrao e pela excluso social. slida estabilidade econmica e ao social como eixo estruturante do desenvolvimento agregam-se outras caractersticas marcantes. Entre elas, destacamos a consolidao da democracia e de suas instituies republicanas; a nova e dinmica insero internacional e o grande aumento do protagonismo mundial do Brasil; a crescente incorporao da sustentabilidade ambiental como vetor de desenvolvimento e os esforos dirigidos construo de uma sociedade do conhecimento que produza massa crtica de inovaes, incorpore valor ao processo produtivo e gere educao de qualidade para todos. Tais caractersticas distinguem historicamente o novo processo de desenvolvimento brasileiro no apenas do que se convencionou chamar de modelo neoliberal, mas tambm do antigo nacional-desenvolvimentismo. Assim, defendemos a tese de que comeou-se a gerar, no Brasil, o que denominamos aqui de Novo Desenvolvimentismo, centrado, em sua primeira etapa, na distribuio de renda, incluso social e combate pobreza, e que vem moldando a histria recente do pas e o seu futuro.

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ABSTRACT
High concentration of political power and social exclusion strongly marked the development of Brazilian society. These characteristics remained while assuming different forms as a result of changes in the system of production and in the political organization of the State in Brazilian history. The Foreign Debt crisis, at the beginning of the Eighties, and later on, the unrestricted opening of the economy to foreign trade and financial flows, the weakening of State Finance and the Deregulation of the economy, during the nineties, interrupted growth and resulted in the increase of external vulnerability and intensified distributive conflicts. As a consequence income and wealth concentration increased as well as social exclusion. In this text we put forward the thesis that recent economic trends in Brazil represent a reversal of the structural features above mentioned. The Lula Administration performed an unprecedented progress in the solution of what was considered to be the Achyles Heel of Brazilian Economy: the so called Balance of Payments Constraint. For the first time Brazil moved forward in the direction of building true economic stability. But the most original feature of the Lula Administration was the importance granted to income and social inclusion policies. The previously prevailing view that social problems would be solved by market forces, complemented by compensatory policies gave place to strong and systematic actions to combat poverty and social inequality, that contributed significantly to the expansion of mass consumption in the domestic market. The growth of the domestic market, driven by public policies with strong social impact, represented a unique feature in Brazilian economic development history. In fact social policies were responsible for the path, the substance and the consistency of recent economic growth in Brazil. Social inclusion became one of the main structural dimensions of the new style of economic development in Brazil. This development represents a radical departure from the policies of the previous period when the established policy paradigm in Brazil and in Latin America as a whole was Neoliberal. Furthermore it also represents the beginning of a radical departure of the historic development path which was marked by social exclusion and concentration.

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Recent economic development in Brazil was also marked by: the consolidation of democracy and republican institutions, a new dynamic role of Brazil in international affairs, an increasing awareness of the importance of environmental sustainability and the efforts to use knowledge as a driving force for creating innovation and adding value to high quality education for everybody. The above mentioned features distinguish the new style of development not only from Neoliberalism but also from the old style of Nationalistic Development that prevailed before the Foreign Debt Crisis. For that reason we argue that a new type of development has began in Brazil, which could be called New Development to stress its differences from previous development styles.

INTRODUO
Esta tese tem como ponto de partida o livro Brasil: A Construo Retomada, que publiquei no segundo semestre de 20101. Nessa obra, realizei uma extensa e abrangente anlise do governo Lula. Tal esforo analtico, que teve como objetivo fazer um amplo balano poltico do governo que finda, motivou-me a aprofundar as reflexes tericas sobre o recente perodo histrico do Brasil, suas singularidades e peculiaridades. O resultado desse trabalho intelectual est plasmado nestas pginas. Evidentemente, a minha condio de lder do governo Lula no Senado Federal, onde tive de acompanhar, negociar e debater todos os projetos importantes para o pas, deu-me condies privilegiadas de observador para realizar essa empreitada. De fato, na Cmara Alta da Repblica tive de estudar e analisar todos os temas pertinentes s polticas pblicas relevantes ao desenvolvimento do Brasil, tais como poltica externa, sade, educao, previdncia social, poltica de salrio mnimo, infraestrutura, meio ambiente, distribuio de renda, poltica agrcola, reforma agrria, etc. Sobre essa ampla gama de assuntos tive de me debruar em profundidade, de modo a poder sustentar o debate com uma oposio que, especialmente no Senado, era bastante ativa. No entanto, o meu esforo analtico e propositivo sobre o Brasil vem de longe. Desde a juventude que, como muitos em minha gerao, me preocupo com a construo de um pas mais prspero, justo e solidrio. Fazemos parte de uma militncia poltica que, em um momento posterior ao movimento estudantil, se articulou em torno de um partido, o Partido dos Trabalhadores, fundado em fevereiro de 1980, em So Paulo. Participamos de todas as grandes lutas do pas, especialmente da luta pela democracia e contra a ditadura militar. Evidentemente, essa intensa militncia poltica impunha um grande esforo de interpretao do Brasil e de anlise de seus problemas estruturais, bem como de suas extraordinrias potencialidades. Precisvamos entender profundamente o Brasil para poder propor polticas e medidas para transform-lo em um pas plenamente desenvolvido, tanto economicamente quanto social e politicamente. Ao contrrio de que se poderia depreender a partir do positivismo grosseiro e conservador que predomina em muitas instituies acadmicas, creio que a militncia poltica no turvou ou distorceu as reflexes sobre o Brasil. Na realidade, o comprometimento poltico
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MERCADANTE, Aloizio. Brasil: a Construo Retomada. So Paulo, Ed. Terceiro Nome, 2010.

com a melhoria do pas, tornou-as mais amplas, slidas e, no sentido que Adorno e Horkheimer emprestam ao termo, substantivamente racionais. Com efeito, somente a partir da perspectiva valorativa propiciada pela construo de uma sociedade melhor que se pode ir alm da razo instrumental e dos conceitos reificados que maquiam o status quo poltico e histrico em leis naturais e universais. Assim, no meu caso, e no de tantos outros intelectuais que se envolveram nessa extraordinria empreitada poltica e terica para construir um pas efetivamente melhor, as anlises e reflexes, mesmo que rigorosas e profundas, convivem pacfica e organicamente com a paixo poltica que as motiva. Saliento que a moderna neurocincia, notadamente os magnficos trabalhos de Antnio Damsio2, demonstra que a dissociao entre razo e emoo, herdeira de Plato e Descartes, , na realidade, uma patologia da mente. Precisamos das duas para entender o mundo e nele atuar. De qualquer forma, meu firme compromisso poltico levou-me a participar dos exaustivos trabalhos de elaborao de todos os programas de governo propostos pelo PT. O ltimo desses programas foi justamente aquele apresentado na campanha presidencial de 2002, que serviu de base para o governo Lula. Assim, tal programa foi sendo amadurecido ao longo da histria do PT, das experincias bem-sucedidas de governos locais e do intenso debate das campanhas presidenciais que j havamos disputado. O Instituto Cidadania3 cumpriu um papel importante nesse processo de construo coletiva, por agregar intelectuais de vrias reas, com mais liberdade de elaborao que o partido, e diretamente coordenado por Lula. Foi nesse contexto, que ns, os economistas do PT, elaboramos um estudo que, do meu ponto de vista, era a sntese do que viria a ser o programa do governo Lula. O documento se chamava: Um Outro Brasil Possvel4. O aspecto central do padro de desenvolvimento proposto no documento consistia na elevao do social condio de eixo estruturante do crescimento econmico, por meio da constituio de um amplo mercado de consumo de massa, com polticas de renda e incluso social. Esse fortalecimento do consumo popular e do mercado interno geraria uma nova dinmica
Damsio, Antnio, O Erro de Descartes: Razo, Emoo e o Crebro Humano. So Paulo:, Companhia das Letras, 1996. O Instituto Cidadania uma ONG criada por Luiz Incio Lula da Silva, aps a campanha de 1989. Composto por intelectuais e militantes, seu propsito fundamental estudar a realidade brasileira e elaborar propostas para o desenvolvimento do Brasil. 4 O documento Um outro Brasil Possvel sintetizava as propostas do partido para o governo Lula e para a superao dos estrangulamentos postos ao desenvolvimento pelo projeto neoliberal. O texto bsico foi elaborado por Aloizio Mercadante, Bernard Appy, Gerson Gomes, Guido Mantega, Jos Graziano da Silva, Marco Aurlio Garcia, Maria da Conceio Tavares, Paulo Singer e Ricardo Carneiro.
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para o crescimento acelerado, bem como escala e produtividade para a disputa do comrcio globalizado, impulsionando as exportaes e consolidando a trajetria de crescimento acelerado e sustentado. O programa de governo procurava articular trs eixos: o social, o democrtico e o nacional. Orientado para promover a insero internacional soberana do Brasil, propugnava por uma ruptura com as polticas neoliberais, que j mostravam desgaste profundo em toda a Amrica Latina. Essa ruptura envolvia mudanas estruturais do pas. Uma parte dessas mudanas visava desmontar as armadilhas deixadas pela agenda neoliberal. Outra parte das mudanas estruturais visava constituir um novo padro de desenvolvimento, tornando, como j dissemos, o social o eixo estruturante do crescimento econmico. Ademais, o programa propunha a articulao de trs nveis de polticas pblicas: a sustentabilidade ambiental; a regionalizao das polticas de governo, com vistas a superar as desigualdades e reconstituir em novas bases o pacto federativo; e, sobretudo, a incluso social, com a garantia dos direitos humanos e a promoo da solidariedade e da cidadania. Assim, o programa de governo assumia, em sntese, o compromisso fundamental de impulsionar a constituio de um amplo mercado de consumo de massa, que promovesse a incluso de milhes de brasileiros, universalizasse as polticas sociais bsicas e resolvesse o drama histrico da concentrao de renda e riqueza. No entanto, a grave fragilidade macroeconmica do pas, agravada pela estratgia do medo impulsionada pela candidatura da continuidade do governo FHC e as incertezas geradas pela eventual vitria de um candidato de perfil popular como Lula impulsionaram um poderoso ataque especulativo financeiro contra o Real, crescente ao longo de toda campanha eleitoral de 2002. A fuga de capitais aumentava diariamente, o cmbio se desvalorizava de forma acelerada, praticamente no tnhamos mais reservas cambiais e a presso inflacionria ameaava o que restava da precria estabilidade econmica. Foi nesse ambiente e no calor da campanha que lanamos a Carta ao Povo Brasileiro.5 Na Carta ao Povo Brasileiro, lanada em julho de 2002, abdicvamos publicamente de uma estratgia de ruptura e assumamos o compromisso com uma transio progressiva e pactuada para o novo modelo de desenvolvimento. O compromisso com a estabilidade econmica era apresentado como inegocivel e o regime de metas inflacionrias, o cmbio flutuante, o
5 Documento escrito na sede nacional do PT por Aloizio Mercadante, Antonio Palocci, Glauco Arbix e Luiz Dulci, sob a superviso de Lula.

supervit primrio e o respeito aos contratos eram claramente incorporados ao programa de governo. Acredito que a opo por uma transio progressiva foi acertada e fundamental para assegurar a governabilidade democrtica, administrar politicamente a condio de minoria no parlamento, especialmente no Senado Federal, e acumular foras para que pudssemos avanar em direo ao novo padro de desenvolvimento. Contudo, na Carta ao Povo Brasileiro, Lula deixava claro que o equilbrio fiscal no um fim, mas um meio. Para ns, s o crescimento poderia levar o pas a contar com um equilbrio fiscal consistente e duradouro. Depois de afirmar que a estabilidade e o controle das contas pblicas e da inflao eram um patrimnio de todos os brasileiros e no um bem exclusivo das foras polticas que governavam o pas naquele momento, pois haviam sido obtidos com uma grande carga de sacrifcios, especialmente dos mais necessitados, a Carta sentenciava:
H outro caminho possvel. o caminho do crescimento econmico com estabilidade e responsabilidade social. As mudanas que forem necessrias sero feitas democraticamente, dentro dos marcos institucionais. Vamos ordenar as contas pblicas e mant-las sob controle. Mas, acima de tudo, vamos fazer um Compromisso pela Produo, pelo emprego e por justia social

Na poca, e mesmo depois, em pleno governo Lula, muitos confundiram a Carta ao Povo Brasileiro com uma mudana de estratgia, uma guinada conservadora em relao s diretrizes estabelecidas no documento Um Outro Brasil Possvel. Alguns afirmaram, e ainda afirmam, que o governo Lula havia apenas copiado a poltica econmica do governo anterior. Na realidade, a Carta constituiu-se em uma necessria reviso ttica do tempo e dos meios para atingir o objetivo estratgico de concretizar o crescimento econmico sustentado com a formao de um amplo mercado de consumo de massa. As realizaes ao longo do governo Lula, especialmente no seu segundo mandato, comprovam, como demonstraremos nesta tese, que o governo Lula implantou um novo padro econmico e social no Brasil, muito distinto do anterior, pautado pela agenda neoliberal. J no incio dos anos noventa, Furtado publicou Brasil, A Construo Interrompida6, textos curtos, cirrgicos, que questionavam de forma dura e consistente os rumos impostos ao pas pelo projeto neoliberal. Na apresentao, ele afirmava:

FURTADO Celso. Brasil: a construo interrompida. So Paulo: Paz e Terra, 1992.

As pginas reunidas neste pequeno livro refletem todas, em graus diversos, o sentimento de angstia, gerado pelas incertezas que pairam sobre o futuro do Brasil. () pois h momentos na vida dos povos em que a falta mais grave dos membros da intelligentsia a omisso. A ofensiva que visa vacinar a nova gerao contra todo pensamento social que no seja inspirado na lgica dos mercados portanto, vazio de viso histrica j convenceu a grande maioria da inocuidade de toda tentativa de resistncia. Interrompida a construo de um sistema econmico nacional, o papel dos lderes atuais seria o de liquidatrios do projeto de desenvolvimento que cimentou a unidade do pas e nos abriu uma grande opo histrica. () e o processo de construo de um sistema econmico nacional interrompeu-se no Brasil no ltimo decnio. O dinamismo do mercado interno, que durante meio sculo contribuiu para consolidar a unidade nacional, j no desempenha a funo de motor do nosso desenvolvimento. Poder sobreviver o Brasil como entidade poltica se seus governantes a tudo sobrepem a lgica da internacionalizao econmica? Estar o Brasil se transformando em anacronismo histrico na ordem mundial emergente?(...)Resistir viso ideolgica dominante seria um gesto quixotesco, que serviria apenas para suscitar o riso da platia, quando no o desprezo de seu silncio. Mas como desconhecer que h situaes histricas to imprevistas que requerem a pureza da alma de um Dom Quixote para enfrent-las com alguma lucidez? E como a Histria ainda no terminou, ningum pode estar seguro de quem ser o ltimo a rir ou chorar (FURTADO, 1992:9).

Celso Furtado no estava sozinho nesse profundo sentimento de angstia diante da passividade e submisso ofensiva neoliberal que dominava o cenrio poltico. Muitos, como eu, compartilhavam tambm nesse sentimento. Nesse perodo histrico de predominncia do paradigma neoliberal, a importante vitria contra a hiperinflao, obtida mediante o Plano Real, no foi suficiente para reverter a crescente fragilizao do pas. Com efeito, diversos fatores como a lgica da abertura comercial ingnua, a ncora cambial prolongada e a vulnerabilidade das contas externas, as privatizaes e a obsesso pelo Estado Mnimo, os juros incompatveis com uma economia saudvel e a fragilidade das contas pblicas, a semi-estagnao econmica e o desemprego massivo, a opo por uma poltica externa submissa e a passividade frente aos elevados nveis de concentrao de renda e excluso social , impunham um cenrio que comprometia definitivamente o dinamismo do mercado interno e o processo de construo de um sistema econmico nacional, prolongando e aprofundando aquilo que Celso Furtado chamou de Construo Interrompida. No entanto, a campanha presidencial de Lula, em 2002, aglutinou as principais foras polticas que resistiram ao neoliberalismo e interrupo da construo do Brasil. Foi nesse novo cenrio de aglutinao das foras de oposio ao perodo neoliberal que consolidamos o compromisso com a retomada de um novo projeto de desenvolvimento nacional. No incio do ano

de 2002, tive a honra de receber de Celso Furtado, sempre intelectualmente generoso, o seguinte texto, como apresentao de um estudo que escrevi, Brasil, Continusmo ou Mudana:
A onda de pessimismo que envolve atualmente a maioria dos brasileiros sofrer um choque salutar com a leitura deste importante estudo das perspectivas de nossa economia. Aloizio Mercadante no se limita a apontar com lucidez as consequncias nefastas da adoo, por nossos dirigentes, da doutrina neoliberal que privilegia os interesses do sistema financeiro internacional. Tambm demonstra de forma convincente que existem alternativas polticas para devolver economia nacional o dinamismo que ela conheceu no meio sculo que se seguiu crise mundial de 1929. Mais importante ainda: ele demonstra com rigor que a condio inescapvel para recuperar o dinamismo perdido, especialmente no ltimo decnio, dar prioridade liquidao da imensa dvida social contrada com o povo brasileiro pelas oligarquias que dominam o pas. So grandes as dificuldades a enfrentar, mas Aloizio Mercadante nos conforta: dispomos de meios para fazlo. O desafio est lanado.

Dessa forma, Furtado lanou um desafio que haveria de nos pautar, no futuro governo. A pergunta bvia que se coloca, em perspectiva histrica, se o governo Lula conseguiu enfrentar o desafio lanado por Furtado. Acreditamos que sim. Com efeito, a partir do governo Lula, o Brasil passou a combinar, de forma indita: Crescimento econmico sustentado, com uma taxa mdia de expanso do PIB que quase o dobro da mdia histrica das ltimas duas dcadas, alm da rpida retomada, aps a interrupo momentnea do crescimento causada pela crise econmica e financeira global. Estabilidade econmica, com uma inflao mdia dentro dos limites estabelecidos pelo sistema de metas e inferior do perodo do governo FHC, conteno do dficit pblico e reduo da vulnerabilidade externa da economia. Distribuio de renda, com os melhores indicadores de todos os 60 anos da histria do IBGE, com destaque para a retirada de 28 milhes de pessoas da condio de pobreza. Consolidao da democracia, com integral respeito ao Estado democrtico de direito, plena liberdade de imprensa, separao e harmonia entre os poderes, crescente transparncia e controle social das instituies republicanas, e participao social nas polticas pblicas. Liderana na Agenda Ambiental, conquistada pela vanguarda do pas na gerao de energias renovveis, pela matriz energtica relativamente limpa, pela enorme biodiversidade,

pela abundncia de recursos naturais estratgicos, como a gua doce, e, acima, de tudo, pelos ousados compromissos relativos reduo do desmatamento e das emisses dos gases do efeitoestufa assumidos recentemente em Copenhague. Crescente protagonismo internacional, revelado pela presena notria e ativa do Brasil em todos os foros mundiais importantes, pela capacidade de articulao dos interesses dos pases em desenvolvimento e pela afirmao altiva dos interesses nacionais. Por tudo isso, no plano externo, muitos, inclusive respeitveis revistas conservadoras de economia, j falam na decolagem do Brasil e na perspectiva do pas se tornar, em breve, a quinta economia mundial. A bem da verdade, o novo e indito patamar histrico que o Brasil passou a ocupar a partir do governo Lula parece claramente perceptvel no cenrio internacional, embora ainda seja contestado, no plano interno, pelos setores mais conservadores da sociedade brasileira. Motivos para tal percepo no faltam. A grande nfase do governo Lula no atendimento, de forma massiva, s populaes de baixa renda retirou da pobreza cerca de 30% das famlias que viviam nesta condio. O crescimento econmico acelerado gerou ao redor de 14,5 milhes de novos empregos com carteira de trabalho, mais que o dobro dos empregos formais gerados no perodo 1990-2002. A massa salarial cresceu, em termos reais, 20,7%. O Bolsa Famlia e os demais programas de transferncia de renda protegem, hoje, 68 milhes de pessoas, cerca de 1\3 da populao. E as polticas sociais como um todo, que hoje tm consistncia e centralidade, transferiram para os mais pobres R$ 33 bilhes por ano, um salto extraordinrio que contribuiu decisivamente para a forte expanso do mercado interno de consumo de massa. Tambm houve importantes avanos no esforo de universalizao das polticas sociais bsicas, fundamentais para o desenvolvimento social brasileiro. Essa exitosa experincia brasileira na reduo das desigualdades, comprovada por vrias pesquisas, serve hoje de referncia para as Naes Unidas na luta contra a pobreza extrema em outras partes do globo. O esforo de recuperao dos mecanismos econmicos estatais, particularmente os relativos ao apoio ao setor produtivo nacional, tambm teve papel importante no recente desenvolvimento brasileiro. A Petrobras, cone da interveno do Estado no domnio econmico, se firma como a terceira maior empresa no setor petrolfero em escala mundial e descobre os maiores campos de petrleo da histria do pas na camada Pr-Sal, projetando o Brasil como potncia petrolfera tardia.

A nova poltica externa adotada no governo Lula contribuiu para aumentar nossa participao no comrcio mundial e obter vultosos supervits comerciais, os quais foram fundamentais na superao da vulnerabilidade externa de nossa economia. O pas evoluiu da posio de grande devedor para credor internacional, com um acmulo de U$ 280 bilhes em reservas cambiais, que desempenharam um papel decisivo na crise financeira internacional de 2008. Ademais, a nova poltica externa fortaleceu e ampliou o Mercosul, lanou as bases da Unio das Naes Sul-Americanas (UNASUL), mudando o patamar da integrao da Amrica do Sul, articulou os interesses dos pases em desenvolvimento nos foros internacionais e aumentou extraordinariamente nosso protagonismo internacional. Na rea ambiental, foram feitos avanos paradigmticos. Na j famosa Conferncia de Copenhague, em 2009, todos reconheceram o protagonismo do Brasil em assumir voluntariamente metas ambiciosas de reduo das emisses de carbono, na busca de solues para o grave problema do aquecimento global. Com efeito, o nosso pas saiu de uma posio defensiva nesse tema e passou a colocar-se na vanguarda da luta ambiental entre os pases emergentes. Para isso, contribuiu muito a reduo drstica do desmatamento da Amaznia e a liderana internacional do pas na gerao de energia limpa. No segundo governo Lula, aps a consolidao da estabilidade econmica e dos fundamentos macroeconmicos, recompondo as bases para um crescimento sustentado, foi lanado o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Este programa representou a retomada do planejamento estratgico do Estado, a coordenao e acompanhamento dos investimentos pblicos, o aprimoramento da parceria com o setor privado e a implementao de projetos estruturantes com grande impacto regional. As obras do PAC, que visam superao dos gargalos logsticos e de infraestrutura ao desenvolvimento sustentado, tm tido grande relevncia no impulso para um novo padro de desenvolvimento. Observe-se que todas essas realizaes foram obtidas em um quadro de reduo da relao dvida pblica/ PIB e inflao sob rigoroso controle. Destaque-se que a reduo relativa da dvida pblica foi obtida sem a privatizao do patrimnio pblico ou a criao de novos impostos. Ao contrrio, tivemos a correo da tabela do Imposto de Renda, desoneraes importantes na crise e anistias fiscais. Alm disso, e esse um ponto de extremo relevo, a emergncia das novas polticas deu-se no contexto do fortalecimento da democracia brasileira. Com efeito, a transparncia

administrativa e a independncia dos poderes foram fortalecidas. No houve fragilizao do Legislativo e do Judicirio e tambm no se procurou estabelecer uma relao direta entre o mandatrio e o povo, caractersticas da democracia monista e plebiscitria vigente em alguns regimes populistas latino-americanos. No ocorreu, da mesma forma, a busca de um terceiro mandato, como aconteceu em vrios pases da regio, apesar da popularidade do presidente Lula ter superado, j ao final do governo, espantosos 80%. Em sntese, o Brasil aumentou sua importncia econmica no cenrio ps-crise, ao contrrio do que aconteceu com as naes mais desenvolvidas. Assumiu a liderana internacional em energia limpa e na explorao da biodiversidade, em um momento em que o desafio de construir uma economia verde, com baixo ndice de carbono, mobiliza todo o planeta. Avanou em seu papel destacado na produo de alimentos, em uma conjuntura internacional que projeta dficit crescente entre oferta e demanda de produtos agrcolas. Revelou seu imenso potencial de exportador de petrleo e derivados, aps a descoberta dos grandes campos petrolferos do PrSal. Aumentou seu protagonismo internacional, graas a uma poltica externa ousada e criativa. Construiu um importante mercado interno de consumo de massa, com a incluso social de dezenas de milhes de famlias, e consolidou suas instituies republicanas e o Estado Democrtico de Direito. Pois bem, o objetivo essencial desta tese demonstrar que a soma de todos esses elementos iniciou um novo processo de desenvolvimento que se distingue no apenas do que se convencionou chamar de modelo neoliberal, mas tambm do antigo nacionaldesenvolvimentismo. Comeou-se a gerar, de fato, no Brasil, o que denominamos aqui de Novo Desenvolvimentismo, centrado, em sua primeira etapa, na distribuio de renda, incluso social e combate pobreza. Ao usar o conceito de Novo Desenvolvimentismo para entender o recente perodo de desenvolvimento brasileiro, estamos, claro, estabelecendo um dilogo com a rica experincia terica dos desenvolvimentistas clssicos, especialmente com Celso Furtado e suas j referidas reflexes sobre a construo interrompida do Brasil e o desafio de retom-la, sem, contudo, procurar aprofundar o debate terico j existente sobre o tema7. Ao longo deste trabalho acadmico, analisaremos como o governo Lula conseguiu, de fato, iniciar a retomada da construo do Brasil e deitar as bases de um novo padro de
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Ver nesse sentido, na pgina 13 desta Introduo, referncia a esse debate no Brasil.

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desenvolvimento. Como exporemos na prxima seo, essa no uma tarefa fcil. Contudo, acreditamos ter tido xito em realiz-la. Ademais, conseguimos nos debruar tambm, ao final desta tese, sobre a viabilidade de longo prazo do recente crescimento brasileiro e sobre as perspectivas de consolidao desse Novo Desenvolvimentismo no Brasil. A esse respeito, podemos adiantar que o cenrio ps-crise extremamente favorvel ao Brasil porque, alm de combinar estabilidade com fundamentos macroeconmicos slidos e democracia e um governo de enorme popularidade, o pas construiu um forte mercado interno de consumo de massa que permite a retomada do crescimento, mesmo que o comrcio internacional ainda no tenha se recuperado. Agora, estamos crescendo para dentro, j que ainda no possvel crescer para fora. Mas o Brasil est muito bem posicionado para participar da retomada do crescimento da economia e do comrcio mundial. Agregue-se que a liderana em energia limpa, o papel estratgico da agricultura brasileira frente nova expanso do capitalismo na sia, especialmente China e ndia, e a j referida descoberta dos grandes campos de petrleo do Pr-Sal mudaram definitivamente as perspectivas histricas do Brasil. Deixamos de ser o pas do futuro nunca realizado, para sermos a nao do momento, com um imenso futuro que j comea a se concretizar. Pois bem, depois da emergncia desse novo perodo de desenvolvimento, ficou patente a possibilidade de ser de esquerda sem perder o horizonte da democracia e de seu necessrio aprofundamento, com base na universalizao dos direitos econmicos e sociais. A possibilidade de ser de esquerda e perseverar em um modelo de desenvolvimento que incorpora os excludos, sem que isso signifique expor a riscos os fundamentos da estabilidade econmica. A crise mundial, a maior desde 1929, derrubou por terra as antigas certezas do liberalismo econmico. Hoje h, ao contrrio, a convico de que o mundo inteiro necessita de um novo modelo, um novo padro de regulao e controle do sistema financeiro internacional, novas formas de produzir e distribuir que sejam social e ambientalmente sustentveis e menos propensas instabilidade e s crises. O desafio da preservao ambiental e da sustentabilidade do desenvolvimento, em especial a urgncia na mitigao do efeito-estufa, exigir adotar novos paradigmas de consumo e de padro de vida da populao do planeta e, no caso dos pases emergentes, como o nosso, a conciliao dessa nova agenda com a agenda clssica da eliminao da pobreza, da reduo das desigualdades e da incluso social. Ainda difcil prever com exatido como sero o novo modelo e o mundo que comea a ser desenhado neste incio de

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milnio. Mas provvel que a exitosa experincia brasileira recente lance algumas luzes sobre o assunto, antes que passe o dia das inevitveis transformaes. Usamos o termo experincia porque exatamente disso que se trata. De fato, esse Novo Desenvolvimentismo que comeou a ser construdo no Brasil no surgiu de um grande esforo terico de reflexo sobre o desenvolvimento brasileiro e nem de um planejamento estratgico prvio, mas sim da prxis de um governo popular que procurou, desde o incio, reverter os danos causados ao pas pela agenda neoliberal. O Novo Desenvolvimentismo no Brasil , assim, uma construo histrica coletiva que est sendo paulatinamente moldada por novas foras polticas, inditos cenrios internos e externos e demandas sociais seculares; um complexo processo em andamento que tem, ainda, a distinta marca pessoal da liderana do presidente Lula. Contudo, isso no uma limitao. Goethe nos alertava que toda teoria cinzenta, ao passo que a rvore da vida dourada. Pois bem, o Brasil incontestavelmente comeou a viver uma etapa dourada de sua histria, rica e inovadora. Cabe-nos, agora, analis-la, entend-la e dela mesma extrair inspirao para aperfeio-la e lhe dar sustentabilidade de longo prazo. J h, contudo, um campo terico de debate sobre um Novo Desenvolvimentismo8, no qual se destacam, entre outros, intelectuais como Luiz Carlos Bresser-Pereira e Joo Sics, que intenta criar e definir categorias e conceitos para diferenci-lo e coloc-lo como alternativa terica e estratgica, tanto em relao fracassada experincia neoliberal e ortodoxia macroeconmica quanto no que tange ao antigo desenvolvimentismo. Trata-se, evidentemente, de esforo necessrio e louvvel, que dever render bons dividendos tericos, no futuro. Nosso caminho, no entanto, foi outro. Embora tenhamos comeado a refletir sobre o assunto j em 20079, procuramos nos dedicar anlise da rica prxis do Novo Desenvolvimentismo, tal como ele se concretizou no Brasil, de forma a destacar suas singularidades histricas, as diferenas objetivas e reais que permitem caracteriz-lo, de forma ampla, como algo efetivamente inovador.
Entre os autores que tm feito contribuies relevantes ao debate terico sobre o novo desenvolvimentismo se destacam, entre outros: Luiz Carlos Bresser-Pereira (cf. O novo desenvolvimentismo, artigo publicado no jornal Folha de So Paulo, em 19.09.2004; Globalizao e Competio, Editora Elsevier, Rio de Janeiro, 2009; Macroeconomia estruturalista e o novo desenvolvimentismo, artigo em parceria com Paulo Gala, publicado na Revista da CEPAL, n 100, Santiago, Chile, janeiro de 2010; O Brasil e o novo desenvolvimentismo, artigo escrito em agosto de 2010, a ser publicado na revista Nueva Sociedad); Joo Sics, Luiz Fernando de Paula e Renaut Michel, org (cf. Novo desenvolvimentismo Um projeto nacional de crescimento com equidade, Editora Manole-Barueri, Rio de Janeiro, 2005, e, dos mesmos autores, Porque um novo desenvolvimentismo?, artigo publicado inicialmente no Jornal dos Economistas n 186, de janeiro de 2005, do qual uma verso ampliada e modificada foi publicada na Revista Economia Poltica, volume 27, n 4, outubro/dezembro de 2007); e, desde uma posio crtica, Rodrigo Castelo Branco (cf. O novo desenvolvimentismo e a decadncia ideolgica do estruturalismo latino-americano, artigo publicado na revista Oikos, volume 8, n 1, Rio de Janeiro, 2009). 9 Publiquei um artigo intitulado Um Novo Desenvolvimentismo, na Folha de So Paulo, em 2007
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Obviamente, esperamos que essa anlise a posteriori, centrada na prxis exitosa do Novo Desenvolvimentismo brasileiro, possa, ainda que indiretamente, enriquecer esse debate terico, apontando caminhos e solues que, certamente, no estavam previstos em nenhum esforo terico. Sem dvida, estudiosos de todo o mundo que se preocupam com o esgotamento do paradigma neoliberal e com a imprescindvel criao de um novo padro de desenvolvimento devero se debruar sobre esse perodo histrico recente do Brasil, que serve de inspirao para a esquerda democrtica, particularmente depois do esmaecimento do movimento que ficou conhecido como Terceira Via, o qual no apresentou alternativa vivel para o dilema de conciliar crescimento econmico com desenvolvimento social. Esta tese, que se constitui, creio eu, em um primeiro esforo analtico de compreenso mais aprofundada e sistematizada das singularidades do recente perodo histrico do Brasil, pretende iniciar esse debate to importante para o futuro do Brasil e de todo o nosso continente. Esperamos que outros nos sigam neste esforo pioneiro. O presente texto est divido em seis sees. Na primeira CONSIDERAES INICIAIS: A SINGULARIDADE HISTRICA DO RECENTE PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO, busca-se delimitar e caracterizar, em termos analticos, o objeto da presente tese. Na seo seguinte PARTE I - RAZES DO SUBDESENVOLVIMENTO NO BRASIL monta-se o cenrio histrico dentro e a partir do qual se desenvolve o esforo de construo de um novo e indito padro de crescimento, cujas caractersticas diferenciadoras do forma, em termos analticos, ao que aqui se denominou Novo Desenvolvimentismo no Brasil. Alm de uma breve referncia matriz histrica de formao da economia brasileira, esta seo concentra-se na anlise de dois processos centrais na configurao das caractersticas e restries estruturais do quadro econmico e social prevalecente, no Brasil, no alvorecer do sculo XXI: o ciclo de industrializao, iniciado na esteira da Grande Depresso dos anos 30, sob o governo Vargas, e sepultado, na dcada de 80, pela crise da dvida externa, que permitiu implantar no pas o oitavo parque industrial do mundo, mas no alterou a lgica excludente e concentradora da economia; e a tentativa de enfrentar os desequilbrios macroeconmicos existentes e adequar a economia brasileira aos novos ventos da globalizao financeira mediante a adoo, tardia, da agenda neoliberal, que, embora tenha possibilitado avanos expressivos no controle da inflao,

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agravou os constrangimentos estruturais ao nosso desenvolvimento e gerou um enorme passivo econmico e social. A PARTE II, RECONSTRUO DAS BASES MACROECONMICAS E A CRIAO DAS CONDIES PARA O NOVO DESENVOLVIMENTISMO NO BRASIL, congrega um conjunto de informaes e reflexes sobre a natureza, alcances e impactos das polticas pblicas que, no plano econmico, contriburam para equacionar restries histricas ao nosso crescimento como era o caso de nossa vulnerabilidade externa permitindo ao pas enfrentar sem sobressaltos os efeitos da maior crise econmica e financeira mundial desde 1929, e alavancaram a ampliao e consolidao, atravs de polticas de distribuio de renda e incluso social, do mercado interno de consumo de massa. Mercado que, a partir 2006, se transformou no eixo dinmico da expanso da economia brasileira e foi de importncia decisiva para a rpida superao da crise internacional e retomada do crescimento econmico. Os dados reunidos nessa Seo revelam a inflexo realizada pelo governo Lula nas polticas que at ento vinham sendo aplicadas e os impactos produzidos na realidade social, nas suas diversas dimenses: na esfera macroeconmica a retomada do crescimento, a forte expanso do emprego, a reduo da vulnerabilidade e volatilidade do setor externo da economia, a consolidao das finanas pblicas e a flexibilizao da poltica monetria ; na esfera social a formalizao do mercado de trabalho, a ampliao e aprofundamento das polticas e programas de transferncia de renda, a valorizao do salrio mnimo, a democratizao do crdito, a reorientao e fortalecimento dos programas habitacionais, a intensificao e consolidao do processo de reforma agrria, a ampliao de oportunidades educacionais para os segmentos de menor capacidade econmica da sociedade; e na esfera institucional, especialmente no que se refere ao novo papel do Estado, a recuperao do planejamento estratgico como instrumento de apoio e coordenao do esforo de desenvolvimento, a recuperao da poltica industrial como ferramenta de induo e orientao do desenvolvimento produtivo e tecnolgico e a retomada do investimento pblico. Em sntese, se estabelecem aqui as bases empricas que fundamentam as hipteses analticas orientadoras do presente trabalho. A PARTE III desta tese, A CENTRALIDADE DAS POLTICAS SOCIAIS E O NOVO DESENVOLVIMENTISMO NO BRASIL, dedicada anlise mais detida das polticas sociais e de outras polticas pblicas de grande impacto social, que, durante o perodo de 2003 a 2010, contriburam decisivamente para a melhoria das condies de vida e bem-estar da

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populao brasileira. A importncia dessas polticas, nos ltimos anos, reflete a deciso do governo Lula de eleger o social como um dos eixos estruturadores do desenvolvimento econmico, estratgia por meio da qual se conjugou, com enorme xito, estabilidade econmica e crescimento acelerado, distribuio de renda e ampliao do mercado interno de consumo de massa, incluso social e promoo da cidadania. De incio, so analisadas as polticas de educao, sade, previdncia e assistncia social, que historicamente integram o ncleo duro das polticas sociais. Veremos que um sem nmero de planos e programas, levado a cabo em cada uma dessas reas, culminou na retomada do processo de consolidao do sistema de proteo social, consagrado pela Constituio de 1988, e na ampliao de direitos e garantias sociais, sob a forma da democratizao das oportunidades, da melhoria do acesso a equipamentos e servios pblicos, da transferncia macia de renda por meio da poltica previdenciria e assistencial, e da incluso social da populao de baixa renda, em especial daqueles segmentos em situao de pobreza ou de pobreza extrema. A seguir, so analisadas as polticas de habitao e de saneamento bsico, que, a rigor, fazem parte do rol das polticas urbanas. Sob o governo Lula, essas polticas pblicas ganharam forte conotao social. Nesse caso, a prioridade tambm foi o atendimento s populaes de baixa renda, que mais necessitam de moradia, e s localidades mais carentes de coleta e tratamento de esgoto e de abastecimento de gua. A implementao dessas polticas obedeceu uma concepo de desenvolvimento integrado, que prev a articulao das aes nas reas de habitao, infraestrutura, saneamento, mobilidade territorial e outras polticas sociais e ambientais. Logo depois, so abordados os novos programas sociais e polticas de renda, especificamente aqueles orientados para o combate pobreza e excluso social como o Programa Bolsa Famlia, o Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem) e o Programa Territrios da Cidadania e para a recuperao gradual do poder de compra do salrio mnimo como a Poltica de Valorizao do Salrio Mnimo. Pelas dimenses da pobreza e das desigualdades de renda no pas, algumas dessas polticas converteram-se em verdadeiras polticas de incluso social e tiveram grande impacto na distribuio de renda e na reduo das desigualdades sociais, contribuindo decisivamente para o dinamismo do mercado interno de consumo de massa.

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No captulo seguinte, analisada a poltica cultural como o mais novo campo de disseminao de prticas de incluso social, de gerao de emprego e renda, de estmulo diversidade cultural e de valorizao da cidadania. Para alm de sua importncia na construo da identidade nacional, a cultura passou a integrar a agenda social do governo federal e tem tido crescente importncia para a promoo do bem-estar e a plena democratizao do pas no sculo XXI. Alm disso, a cultura tem sido considerada um novo e ainda pouco explorado campo de atividade econmica, de gerao de emprego e renda e de promoo de formas criativas de incluso social. Por fim, abordada a poltica ambiental. Trata-se de uma poltica transversal, mas que tem sido considerada como a mais nova fronteira no enfrentamento democrtico da questo social. Sob o governo Lula, a sustentabilidade ambiental comeou a ser incorporada ao processo de redefinio das bases do desenvolvimento econmico e social, sobretudo no que se refere s polticas relativas s mudanas climticas e ambientais; utilizao de recursos naturais, como a gua e a biodiversidade; e preservao das florestas nacionais, em especial da floresta Amaznica. Na avaliao de cada uma dessas polticas pblicas, foram considerados os contextos, diretrizes e metas estabelecidas, os principais planos e programas implementados, e os resultados parciais obtidos, de acordo com os dados divulgados at meados de 2010. Ainda que os indicadores disponveis, at esse momento, sejam insuficientes para uma anlise mais sistemtica do grau de eficincia e efetividade dessas polticas pblicas, veremos como foram notveis os avanos no que tange s polticas de distribuio de renda, incluso social e promoo da cidadania. Veremos tambm que, ao final do governo Lula, esto dadas as condies para a consolidao de um moderno sistema de proteo social como parte fundamental do Novo Desenvolvimentismo brasileiro. Na PARTE IV, intitulada POLTICA EXTERNA, NOVA INSERO INTERNACIONAL SOBERANA E SEU PAPEL NO NOVO DESENVOLVIMENTISMO DO BRASIL, buscamos analisar o grande papel que teve a nova poltica externa na conformao do recente processo de desenvolvimento brasileiro. Tal papel no foi apenas econmico e comercial, mas tambm poltico-diplomtico. A nova poltica externa mudou, de fato, a insero do Brasil no cenrio mundial.

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Por

ltimo,

na

PARTE

V,

CONSOLIDAO

DO

NOVO

DESENVOLVIMENTISMO NO BRASIL: POTENCIALIDADES E DESAFIOS, analisamos o potencial de que dispomos e os desafios que o Novo Desenvolvimentismo no Brasil ter de enfrentar para ter sustentabilidade de longo prazo. Entre tais desafios, destacamos o da sustentabilidade ambiental e o da construo da sociedade do conhecimento, novas tarefas do sculo XXI que sero indispensveis constituio de uma economia verde e criativa e consolidao do Novo Desenvolvimentismo no Brasil. Com efeito, sem o devido enfrentamento desses desafios, indispensvel para moldar o futuro do Brasil e de todo o mundo, o que chamamos de Novo Desenvolvimentismo brasileiro no ser, de fato, novo. A superao desses novos desafios permitiria ao pas dar um grande salto de qualidade no seu processo de desenvolvimento, aumentando enormemente a competitividade da nossa indstria e acelerando os processos de distribuio de renda. Afinal, o Novo no se define apenas pela ruptura com o passado, ele se define e se afirma fundamentalmente na construo do futuro.

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CONSIDERAES INICIAIS: A SINGULARIDADE HISTRICA DO RECENTE PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO


(Tese Defendida e Delimitao do Objeto) O ponto fulcral desta tese o de que o Brasil, ao longo do governo Lula, comeou a construir um Novo Desenvolvimentismo, um novo padro de desenvolvimento substancialmente distinto tanto do neoliberalismo quanto do antigo nacional-desenvolvimentismo predominante no passado. Na Introduo, j destacamos algumas das caractersticas desse Novo Desenvolvimentismo no Brasil. Entretanto, necessrio melhor conceitu-lo e descrev-lo, de forma a destacar a sua singularidade histrica. Com efeito, quais so os fundamentos tericos e empricos que podem sustentar a hiptese referida no pargrafo anterior? O que h de historicamente novo nesse recente processo de crescimento? Por que se pode falar em um Novo Desenvolvimentismo no Brasil se, conforme a voz corrente em alguns meios polticos e acadmicos conservadores, no houve ruptura do governo Lula com as polticas herdadas do governo anterior? Evidentemente, esta no uma tarefa fcil. O velho Hegel dizia que a coruja, smbolo grego da sabedoria, era ave que s levantava vo ao anoitecer, quando os acontecimentos do dia j haviam ocorrido. A passagem do ser em si ao ser para si, dos meros fenmenos para a conscincia, demanda tempo histrico. Assim, elaborar uma avaliao mais profunda e apropriada sobre o real significado do Novo Desenvolvimentismo no Brasil, quando este ainda est em processo de construo e consolidao, tarefa que enfrenta um considervel obstculo epistemolgico. Os fatos ainda no sedimentaram completamente e no h a distncia temporal que permite o surgimento de uma perspectiva historicamente reveladora. No entanto, julgamos que h bons indicadores, singularidades histricas j perceptveis, que nos permitem falar de um Novo Desenvolvimentismo no Brasil e delimitar conceitualmente nosso objeto, ainda quando se trate de um processo recente que no se autodiferenciou por completo. Essas singularidades e peculiaridades sero expostas sinteticamente, a seguir, e analisadas, de modo mais pormenorizado, ao longo desta tese.

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1. A Ruptura Paradigmtica com a Agenda Liberal: O Social como Eixo Estruturante do Novo Desenvolvimentismo no Brasil No nosso entendimento, e isso ser demonstrado detalhadamente no captulo pertinente ao assunto, a ruptura com a agenda herdada do perodo de predominncia do paradigma neoliberal iniciou-se logo no primeiro ano do governo Lula, muito embora tal ruptura e suas consequncias econmico-sociais s tenham sido percebidas plenamente alguns anos mais tarde. Conforme assinalamos, a Carta ao Povo Brasileiro, concebida em um momento em que a economia brasileira sofria forte ataque especulativo, representou um compromisso de responsabilidade poltica com uma transio gradual dos programas neoliberais fracassados para as novas diretrizes polticas que estavam assinaladas no documento Um Outro Brasil Possvel. Tal compromisso tinha um carter fundamentalmente ttico. Tratava-se de preservar a estabilidade monetria, seriamente ameaada pela fragilidade estrutural da nossa economia na poca, agravada por uma conjuntura poltica de transio que gerava incertezas e desconfianas. Entretanto, o bem-sucedido controle da instabilidade e do ataque especulativo, obtido logo no primeiro ano do governo Lula, foi tambm acompanhado por uma srie de medidas destinadas a combater aquilo que Celso Furtado havia definido como o bloqueio do processo de habilitao. Nos pases em desenvolvimento, que tm vastas parcelas da populao excludas do consumo e das oportunidades, h, com frequncia, uma situao de privao original do acesso terra, moradia, educao de qualidade, etc., que cria um crculo vicioso que reproduz a pobreza de forma intergeracional. Esse um problema estrutural, que no pode ser resolvido simplesmente pelos mecanismos do mercado e pelo crescimento econmico. imprescindvel a interveno do Estado, com consistentes polticas ativas, para quebrar tal crculo. Tais polticas, que sero analisadas detalhadamente nos prximos captulos, consistiram essencialmente na massiva transferncia de renda para os setores mais pobres e desprotegidos, na recuperao sistemtica e expressiva do nvel de emprego e do poder de compra do salrio mnimo, na popularizao do crdito para os segmentos anteriormente excludos, na criao de programas massivos e eficientes destinados a construir moradias populares, em uma renovada nfase nos assentamentos da Reforma Agrria e no apoio eficaz agricultura familiar, na democratizao das oportunidades educacionais, via, por exemplo, o

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ProUNI e a criao de novas universidades pblicas e escolas tcnicas, bem como em uma srie de outros programas dirigidos a distribuir renda e promover a incluso social. Pode-se, argumentar, evidente, que algumas dessas aes e polticas antecederam ao governo Lula. No entanto, anteriormente tais polticas, como as relativas transferncia de renda, por exemplo, tinham dimenso e alcance bastante reduzidos. Ademais, elas no eram articuladas e concatenadas, de forma a produzir sinergias e aumentar a sua eficincia intrnseca. No governo Lula, porm, aes preexistentes foram consideravelmente robustecidas, ampliadas e articuladas entre si, formando um conjunto mais coeso que produziu grande salto quantitativo e qualitativo nas aes sociais do Estado. Exemplo bem-acabado desse salto foi o programa Bolsa-Famlia, resultado parcial da integrao e ampliao de alguns programas antes inexpressivos e desarticulados, os quais, na fase inicial de implantao do programa Fome Zero, mostraram insuficincia de desempenho e falta de clareza na definio de seus focos. A constituio de um conjunto consistente de polticas e programas sociais, construdo parcialmente com base em algumas linhas de ao preexistentes e, sobretudo, a criao de um sem nmero de programas inovadores tambm destinados a distribuir renda, gerar oportunidades e promover a incluso social (ProUni, ReUni, Economia Solidria, Luz para Todos, Territrios da Cidadania, Minha Casa, Minha Vida, etc.) resultaram em um aumento exponencial na organicidade, alcance e eficcia da poltica social do Estado brasileiro. Assim, no governo Lula as polticas de distribuio de renda e de incluso social ganham uma centralidade antes completamente inexistente. A viso anterior, segundo a qual os problemas sociais seriam resolvidos essencialmente pelo crescimento econmico e pelo mercado de trabalho, complementados marginalmente por polticas de carter compensatrio e pelo investimento isolado na universalizao da educao, substituda por uma ao sistemtica e enftica na eliminao do j referido bloqueio do processo de habilitao. A transferncia massiva e condicional de renda, o acesso ao crdito para consumo e produo e terra, a sistemtica e substantiva ampliao no poder de compra do salrio mnimo, o acesso facilitado moradia popular, o investimento em servios pblicos destinados aos setores populares, como o Luz para Todos, a ampliao das oportunidades na rea educacional, alm de muitas outras vertentes da poltica social, contriburam decisivamente para a forte dinamizao do mercado interno de consumo de massa, verificada no governo Lula, que teve papel decisivo na alavancagem da demanda agregada e no impulso ao crescimento econmico.

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Essa forte dinamizao do mercado interno, construda por uma ampla e consistente poltica social, representa uma singularidade histrica no processo de desenvolvimento do Brasil. Com efeito, no governo Lula, o crescimento econmico acompanhado por um substantivo, consciente, sistemtico e bem-sucedido esforo de distribuio de renda, incorporao dos excludos ao mercado de consumo e ampliao das oportunidades para os segmentos mais pobres da sociedade. Na realidade, foi esse grande esforo que deu forma, substncia e consistncia ao crescimento econmico recente. Como veremos mais tarde, o enfrentamento exitoso da pior crise econmica mundial, desde 1929, teria sido impossvel sem tal processo massivo de distribuio de renda e combate pobreza. Dessa forma, o social passou a se constituir em um dos eixos estruturantes do Novo Desenvolvimentismo brasileiro. Na realidade, o social foi o principal eixo estruturante do Novo Desenvolvimentismo no Brasil, em seu primeiro momento. Tal caracterstica representa, obviamente, como j afirmamos, uma profunda ruptura com as polticas do perodo em que predominava a hegemonia do paradigma neoliberal no Brasil e na Amrica Latina. Mas no apenas isso. Ela representa tambm o incio de uma ruptura com o padro de acumulao histrico do pas, caracterizado pela concentrao e pela excluso. Obviamente, ocorreram, em outros perodos de nossa histria, inclusive de nossa histria recente, processos de distribuio de renda. Porm, eles foram descontnuos e limitados. Os exemplos mais lembrados, os planos Cruzado e Real, produziram, de fato, alguns efeitos distributivos de curto prazo. Mas tais resultados, alm de limitados e rapidamente revertidos, foram efeitos colaterais positivos de um esforo que tinha como finalidade precpua o combate inflao, e no consequncia de uma poltica multidimensional, sistemtica e consistente de combate excluso e pobreza em todas as suas formas, como ocorreu ao longo do governo Lula. Saliente-se que, em 2002, o Brasil tinha um coeficiente de Gini superior ao que tinha em 1981 e uma participao inferior dos 50% mais pobres na renda nacional, tomando como referncia os mesmos anos. Isso demonstra que, no perodo que compreende a crise da dvida externa e a hegemonia do paradigma neoliberal, no houve progressos significativos na estrutura social brasileira. Mas, mesmo no perodo do antigo nacional-desenvolvimentismo, no se pode falar de um processo de acumulao que combinasse crescimento com distribuio sistemtica e continuada da renda e reduo significativa da pobreza, com incluso social. Por certo, o nacional-

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desenvolvimentismo incorporou, em alguns perodos, massas urbanas ao processo produtivo e ao sistema poltico. A criao do salrio mnimo, a sindicalizao dos trabalhadores urbanos e o crescimento econmico trouxeram melhorias s condies de vida de certas parcelas da populao urbana. Contudo, esses movimentos no eram resultado de uma poltica social consistente e no atingiam, nem de longe, a maioria da populao brasileira, que continuou a ser excluda, em maior ou menor grau, dos benefcios da modernizao e da industrializao. Assim, mesmo nesse perodo, o padro de acumulao era essencialmente concentrador e excludente. A distribuio de renda no lhe era necessria e intrnseca. No estruturava o crescimento e no tinha centralidade em sua conformao. No perodo subsequente da modernizao conservadora promovida pelo regime militar, esse padro, como se sabe, se exacerbou. Por outro lado, o perodo do nacional-desenvolvimentismo teve xito na criao de uma indstria robusta e integrada e na gerao de uma infraestrutura bsica que, apesar dos retrocessos promovidos pela agenda neoliberal, permitem, ainda hoje, alicerar vetores importantes do desenvolvimento brasileiro. Ressalte-se que as tentativas, ocorridas em alguns momentos do perodo nacional-desenvolvimentista, de promover politicamente a igualdade e a incluso social e a realizao de reformas estruturais essenciais ao desenvolvimento esbarraram sempre na violenta resistncia dos setores polticos conservadores, os quais, aliados ao estamento militar, conseguiam manter frrea hegemonia de poder. Ademais, o nacional-desenvolvimentismo, ao contrrio do ocorrido no Novo Desenvolvimentismo brasileiro, nunca conseguiu enfrentar a contento o grave e recorrente problema da inflao, dos endividamentos externo e interno e da instabilidade macroeconmica geral. Obviamente, isso contribuiu muito para impedir a generalizao e a continuidade de processos distributivos. A obteno de uma slida estabilidade macroeconmica, para alm do mero controle da inflao, com a superao da vulnerabilidade externa da economia e o correto equacionamento das dvidas externa e interna, foi outro avano do Novo Desenvolvimentismo no Brasil, o qual contribui para fundamentar a sistematicidade dos atuais processos de distribuio de renda e de incluso social.10 Entretanto, o padro excludente de crescimento e acumulao, como demonstraremos ao longo desta tese, foi substitudo, no governo Lula, por um novo padro que tem o social como um
10 No nos interessa aqui entrar no debate de conjuntura sobre o equilbrio macroeconmico. Apenas destacamos a importncia estrutural desse equilbrio para o recente processo de desenvolvimento brasileiro.

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de seus eixos centrais. Um padro que, obviamente, ainda est sendo consolidado, mas que est mudando progressivamente a cara do Brasil. O governo Lula avanou na consolidao de um projeto cujos objetivos essenciais so semelhantes aos da social-democracia europeia, que combinou, em sua Era de Ouro, crescimento com eliminao da pobreza e distribuio de renda, ampliao das oportunidades e consolidao dos direitos econmicos e sociais de toda a populao. Esse projeto havia sido embrionariamente delineado pelo movimento social que lutou contra a ditadura no Brasil. A partir de meados da dcada de 1970, essas foras construram uma agenda de mudanas apoiada em trs movimentos: o restabelecimento do Estado Democrtico de Direito; as bases de um sistema de proteo social inspirado no Welfare State europeu; e uma estratgia econmica baseada no crescimento com distribuio de renda. A rota forjada pelo movimento social tinha como destino a Assembleia Nacional Constituinte. Aps uma rdua marcha, a Constituio de 1988 restabeleceu a democracia e consagrou as bases de um moderno sistema de proteo social. Todavia, a sociedade foi incapaz de viabilizar o terceiro movimento. O Brasil acumulou mais de uma dcada de ajustes liberais e estagnao econmica. No apenas faltou a base financeira para a sustentao da cidadania recm-conquistada, como ela prpria comeou a ser corroda por uma ofensiva conservadora. Em 1990, com a opo tardia do Brasil ao neoliberalismo, o paradigma do Estado Mnimo ganhou vigor. A focalizao nos mais pobres dentre os pobres, como estratgia fundamental de promoo da justia social, contraps-se, fortemente, aos avanos sociais de 1988. A poltica social permaneceu tensionada entre a manuteno ou retrocesso daquelas conquistas e a focalizao como eixo bsico da poltica social. Esse quadro mudou sob o governo Lula. Aps 25 anos, o crescimento econmico com distribuio de renda foi reincorporado agenda nacional. O antagonismo entre focalizao e universalizao arrefeceu, ampliando-se o consenso de que no se trata de aes excludentes, mas complementares. Como veremos mais adiante, houve uma retomada do processo de consolidao do sistema de proteo social, consagrado pela Constituio de 1988 nas reas clssicas do Welfare State (educao, sade, previdncia e assistncia social). As polticas de habitao e de saneamento bsico, debilitadas desde o final dos anos de 80, foram impulsionadas e tiveram forte conotao social. Tambm houve importantes avanos, sob a forma de novos programas sociais e polticas de renda especificamente orientados para o combate pobreza e

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excluso social como o Programa Bolsa Famlia, o Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem) e o Programa Territrios da Cidadania e para a recuperao gradual do poder de compra do salrio mnimo como a Poltica de Valorizao do Salrio Mnimo. Todas essas iniciativas tiveram impacto na distribuio de renda e no dinamismo do mercado interno de consumo de massa. H, contudo, algumas diferenas importantes entre o projeto da social-democracia europia e a agenda do Novo Desenvolvimentismo no Brasil, alm do bvio cenrio histrico e internacional radicalmente distinto. De fato, o carter tardio do nosso capitalismo, a extrema concentrao da renda e do patrimnio ainda existente no Brasil, a grande informalidade do mercado de trabalho, os novos paradigmas tecnolgicos que permitem forte aumento da produtividade com baixa gerao de empregos, as presses sobre a seguridade social causada pelo progressivo envelhecimento da populao, as demandas da sustentabilidade ambiental, o grande dficit na educao e na inovao tecnolgica, a maior integrao economia mundial, etc. so todos fatores que impem, obviamente, uma estratgia e um modelo de desenvolvimento diverso do modelo de desenvolvimento clssico da social-democracia europeia. Aqui, torna-se necessrio enfrentar, ao mesmo tempo, os problemas econmicos, sociais e polticos tpicos do sculo XX e os desafios do sculo XXI. No basta crescer, gerar empregos, permitir a ascenso dos trabalhadores organizados e construir progressivamente um Estado do Bem-Estar clssico. preciso criar mecanismos e polticas que permitam a ascenso econmica, social e poltica dos segmentos mais pobres e marginalizados, os quais, no contexto socioeconmico do capitalismo tardio, dificilmente so beneficiados pelos processos tradicionais de mobilidade social, ligados ao mercado de trabalho estruturado e ao crescimento econmico. Ademais, como analisaremos de forma pormenorizada no ltimo captulo desta tese, imprescindvel tambm consolidar o processo de desenvolvimento dando resposta aos desafios da sustentabilidade ambiental e da educao e inovao tecnolgica. De qualquer forma, o Novo Desenvolvimentismo no Brasil, como ser demonstrado nesta obra, vem tendo inegvel xito na eliminao da pobreza extrema, na diminuio das desigualdades sociais e na dinamizao do mercado interno de consumo de massa, o que est moldando e estruturando o desenvolvimento recente do Brasil. No obstante, muito embora ter o social como um dos eixos estruturantes seja a caracterstica essencial do Novo Desenvolvimentismo brasileiro, nessa sua primeira etapa, a sua

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singularidade histrica no se esgota nessa faceta fundamental. H ainda vrios outros aspectos a serem considerados em sua caracterizao e definio. E o primeiro deles tange sua relao com a democracia e o Estado. 2. Democracia, Estado e Novo Desenvolvimentismo no Brasil A constituio do Novo Desenvolvimentismo no Brasil est se dando no contexto do aperfeioamento das instituies republicanas, da expanso dos direitos econmicos e sociais da populao e, sobretudo, da incorporao de expressivas reivindicaes dos movimentos sociais nas polticas do Estado brasileiro. O aparelho de Estado nacional sempre foi fortemente capturado pelos interesses privados dos estratos econmicos dominantes. O seu carter essencialmente patrimonialista, presente desde sua formao, foi reproduzido por nosso capitalismo tardio, mesmo ao longo da histria brasileira recente. Trata-se essencialmente de um Estado privatizado, muito permevel s presses do capital, mas ainda resistente incorporao das reivindicaes dos setores populares em suas polticas e em seu processo decisrio. Com alarmante frequncia, os movimentos sociais organizados foram, ainda no perodo da redemocratizao brasileira, criminalizados, obedecendo lgica repressiva da Repblica Velha de tratar a questo social como caso de polcia. H, assim, uma clara contradio entre o progresso verificado, nas ltimas dcadas, na consolidao dos direitos civis e polticos, promovida na esteira da redemocratizao do pas, e essa resistncia incorporao dos direitos econmicos e sociais de vastos setores da populao. Tal contradio no , evidentemente, exclusiva do Brasil. Ela se estende a toda nossa regio. Com efeito, observa-se, de um lado, que a maior parte dos pases latino-americanos vive em regimes democrticos h cerca de duas dcadas. Felizmente, foram superados os regimes autoritrios e a perspectiva de retrocessos parece ser cada vez mais improvvel, embora tenham ocorrido canhestras tentativas de golpes de Estado, na Venezuela e em Honduras, em perodos recentes. As eleies, de modo geral, tm sido limpas, a imprensa funciona livremente, com problemas pontuais em algumas naes, e a organizao partidria evoluiu. Felizmente, as Foras Armadas no exercem mais uma tutela forte sobre o poder civil na maior parte do continente.

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Foram feitos tambm importantes avanos na luta pelos direitos humanos, direitos das mulheres e contra a discriminao racial. De outro lado, contudo, constata-se, ainda, uma grande fragilidade dos Estados da Amrica Latina em sua funo de garantir direitos sociais e econmicos populao. O Relatrio do PNUD de 2004, intitulado A Democracia na Amrica Latina Rumo a uma democracia de cidads e cidados, j assinalava as insuficincias da chamada cidadania social na regio. De acordo com o Relatrio:
.....as tendncias detectadas no que se refere cidadania social so realmente preocupantes e representam o principal desafio das democracias latinoamericanas, porque, alm disso, os grupos mais excludos do exerccio pleno da cidadania social so os mesmos que sofrem carncia nas outras dimenses da cidadania.Os problemas centrais nesse plano so a pobreza e a desigualdade, que no permitem que os indivduos se manifestem como cidados com plenos direitos e de maneira igualitria no mbito pblico, e que corroem a incluso social. Os indicadores mostram que todos os pases da regio so mais desiguais que a mdia mundial. Em 15 dos 18 pases estudados, mais de 25 por cento da populao vive abaixo da linha de pobreza e, em 7 deles, mais da metade da populao vive nessas condies, embora em 12 deles a pobreza at tenha diminudo e, em 15, o PIB per capita tenha aumentado entre 1991 e 2002(ODONNEL, 2009).

Trata-se, dessa forma, de um Estado que, de modo geral, incapaz de assegurar efetiva cidadania maioria da populao. Portanto, um Estado no apenas privatizado, mas tambm extremamente fragilizado em sua funo republicana de promover a representao dos interesses da sociedade e a cidadania plena de toda a populao. um Estado anmico, que produz uma cidadania de baixa densidade. Saliente-se que essa fragilidade estrutural das democracias e dos Estados da Amrica Latina foi agravada por polticas, especialmente polticas econmicas conservadoras, que limitaram a capacidade de ao dos Estados e, ao mesmo tempo, frustraram as expectativas que boa parte da populao tinha em relao aos regimes democrticos, especialmente no que tange melhoria da sua qualidade de vida. Assim, muito embora o Estado anmico, no sentido do Estado que apresenta significativos dficits na eficcia de suas instituies e de seu sistema legal, seja um velho problema na Amrica Latina e em nosso pas, ele se tornou um problema ainda mais srio no perodo de predominncia do paradigma neoliberal no continente.

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Com efeito, o chamado processo de globalizao, aliado adoo das polticas apregoadas pelo Consenso de Washington em nosso continente, conduziu a uma exacerbao da histrica privatizao ou colonizao do Estado por parte de interesses privados, muitas vezes ideologicamente confundidos com tendncias annimas e foras impessoais do mercado internacional. Obviamente, essa exacerbao da privatizao ou colonizao do Estado em muitos pases da Amrica Latina, inclusive no Brasil, erodiu a sua credibilidade e legitimidade enquanto Estado-para-a-Nao, ou seja: enquanto locus privilegiado de representao dos autnticos interesses do pas e de defesa da soberania nacional. Ora, uma das consequncias desse Estado anmico e colonizado justamente a sua incapacidade de atuar como filtro e moderador das desigualdades sociais e de promover polticas ativas que visem promoo e proteo dos direitos econmicos e sociais da populao excluda. Pelo contrrio, o Estado anmico ou neoliberal , quer pela renncia em regular efetivamente o mercado, quer pela implementao de polticas que visam colocar os interesses dos investidores acima do bem pblico, um reprodutor ativo das desigualdades sociais e um facilitador dos processos politicamente mais negativos da globalizao assimtrica. Mas talvez a consequncia mais nefasta dessa privatizao ou colonizao do Estado seja a incapacidade de planejar o futuro do pas e de implementar polticas de desenvolvimento a partir de um projeto de nao. Nessas condies, tudo fica ao sabor dos interesses privados dos investidores, entendidos obtusamente como fatores da ao racional do mercado. Assim, a fragilidade estrutural das democracias e dos Estados latino-americanos, inclusive no que refere capacidade de promover polticas de desenvolvimento, est indissoluvelmente ligada incapacidade de incorporar os interesses da maior parte da populao no processo decisrio e desigualdade social. Gera-se, de fato, um perverso crculo vicioso: a grande desigualdade e a ausncia de uma cidadania social tende a produzir democracias frgeis e pouco representativas e um Estado anmico, colonizado por interesses privados e incapaz de promover polticas de desenvolvimento e polticas pblicas eficientes, o que, por sua vez, refora o carter concentrador da acumulao e a consequente fragilizao do Estado frente s foras do mercado, que tendem a gerar e reproduzir desigualdades. Pois bem, o governo Lula est conseguindo, no nosso entendimento, romper com esse crculo vicioso e com a consequente fragilizao da democracia e do Estado brasileiros mediante algumas iniciativas importantes. Em primeiro lugar, fortaleceram-se bastante as instituies

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republicanas, principalmente as destinadas ao controle da mquina pblica (CGU, Ministrio Pblico, Polcia Federal, etc.), investiu-se na crescente transparncia da gesto administrativa do Estado e promoveu-se a imprescindvel separao entre os Poderes da Repblica. Isso foi de fundamental importncia para atenuar desvios e reduzir a presso do clientelismo e do patrimonialismo sobre a mquina pblica, fenmenos ainda presentes no sistema poltico brasileiro. Cabe destacar que, devido ao carter arraigado desses fenmenos na mquina pblica, o seu combate efetivo demanda tempo e considervel esforo continuado. Na realidade, preciso reconhecer que, durante o governo Lula, foram tambm cometidos graves erros, nesse campo. O mais rumoroso deles tange ao chamado Mensalo, que atingiu fortemente os partidos da base aliada, principalmente o PT. Eventos posteriores, como os relativos ao Mensalo do PSDB de Minas Gerais e ao denominado Mensalo do DEM no DF, demonstraram a generalizao do uso das campanhas eleitorais como instrumentos de arrecadao ilegal de recursos e a consequente necessidade de uma substancial reforma poltico-eleitoral no Brasil.Contudo, tais fatos, embora lamentveis.e constrangedores, no invalidam a constatao de que houve avanos significativos no combate aos desvios e a os males histricos da administrao pblica brasileira. A bem da verdade, foram os avanos na transparncia da gesto pblica e no fortalecimento da instituies de controle da mquina administrativa, somados ao imprescindvel papel da imprensa livre, que permitiram que tais casos viessem tona e fossem cabalmente investigados. Nada foi ocultado ou engavetado. Exemplos desses avanos foram o fortalecimento e o aumento da eficincia de instituies como a Controladoria Geral da Repblica, o Ministrio Pblico e a Polcia Federal. Neste ltimo caso, conveniente enfatizar o extraordinrio aumento das operaes do rgo, que saltaram de 16, em 2003, para 272, em 2010. Em segundo lugar, foram recuperados e criados mecanismos de planejamento e interveno do Estado na economia, revertendo-se a inrcia que havia se verificado em governos anteriores. Essa recuperao dos mecanismos e instrumentos de interveno do Estado possibilitou a elaborao e implementao de polticas que foram fundamentais para a constituio do Novo Desenvolvimentismo no Brasil. No entanto, a mais importante iniciativa foi a relativa decisiva incorporao de reivindicaes expressivas dos movimentos sociais organizados nas polticas governamentais. Mediante a incorporao das Centrais Sindicais s mesas de negociao de polticas pblicas e a realizao de um grande nmero de conferncias nacionais, foram colhidas reivindicaes de

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muitos segmentos organizados da sociedade que tinham enfrentando, anteriormente, grandes dificuldades para serem ouvidos de forma institucional e legtima. Pois bem, o fortalecimento das instituies republicanas, o resgate dos instrumentos de interveno do Estado no domnio econmico e, sobretudo, a nova relao entre o Estado e as representaes dos setores mais desprotegidos da populao conferem outra singularidade histrica ao Novo Desenvolvimentismo no Brasil. Trata-se, nesse caso, de uma singularidade poltica que o distingue tanto do perodo relativo hegemonia do neoliberalismo quanto do relacionado ao antigo nacional-desenvolvimentismo, perodos nos quais a democracia no conseguiu ser fortalecida. No primeiro caso, pelos motivos j expostos. No segundo, devido s insuficincias do sistema democrtico da poca, que no dispunha de instituies republicanas slidas, era tutelado pelo poder militar e apresentava graves distores na representao poltica e crnica instabilidade. Ademais, preciso considerar que boa parte do perodo histrico do nacional-desenvolvimentismo transcorreu sob regimes ditatoriais. O fortalecimento das instituies republicanas, do Estado democrtico e do sistema de representao tambm distingue o Novo Desenvolvimentismo brasileiro de outras experincias polticas ocorridas recentemente na Amrica Latina. Com efeito, a frustrao ocasionada pelas polticas neoliberais na regio, que, de modo geral, reduziram o crescimento econmico, concentraram rendimentos, aumentaram o desemprego e enfraqueceram os EstadosNao, resultou, em certos casos, na instituio de regimes ditos populistas. Tais regimes, embora inteiramente legtimos, do ponto de vista democrtico-eleitoral, tendem a canalizar os anseios e as reivindicaes da populao excluda por fora das instituies republicanas e dos marcos do sistema poltico constitudo. A bem da verdade, o populismo, que tem longa tradio na regio, nasce, em geral, da incapacidade das instituies e dos sistemas polticos de acolherem e legitimarem as demandas por direitos sociais e econmicos da maior parte da populao11. Tal incapacidade, muito frequente nas democracias da Amrica Latina, fora, nos regimes populistas, o estabelecimento de vnculos representativos e polticos diretos entre o governante e os governados, que, obviamente, passam ao largo das instituies e do sistema tradicional de representao poltica. Com isso, as demandas da populao so, muitas vezes, satisfeitas, mas normalmente ao custo do enfraquecimento das instituies republicanas, do sistema de representao poltica e do aumento
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LACLAU, Ernesto. La razn populista. Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica, 2006.

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da instabilidade. E o atendimento s demandas sociais pelas vias transversas dos regimes populistas torna mais difcil a sua transformao em direitos estabelecidos e legtimos, que devem ser atendidos por polticas pblicas consolidadas institucionalmente. Observe-se que o populismo teve historicamente como contrapartida, na Amrica Latina, o triste fenmeno do golpismo. Entre esses polos opostos, porm complementares, oscilava (e, em alguns casos, talvez ainda oscile) o pndulo do atraso poltico do nosso continente. Portanto, o caminho a ser seguido o do paulatino mas firme fortalecimento da democracia e de suas instituies republicanas. Esse foi o caminho do Brasil. Assim, no caso do Novo Desenvolvimentismo brasileiro, as demandas por direitos econmicos e sociais, bem como, no caso de alguns segmentos marginalizados, por direitos civis, foram todas canalizadas institucionalmente e satisfeitas estritamente dentro dos marcos do sistema poltico democrtico e republicano. No houve nenhuma tentativa de se estabelecer vnculos diretos entre o governante e os governados, a separao entre os poderes constitudos foi respeitada e consolidada e as instituies republicanas foram fortalecidas. Ademais, ao contrrio do que aconteceu em outros pases da regio, no Brasil no houve nenhuma tentativa de se encetar um terceiro mandato, de modo que o princpio da alternncia de poder foi inteiramente consolidado e assegurado. Obviamente, isso tem forado os governos do Novo Desenvolvimentismo no Brasil a lidar com os limites polticos impostos pelo chamado presidencialismo de coalizo. Contudo, o grande apoio popular ao presidente Lula e os xitos de suas polticas, particularmente de suas polticas sociais, tm permitindo ao governo realizar avanos substanciais, apesar desses limites incontornveis. Em suma, a constituio do Novo Desenvolvimentismo no Brasil est ocorrendo dentro dos limites polticos dados pelo Estado Democrtico de Direito e suas instituies. Mais do que isso: o Novo Desenvolvimentismo brasileiro tem contribudo de modo importante para o aperfeioamento da democracia brasileira. Com efeito, a eliminao progressiva da pobreza, principalmente da pobreza extrema, a reduo das desigualdades e a incorporao de milhes de cidados ao mercado de trabalho e ao mercado de consumo significam, tambm, construo de cidadania, maior representatividade do sistema poltico e fortalecimento do Estado, no apenas em sua funo de assegurar direitos e prover servios, mas tambm em seu papel primordial de constituir, a partir dos interesses de toda a sociedade, um projeto de pas que conduz o processo

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de desenvolvimento em todas as suas formas. Em outras palavras, o esforo de desprivatizao e o consequente fortalecimento do Estado, bem como o aperfeioamento do sistema democrtico, caminham pari passu com a ascenso econmica, social e poltica dos novos cidados. Assim como se pode dizer que o social um dos eixos estruturantes do Novo Desenvolvimentismo no Brasil, pode-se afirmar tambm que o social , em sua vertente construtora de cidadania e direitos, nos marcos estritos das instituies republicanas e do sistema democrtico, o fio condutor de uma nova relao entre Estado e sociedade que fundamenta politicamente o novo projeto de pas. Isso essencial para a constituio e a continuidade do processo de desenvolvimento. Por isso mesmo, Celso Furtado assinalava que o subdesenvolvimento era um problema fundamentalmente poltico e que no haveria desenvolvimento sem democracia. Essa estreita relao de co-dependncia entre o aprimoramento da democracia, o fortalecimento do Estado e de suas instituies republicanas e a distribuio de renda, o combate pobreza e a incluso social constitui-se, talvez, na mais importante particularidade histrica e regional do recente desenvolvimento brasileiro. A progressiva superao da fragilidade estrutural de nossa democracia, referida anteriormente, um expressivo e importante avano do Novo Desenvolvimentismo no Brasil. No obstante, a feroz resistncia dos setores mais conservadores da sociedade brasileira s vertentes distributivas e inclusivas do Novo Desenvolvimentismo articulada e evidenciada na recente campanha presidencial (que parece ter aberto a Caixa de Pandora de uma direita extremamente atrasada e arcaica, uma espcie de Tea Party tupiniquim), ainda tem potencial para agredir esse progressivo aperfeioamento da democracia brasileira. 3. Novo Desenvolvimentismo no Brasil e Insero Internacional Soberana Como vimos, uma das singularidades essenciais do Novo Desenvolvimentismo no Brasil a transformao do social em um dos eixos estruturantes do processo de desenvolvimento econmico, mediante a distribuio de renda, a eliminao progressiva da pobreza e a consequente dinamizao do mercado interno. Contudo, preciso assinalar aqui que a nova insero internacional do pas foi tambm de fundamental relevncia para a gerao das condies imprescindveis construo de um novo padro de desenvolvimento no Brasil.

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Ao longo do perodo histrico do nacional-desenvolvimentismo a poltica externa brasileira buscou, exceo de alguns perodos, como o do governo Dutra, por exemplo, a afirmao autnoma do pas mediante vigorosas negociaes bilaterais, mantendo, no entanto, forte presena nos organismos multilaterais. A principal preocupao dessa poltica, ao longo dos anos 60 e 70, era a de colocar os temas do desenvolvimento e do subdesenvolvimento, da transferncia de tecnologia e da superao das desigualdades entre os pases como assuntos centrais das relaes internacionais. Saliente-se que tal nfase se manteve at em certos governos militares, como na poca da poltica externa do pragmatismo responsvel (Geisel), mesmo com a afinidade ideolgica a um dos polos da Guerra Fria. Entretanto, essa poltica externa, como ser analisado em captulo especfico sobre o assunto, foi abandonada ao longo do perodo de predomnio do neoliberalismo no Brasil. Ela foi substituda por outra poltica que, com fundamento nos ditames do Estado Mnimo, colocava nfase na integrao do pas ao processo de globalizao, no alinhamento aos interesses da nica superpotncia, na chamada relao Norte-Sul e no reconhecimento do status de mera potncia mdia regional para o Brasil. O pressuposto implcito dessa poltica era o de que o pas, ao aceder globalizao e nova ordem internacional orientada pelos interesses estratgicos da nica superpotncia, superando o suposto isolamento provocado pelo nacionalismo desenvolvimentista, participaria mais do comrcio mundial e da prosperidade mundializada. Como ficar demonstrado nesta tese, no foi exatamente isso o que ocorreu. Na realidade, a consequncia maior da poltica externa vinculada ao paradigma do Estado Mnimo foi, alm da diminuio de nossa participao no comrcio mundial, a reduo do protagonismo regional e internacional do pas. De fato, a fragilidade econmica vigente no perodo, a baixa prioridade da poltica de defesa, a estagnao e os impasses do Mercosul, a inexistncia de avanos concretos na integrao sul-americana, o abandono parcial do eixo horizontal (Sul-Sul), o baixo investimento em parcerias estratgicas com pases emergentes, a falta de enfrentamento das ameaas aos interesses do pas, alm do alinhamento aos ditames da nova ordem mundial centrada na nica superpotncia, fizeram o Brasil perder a sua capacidade de projetar os seus interesses no exterior. Essa perda de consistncia estratgica da poltica exterior retroalimentou a vulnerabilidade externa da nossa economia e as polticas internas que tendiam a limitar a capacidade do Estado Nacional de implementar um processo de desenvolvimento relativamente

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autnomo face globalizao assimtrica, criando um crculo vicioso de fragilizao polticodiplomtica e aumento da dependncia financeira e econmica. De fato, tal poltica enfraquecia a capacidade do Estado Nacional de formular e implementar diretrizes e aes destinadas conformao de um novo ciclo de desenvolvimento e de um maior protagonismo internacional do Brasil. No governo Lula, no entanto, esse crculo foi rompido. Em primeiro lugar, a poltica externa e de comrcio exterior diversificou enormemente nossas parcerias econmicas e comerciais, o que foi de fundamental importncia para a superao da vulnerabilidade externa da nossa economia, principal fator de fragilizao do pas frente ao cenrio internacional. Essa poltica externa contribuiu para aumentar extraordinariamente os supervits comerciais, para alm do crescimento do comrcio mundial e do aumento dos preos das commodities, e, dessa forma, contribuiu decisivamente para a obteno de uma verdadeira estabilidade macroeconmica no Brasil. Mas a contribuio da poltica externa no se esgotou no campo econmicocomercial. Ela tambm foi fundamental para aumentar o protagonismo internacional do pas e contribuir para tornar a ordem mundial mais permevel aos interesses dos pases em desenvolvimento. De fato, a nfase da nova poltica externa na cooperao Sul-Sul, na integrao regional e no fortalecimento do Mercosul, na articulao dos pases em desenvolvimento nas negociaes da OMC e na transformao do antigo G-8 no G-20, entre outras diretrizes, foi decisiva para melhor projetar os interesses nacionais no plano externo, abrindo um espao anteriormente inexistente, bem como para tornar os interesses dos pases emergentes, e de suas populaes destitudas, mais visveis e presentes nos foros mundiais. Assim como o Novo Desenvolvimentismo no Brasil estruturou-se, no plano interno, na distribuio de renda, na eliminao da pobreza e na consequente dinamizao do mercado interno de massa, no plano externo esse novo padro de desenvolvimento vem se refletindo na busca incessante de novos espaos para o pas e na reduo das assimetrias polticas, econmicas e comerciais entre as naes. O pressuposto implcito o de que o papel do Brasil no cenrio mundial no apenas reflete o modelo de nao que se pretende construir internamente, mas tambm contribui para refor-lo e consolid-lo, criando as condies propcias para a projeo soberana de nossos interesses no exterior.

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Nesse sentido, o Novo Desenvolvimentismo no Brasil, embora contenha elementos nacionalistas, dada a sua nfase poltica na soberania nacional e na eliminao da dependncia e da vulnerabilidade externa, decididamente mais internacionalista que o velho nacionaldesenvolvimentismo, pois apoia a construo da nao na integrao regional, em uma diversificao cada vez maior de parcerias comerciais e diplomticas e em um protagonismo intenso nos foros de governana global e no cenrio internacional. No Novo Desenvolvimentismo brasileiro, o fortalecimento e a dinamizao do mercado interno caminham, em contraste com o que acontecia no perodo do nacionaldesenvolvimentismo, de forma concomitante com uma maior integrao economia mundial. De igual maneira, a consolidao do Estado nacional se d, hoje, no contexto da integrao com outros Estados regionais e da busca de parcerias estratgicas com vrios pases emergentes, algo impensvel h algumas dcadas. Alm disso, a contribuio do setor externo para a dinamizao econmica ocorre, nesse novo quadro, muito mais pelo aumento e diversificao das exportaes, com a conquista de novos mercados, do que pela substituio das importaes. Sem dvida, o novo protagonismo internacional do Brasil tambm impulsionado pela nova realidade interna do pas. Com efeito, a nova solidez econmica, os notveis avanos sociais e o firme comprometimento com a democracia e os direitos humanos contribuem muito para bem projetar os interesses do pas no exterior. Criou-se, dessa vez, em contraste com o acontecido no perodo neoliberal, um crculo virtuoso entre as polticas internas e a poltica externa. Preocupam, contudo, as recentes evolues do quadro internacional, particularmente no que se refere ao fracasso na regulao do sistema financeiro internacional e na articulao global de medidas destinadas a impulsionar a economia mundial (no G-20) e o comrcio internacional (na OMC). Esse fracasso pode comprometer a necessria recuperao econmica ps-crise. Observe-se que a atual guerra cambial entre os EUA, China e outros pases poderia desempenhar o mesmo papel deletrio que as infames tarifas Smoot-Hawley desempenharam nos anos 30. Naquela poca, o protecionismo tarifrio desencadeado por tais medidas levou o comrcio mundial a apresentar brutal contrao, o que contribuiu para conduzir o mundo Grande Depresso. Agora, em vez de se usar tarifas, usa-se o cmbio, mas os resultados podem ser semelhantes.

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De qualquer forma, a nova insero soberana do Brasil e o notvel aumento do protagonismo internacional do pas, que sero analisados com maior detalhe no captulo pertinente ao tema, tambm se constituem em relevantes elementos formadores e diferenciadores do Novo Desenvolvimentismo no Brasil. 4. A Alavancagem do Novo Desenvolvimentismo Brasileiro pelo Pr-Sal Celso Furtado foi um dos autores que se preocupou com os efeitos da economia do petrleo sobre o desenvolvimento. Em 1974, na esteira do primeiro choque do petrleo, Furtado escreveu um ensaio sobre a Venezuela, no qual h a seguinte passagem:
Poucas vezes um desafio to sem ambiguidades se apresentou a um grupo de dirigentes, ampliando abruptamente o campo do possvel. Nos prximos dois decnios, a Venezuela poder ter saltado a barreira que separa subdesenvolvimento de desenvolvimento, sendo qui o primeiro pas da Amrica Latina a realizar essa faanha, ou ter perdido a sua chance histrica. Pelo menos sobre um ponto bsico existe consenso: a inao ou a omisso do Estado no constitui uma opo(FURTADO, 2008).

De fato, o grande aumento do preo do petrleo criou condies, naquela poca, para que a Venezuela e outras economias exportadoras de leo pudessem dar um salto de qualidade em seu desenvolvimento. No entanto, passados mais de trs decnios, lamentvel constatar que essa oportunidade histrica foi perdida por muitas dessas naes, as quais ficaram presas doena holandesa12, que gera apreciao cambial, consumo suprfluo e dependncia parasitria do petrleo. A inao ou a omisso levaram-nas a desperdiar o que Furtado denominou de ampliao abrupta do campo do possvel. Assim, boa parte desses pases desperdiou a sua notvel riqueza em consumo de bens importados e gastos perdulrios, criou gigantescas burocracias e no construiu os fundamentos destinados a promover o desenvolvimento diversificado e sustentado. Eles foram vtimas de uma abundncia esterilizante.

Referncia sobrevalorizao da moeda holandesa ocasionada pelo descobrimento de petrleo e gs no Mar do Norte e a consequente enxurrada de dlares injetada na economia dos Pases Baixos. Essa sbita sobrevalorizao pode conduzir ao consumo perdulrio de bens importados e desindustrializao.

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Alguns autores, como Sachs e Warner13, chegaram at a teorizar sobre uma maldio dos recursos naturais. Conforme esses tericos, pases que tm abundncia de commodities de exportao apresentam, em mdia, crescimento econmico baixo, ao passo que pases que carecem de recursos naturais, como os do Sudeste Asitico, tm, em geral, crescimento mais elevado, alm de economias mais diversificadas. Evidentemente, esse baixo dinamismo econmico se reflete tambm no desenvolvimento social. Assim, os pases rabes tm IDH mdio de 0, 699, nmero que est abaixo da mdia mundial, que de 0,743. A literatura econmica aponta vrios fatores que afetam as economias dos pases exportadores de commodities, especialmente aqueles que dependem do petrleo. Entre esses, destacam-se a baixa taxa de investimento nos setores no-extrativistas, o que contribui para a pouca diversificao da produo; a corrupo e a malversao dos recursos pblicos, que desvia preciosos recursos; o consumo perdulrio de produtos importados, que neutraliza esforos de industrializao; a grande oscilao dos preos internacionais das commodities, que gera instabilidade macroeconmica; e o baixo investimento relativo em educao e cincia e tecnologia, que impede a estratgica construo de uma sociedade do conhecimento. No entanto, a maldio dos recursos naturais e a doena holandesa no so destinos inexorveis a condenar todos os pases ricos em petrleo ou em outras commodities. H notveis excees. fcil constatar que pases como os EUA, Noruega, Canad e Islndia tm abundncia de recursos naturais e, ao mesmo tempo, situam-se em um patamar muito elevado em termos de desenvolvimento econmico e social. Ao que tudo indica, a correlao, positiva ou negativa, entre a abundncia de recursos naturais e o desenvolvimento econmico e social, depende de uma srie de variveis econmicas, sociais e educacionais. No entanto, provvel que o fator mais relevante seja o poltico. De fato, ter instituies slidas e uma democracia viva e participativa fazem grande diferena. Talvez toda a diferena. A democracia permite a discusso aberta e transparente sobre a destinao dos recursos gerados com a exportao das commodities, a definio de uma estratgia consensuada de desenvolvimento e o controle efetivo do gasto pblico. Tudo depende, em ltima instncia, de decises acertadas tomadas no momento adequado. Por isso, Celso Furtado alertava que a omisso do Estado no era uma opo para os pases exportadores de petrleo. Pois bem, com a descoberta das jazidas do Pr-Sal, a mesma ampliao abrupta do
13 SACHS, J.; WARNER, A. Natural Resource Abundance and Economic Growth. In: NBER working paper 5398. Cambridge, 1995.

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campo do possvel, mencionada por Furtado, apresenta-se, agora, para o Brasil. Com efeito, as descobertas do Pr-Sal, mesmo que comprovadas apenas parcialmente, so extraordinrias. Testes feitos na rea de Tupi (14.000 km), pequena frao da rea total do Pr-Sal (160.000 Km), permitem inferir que as jazidas poderiam ter, no mnimo, cerca de 40 bilhes de barris. Inexoravelmente, o Brasil se tornar potncia petrolfera tardia, em um mundo que ainda depender de petrleo por muito tempo, pois apesar dos recentes investimentos em energias alternativas, a matriz energtica mundial ainda dependente dos hidrocarbonetos em aproximadamente 65%. Deve-se ter em mente que as descobertas de novas reservas de hidrocarbonetos no tm ocorrido em um bom ritmo nas ltimas dcadas. Em contraste, o consumo mundial de hidrocarbonetos tem aumentado extraordinariamente, notadamente na sia, em funo do crescimento econmico vertiginoso dos gigantes China e ndia. H, por conseguinte, um desequilbrio estrutural entre demanda e oferta de hidrocarbonetos, que poder ser mitigado, mas no resolvido, pela crise atual. Observe-se que, aps uma grande queda inicial em 2009, o barril de petrleo j recupera parcialmente o seu valor. Assim sendo, fica evidente a importncia estratgica dessa grande descoberta de petrleo no nosso subsolo marinho. Ela importante no apenas para o Brasil, mas tambm para a economia mundial e, em especial, para os pases importadores de petrleo. A produo comercial do Pr-Sal implica, sem dvida, grandes desafios logsticos e tcnicos que no devem ser subestimados. Porm, tais desafios no alteram esse cenrio promissor. As dificuldades e o ceticismo dos que nunca tiveram viso estratgica do Brasil no impediram que o pas e a Petrobras conseguissem a auto-suficincia em petrleo em termos de volume de produo, contrariando os vaticnios tcnicos dos que apostavam na inviabilidade da indstria de petrleo brasileira. A sociedade brasileira est tomando conscincia de que o Pr-Sal representa oportunidade histrica nica para que o Brasil d um salto de qualidade em seu desenvolvimento. Tambm est crescendo a conscincia de que, para que essa oportunidade no venha a ser desperdiada, necessrio modificar o atual marco regulatrio do petrleo no Brasil. De fato, foroso reconhecer que as condies do pas poca da constituio do atual marco regulatrio do petrleo eram bem diferentes das prevalentes hoje. Naquele tempo, o pas no tinha crdito, a economia estava muito fragilizada, o risco exploratrio era altssimo, os

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campos eram relativamente pequenos e o preo do barril de petrleo estava em cerca de US$ 10 dlares. Nesse contexto, transferiu-se o risco para as empresas, mediante contratos de concesso. Hoje, no entanto, o Brasil tem contas pblicas em equilbrio, a economia, apesar da crise, ainda tende a crescer de forma sustentada, as novas jazidas tm enorme potencial, o preo do barril diversas vezes superior e as reas prospectadas tm risco muito baixo. O novo marco regulatrio proposto estabelece para as novas reas regimes exploratrios baseados em partilhas. A diferena no banal. Ela implica escolha estratgica de profundas consequncias. No regime de concesses, o leo, uma vez comeado o processo de retirada do subsolo, passa a pertencer empresa concessionria. No regime de partilha, a Unio mantm a propriedade das reservas e do petrleo. Neste caso, o Estado tem flexibilidade muito maior para planejar e efetuar os investimentos que considere prioritrios ao desenvolvimento sustentado, assim como para estabelecer o ritmo da explorao, observados os limites tcnicos para tanto. O novo marco regulatrio estabelece tambm que Petrobras ser a grande operadora do Pr-Sal, o que nos permitir enfrentar os desafios relativos ao aumento da nossa capacidade de refino, fundamental para o equilbrio da balana comercial brasileira de hidrocarbonetos, e do processo de substituio de importaes de equipamentos destinados produo de petrleo, como as caras e sofisticadas plataformas martimas, bem como dos investimentos em gasodutos e na produo nas reas ps-sal. Considere-se que os investimentos que a Petrobras ter de fazer para viabilizar o PrSal (plataformas, navios, novos portos, gasodutos, etc.) tero enorme impacto positivo na indstria nacional, especialmente a naval, assim como na gerao de tecnologia de ponta em vrias reas estratgicas. Nos projetos de lei que o governo Lula enviou ao Congresso Nacional, figura, com centralidade, o que cria o Fundo Social do Petrleo, o qual visa arrecadar recursos do Pr-Sal para investir prioritariamente em educao, meio ambiente e cincia e tecnologia. Com isso, podem ser criadas as condies adequadas para que o Brasil atinja o grande objetivo de acelerar e consolidar seu desenvolvimento recente, em uma espcie de segunda etapa histrica do Novo Desenvolvimentismo brasileiro. O Brasil j possui a oitava economia mundial, razoavelmente diversificada e com um mercado interno forte e de renovado dinamismo. Temos tambm um agronegcio de destaque

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mundial, grande rea para expanso da fronteira agrcola, vastos recursos naturais ainda inexplorados, gua doce em abundncia, enorme biodiversidade e uma indstria diversificada e integrada. A economia, com seus fundamentos agora equilibrados, cresce distribuindo renda. Fomos afetados, sem dvida, pela grave crise internacional, mas samos dela rapidamente, fortalecidos e em melhor posio para enfrentar os desafios da insero internacional. No entanto, ainda temos cinco grandes desafios a vencer para alar voos maiores no desenvolvimento sustentado e, dessa forma, consolidar o Novo Desenvolvimentismo no Brasil: o desafio da infraestrutura e logstica precrias, que inibem investimentos e elevam custos; o desafio da eliminao da pobreza e da ainda grande desigualdade social que, apesar dos grandes avanos recentes, limitam o dinamismo do mercado interno e geram tenses sociais e polticas; o desafio da insero internacional soberana e da criao de uma slida e positiva liderana regional; o desafio da criao da sociedade do conhecimento, de modo a superar a educao de baixa qualidade, que repercute na ausncia de inovao e pesquisa mais robustas; e o desafio da sustentabilidade ambiental e da transio para a economia verde, que, se no for vencido, dificultar o crescimento sustentado de longo prazo. Os trs primeiros desafios j vm sendo paulatinamente enfrentados, no contexto do Novo Desenvolvimentismo no Brasil. Slidas e amplas polticas sociais, combinadas com a grande gerao de empregos e a popularizao do crdito, vm, como vimos, reduzindo aceleradamente a pobreza e a desigualdade social e, dessa forma, dinamizando o mercado interno de consumo de massa. O PAC, por sua vez, est permitindo o enfrentamento crescente dos gargalos logsticos e de infraestrutura ao desenvolvimento sustentado. A nova poltica externa, por seu turno, est tendo notrio xito no aumento do protagonismo internacional do Brasil e na promoo de sua insero soberana. Esses desafios so, por assim dizer, desafios do sculo XX, desafios clssicos que no conseguimos vencer ainda no sculo passado, de forma a transpor o fosso que nos separava (e ainda separa) dos pases desenvolvidos. Mas a superao desses desafios j no basta. Alm de vencer tais desafios colocados ainda no sculo passado, temos tambm de procurar superar, ao mesmo tempo, os novos desafios postos pelo mundo e pela competitividade global, neste incio do sculo XXI. Entre esses novos desafios, destacam-se os j mencionados desafios da sustentabilidade ambiental e da criao da sociedade do conhecimento. Sem super-los, o recente processo de desenvolvimento brasileiro no ser sustentvel, no longo prazo. Com efeito, sem a sociedade do conhecimento, que vai alm

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da melhoria clssica da educao, no seremos capazes de produzir inovao, aumentar a competitividade global da nossa indstria e produzir, de fato, as oportunidades que s a educao pode gerar para todos. E sem um desenvolvimento ambientalmente sustentvel e a criao de uma economia verde e criativa, no teremos como continuar a crescer, em prazo mais longo. Portanto, a superao desses novos desafios vital para a consolidao do Novo Desenvolvimentismo brasileiro. No entanto, a superao desses dois grandes e novos desafios ainda est em uma fase muito incipiente na agenda interna, quer pelo carter indito das questes e problemas apresentados, quer pelos estrangulamentos financeiros que pas ainda tem. a que o petrleo recm-descoberto pode fazer grande diferena. Com efeito, se os recursos do Pr-Sal forem bem investidos e distribudos com o objetivo estratgico de superar esses obstculos, o Brasil poder acelerar o tempo histrico do seu crescimento e dar um grande salto de qualidade em seu desenvolvimento econmico e social. Dispomos, agora, de um novo e poderoso instrumento de alavancagem do crescimento, que nos faltou em perodos anteriores. Isso muda nossa perspectiva histrica. O Pr-Sal pode servir, assim, para alavancar o Novo Desenvolvimentismo no Brasil, consolid-lo e dar-lhe sustentabilidade de longo prazo. A superao dos desafios mencionados, em tempo histrico acelerado, permitiria ao recente processo de desenvolvimento brasileiro apoiar-se em outros pilares, alm do relativo ampliao e dinamizao do mercado interno, que foi decisivo, em uma primeira etapa. Com efeito, as amplas perspectivas da nova economia verde, conjugadas criao de uma sociedade de conhecimento e incorporao de inovao em larga escala no processo produtivo, alm das vantagens comparativas de que j dispomos, possibilitariam maior e melhor insero do Brasil na economia mundial e na ordem global e a continuidade, por dcadas, de crescimento econmico vigoroso. Os recursos do petrleo podem, em prazo histrico consideravelmente mais curto, se bem investidos, contribuir para converter o Brasil em pas plenamente desenvolvido. A ampliao abrupta do campo do possvel foi colocada concretamente ao Brasil pelos megacampos do Pr-Sal. Se o Estado e a sociedade no se omitirem e tomarem as decises adequadas, o Novo Desenvolvimentismo brasileiro poder enfrentar, ao mesmo tempo, as pendncias histricas do sculo XX e os desafios do sculo XXI, conduzindo o Brasil a um novo e sustentvel patamar de desenvolvimento.

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5. O Novo Desenvolvimentismo Brasileiro como Desenvolvimento Sustentvel O recente desenvolvimento brasileiro, por ter de enfrentar ao mesmo tempo, como salientado, as pendncias relativas ao desenvolvimento clssico do sculo XX e os novos desafios do sculo XXI, comeou a deitar as bases para a promoo da sustentabilidade ambiental e o desafio da constituio de uma nova economia verde no pas. Sem dvida alguma, esse processo de transformao do nosso desenvolvimento em desenvolvimento crescentemente sustentvel foi intensificado pela atual crise ambiental mundial. E a face mais emblemtica dessa crise ambiental so justamente as mudanas climticas. De fato, as evidncias empricas de que o atual modelo de crescimento econmico desequilibrado e de carbono intensivo est se esgotando so cada dia mais fortes. Entre elas, o aquecimento global provocado pela intensificao do efeito-estufa destaca-se pela abrangncia e pela intensidade de seu impacto. Obviamente, o efeito-estufa e o clima da Terra oscilam naturalmente. Com efeito, dados meteorolgicos, geolgicos e paleontolgicos demonstram, de forma indiscutvel, que o nosso planeta j passou por muitos ciclos de aquecimento e resfriamento de intensidade e durao variadas. Essas oscilaes so devidas a uma srie de fatores naturais, como ciclos solares ainda pouco compreendidos, desastres naturais, atividades vulcnicas, movimentaes das massas continentais, etc., e no tm, obviamente, nenhuma relao com a atividade humana. No entanto, com o advento da Revoluo Industrial foi introduzido um novo fator importante na determinao do clima. De acordo com muitos cientistas, o fabuloso progresso econmico da humanidade dos ltimos 250 anos, marcado pela utilizao em larga escala de combustveis fsseis, aumento das reas agrcolas e desmatamentos, teria contribudo significativamente para causar a elevao da concentrao de CO2 na atmosfera de 280 partculas por milhes (ppm) para 385 ppm, a maior concentrao observada nos ltimos 650 mil anos. Essa elevao substancial dos nveis de CO2 e de outros gases relacionados ao efeito-estufa teria provocado um aumento de 0,76C na temperatura mdia do planeta, nos ltimos 100 anos. Pois bem, em um cenrio de ausncia de polticas climticas, cientistas projetam um aumento entre 25% e 90% das emisses de CO2, no perodo de 2000 a 2030, o que poderia causar a elevao da temperatura mdia da Terra no ano de 2100 em at 6,4C. Nessas circunstncias, cerca de 40% dos ecossistemas seriam afetados, com extino significativa de

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espcies, reduo generalizada da produtividade agrcola, em especial em regies tropicais, e perda de 30% das terras em regies costeiras, devido consequente elevao do nvel dos oceanos. Considere-se, adicionalmente, que os pases mais afetados pelo aquecimento sero justamente os mais pobres e os situados em reas tropicais. Por sua localizao geogrfica e caractersticas naturais, nosso pas seria fortemente impactado pelo aquecimento global. Na hiptese de sua ocorrncia, espera-se que o regime pluviomtrico se altere, com fortes chuvas na regio sul-sudeste e intensificao dos perodos de seca no semi-rido nordestino. A Amaznia, fundamental para o equilbrio do clima continental, poder passar por um processo de savanizao provocado pelo aumento da evapotranspirao. Com isso, vastas regies de cerrado perdero sua preciosa fonte de gua, com fortes prejuzos para a atividade agropecuria brasileira. Em contrapartida, o impacto econmico global da deciso de limitar o aumento da temperatura mdia da Terra a 2,4C seria, segundo o Intergovernamental Panel on Climate Change (IPCC), uma reduo de 0,12% na taxa de crescimento econmico mundial anual at 2050. Esta estimativa um pouco mais elevada no trabalho de Sir Nicholas Stern, conhecido como Relatrio Stern, no qual se estima que o custo de cerca de 1% do PIB mundial at 2050. No entanto, este relatrio tambm assinala que a mudana climtica de origem antropognica causaria um custo econmico de cerca de 5% do PIB mundial at 2050. Em outras palavras: o custo da inao seria cinco vezes maior do que o custo do combate ao efeito-estufa. Diante desse cenrio potencialmente muito negativo, o governo Lula adotou, como veremos nesta tese, a estratgia de articular um projeto de desenvolvimento nacional, que combina medidas destinadas transio para a economia de baixo carbono, no plano interno, com uma postura ativa e propositiva nos foros internacionais de negociao de aes coordenadas sobre mudanas climticas, no plano externo. Tal estratgia resultou no estabelecimento da Poltica Nacional sobre Mudana do Clima. Isso demonstrou concretamente que o pas seria capaz de fixar metas plausveis de reduo de gases de efeito-estufa, na proporo necessria conteno da crise ambiental. Ademais, foram ampliadas consideravelmente as reas de proteo ambiental e reduzido substancialmente os nveis de desmatamento, especialmente na Amaznia. Esses avanos internos permitiram uma notvel mudana de posio do Brasil no cenrio internacional. Com efeito, no plano externo o protagonismo brasileiro no tema havia sido

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marcado historicamente pela defesa da responsabilidade dos pases ricos e industrializados sobre as emisses histricas dos gases de efeito-estufa e do direito dos pases pobres de crescerem economicamente e superarem as limitaes impostas pelo subdesenvolvimento, conforme o conceito de desenvolvimento sustentvel. Essa postura eminentemente defensiva era, na poca, necessria para se contrapor postura essencialmente neomalthusina e conservadora dos ambientalistas dos pases desenvolvidos, que propugnavam pela reduo do crescimento econmico, como nica forma de assegurar o equilbrio ambiental. Entretanto, na Conferncia da ONU sobre Mudanas Climticas (COP-15), o Brasil saiu dessa posio histrica eminentemente defensiva e levou na bagagem propostas concretas: uma Poltica Nacional sobre Mudana do Clima, um Fundo para financiar aes de mitigao e adaptao s mudanas climticas, e, mais importante ainda, o compromisso de reduo de 36,1% a 38,9% das emisses de gases de efeito-estufa, juntamente com o compromisso de reduzir o desmatamento da Amaznia em 80%. Essas substanciais mudanas internas e externas do pas na questo ambiental, principalmente no que tange ao combate s mudanas climticas, aumentaram extraordinariamente o nosso papel na imprescindvel transio global da economia carbonizada para a economia verde e criativa. Considere-se que a imprescindvel transio para uma economia verde e criativa, que gere baixos ndices de emisso dos gases de efeito-estufa e outros agentes poluidores, implicar investimentos e custos de monta para a maior parte dos pases. No entanto, a crise ambiental no gera apenas custos e sacrifcios, ela cria tambm um novo e amplo horizonte de oportunidades, especialmente para aqueles pases que sarem na frente nesse complexo processo de transio. Pois bem, o Brasil, tal como ser analisado com detalhes nesta tese, est muito bem posicionado, nesse aspecto. Temos matriz energtica bastante limpa, baseada fundamentalmente em hidroeltricas e na explorao das biomassas, com o etanol e o biodiesel, que podem converter-se em commodities mundiais. Possumos enorme biodiversidade, com grande potencial para ser transformada em produtos inovadores. Temos tambm gua doce em abundncia, recurso estratgico que se torna crescentemente escasso e que pode ser exportado indiretamente sob a forma de alimentos.

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Portanto, para o Brasil, a transio para a economia verde representa muito mais oportunidades do que riscos e custos, ao contrrio do que ocorre na maior parte dos pases, especialmente dos pases j desenvolvidos, que tm, em geral, matriz energtica mais suja, baixa biodiversidade e um histrico passivo ambiental que supera em muito o nosso. Desse modo, o Novo Desenvolvimentismo brasileiro poder consolidar-se mais rapidamente, aumentando as vantagens comparativas do Brasil na economia mundial, se continuar a incorporar a sustentabilidade ambiental em sua estratgia de crescimento. Destaquese que a economia verde tambm tem potencial para gerar bons rendimentos e empregos de qualidade para as populaes de baixa renda, o que poderia acentuar o potencial distributivo do Novo Desenvolvimentismo no Brasil. Observe-se tambm que, de outro lado, o custo da inao referente s mudanas climticas, por afetar mais intensamente a produo de alimentos, recairia fortemente na populao mais pobre, o que poderia incidir negativamente sobre o vetor distributivo do Novo Desenvolvimentismo brasileiro. Isso foi entendido pelo governo Lula, que mudou o paradigma de atuao do Brasil, nessa rea, e teve xito j bastante significativo no combate ao nosso grande calcanhar de Aquiles na questo ambiental: o desmatamento da Amaznia. Assim sendo, o Novo Desenvolvimentismo no Brasil , de forma crescente, embora ainda um tanto incipiente, um processo de desenvolvimento sustentvel. Com isso, tende-se a consolidar e a ampliar esse recente desenvolvimento brasileiro. Com efeito, no caso do Brasil, a sustentabilidade ambiental j serve de fundamento importante para a sustentabilidade do crescimento econmico no longo prazo e para uma maior participao do pas na economia internacional e na governana global. Entretanto, o imperativo da sustentabilidade ambiental requerer, no longo prazo, mudanas significativas no padro de consumo da populao mundial, j que os padres atuais, predatrios e poluentes, so claramente insustentveis. Ser necessrio, em grande medida, substituir o consumo individualista pelo consumo coletivo de bens e servios pblicos, como no caso do transporte, por exemplo. Nessa imprescindvel mudana, a sociedade do conhecimento ter centralidade, pois a difcil relao entre qualidade de vida para todos, inclusive para aqueles que ainda no a tm, e a sustentabilidade ambiental s poder ser resolvida mediante avanos tecnologicamente inovadores e economicamente viveis. O Brasil ter de participar desse esforo internacional, sem jamais comprometer, contudo, a imprescindvel ascenso econmica e social

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de seus estratos demogrficos mais pobres. Isso demandar muito investimento em novas tecnologias limpas, nova matriz de transporte urbano e eficientes polticas setoriais relativas ao uso racional da gua doce, saneamento bsico, manejo de resduos slidos, controle de poluentes, etc. De qualquer forma, o crescente comprometimento com a sustentabilidade ambiental e com a criao de uma economia verde, criativa e inovadora uma outra caracterstica diferenciadora e uma peculiaridade histrica do Novo Desenvolvimentismo brasileiro, que ter de se acentuar, nas prximas dcadas. 6. O Novo Desenvolvimentismo no Brasil e a Sociedade do Conhecimento Celso Furtado, bem como outros autores que trataram do subdesenvolvimento, assinalavam que, para romper com a dependncia era necessrio no apenas produzir riquezas, mas tambm incorporar inovao produo. Na realidade, a questo da educao e do desenvolvimento cientfico e tecnolgico sempre esteve no centro das preocupaes dos desenvolvimentistas clssicos e dos tericos da dependncia. Superar o subdesenvolvimento implicava, necessariamente e antes de tudo, ir alm da produo de matrias-primas e commodities. Significava agregar inovao e valor produo, atravs da industrializao tardia associada ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Desse modo, evitar-se-ia a crescente deteriorao dos termos de intercmbio, que condenava os pases em desenvolvimento estagnao e ao atraso cada vez maior. Por outro lado, o investimento em educao embasaria o esforo inovador, ao mesmo tempo em que teria, obviamente, importante papel na criao de uma sociedade mais igualitria. Como veremos na ltima parte desta tese, o desafio central da implantao da educao de qualidade e da incorporao em larga escala da inovao tecnolgica produo nacional continua atual. Mais do que isso, ele se torna cada vez mais premente. Muito embora a nova conformao da geoeconomia mundial, com a urbanizao e industrializao de gigantes demogrficos como a China e a ndia, tenha feito saltar os preos das commodities, especialmente das commodities agrcolas, interrompendo a citada deteriorao, o que beneficiou muito o Brasil, o nosso pas no pode depender, para competir no cenrio mundial, da exportao de no-manufaturados e semi-manufaturados. No longo prazo, o Novo Desenvolvimentismo do

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Brasil demandar a instituio de uma verdadeira sociedade do conhecimento, se quiser se firmar e consolidar. No passado, alguns pases recorreram, com xito, engenharia reversa e ao catch up tecnolgico para superar a distncia que os separavam das naes mais desenvolvidas. Em perodo mais recente, muitos pases em desenvolvimento apostaram, seduzidos pela miragem neoliberal, na abertura indiscriminada e incondicional das economias e na atrao dos investimentos internacionais como mecanismos capazes de induzir o desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Pois bem, essas distintas estratgias no podem ser mais utilizadas. A segunda, porque se revelou absolutamente ineficiente. Pelo contrrio, a abertura das economias e a atrao de investidores externos feitas na esteira da globalizao assimtrica s aumentaram a dependncia tecnolgica e no redundaram em ganhos expressivos na gerao de inovao. Obviamente, as grandes empresas multinacionais que tm tecnologia no a disponibilizam aos pases perifricos. Mesmo nos pases onde so instalados alguns centros de pesquisa, as eventuais inovaes que ali surgem so, por falta de polticas pblicas adequadas, patenteadas, em geral, nos territrios das matrizes, o que gera royalties e vantagens competitivas apenas para os pases de origem do capital. J a primeira porque, hoje em dia, h fortes mecanismos que dificultam muito que os pases em desenvolvimento possam recorrer cpia para desenvolver tecnologia prpria. Com efeito, a globalizao dos direitos de propriedade intelectual, inclusive de forma atrelada ao sistema mundial de comrcio, mediante o Acordo TRIPS, impe, agora, uma sria barreira jurdica e poltica aos atalhos antes utilizados por alguns pases at a dcada de 1990. Portanto, a construo de uma sociedade do conhecimento, com educao de qualidade em todos os nveis, gerao de inovao e sua incorporao ao sistema produtivo crtica para a consolidao do Novo Desenvolvimentismo brasileiro. Considere-se que a produo de tecnologia inovadora de vital importncia at mesmo para a transio para a economia verde, j que dessa nova tecnologia depender a explorao da biodiversidade e a gerao de novas fontes de energias renovveis e limpas. Deve-se reconhecer que, ao longo dos ltimos anos, foram feitos alguns avanos importantes, principalmente na universalizao da educao e no volume da pesquisa bsica. Houve aumento considervel do oramento para Cincia e Tecnologia (C&T) no Brasil, o qual passou de R$ 1, 3 bilho, em 2003, para R$ 7,2 bilhes, em 2010. Hoje, o investimento pblico em C&T j chega a 1,25% do PIB. Levando em considerao que o nmero

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de pesquisadores no Brasil proporcionalmente a metade do nmero de pesquisadores que h em muitos pases desenvolvidos, essa proporo do PIB j expressiva, embora a meta seja a de atingir 2,5%, como apregoa a IV Conferncia Nacional de Cincia e Tecnologia. Tambm foram feitos avanos muito relevantes na formao avanada e nossos recursos humanos, mediante concesses de bolsas para mestrado e doutorado, as quais aumentaram de cerca de 5 mil, em 1998, para ao redor 50 mil, em 2010. No que tange pesquisa bsica e produo intelectual geral na rea cientfica, o Brasil j ocupa a 13 posio, medida pelas publicaes de trabalhos especializados e artigos nas principais revistas de renome mundial nessa rea. Alm disso, tal produo tem qualidade mdia acima da dos demais BRICS, em alguns campos importantes Isso demonstra a competncia e o extraordinrio potencial da nossa talentosa comunidade cientfica. Temos tambm significativas ilhas de excelncia em algumas reas estratgicas, como na pesquisa agrcola (EMBRAPA), na pesquisa aeroespacial (ITA, CTA, EMBRAER), na pesquisa meteorolgica (INPE) e na pesquisa relativa aos hidrocarbonetos e energia (PETROBRAS), entre vrias outras. Contudo, h algumas tendncias inquietantes, a saber: a. A pesquisa cientfica est ainda fortemente concentrada em universidades e instituies pblicas. Com efeito, no Brasil a participao de empresas, inclusive de empresas estatais, no nmero de pedidos de patentes de somente 53%, ao passo que no Japo e na Alemanha esse ndice de cerca de 90%. Ademais, as empresas brasileiras investem, em mdia, apenas cerca de 0,5% do PIB em inovao, enquanto que no Japo, por exemplo, as empresas investem mais de 2,7%. b. A pesquisa aplicada, aquela que gera inovao produtiva, ainda patina, especialmente quando comparamos a performance do Brasil com as de outras naes emergentes importantes. Entre 2004 e 2007, perodo para o qual a Organizao Mundial sobre Propriedade Intelectual (OMPI) tem dados comparativos, o nmero de pedidos de patentes na China cresceu 23,4% e, na ndia, 26,3%, ao passo que no Brasil tal ndice aumentou em somente 4,2%. Isso resulta em um nmero relativamente baixo de patentes aprovadas e, consequentemente, na reduo da nossa competitividade global, principalmente no campo da indstria; c. Esse descolamento entre produo cientfica nacional e processo produtivo parece ter sido agravado, em passado recente, pelos processos de privatizao, conduzidos fora do arcabouo de polticas industrial e de cincia e tecnologia consistentes, e de relativa

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desnacionalizao da economia brasileira, bem como pelo processo de adoo de normas sobre propriedade intelectual inspiradas no TRIPS, os quais resultaram em um mensurvel aumento da nossa dependncia cientfico-tecnolgica. Com efeito, entre 1990 e 2006, o nmero de depsitos de pedidos de patentes de residentes no Brasil aumentou de 2.358 para 6.919, ao passo que o nmero de depsitos de pedidos de patentes de no-residentes aumentou de 1.367 para 17.241. Atualmente, 81,6% dos depsitos de patentes no Brasil so feitos por no-residentes, enquanto que no Japo e na Coreia do Sul, tais nmeros so de 15,6% e 25,5%, respectivamente. d. A educao, embora mais universalizada e democratizada, inclusive no nvel superior, ainda apresenta graves dficits em sua qualidade. No campo especfico da cincia e tecnologia, torna-se necessrio, alm de manter e incrementar os investimentos estatais em pesquisa e na formao de recursos humanos, desenvolver uma nova poltica de estmulo especfico inovao produtiva, um modelo neoschumpeteriano que conduza as empresas nacionais a investir muito mais em pesquisa aplicada e que articule, de forma mais consistente, o saber gerado nas universidades e nos institutos de pesquisa com os interesses e as necessidades tecnolgicas das firmas brasileiras. preciso superar, acima de tudo, a crena ingnua, prevalecente at pouco tempo, de que a abertura incondicional da economia e a normativa mais rgida tocante proteo propriedade intelectual acarretariam inexoravelmente um grande aumento da inovao no Brasil. Tal modelo insuficiente. No que se refere qualidade da educao brasileira, o governo Lula tomou algumas medidas importantes para reverter esse quadro, como veremos ao longo desta tese. Entre as muitas medidas, destacam-se aquelas relativas ao combate ao apartheid digital no Brasil. H no Brasil, uma diferena abissal no acesso Internet entre ricos e pobres, brancos e afrodescendentes, regies afluentes e pobres, etc. Porm, os dados mais preocupantes sobre o apartheid digital no Brasil dizem respeito ao acesso Internet nas escolas, pois nelas que essa tecnologia pode fazer grande diferena. So profundas as disparidades entre as escolas pblicas e privadas. No ensino fundamental, apenas 17,2% dos alunos das escolas pblicas usam a Internet, ao passo que nas escolas particulares esse nmero sobe para 74,3%. Mesmo no ensino mdio, o percentual de estudantes das escolas pblicas com acesso Internet ainda muito baixo (37,3%), bem inferior ao constatado nas escolas privadas (83,6%). Contudo, no ensino mdio que

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comea a formao tcnica do jovem e quando se decidem suas chances de ingresso no mercado de trabalho. A ausncia da Internet nessa fase diminui muito as chances de profissionalizao. A eliminao desse apartheid, com os projetos de propagao da banda larga, especialmente nas escolas pblicas, nos permitiria dar um grande salto de qualidade na rea educacional, acelerando o tempo histrico da construo da sociedade do conhecimento no Brasil. Evidentemente, a educao de qualidade exige, acima de tudo, professores bem pagos, formados e motivados, recursos pedaggicos adequados, instalaes apropriadas, envolvimento dos pais com a escola e um ambiente voltado para o aprendizado. Mas o uso de novas tecnologias pode acelerar o processo de melhoria do ensino, seja como ferramenta para a formao de professores e o desenvolvimento de atividades didtico-pedaggicas, seja como instrumento de aprendizagem escolar. A tecnologia da informao e comunicao , portanto, fundamental para a construo da escola do futuro e a democratizao das oportunidades de acesso educao. A incluso digital massiva das escolas pblicas poder propiciar o salto de qualidade to necessrio ao sistema educacional brasileiro. Mas no apenas isso. A universalizao da educao de qualidade poder tambm ampliar consideravelmente as oportunidades para os setores hoje excludos e, dessa forma, intensificar e ampliar os processos distributivos do Novo Desenvolvimentismo no Brasil. Assim, a nfase na obteno da educao de qualidade e na gerao da inovao, inclusive mediante o uso de modernas tecnologias de informao e comunicao, outra caracterstica marcante do Novo Desenvolvimentismo brasileiro que, embora ainda bastante incipiente, o distingue de outros perodos histricos. Essas caractersticas e singularidades do recente processo de desenvolvimento brasileiro, aqui expostas de modo muito sucinto, nos permitem superar o desafio metodolgico e epistemolgico de usar um novo conceito, o de Novo Desenvolvimentismo no Brasil, que delimita o objeto da nossa tese. Trata-se, como assinalamos na Introduo, de uma categoria que surge da anlise da prxis histrica singular do recente processo de desenvolvimento do Brasil e que no incide diretamente sobre o debate terico relativo ao tema. Evidentemente, no sabemos se esse novo processo, ainda incipiente frente a uma longa histria de excluso e concentrao de renda e poder, se consolidar, no longo prazo. Isso ser discutido com mais detalhe, no ltimo captulo deste trabalho acadmico. Contudo, defendemos que tal processo , de fato,

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historicamente inovador e tem o grande potencial de modificar profundamente o Brasil e lhe dar, em definitivo, o status de pas plenamente desenvolvido, nas prximas dcadas, concretizando o sonho de velhos e novos desenvolvimentistas.

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PARTE I - RAZES DO SUBDESENVOLVIMENTO NO BRASIL

A economia brasileira nasceu e se desenvolveu integrada, de forma reflexa, economia mundial. A empresa agrcola aucareira, estabelecida no Nordeste a partir de meados do sculo XVI sob a forma de plantations, fundadas na explorao do trabalho escravo, a expresso originria dessa globalizao produtiva precoce, que teria uma influncia determinante na configurao da estrutura social do pas e do seu padro de insero na economia mundial. O complexo aucareiro j continha, nas suas modalidades de organizao, financiamento e comercializao da produo, os germens dos elementos estruturais a concentrao da renda e da riqueza, a excluso social e a dependncia externa que moldariam a formao da economia brasileira e se reproduziriam, sob diferentes modalidades, ao longo de sua evoluo. Era do mercado externo que provinham os recursos e os impulsos dinmicos para o desenvolvimento da produo e para onde se transferia parte importante da renda e dos efeitos multiplicadores gerados pela atividade aucareira. O carter escravagista da organizao da produo e o monoplio da propriedade agrria reforavam essa dependncia e limitavam a internalizao dos resultados da expanso do fluxo de comrcio, bloqueando a diversificao da estrutura produtiva e a formao do mercado interno. Sua decadncia na segunda metade do sculo XVII deixou como herana uma pecuria extensiva de baixa produtividade, desenvolvida anteriormente como atividade complementar produo aucareira, tambm em decadncia e em torno a qual se estabelece, nos espaos por ela incorporados na fase de expanso, uma economia de subsistncia escassamente monetizada.14 O ciclo da minerao, no sculo seguinte, embora tenha contribudo para expandir o povoamento e a ocupao do territrio, estimulado a formao de ncleos urbanos e ampliado a economia monetizada, tambm no foi capaz de induzir e sustentar modificaes significativas nos padres de organizao e funcionamento da economia. Nessas condies, o esgotamento do ciclo de minerao, similarmente, deixou como legado, em um espao geogrfico mais amplo, ncleos populacionais dispersos que refluram para uma economia de subsistncia, sem capacidade para gerar, endogenamente, os impulsos para sua expanso. Para Celso Furtado, esses
14

Cf. FURTADO, Celso. Formao Econmica do Brasil. So Paulo: Nacional, 1995.

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processos de formao e desagregao dos complexos aucareiro e mineiro e seus desdobramentos so componentes
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essenciais

da

matriz

histrica

explicativa

do

subdesenvolvimento brasileiro.

A ruptura do pacto colonial e a sucessiva integrao da economia s correntes de comrcio internacional, com a expanso da cafeicultura e introduo do trabalho assalariado na segunda metade do sculo XIX, foram passos importantes na constituio do mercado interno e na consequente captura de parte do excedente gerado pela atividade exportadora. Mas no modificaram substancialmente a condio de dependncia e vulnerabilidade externa da economia brasileira, nem alteraram significativamente o peso das oligarquias agrrias na estrutura de poder poltico. O Tratado de Comrcio e Navegao, firmado em 1810 e renovado em 1826 como condio para o reconhecimento da independncia, estendeu ao Brasil e ampliou os privilgios que a Inglaterra j desfrutava em suas relaes comerciais com Portugal, incluindo o foro especial concedido aos sditos ingleses. No caso brasileiro, no entanto, estavam excludas os produtos de exportao do pas, como o acar e o caf, de benefcios tarifrios compensatrios que eram concedidos aos produtos portugueses. As vantagens concedidas Inglaterra anularam os estmulos atividade industrial, que se restringiu praticamente siderurgia e construo naval, diretamente protegidas pelo Estado. Quase como avant-premire de um filme que assistiramos mais de uma vez, inclusive em dcadas recentes, a liberalizao unilateral do comrcio e as condies desiguais de intercmbio geraram dficits crnicos na balana comercial, cobertos por crescente endividamento externo, com clusulas altamente favorveis aos credores. O endividamento do Estado que conduziu extino do Banco do Brasil, em 1829 contribua para agravar esse processo, reforando a dominao inglesa sobre a economia brasileira e aprofundando a crise econmica e financeira associada ao declnio do valor das exportaes do acar e do algodo, que se estendeu at 1850. As tentativas de desenvolvimento das atividades industriais s viriam a ser retomadas a partir de 1844, com a elevao das tarifas alfandegrias, visando reduzir as importaes, aumentar as receitas fiscais e proteger os poucos estabelecimentos fabris existentes. Esse um perodo de transformaes, marcado pela expanso da economia cafeeira, a aprovao do Cdigo
15

Idem, idem.

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Comercial e a extino do trfego negreiro (ambas em 1850), que deixa intocadas as bases de poder poltico e econmico do latifndio principalmente o dos senhores de engenho e proprietrios de plantaes de algodo, j beneficiados, no incio do processo de abertura comercial, de facilidades de crdito e outras vantagens. A Lei de Terras de 1850, ao proibir a cesso de terras por outro meio que no fosse o de compra, constitui, de fato, uma barreira ao acesso de trabalhadores pobres e futuros escravos libertos propriedade, que desempenhar um papel fundamental na preservao do controle da terra e da mo-de-obra por parte da oligarquia agrria e, consequentemente, na determinao de um padro altamente desigual e excludente de apropriao da riqueza.16 ilustrativo o fato de que, praticamente ao mesmo tempo, os Estados Unidos estabeleciam o Homestad Act, que assegurava o direito de propriedade a qualquer cidado que ocupasse e pusesse a produzir um pedao de terra. Esse perodo de expanso do modelo primrio-exportador foi marcado por um permanente conflito entre os interesses agro-exportadores e as iniciativas tendentes ao desenvolvimento das atividades industriais, que se expressava na alternncia de polticas alfandegrias liberalizantes ou protecionistas. Isso no impediu que em torno da economia cafeeira tenham se desenvolvido algumas indstrias e infraestruturas necessrias expanso da produo e comercializao do ouro verde, ambas com apoio de capitais externos, e ressurgido alguns bancos inclusive o do Brasil, refundado por Mau, em 1851. As fases de liberalizao comercial com a reduo de tarifas de importao para beneficiar os produtores de caf, levaram quebra de muitas empresas, que passaram para as mos de credores externos. A partir da reconverso da economia escravagista e do aumento das correntes migratrias de origem europeia, especialmente nas dcadas finais do sculo, ganha impulso o processo de industrializao, cuja origem e dinmica esto marcadas pelo movimento de expanso e contrao da economia cafeeira. A expanso da produo aumenta a demanda de alimentos, bens manufaturados de consumo e de outros itens para
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a lavoura, criando

As consequncias desse processo deliberado de mercantilizao da terra e preservao do monoplio de sua propriedade marcaram profundamente a estrutura social do campo brasileiro. Quase 150 anos depois, a estrutura agrria continuaria se caracterizando pela enorme desigualdade no acesso propriedade. Segundo o Censo Agropecurio de 1995/1996, existiriam no pas 5.050.307 estabelecimentos rurais, ocupando uma rea total de 353.611.247 hectares. A comparao entre os pontos extremos da estrutura fundiria ilustrativa do grau de concentrao e polarizao existente. Os estabelecimentos com menos de 10 hectares so 2.518.628 unidades ocupam uma rea de 7,9 milhes de hectares, inferior rea ocupada por somente 37 estabelecimentos com 100 mil hectares ou mais de superfcie, que da ordem de 8,3 milhes de hectares. A superfcie mdia destes 37 estabelecimentos de mais de 224 mil hectares, ou seja, mais de 74 mil vezes o tamanho mdio do grupo de pequenos estabelecimentos com menos de 10 hectares, que de apenas 3 hectares. precisamente neste segmento de pequenos produtores a que se haveria de adicionar a maior parte da populao agrcola excluda do acesso terra que se concentram, ontem e hoje, os fenmenos de pobreza relativa e absoluta no campo.

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oportunidades atrativas para a utilizao dos lucros gerados na produo primria que excedam a capacidade de absoro da prpria lavoura, dados os movimentos cclicos dos preos externos do caf. A expanso da indstria se acentua com a primeira guerra mundial (1914/18), com um expressivo aumento do nmero de estabelecimentos e do emprego, decorrente da compresso das importaes e da desvalorizao cambial induzidas pelo conflito. Isso, no entanto, no modificou o carter incipiente do parque industrial, disperso em unidades predominantemente pequenas, com baixa produtividade e carente de capitais para auto-sustentar sua expanso.17 somente com a acelerao do processo de industrializao, a partir da grande depresso dos anos trinta e, em particular, nos anos do ps-guerra, que a dependncia da indstria dos ciclos de expanso e contrao da economia exportadora se reduz e se consolidam os vetores endgenos de dinamizao da economia, relativizando o peso da demanda externa na determinao do seu nvel e ritmo de expanso. Esse um perodo em que o Brasil passa por profundas transformaes econmicas, sociais, polticas e culturais. Entre 1930 e 1980, a economia brasileira foi uma das mais dinmicas do mundo. Tal dinamismo transformou o sistema de produo, a estrutura social, o mercado de trabalho e a cultura do pas, produzindo uma sociedade urbano-industrial de massas. Nessas cinco dcadas o Brasil se transforma na oitava economia do mundo, montando uma estrutura industrial complexa, criando um mercado interno significativo e desenvolvendo um aparato estatal com capacidade de gesto e direo da economia, que cumpriu um papel decisivo no processo de industrializao. Tais realizaes se inserem no quadro complexo da luta contra o subdesenvolvimento e o atraso econmico e social no Brasil, travada desde 1930. Uma luta que a partir de 1964 tomou contornos de uma modernizao conservadora18, de um capitalismo plutocrtico, extremamente dinmico, que combinava altas taxas de crescimento, concentrao gigantesca da riqueza e mobilidade social vertiginosa, concentrao de renda e ampliao dos padres de consumo modernos, com enorme diferenciao social19. Ao final do perodo de industrializao acelerada, apesar dos avanos econmicos e
17 Entre 1907 e 1920, o nmero de estabelecimentos industriais saltou de 3.528 para 13.336 e o emprego no setor passou de 150.841 para 275.512 operrios. Quase 60% desse aumento ocorreu no perodo 1915/19, quando foram criados 5.963 novos estabelecimentos. Veja-se PRADO JUNIOR, Caio. Histria Econmica do Brasil. 19 ed. So Paulo: Brasiliense, 1976. Cap. 24. 18 Cf. TAVARES, Maria da Conceio; ASSIS, Jos Carlos de. O Grande Salto para o Caos: a economia poltica e a poltica econmica do regime autoritrio. Rio de Janeiro: Ed. Zahar, 1985. 19 MELLO, Joo Manuel Cardoso de; NOVAIS, Fernando. Capitalismo tardio e sociabilidade moderna. Campinas: FACAMP UNESP, 2009. p. 82.

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sociais, os resultados apareciam como insatisfatrios frente aos desafios e possibilidades do pas. Tendo a percepo crtica do contedo conservador do regime implantado em 1964, Celso Furtado, j nos primeiros anos do perodo militar, falava da conformao de uma sociedade deformada, fraturada entre mundos distintos: o dos magnatas, ricos e privilegiados, que reproduzem estilos de vida de primeiro mundo; o da nova classe mdia produzida pela industrializao, que se vale dos servios baratos que viabilizam um padro de vida muito superior aos seus pares dos pases desenvolvidos; e, por fim, o dos pobres e miserveis na base da estrutura social20. A combinao de tamanha diferenciao social, ampliao das desigualdades, segmentada mobilidade social, dinamismo no mercado de trabalho e ampliao dos padres de consumo, tinha no rpido crescimento econmico a soldagem estrutural e dinmica que sustentava um certo ordenamento social e amortecia os conflitos sociais sob as condies polticas dadas pelo regime de 1964. Todavia, o elo do crescimento acelerado quebrou-se em meio s mudanas do capitalismo em escala internacional ao longo da dcada de 1970, colocando em xeque no somente a capacidade de crescimento da economia brasileira, mas as condies internas de apoio aos governos militares. Nos quadros da crise da dvida, o pas perdeu a capacidade de crescer rapidamente como no passado e a ruptura econmica e poltica na passagem dos anos 70 para os anos 80 inaugurou um novo momento na histria do pas, acirrando as crticas ordem de 64 pelo fortalecimento das oposies organizadas nos movimentos sociais, no novo sindicalismo, nos novos partidos polticos e, naquele momento, no antigo MDB. A evoluo da economia e da sociedade brasileira ao longo dos anos 80 e 90, com seus contornos polticos e sociais, foi sintetizada por Joo Manuel Cardoso de Mello e Fernando Novais ao final da dcada de 1990, de maneira percuciente, da seguinte forma:
Durante um perodo relativamente longo, o presente tinha sido melhor do que o passado, e o futuro melhor do que o presente. Mas, progressivamente, a idia de um futuro de progresso individual vai se esfumando. A sociedade patina, no encontra sadas coletivas que restaurem o crescimento econmico acelerado e a mobilidade social ascendente. E as esperanas vo sendo frustradas uma a uma: as Diretas J, a eleio de Tancredo, o Plano Cruzado, o Plano Collor. E agora o Plano Real, que, passada a euforia, vai revelando sua verdadeira face. O resultado um s: a ruptura do elo que ligava, precariamente, verdade, o esforo produtivo coletivo luta individual. Com isso, a auto-estima do povo brasileiro declina e a idia de nao esmaece (MELLO e NOVAIS, 2009: 101).
20

Conforme a anlise de FURTADO, Celso. Um projeto para o Brasil. Rio de Janeiro: Ed. Saga, 1969.

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De fato, nas duas dcadas seguintes ao colapso do final dos anos 70, seja sobre os efeitos do estrangulamento externo nos anos 80, seja por conta da insero passiva na ordem liberal internacional nos anos 90, o pas perdeu o caminho do desenvolvimento econmico. Assim, foram explicitadas as fragilidades da economia brasileira, bem como os traos marcantes do regime instaurado no pas a partir de 1964, alm, claro, das heranas sociais do passado que foram progressivamente sendo somadas s novas questes produzidas nos quadros da relativa estagnao econmica. A crescente imobilizao do aparato pblico, a fragilidade fiscal e a apropriao do Estado pelos grandes interesses, talvez sejam a face mais evidente do que podemos ver como um prolongamento do regime militar implantado em 1964 e de seu carter plutocrtico nas dcadas de estagnao: antes um Estado autoritrio, depois liberal, mas sempre, essencialmente plutocrtico21. Em tais condies, enormes foram as dificuldades para o encaminhamento das questes fundamentais da vida nacional, a despeito do fim do regime militar e da luta poltica a partir da abertura democrtica. No plano conceitual, o avano do processo de industrializao, especialmente a partir das transformaes da economia mundial decorrentes da crise dos anos 30, que se cristalizam no ps-guerra, ensejou, no Brasil e na Amrica Latina, um intenso esforo de sistematizao sobre a natureza e causas do atraso econmico e do subdesenvolvimento. Esforo cuja caracterstica principal era a centralidade da realidade social e, portanto, do histrico na construo do marco de anlise e interpretao dos processos econmicos. Nessa linha se inserem algumas das principais contribuies consolidao, sob distintos prismas, do pensamento desenvolvimentista brasileiro: as precursoras obras de Caio Prado Junior, A Formao do Brasil Contemporneo (1942) e Histria Econmica do Brasil (1945); O Desenvolvimento Econmico do Brasil (1954) e o clssico ensaio Dualidade Bsica da Economia Brasileira (1957), de Igncio Rangel; e o trabalho seminal de Celso Furtado Formao Econmica do Brasil (1959) e, posteriormente, sua elaborao terica em Desenvolvimento e Subdesenvolvimento (1961). No plano regional, com a publicao do Estudio Econmico de Amrica Latina, em 1949, a Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL), sob o comando de Raul Prebisch, estabeleceu as bases fundamentais de seu pensamento sobre a Amrica Latina, tendo como ponto de partida a idia de desenvolvimento desigual da economia mundial e da assimetria da
21 Cf. MELLO, Joo Manuel Cardoso de; NOVAIS, Fernando. Capitalismo tardio e sociabilidade moderna. Campinas: FACAMP UNESP, 2009. p. 98.

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propagao do progresso tcnico, visto como a essncia do desenvolvimento econmico. Dessa maneira, nos termos da Economia Poltica da CEPAL, estabelece-se um padro de organizao da economia mundial assentado nas relaes entre pases centrais industrializados, com estruturas produtivas diversificadas, e pases perifricos, caracterizados pela especializao produtiva, integrados economia internacional como exportadores de bens primrios22 . a partir desses pressupostos bsicos que foi aberto o caminho para a elaborao de uma Teoria do Subdesenvolvimento, conforme a terminologia empregada de maneira original por Celso Furtado23. Em Razes do Subdesenvolvimento, Furtado sintetiza com preciso a sua compreenso sobre o subdesenvolvimento e suas razes:
No esboo de anlise que se segue tentaremos captar o fenmeno do subdesenvolvimento no quadro da histria contempornea: como consequncia da rpida propagao de novas formas de produo, partindo de um nmero limitado de centros irradiadores de inovaes tecnolgicas, em um processo que tendeu criao de um sistema econmico de mbito planetrio. Dessa forma, consideraremos o subdesenvolvimento como uma criao do desenvolvimento, isto , como consequncia do impacto, em grande nmero de sociedades, de processos tcnicos e de formas de diviso do trabalho irradiados do pequeno nmero de sociedades que se haviam inserido na Revoluo Industrial em sua fase inicial, ou seja, at fins do sculo XIX. As relaes que se estabelecem entre esses dois tipos de sociedades envolvem formas de dependncia que tendem a autoperpetuar-se (...) Sendo assim, infere-se que o subdesenvolvimento no pode ser estudado como uma fase do processo de desenvolvimento, fase que tenderia a ser superada sempre que atuassem conjuntamente certos fatores (...) Em sntese, desenvolvimento e subdesenvolvimento devem ser considerados como dois aspectos de um mesmo processo histrico, ligado criao e forma de difuso da tecnologia moderna(FURTADO, 2003: 88).

E prossegue, tratando da questo do desenvolvimento e das mudanas das estruturas sociais.


O desenvolvimento, alm de ser o fenmeno de aumento da produtividade do fator trabalho, um processo de adaptao das estruturas sociais a um horizonte em expanso de possibilidades abertas ao homem. As duas dimenses do desenvolvimento a econmica e a cultural no podem ser captadas seno em conjunto (FURTADO, 2003: 88).

Em obra anterior, Desenvolvimento e Subdesenvolvimento, Furtado trata de forma notvel o processo histrico do desenvolvimento esmiuando o que posteriormente sintetizou
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Cf. MELLO, Joo Manuel Cardoso de. O Capitalismo Tardio. 11.ed. Campinas: FACAMP, 2009. RODRIGUES, Octvio. O Estruturalismo latino americano. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, CEPAL, 2009.

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em Razes do Subdesenvolvimento24. O seu ponto de partida a economia poltica clssica, Smith e Ricardo, e a idia de excedente econmico, definido como a diferena entre consumo essencial e a renda disponvel. Tambm parte da idia de duas formas bsicas de acumulao, quais sejam: um padro extensivo de acumulao, com a incorporao de novas reas ao comrcio, a expanso horizontal das atividades, que multiplica as trocas, diferencia a sociedade e produz excedentes comercializveis, e um padro intensivo de acumulao, tipicamente capitalista. Para Furtado, o que diferencia o capitalismo de toda a histria pretrita da humanidade que a acumulao de capital intensiva, antes de tudo, pela ocorrncia da Revoluo Industrial, do advento do sistema fabril e do setor de bens de produo. Furtado aponta que o padro caracterstico de acumulao na Amrica Latina foi extensivo e que, sob formas diversas, manteve-se desde o perodo colonial na grande lavoura aucareira, no tabaco, no caf, no ouro. o que Caio Prado Jnior afirma quando trata do sentido da colonizao moderna e da colonizao da Amrica portuguesa.
Se vamos essncia de nossa formao, veremos que na realidade nos constitumos para fornecer acar, tabaco, alguns outros gneros; mais tarde ouro e diamantes; depois, algodo e em seguida caf, para o comrcio europeu. Nada mais do que isto. com tal objetivo, objetivo exterior, voltado para fora do pas e sem ateno a consideraes que no fossem o interesse daquele comrcio, que se organizaro a sociedade e a economia brasileiras (PRADO JNIOR, 1981: 31-32).

A partir dessas definies amplas, relativas ao excedente econmico e a padres distintos de acumulao, Furtado observa que um pas subdesenvolvido no somente atrasado, mas, sim, integra o outro lado da moeda do desenvolvimento capitalista. Portanto, nos termos de Furtado, no se trata da existncia de pases adiantados e atrasados, mas de pases desenvolvidos e subdesenvolvidos, que esto submetidos a uma diviso internacional do trabalho que os mantm em posio subordinada. Nesses termos, somente a industrializao poderia romper com o subdesenvolvimento. Ao estabelecer um padro intensivo de acumulao, como nos pases desenvolvidos, seria possvel automatizar o desenvolvimento, romper com a diviso internacional do trabalho e a decorrente subordinao, assim como criar as condies para a liquidao da

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FURTADO, Celso. Desenvolvimento e subdesenvolvimento. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1961.

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misria e para a efetiva constituio da nao25 . De fato, o que se inaugura a partir do incio da dcada de 1930 no Brasil, segundo Joo Manuel Cardoso de Mello em O Capitalismo Tardio, um processo em que a acumulao passa a se assentar na expanso industrial, em um novo padro de acumulao, que reproduz conjuntamente a fora de trabalho e parte crescente do capital. Um processo restringido, inicialmente, pela estreiteza das bases tcnicas e financeiras, incapazes de viabilizar o ncleo fundamental da indstria de bens de produo e, assim, autodeterminar o processo de desenvolvimento industrial, mas que se completaro dcadas mais tarde com os esforos do segundo governo de Vargas, assim como no Plano de Metas de Juscelino26 . A luta pela industrializao, portanto, toma a forma da luta contra o subdesenvolvimento. Nas condies do desenvolvimento perifrico, a industrializao no poderia ser produzida pelo livre jogo das foras de mercado e dos interesses privados, mas apenas com a liderana do Estado. Frente s questes da industrializao, Sonia Draibe, em Rumos e Metamorfoses, observa que as alternativas de desenvolvimento do capitalismo e do avano da industrializao no Brasil envolviam um complexo de instrumentos quase indissociveis, atuando sobre as diferentes reas de conflitos e articulao de interesses. Assim, Draibe afirma que:
... visto como um todo o processo de industrializao, uma das condies para a atualizao e mesmo a concretizao das tendncias de direo seria o controle do Estado, uma vez que s nele se completava a capacidade de articulao dos distintos interesses e do estabelecimento das alianas polticas sobre bases estveis(DRAIBE, 1985: 45). 27

Em larga medida, os trabalhos relativos teoria do subdesenvolvimento so produzidos quando a industrializao j era vencedora no Brasil de Vargas e JK. Assim, no caso brasileiro, a questo do subdesenvolvimento foi sendo progressivamente debatida em torno dos resultados da industrializao do Brasil ps 1960. Evidentemente, um debate marcado pelos rumos do pas a partir do golpe militar de 1964. Com o olhar crtico que sempre o notabilizou, Celso Furtado passa, ento, a fazer a crtica
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Cf. FURTADO, Celso. Um projeto para o Brasil. Rio de Janeiro: Saga, 1969. Cf. MELLO, Joo Manuel Cardoso de. Capitalismo Tardio. 11.ed. Campinas: FACAMP, 2009. 27 DRAIBE, Sonia. Rumos e Metamorfoses. So Paulo: Ed. Paz e Terra, 1985. p. 45. Para Draibe, um Estado com certa autonomia de direo pela heterogeneidade de suas bases de apoio, mas com limites dados pelas contradies inerentes aos diversos interesses representados nessa mesma base social.

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da economia e da sociedade construdas a partir da industrializao. Considerando o fato inequvoco de que a industrializao foi adiante no Brasil, afirma que continuamos subdesenvolvidos, tendo em vista que o subdesenvolvimento se caracteriza antes de tudo, por um desequilbrio social gravssimo e pela excluso social das maiorias. Nesse sentido, trata-se de um caso de subdesenvolvimento industrializado28. A idia de desenvolvimento em Furtado pressupe, portanto, uma sociedade minimamente igualitria, entendida como aquela em que foram supridas todas as necessidades bsicas de todos. Tendo em vista o carter conservador do processo de modernizao do pas, a partir de 1964, no foi isso que se assistiu no Brasil. Muito ao contrrio, avana de forma brutal a diferenciao dos padres de consumo para alguns, antes que fossem supridas as necessidades bsicas da coletividade, entendidas como direitos de cidadania. O modelo de desenvolvimento excludente e concentrador de renda do regime militar acabou por bloquear as possibilidades do avano de um estilo de desenvolvimento capitalista mais includente e igualitrio, que pudesse produzir uma sociedade mais homognea, conforme as experincias dos pases centrais no psguerra. Nesses termos, a construo da nao passa pela industrializao, ou seja, por uma base produtiva forte, assim como pela incorporao de valores verdadeiramente modernos, capazes de produzir o mnimo de igualdade social29. Sob a ordem de 64, o bem sucedido processo de industrializao acabou por no superar o subdesenvolvimento. Por um lado, pelas fragilidades econmicas, que foram explicitadas em face das transformaes da economia mundial ao longo da dcada de 1970: em meio a uma nova revoluo tecno-produtiva e s radicais mudanas no campo financeiro internacional, particularmente no que diz respeito poltica norte-americana, as fragilidades das
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Cf. FURTADO, Celso. Anlise do modelo brasileiro. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1972. Como afirmam Joo Manuel Cardoso de Mello e Fernando Novais, os valores capitalistas (individualismo, utilitarismo etc.) no devem ser confundidos com o conjunto de valores modernos. Como se sabe, os valores modernos tm outras fontes morais que emergem, de um lado, da Reforma protestante e da Igreja catlica, e, de outro, do racionalismo ilustrado, especialmente em suas vertentes radicais. Pensamos, sobretudo, de um lado, no valor do trabalho como um fim em si mesmo, do respeito pelo prprio corpo, da famlia fundada no companheirismo e na educao dos filhos, da moral sexual rigorista; e, de outro, no valor da autonomia, dos direitos do cidado, da igualdade real, da educao republicana, do desenvolvimento espiritual, da criatividade e da autenticidade. Historicamente, a modernidade resulta e avana por meio da tenso permanente entre o conjunto de valores mercantis, utilitrios, propriamente capitalistas, e o outro conjunto de valores, fundamentados seja religiosa, seja secularmente. Mais ainda: so os valores modernos no mercantis, no capitalistas, corporificados em instituies (a democracia de massas, a escola republicana, as igrejas, a famlia crist etc), que pem freios ao funcionamento desregulado e socialmente destrutivo do capitalismo (MELLO, Joo Manuel Cardoso de; NOVAIS, Fernando. Capitalismo tardio e sociabilidade moderna. Campinas: FACAMP UNESP, 2009. pp.44-45.).

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estruturas internas de financiamento e de inovao tecnolgica explicitaram-se de forma dramtica. Conforme anlise de Maria da Conceio Tavares, essas fragilidades persistem porque ao longo do processo de industrializao copiamos tudo, menos o que essencial em uma estrutura capitalista moderna: formas de organizao capitalistas capazes de assegurar um mnimo de capacidade autnoma de financiamento e inovao30. Por outro, porque nos quadros do processo de modernizao conservadora, no foram feitas reformas de carter democrtico capazes de produzir uma sociedade mais igualitria (reforma agrria, reforma tributria, reforma urbana, reforma na poltica social, por exemplo), muitas das quais avanaram nos pases desenvolvidos, sobretudo no ps-guerra31. O pensamento econmico expostos nos textos aqui referidos distintas abordagens articuladas pelo fio condutor do nacional-desenvolvimentismo constitui o pano de fundo conceitual da anlise realizada nesta seo sobre as razes do subdesenvolvimento brasileiro e a interrupo do processo de transformao produtiva nas dcadas perdidas de 1980 e 1990. Esse mesmo marco conceitual serve como referncia para a discusso, na seo seguinte, da retomada, sob o governo Lula, do projeto de construo da nao brasileira, no incio do sculo XXI.

Exposto dessa forma por MELLO, Joo Manuel Cardoso de; NOVAIS, Fernando, op. cit p. 94. Cf. TAVARES, Maria da Conceio. Da substituio de importaes ao capitalismo financeiro: ensaios sobre a economia brasileira. Rio de Janeiro: Zahar, 1982. pp. 209-263. 31 Como exposto por Carlos Alonso Barbosa de Oliveira e Wilns Henrique, os determinantes da pobreza e da excluso social no podem ser deduzidos da estrutura econmica (...) Na verdade, os processos polticos, a maior ou menor presena dos interesses das camadas subalternas na atuao do Estado constituem momentos necessrios na anlise dos determinantes da pobreza. Assim, afirmam que as razes da pobreza e da excluso social no Brasil devem ser buscadas a partir de trs eixos explicativos bsicos: a maneira como foi encaminhada a questo agrria, a especificidade do mercado de trabalho e a natureza das polticas sociais consideradas em seus traos histrico-estruturais (OLIVEIRA, Carlos Alonso Barbosa de; HENRIQUE, Wilns. Determinantes da pobreza no Brasil. In: So Paulo em Perspectiva. So Paulo: Fundao Seade, vol. 4, n 2, 1990).

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Captulo 1 Heranas da Industrializao e Crise na Dcada de 1980


As mudanas no cenrio externo, derivadas do crash de 1929 e seus desdobramentos, tiveram um papel importante, mas foram as polticas expansionistas adotadas pela administrao Vargas em resposta forte contrao da economia mundial, voltadas para a defesa dos interesses cafeeiros, que indiretamente transformaram as restries impostas pela crise em vetores ativos da industrializao do pas. A audaciosa deciso do governo de adquirir e destruir a produo excedente de caf, em um cenrio de acentuada queda de preos, contrao da demanda externa e forte reduo dos fluxos de financiamento externo, foi crucial. Como destaca Celso Furtado ...Praticou-se no Brasil, inconscientemente, uma poltica anticclica de maior amplitude que a que se tenha sequer preconizado em qualquer dos pases industrializados.32 Na esteira do New Deal, Vargas estenderia e consolidaria esse processo nos anos seguintes, especialmente a partir de 1937, com a criao da Companhia Siderrgica Nacional e da Vale do Rio Doce, a licena para a Fbrica Nacional de Motores, a modernizao da administrao pblica e um conjunto de medidas nas reas trabalhista, previdenciria e sindical33. Surge o projeto de capitalismo nacional, assentado no processo de substituio de importaes, cuja fase inicial se estenderia ate 1955 e conduziria a uma expressiva expanso e diversificao do parque industrial brasileiro.34 Nesse perodo so substitudas as importaes fceis, deslocando-se para a indstria o eixo dinmico do processo de acumulao, embora sem lograr ainda as condies tcnicas e financeiras para viabilizar a implantao da grande indstria de base, essencial para a reproduo e direcionamento endgeno do processo de desenvolvimento. Como muito bem sintetiza Maria da Conceio Tavares, em seu ensaio de reinterpretao da industrializao
Furtado, Celso, Formao Econmica do Brasil., captulo XXXI, Nacional, So Paulo, 1995. Durante a dcada de 1930 foram estendidos maioria das categorias de trabalhadores os benefcios da previdncia social, criados seis IAPs (Institutos de Aposentadorias e Penses) e, em 1940, foi estabelecido o salrio mnimo. Em 1930, j havia sido criado o Ministrio do Trabalho, seguido, em 1931, pela lei que estabeleceu o sindicalismo oficial, ligado ao Estado. Em 1939 foi criada a Justia do Trabalho e em 1943 foi promulgada a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), que estendeu e consolidou algumas conquistas importantes dos trabalhadores em perodos anteriores (jornada de 8 horas, descanso semanal remunerado, frias, regulamentao do trabalho da mulher e do menor, por exemplo). 34 As circunstncias histricas nascidas do doloroso processo de resoluo da crise dos anos 30 o avano das idias democrticas no ps-guerra, a consolidao do Estado socialista, o reforo do movimento sindical nos Estados Unidos e na Europa e a abertura de novas fronteiras de expanso do capitalismo a partir da onda, ento nascente, de inovaes tecnolgicas da Terceira Revoluo Industrial deram luz a um novo padro de organizao e funcionamento da economia capitalista. Comea um ciclo de expanso que tem na centralidade da ao do Estado como instncia decisria de orientao e coordenao do esforo de desenvolvimento e de organizao das relaes capital-trabalho e moderao do conflito distributivo um dos seus elementos basilares. a era do Estado do Bem-estar, da busca do pleno emprego, da ascenso das massas e fortalecimento das organizaes dos trabalhadores, da descolonizao, da multipolaridade do poder mundial, da acelerao do crescimento econmico na periferia. o que Hobsbawn denominou de anos dourados do capitalismo, perodo que se estende do ps-guerra at meados dos anos 70. O projeto brasileiro se insere nesse contexto.
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brasileira,Apoiada neste mercado, prvio e externo indstria, e mediante a transferncia de capital-dinheiro, de mo-de-obra e de capacidade para importar (excedentes reais e financeiros gerados pelo setor exportador), como surge e se desenvolve a indstria maquinizada no Brasil. Esta no passa, pois, como no processo clssico de industrializao, pela via da acumulao originria e posterior transformao da manufatura em grande indstria. Dadas, porm, as prprias condies de formao do mercado interno, surge apenas uma determinada grande indstria, a produtora de bens de consumo e, posteriormente, a indstria leve de bens de produo. Quer dizer, exclui-se de partida, na diviso interna do trabalho, o ncleo fundamental da indstria pesada de bens de produo.35 A tentativa de romper essas limitaes endgenas do processo de industrializao materializa-se, a partir de 1956, com o Plano de Metas lanado por Juscelino Kubitscheck, centrado na expanso das indstrias de produo de bens de consumo durvel especialmente material de transporte e material eltrico , da infraestrutura energtica e de transporte e no desenvolvimento das indstrias de base. O Estado intervm fortemente na economia, aparecendo como substituto da mquina de crescimento privado nacional e passando a operar crescentemente nos setores pesados da indstria ( dessa poca a constituio de complexos produtores de bens de capital e insumos bsicos) e nas operaes de financiamento interno e externo da indstria. Ao mesmo tempo, o estado atua como promotor dos investimentos estrangeiro e privado nacional, suprindo-os de economias externas baratas; fornecendo-lhes subsdios aparentemente indiscriminados, mas na realidade diferenciados; dando-lhes garantias e at permissividade no endividamento (interno e externo).36 Em outro de seus ensaios sobre a economia brasileira, Conceio Tavares resume as caractersticas centrais que, a partir desse perodo, assume a trajetria da industrializao: Na verdade, desde que teve lugar a montagem da indstria de material de transporte e de material eltrico sob o comando do grande capital internacional, passou a ocorrer uma lgica convergente de expanso industrial que conduziu a um padro de acumulao de capital em que o investimento pblico complementar ao investimento privado estrangeiro e arrastam em conjunto o investimento privado nacional.37 Os impactos e desdobramentos desse processo conduzem a uma forte expanso da indstria de transformao, particularmente intensa no quinqunio 1958/1962, quando o PIB
TAVARES, Maria da Conceio. Acumulao de capital e industrializao no Brasil. 3.ed. So Paulo: Unicamp, 1998a. TAVARES, Maria da Conceio. Op.cit. 37 TAVARES, Maria da Conceio. Ciclo e crise: a dinmica cclica da industrializao recente no Brasil. So Paulo: UNICAMP, 1998b.
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setorial atinge uma taxa mdia anual de 11,8 %, comandando o crescimento da economia que cresce a um ritmo igualmente elevado, de 9,0% ao ano e elevando sua participao no PIB total de 22,1%, em 1957, para 27,1%, em 1962. Os sintomas de esgotamento dos impulsos dinmicos gerados nessa fase comeam a manifestar-se com a reduo da taxa de investimentos no binio 1960/1961 j refletindo as expectativas dos agentes privados de reduo da rentabilidade futura e o recrudescimento das tenses inflacionrias, que culminaro com a desacelerao da economia em 1963, quando a taxa de crescimento do PIB cai para 0,6% e a indstria de transformao experimenta uma primeira retrao (-0,2%). Na ausncia de uma poltica de estabilizao consistente o Plano Trienal (Santiago Dantas-Celso Furtado) foi a nica tentativa de combinar estabilizao com reformas de base, que fracassou no bojo da crise poltica e social , de um novo pacote de investimentos, capaz de abrir novas frentes de crescimento, e de transformaes nas estruturas agrrias, que permitissem ampliar o mercado interno e elevar a produtividade mdia da agricultura, o avano do processo de substituio de importaes esmoreceu. Ele esbarrou no teto imposto pelo estrangulamento externo e pela dimenso dos componentes mais dinmicos da demanda preexistente, cuja expanso estava limitada pela elevada concentrao da renda e pela baixa capacidade de absoro de mo-de-obra dos setores modernos da economia.38 O recuo da indstria se repetir de forma mais acentuada (-4,7%), em 1965, no marco do ajuste recessivo levado a cabo pelo governo militar instaurado no ano anterior, fortemente centrado no controle da inflao a partir da ortodoxia definida pelo Programa de Ao Econmica do Governo PAEG (Roberto Campos-Octvio Bulhes), com cortes nos gastos pblicos, aumento de impostos, conteno do crdito e reduo dos salrios reais, que passam a ser reajustados abaixo dos ndices de inflao. Esse ajuste foi seguido, a partir de 1966, por um conjunto de medidas a expanso do investimento pblico nos setores de energia e construo civil, a ampliao do crdito ao consumidor e ao setor privado em geral, os estmulos s exportaes, a reorganizao do sistema financeiro e o aprimoramento do sistema de financiamento do setor pblico, com a introduo da correo monetria que estimularam a expanso do emprego e o reaproveitamento do
38 Para uma viso mais ampla das caractersticas do processo de industrializao substitutiva e dos fatores que levaram ao seu esgotamento nos anos 60, veja-se o estudo clssico de Maria da Conceio Tavares Auge e declnio do processo de substituio de importaes no Brasil (In: TAVARES, Maria da Conceio Tavares. Da substituio de importaes ao capitalismo financeiro. Rio de Janeiro: Zahar, 1972). Veja-se tambm o texto de FURTADO, Celso. O Brasil ps-milagre. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1981.

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excesso de capacidade industrial instalada, aumentaram o consumo de bens durveis, expandiram a indstria da construo e induziram o crescimento das indstrias ligadas aos setores lderes e dos segmentos produtores de bens no-durveis. Somados a um cenrio internacional benigno evoluo favorvel dos termos de troca, forte expanso do comrcio mundial e farta liquidez internacional , esses fatores ensejariam um novo ciclo de expanso no perodo 1968/1973, o chamado milagre brasileiro, liderado pela indstria de transformao, cujo crescimento mdio anual atingiu 13,3%, elevando a participao da indstria no PIB total a 33,1%. Nesse perodo h uma ampliao extensiva do mercado interno via aumento do emprego com salrios reais mdios constantes at 1970 , e um aumento de sua segmentao, em decorrncia da redistribuio da renda em favor dos setores de rendimentos mdios-altos, que favorece a expanso do consumo de bens durveis e servios pessoais, reforando a liderana das indstrias de material de transporte e material eltrico e estimulando o crescimento de ramos a elas vinculados, como o caso da indstria metalmecnica. Tambm se expandem fortemente as exportaes 24,6%, em mdia, no sexnio , particularmente aquelas de produtos manufaturados, que atingem uma taxa mdia anual de crescimento de 39,5%. Esse ciclo comea a perder dinamismo com mudanas no cenrio internacional , derivadas do primeiro choque do petrleo, em dezembro de 1973, e da consequente recesso e acelerao da inflao da economia mundial , e dos desequilbrios gerados pela prpria dinmica da acumulao interna, marcadamente assimtrica em suas expresses setoriais e com um ritmo de investimento no-sustentvel endogenamente, que tendia a criar sobre-capacidade produtiva vis vis as taxas potenciais de crescimento da demanda dos consumidores e das empresas.39 Esse quadro agravado pela acentuao do carter regressivo da estrutura de distribuio da renda devido s polticas de compresso dos salrios reais, em 1973 e 1974, incidindo, especialmente, sobre os setores produtores de bens de consumo durveis, que nos anos precedentes haviam experimentado uma notvel expanso. O governo militar enfrentou os efeitos das mudanas no cenrio internacional, lanando o II PND, um vasto programa de investimentos pblicos e privados (principalmente nos
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Veja-se o artigo Uma economia planejada pela cigarra, de Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo (In BELLUZZO, Luiz Gonzaga de Mello. Uma economia planejada pela cigarra. In: BELLUZZO, Luiz Gonzaga de Mello. O Senhor e o Unicrnio. So Paulo: Brasiliense, 1984). Para Belluzzo, independentemente do aumento dos preos do petrleo, a economia brasileira experimentaria necessariamente uma reverso de sua trajetria de crescimento devido impossibilidade de manter taxas de investimento to elevadas sem comprometer a sade financeira e a rentabilidade das empresas.

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segmentos de bens de capital e intermedirios), direcionado a sustentar a taxa de crescimento e reduzir as presses sobre o balano de pagamentos (derivadas do aumentos dos preos internacionais das matrias-primas e produtos manufaturados), atravs de programas de investimentos em substituio de importaes e estmulos s exportaes, financiando os dficits correntes com endividamento externo. Pe-se em marcha um novo bloco de grandes infraestrutura, bancados com recursos externos, incluindo, entre outras iniciativas, a construo de Itaipu, o financiamento de Sobradinho, a explorao do ferro em Carajs, a implantao do Terceiro Polo Petroqumico, o Acordo Nuclear com a Alemanha e a abertura da explorao do petrleo (contratos de risco). O II PND, marcado pela euforia do auge do ciclo e por um voluntarismo que subestimou o novo cenrio internacional, permitiu sustentar o crescimento econmico, ainda que em patamares inferiores aos previamente vigentes devido desacelerao do crescimento industrial e aumentar a taxa de investimentos da economia, apesar do notvel impacto da alta dos preos internacionais40, embora tendo que abrir mo, a partir de 1976, de suas metas mais ambiciosas. O pas comea a assistir a deteriorao das contas externas e das finanas pblicas. Com o agravamento da conjuntura internacional, a partir de 1979, em funo do segundo choque do petrleo e da significativa elevao das taxas de juros internacionais41, derivada das polticas adotadas pelo FED para fortalecer o dlar, a situao se complica enormemente. A resposta inicial do governo, mais uma vez, foi retomar a poltica expansionista inclusive intensificando o processo de modernizao da agricultura, com forte impulso mecanizao, visando a expanso e diversificao das exportaes agrcolas42, apesar do cenrio internacional francamente desfavorvel, inclusive devido recesso da economia norteamericana, que se estenderia at 1982.

Com a alta dos preos do petrleo que incidem sobre uma estrutura industrial e um padro de consumo com elevado coeficiente de utilizao de combustveis fsseis os termos de intercmbio externo se degradaram extraordinariamente. Segundo Celso Furtado, em 1974 a baixa em dois anos foi de 21%, o que significava uma perda do PIB da ordem de 1,5%.. (FURTADO, Celso. O Brasil ps-milagre. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1981. p. 44). 41 A taxa de juros incidente sobre a dvida externa lquida passa de 10,9%, em 1978, para 13,3%, em 1979, e atinge 19,6% em 1981. No mesmo perodo, o preo do barril do petrleo salta sucessivamente de US$ 12,4 para US$ 17,1 e alcana US$ 34,4 em 1981. Veja-se a respeito o texto de Francisco L. Lopes A crise do endividamento externo: alguns nmeros e suas consequncias (In: ARIDA, Prsio (Org.). Dvida externa, recesso e ajuste estrutural: o Brasil diante da crise. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1982). 42 O processo de modernizao da agricultura brasileira j vinha se acelerando desde o incio da dcada de 70, sem, porm, modificar o carter regressivo da estrutura agrria. Pelo contrrio, a reforma agrcola aprofundou a concentrao da terra e do capital, reduziu a capacidade de gerao de emprego no campo e criou novas formas de sobre-explorao da fora de trabalho, amplificando o movimento de urbanizao da populao e ampliando, tambm nas reas metropolitanas, os problemas de excluso e marginalizao social.

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A manuteno de uma poltica expansiva em um contexto de aguda deteriorao das relaes de troca, que s parcialmente foi compensada pelo forte aumento das exportaes, e de expressiva elevao dos custos do financiamento externo gerou significativos dficits nas transaes correntes, produziu um crescimento explosivo da dvida lquida externa e, ao mesmo tempo, levou ao recrudescimento das tenses inflacionrias. A elevao da taxa de juros incidente sobre a dvida lquida e o aumento dos preos do petrleo produziram impactos demolidores na economia brasileira. Entre 1978 e 1981, a dvida lquida, excluindo os dbitos de curto prazo no registrados pelo Banco Central, aumentou espetacularmente 70,6% , atingindo 53,9 bilhes de dlares, mais que duplicando o valor das exportaes em 1981 US$ 23,3 bilhes. As importaes de petrleo cuja elasticidade era alta em relao ao crescimento do PIB, mas baixa em relao aos preos externos devido ao carter altamente dependente do petrleo da matriz industrial e de transportes construda a partir do Plano de Metas , aumentaram 158,5%, passando de US$ 4,1 bilhes, em 1978, para US$ 10,6 bilhes, em 1981, absorvendo 45,5% das receitas de exportao nesse ano. restries capacidade de importao do pas. Dadas as crescentes dificuldades para obteno de novos emprstimos de mdio e longo prazo, devidas inclusive ao novo papel dos bancos privados no sistema de financiamento internacional43, o fechamento do balano de pagamentos implicou perda de reservas e aumento dos influxos de crditos de curto prazo em condies onerosas. O estrangulamento externo inviabilizou a sustentao do crescimento, levando, em fins de 1980, adoo de medidas de carter contracionista. Estas e o ulterior agravamento do quadro externo conduziriam a economia a uma forte retrao no trinio 1981/83 o PIB total acumula nesse perodo um recuo de 6,3%, puxado pela indstria de transformao, cujo produto diminuiu 15,8%. Depois de um breve interregno, que dura de 1984 a 1986, quando a acentuada recuperao da produo industrial favorece um expressivo crescimento do PIB 22,8%, no acumulado do perodo , a economia
43 O novo esquema de financiamento internacional desenvolvido a partir da reciclagem dos petrodlares deslocou para os bancos privados, onde os pases supervitrios depositavam seus excedentes de divisas em aplicaes predominantes de curto prazo, a funo de emprestadores aos pases dficitrios, transformando-os em intermedirios entre os pases da OPEP e os devedores do terceiro mundo, sem que, no entanto, assumissem, como contrapartida, o papel de emprestadores de ltima instncia. Esse esquema embutia dificuldades para suprir as necessidades de longo prazo dos pases em desenvolvimento, que se agravaram durante a crise, com as moratrias do Mxico e da Argentina, em 1982. Dionsio Dias Carneiro, O terceiro choque: possvel evitar-se a depresso?, In: ARIDA, Prsio (Org.). Dvida externa, recesso e ajuste estrutural o Brasil diante da crise. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1982, e tambm o texto de Andr Lara Resende, A ruptura no mercado internacional de crdito, na mesma publicao.

Isso e a conta de

juros (US$ 9,2 bi em 1981) consumiam mais de 82% das receitas de exportao, impondo srias

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volta a desacelerar e, a partir de 1988, ingressa em um novo ciclo depressivo, que se estender at 1992. A inflao, que desde 1973, com os sucessivos choques externos, tinha ingressado em uma fase ascendente, salta para novos patamares em 1979 e 1983, disparando a partir de 1987 e atingindo, no final da dcada, nveis extremamente elevados 1.432% anuais, em mdia, no trinio 1988/1990.44 A taxa mdia anual de inflao que nos trinta anos precedentes tinha se situado em torno a 33,8%, com a economia se expandindo a um ritmo mdio de 7,3% ao ano salta para 354,8% entre 1981 e 1990 e a taxa de crescimento do PIB real cai para inexpressivos 1,6% anuais, com a consequente estagnao da renda por habitante do pas. Com os preos fora de controle, o pas mergulha em uma espiral hiperinflacionria que se estenderia at junho de 1994, quando alcana seu clmax. O modelo de financiamento da economia que se consolida ao longo dos anos 70, altamente dependente dos recursos externos e da mediao estatal em torno de 30% do investimento total era realizado pelo Estado, que ainda subsidiava o setor privado, diretamente ou atravs de crdito e de estmulos fiscais, em um montante que representava, em 1980, 7,6% do PIB45 fortemente afetado pela crise externa. A interrupo, em 1982, dos fluxos de financiamento externo limita extraordinariamente a capacidade de investimento do Estado e acelera o crescimento da dvida pblica. Esse processo de fragilizao das finanas pblicas amplificado pelos efeitos dos movimentos especulativos nos mercados de ttulos pblicos, pela estatizao da quase totalidade do componente privado da dvida externa e pelo impacto da acelerao inflacionria. A reduo da receita tributria nos anos seguintes, em funo da estagnao da economia, o pagamento do servio da dvida em torno a US$ 10 bilhes, por ano e o fracasso das tentativas de reativao e estabilizao da economia submergem o Estado em uma grave crise fiscal e financeira e reduzem drasticamente sua capacidade de investimento e de articulao e coordenao dos processos econmicos.

A hipertrofia dos mecanismos de intermediao financeira, associadas ao sistema de refinanciamento da dvida pblica, contribuiu decisivamente para a acelerao da inflao na dcada de 1970, pressionando para cima as taxas de juros e as necessidades de liquidez das empresas e realimentando o crescimento da dvida interna pblica. Por outro lado, o aumento da dvida externa e a necessidade de esterilizao dos emprstimos contrados pelas empresas reforavam os mecanismos de autoexpanso da ciranda financeira, reinterando sua lgica especulativa, que se beneficiava da proteo contra a inflao assegurada pela correo monetria dos ttulos pblicos. Veja-se a respeito o artigo de Maria da Conceio Tavares e Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo, Notas sobre o processo de industrializao recente do Brasil, In: BELLUZZO, Luiz Gonzaga de Mello; CoutinhoR. (org.). Desenvolvimento Capitalista no Brasil, Ensaios sobre a Crise. So Paulo: Brasiliense, 1983. 45 Em 1973, o volume de subsdios ao setor privado representava 3,0% do PIB, aumentando sucessivamente para 5,3% em 1976, e 6,1%, em 1979. Com a crise, esse montante foi sendo progressivamente reduzido.

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A crise da dvida externa marca o fim ciclo de industrializao iniciado na era Vargas e intensificado no ps-guerra, baseado em um modelo de acumulao que tinha como eixos centrais a presena ativa do Estado, na proviso de externalidades e financiamento ao setor privado e na produo de bens de capital e insumos bsicos para o desenvolvimento da plataforma industrial; a aliana com o capital estrangeiro, via parcerias e polticas de atrao e estmulo implantao das grandes corporaes transnacionais em setores estratgicos para o crescimento; e o financiamento externo como pea chave para a viabilizao dos blocos de investimento que, em fases sucessivas, alimentaram a expanso da economia desde o ps-guerra. Esse modelo expandiu e diversificou a base produtiva da economia brasileira, implantando um parque industrial complexo e relativamente integrado, que elevou o pas condio de 8 potncia econmica mundial. Mas a industrializao, ao no ser acompanhada de transformaes dirigidas a reduzir a heterogeneidade da estrutura social, estabelecer um padro auto-sustentvel de financiamento da economia e implantar um ncleo endgeno de produo e difuso tecnolgica capaz de alimentar o processo de acumulao de capital, teve um impacto limitado na modificao do padro histrico de insero internacional do pas. Como no passado, a restrio externa continuaria a constituir a mais sria debilidade do arcabouo macroeconmico do pas e vetor das crises que, desde a Colnia, periodicamente golpeiam a economia nacional. Como se ver depois, o Brasil fecharia o sculo XX ainda fortemente dependente das exportaes de commodities e de recursos externos para fechar o balano de pagamentos, enfrentando limitaes relevantes em sua capacidade para importar e sujeito a crises cambiais derivadas de sua vulnerabilidade externa, agora matizada pelos tons fortes da hegemonia dos mercados financeiros que caracteriza a evoluo do capitalismo mundial ps-Bretton Woods.

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Captulo 2 Globalizao e Insero Subordinada


2.1. As Mudanas na Ordem Econmica Internacional O ltimo quartel do sculo passado um perodo de intensas transformaes no cenrio internacional, impulsionadas pelos impactos derivado do amadurecimento do novo paradigma tecnolgico configurado no ps-guerra e da expanso dos fluxos internacionais de capital financeiro, ocorrida a partir da desregulamentao dos mercados financeiros mundiais, nos anos 80, na esteira das polticas adotadas pelo governo norte-americano nos anos precedentes para fazer frente aos desajustes provocados pela ruptura do padro-dlar e seus desdobramentos, no incio da dcada de 197046. Informtica, automao, biotecnologia, telemtica, novos materiais e novas formas de gesto dos sistemas produtivos vo sendo crescentemente incorporadas aos processos econmicos, redesenhando as relaes entre as naes e as relaes sociais bsicas no mundo da produo. Essa terceira revoluo industrial e tecnolgica47 vai revelando que a economia do futuro uma economia da rapidez e da agilidade nas informaes, uma sociedade ps-industrial de servios e do conhecimento. O aumento da produtividade espetacular, as escalas de produo atingem um novo patamar, impulsionam configuram novos padres de concorrncia internacional. A globalizao um aprofundamento do processo de internacionalizao, concentrao e centralizao do capital. As grandes empresas transnacionais e oligopolistas aumentam seu peso relativo na economia globalizada, acelerando os processos de fuses e incorporaes de empresas locais. H uma centralizao financeira e tecnolgica, no interior mesmo das grandes corporaes, acompanhada por uma estratgia de regionalizao produtiva e comercial. Os macromercados, como o NAFTA e o Mercado Comum Europeu, em menor escala o MERCOSUL e outras experincias similares, so parte dessas novas exigncias de regionalizao da produo e do comrcio exterior, associadas centralizao e concentrao
TAVARES, Maria da Conceio. A economia poltica do Real. Braslia: Cmara dos Deputados, agosto de 1997. Tambm publicado em MERCADANTE, Aloizio (org.). O Brasil ps-Real a poltica econmica em debate. Campinas: Unicamp, 1998. 47 COUTINHO, Luciano. A terceira revoluo industrial e tecnolgica as grandes tendncias de mudanas. In: Economia e Sociedade, Campinas, n 1, agosto de 1992.
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a conformao de macromercados e

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crescente do capital, da acumulao financeira e do progresso tcnico48. No por acaso se intensificam, nesse perodo, as presses do governo norte-americano para o estabelecimento da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA), que transformaria a Amrica Latina em uma espcie de extenso do espao econmico dos Estados Unidos. O processo de globalizao financeira que se intensifica paralelamente a essas transformaes na estrutura e dinmica da produo, dos investimentos e do mercado, conforma um novo padro de acumulao em que a crescente autonomia e hegemonia dos componentes financeiros, vis vis a economia real, desloca o eixo das decises ligadas direo e magnitude dos fluxos de capital internacional que passam a privilegiar a obteno de lucros patrimoniais e especulativos em operaes nos mercados financeiros e cambiais. Ao mesmo tempo, introduz na economia mundial um elemento de instabilidade resultante da notvel expanso dos volumes de capital que circulam em escala mundial com absoluta liberdade de movimentao, merc das polticas de desregulamentao geradas pelo centro hegemnico e impostas tanto periferia desenvolvida do mundo capitalista como aos chamados mercados emergentes. Esse modelo de acumulao tem suas razes nas polticas de liberalizao e desregulamentao econmica e financeira adotadas pelos Estados Unidos na dcada de 70, a partir da ruptura unilateral do acordo de Bretton Woods, que foram sacralizadas pelas administraes Reagan e Thatcher49 e difundidas em escala planetria nas dcadas seguintes. Essas mudanas foram potencializadas pela poltica monetria praticada pelo Federal Reserve (FED), sob a direo de Paul Volker, com sucessivos choques de juros no perodo 1979/1982, que conjuraram a ameaa de deslocamento do dlar como padro monetrio internacional. Diversos vetores concorrem para essas transformaes. Os mais evidentes, da perspectiva dos Estados Unidos, foram a reduo dos lucros corporativos e o acirramento do
CHESNAIS, Francois. La mondialisation du capital. Paris : Syros, 1994. Lus Fiori chama a ateno para o fato de que a onda neoliberal, embora creditada administrao Thatcher, teria comeado antes. No campo acadmico e poltico, a inflexo neoliberal comeou nos anos 60, durante o primeiro governo Nixon, e o mesmo aconteceu no campo diplomtico e militar. Os principais responsveis pela poltica econmica internacional do governo Nixon como George Shultz, William Simon e Paul Volcker j defendiam, naquela poca, o abandono americano da paridade cambial do Sistema de Bretton Woods, a abertura dos mercados e a livre circulao dos capitais. E todos tinham como objetivo estratgico o restabelecimento do poder mundial das finanas e da moeda norte-americana, ameaados pelos dficits comerciais, e pela presso sobre as reservas em ouro dos EUA, que aumentaram na segunda metade da dcada de 1960. Mais tarde, depois do fim do padro-dolar, em 1973, e dos primeiros passos da desregulao do mercado financeiro norte-americano em 1974, ainda no governo democrata de Jimmy Carter, foi Paul Volcker e sua estratgia de estabilizao do dlar, de 1979, que foram o verdadeiro turning point monetarista da poltica econmica norte-americana. Antes da vitria republicana de 1980 e da transformao de Ronald Reagan em cone da reao conservadora nos Estados Unidos. Na prpria Inglaterra, a virada neoclssica da poltica econmica comeou antes da eleio da senhora Thatcher, durante o governo do primeiro ministro James Callaghan, depois da crise cambial de 1976. (Cf. FIORI, Jos Lus. A Senhora Thatcher e Lord Keynes: fatos e mitos, Agncia Carta Maior, 20/05/2009).
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conflito distributivo, o choque de preos do petrleo50 e seus desdobramentos inflacionrios, a recesso do binio 1974/1975 e os desafios postos pelo crescimento japons e pelo avano do chamado socialismo real e, de modo geral, das foras progressistas em diversas partes do mundo, inclusive na Amrica Latina. A consequente busca de novas frentes de expanso do capital, em um movimento pendular de signo oposto ao intervencionismo estatal do ps-guerra, abriu a caixa de Pandora da restaurao neoliberal e viabilizou a recomposio da hegemonia norte-americana. O novo padro de acumulao que emerge desse processo se assenta sobre dois eixos articulados, que vo modelar a economia mundial durante praticamente trs dcadas: i) a autoregulao do mercado, estruturada sobre a liberdade irrestrita dos movimentos internacionais do capital financeiro, a fragilizao da regulao e fiscalizao das operaes financeiras internas e externas, a absolutizao da centralidade do capital e do privado sobre o pblico em todas as dimenses da vida econmica e a minimizao do papel do Estado na promoo do desenvolvimento, regulao das relaes de trabalho e proteo social dos trabalhadores; e ii) a prevalncia da lgica financeira, a partir de uma expanso sem precedentes da liquidez e do crdito e da autonomizao no desconexo do processo de reproduo do capital na esfera financeira vis vis a dinmica da economia real.51 extraordinria a expanso e sofisticao do sistema financeiro mundial, especialmente a partir da segunda metade dos anos 80, e sua integrao a escala global. Desenvolveram-se mercados secundrios para negociao de passivos, multiplicaram-se instrumentos de securitizao de ativos e de diluio de riscos em mercados futuros, eliminaramse diferenciaes entre bancos comerciais e de investimentos. Esses instrumentos, que
A OPEP foi criada em 1960, para defender os pases exportadores das presses sobre os preos exercidas pelas grandes empresas que monopolizavam a produo, refino e distribuio do petrleo, conhecidas como as sete irms (Esso, Shell, Chevron, Texaco, Gulf, Mbil e BP). Mas s passa a atuar com maior efetividade a partir da intensificao do conflito rabeisraelita, particularmente da Guerra do Yom Kippur, em 1973. O preo do barril de petrleo, que at 1970 oscilava dentro de uma faixa de at US$ 2,00, no primeiro choque de preos, em 1973, salta para US$ 10; no segundo choque, em 1979, atinge US$ 30, oscilando posteriormente, como regra geral, entre US$ 10 e US$ 40, em funo das variaes na produo. somente a partir de fins de 2004 que esse padro foi alterado, com a expanso das operaes especulativas no mercado a termo, que elevou os preos de maneira sustentada, at meados de 2008, a nveis prximos a US$ 150. 51 Como sintetiza Maria da Conceio Tavares, em artigo recente, A financeirizao da riqueza passou a ser, desde a dcada de 1980, um padro sistmico globalizado em que a valorizao e a concorrncia no capitalismo operam sob a dominncia da lgica financeira. Cf. TAVARES, Maria da Conceio - A crise financeira atual, Portal da Fundao Alexandre de Gusmo. (<www.funag.gov.br>), 30/04/2009. Sobre o mesmo tema veja-se tambm ZARIFIAN, Philippe. Uma crise indita do capitalismo, tanto em suas caractersticas quanto em sua gravidade: anlise e perspectivas. In: Estudos Avanados, So Paulo, v. 23, n 65, 2009, e os textos de Franois Chesnais includos no Primeiro Dossi de Textos Marxistas sobre a Crise Mundial, organizado pelo Grupo de Pesquisa para o Desenvolvimento Humano do Programa de Estudos Ps-graduados em Economia Poltica Sociedade Brasileira de Economia Poltica SEP (Disponvel em: www.pucsp.br/pos/ecopol/downloads/dossie_crise.pdf).
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supostamente fortaleceriam o sistema financeiro, na prtica introduziram novos elementos de instabilidade e incerteza. O capital financeiro se desterritorializou e passou a operar em um mercado global, capilarmente interligado e com nveis de alavancagem crescentes. Tudo isso subordinou o movimento de capitais e a disponibilidade de crdito e de liquidez em qualquer parte do mundo a uma lgica financeira centralizada, que operava como correia de transmisso das turbulncias em mercados locais ao conjunto do sistema. No de estranhar, ento, que a evoluo da economia mundial, especialmente a partir de 1987, tenha estado marcada por uma sucesso de crises com elevados custos econmicos e sociais para os pases de menor desenvolvimento relativo evidenciando o carter estruturalmente instvel e carregado de incertezas e inseguranas do novo ordenamento econmico mundial. Instabilidade cuja dramtica face real ficaria evidente na crise deflagrada pela correo da bolha imobiliria norte-americana, j na primeira dcada do sculo XXI, abalando o sistema financeiro internacional e jogando a economia mundial na mais grave recesso ps 1930. A interao entre esses vetores econmicos e financeiros, mediada pelos movimentos, na esfera geopoltica, de recomposio da hegemonia norte-americana e estabelecimento de instrumentos de governana internacional adequados ao admirvel mundo novo da globalizao, ps em marcha um processo de reestruturao da economia mundial, que conduziu a mudanas relevantes no status dos estados nacionais e a uma hierarquizao crescente das instituies e instrumentos monetrio-financeiros no processo de decises macroeconmicas. O deslocamento das funes de regulao da economia do Estado para os mercados financeiros e consequentemente para os administradores e operadores do capital financeiro como decorrncia da desregulamentao financeira, reduziu o mundo a uma srie de mercados liberalizados e desregulamentados a serem conquistados. A contrapartida dessa transformao a subordinao das polticas pblicas de emprego, de crescimento econmico, de desenvolvimento social, de investimentos ao objetivo de integrar e adequar as economias nacionais economia globalizada52. Na esfera poltica, essas transformaes do lugar ao estabelecimento de uma ordem mundial unipolar, produto da reafirmao da hegemonia norte-americana, fundada em uma estratgia de cunho militar a corrida armamentista mas viabilizada pelas
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polticas de

Cf. PETRELLA, Riccardo, Towards a sustainable global welfare society, documento apresentado no seminrio , Democracy and Sustainability no marco da 4th W.A. Vissert Hooft Memorial Consultation realizada pelo The Ecumenical Institute Bossey, Cligny, Suia, junho de 1999.

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liberalizao dos movimentos de capital que impulsionaram a globalizao financeira, da qual os EUA foram os principais beneficirios nas duas ltimas dcadas53. A globalizao gera, neste sentido, restries adicionais s margens de manobra dos Estados Nacionais dos pases perifricos, submetidos crescentemente ao centro hegemnico e ao poder das instituies multilaterais por ele modeladas. Os organismos multilaterais como o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional passam a ter papis cada vez mais importantes, coordenando os ajustes estruturais e legitimando a consistncia das polticas macroeconmicas nacionais perante o poderoso sistema financeiro internacional globalizado. A Organizao Mundial do Comrcio impe uma nova institucionalidade para as regras de comrcio exterior, aumentando a capacidade de presso e as exigncias das grandes potncias econmicas, em particular os Estados Unidos, sobre os pases em desenvolvimento. Abertura comercial radical e unilateral, reconhecimento rigoroso de patentes e ameaa de sanes comerciais passam a cumprir um papel decisivo na dinmica do comrcio internacional. Este processo acompanhado pela ofensiva ideolgica da inevitabilidade das reformas e da modernizao como parte do pensamento nico construdo na pretensa racionalidade do mercado. O discurso liberal radical avanou em todas as frentes, impulsionado quotidianamente pelos poderosos meios de comunicao de massas: a eficincia e competitividade s sero alcanadas com as privatizaes e a abertura econmica; a classe mdia e os consumidores sero amplamente favorecidos com o acesso aos importados; o Estado mnimo o caminho para se exigir menos impostos do contribuinte e permitir que as livres foras do mercado assegurem o desenvolvimento; s ter lugar na sociedade quem for eficiente e competitivo. Os novos mtodos de gesto e participao nos resultados vo ganhando espao no dia-a-dia das empresas e promovendo a nova pedagogia da competio. E o neoliberalismo vai se impondo como pensamento nico e inevitvel54. Ao contrrio do que ocorreu no perodo que vai do ps-guerra at meados dos anos 70, essa nova fase de expanso do capitalismo volta a aprofundar as assimetrias entre os pases mais avanados e a maior parte das economias subdesenvolvidas ou em desenvolvimento. A imposio da agenda neoliberal vulnerabiliza essas economias, comprometendo uma trajetria de crescimento sustentado e duradouro. Ampliam-se, em consequncia, as desigualdades internacionais, fenmeno que se reproduz no interior de cada pas. Os nichos de insero
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TAVARES, Maria da Conceio. A economia poltica do Real. Braslia: Cmara dos Deputados, 1997. ANDERSON, Perry. Ps-neoliberalismo. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1996.

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moderna na economia global, quando ocorrem, so acompanhados pela ampliao do apartheid social e pela desarticulao das formas de produo mais tradicionais e menos eficientes55. A exceo, dentro desse processo de reestruturao da economia mundial, a emerso da China cujo processo de modernizao seguiu um modelo diferente, hbrido e, especialmente, a complementaridade que se estabelece entre ela e a economia norte-americana. Essa aliana, soldada pela abertura comercial e o capital estrangeiro, foi implementada a partir das reformas econmicas aprovadas no 11 Congresso do Partido Comunista Chins, em dezembro de 1978, e ampliadas no Congresso seguinte, em 1984, e pea chave na viabilizao do padro de acumulao construdo nas ltimas dcadas. Embora outros pases tenham emergido nesse perodo a ndia, por exemplo, com seu territrio concentrando os servios de informtica e produo de software deslocados do mundo desenvolvido , a China constituiu talvez a principal frente de expanso capitalista a partir dos anos 80, com um crescimento trs vezes maior, em termos mdios, do que o dos Estados Unidos e da economia mundial, sustentado por uma elevadssima taxa de investimento, de quase 40% do PIB, que significou a incorporao de milhes de trabalhadores baratos ao processo produtivo56 e o deslocamento para o seu territrio das grandes corporaes transnacionais. No entanto, para os pases em desenvolvimento que se integraram ao movimento de globalizao financeira de forma reflexa e subordinada, esse novo papel da China no alterou as assimetrias na distribuio dos benefcios da modernizao e do novo ordenamento econmico mundial. Para eles, a dcada de 1990, como a anterior, foi, em geral, perdida em termos de crescimento e de melhoramento das condies de vida e de trabalho da populao.

TAVARES, Maria da Conceio. Desajuste global e modernizao conservadora. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1994. Como sintetiza Francisco de Oliveira (Crise Financeira. In: Carta Maior, So Paulo, 01/04/2009): Nos ltimos vinte anos, o capitalismo mundial experimenta uma violentssima expanso: 800 milhes de trabalhadores foram transformados em operrios entre a ndia e a China, e em todos os pases do vastssimo arco asitico. Ficaram de fora nessa verdadeira revoluo capitalista, a frica, como sempre, e praticamente toda a Amrica Latina. ...Uma ampliao quase sem precedentes na histria mundial das fronteiras da mais-valia. Descentralidade do trabalho? Vade retro! Com certeza, quem escreve e quem l esto calando um tnis e usando um relgio digital produzidos nessa nova fronteira. Isto quer dizer em teoria do valor que o custo de reproduo da fora de trabalho nos pases que importam tais bens de consumo foi drasticamente reduzido, sem a contrapartida de um aumento do salrio monetrio das suas classes trabalhadoras In Carta Maior, 01/04/2009. Posio similar referida por Franois Chesnais (A lgica de uma crise anunciada. Le Monde Diplomatique, 12/11/2007. Disponvel em: < http://diplomatique.uol.com.br/artigo.php?id=82&PHPSESSID=1c600c9cdba67244676ea7f7398227ad>. Acesso em 01/10/2010), comentando as colocaes feitas por Michel Aglietta e Laurent Berrebi no livro Dsordres dans le capitalisme mondial: Com algum atraso, a plena integrao da China economia mundial e, em menor grau, da ndia provoca uma tomada de conscincia dos efeitos planetrios que ela acarreta para os assalariados. Que efeitos? Os da competio direta entre os trabalhadores, em razo da duplicao da oferta de trabalho global, como o excesso estrutural de mo-de-obra que ela cria no seio de uma economia mundial liberalizada e desregulamentada. Isso permite que as empresas faam incidir sobre os assalariados o essencial do ajuste s novas condies de concorrncia.
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2.2. A Insero do Brasil na Nova Ordem Econmica Internacional A Amrica Latina foi a regio do mundo que, j partir de meados dos anos 80, aplicou com maior rigor e intensidade polticas de ajuste e reforma econmica, j apregoadas pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial, que seriam sistematizadas no que, posteriormente, se passou a chamar de Consenso de Washington.57 Por meio delas, diversos pases cimentaram sua integrao dinmica do processo de financeirizao/globalizao da economia mundial e redesenharam suas instituies e seu sistema produtivo interno. O Brasil no foi uma exceo a essa regra, ainda que sua adeso onda neoliberal tenha sido tardia.

2.2.1. Antecedentes Os processos de abertura comercial e financeira e de desregulamentao da economia, que marcam o incio do experimento neoliberal no Brasil, foram lanados pela administrao Collor, em 1990, com a abertura da conta de capitais do balano de pagamentos e a reduo das tarifas de importao. Porm, a experincia desastrosa de poltica econmica da equipe de Zlia Cardoso de Mello, associada fora poltica e parlamentar da oposio de esquerda e ao dinamismo dos movimentos sociais, constituram um poderoso obstculo tentativa do governo Collor de implantar a agenda neoliberal no Brasil. Essa resistncia teve tambm, no plano econmico e social, uma motivao mais profunda, que a complexidade da estrutura produtiva e o peso dos interesses em conflito. O Brasil grande, economicamente diversificado e complexo demais para se ajustar com facilidade s exigncias da agenda neoliberal e a um papel subordinado e passivo frente globalizao. A CPI e o impeachment de Collor, acompanhados de uma ampla mobilizao popular, alm da prpria CPI do Oramento (que colocou na defensiva as foras polticas conservadoras), contriburam decisivamente para atrasar a implantao da agenda neoliberal no Brasil. O governo de Itamar Franco foi marcado pela instabilidade, disputa e ambiguidade diante da agenda de reformas conservadoras. Um governo formado em condies polticas muito
Trata-se de um conjunto de recomendaes de uma reunio realizada naquela cidade em novembro de 1989, convocada pelo Institute For International Economics, e da qual participaram funcionrios do governo norte-americano, do FMI, do BID e do Banco Mundial, e alguns economistas latino-americanos, convidados para expor a experincia de ajuste estrutural em seus pases.
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especficas, em fim de mandato, com vrias equipes econmicas fracassadas e muito heterogneo na sua configurao poltica. Sua grande realizao foi a implementao do Plano Real, concebido a partir da mesma matriz terica dos programas de estabilizao e ajuste que j vinham sendo aplicados na Amrica Latina, sob a inspirao do FMI, a partir do final dos anos 80. O modelo de estabilizao continha uma inovao criativa e relevante, na forma de desindexao da economia, com a adoo da Unidade Real de Valor (URV), mas, com o em outras experincias, fundamentou-se na articulao entre aumento acelerado das importaes e absoro de recursos externos. A ncora cambial esteve, ao longo desse processo, associada a uma poltica monetria de juros elevados. Entretanto, o Plano Real foi exitoso em seu esforo de estabilizao monetria e construiu uma decisiva base social de apoio poltico ao governo FHC, eleito em 1994. A agenda neoliberal, em sua concepo mais ampla, foi retomada por aquele presidente que, especialmente em seu primeiro mandato, impulsionou, de forma acelerada, as reformas econmicas destinadas a estabelecer a primazia absoluta do mercado e remover as restries insero do pas no processo de globalizao: abertura comercial ampla e irrestrita, acentuada pela sobrevalorizao da taxa de cmbio; remoo das restries livre movimentao do capital estrangeiro; privatizao das empresas e servios pblicos e fragilizao da capacidade de regulao e apoio ao crescimento do Estado, com mudanas conceituais sobre seu papel na economia e a criao de agncias reguladoras descentralizadas; e desregulamentao geral da atividade econmica e abertura do sistema financeiro. Essa estratgia de estabilizao e de reforma da economia adotada pelo governo Fernando Henrique Cardoso indissocivel da agenda que ficou conhecida como Consenso de Washington. Desenhado como resposta do pensamento econmico conservador crise do modelo desenvolvimentista que, segundo esse mesmo pensamento, tinha na excessiva interveno do Estado e na liberalidade do gasto pblico direcionado ao atendimento das demandas sociais os fatores estruturais determinantes do descontrole fiscal e da inflao , esse receiturio, em sua verso original, inclua algumas diretrizes bsicas: disciplina fiscal, mudanas nas prioridades do gasto pblico, reforma tributria, desregulamentao da atividade econmica, abertura comercial, privatizao, liberalizao do investimento direto estrangeiro, taxa de juros determinada pelo mercado, taxa de cmbio competitiva determinada pelo mercado e garantia do direito de propriedade.

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Uma verso mais abrangente dessa proposta, j sob a forma de uma estratgia de ao, encontra-se no quadro abaixo, elaborado por Moiss Nam, economista venezuelano e exdiretor do Banco Mundial, apologista do pensamento neoliberal58: Tabela 1 - Objetivos, Metas e Desafios Institucionais
Fase I Reduzir inflao Restabelecer o crescimento Fase II Melhorar condies sociais Aumentar a competitividade internacional Manter a estabilidade macroeconmica

Prioridades
Mudar as regras macroeconmicas Reduzir o tamanho e o alcance do Estado Desmantelar as instituies do estatismo e do protecionismo

Estratgia de reforma

Criar e reabilitar instituies Impulsionar a competitividade do setor privado Reformar a produo, financiamento e prestao de servios de sade, educao e outros servios pblicos Criar as instituies econmicas do capitalismo Construir a nova insero econmica internacional

Instrumentos tpicos
(metas da reforma)

Cortes drsticos no oramento e reforma tributria Liberalizao de preos (incluindo juros e cmbio) Liberalizao do comrcio e do investimento estrangeiro Desregulamentao do setor privado Criao de fundos sociais de emergncia, bypassing os ministrios sociais Privatizaes fceis (algumas manufaturas, hotis, linhas areas)

Reforma da legislao e das prticas trabalhistas Reforma do funcionalismo civil Reestruturao do governo, especialmente dos ministrios sociais Reviso da administrao da justia Aumento das capacidades regulatrias (de empresas de servios pblicos privatizados, outros monoplios, antitrust, antidumping, e do setor financeiro) Melhoramento da capacidade de arrecadao fiscal Reestruturao e converso produtiva (indstria, agricultura, servios bancrios, minerao, etc) Privatizaes complexas (infraestrutura, empresas pblicas, minerao, servios pblicos) Construo da capacidade de promoo de exportaes Reestruturao das relaes entre os estados e o governo federal

Para compreender o processo que conduz adoo desse modelo de estabilizao e reforma da economia, indispensvel referi-lo s condies objetivas que, para alm dos aspectos polticos, facilitaram sua aplicao no caso brasileiro. A primeira delas foi o crescente descontrole dos preos que, desde fins dos anos 80, havia mergulhado o pas em uma espiral inflacionria sem precedentes. bom recordar que, com
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NAM, Moiss. Latin Americas journey to the market From Macroeconomic Shocks to Institutional Therapy. International Center for Economic Growth. Occasional papers n.62, p. 10..

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exceo da crise do incio dos anos 60, quando a acelerao dos preos leva a mdia anual do IGP-DI casa dos 92%, a inflao brasileira, embora situada em patamares relativamente altos (entre 13% e 30%), foi compatvel com a manuteno de taxas elevadas de crescimento econmico. Esse quadro, como se mencionou no captulo anterior, modificou-se radicalmente com a crise da dvida externa, que se expressa em fortes desequilbrios no balano de pagamentos, interrupo dos fluxos de financiamento externo, volatilidade das taxas de cmbio e um processo de indexao, sob diversas formas, ao dlar, que gerou uma situao de grande instabilidade macroeconmica. Em segundo lugar, as tentativas de reverter o processo inflacionrio nesses anos esbarraram sempre em um cenrio internacional desfavorvel, o que, junto com fatores de ordem poltica, limitou o alcance e a sustentabilidade dos sucessivos planos propostos, provocando no poucas frustraes na populao. Com a renegociao da dvida externa (Plano Brady, lanado em 1989), o aumento da liquidez internacional e a consolidao do ciclo de crescimento da economia norte-americana, esse quadro se altera, criando condies para a viabilizao de polticas de controle da inflao apoiadas no aumento das importaes e na absoro de recursos externos. A implementao do Plano Real insere-se nesse contexto. Foi uma resposta eficiente ao descontrole inflacionrio, cujo xito imediato, somado hegemonia do paradigma neoliberal poca, pavimentou o caminho para o estabelecimento de um governo consentneo com o pensamento econmico ento dominante e o credenciou para a implementao das reformas econmicas plasmadas no Consenso de Washington. 2.2.2. A Estabilizao dos Preos: A Implantao do Plano Real A implementao do Plano Real foi precedida por uma etapa de desindexao, atravs da URV59, que acelerou deliberadamente a inflao no quadrimestre maro/junho de 1994 a taxa mdia de inflao, anualizada, foi de cerca de 7.700%. inegvel que a URV, como fase preparatria do programa de estabilizao, foi extremamente eficaz e representou a dimenso mais criativa do programa. A URV permitiu um combate inflao inercial sem o recurso ao congelamento de preos e a outros mecanismos
59

A URV foi introduzida por meio de Medida Provisria n MP 434, de 27/02/1994

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muito desgastados. A URV, como reforma monetria provisria, permitiu a universalizao de um novo indexador dirio que representou o resgate de uma das funes da moeda destruda na fase anterior pelo processo de inflao elevada: a medida do valor. A URV tinha seu valor estabelecido diariamente pelo Banco Central, com uma mdia de trs ndices de preos com um ms de defasagem. Os salrios foram convertidos pelo salrio mdio real do quadrimestre anterior, com regras semelhantes para aluguis e mensalidades escolares, ou seja, pelo mesmo critrio de salrio mdio real que prevaleceu nos planos de estabilizao anteriores, que enfrentaram uma forte reao sindical, com o respaldo do poder judicirio que reconheceu as chamadas perdas salariais dos Planos Bresser, ColIor e outros. Dessa vez, o poder Judicirio aceitou o critrio da mdia e os sindicatos tiveram dificuldades de reagir, pois mesmo identificando a converso por uma mdia baixa, quadrimestral, a atualizao diria do valor do salrio pela URV era uma inovao, alm do clima poltico de forte campanha publicitria a favor do governo e em direo s eleies presidenciais. Os salrios, aps a converso, eram corrigidos diariamente (apesar da utilizao de um ndice com um ms de defasagem) e pagos mensalmente. verdade que houve uma remarcao preventiva dos preos na fase final da URV, que contaminou o perodo posterior e tensionou o programa de estabilizao. Porm, essa remarcao serviu de colcho amortecedor para as margens de lucro das empresas e diminuiu a resistncia empresarial estabilidade, alm de aumentar as perdas salariais no perodo anterior introduo do Real. A URV estava definida com paridade cambial em relao ao dlar. O grande risco da estratgia foi o perodo dos quatro meses de transio e generalizao do novo indexador, pois a economia no tinha qualquer ncora para os preos. O pas ficou totalmente vulnervel a um eventual choque externo ao sistema de preos que poderia deflagrar um processo hiperinflacionrio. Porm, a entrada da safra e os cenrios poltico e internacional extremamente favorveis foram decisivos para o xito da transio. A URV alinhou preos relativos, reduziu os salrios reais, estabilizou a inflao em um patamar elevado e criou condies favorveis para a reforma monetria definitiva. Note-se, no entanto, que apesar das perdas no perodo de transio, o fim do imposto inflacionrio, com estabilizao dos preos subsequente implantao do Real, e a simultnea expanso do crdito tiveram efeitos positivos sobre a renda, amenizando os efeitos da queda dos salrios reais.

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A criao do Real teve o impacto no imaginrio popular da troca do papel moeda, pea auxiliar para apagar a memria inflacionria dos agentes econmicos. A taxa de converso de R$ 1,00 para CR$ 2.750,00 (valor em cruzeiros reais da URV, em 30 de junho de 1994) gerou uma complicao adicional para a populao e uma sensao imediata de queda da inflao e barateamento dos produtos. Todos os valores em URV foram convertidos para a nova moeda, o Real. A estabilidade de preos propriamente dita se sustentou em trs pilares. Em primeiro lugar, na ncora cambial acompanhada pela sobrevalorizao do Real e pela abertura comercial indiscriminada (que alavancou as importaes, inundou o mercado com novos produtos e pressionou os preos dos produtos comercializveis), que se tornou o eixo fundamental do programa, a exemplo de outras experincias no continente. A medida provisria que instituiu o real tinha uma certa ambiguidade quanto combinao da ncora cambial e monetria, mas era evidente a inconsistncia dessa ncora mista. O que prevaleceu ao longo de todo o programa foi o peso da ncora cambial. A estabilidade foi apoiada tambm, nessa fase inicial, pelo congelamento provisrio dos preos e tarifas pblicas e, finalmente, pela situao da agricultura, que, com uma excelente safra agrcola e profundamente descapitalizada, contribuiu decisivamente para a estabilizao do custo de vida. O INPC caiu de uma taxa mensal de 48,2%, em junho, para 7,75%, em julho, e 1,85%, em agosto. Na entrada do programa, a equipe econmica permitiu uma sobrevalorizao do Real associada ao aumento do afluxo de capital externo atrado pelas altas taxas de juros prevalecentes nesse perodo como parte da estratgia para provocar uma reverso no saldo comercial, elemento decisivo da poltica de estabilizao baseada na ncora cambial, e tambm para proteger a base monetria de uma possvel entrada muito expressiva de recursos externos. A taxa de cmbio, de uma situao de paridade de um real por dlar no lanamento do Real, atingiu R$ 0,84 por dlar, em outubro de 1994. Esta sobrevalorizao deliberada do Real trouxe, como se ver posteriormente, graves implicaes macroeconmicas O fim do imposto inflacionrio, a revitalizao do crdito ao consumidor e a queda dos preos relativos da cesta bsica, geraram, semelhana do Plano Cruzado, uma bolha de consumo e de reativao do nvel de atividade econmica. Fernando Henrique Cardoso foi

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eleito Presidente, no primeiro turno, juntamente com uma ampla maioria conservadora no Congresso Nacional. 2.2.3. As Reformas Econmicas e as Privatizaes As reformas da ordem econmica foram concebidas para abrir a economia ao capital estrangeiro, eliminando as restries globais e setoriais existentes, reduzir a interveno do Estado na economia, privatizar as empresas pblicas nas reas produtivas e de prestao de servios e desregulamentar o sistema financeiro, incluindo sua abertura participao estrangeira. Esse foi o sentido da Emenda Constitucional n 5, de 1995, que quebrou o monoplio estatal da distribuio local de gs canalizado (art. 25); da n 6, de 1995, que eliminou a diferenciao entre empresa nacional e estrangeira (artigos 170 e 171, este ltimo revogado) e abriu ao capital estrangeiro a pesquisa e lavra de recursos naturais e o aproveitamento dos potenciais de energia hidrulica; da n 7, de 1995, que estende ao capital estrangeiro, dependendo de regulamentao posterior, a navegao de interior e de cabotagem (art. 178); da n 8, de 1995, que quebra o monoplio estatal das telecomunicaes e desloca as funes de regulao do setor para rgo especfico (art.21, inciso XI); da n 9, de 1995, que quebra o monoplio da Unio na pesquisa e lavra de jazidas de gs e petrleo, no refino de petrleo, na importao e exportao de petrleo e derivados e no transporte de petrleo e gs (art. 177); da n 13, de 1996, que inclui o resseguro no sistema financeiro, preparando as condies para a privatizao do segmento (art. 192, inciso II); da n 19, de 1998, que amplia as obrigaes das empresas pblicas e sociedades de economia mista que explorem atividades econmicas de produo ou comercializao e de prestao de servios (art.173); da n 33, de 2001, que estabelece os requisitos que deve cumprir a instituio de Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (CIDE), relativa s atividades de importao ou comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados e lcool combustvel e a destinao dos recursos arrecadados (art. 177); da n 40, de 2003, que modifica o art.192 para permitir a regulamentao por separado dos diversos aspectos relativos ao sistema financeiro, inclusive a participao do capital estrangeiro; e a de n 49, que exclui os radioistopos do monoplio da Unio sobre os minrios e minerais nucleares e possibilita sua produo, comercializao e utilizao sob regime de permisso.

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A partir das mudanas realizadas em 1995 e 1996, foram fortemente aceleradas as privatizaes, atravs da alienao do controle acionrio das estatais e da concesso de servios pblicos a empresas privadas, sustentadas pela lei 9.491, de 1997, que ampliou o escopo do Programa Nacional de Desestatizao (PND), criado pela administrao Collor, por meio da lei n 8.031/1990. verdade que em alguns setores, como a siderurgia, no fazia mais sentido a presena do Estado. Mas em outros, a privatizao, associada desnacionalizao e ausncia de uma poltica industrial e de desenvolvimento ou mesmo de um marco regulatrio consistente, retirou do Estado instrumentos importantes de fomento do desenvolvimento, de articulao dos esforos pblicos e privados e de implementao de polticas anticclicas, como ficaria evidente na crise de 2008, quando a Petrobras desempenhou papel central na reverso dos impactos recessivos da crise mundial. Algumas estatais poderiam ser instrumentos relevantes nesses trs planos e algumas privatizaes, especialmente em setores estratgicos, reduziram significativamente a capacidade e a eficcia da ao de orientao e apoio ao desenvolvimento e de regulao estatal dos processos econmicos. Em alguns casos, como o da Vale do Rio Doce, uma empresa estratgica e com condies de insero competitiva no mercado global, a participao dos fundos de penso e do BNDES poderiam permitir um certo grau de coordenao das aes pblicas e privadas, mas os mecanismos correspondentes no foram acionados nos anos recentes, em especial na crise. O programa de privatizaes arrecadou, entre 1990 e 2002, US$ 87,5 bilhes (excluindo as dvidas diferidas, que somaram US$ 18,1 bilhes). Desse total, US$ 78,6 correspondem s privatizaes realizadas pelo governo Fernando Henrique Cardoso, a maior parte das quais em seu primeiro mandato. A participao estrangeira nessa fase elevou-se a 53%. Cerca de 80% da receita arrecadada refere-se venda de empresas no setor servios, particularmente nos segmentos de telecomunicaes, eltrico e, em muito menor escala, financeiro. No total, as privatizaes, incluindo o PND e as privatizaes estaduais, envolveram um montante de US$ 105,6 bilhes. Essa notvel captao setor pblico. As privatizaes, na maioria dos casos, produziram um aumento de eficincia na gesto das antigas estatais, cuja administrao, com frequncia, era sujeita a ingerncias polticas, de recursos aparentemente foi absorvida, em sua maior parte, na sustentao da poltica cambial e em despesas financeiras do

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presses corporativas ou utilizao de sua capacidade econmico-financeira para fins alheios aos objetivos da empresa. Esse aumento de eficincia microeconmica, no entanto, nem sempre se traduziu em melhoramentos sistmicos para o conjunto da economia. Por exemplo, no caso das ferrovias, houve sucateamento da infraestrutura e abandono dos planos de expanso. Na energia eltrica, o quadro foi agravado pela ausncia de um marco regulatrio prvio e instrumentos de planejamento estratgico setorial, que comprometeram os investimentos estruturantes e redundaram em uma crise de grandes propores, em 2001, o chamado apago, com elevados custos adicionais para os usurios e impactos negativos sobre crescimento da economia. Alm disso, em alguns casos as tarifas foram fixadas acima dos padres internacionais e os contratos relativos privatizao dos setores eltrico, de telecomunicaes e de transportes incluram clusulas de correo das tarifas por indexadores como o IGP-DI e o IGP-M, que acumularam, entre fins de 1996 e 2002 altas bastante superiores s do IPCA60 o ndice utilizado pelo Banco Central para medir a inflao e fixar a taxa bsica de juros. Isso introduziu, nesses setores, um elemento de inrcia no comportamento dos preos, no passvel de controle por meio da taxa de juros, que dentro do sistema de metas de inflao o instrumento central da poltica monetria. Promoveu tambm um fluxo de transferncia de renda das empresas produtivas e dos consumidores para as prestadoras desses servios privatizados, com a consequente compresso dos rendimentos reais dos setores mdios e assalariados. 2.3. O Aprofundamento dos Desequilbrios Macroeconmicos O quinqunio 1994/98 um perodo de extrema relevncia na histria econmica recente do pas. Nele se desenvolvem processos de signos opostos, embora articulados dentro de uma mesma lgica econmica. A conquista da estabilidade de preos, depois de um extenso perodo de descontrole inflacionrio, convive com as consequncias negativas tanto da poltica macroeconmica adotada quanto das reformas dirigidas a construir e sustentar o projeto do mercado auto-regulado e consolidar nossa insero no processo de globalizao e financeirizao da economia mundial. Em realidade, o perodo testemunha o agravamento extraordinrio de alguns de nossos crnicos desequilbrios e insuficincias estruturais a vulnerabilidade externa, a fragilidade fiscal, a concentrao da renda e a excluso de parte relevante da populao dos
60 Nesse perodo, enquanto o IPCA acumulou uma alta de 49,6%, o IGP-DI teve um aumento de 101,0%, ligeiramente acima do IGP-M, que foi de 100,3%.

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benefcios do progresso tcnico, para citar os mais evidentes. Insuficincias que limitaro nossas possibilidades de desenvolvimento econmico e social nos anos futuros e que, em realidade, s comearo a ser equacionadas vrios anos depois, a partir do novo governo em 2003. 2.3.1. O Agravamento da Restrio Externa A poltica de abertura comercial e financeira, iniciada no perodo Collor e aprofundada pelo governo FHC um dos fatores que determinou a extrema fragilidade e vulnerabilidade que a economia brasileira apresentou, ao longo da dcada de 90 e do incio dos anos 2000, frente s turbulncias ocorridas no mercado financeiro internacional, crescentemente desregulado e instvel. Um aspecto central deste processo foi a j mencionada sobrevalorizao da taxa de cmbio, ocorrida na sequncia da reforma monetria, que, com intensidade varivel, perdurou at a crise cambial de janeiro de 1999, amplificando notavelmente o efeito da reduo das tarifas de importao, que j vigorava desde o incio dos anos noventa, mas que, at 1994, no tinha impedido a gerao de saldos comerciais. Seu impacto direto sobre os preos internos permitiu reduzir de imediato a taxa de inflao, mas produziu uma verdadeira exploso das importaes de bens do exterior. Em consequncia, alm dos efeitos desestruturantes sobre a produo nacional, especialmente em algumas cadeias produtivas mais complexas e integradas, a sobrevalorizao cambial contribuiu para gerar um dficit comercial crescente com o exterior, que iria se traduzir em fortes desequilbrios nas contas externas do pas. Essa tendncia somente se desaceleraria em 1998, com a estagnao da economia.

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Grfico 1 - Brasil Evoluo do Saldo da Balana Comercial 1989/1998


US $ Milhes 18000 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 -2000 -4000 -6000 -8000 -10000 16.120 15.239 13.307 10.753 10.579 10.466

-3.352 -5.539 -8.372 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 -6.438

Fonte: Banco Central do Brasil

A abertura comercial, a sobrevalorizao cambial e a poltica de atrao de capitais externos aumentaram tambm o saldo negativo da conta de servios j historicamente dficitria devido ao crnico endividamento externo do pas - tanto pelo aumento dos gastos associados expanso do fluxo de comrcio quanto, principalmente, pelo rpido crescimento das despesas com juros, das remessas de lucros e dos gastos com viagens internacionais. O saldo negativo da conta de servios mais que se duplica entre 1994 e 1998, passando de US$ 14,7 bilhes para US$ 30,7 bilhes. Em consequncia, o saldo das Transaes Correntes do Balano de Pagamentos salta de um dficit relativamente modesto de US$ 1,8 bilhes em 1994 (0,3% do PIB), para US$ 33,4 bilhes, em 1998, equivalente a 4,0% do PIB.

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Grfico 2 - Brasil Evoluo do Saldo das Transaes Correntes 1989/1998


U S $ M i lh e s 10 .0 00 8 .0 00 6 .0 00 4 .0 00 2 .0 00 0 -2 .0 00 -4 .0 00 -6 .0 00 -8 .0 00 -10 .0 00 -12 .0 00 -14 .0 00 -16 .0 00 -18 .0 00 -20 .0 00 -22 .0 00 -24 .0 00 -26 .0 00 -28 .0 00 -30 .0 00 -32 .0 00 -34 .0 00 -36 .0 00 -38 .0 00 6 .14 3 1. 03 3 -1 .40 7 -3 .78 2 -5 92

- 1.6 89

-1 7.9 72

-2 4. 347

-3 3. 439 198 9 199 0 19 91 19 92 19 93 19 94 1 995 1 996 1 997

- 35. 194 1 99 8

Fonte: Banco Central do Brasil

A acumulao de dficits dessas magnitudes e o encarecimento do crdito interno pela elevao da taxa de juros produziram um rpido crescimento da dvida externa do pas, principalmente do seu componente privado. A dvida externa bruta passou de US$ 148,3 bilhes, em 1994, para US$ 243,2 bilhes, em dezembro de 1998, um aumento de US$ 94,9 bilhes, derivado do endividamento privado, que de aproximadamente US$ 50 bilhes, em 1994, subiu para US$ 148,0 bilhes no mesmo perodo, dos quais quase a metade US$ 67,1 bilhes hedgeados em ttulos pblicos cambiais. Esses nmeros j refletem os efeitos dos movimentos de desestabilizao derivados da moratria russa e que culminariam com a crise cambial de janeiro de 1999: o aumento do endividamento pblico decorrente do processo de reestatizao da dvida e da assinatura do acordo com o FMI so US$ 9,3 bilhes da 1 tranche, que elevaram a dvida externa pblica para US$ 95,2 bilhes em dezembro de 1998 , e a diminuio da dvida privada de curto prazo, em funo das dificuldades para sua rolagem que se agravaram no final de 1998. A evoluo divergente da dvida externa, que entre 1994 e 1998 aumentou 64%, e do PIB, cujo crescimento acumulado no perodo alcanou 10,3%, tornou clara a fragilizao da posio externa do pas, com a consequente elevao dos custos de captao de recursos externos em funo do chamado risco Brasil

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Grfico 3 - Brasil Evoluo da Dvida Externa Bruta Total e Privada 1989/1998


US$ Milhes 250.000 235.082 199.998 179.935 145.726 148.296 159.257 140.187 114.294 86.272 60.436

200.000

150.000 115.506 100.000 123.439 123.910

135.948

50.000 17.034 0 17.923 20.299

43.054 31.978

50.324

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Total
Fonte: Banco Central do Brasil

Privada

O servio da dvida (amortizaes mais despesas brutas com juros) que em 1994 equivalia a 40% da nossa receita de exportaes, representou, em 1998, o equivalente a 97% do valor total das exportaes. Os emprstimos contrados no marco do acordo com o FMI para tentar assegurar o cumprimento de nossas obrigaes externas de curto prazo agravaram esse quadro, agregando US$ 41,5 bilhes nossa dvida. Estes nmeros no refletem toda extenso do endividamento externo do pas, porque com as modificaes na estrutura e dinmica dos mercados financeiros mundiais que acompanharam o processo de globalizao em particular a reduo do peso relativo dos emprstimos bancrios nas correntes financeiras internacionais boa parte do financiamento externo da economia passou a ser coberta por investimentos de curto prazo e alta volatilidade potencial (aplicaes em bolsas, fundos de renda fixa, fundos cambiais, etc). O peso deste componente, j sinalizado no incio de 1995 com a debacle mexicana, iria ficar patente a partir da ecloso da crise russa, em agosto de 1998. Daquela data at maro de 1999, saram do pas cerca de US$ 50 bilhes, uma parte importante dos quais corresponde repatriao de aplicaes financeiras diversas. Essa trajetria de desequilbrios crescentes implicou expandir espetacularmente as necessidades de financiamento externo da economia, derivadas do dficit nas transaes

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correntes e das amortizaes da dvida externa. Em 1998, as necessidades registradas pelo Banco Central foram da ordem de US$ 68,6 bilhes, representando 8,5% do PIB, um aumento espetacular vis vis os US$ 12,7 bilhes (2,3% do PIB) verificados em 1994. Ainda deduzindo destes totais a entrada lquida de investimentos diretos, a comparao do saldo resultante com o volume de reservas em divisas em poder do Banco Central mostra, desde outra tica, a trajetria de fragilizao crescente da situao externa do pas: enquanto em 1994 as reservas eram 3,7 maiores do que as necessidades lquidas de financiamento externo, em 1998 este coeficiente caiu para 1,06, praticamente igualando o volume de reservas, que em dezembro de 1998 era de US$ 44,6 bilhes. Grfico 4 - Brasil Necessidades de Financiamento Externo 1993/1998
7 5 .0 0 0 7 0 .0 0 0 6 5 .0 0 0 6 0 .0 0 0 5 5 .0 0 0

US$ Milhes

5 0 .0 0 0 4 5 .0 0 0 4 0 .0 0 0 3 5 .0 0 0 3 0 .0 0 0 2 5 .0 0 0 2 0 .0 0 0 1 5 .0 0 0 1 0 .0 0 0 5 .0 0 0 0 1993 1994 19 9 5 1996 1997 19 9 8

N e c e s s id a d e G l o b a is d e F in a n c ia m e n to E x te r n o In v e s ti m e n to D ir e to L q u id o

Fonte: Banco Central do Brasil

O processo de endividamento externo s no foi maior devido forte acelerao da entrada de investimentos diretos, que de US$ 2 bilhes, em 1994, saltou para US$ 26,1 bilhes em 1998, acumulando um total de US$ 58,3 bilhes no quadrinio. No entanto, esta entrada significativa de capitais no modificou substancialmente a composio do passivo externo nem contribuiu significativamente para o aumento da capacidade produtiva e exportadora do pas, dado que se dirigiu, predominantemente, aquisio da ativos preexistentes e a setores de bens e servios no-transacionveis. Por outro lado, para que a remunerao desses capitais no agravasse o estrangulamento externo seria necessrio que as exportaes se expandissem a uma

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taxa superior ao crescimento das remessas de lucros e dividendos, coisa que no ocorreu no perodo. Grfico 5 - Brasil Despesas Lquidas com Juros e Remessas de Lucros
U S $ m ilh e s 2 00 0 0 1 90 0 0 1 80 0 0 1 70 0 0 1 60 0 0 1 50 0 0 1 40 0 0 1 30 0 0 1 20 0 0 1 10 0 0 1 00 0 0 90 0 0 80 0 0 70 0 0 60 0 0 50 0 0 40 0 0 30 0 0 20 0 0 10 0 0 0 1 9 89 1 9 90 19 9 1 19 9 2 1993 1 9 94 1 99 5 19 9 6 1997 1 9 98

J ur os
Fonte: Banco Central do Brasil

R e m es s as de L uc ro s

T otal

Por outro lado, ao contrrio do que ocorreu no passado, quando a presena do capital estrangeiro desempenhou um papel importante em alguns setores produtivos que puxaram a industrializao, na experincia desses anos o aumento do passivo externo do pas refletiu, em grande medida, a acelerao do movimento de desnacionalizao da economia. De fato, a entrada de investimentos diretos esteve associada a um intenso e crescente processo de transferncias patrimoniais, retratado na elevada participao desse componente externo na privatizao de empresas estatais em torno de 50% dos R$ 63 bilhes arrecadados pelo programa de privatizaes no quadrinio 1994/98 e nas fuses e aquisies de empresas nacionais (um total de 1034 operaes desde janeiro de 1994 at junho de 1998), envolvendo principalmente os setores financeiro, alimentos e bebidas, produtos qumicos e petroqumicos, metalurgia e siderurgia, seguros, eletro-eletrnicos, peas automotivas e telecomunicaes. No total, as operaes de compra de empresas pblicas e privadas aumentaram sua participao no investimento direto estrangeiro de 27,3%, em 1994, para 74,1%, em 199861.

61 Os dados sobre a participao das operaes de compra de empresas no total do investimento direto estrangeiro foram tomados do jornal Folha de So Paulo de 03.10.99

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A dinmica dos diversos elementos assinalados se reflete no aumento espetacular do passivo externo lquido do pas. Como assinalou Celso Furtado, em texto de 199962, O pas comeou a projetar a imagem de uma economia distorcida que se endivida no exterior para financiar o crescimento do consumo e investimentos especulativos, alienando o patrimnio nacional mediante um programa de privatizaes. A dimenso do passivo externo lquido praticamente dobrou entre 1994 e 1998, passando de 35% para 65% do PIB. Se relacionarmos esse passivo com o estoque de capital fixo reprodutivo acumulado no Brasil, a relao aumenta de 23% para 44%.. As implicaes desse fato ficam evidentes quando se analisa a evoluo dos encargos lquidos gerados pelo passivo externo vis vis as receitas de exportao e as reservas em divisas. Esses encargos eram da ordem de US$ 19,8 bilhes, em 1994, equivalendo a 45,5% das exportaes e 51,1% das reservas; em 1998, foram duas vezes e meia maiores, atingindo US$ 52,6 bilhes, representando 102,9% das receitas de exportao e 118,1% do volume de reservas. Grfico 6 - Brasil Evoluo dos Encargos Lquidos do Passivo Externo, das Exportaes e das Reservas Internacionais 1994/1998
US$ Milhes 65.000 60.000 55.000 50.000 45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 1994 1995 1996 1997 1998 Expo rtaes Rese rvas (Liq uid ez) En ca rg o s L q uid os d o Pas sivo Extern o
Fonte: Banco Central do Brasil

O aumento da vulnerabilidade externa resultante dos fatores mencionados aumentou a exposio do Brasil s crises nos mercados cambiais e financeiros mundiais, ao mesmo tempo em
62

FURTADO, Celso. Palestra. In: Seminrio Brasil 2000: alternativas de polticas estratgicas de desenvolvimento/Comisso de Economia, Indstria e Comrcio. Braslia: Cmara dos Deputados, 2000. Palestra proferida em 9/6/1999.

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que restringiu a eficcia dos instrumentos de poltica econmica que poderiam ser utilizados para enfrent-las. Esse quadro agravado pelo fato de que, ao contrrio do que ocorreu no passado, nossa insero na economia global no teve como pano de fundo uma diviso internacional do trabalho que, embora desigual, assegurasse um intercmbio sustentvel e dinmico. Como afirma Maria da Conceio Tavares:
A nossa liberalizao financeira e cambial apenas uma forma de subordinao nova ordem financeira global, que nos torna prisioneiros de uma situao de endividamento externo crescente e no financivel a mdio prazo. ...Sem romper o impasse da subordinao externa no h nenhum ajuste automtico de balano de pagamentos possvel, qualquer que seja a poltica cambial, uma vez que o que resta da estrutura multilateral e multisectorial do nosso comrcio exterior desfavorvel a uma insero comercial dinmica e o crescimento dos passivos externos no est relacionado com o complexo exportador mas sim com a desnacionalizao da economia, em particular os servios no comercializveis internacionalmente(TAVARES).63

2.3.2. O Aumento da Fragilidade Fiscal A fixao da taxa de cmbio e a liberalizao dos movimentos de capital deslocaram para a poltica monetria o peso da administrao da conjuntura macroeconmica. A ela corresponderia, como funo primordial, preservar a taxa de cmbio, condio essencial dentro do modelo adotado de estabilizao de preos. A inconsistncia terica desse arranjo de polticas teve implicaes de extrema relevncia para a economia brasileira no perodo analisado64. A determinao exgena da taxa bsica de juros da economia tornou a poltica monetria subsidiria da volatilidade do cenrio internacional e das percepes e interesses das instituies financeiras e investidores externos. A preservao do esquema de financiamento da economia tinha, nesse contexto, como contrapartida necessria, a elevao das taxas de juros, seja para atrair recursos do exterior seja para prevenir ou desestimular sua fuga do pas diante a
Cf. TAVARES, Maria da Conceio. Imprio, territrio e dinheiro. In: FIORI, Jos Luis (org.). Estados e moedas no desenvolvimento das naes. Rio de Janeiro, 1999. Veja-se tambm a verso resumida da parte final deste artigo Impasse brasileiro, lies do passado e o enfrentamento da crise financeira, elaborada pela autora em 04.11.1999. 64 impossvel ter, simultaneamente, liberdade de movimentao do capital, estabilidade de cmbio e independncia da poltica monetria a chamada trindade impossvel. Durante a vigncia do acordo de Bretton Woods, o controle do fluxo de capitais permitia que a estabilidade das taxas de cmbio fosse compatvel com a autonomia de cada pas para operar, segundo suas necessidades internas, a taxa de juros. Com a supresso das restries movimentao do capital internacional, a fixao do cmbio implica que a taxa de juros de cada pas, especialmente no caso das economias de menor desenvolvimento relativo e maior grau de endividamento externo, no pode mais ser estabelecida de forma independente das taxas de juros prevalecentes no mercado internacional.
63

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turbulncias ou mudanas nos mercados cambiais e financeiros internacionais. Assim, apesar do elevado nvel em que, com poucas excees ao longo do perodo analisado, foram mantidas as taxas de juros reais, as crises nos mercados financeiros externos cada vez mais frequentes depois do breve interregno posterior crise mexicana foram sempre enfrentadas com novas e substanciais altas nos juros internos. Grfico 7 Brasil Evoluo da Taxa Bsica de Juros Nominais e Reais 1995/1999 (valores anualizados)
% a.a. 66,0 62,0 58,0 54,0 50,0 46,0 42,0 38,0 34,0 30,0 26,0 22,0 18,0 14,0 10,0 6,0 2,0 -2,0 -6,0 -10,0 -14,0

Crise mexicana

Crise asitica

Crise brasileira Crise russa

Mar

Mar

Mar

Mar

Mar

Mai

Mai

Jul

N ov

jan/96

Nov

jan/98

Nov

jan/95

jan/97

Nov

Taxa de Juros Nominal (OVER SELIC)


Deflator: IGP-M (FGV) Fonte: BACEN

Taxa de Juros Real

Esse padro de ajuste recessivo da economia, alm de suas implicaes fiscais, tem consequncias relevantes sobre a alocao de recursos e a distribuio da renda, como possvel deduzir da comparao da evoluo dos juros bsicos com outros preos da economia. Entre julho de 1994 e dezembro de 1998, o rendimento nominal acumulado de um capital posto a juros foi da ordem de 305,9%; no mesmo intervalo, a taxa de cmbio teve uma elevao de 20,8%, o salrio mnimo nominal foi reajustado em 100% e o IGP-DI e o INPC aumentaram 89,7% e 70%, respectivamente. A manuteno de taxas bsicas de juros elevadas, em condies de relativa estabilidade de preos, teve efeitos demolidores sobre as finanas pblicas, exacerbando os custos fiscais da rolagem da dvida. Os juros passaram a constituir o principal vetor do dficit

jan/99

Mai

Set

Set

Set

Mai

Mai

Set

Jul

Jul

Jul

95

fiscal: ao longo do perodo 1995/98, embora o resultado primrio do setor pblico incluindo o Governo Central, as empresas estatais, os Estados e os Municpios tenha sido positivo ou nulo, com exceo de 1997, o dficit nominal manteve-se em nveis extremamente elevados, variando, como proporo do PIB, de um mnimo de 5,9%, em 1996, a um mximo de pblico. A comparao entre a conta de juros do Governo Central e a receita de impostos e contribuies arrecadada pela Secretaria da Receita Federal (SRF), mostra, de outro prisma, a trajetria insustentvel desse processo: apesar da elevao da carga tributria e do aumento significativo da receita arrecadada, da ordem de 45,5%, no perodo 1995/98 (17,1% em termos reais),65 a relao juros/receita de impostos e contribuies salta de um coeficiente de 23,1% em 1995, para 46,2%, em 1998. Dentro desta lgica, a poltica de juros embute os vetores de sua prpria negao: dada a impossibilidade de bancar a conta de juros com a receita fiscal, o endividamento pblico crescente tende a conduzir, no limite, financiamento. Grfico 8 - Brasil Juros nominais do Governo Central em Relao Receita de Impostos e Contribuies Arrecadada pela SRF 1995/1998
R$ B ilh es 1 2 0 ,0 1 1 0 ,0 1 0 0 ,0 9 0 ,0 8 0 ,0 7 0 ,0 6 0 ,0 5 0 ,0 4 0 ,0 3 0 ,0 2 0 ,0 1 0 ,0 0 ,0 1995 19 9 6 J U R O S N O M IN A I S 19 9 7 R E C EI TA T O TA L A C A R G O D A SR F 1 99 8

8,1%, em 1998,

em decorrncia direta do impacto dos juros relativos s dvidas interna e externa do setor

ruptura da padro de

Fontes: Secretaria da Receita Federal e Banco Central do Brasil

65

Se em vez de 1995 se toma-se como ano-base 1994, o aumento de receita arrecadada pela SRF ainda mais expressivo: 107%, em termos nominais e 34%, em termos reais. No mesmo perodo 1994/98, a arrecadao total (incluindo Estados e Previdncia) aumentou, em termos reais, em 30%, muito mais do que o aumento do PIB real no perodo, que foi de apenas 11,3%.

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Os gastos sociais, em particular aqueles relativos Previdncia, e as despesas com pessoal ativo e inativo do setor pblico tiveram um papel absolutamente marginal no desequilbrio das contas pblicas. Medidos como porcentagem do PIB, os gastos sociais dos quais a maior parte corresponde a benefcios previdencirios tiveram uma expanso inexpressiva, passando de 11,9%, em 1994, para l2,6%, em 1998. Excluindo os gastos com a previdncia social, privada e pblica, o restante que engloba sade, educao e cultura, emprego e defesa do trabalhador, e outros programas sociais o que se tem uma reduo no gasto social: estas rubricas, que em 1994 representavam 4,2% do PIB, caram para 3,9%. Os gastos com pessoal e encargos do governo federal tm uma trajetria similar: equivaliam a 5,9% do PIB, em 1995 (portanto depois do ltimo aumento geral do funcionalismo, em janeiro daquele ano) diminuram para 5,1%, em 1998. Esses gastos tambm cresceram muito menos do que a receita administrada pela SRF, caindo de 46,8% para 36,2% da arrecadao, entre 1995 e 1998. O aumento da conta de juros conduziu a uma expanso exponencial do endividamento pblico. A dvida mobiliria federal em mercado, como proporo do PIB, dobrou, passando de 17,7% para 36%. Somente no que se refere ao Governo Central, a soma dos juros nominais acumulados ao longo do quadrinio 1995/98 atingiu R$ 116 bilhes, ou seja, o equivalente a 44% do crescimento da dvida mobiliria federal neste perodo, o que d uma idia do impacto da poltica monetria sobre as finanas pblicas e da extraordinria redistribuio de renda, em favor dos detentores do capital financeiro, por ela provocada. Grfico 9 - Brasil: Evoluo da Dvida Mobiliria Federal 1994/1998
R$ Bilhes 350 300 254,5 250 200 150 100 50 0 1994 1995 1996 1997 1998 61,8 108,8 176,2 323,9

Fonte: Banco Central do Brasil

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verdade que, apesar desse aumento, a relao dvida/PIB no era excessivamente elevada em comparao com outros pases, inclusive alguns desenvolvidos. Mas a velocidade de crescimento do endividamento federal uma espetacular taxa cumulativa de 39,2% anuais no quinqunio 1994/98 , os prazos relativamente curtos dos ttulos pblicos e a alta porcentagem desses ttulos em poder do mercado tendiam a fragilizar a situao fiscal, projetando incertezas sobre sua evoluo futura. A trajetria divergente das taxas de crescimento do PIB e das taxas anuais de juros, principalmente a partir de 1996, sinalizando a acelerao e irreversibilidade do processo de endividamento a mdio prazo, e o nvel alcanado pela conta de juros, que chegou a representar, 6,1% do PIB, em 1998, no caso do Governo Central, geravam incertezas crescentes sobre a capacidade do Estado de honrar seus compromissos, agregando elementos adicionais de instabilidade ao quadro macroeconmico. Agregue-se que para sustentar o regime de cmbio fixo sobrevalorizado, o governo assumiu parcela crescente do risco cambial dos tomadores de ttulos pblicos, que passaram a utilizar este mecanismo para lastrear suas operaes externas de financiamento. A proporo de ttulos da dvida mobiliria federal indexados ao dlar passou de 5,4%, em 1995, para 21%, em 1998, atingindo em valores absolutos, nesse ltimo ano, a cifra de R$ 68 bilhes. Como se verificaria posteriormente, essa poltica no foi apenas ineficiente do ponto de vista da conteno da crise; tambm significou agregar novos e elevados custos fiscais ao processo de desvalorizao do Real. Outros fatores influram no crescimento da dvida, inclusive a retirada de alguns esqueletos do armrio. No entanto, em no poucos casos, esses esqueletos foram inflados pela prpria poltica econmica. A dvida mobiliria dos Estados e Municpios, por exemplo, foi securitizada pela Unio, em 1997, a um custo superior a R$ 50 bilhes. Mas o saldo de ttulos emitidos por essas unidades da Federao era de R$ 24,9 bilhes, em 1994, a maior parte custodiada no Banco Central, e seu aumento explosivo foi principalmente consequncia da poltica de juros praticada pelo governo federal. Algo parecido ocorreu com a dvida dos produtores agrcolas, cuja situao foi dramaticamente agravada pela poltica monetria e cambial, que ao elevar os custos do financiamento e transferir para os produtores o custo de sustentao dos preos agrcolas, provocou a inadimplncia e quebra de milhares de agricultores. Em sntese, o agravamento do desequilbrio estrutural das contas pblicas foi uma consequncia direta da poltica macroeconmica adotada, de abertura unilateral e desordenada da

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economia, sobrevalorizao da taxa de cmbio e restrio da liquidez interna,

que criou as

condies para o ressurgimento de uma verdadeira ciranda financeira, calcada na interao de trs vetores: a taxa bsica de juros, mantida em patamares extremamente elevados, que inflou os encargos financeiros da dvida; as emisses de ttulos para a esterilizao das entradas de capital induzidas pelo encarecimento e contrao do crdito interno, que estimularam a demanda por recursos financeiros externos, inclusive para a obteno de ganhos de arbitragem em funo do diferencial entre as taxas internas e externas de juros; e a rolagem da dvida pblica em prazos relativamente curtos, cuja expanso exponencial era permanentemente realimentada pelos fatores precedentes. Note-se que a revitalizao do mercado de ttulos da dvida pblica no , em si mesma, uma anomalia do neoliberalismo tardio brasileiro. Em realidade, este mercado a pedra angular da mundializao financeira.66 A crescente fragilizao financeira do setor pblico resultante desse processo, refletida em alguns indicadores de solvncia do pas como o aumento da dvida lquida do setor pblico, que salta de 29,2% para 42,4% do PIB, entre 1994 e 1998, e a queda vertiginosa, no mesmo perodo, da relao reservas internacionais/dvida pblica interna, que passa de 53,2% para 16,6% , j sinalizava, muito antes da crise cambial de janeiro de 1999, os limites e a insustentabilidade da opo de poltica macroeconmica adotada pelo governo Fernando Henrique Cardoso, em seu primeiro mandato. 2.3.3. O Atrofiamento do Sistema de Crdito Interno A poltica de taxas bsicas de juros elevadas, reforada por medidas complementares de restrio da liquidez como o aumento dos depsitos compulsrios , alm de seus efeitos devastadores sobre as finanas pblicas, erosionou as bases do sistema de crdito interno, potencializando as tendncias de fragilizao e aumento da vulnerabilidade externa da economia, associadas sobrevalorizao da taxa de cmbio e abertura da conta de capital do balano de pagamentos.
Segundo Chesnais, O regime de cmbio flutuante e o mercado de cmbio totalmente liberalizado so apenas um dos fundamentos da mundializao financeira. Foram seu primeiro pilar, mas no so o nico, nem, sem dvida, o mais importante no momento atual. Do ponto de vista do funcionamento do sistema capitalista na sua forma contempornea, sua importncia menor, por um lado, que a dos mercados de obrigaes liberalizados e desregulamentados em que se negociam os bnus do Tesouro e outros papis da dvida pblica e, por outro, que a do mercado de aes (de ttulos de empresas) ou bolsa de valores. ...O mercado de ttulos da dvida pblica (o mercado de obrigaes pblicas), institudo pelos principais pases beneficirios da mundializao financeira e depois imposto aos outros pases (quase sempre sem muita dificuldade), , segundo o prprio, FMI, a pedra angular da mundializao financeira. (CHESNAIS, Franois. Tobin or not Tobin. So Paulo: UNESP:ATTAC, 1999).
66

99

Recorde-se que a taxa bsica administrada pelo Banco Central serve como parmetro para as operaes com ttulos pblicos e para a captao de recursos pelo sistema bancrio. O crdito produo e ao consumo concedido a taxas muito superiores so as chamadas taxas de aplicao, que variam de acordo com o tipo e prazos dos emprstimos. Embora a tendncia das taxas de aplicao tenha sido de reduo progressiva depois da forte elevao ocorrida no incio de 1995, com fortes oscilaes em funo das sucessivas crises externas, elas se mantiveram, ao longo de todo o perodo 1994/98, em patamares extremamente elevados, variando entre um mximo de 189,7% anuais, no primeiro semestre de 1995, e um mnimo de 72,5% anuais, no primeiro semestre de 1997. Ao final de 1998, essas taxas j haviam experimentado uma nova elevao, fechando o ano em 91%.67 Nos mesmos perodos, as taxas mdias anuais de captao dos bancos, correspondentes aos Certificados de Depsito Bancrio (CDBs), atingiram 56,6%, 20,7% e 27,3% respectivamente. Comparem-se essas taxas com a remunerao dos Fundos Federais nos Estados Unidos, cujo pico alcanou 5,8% anuais, em 1997, caindo para 4,6%, em 1998, e com a prime rate, que oscilou entre 7,1 e 8,4% a.a., ao longo do quinqunio 1994/98. Grfico 10 - Brasil Evoluo das taxas mensais de captao e aplicao dos bancos 1994/1998 Mdias semestrais
% a. m. 10,00 9,00 8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 SPREAD 3,00 2,00 Taxa de Captao 1,00 0,00
2 semestre 1994 1 semestre 1995 2 semestre 1995 1 semestre 1996 2 semestre 1996 1 semestre 1997 2 semestre 1997 1 semestre 1998 2 semestre 1998

Taxa de Aplicao

Fonte: Banco Central do Brasil

67

Trata-se de valores mdios. Para pessoas jurdicas as taxas so, em geral, de 10 a 15% mais baixas, enquanto que para pessoas fsicas, as taxas se situam em um nvel 20 a 25% mais elevado.

100

Essa grande diferena entre as taxas ativas e passivas praticadas pelos bancos o spread bancrio no se explica somente por razes relacionadas ao risco de crdito, que a prpria poltica monetria, em uma primeira fase, tendeu a ampliar, ou pelos efeitos da contrao da liquidez derivada do aumento dos depsitos compulsrios.68 Nela esto embutidos tambm fatores ligados ineficincia do sistema bancrio, no corrigidas pela sua abertura concorrncia externa, e posio privilegiada dos bancos para arbitrar margens e repassar custos aos tomadores de emprstimos e usurios do sistema bancrio. Esse o caso das despesas administrativas muito elevadas em nosso caso em comparao com os nveis prevalecentes em outros pases - que respondem por cerca de 25% do custo final do crdito (o custo para o tomador do emprstimo); do imposto de renda e da contribuio social sobre o lucro lquido dos bancos (tributos diretos que deveriam ser pagos pelos prprios bancos e que, do mesmo modo que os impostos indiretos e contribuies assemelhadas, so repassados aos tomadores), cujo peso no custo total variou entre 14,7 e 27,8%, ao longo do quadrinio 1995/98; e do lucro dos bancos, cuja participao cresceu sustentadamente ao longo do perodo, superando na sua metade final a casa dos 25%, representando em alguns casos, como o do cheque especial, mais do que 30% do spread.69 O encarecimento do crdito interno foi acompanhado por uma poltica de contrao da liquidez, por meio da elevao e extenso a diversas operaes bancrias dos coeficientes de depsito compulsrio junto ao Banco Central. Esses coeficientes, que incidem principalmente sobre os depsitos vista e a prazo, sofreram no perodo 1995/98 frequentes alteraes em funo da conjuntura econmica e da insistncia obsessiva da equipe econmica em sustentar o regime cambial adotado, permanecendo, em geral, em nveis extremamente elevados, muitas vezes sem uma correlao evidente com a intensidade das presses inflacionrias existentes na economia.70
Como assinala J. Carlos de Assis em seu artigo Porque quebram os bancos no Brasil (Mimeo, 1997), a primeira consequncia de uma estrutura de compulsrio elevada a menor disponibilidade de dinheiro e a consequente presso pelo aumento das taxas de aplicao. Um efeito correlato a elevao, quando livres, das tarifas cobradas pelos bancos pelos seus servios. Um terceiro efeito a desintermediao financeira. Temos sido, depois do Real e, em particular, depois da liberao das tarifas em 1996, os campees mundiais no s de taxas de juros, como tambm de preos de servios bancrios. E por certo tambm temos o recorde de desintermediao, se tomarmos como um indicador disso a presena no mercado de cheques prdatados... 69 Cf. BANCO CENTRALDO BRASIL. Juros e spread bancrio no Brasil. Braslia, outubro de 1999. 70 Os depsitos compulsrios junto ao Banco Central tm o propsito de limitar a criao de moeda pelo sistema bancrio, ajustando-a capacidade de absoro da economia. As consequncias de um manejo inadequado desse instrumento no so irrelevantes. Veja-se a respeito o j citado estudo de J.Carlos de Assis, em que o autor critica o nvel e a variabilidade dos coeficientes de compulsrio assinalando que A poltica monetria do Real, contudo, seguiu como se a estabilidade de preos devida ao aumento da concorrncia dependesse estritamente de uma violenta contrao da liquidez interna. Da o aumento sem
68

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Em um quadro como esse, de liquidez apertada no incio do Plano Real o compulsrio sobre os depsitos vista foi aumentado de 40% para 100%, e, embora tenha sido reduzido posteriormente, manteve-se em nveis sempre elevados , os compulsrios funcionaram como um mecanismo de canalizao dos recursos bancrios para a aquisio de ttulos da dvida pblica, alimentando, nesse sentido, a recriao da ciranda financeira. O financiamento do governo em realidade, o financiamento da reproduo do capital financeiro privado sem uso alternativo, tornado disponvel pela prpria poltica monetria via operaes com ttulos da dvida pblica, tornou-se um excelente negcio para os bancos. A participao dessas operaes nos resultados das instituies financeiras cresceu sustentadamente desde 1995. No caso dos bancos privados (incluindo bancos mltiplos e comerciais privados e com participao estrangeira), as receitas provenientes dessas operaes passaram, como porcentagem da receita total, de 6,9% em 1994, para 25,3%, no terceiro trimestre de 1998. No caso dos bancos privados com controle estrangeiro ou filiais de bancos estrangeiros, esse movimento ainda mais acentuado: de 3,9%, em 1994, as receitas de operaes com ttulos pblicos passaram a representar 43,5% da receita total71.

precedentes dos compulsrios sobre depsitos vista, poupana, depsitos a prazo, outros depsitos, e o esdrxulo compulsrio sobre operaes ativas. As taxas de juros escalaram para a lua e a atividade econmica retraiu-se, justamente em um momento em que a produo domstica enfrentava uma concorrncia sem precedentes dos importados. Os compulsrios elevados introduziram um novo componente estrutural no estado de liquidez apertada da economia, expondo o sistema bancrio a crises recorrentes. Alm disso, no somente o coeficiente elevado do compulsrio que produz distores na estrutura da liquidez bancria, mas sim sua constante alterao por parte do Banco Central. No Brasil, e isso no de hoje, o depsito compulsrio em vez de ser uma ncora de estabilidade do sistema bancrio ...no passa de um instrumento conjuntural de suposto controle da liquidez bancria. Isto uma fonte de distoro da prpria poltica monetria, que supe a estabilidade do multiplicador bancrio a longo prazo e, portanto, tambm do compulsrio...Tal estabilidade no pode existir na economia brasileira, simplesmente porque o Banco Central altera constantemente um de seus parmetros bsicos, os coeficientes dos compulsrios. Em funo disso, impossvel estimar o que seria uma situao de liquidez normal da economia brasileira. 71 Cf. Associao Nacional das Instituies de Mercado Aberto (ANDIMA), Maior concentrao e participao do capital estrangeiro caracterizam o Sistema Financeiro Nacional. Rio de Janeiro, maro de 1999.

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Grfico 11 - Brasil Participao das Receitas de Operaes com Ttulos e Valores Mobilirios na Receita Total dos Bancos 1995/1998
% 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
4 ,8 13,0 17,0 3 5,0 44,0

2 2,0

25 ,0
20 ,4

7 ,0
4,0

14 ,0 11 ,0
5,4 6,0

12,1

1 99 4

19 95

1 99 6

19 97

1 99 8

B a nco s Pb lic os
Fonte: ANDIMA

B an co s Priv ado s

B anc o Es tran ge iros

A outra face desse processo, o encolhimento do crdito interno, particularmente do crdito ao setor produtivo, adquiriu contornos dramticos. Entre 1994 e 1998, o total de emprstimos do sistema financeiro passou de R$ 182 bilhes para R$ 255 bilhes, um aumento de 50%, bastante inferior variao do IGP-DI no mesmo perodo, que foi da ordem de 90%. Ou seja, o volume de emprstimos caiu em quase 30% em termos reais, A comparao dos valores nominais do total de emprstimos e do PIB ainda mais expressiva: a relao entre ambas variveis passa de 53,7%, em 1994, para 31,3%, em 1998, uma reduo de mais de 58%. Para ter uma idia do que isso significa em termos de estrangulamento da economia, recorde-se que a relao volume de crdito/PIB naquele momento, na altura, superior a 100% em vrios pases capitalistas desenvolvidos, como a Alemanha (116,9%), os Estados Unidos (111,6%) e o Reino Unido (109,7%). Outros pases, como a Frana, o Canad e a Coreia, ostentavam coeficientes menores 94,6%, 79,6% e 60,8%, respectivamente mas muito superiores ao nosso.72

Como esclarece ASSIS, J. C, op.cit., A dinmica capitalista no s suporta, como exige que suas unidades gastem mais do que arrecadam. Empresas e famlias recorrem sistematicamente ao crdito, sendo esta a fonte do crescimento econmico permanente. Se todos se limitassem a gastar o que arrecadam no haveria crescimento, e estaramos todos condenados estagnao. E mais adiante: O volume de crdito no Brasil, como se viu, claramente insuficiente em face do porte da economia. Essa estrutura creditcia incompatvel com qualquer programa de desenvolvimento sustentvel. Alm disso, em razo das altas taxas de juros, o crdito interno se dirige principalmente para o consumo, e no para a produo.

72

103

Grfico 12 - Brasil Relao Entre o Total de Emprstimos do Sistema Financeiro e o PIB


% 60 55 50 45 40 35 30 25 20 1994
Fonte: BCB

53,7

37,8 31,3 33,5 30,7

1995

1996

1997

1998

A esses efeitos macros setoriais da poltica monetria se agrega o aumento da inadimplncia derivada diretamente da elevao das taxas de juros. A proporo dos emprstimos em atraso e em liquidao sobre o total de emprstimos do sistema financeiro saltou de 2,8%, em 1994, para 9,2%, em 1995, e depois de um perodo de relativa estabilizao manteve-se em torno a 7% em 1996 e 1997 , voltou a crescer em 1998, fechando o ano em 9,5%. Somado ao aumento dos compulsrios, essa deteriorao do crdito foi um dos fatores detonadores da crise bancria que levou de roldo alguns grandes bancos, como o Bamerindus, o Econmico e o Nacional.73 A fragilizao do sistema bancrio envolveu a liquidao de 123 instituies financeiras sete das quais responderam por 90% do valor das operaes de socorro realizadas e a mobilizao de recursos da ordem de R$ 92 bilhes, entre 1994 e 1998, dos quais R$ 52,4
73

A importncia desses fatores na quebra de alguns bancos ressaltada por Jos Carlos de Assis: Em contraste com sua funo comum de criadores de moeda ao compasso do desenvolvimento da economia, os bancos brasileiros foram transformados, pela poltica do compulsrio do Plano Real, em contracionistas da moeda, sufocando a atividade produtiva. Algum alvio se observou no curso do ano de 1995, em face da reduo a 83% do compulsrio de 100% sobre depsitos vista e da eliminao do descabido compulsrio sobre ativos. Para muitos bancos, porm, o mal j estava feito. Apanhados no contrap da poltica monetria, ficaram a descoberto nas reservas e tiveram de recorrer a emprstimos do Banco Central, com suas taxas punitivas. Logo esses emprstimos, aumentando em bola de neve, no puderam ser compensados por receitas efetivas das operaes bancrias. A quebra era inevitvel. Mas porque no quebraram todos os bancos, e s alguns, embora grandes? A resposta novamente no simples, mas fcil verificar que os bancos mais fragilizados em face da poltica monetria do Real foram e continuam sendo os mais comprometidos com o financiamento efetivo atividade econmica. Cf. ASSIS, J. C., op.cit.

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bilhes se referem a bancos pblicos estaduais (s ao Banespa destinados 60% dessa quantia). O socorro aos bancos privados envolveu um total de R$ 39,6 bilhes, financiados na sua maior parte pelo PROER (58%) e pelas reservas bancrias (37%) e secundariamente pelo Fundo Garantidor de Emprstimos (5%). Desse total, aproximadamente R$ 30 bilhes so de difcil recuperao.74 Todo esse processo implicou profundas transformaes na estrutura do setor bancrio, nas quais se inclui sua crescente desnacionalizao. Esta foi estimulada pela ao direta do Executivo, dado que o artigo 52 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias vedava o ingresso do capital estrangeiro no setor financeiro enquanto no fora regulamentado o artigo 192 da Constituio e estabelecidas as condies da participao externa. As excees a essa vedao dependiam de autorizaes expressas, em casos de acordos internacionais, reciprocidade, ou de interesse do governo brasileiro. At 1994, houve apenas quatro os decretos presidenciais autorizando a participao estrangeira foram apenas quatro; entre 1995 e 1998, este nmero elevou-se para 64.75 As consequncias dessa poltica so eloquentes. Enquanto o tamanho do setor bancrio reduziu-se nesse perodo , o pessoal ocupado diminuiu em 16,7% (um corte de 105.000 postos de trabalho), o nmero de bancos caiu de 245 para 202 e a quantidade de agncias passou de 18.199 para 16.138 os bancos estrangeiros aumentaram sua participao em todos os nveis: no pessoal ocupado (mais 49.000, um aumento de 285%), no nmero de bancos (de 37 para 55) e de agncias (de 446 para 2142), e nos ativos totais do sistema financeiro (6,4% para 22%). O nmero de bancos estrangeiros entre os 50 maiores bancos que respondem por 98% das atividades bancrias passou de 9, em 1994, para 20, em 1998. Em contrapartida, o nmero de bancos pblicos e suas agncias diminuram de 32 para 24 e de 9.890 para 7.621, respectivamente, sem pessoal ocupado caiu em 20% (menos 70.500) e sua participao nos ativos totais do sistema reduziu-se de 44% para 28%. Ou seja, verificou-se um intenso movimento de
Cf. SILVA, Luiz Afonso Simoens da. Pela tica na gesto do sistema financeiro nacional. So Paulo, Loyola, S.Paulo, 2000. Sobre esse aspecto vale a pena recordar o contedo do item 18 do Memorando de Poltica Econmica de 8 de maro de 1999, assinado pelo governo brasileiro com o FMI, por ocasio da reviso do acordo com aquela instituio: O Governo exercer com determinao a sua poltica, j em curso, de conceder maior eficincia e reduzir, ao longo do tempo, o papel dos bancos pblicos na economia. O Banco Meridional foi privatizado em 1998 e, durante o ano de 1999, ser privatizado o Banespa, o sexto maior banco brasileiro, que est sob administrao federal. Ademais, o Governo solicitou Comisso de alto nvel encarregada do exame dos demais bancos federais (Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal, BNDES, BNB e BASA) a apresentao, at outubro de 1999, de recomendaes sobre o futuro papel dessas instituies, incluindo possveis desinvestimentos, fuses, venda de participao acionria estratgica ou transformao em agncias de desenvolvimento ou bancos de segunda linha. Essas recomendaes sero analisadas e decididas pelo Governo antes do final do ano, sendo que as decises sero implementadas durante o ano 2000...
75 74

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concentrao bancria em certa medida decorrente, tambm, do fim da inflao, que amplificava a circulao monetria e exacerbava a demanda por servios bancrios e de desnacionalizao e centralizao do capital do setor. Uma das implicaes relevantes desse processo foi a ampliao dos mecanismos de internalizao, na economia local, da instabilidade externa e sua contrapartida em termos dos padres de resposta dos agentes financeiros externos frente a situaes de crise interna. Para um grande banco estrangeiro que atue no Brasil, irrelevante o que ele pode ganhar em uma conjuntura de crise, mas no irrelevante o que pode vir a perder. Assim, ele tende a fugir do risco Brasil, saindo rapidamente do crdito ao setor privado e se dirigindo ao crdito pblico e depois deste para fora do pas ao primeiro sinal de crise, como, alis, viria a ocorrer na desvalorizao do Real, no incio de 1999.

2.4. A Crise Cambial e seus Desdobramentos A convergncia dos fatores assinalados nos itens anteriores levou desestruturao e fragilizao crescentes da economia nacional e amplificao extrema de sua vulnerabilidade externa, criando as condies para a potencializao dos impactos econmicos e sociais das sucessivas crises internacionais produzidas pela desregulamentao do capital financeiro em escala global. Embora o cenrio internacional, nesses anos, tenha sido bastante conturbado, a situao que se criou ao final de 1998 cujos efeitos e desdobramentos perdurariam durante vrios anos - foi consequncia, basicamente, de opes poltico-econmicas equivocadas, que conduziram o pas a uma integrao subordinada e passiva ao processo de globalizao. A abertura mais ampla aos fluxos de capital estrangeiro no significou maior crescimento econmico nem contribuiu para remover a restrio externa que historicamente limitou o desenvolvimento do pas. Ao contrrio. Do mesmo modo, a liberalizao comercial unilateral, iniciada na administrao Collor e intensificada nesses anos, no se traduziu em uma acelerao proporcional do ritmo de crescimento da economia e de sua participao no comrcio mundial. Enquanto no perodo 1961/90 as exportaes cresceram a uma taxa mdia anual de 11,5%, no quadrinio 1995/98 seu ritmo de expanso foi de apenas 2,6% anuais. A participao das exportaes brasileiras no total mundial, que era de 1,15%, em 1989, caiu para 0,96%, em 1998, em decorrncia no somente da sobrevalorizao do Real, mas tambm como consequncia

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de uma poltica externa passiva, que privilegiava as relaes tradicionais e assimtricas com os pases desenvolvidos. Em realidade, a liberalizao comercial unilateral, associada sobrevalorizao do Real, paradoxalmente conduziu a uma regresso no processo de abertura da economia, com a queda da relao fluxo de comrcio/PIB, trajetria que somente comearia a ser revertida a partir da desvalorizao do Real, em 1999. O modelo de ajuste e reforma da economia tampouco foi capaz de reverter a trajetria de lento e irregular crescimento da economia desenhada nos anos 80. Superado o ciclo recessivo 1987/92, a economia voltou a apresentar, no trinio 1993/95, um crescimento mdio em torno a 5,0% anuais. Mas j nos anos seguintes a taxa cai para menos de 3% e em 1998/99 a economia permanece praticamente estagnada. Em termos mdios, o crescimento do PIB no perodo 1991/2000 foi da ordem de 2,49% anuais, acima do resultado da dcada anterior, mas muito inferior taxa histrica do perodo desenvolvimentista e abaixo da mdia mundial na dcada (3,10% anuais). O rebaixamento do ritmo de crescimento teve vrios determinantes: a reduo dos investimentos na infraestrutura bsica para a elevao da competitividade sistmica, a queda real nos gastos com desenvolvimento tecnolgico, o aumento indiscriminado do coeficiente de importaes em setores chaves, inclusive na indstria de bens de capital, com a consequente desarticulao e desintegrao de cadeias produtivas preexistentes, e o carter contracionista da poltica macroeconmica adotada, em funo da qual o crescimento passou a apresentar, tambm, uma grande instabilidade. Esse quadro de lento crescimento agregou fatores complicadores na esfera do emprego, produzindo uma deteriorao crescente das condies de trabalho da populao, tanto pelo aumento do desemprego quanto pela precarizao do emprego de uma parte cada vez maior daqueles que conseguiam permanecer ocupados e que se refugiavam em diversos tipos de atividades informais, frequentemente de baixa produtividade e remunerao, e sem nenhum tipo de proteo social do trabalhador. A taxa de desocupao aberta, abrangendo os segmentos formais e informais do mercado de trabalho, aumentou espetacularmente, qualquer que seja a metodologia utilizada para sua aferio. A taxa calculada pelo IBGE, por exemplo, passou de 5,06%, em 1994, para cerca de 8%, em mdia, no primeiro semestre de 1999, refletindo a incapacidade da economia para absorver sequer o crescimento vegetativo da populao economicamente ativa. Com isso, o

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nmero do desemprego aberto, que era estimado em 3,4 milhes de desempregados em 1994, elevou-se, ainda segundo a metodologia do IBGE, para mais de 6,5 milhes, em fins de 1998 (e a mais de 15 milhes, segundo a metodologia DIEESE, que inclui o desemprego oculto). Aprofundaram-se, ao mesmo tempo, as tendncias reduo do nmero de assalariados e ao aumento da informalizao nas reas metropolitanas: o nmero de trabalhadores sem carteira assinada e por conta prpria sobre o total de empregados passou de 47,4%, em 1994, para 50,7%, em 1998, enquanto o nmero de assalariados (com e sem carteira assinada) em relao ao total de ocupados caiu, no mesmo perodo, de 76,2% para 74,9%. Ou seja, o aumento da ocupao nesse perodo e, em geral, durante toda a dcada, foi basicamente sustentado pelo inchao dos setores informais.76 O pas acumulou, no quadrinio 1995/98, desequilbrios na rea externa que corroeram sua solvncia financeira. O dficit nas transaes correntes do balano de pagamentos somou, no perodo, mais de 110 bilhes de dlares, dos quais quase US$ 58 bilhes corresponderam a despesas lquidas com juros e remessas de lucros para o exterior. O aumento do endividamento externo fez com que o servio da dvida passasse a representar 97% do total das nossas receitas de exportao (contra 20%, em 1994) e somente o item despesas brutas com juros passasse a absorver 31% destas receitas. Este quadro de desequilbrios cumulativos que elevaram as necessidades de financiamento externo da economia a mais de 8,5% do PIB deslocou para nveis extraordinariamente altos e crescentes as necessidades de captao de recursos externos, fazendo com que o coeficiente de alavancagem (captao bruta de recursos externos/reservas) saltasse de 1,1, em 1994, para 3,3, em 1998. A percepo da insustentabilidade deste padro de financiamento externo da economia por parte dos prprios agentes financeiros j era suficiente, independentemente de outros aspectos, para abrir espao aos ataques especulativos que se sucederam a partir da crise russa. Somado ao endividamento pblico exponencial e ao crescente peso das despesas com juros, fatores cujo crescimento tendia a aumentar os riscos de insolvncia do Estado, esse aprofundamento dos desequilbrios externos somente poderia desembocar, como de fato desembocou, em uma crise cambial de graves propores.
76 Esse processo de degradao do emprego foi acompanhado pelo precoce esgotamento do efeito redistributivo inicial derivado da queda da inflao, da elevao do salrio mnimo, do acesso ao crdito e da bolha expansiva que se seguiu implantao do Real. No final de 1998, os salrios na indstria de transformao j estavam 15% mais baixos do que em meados de 1994, mostrando que as perdas acumuladas a partir de 1996 no s consumiram todo o ganho inicial do Plano Real como fizeram com que os rendimentos dos assalariados regredissem ao mesmo nvel do incio da dcada.

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2.4.1. O Ataque Especulativo O governo Fernando Henrique Cardoso teve, ao longo do perodo 1995/98, vrias oportunidades para corrigir a sobrevalorizao do cmbio e, consequentemente, desvincular a taxa de juros interna dos movimentos do capital externo. Ele optou por manter o regime cambial, a sobrevalorizao do Real e a poltica de juros elevados, que estimulava a financeirizao da economia, engessava seu crescimento e fragilizava as finanas pblicas. Com isso terminou tendo que aceitar uma desvalorizao tardia e desastrada, muito maior e muito mais custosa, imposta pelo mercado, no bojo de uma crise cambial da qual samos, monitorados pelo FMI, em condies muito piores de vulnerabilidade e dependncia externas. Em realidade, o ataque especulativo contra o Real comea a delinear-se a partir dos desdobramentos da crise asitica, quando o pas perde em dois meses (outubro/novembro de 1997) cerca de US$ 10 bilhes e a equipe econmica opta por elevar substancialmente as reservas, estimulando o ingresso no pas de 21,6 bilhes de dlares, entre fevereiro e abril de 1998, supostamente para criar um colcho de segurana que, na ausncia de mecanismos de regulao dos fluxos de capital, se revelou falso contra futuras oscilaes no mercado de cmbio. O efeito de arrasto da sada deste capital voltil se faria sentir poucos meses depois, com a ecloso da crise na Rssia somente em setembro de 1998, o pas perdeu US$ 21,5 bilhes de reservas, aos quais se somariam mais US$ 4,5 bilhes, em outubro e novembro. A partir da se instaura um perodo de instabilidade que culmina com o ataque final moeda, em janeiro de 1999, obrigando o Banco Central a realizar sucessivas desvalorizaes do Real, que no impediram uma perda adicional de reservas, da ordem de US$ 10,7 bilhes de dlares, nos trs primeiros meses do ano77.

77 Note-se que as variaes nas reservas internacionais no traduzem em toda sua intensidade o movimento de fuga de capitais, tanto porque o governo promoveu o ingresso antecipado, em condies vantajosas para os devedores, de divisas correspondentes a dbitos contrados por empresas e bancos estrangeiros por conta de sua participao no processo de privatizao, quanto devido ao fato que os dados de dezembro de 1998 e abril de 1999 j incluem, como reservas, os cerca de US$ 19 bilhes liberados no marco do acordo firmado com o FMI.

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Grfico 13 - Brasil Variao Mensal das Reservas Internacionais (Liquidez) 1997/1999


U S $ m i lh e s

1 5 .0 0 0 1 3 .0 0 0 1 1 .0 0 0 9 .0 0 0 7 .0 0 0 5 .0 0 0 3 .0 0 0 1 .0 0 0 - 1 .0 0 0 - 3 .0 0 0 - 5 .0 0 0 - 7 .0 0 0 - 9 .0 0 0 - 1 1 .0 0 0 - 1 3 .0 0 0 - 1 5 .0 0 0 - 1 7 .0 0 0 - 1 9 .0 0 0 - 2 1 .0 0 0 - 2 3 .0 0 0 - 2 5 .0 0 0
97 -J M M J S N 98-J M M J S N 9 9 -J M M

C r is e a s it ic a

C r is e rus s a

C r is e b r a s i le i r a

Fonte: Banco Central do Brasil

As presses sobre o Real, que tinham diminudo relativamente em outubro/novembro de 1998, voltam a reavivar-se em dezembro, quando o saldo do cmbio contratado incluindo os segmentos comercial, financeiro e flutuante registra uma sada de 3,3 bilhes de dlares. Janeiro comea em ritmo similar, uma sada mdia diria de US$ 166 milhes, at o dia 12 daquele ms coincidentemente vspera da mudana na direo do Banco Central e do regime cambial , quando o saldo negativo do mercado cambial salta para US$ 1,2 bilho. As desvalorizaes sucessivas no modificam a dinmica do mercado, que pressiona a taxa de cmbio e provoca novas sadas de capital, que atingem a casa dos R$ 6,6 bilhes durante o ms de janeiro, somando R$ 10,8 bilhes no primeiro trimestre. A taxa de cmbio somente se estabiliza em torno a 1,90 RS/US$, na segunda quinzena de maro, apresentando a partir da uma tendncia a variaes menos pronunciadas.

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Grfico 14 - Brasil Taxa de Cmbio Mdia Diria (PTAX do Banco Central) Jan/Mar de 1999
R $ /U S $ 2 ,3 0 2 ,2 0 2 ,1 0 2 ,0 0 1 ,9 0 1 ,8 0 1 ,7 0 1 ,6 0 1 ,5 0 1 ,4 0 1 ,3 0 1 ,2 0 1 ,1 0 1 ,0 0
12/01 25/01 02/02 04/02 12/02 18/02 26/02 02/03 10/03 08/02 22/02 04/01 12/03 15/01 06/01 08/01 19/01 21/01 27/01 29/01 10/02 24/02 04/03 08/03

T ax a M dia

Fonte: Gazeta Mercantil

Os enormes lucros auferidos por alguns bancos, principalmente os estrangeiros, mostram que o ataque especulativo no refletia somente a desconfiana dos investidores na economia em funo de expectativas negativas que os levariam a retirar seu capital do pas , mas constituiu tambm uma excelente oportunidade para a realizao de ganhos extraordinrios atravs de operaes nos mercados vista e de futuros78. Em apenas um ms, janeiro de 1999, bancos como o Chase Manhattan, o Morgan Guaranty Trust, o BBA-Creditanstalt, o J.P. Morgan, o Multi BCO, o Deustsche Bank, tiveram lucros da ordem de 2 a mais de 5 vezes maiores do que em todo o ano de 1998, parte substancial dos quais so resultado de operaes especulativas ou oportunistas em qualquer caso nocivas para o pas nos mercados financeiros e cambiais.

Contrato futuro o compromisso de comprar ou vender determinado ativo em uma data especfica no futuro, por um preo previamente estabelecido. Estes contratos so negociados na Bolsa de Mercadorias & Futuros e liquidados, no caso do dlar, pela taxa mdia de cmbio (PTAX) calculada pelo Banco Central no ltimo dia til anterior ao vencimento do contrato. A expectativa de alta da moeda americana leva investidores, especuladores e empresas que detm compromissos em dlar a adquirir posies compradas no mercado futuro desta moeda; em contrapartida, aqueles que acreditam na reduo da cotao da moeda estrangeira adquirem posies vendidas no mercado futuro.

78

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Grfico 15 - Brasil Lucro de Alguns Bancos em Janeiro de 1999 Comparativamente ao Lucro de Todo o Ano de 1998 (Em milhes de Reais)
R e p u b l ic N a t B a n k B a rc l a y s e G a l ic ia C C F B r a s il R eal Ba nc o B BM D e u st sc h e B a n k I c a tu M a tr ix M u lt i B C O J. P . M o r g a n C it ib a n k B B A - C r e d i ta n s ta l t M organ Gu arany T rus t R$ milhes C h a s e M a n h a tt a n

1 99 8 J a n /9 9

A fuga de capitais, desde a ecloso da crise russa em agosto de 1998, at maro de 1999, estimada em mais de 50 bilhes de dlares79. As reservas, incluindo os US$ 9,4 bilhes liberados pelo FMI em dezembro, caram de US$ 44,6 bilhes, naquele ms, para US$ 33,8 bilhes, no final de maro de 1999. Com a entrada da segunda tranche do acordo com o FMI, as reservas retornaram em abril/maio a US$ 44,3 bilhes. Dentro da conjuntura de crise, este nvel de reservas manteve o pas em uma situao de extrema vulnerabilidade: as necessidades de financiamento externo, foram da ordem de US$ 70 bilhes em 1999, (US$ 44,6 bilhes de amortizaes da dvida externa e um dficit nas transaes correntes de US$ 25,2 bilhes); e mesmo com o ingresso de investimentos diretos de US$ 30 bilhes, ficaram por financiar cerca de US$ 40 bilhes, o que d uma idia das presses sofridas pelo setor externo da economia ao longo de 1999.
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As sadas de capital foram facilitadas pela legislao vigente, em particular pelas contas CC5 designao relativa Carta Circular n 5 do Banco Central, de 1969 que foram aperfeioadas pelo Governo FHC atravs da Circular n 2677, de 1996, e outras medidas adotadas pelo Banco Central como parte de um processo informal de liberalizao da conta de capital. Essas contas permitem a manuteno de depsitos em Reais em bancos estrangeiros, muitas vezes sem identificao do titular da conta, o que, somado escassa vocao fiscalizadora do Banco Central, abre uma janela importante para a realizao de operaes triangulares, inclusive de lavagem de dinheiro. O pas no controla esses fluxos nem processa sistematicamente a informao correspondente. Estima-se que essa janela saram do pas, desde 1992, US$ 124 bilhes, metade dos quais apresentariam irregularidades. Estima-se em 50/60 por bilhes de dlares o estoque de riqueza, no exterior, de residentes no pas. Para maiores detalhes sobre as contas CC5, veja-se SILVA, Luiz Afonso Simoens da. Pela tica na gesto do sistema financeiro nacional. So Paulo, Loyola, S.Paulo, 2000.

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Esse quadro complicou-se ainda mais devido relutncia dos investidores externos, apesar das concesses feitas e das demonstraes de fidelidade e bom comportamento do governo, de normalizarem o fluxo de capital para o pas, inclusive a renovao de linhas de crdito comercial que, em fevereiro de 1999, se encontrava em um patamar correspondente a cerca de 28% do nvel considerado normal. As dificuldades de rolagem da dvida externa, cujo componente privado estava em parte hedgeado nos ttulos cambiais da dvida pblica interna, refletiam-se tambm nos prazos e custos de captao de recursos externos. Por exemplo, as captaes do setor privado no-financeiro, que de janeiro a outubro de 1998 alcanaram US$ 24,2 bilhes, tinham um prazo mdio de 9,8 anos e pagavam um spread mdio (a diferena entre o custo da operao e a cotao do US Treasury Notes de prazo similar) de 538 pontos bsicos; em 1999, no mesmo perodo, somavam apenas US$ 7,7 bilhes, com um prazo mdio de 6,3 anos e um spread mdio de 602 pontos. No caso das captaes do setor privado financeiro, a queda no valor das operaes, no mesmo perodo de referncia, foi menor de US$ 10 bilhes para US$ 8,2 bilhes, mas o prazo mdio caiu de 4,7 para 2,6 anos e o spread subiu de 482 para 686 pontos bsicos. Por outro lado, o impacto imediato da crise sobre as finanas pblicas foi demolidor. Alm dos custos fiscais dos emprstimos includos no acordo com o FMI, a dvida pblica federal indexada ao dlar sofreu um aumento de 61,2%, em funo da desvalorizao da taxa de cmbio, passando de R$ 67 bilhes, em dezembro de 1998, para R$ 108 bilhes, em janeiro de 1999. E a dvida interna total teve seus encargos financeiros acrescidos, dado que cada ponto de aumento da taxa de juros vis vis a taxa prevalecente em dezembro de 1998 significava um custo adicional mensal de rolagem do principal, que terminava sendo incorporado ao estoque da dvida. No perodo janeiro/maio de 1999, a elevao da taxa de juros em 5 pontos, para um patamar mdio de 34%, supondo uma distribuio linear dos vencimentos dos ttulos ao longo do ano, implicou um custo adicional de aproximadamente 9 bilhes de Reais. Agregue-se a isso as perdas do Banco Central derivadas das transaes realizadas pelo Banco do Brasil, por conta daquela instituio, no mercado futuro de cmbio, que somente nos meses de janeiro e fevereiro de 1999 atingiram R$ 7,6 bilhes80, e o socorro a alguns
80 O Banco Central do Brasil iniciou, em 13 de novembro de 1996, suas operaes no mercado futuro de dlares da Bolsa de Mercadorias & Futuros (BM&F). Tais operaes foram realizadas, at sua interrupo, em 26/02/99, atravs da Diviso de Operaes Financeiras (GEROF) - do Banco do Brasil S.A, registradas na BM&F em nome da BB DTVM- Distribuidora de Ttulos e Valores Mobilirios e do BB Investimentos S.A., em face da a impossibilidade de atuar diretamente junto a BM&F, que exige que as operaes no seu mbito sejam cursadas via corretoras credenciadas. De 13/11/96 a 26/02/99, o Banco Central

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bancos, como o Marka e o FonteCindam, que receberam do Banco Central cerca de R$ 1,5 bilhes, fora do marco institucional do projeto PROER. Dado o volume das perdas sofridas pelo pas, os cortes nos gastos pblicos e o aumento da carga impositiva sobre os setores de rendas baixas e mdias foram insuficientes para recriar as condies de solvncia e credibilidade externa do pas. O ajuste exigido pelo FMI e os banqueiros internacionais, como viria a evidenciar o desempenho da economia durante 1999, foi mesmo a recesso, com o aumento do desemprego, arrocho salarial e o desmantelamento do que restava da capacidade operacional e de regulao econmica do Estado. 2.4.2. A Economia Ps-Desvalorizao O recurso ao FMI, em 1998, e a adoo, em 1999, do regime de cmbio flutuante, aps uma maxi-desvalorizao do Real superior a 50%, e do sistema de metas de inflao inauguram uma nova fase na poltica macroeconmica. Apesar da desvalorizao cambial, que estimulou a progressiva reduo do dficit comercial, os problemas de fundo gerados no quadrinio anterior continuaram se agravando durante o segundo governo Fernando Henrique Cardoso. vulnerabilidade da conta de capitais somou-se a queda acentuada do nvel de reservas lquidas do pas, que fechou 2002 em torno a US$ 14 bilhes. A situao fiscal piorou, apesar do aumento da carga tributria de aproximadamente 16%, no quadrinio 1999/2002, e da poltica de supervits primrios crescentes. A economia continuou se arrastando, com o declnio de sua taxa mdia de crescimento para 2,1% anuais, um aumento de 19,3% do desemprego aberto e uma queda de 23% no rendimento real dos assalariados, nesse perodo. A inflao situou-se, em mdia, em torno a 8,8%, um patamar inferior mdia do quadrinio anterior (9,7%), mdia esta que cai para 5,5% se excluirmos do clculo o ano de 1995. Vista em perspectiva, a substituio, em meados de 1999, da ncora cambial vigente durante o perodo 1995/98 pelo sistema de metas de inflao, em associao com o regime de cmbio flutuante, representou um avano no esforo de preservar a estabilidade de preos. No
operou no mercado futuro de dlares da BM&F exclusivamente atravs do Banco do Brasil S.A, que escolhia por seu exclusivo critrio as corretoras dentre aquelas credenciadas pela BM&F. A escolha do Banco do Brasil como dealer naquele mercado foi decorrncia do histrico relacionamento entre o Banco Central e aquela instituio e da necessidade de sigilo para essas atuaes, de modo a garantir-lhes a eficcia. Em documento encaminhado ao Ministrio Pblico pelo Banco Central consta que a Autoridade Monetria era detentora, em 14.01.99, de at 86% das posies em aberto da BM&F, em relao ao nmero de contratos com vencimento para fevereiro de 1999.

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entanto, a gesto do sistema de metas nem sempre permite assegurar a compatibilidade dos trs grandes objetivos que devem orientar a poltica macroeconmica: a estabilidade monetria, o crescimento sustentado e o pleno emprego. O sistema de metas admite diversas modalidades, que variam em funo do tipo de ndice de preos adotado e dos ajustes aplicados em funo de variaes sazonais ou de fatores inerciais, da utilizao ou no de bandas de variao, da incluso ou no de clusulas de escape frente a choques externos ou de oferta, dos prazos de avaliao do cumprimento da meta e sua flexibilidade, e dos graus de liberdade e transparncia da autoridade monetria na gesto do sistema. No caso brasileiro, optou-se, no incio, pela adoo da modalidade mais dura em todos esses aspectos. Na anlise da evoluo do sistema de metas e da convenincia de sua adoo em pases com um alto grau de endividamento interno e externo, como o Brasil dos anos 90, duas questes so essenciais. Dado que a poltica plena de metas tem apenas dois objetivos explcitos, a desinflao e a conquista da estabilidade dos preos, qual o ritmo de desinflao mais adequado, tendo em vista a necessidade de expandir o produto e a ocupao? Qual a taxa de inflao que expressa estabilidade de preos? A experincia de diversos pases indica que a fixao de metas de inflao muito baixas, a serem alcanadas em um perodo de tempo curto, tem efeitos perversos sobre o crescimento (e sobre o emprego e os salrios), elevando os custos sociais do processo de ajuste. O Chile frequentemente citado como exemplo, adotou o sistema de metas em 1989, quando a inflao era de 26%, levando 8 anos para reduz-la a 6,1%. Durante esse perodo, o crescimento mdio do PIB foi de 8,2% anuais. Nos anos seguintes (1998/2003), a taxa de inflao continuou diminuindo, atingindo 2,5%, em 2002, mas o crescimento mdio do PIB caiu para 2,5% anuais. A Inglaterra demorou dez anos para reduzir sua inflao, de 5,9% para 1,8%. Os estudos tericos e empricos disponveis sugerem que no existe uma taxa ideal de inflao vlida para qualquer estrutura ou estgio de desenvolvimento da economia. Pelo contrrio, o consenso que h limites inferiores e superiores da taxa de inflao, dentro dos quais se maximizam as possibilidades de crescimento com estabilidade. Esses limites no so os mesmos para pases mais desenvolvidos e para os de menor desenvolvimento relativo, sendo

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mais elevados neste ltimo caso. Eles dependem, alm disso, da qualidade de mensurao da inflao.81 Isso nos conduz questo da definio de estabilidade de preos. Ser ela encontrada quando as taxas de inflao forem de zero por cento? Vrios pases desenvolvidos adotaram essa abordagem, mas perceberam que quando a inflao se aproximava de zero, os sinais econmicos eram todos de deflao e no de estabilidade. No se sabe ao certo qual a taxa de inflao que definiria a estabilidade de preos no Brasil. O que sabemos que na nossa experincia o descontrole inflacionrio sempre teve como pano de fundo crises cambiais, como ocorreu no incio dos anos 60 e, com maior intensidade, a partir da crise da dvida externa no incio dos 80. Isso significa que necessrio ter cautela para no entrarmos em um espao prximo do que poderia ser o limiar de uma deflao. Preservar a credibilidade do sistema de metas exige fixar metas que possam ser realizadas, sem sacrificar desnecessariamente o crescimento. O estabelecimento de metas muito baixas e rgidas, na tentativa de contornar incertezas e reforar a credibilidade da autoridade monetria, tem se mostrado contraproducente em vrios casos, com perdas sensveis e desnecessrias de crescimento econmico e emprego. Tampouco recomendvel depositar todo o peso do controle inflacionrio sobre a taxa de juros, principalmente quando, como acontece atualmente em nosso caso, parte importante das presses inflacionrias decorre de choques externos de preos de commodities e do aumento de preos administrados. Ao desconsiderar o impacto da taxa bsica de juros sobre o endividamento pblico, nosso sistema de metas faz com que a taxa SELIC seja mantida em um nvel mais elevado do que o compatvel com o equilbrio financeiro do setor pblico e, dessa forma, contribui para a maior fragilidade financeira da economia. Na medida em que esta fragilidade resulta em altos prmios de risco, o crculo vicioso se completa. Altas taxas de juros geram fragilidade financeira que gera altas taxas de juros, ficando o pas preso na armadilha do endividamento financeiro crescente ou do baixo crescimento econmico.
George A. Akerlof, professor da Universidade de Berkeley e prmio Nobel de economia em 2001, menciona que no caso dos Estados Unidos, por exemplo, o limite mnimo de inflao estaria entre 2% e 2,5%. Perseguir uma taxa mais baixa poderia produzir movimentos de deflao e recesso fortemente negativos para a economia. Veja-se AKERLOF, GEORGE ETAL, Inflation and underemployment in the US and Canada: a common framework In: Cahier de Recherce du Dpartment des Sciences conomiques, Universit du Qubec a Montreal (UQAM), 2002. Na mesma linha de pesquisa, estudos realizados por Edwin M. Truman, do Institute for International Economics, em 68 pases, 22 dos quais utilizam o sistema de metas de inflao, concluem que o pico das mdias de crescimento econmico ocorrem para pases com inflaes entre 5% e 10%. Taxas mais elevadas ou mais baixas prejudicariam o crescimento sustentado. Veja-se TRUMAN, EDWIN M., Inflation targeting in the world economy, Institute for International Economics, 2003.
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Por outro lado, a estabilidade de preos em pases com um elevado nvel de endividamento e vulnerabilidade externa como o Brasil dos anos 90, sempre precria quando apoiada em polticas restritas rea monetrio-fiscal. Em situaes desse tipo, a credibilidade obtida junto ao mercado costuma ser voltil e somente dura enquanto os ganhos de arbitragem permitem engordar os lucros dos agentes financeiros internos e externos. Dentro desse contexto, polticas restritivas na esfera fiscal, isoladamente, tendem a ter duvidosa eficcia como instrumento de reduo da taxa de juros, com a agravante de que, combinadas com polticas monetrias duras, podem conduzir a economia recesso, impondo ao pas custos extremamente elevados para a preservao da estabilidade de preos e saneamento das finanas pblicas. A subida continuada da SELIC sem uma elevao correspondente na taxa de juros internacional tem outras implicaes igualmente perniciosas, pois aumenta o diferencial entre juros externos e internos. A combinao de taxas de juros reais elevadas, abundante liquidez internacional e queda do risco Brasil torna a arbitragem entre as taxas de juros internas e externas altamente remunerativa, induzindo a entrada de capitais especulativos que pressionam no sentido da apreciao do Real. Essa conjuno de fatores tambm estimula o aumento de operaes financeiras especulativas no mercado de derivativos (swuaps), que afetam os mercados futuros de cmbio, reforando a tendncia apreciao do Real.82 Em resumo, a substituio do regime de cmbio fixo e sobrevalorizado pelo sistema de metas, com plena autonomia do Banco Central para definir e gerir a poltica monetria, embora tenha contribudo para o controle da inflao no perodo 1999/2002, no modificou as tendncias estruturais perfiladas na fase anterior. A no incorporao dos problemas de crescimento e emprego ao marco de anlise e formulao da poltica monetria prtica que comum s autoridades monetrias de diversos pases, inclusive dos Estados Unidos no ajudou a superar as limitaes do sistema de metas e dificultou o caminho para a conquista da estabilidade econmica, no somente de preos. Conquista que, por sinal, s comearia a se materializar anos depois, com os avanos realizados pelo governo Lula no equacionamento da restrio externa.
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Note-se que os swaps no implicam entrada significativa de dinheiro vivo, visto que so operaes contbeis intrafirmas, que requerem um depsito relativamente pequeno em relao ao volume global de recursos envolvidos. Mas envolvem sada efetiva de dlares quando da realizao dos lucros dos investidores. O crescimento do volume de operaes desse tipo, quando o nvel das reservas internacionais lquidas baixo, aumenta a vulnerabilidade da economia frente a eventuais movimentos especulativos do capital financeiro globalizado.

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2.5. A Economia Brasileira ao Final do Ciclo de Ajuste Estrutural e Reformas Econmicas

O balano geral do experimento neoliberal , por tudo o que foi exposto, bastante negativo. Ao final desse perodo, o pas tornou-se muito mais vulnervel e dependente do capital externo, com acentuada perda de autonomia na formulao e manejo de sua poltica econmica; nosso endividamento interno e externo se expandiu exponencialmente, sem contrapartida relevante em termos de expanso da base produtiva nacional ou da criao de condies materiais para alavancar nosso crescimento futuro; o sistema produtivo regrediu em termos da integrao e complementao de suas cadeias setoriais e intersetoriais e de sua capacidade de gerao de empregos; a Formao Bruta de Capital e, em particular, o investimento pblico reduziram-se significativamente, com o que se acumularam atrasos na infraestrutura energtica e logstica; muitas empresas privadas sofreram desequilbrios patrimoniais, decorrentes do aumento do seu endividamento no exterior e da instabilidade inerente ao mercado financeiro desregulado e globalizado; o Estado foi financeira e institucionalmente desestruturado, reduzindo-se sua capacidade de executar polticas pblicas seu poder real de exercer sua autoridade polticoinstitucional e de coordenar e articular os interesses dos diversos setores da sociedade; a privatizao de grande parte do patrimnio pblico no significou, em alguns casos, melhoramento dos servios ou da capacidade instalada e, juntamente com a aquisio de um nmero significativo de empresas privadas nacionais por parte de grupos estrangeiros, aprofundou o processo de desnacionalizao da economia brasileira. Os dados abaixo ilustram, de maneira mais detalhada, os impactos do modelo de poltica adotado nesse perodo em algumas reas crticas da economia brasileira: Balana comercial. Em 1994, o supervit da balana comercial era de US$ 10,4 bilhes. A abertura comercial unilateral e indiscriminada produziu, at 2001, um dficit acumulado da ordem de US$ 23 bilhes. Com a reduo das importaes (-15,1%), em 2002, o dficit acumulado no perodo 1995/2002 caiu para US$ 9,9 bilhes. O pobre desempenho das exportaes brasileiras no mesmo perodo fez a participao do Brasil nas exportaes mundiais cair de 1,15%, em 1994, para 0,96%, em 2002. Endividamento externo. Entre 1995/2002, a dvida externa bruta, incluindo os emprstimos intercompanhias, aumentou US$ 79,4 bilhes (dos quais US$ 56,3 bilhes correspondiam ao setor privado e US$ 23 bilhes ao setor pblico), passando de US$ 148,3

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bilhes, em 1994, para US$ 227,7 bilhes, em 2002, um acrscimo de 53,5%. Em relao ao PIB, a dvida externa bruta passou de 27,3%, em 1994, para 50,5%, em 2002, representando, neste ltimo ano, 3,5 vezes o valor das exportaes totais. Passivo externo. O aumento da dvida externa e do estoque de capital estrangeiro elevou o passivo externo do pas em cerca de US$ 220 bilhes. A entrada de investimentos diretos estrangeiros, embora vultosa foram cerca de US$ 140 bilhes, entre 1995 e 2002, excluindo os emprstimos intercompanhias , teve efeitos multiplicadores relativamente modestos sobre a expanso da capacidade produtiva e das exportaes, dado que parte importante desses investimentos foi direcionada principalmente, aquisio de ativos preexistentes, na maior parte dos casos em setores produtores de bens no-transacionveis. Do total de investimentos diretos ingressados nesse perodo, US$ 30,9 bilhes (cerca de 22%) foram para aquisies de patrimnio pblico atravs dos programas federais e estaduais de privatizao e uma parte importante do saldo correspondeu a fuses e aquisies de empresas privadas nacionais. Em termos lquidos (ou seja, deduzindo as reservas, os haveres no exterior de bancos e residentes no pas), o passivo externo passou de 25,7% do PIB, em 1994, para 87,5% do PIB, em 2002. Transaes correntes do balano de pagamentos. O dficit nas transaes correntes, acumulado de 1995 a 2002, alcanou US$ 188,8 bilhes. A maior parte do desequilbrio nas transaes correntes decorre do dficit estrutural gerado na conta de servios pelo modelo de financiamento externo da economia. No conjunto do perodo, somente pelo conceito de juros e remessas de lucros, o pas desembolsou, em termos lquidos, US$ 137,0 bilhes (as despesas brutas foram da ordem de US$ 169,1 bilhes). Estes dois itens, que em 1994 consumiam 25,3% da receita de exportaes consumiram 35,3% destas receitas, em 2002, depois de haverem chegado a 47,1%, em 1999. Necessidades globais de financiamento externo. Esta rubrica, que inclui o dficit nas transaes correntes do balano de pagamentos e o montante dos compromissos relativos amortizao da dvida externa, saltou de US$ 12,7 bilhes, em 1994, para US$ 43,3 bilhes, em 2002. Em anos anteriores essa cifra foi muito maior, chegando a US$ 67 bilhes, em 1998, e US$ 82,4 bilhes em 1999. Isso significou que o pas, nestes dois anos, necessitou financiar, com emprstimos ou financiamentos compensatrios, em torno de US$ 94 bilhes. As reservas lquidas, que eram da ordem de US$ 38,8 bilhes, em 1994, caram para US$ 14,2 bilhes, em 2002.

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Endividamento interno. Em termos nominais, a dvida mobiliria federal passa de R$ 61,5 bilhes, em dezembro de 1994, para R$ 623,2 bilhes, em dezembro de 2002, um aumento real de mais de 400% (a inflao no perodo, medida pelo IGP-DI foi da ordem de 152%). J a dvida lquida do setor pblico praticamente duplicou, entre 1994 e 2002, alcanando em dezembro desse ltimo ano o patamar de 56,4% do PIB. Despesas fiscais com juros. A manuteno da taxa bsica de juros em patamares elevados aumentou fortemente os encargos da dvida pblica. O efeito combinado dos altos juros e da desvalorizao cambial fez explodir a conta de juros nominais, que atingiu seu mximo em dezembro 2002 R$ 190,6 bilhes, equivalente a 14,4% do PIB (Em 1999 havia chegado a 13,2% do PIB). No caso do Governo Central, a conta de juros somou R$ 118,6 bilhes, em 2002, equivalente a 8,9% do PIB e a 48,8% da arrecadao a cargo da Receita Federal. Carga tributria. A porcentagem de recursos extrados da sociedade por meio de impostos e contribuies aumentou cerca de 8 pontos do PIB, passando de 29% para aproximadamente 36% do PIB, entre 1995 e 2002, um aumento de quase 20%. Esse aumento concentrou-se basicamente no perodo 1999/2002, depois da desvalorizao forada do Real, em janeiro de 1999, e da adoo de uma poltica fiscal contracionista, com a obteno de supervits primrios crescentes e relevantes de 3,2% do PIB, em 1999, para 4,0% do PIB em 2002. Crdito interno. Durante a vigncia da poltica de cmbio fixo e de atrao de capitais externos (1995/98), a manuteno da taxa bsica de juros em patamares elevados e o estabelecimento de medidas restritivas ao crdito (aumento dos depsitos compulsrios), encareceu fortemente o crdito na ponta. A partir de 1999, a trajetria das taxas de aplicao foi decrescente, tanto para pessoas jurdicas quanto para pessoas fsicas, mas permaneceu ainda em nveis extremamente elevados 35% e 84%, respectivamente, em dezembro de 2002. Em consequncia, no s se verificou um aumento no endividamento externo das empresas, que posteriormente causaria srios desequilbrios patrimoniais em vrias delas, como caiu a relao emprstimos do sistema financeiro/PIB, que era de 55,5%, em 1994, para 24,3%, em 2002, uma das mais baixas do mundo. Crescimento econmico. Entre 1995 e 2002, a economia cresceu a uma taxa mdia de 2,3% anuais, acima da mdia da dcada perdida, mas inferior mdia do perodo 1991/94 (2,8%), alternando ciclos de expanso relativa e contrao da atividade econmica. Somente em dois anos 1995 e 2001 o crescimento superou, ainda que por pouco, a casa dos 4%. A taxa de

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Formao Bruta de Capital, a preos correntes, caiu de 20,8%, em 1995, para 18,3%, em 2002. Em termos per capita, o crescimento mdio anual do PIB no perodo foi de apenas 0,9%. Com esse ritmo de crescimento, se a populao continuasse a aumentar mesma taxa mdia, seriam necessrios 75 anos para dobrar o PIB per capita. Indstria de transformao. A abertura indiscriminada da economia e a sobrevalorizao da taxa de cmbio provocaram uma exploso das importaes, principalmente no quadrinio 1995/98. A substituio de produo nacional por importada desarticulou diversas cadeias produtivas e levou quebra milhares de empresas. O PIB da indstria de transformao cresceu 24,2%, no perodo 1991/2002 uma taxa mdia de apenas 1,83% anuais, com um desempenho ainda pior entre 1995 e 2002, quando acumulou um crescimento de apenas 11,8%, equivalente a uma taxa mdia anual de 1,4%, e o emprego industrial sofreu uma contrao de 37,9% no perodo. Em consequncia, a participao da indstria de transformao no PIB, que em meados dos anos 80 era da ordem de 35,9%, culminou sua trajetria de queda, que se acentuara a partir de 1990, fechando 2002 em 16,9% do PIB. Mercado de trabalho. A taxa de desemprego aberto da regio metropolitana de So Paulo (DIEESE), que pode servir como indicador da evoluo do desemprego, passou de 8,9%, em 1994 para 12,1%, em 2002, um aumento de mais de 35%. Junto com o desemprego aberto aumentou tambm a informalizao do mercado de trabalho. Nas grandes regies metropolitanas, por exemplo, o nmero de trabalhadores com carteira assinada, em relao ao total de ocupados, caiu de 49,9%, em 1994, para 45,5%, em 2002. No mesmo perodo, os trabalhadores sem carteira assinada aumentaram de 23,9% para 27,8% dos ocupados. Rendimentos dos trabalhadores ocupados. A recesso no incio da dcada tinha produzido uma queda sensvel nos rendimentos reais dos trabalhadores. A estabilizao de preos e a liberao do crdito no segundo semestre de 1994 e, posteriormente, o reajuste do salrio mnimo em 1995, produziram efeitos positivos sobre o nvel de rendimentos dos ocupados no trinio 1995/97. A partir de fins de 1997, essa tendncia se inverte, com redues contnuas e crescentes nos rendimentos reais, que somam 30% no quinqunio 1998/2002. No conjunto do perodo 1995/2002, a queda acumulada nos rendimentos reais dos ocupados foi da ordem de 20%. ***

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O Brasil no um caso isolado de fracasso das polticas de desregulamentao, privatizao e abertura financeira da economia. Em realidade, o modelo neoliberal foi incapaz de resolver os impasses gerados pela crise da dvida externa e encaminhar solues s questes centrais que afetam o funcionamento e o desenvolvimento de praticamente a totalidade das economias latino-americanas. Nelas, como aqui, esse modelo agravou os problemas existentes e, em muitos casos, adicionou novos complicadores ao j complexo quadro socioeconmico existente. A subordinao das polticas adotadas lgica da globalizao financeira deslocou, de fato, para as instituies e mercados financeiros, o centro das decises econmicas, fragilizando ainda mais a autonomia dos estados nacionais latino-americanos. E ampliou a brecha de renda, capacidade de investimento e conhecimento tecnolgico entre a regio e os ncleos mais avanados da economia capitalista mundial. No casual, ento, que um olhar sobre a Amrica Latina, ao final de 2002, mostrasse um cenrio desolador: guerra civil na Colmbia; crise institucional na Venezuela; colapso econmico e poltico na Argentina anteriormente citada em prosa e verso como um exemplo a ser seguido , cujo PIB diminura mais de 20% nos quatro anos anteriores; crise poltico-institucional na Bolvia, com manifestaes de rua que deixaram trinta mortos e trezentos feridos; no Paraguai, pedido de impeachment; no Uruguai, curralito; no Chile e no Mxico, quedas acentuadas e sucessivas nas taxas de crescimento do PIB. Ou seja, um entorno de crise econmica e social sem precedentes. As polticas adotadas nesse perodo deixaram marcas profundas na economia e na sociedade brasileiras, cujos desdobramentos se projetariam por vrios anos, inclusive limitando o espao e a autonomia de decises do governo Lula em seu primeiro mandato. A fragilizao desse modelo em escala global se tornaria explcita com a grave crise que golpeou a economia mundial, em 2008, abalando a estrutura e os fundamentos do sistema financeiro mundial. Mas, se antecipando a esse desenlace e em sintonia com um processo de mudanas polticas que se espalharia por vrios pases latino-americanos, o Brasil construiria, a partir de 2003, e, com maior amplitude, durante o segundo governo Lula, as bases de um novo padro de crescimento e insero internacional que, como se ver posteriormente, permitiu ao pas resistir aos impactos desestabilizadores da crise e sair dela em condies de avanar na superao dos entraves histricos ao nosso desenvolvimento.

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PARTE II - RECONSTRUO DAS BASES MACROECONMICAS E CRIAO DAS CONDIES PARA O NOVO DESENVOLVIMENTISMO NO BRASIL

Vista em retrospectiva, a evoluo recente da economia brasileira representa uma inflexo das tendncias estruturais que se vinham consolidando a partir do esgotamento, no incio dos anos 80, do ciclo expansivo do ps-guerra. Inflexo cujo aprofundamento embute um potencial transformador similar ao daqueles movimentos de transio assinalados por Celso Furtado a introduo do trabalho assalariado em fins do sculo XIX e a acelerao do processo de industrializao, a partir da crise dos anos 30 do sculo passado , que modificaram qualitativamente o padro histrico de desenvolvimento do Brasil. Inflexo que, no plano institucional, exprime, tambm, o deslocamento da centralidade que tinha adquirido, a partir do incio dos anos 90, o objetivo de adequao reflexa da economia brasileira dinmica da globalizao financeira, para reincorporar agenda do pas a temtica do desenvolvimento e da insero soberana na economia mundial. Recorde-se que o governo Lula se instalou em meio a uma crise exacerbada, em 2002, por tenses conjunturais nas esferas monetria e cambial, mas cuja gestao foi produto do agravamento, ao longo dos anos precedentes, de desequilbrios estruturais de longa data presentes na realidade brasileira. Foram particularmente relevantes nesse processo o aumento da dependncia e vulnerabilidade externas da economia, a revitalizao dos vetores de excluso social e concentrao da renda e da riqueza, implcitos no seu padro de organizao e funcionamento, o aumento da heterogeneidade do sistema produtivo e a depauperao da capacidade financeira e operacional do Estado. Tudo isso tornou a economia mais exposta s turbulncias dos mercados financeiros internacionais e, simultaneamente, debilitou sua capacidade de crescimento e gerao de emprego. E, do ponto de vista social, gerou um profundo descontentamento e crescente tenso. O enfrentamento da crise levou o novo governo a adotar, de incio, polticas restritivas nas reas monetria e fiscal, que limitaram o crescimento o PIB aumentou apenas 1,15% em 2003 , mas possibilitaram reverter o processo de desestabilizao ento em curso. O xito obtido nessa esfera foi importante para a criao de um ambiente macroeconmico propcio

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retomada dos investimentos e da produo, que se refletiu no desempenho da economia j em 2004, quando o PIB se expandiu 5,71%. Esse movimento de reativao se manteve nos dois anos seguintes, embora com menor intensidade em funo do excesso de cautela e rigidez da poltica monetria ento adotada. Somente a partir de 2006, o pas ingressaria em um novo ciclo de acelerao do crescimento, que seria interrompido, no ltimo trimestre de 2008 e o primeiro trimestre de 2009, pelos efeitos da grave crise financeira e econmica internacional, desencadeada pela forte correo da bolha imobiliria norte-americana e seus desdobramentos. Mas as rpidas e eficientes medidas anticclicas adotadas pelo governo permitiram uma rpida retomada do crescimento econmico. Da que seja possvel identificar, nos dois mandatos do presidente Lula, tnicas diferentes o primeiro, muito marcado pelo esforo de reverter o processo de desestabilizao e reativar a economia a partir do impulso s exportaes, e o segundo, mais centrado na acelerao do crescimento e na construo das bases endgenas para sua sustentao. No entanto, independentemente dessas diferenas de nfase, h um elemento bsico comum a esses perodos, que confere especificidade estratgia inovadora adotada pelo governo: a concomitante implementao de uma poltica consistente de distribuio de renda e incluso social. Ainda nas difceis condies do incio do primeiro mandato, quando o governo realizou um ajuste externo, fiscal e monetrio extraordinariamente intenso, foram dados passos importantes nesse sentido. Essa centralidade das polticas de renda e incluso social uma das principais caractersticas desse perodo, de profundo significado histrico: a distribuio de renda deixou de ser um objetivo retrico, subordinado ao prvio crescimento do bolo ou ao esfriamento de sua temperatura. Em seus dois mandatos, o governo Lula preservou a estabilidade, acelerou o crescimento, quase duplicando a taxa de expanso do PIB em relao mdia do perodo 1995/2002, reduziu a pobreza e melhorou a distribuio de renda. Tudo ao mesmo tempo. Depois de um longo perodo de incertezas e falta de perspectivas, o pas viu se abrir um atalho para o futuro, com a criao de condies para a sustentao e aprofundamento de um novo ciclo de crescimento, dessa vez com uma distribuio socialmente mais abrangente dos seus benefcios, lanando as bases do Novo Desenvolvimentismo. A crise econmica e financeira internacional, originada nos Estados Unidos, em 2008, e que se propagou em escala planetria, pondo em cheque o admirvel mundo novo da globalizao e seu substrato o mercado auto-regulado , produziu, como no podia deixar de

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acontecer, um interregno nesse processo. Embora com atraso e com menor intensidade, o Brasil foi atingido pelo desmoronamento do sistema financeiro global e por seus efeitos na economia real. O pas teve perdas substanciais no comrcio externo e deixou de produzir, em 2009, o equivalente a aproximadamente 4,5% do PIB. No entanto, graas reao anticclica do governo e s linhas de defesa construdas ao longo dos ltimos anos especialmente a reduo da vulnerabilidade externa e o fortalecimento do mercado interno como propulsor do dinamismo da economia , o impacto da crise, em comparao com outros pases, em particular os de maior desenvolvimento relativo, foi bastante limitado. O pas saiu rapidamente do ciclo recessivo, retomando, a partir do segundo trimestre de 2009, e intensificando, ao longo de 2010, a trajetria de crescimento83. A retrao do PIB foi de 0,2% em 2009, e sua taxa de expanso, em 2010 superou a marca de 7%. Em 2009, na contramo das tendncias dominantes nos Estados Unidos, na Europa e no Japo, o Brasil criou quase 1 milho de empregos formais e reduziu a taxa de desemprego aberto praticamente ao nvel pr-crise. O dispndio com medidas de socorro financeiro e estmulos econmicos foi um dos menores do mundo, no chegando a 1,2% do PIB. Apesar do recuo da arrecadao e dos incentivos tributrios concedidos, o setor pblico consolidado gerou um supervit primrio de 2,1% do PIB, que, somado ao desconto de 0,4% relativo aos projetos do PAC, equivale meta estabelecida de 2,5% do PIB. Em consequncia, foi possvel manter o dficit nominal em um patamar razovel, em torno de 3,3% do PIB84, bastante abaixo da previso do FMI, para o conjunto dos pases do G-20 de 7,9%, e dos valores muito mais elevados projetados para os Estados Unidos (12,5%), Japo (10,4%), Inglaterra (12,6%) e para a maior parte da Zona do Euro. Ao contrrio destes pases, cujo grau de endividamento do Estado j atinge, em alguns casos, nveis preocupantes, o Brasil manteve a variao da relao entre a dvida pblica lquida e o PIB dentro de margens plenamente administrveis. E, mesmo na crise, as polticas e os programas sociais foram preservados e a pobreza continuou diminuindo. O Brasil saiu da crise fortalecido e com perspectivas promissoras de desenvolvimento. O mercado interno tem uma dimenso e um dinamismo capaz de dar sustentao ao processo de crescimento. O pas possui, ainda, potencialidades e vantagens comparativas considerveis na produo de alimentos, de petrleo e de energia limpa, alm de contar com um parque industrial
Sobre como o Brasil saiu da crise, ver o artigo de ALMEIDA, Jlio Srgio Gomes de. Como o Brasil saiu da crise. Carta Social e do Trabalho 9. Campinas: CESIT/IE/UNICAMP, jan./maro 2009. 84 O dficit nominal a diferena entre o supervit primrio e a conta de juros nominais do setor pblico consolidado, que atingiu 5,4% do PIB, em 2009.
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diversificado e relativamente integrado. Esses fatores podem assegurar ao Brasil um lugar de destaque na recuperao da economia mundial e na projeo do seu desenvolvimento futuro, ampliando o espao para o aprofundamento do processo de transformao da economia e da sociedade brasileira que vem sendo impulsionado nos ltimos anos85. Note-se que as mudanas promovidas pelo governo Lula encerram, no plano simblico, um potencial que transcende o contedo e o resultados das polticas adotadas. Em primeiro lugar, essas mudanas sinalizam a possibilidade de caminhar em outra direo, deixando para trs modelos de poltica que, com ou sem crescimento e com ou sem estabilidade, foram incapazes de equacionar, quando no aumentaram, as fragilidades estruturais da economia, em particular os problemas de vulnerabilidade externa e de concentrao da renda e excluso social. A experincia desse perodo, embora curta, demonstra que possvel, sim, crescer distribuindo renda, apesar das limitaes existentes para o financiamento da expanso da economia. Demonstra tambm que os constrangimentos criados pela globalizao financeira autonomia do Estado brasileiro no so inamovveis. Novos avanos dependem da manuteno de um elevado grau de dinamismo do sistema produtivo, da consolidao do mercado interno de consumo de massa como vetor endgeno de sustentao do crescimento e da constituio de um espao regional integrado fsica e economicamente, que sirva de suporte a aes e polticas compensatrias dos efeitos negativos de uma globalizao que estruturalmente assimtrica. Em segundo lugar, essas mudanas revelam tambm algo sabido, e frequentemente esquecido o fato de que as restries implementao de medidas e programas em favor dos trabalhadores e dos segmentos carentes da sociedade, em um pas como o nosso, no so primordialmente econmicas, como se costuma alegar, mas sim essencialmente polticas. Mudanas de carter progressista na correlao de foras polticas, mesmo sem rupturas radicais ou sem o grau de liberdade que uma situao de hegemonia da coligao vitoriosa poderia propiciar, abrem espao para uma representao mais democrtica dos interesses dos trabalhadores. E, consequentemente, viabilizam o redirecionamento de parte dos recursos e das

85

Governos, instituies multilaterais, revistas e jornais de todo o mundo reconhecem a emergncia do Brasil. A "The Economist", por exemplo, afirma que at 2014 o Brasil dever se tornar a quinta economia do mundo. De outra perspectiva, de mais longo alcance, estudo realizado pela Pricewaterhouse Coopers, divulgado em Londres, em janeiro de 2010, afirma que at em 2030 o Brasil ter ultrapassado as principais economias da Europa (Alemanha, Inglaterra e Frana) e se transformar na quinta economia do mundo, atrs apenas da China, dos Estados Unidos, do Japo e da ndia.

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polticas pblicas com critrio de justia social, pavimentando o caminho para a consolidao da democracia e a realizao da cidadania plena para todos os brasileiros.

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Captulo 1 - A Reduo da Vulnerabilidade Externa


O desequilbrio das contas externas, como j se mencionou, sempre foi o calcanhar de Aquiles da economia brasileira e fator determinante das crises que recorrentemente assolaram o pas ao longo de sua histria. As polticas de abertura comercial e financeira adotadas a partir de 1990 e, posteriormente, a ancoragem do processo de estabilizao de preos deflagrado pelo Plano Real no binmio cmbio fixo e sobrevalorizado/taxa bsica de juros elevada, amplificaram esse desequilbrio, particularmente no perodo 1995/98. Hoje, pela primeira vez em muitas dcadas, temos um quadro diferente: o pas reduziu significativamente seu endividamento externo e aumentou, tambm expressivamente, suas reservas em divisas, tornando a economia mais resistente s flutuaes dos preos e dos mercados financeiros internacionais e menos dependente das fontes externas de financiamento. Ou seja, o pas evoluiu de uma situao de estabilidade de preos uma conquista importante, mas cujo modelo embutia graves inconsistncias para outra, de estabilidade macroeconmica propriamente dita. A reduo da vulnerabilidade externa da economia uma das mudanas estruturais mais importantes realizadas pelo governo Lula e foi decisiva para que o pas pudesse retomar sua trajetria de crescimento e enfrentar, com xito, a atual crise financeira e econmica mundial. Embora a existncia de condies internacionais favorveis tenha contribudo para essa mudana, ela se deve, fundamentalmente, a dois outros fatores: realizao de uma poltica externa voltada para a projeo dos interesses geopolticos e comerciais nacionais e ao sistemtica do governo visando ampliar os espaos de autonomia do Estado brasileiro para a definio e gesto de sua poltica macroeconmica. Os principais elementos desse processo de mudana foram a dinamizao das exportaes e gerao de supervits significativos na balana comercial, a reduo da instabilidade financeira associada dinmica do processo de globalizao, para o qual contribuiu decisivamente a acumulao de um volume pondervel de reservas, e a acentuada reduo do peso da dvida externa em relao economia do pas.

130

1.1. A Gerao de Supervits Comerciais Expressivos Em oposio ao modelo adotado anteriormente que resultava na gerao de dficits comerciais e absoro de recursos externos86 , o governo Lula investiu no aumento das exportaes e na mudana de foco do intercmbio comercial, ampliando as relaes do pas com parceiros de importncia estratgica tambm do ponto de vista de sua projeo geopoltica, como o caso da Amrica do Sul, da China e do Oriente Mdio. A gerao de expressivos supervits comerciais da decorrente teve um forte impacto sobre as contas externas, modificando radicalmente o modelo de financiamento da economia. As exportaes tiveram um aumento substancial passaram de US$ 60,4 bilhes, em 2002, para US$ 197,9 bilhes, em 2008, um crescimento de 228%, superando amplamente o crescimento de 147% do comrcio mundial e, consequentemente, ampliando a participao do Brasil no comrcio internacional, que passa de 0,98%, em 2002, para 1,22%, em 2008 e, j no contexto da crise internacional, aumenta para 1,25%, em 2009. Grfico 16 - Evoluo das Exportaes
US$ Bilhes 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0
1994 1995 1996 1997 1998 1 999 2000 2001 2002 2003 20 04 2005 2006 2007 2008 2009 2010* 43,5 46,5 47,7 53 ,0 5 1,1 48,0 55,1 58,3 7 3,2 60,4 96,7 118,5 137,8 160,6 152,2 197,9 190 ,0

Fonte: Funcex * Projeo

Durante a administrao anterior, somente em 2001 e 2002 se registraram saldos positivos na balana comercial, de US$ 2,6 bilhes e US$ 13,1 bilhes, respectivamente. Este, no entanto, resultou predominantemente da reduo das importaes e no do aumento das exportaes. apenas a partir de 2003 que se observa uma expanso sistemtica tanto das exportaes quanto das importaes e, ao mesmo tempo, a gerao de importantes supervits comerciais.

86

131

Esse aumento foi particularmente notvel no trinio 2003/05, quando o volume fsico exportado cresceu 50% com relao a 200287 e as exportaes aportaram 5,4 pontos ao crescimento do PIB, de 10,3%, constituindo-se em importante impulso reativao da economia. Esse quadro se modificaria radicalmente no perodo 2006/08, quando o consumo das famlias e a Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF) passaram a ser os motores principais da expanso do PIB. Neste perodo, o PIB acumulou um crescimento de 15,5% e a contribuio das exportaes foi de apenas 1,6 pontos. Em 2009, apesar da crise e da forte retrao dos fluxos de comrcio mundial, as exportaes brasileiras comearam a se recuperar a partir de maro, fechando o ano em US$ 152,2 bilhes, um recuo de 23,1% com relao a 2008. Esse recuo explicado, em grande parte, pela forte queda dos preos internacionais das commodities88, que haviam aumentado exponencialmente no perodo pr-crise, especialmente no segundo e terceiro trimestres de 2008. Essa trajetria foi parcialmente revertida em 2010, com a melhoria dos preos externos e o crescimento do quantum exportado. At agosto, as exportaes totais somaram US$ 126,1 bilhes, apenas 3,6% abaixo do montante registrado em igual perodo de 2008, no auge do ciclo de expanso anterior crise, devendo fechar o ano em torno a US$ 190 bilhes. Embora as importaes tambm tenham se expandido fortemente, a partir de 2006, em funo da acelerao do crescimento da economia e da progressiva reapreciao do Real, o dinamismo das exportaes possibilitou a obteno de sucessivos resultados positivos na balana comercial. O supervit acumulado, entre 2003 e 2010 (at agosto), soma US$ 253,2 bilhes, uma inflexo notvel com relao ao perodo 1995/2002, quando a balana comercial acumulou um dficit de US$ 8,5 bilhes. Em 2010, at agosto, o saldo comercial alcanou US$ 11,7 bilhes, uma reduo significativa com relao a igual perodo de 2008 e 2009, evidenciando que a retomada do crescimento ps-crise envolveu um aumento significativo do componente importado da oferta global. Dado o acentuado incremento, a partir de 2008, dos encargos do passivo externo, especialmente do componente remessa de lucros e dividendos, essa tendncia de encolhimento do saldo comercial pode se traduzir em uma perda de eficcia do modelo adotado para o equacionamento da restrio externa e consequente consolidao do marco
No trinio 2003/2005, o aumento das exportaes foi puxado basicamente pelo crescimento das quantidades exportadas, embora os preos tambm tenham aumentado expressivamente, em torno de 30%. J no trinio 2006/2008, o aumento dos preos o fator determinante da expanso das exportaes, com o quantum exportado apresentando um crescimento de apenas 6,5%. 88 As quantidades exportadas variaram muito menos. Em 2009, o ndice de quantum das exportaes totais, acumulado no ano, registrava uma diminuio de 11,8% com relao a 2008.
87

132

macroeconmico. Grfico 17 - Saldo da Balana Comercial


US$ Bilhes
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 -5 -10 94 -3,5 95 -1,3 -5,6 96 -6,9 97 -6,6 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10* -0,7 2 ,7 1 0,5 13,2 24,9 33,8 24,8 25,3 17,0 44,9 46,9 40 ,0

Fonte: BCB, 2010

A mudana de foco, com a reorientao das correntes de comrcio, foi importante para viabilizar os supervits obtidos. O comrcio com o MERCOSUL, que vinha definhando no quinqunio 1998/2002, aumentou espetacularmente. As exportaes brasileiras para a sub-regio passaram de US$ 3,3 bilhes, em 2002, para US$ 22,0 bilhes, em 2008, puxadas pela intensificao do intercmbio com a Argentina, o principal destino das exportaes brasileiras na Amrica Latina. Com os demais pases da ALADI (Mxico exclusive) sucedeu algo parecido, com elevadas taxas de crescimento das exportaes brasileiras (particularmente espetaculares no trinio 2004/2006), que saltaram de US$ 4,2 bilhes para U$$ 17,1 bilhes. Nesse mesmo perodo, as exportaes para a China subiram de US$ 2,5 bilhes para US$ 16,4 bilhes. Em resumo, dos US$ 137,5 bilhes adicionais que o Brasil exportou em 2008 em comparao com 2002, o aumento do comrcio com a Amrica Latina e a China respondeu por 33,0%, a Unio Europeia por 22,8%, os demais pases asiticos por 10,5%, os Estados Unidos por 8,8%, e o Oriente Mdio por 4,0%. Ou seja, reduziu-se substancialmente a dependncia do mercado norte-americano e expandiu-se fortemente o intercmbio com o Mercosul e a Amrica Latina, em geral, e com novos parceiros comerciais, alm da China.

133

Grfico 18 - Estrutura das Exportaes por Pases e Blocos Econmicos 2002


Unio Europia 23,7% ALADI 19,7% (Mercosul 11,1%)

2008
Unio Europia 25,8% ALADI* 12,5% (Mercosul 5,5%)

Outros 24,0%

Outros** 21,7%

EUA 13,9%

SIA 18,7% (China 8,3%)

EUA 25,3%

SIA 14,6% (China 4,2%)

Fonte: MDIC, 2009 *Exclusive Mxico, cuja participao no total das exportaes brasileiros caiu de 3,8% em 2002 para 2,2% em 2008 ** Inclui tambm Mxico e Oriente Mdio

A crise acentuou algumas dessas tendncias e provocou outras alteraes relevantes nesse quadro. Na comparao com 2008, as exportaes de 2009 para praticamente todos os grandes parceiros comerciais do pas diminuram, exceo da China, em relao a qual houve um aumento de 23,1%. O caso dos Estados Unidos o mais eloquente: a queda de 43,1% deslocou o mercado norte-americano tradicionalmente o principal destino individual de nossas exportaes para um indito segundo lugar, agora seguido de perto pela Argentina, que, superada pela China, caiu para a terceira posio. Nos demais casos as alteraes foram menos relevantes, embora com redues das exportaes acima da mdia, como o caso da ALADI, exclusive o Mxico (29,9%), do Mercosul (27,2%), da prpria Argentina (27,4%) e da Unio Europeia (26,6%). No caso do Mxico, a queda foi tambm acentuada, da ordem de 37,5%. Reflexo desses movimentos, o peso relativo dos diversos mercados de destino das exportaes brasileiras variou acentuadamente, em 2009 e 2010 (dados acumulados do perodo janeiro/agosto). Os Estados Unidos perderam ainda mais importncia j haviam reduzido sua participao de 25,3%, em 2002, para 13,9%, em 2008 e agora absorvem somente 9,9% de nossas exportaes totais. A ALADI perdeu espao sua participao caiu de 23,7%, em 2008, para 20,2%, em 2010 , mas o MERCOSUL, que havia recuado em 2009, retornou, em 2010, ao nvel pr-crise, em torno a 11,0%. A Unio Europeia seguiu trajetria similar, caindo de 23,7%

134

para 21,4%. Em compensao, a sia, puxada pela China que saltou de 8,6%, em 2008, para 13,1%, em 2009, e 15,8%, em 2010 agora responde por 27,9% do total (eram 18,7%, em 2008). A expanso da China e, com ela, o aumento de nossas exportaes suscita algumas questes que requerem um cuidadoso e contnuo monitoramento e avaliao. O apetite chins por matrias-primas e a concorrncia de seus produtos em alguns mercados de produtos manufaturados relevantes para o Brasil podem acentuar a tendncia especializao primria da pauta de exportaes brasileira e, permanecendo elevada a apreciao do Real, impactar setores industriais importantes da economia. Nessa perspectiva, a maximizao dos benefcios do aprofundamento da parceria comercial com a China, at agora extremamente positiva, sobretudo na crise, exige um esforo paralelo para avanar na integrao da estrutura industrial brasileira e elevar, via aumentos de produtividade, a competitividade da produo nacional. Exige tambm um monitoramento cuidadoso da taxa de cmbio para evitar uma apreciao exagerada do Real, como j aconteceu no passado, especialmente nesse novo cenrio internacional de forte movimento de desvalorizao do dlar e guerra cambial China-Estados Unidos. A poltica de expanso das exportaes, vista da perspectiva do perodo 2003/10 em seu conjunto, no implicou uma reorientao do padro de crescimento da economia em direo transformao do comrcio exterior em seu eixo dinamizador principal. Embora o pas tenha ampliado seu coeficiente de abertura comercial, a dependncia do pas em relao s exportaes muito menor que a da maioria dos demais pases, incluindo os parceiros estratgicos dentro e fora da Amrica do Sul. Isso explica, em parte, a menor profundidade dos efeitos da contrao do comrcio mundial sobre a economia e nossa maior capacidade de recuperao do nvel de atividade, independentemente da normalizao das correntes de intercmbio com o exterior. 1.2. A Reduo dos Riscos da Instabilidade Financeira O governo Lula manteve, embora com modificaes relevantes em outras dimenses estratgicas da poltica macroeconmica, o trip do modelo de estabilizao implantado a partir da crise cambial de 1999 o regime de cmbio flutuante, o sistema de metas de inflao e a gerao de supervits primrios. Esse trip, eficaz para o controle da inflao, no assegurava, no entanto, condies adequadas de gesto dos riscos envolvidos na dinmica do sistema financeiro globalizado. Isso porque a expanso e a desregulamentao dos mercados financeiros, em escala

135

global, tornou os movimentos do capital financeiro internacional muito instveis e desproporcionais magnitude da economia real. E, simultaneamente, a abertura financeira da economia brasileira, inclusive de seu sistema bancrio, resultante das polticas adotadas no perodo 1990/2002, tinha elevado sua exposio a esses movimentos e reduzido a capacidade de interveno, preventiva ou corretiva, do Estado. Frente a esse quadro, o governo optou por uma estratgia defensiva, de construo de um colcho amortecedor de eventuais movimentos de desestabilizao cambial ou financeira. O Banco Central intensificou sua interveno no mercado de cmbio, acumulando um crescente volume de reservas internacionais, o que era uma exigncia diante da apreciao da taxa de cmbio. Recorde-se que o regime de cmbio flutuante, em teoria, no requer um volume expressivo de reservas uma vez que o prprio mercado promoveria o auto-ajustamento da taxa de cmbio. Na prtica, porm, todos os pases que adotam esse regime intervm, com maior ou menor vigor, no mercado de cmbio. No caso brasileiro, a estratgia defensiva do governo foi favorecida pela forte expanso, a partir de fins de 2004, da liquidez internacional. Isso, mais o acesso facilitado a operaes na bolsa de valores e no mercado de derivativos e o diferencial de juros entre as taxas internas e externas e, por outro lado, os avanos realizados na esfera real da economia, estimularam o ingresso de investimentos estrangeiros, tanto diretos quanto em carteira. No obstante tenha conduzido a uma progressiva apreciao do Real, esse aumento do influxo de capitais externos amplificou a disponibilidade de divisas geradas pela expanso do intercmbio comercial e fortaleceu a estratgia de acumulao de reservas. Estas, que, em 2002, situavam-se em torno a US$ 16 bilhes89, foram contnua e deliberadamente ampliadas, mesmo durante a crise. Em agosto de 2010, atingiram a casa dos US$ 261 bilhes e constituem um dos pilares do equilbrio financeiro do setor externo da economia.

89 No conceito de reservas lquidas, ou seja, excluindo os recursos do FMI que poderiam ser utilizados em caso de agravamento da situao cambial do pas.

136

Grfico 19 - Reservas Internacionais (Liquidez)


US$ Milhes 280 261,3 260 239,1 240 206,8 220 200 180,3 180 160 140 120 85,8 100 80 60,1 52,1 53,8 51,8 60 38,8 34,4 31,5 27,8 27,5 40 23,9 20,5 16,3 20 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*
Obs: De 1988 at 2004 os dados correspondem ao conceito de reservas lquidas ajustadas, referido nos acordos com o FMI Fonte: BCB, 2010

Esse padro de gesto das divisas contribuiu decisivamente para a preservao da estabilidade financeira e a melhoria dos indicadores de solvncia do pas. Somado aos avanos realizados no equacionamento das contas pblicas, alterou a percepo externa sobre as condies da economia brasileira, o que se traduziu na progressiva reduo do ndice de riscopas, culminando com a obteno do grau de investimento, em 2008. Grfico 20 - ndice EMBI Brasil (fim de perodo)
1600 1.445 1400 1.248 1200 1000 800 600 400 200 0 1997 1998 199 9 2000 2001 2 002 2003 2004 200 5 2006 2007 2 008 2009 2010* 573 468 382 303 193 22 2 196 418 251 7 45 773

86 1

Fonte: Base de dados do Portal Brasil, Banco Central do Brasil, CMA, Enfoque e Agncia Brasil. * Dados de Agosto

137

Ainda que a excessiva apreciao do Real no seja benfica para a economia do pas, o xito da estratgia defensiva adotada ficou ratificado durante a crise internacional deflagrada pela correo da bolha imobiliria norte-americana. Depois do inevitvel aumento, no final de 2008, provocado pela retrao da liquidez internacional e pelo incremento generalizado da averso ao risco, o ndice EMBI retornou ao padro pr-crise, refletindo o novo condicionamento da economia brasileira e sua capacidade de recuperao e desenvolvimento. 1.3. O Desendividamento do Pas com o Exterior A gerao de saldos comerciais robustos foi tambm importante do ponto de vista da reduo das necessidades de financiamento externo da economia, contribuindo, dessa maneira, para a estabilizao e reverso da trajetria de crescimento da dvida externa brasileira, que tinha sido alimentada, tambm, pelos sucessivos dficits nas transaes correntes com o exterior registrados no passado. De 2003 at 2007, os saldos comerciais obtidos permitiram financiar, com sobras, o dficit estrutural na conta de servios e rendas do balano de pagamentos. A partir de 2008, como subproduto da crescente apreciao do Real e j no contexto da crise norteamericana e seus desdobramentos em escala global, o saldo da balana comercial tornou-se insuficiente para fazer frente quele dficit. Um dos fatores responsveis por essa situao foi o crescimento espetacular da rubrica de remessas de lucros e dividendos, que, naquele ano, atingiu US$ 35,4 bilhes, o que equivale a um aumento de 50% com relao a 2007.90 Esse montante caiu para US$ 26,4 bilhes, em 2009, um patamar ainda bastante elevado, e acumula, em 2010, at julho, US$ 17,2 bilhes. Alm dos fatores conjunturais relacionados com a dinmica da crise internacional, essas tendncias refletem as mudanas ocorridas na estrutura do passivo externo do pas, em conexo com a dinmica do processo de globalizao financeira e com o padro de integrao da economia brasileira nova configurao do sistema financeiro internacional dela resultante. A composio dos encargos do passivo externo tem variado acentuadamente ao longo dos ltimos anos, com a diminuio relativa das despesas com juros e crescente peso das despesas referentes remunerao dos investimentos externos e, especialmente, daquelas correspondentes aos chamados investimentos em carteira. Entre 2003 e agosto de 2010, por exemplo, em termos
90

Essa rubrica j tinha registrado elevadas taxas de crescimento em 2006 (30,0%) e 2007 (36,4%).

138

brutos, a participao do componente lucros e dividendos dentro do total das rendas de capital pagas ao exterior passou de 29,5% para 65,9%, enquanto que a rubrica juros caiu de 70,5% para 34,0%. Duplicou-se, nesse mesmo perodo, a participao no total das despesas relativas remunerao dos investimentos em carteira, que passou de 7,4% para 15,1%. Uma das razes desses aumentos, no perodo recente, foi o fato de que as subsidirias das grandes corporaes transnacionais foram utilizadas para capitalizar as matrizes, fortemente atingidas pela crise nos ncleos mais desenvolvidos do sistema capitalista mundial. Em consequncia, a conta de transaes correntes do balano de pagamentos passou a apresentar dficits, que embora administrveis, requerem atento monitoramento, dadas as tendncias de reduo do saldo comercial e as tenses ainda existentes no cenrio internacional, que tornam a economia brasileira um atrativo territrio de recuperao de perdas e de novas oportunidades de lucratividade para o capital financeiro globalizado.

Grfico 21 - Saldo das Transaes Correntes


2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 -4,5 -5,0 1994 1995 1996 1997 1998 -2,4 -2,8 -3,5 -4,0 -4,3 1999 2000 -3,8 -4,2 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010* -1,5 -1,8 -1,5 -2,3 -0,3 0,8 0,1 1,8 1,6

1,3

Fonte: BCB, 2010 * Dados de agosto

Paralelamente melhora nas transaes correntes, o governo Lula atuou consistente e sistematicamente no sentido de reduzir o endividamento externo do pas. A revitalizao do crdito interno e o fortalecimento, nos bancos pblicos, de linhas voltadas para o investimento com taxas de juros reduzidas, ampliaram as opes de financiamento das empresas, diminuindo a presso sobre fontes externas. Mas o marco simblico desse esforo foi o pagamento antecipado,

139

em dezembro de 2005, do saldo devedor do emprstimo tomado ao FMI, de US$ 15,4 bilhes, pranunciador de uma trajetria que culminaria, em 2009, em plena crise e recesso mundial, com um fato indito: o emprstimo feito pelo Brasil ao FMI, de US$ 14 bilhes, para atenuar os efeitos da crise internacional sobre os pases com problemas de solvncia. Nem o mais otimista dos analistas suspeitaria, h alguns atrs, que o Brasil se transformaria de devedor contumaz em credor do FMI, com um peso crescente dentro da instituio e direito a veto em conjunto com os BRICs. A dvida externa bruta, historicamente a varivel mais crtica do balano externo, foi acentuadamente reduzida, passando de 41,8% do PIB, em 2002, para 12,1% do PIB, em 2008. Ao mesmo tempo, com o aumento das reservas e dos haveres brasileiros no exterior, a dvida externa lquida despencou de 32,7% do PIB, em 2002, para apenas -1,8% do PIB, em 2008. E o setor pblico passou a ser credor lquido de ativos denominados em dlares. Reflexo da solidez da economia brasileira, a crise internacional, apesar de sua gravidade, no alterou significativamente esse quadro. A dvida bruta, depois de um ligeiro incremento, em 2009, retornou ao patamar pr-crise, em 2010 (estimativas relativas a agosto), atingindo a marca de 11,9%, como proporo do PIB. E a dvida externa lquida continuou diminuindo, fechando 2009 em -3,8% do PIB e caindo para -2,1%, em agosto de 2010.

Grfico 22 - Relao Dvida Externa Bruta / PIB


% do PIB 46 44 42 40 38 36 34 32 30 28 26 24 22 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 41,8 38,5 33,6 30,3 27,3 20,7 21,2 22,1 19,2 15,9 14,1 12,1 12,6 11,9 26,5 37,9 38,8

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*
Fonte: BCB, 2010 * Dados de agosto

140

Essa reduo do endividamento reforou o efeito do aumento de reservas sobre a solidez financeira do setor externo da economia e ampliou as margens de manobra do Estado brasileiro para a definio de opes de poltica menos dependentes das presses de agentes financeiros externos. Um dos indicadores que retratam essa nova situao da economia brasileira a relao entre a dvida lquida total (incluindo os emprstimos intercompanhias) e as exportaes. Em 2002, j em um patamar bastante inferior aos atingidos no binio 1998/99, a dvida externa lquida do Brasil equivalia a trs vezes o valor das exportaes. A partir de 2007, essa relao se estabilizou em torno de 0,2, e, em 2009, caiu para 0,1 ou seja, a dvida passou a corresponder a um dcimo do valor das exportaes, uma situao extremamente confortvel. Grfico 23 - Relao Dvida Lquida Total / Exportaes
(%)
5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 1994 1995
Fonte: BCB

3,9

4,0 3,5 3,1 3,0 2,3 1,6 1,0 0,7 0,2 0,3 0,1

2,5 2,2 2,0 2,1

1996 1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006 2007

2008 2009

Similarmente, ao contrrio do ocorrido na dcada passada, o pas aumentou sua capacidade para fazer frente aos encargos do seu passivo externo: as despesas com juros e remessas de lucros e dividendos equivaleram, em 2008, a 26,7% do valor das exportaes (eram 34,0%, em 2002). Mesmo com a crise, os valores correspondentes a essas variveis no sofreram, em 2009, aumentos de significao, situando-se em torno a 27,8%. A convergncia destes trs vetores gerao de saldos comerciais expressivos, reduo dos riscos da instabilidade financeira e desendividamento externo diminuiu

141

significativamente a exposio cambial da economia, suas necessidades de financiamento e sua vulnerabilidade diante de choques externos e explica porque, apesar da magnitude da crise financeira de 2008 e da recesso da economia mundial, o pas pde administrar com consistncia os desequilbrios ocorridos nessa esfera. importante ressaltar, no entanto, que a consolidao desse processo supe enfrentar alguns problemas relacionados dinmica do processo de globalizao que ainda no foram devidamente equacionados. A crescente integrao dos mercados financeiros e a ausncia de mecanismos de regulao dos fluxos de capital financeiro, tanto em escala global quando no mbito nacional, multiplicam as esferas de atuao e tornam mais volteis os movimentos desse tipo de capital, criando um novo tipo de fissura na blindagem externa da economia. A sobrevalorizao do cmbio favorece o aumento do componente externo do financiamento da economia, com o aumento do endividamento privado. O bom desempenho da economia e a manuteno de um elevado diferencial de juros vis vis as taxas internacionais induz o aumento de investimentos financeiros estrangeiros nos mercados futuros de cmbio e juros, em ttulos de renda fixa e na bolsa de valores, parte importante dos quais direcionados obteno de ganhos de arbitragem e valorizao patrimonial, de cunho geralmente especulativo. O aumento da participao estrangeira na dvida interna, que em agosto de 2010 atingiu algo em torno a 10,1% do total, embora possa apresentar aspectos positivos caso contribua para a ampliao do prazo mdio da dvida, por exemplo , tambm embute fatores potenciais de amplificao da volatilidade cambial frente a eventuais turbulncias nos mercados financeiros externos. Por outro lado, as indefinies relativas reestruturao do sistema monetrio internacional introduzem elementos adicionais de incerteza no cenrio externo, tanto em funo das contradies entre as dificuldades enfrentadas pela economia norte-americana e sua condio de emitente da moeda-padro internacional quanto em consequncia do peso dos ttulos da dvida dos Estados Unidos na composio das reservas internacionais dos pases, o nosso includo, que financiam os desequilbrios fiscais e comerciais norte-americanos.

142

Na ausncia de um marco regulatrio adequado nova configurao do sistema financeiro internacional, tudo isso pode contribuir para o estabelecimento de um novo tipo de vulnerabilidade, agora no associada, principalmente, s necessidades de financiamento externo da economia nacional, mas sim gerada dentro e como parte da prpria dinmica da globalizao financeira.91

O fato de que os Estados Unidos sejam o nico pas do mundo que tem a prerrogativa de emitir, sem nenhum limite, a sua prpria moeda que , ao mesmo tempo, a moeda em que se realiza a maior parte das transaes econmicas e financeiras em a escala mundial, resultou em um padro duplo das finanas internacionais. Esse padro duplo transformou a natureza do dinheiro no mundo, o balano de pagamentos e o significado de ingressos de capital. Se os crditos em dlares (ou em ienes) podem ser criados livremente sem qualquer restrio diferentemente do que ocorria durante a vigncia do padro ouro, quando sadas de ouro foravam os pases a aumentar as taxas de juros nacionais , ento qualquer economia pode criar seu prprio crdito nos teclados de seus prprios computadores. Com isso, as entradas de capital no mais significam a proviso de recursos. Seu objetivo e seu efeito so simplesmente extrair juros e pedgio econmico (rent). O dinheiro internacional as reservas dos bancos centrais transforma-se, sobretudo, em dvida do Tesouro americano, enquanto o dinheiro dos bancos assume a forma de dvidas privadas dvidas de hipotecas, dvidas empresariais (progressivamente utilizadas para alavancar a tomada de controles acionrios) e at mesmo emprstimos destinados a financiar derivativos especulativos e apostas no mercado de cmbio. (Cf. HUDSON, Michael. Como o Brasil pode manter seu supervit econmico defendendo-se da financializao. In: Seminrio Internacional Sobre Governana Global CDES. Braslia, set. 2010. Palestra).

91

143

Captulo 2 - Reduo da Fragilidade Fiscal e Inflexo da Poltica Monetria


Um segundo aspecto de relevncia dentro das modificaes introduzidas no marco macroeconmico o expressivo avano realizado na rea fiscal, na qual os desequilbrios foram tambm recorrentes ao longo de nossa histria econmica, gerando ciclos de forte endividamento do Estado. 2.1. As Mudanas na rbita Fiscal O governo Lula realizou um intenso esforo de ajuste fiscal, cumprindo metas bastante elevadas de supervit primrio, superiores inclusive s exigidas inicialmente pelo FMI. O aumento do supervit primrio e o retorno da taxa de cmbio a patamares mais prximos aos prevalecentes antes da maxi-desvalorizao ocorrida no segundo semestre de 2002 permitiram reduzir significativamente o dficit nominal e desacelerar a trajetria de endividamento do setor pblico, que no perodo 1995/2002 havia acusado um crescimento de mais de 100%. O ajuste realizado foi extraordinrio. O supervit primrio acumulado entre 2003 e 2008 equivale a 90% do crescimento do PIB no perodo, que foi da ordem de 28%.

Grfico 24 - Evoluo do PIB Real e do Supervit Primrio


(%) 6,7 6,2 5,7 5,2 4,7 4,2 3,7 3,2 2,7 2,2 1,7 1,2 0,7 0,2 -0,3 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

4,2 3,9

4,6

4,4 3,9 4,0

4,1

5,7 6,1 4,0 2,7 1,2 3,2

5,1

2,1

-0,2

Taxa de Crescimento do PIB (%)


Fonte: BCB

Supervit Primrio (% do PIB)

144

Note-se que esse esforo no envolveu uma contrao do gasto pblico, que poderia ter incidido de maneira negativa na retomada do crescimento da economia. Pelo contrrio, o gasto pblico aumentou em termos reais, de 14,1% do PIB, em 1999, para 18,3% do PIB, em 2009. Mas esse aumento se deve, na sua quase totalidade, elevao do gasto social, que no mesmo perodo saltou de 6,8% para 10,5% do PIB. Mais de 40% deste aumento resulta, como se ver posteriormente, da expanso de benefcios sociais e programas de transferncia de renda. Tabela 2 - Evoluo do Gasto Social (em % do PIB) Discriminao INSS Gastos Sociais* Sade e Educao Total 1999 5,5 0,6 0,7 6,8 2002 6,0 0,8 0,9 7,7 2009 7,2 1,9 1,4 10,5

Fonte: Mansueto Almeida e Samuel Pessoa Os dilemas do gasto pblico / Valor Econmico, 17/03/2010. * Inclui BPC, outros benefcios assistenciais, PIS/PASEP, Seguro Desemprego, Bolsa Famlia.

Em 2008, com a economia aquecida e a arrecadao federal crescendo em termos reais, o governo decidiu poupar uma parcela adicional de 0,5% do PIB e constituir o Fundo Soberano do Brasil. Trata-se de um importante passo qualitativo da poltica fiscal, pois a gerao de supervit primrio passa a ter uma funo anticclica: o pas poupa recursos em anos de forte crescimento e os gasta em perodos de baixa atividade econmica, garantindo um processo de crescimento mais equilibrado. Assim, se contabilizados os recursos do Fundo, o supervit de 2008 o maior da srie histrica iniciada em 1994. A piora do resultado, em 2009 o supervit primrio, sem incluir o desconto relativo aos investimentos do PAC, fechou o ano em 2,1% do PIB , explica-se pelos efeitos da crise internacional. Por um lado, a queda da atividade econmica gerou uma perda importante da arrecadao tributria (6,2%, em termos reais, nesse mesmo perodo) e, por outro, levou o governo a manter os investimentos e as polticas sociais, pressionando a poltica fiscal, alm de adotar uma srie de medidas de exonerao de impostos para aquecer a economia e sustentar o nvel de emprego. Essas medidas envolveram desoneraes lquidas, j deduzido o aumento das alquotas do IOF e da CSLL Entidades Financeiras, de R$ 30 bilhes, quantia que se eleva a

145

mais de R$ 70 bilhes, caso se inclua o valor correspondente extino da CPMF. Esse conjunto de fatores se traduziu em uma reduo de 3,3% na carga tributria federal, em 2009. Tabela 3 - Desoneraes Tributrias Lquidas (Valores Correntes em R$ milhes)
Ano Desoneraes Oneraes Desoneraes Lquidas Desoneraes Lquidas com CPMF

2007 2008 2009

-6.463 -19.396 -44.297

10.630* 17.298

-6.463 -8.766 -26.999

-50.233 -70.372

Fonte: Ministrio da Fazenda, 2010. * Aumento das alquotas do IOF e da CSLL - Entidades Financeiras

A manuteno de nveis elevados de supervit primrio, em um contexto de expanso do gasto social, implicou aumento da carga tributria embora em proporo bastante inferior ao registrado no perodo 1995/2002 e conteno das despesas de custeio e capital. A carga tributria federal passou de 22,2% do PIB, em 2002, para 24,0% do PIB, em 2008, um aumento de 8,1% em seis anos, menos da metade do aumento registrado no quadrinio 1999/2002, no segundo mandato do governo FHC, que foi da ordem de 17,5%. Grfico 25 - Carga Tributria Bruta (% do PIB)

Total Estados e Municpios Unio


30,9 32,0 31,4 32,2 33,4 33,5 33,9 10,1 34,5 33,8*

10,1

10,3

10,6 24,0

27,2

26,5

26,9

27,5

28,5

29,9

9,8

9,1

8,8

8,9

8,6

8,6

9,4

9,7

9,8

10,0

23,3

23,8

22,2

18,1

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fonte: Ministrio da Fazenda, 2010 * Dados Preliminares

17,6

18,0

18,9

19,9

20,5

21,3

21,6

22,3

23,2

23,2

10,5

146

O investimento pblico caiu a nveis irrisrios em 2003 e 2004, recuperando-se progressivamente a partir de 2005. Embora tenha quase que duplicado entre 2006 e 2009 passou de 1,6% para 2,9% do PIB , permanece ainda em um patamar bastante abaixo de sua mdia histrica anterior aos anos 90. As despesas correntes mantiveram-se praticamente constantes como proporo do PIB e os gastos com pessoal e encargos sociais, frequentemente citados como fonte dos desequilbrios das contas pblicas, expandiram se abaixo da taxa de crescimento do PIB, passando de 4,81%, em 2002, para 4,53% do PIB, em 2008. A estratgia adotada pelo governo federal, embora tenha significado, nos primeiros anos, sacrificar o investimento pblico, permitiu reduzir significativamente o dficit nominal do setor pblico, como porcentagem do PIB, de 4,6%, em 2002, para 1,5%, em 2008. Em 2009, pelas razes j assinaladas, o dficit nominal elevou-se a 3,3% do PIB, um resultado razovel, dada a situao de anormalidade gerada pela crise internacional, permanecendo neste mesmo patamar no perodo janeiro/agosto de 2010. Grfico 26 - Resultado Primrio e Dficit Nominal do Setor Pblico
12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 -5 -6 10,5 7,9 7,0 5,9 6,1 4,5 4,7 3,6 5,1 2,7 3,0 3,0 3,3 2,2 1,5 3,3

-0,4

0,1

1,0

0,0 -2,1 -3,3 -3,5 -3,6 2001 -4,0 2002 -4,3 2003 -4,6 2004 -4,4 2005 -3,9 2006 -3,9 2007 -4,1 2008 2009 2010* -2,1

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Fonte: BCB, 2010 * Dados Jan/Ago

PRIMRIO

NOMINAL

A persistncia de dficits nominais de certa significao, apesar dos valores elevados dos supervits primrios realizados, especialmente no perodo 2003/2008, reflete o impacto da

147

conta de juros sobre o equilbrio das contas pblicas, que neutralizou parte importante do esforo fiscal levado a cabo pelo governo em suas diversas instncias administrativas.92 2.2. A Inflexo da Poltica Monetria A taxa bsica de juros vinha, de longa data, mantendo-se em patamares extremamente altos. Mesmo depois de superado o momento mais crtico da desvalorizao do Real nos primeiros meses de 1999 quando ultrapassou 40% e adotado, em junho daquele ano, o sistema de metas de inflao, a taxa permaneceu muito elevada at dezembro de 2005. Nesse perodo, s em dois momentos a inflao caiu abaixo de 18%: entre junho de 2000 e maio de 2001 e entre novembro de 2003 e dezembro de 2004. somente a partir de janeiro de 2006 que se consolida a tendncia a sua reduo, embora com algumas oscilaes. Em 2010, a rpida recuperao da economia no primeiro trimestre 2,7% sobre o trimestre anterior e 9,0% em relao ao mesmo perodo de 2009 e o surgimento de tenses conjunturais e localizadas sobre os preos levaram o Banco Central a promover, a partir de abril, um novo ciclo de aperto monetrio, que se estenderia at agosto, com um incremento acumulado de 200 pontos na taxa de juros.

92

A conta de juros nominais do setor pblico representa uma parcela significativa do PIB, tendo atingido a casa de 5,40% em 2009, o nvel mais baixo da srie desde 1997. Em 2003, a conta era de 8,54%, caindo para 7,32%, em 2005, e reduzindo-se progressivamente a partir de ento.

148

Grfico 27 - Evoluo da Taxa de Juros e do PIB


Em % 28,0 26,0 24,0 22,0 20,0 18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 -2,0
25,00

24,00 19,75

18,00 16,50 16,00

17,75

18,00 14,75 13,25 11,50 11,25 13,75 8,75 10,25 8,75 10,75

13,00

Jul

Dez

Jul Dez 2003

Jul Dez 2004

Jul

Dez

Jul Dez 2006

Jul Dez 2007

Jul

Dez

Jul Dez 2009

Jul

Set

2002
Fonte: BCB, 2010

2005

2008

2010

Juros

PIB

A taxa de juros foi um dos pivs do debate sobre poltica monetria que produziu tenses dentro do governo. Predominou a viso mais ortodoxa, favorvel a uma desinflao mais rpida e intensa, em contraponto s posies que defendiam a acomodao da poltica monetria, de maneira a reduzir os custos fiscais e econmicos envolvidos na elevao excessiva da taxa de juros. Essa viso conservadora foi favorecida pelos resultados alcanados no controle das presses inflacionrias. A taxa de inflao medida pelo IPCA caiu de 12,54%, em 2002, para 3,14%, em 2006, abaixo do centro da meta estabelecida pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN). Embora a reverso da ameaa de descontrole inflacionrio nos meses finais de 2002 quando os ndices mensais anualizados do IPCA e do IGP-DI superaram a casa dos 30% e dos 60%, respectivamente fosse essencial para a reconstruo de um ambiente macroeconmico favorvel ao crescimento, a manuteno de uma trajetria de desinflao acelerada implicou custos fiscais e produtivos elevados. Isso ficou patente em 2004, quando a reduo extempornea da meta de inflao provocou a progressiva elevao da taxa de juros a partir de setembro poltica que se estenderia at outubro de 2005 , contribuindo para frustrar o ciclo de crescimento que se iniciara no ltimo trimestre de 2003.

149

Grfico 28 - Evoluo da Taxa de Inflao (IPCA)


14,00 13,00 12,00 11,00 10,00 9,00 8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010* 2011* 3,14 5,69 4,46 5,90 4,31 4,90 4,50 9,30 7,60 12,53

IPCA e Metas de Inflao 2002/2011

IPCA

Centro da Meta

Limite Superior

Limite Inferior

* estimativas do Ministrio da Fazenda Fonte: BCB, 2010

O predomnio dessa viso se traduziu tambm, j em pleno desenvolvimento da atual crise internacional, em um atraso na reduo dos juros, que s se iniciou em janeiro de 200993. A partir da, no entanto, o Banco Central adotou um posicionamento mais consistente, com sucessivos cortes da taxa de juros, que se estabilizou em 8,75%, no final de 2009. Esses cortes foram importantes para aliviar a poltica fiscal e ampliar o espao para as medidas anticclicas adotadas pelo governo a partir do ltimo trimestre do ano passado. O forte aumento da taxa de juros, em 2010, parece indicar um retorno das prticas preventivas do Banco Central, que tem demonstrado preocupao com a expanso do crdito, priorizando a convergncia, no curto prazo, dos ndices de preos para o centro da meta de inflao, sobrecarregando a poltica fiscal e aprofundando a apreciao do Real em um cenrio internacional de guerra cambial cada vez mais preocupante94.
93 Em dezembro de 2007, j com um acmulo razovel de evidncias de que algo no ia muito bem no mercado financeiro global, o BC interrompeu a diminuio dos juros e congelou a SELIC em 11,25%; em abril de 2008, quando essas evidncias j eram extremamente graves, o BC, ainda preocupado em prevenir qualquer surpresa inflacionria, decidiu aumentar os juros, coisa que continuaria fazendo durante mais trs reunies sucessivas do Copom, a ltima delas em setembro de 2008, quando a taxa chega ou 13,75%. Essa taxa foi mantida at janeiro de 2009. 94 A flexibilizao da poltica monetria diante da ameaa, ainda no descartada, de uma segunda onda recessiva em escala mundial, poderia ser feita via extenso do prazo para a convergncia do IPCA para o centro da meta de inflao, o que

150

Apesar do vis da poltica monetria, foi possvel diminuir, ao longo do perodo 2003/08, a velocidade de endividamento interno e melhorar o perfil da dvida pblica total, com a liquidao antecipada do emprstimo do FMI, a eliminao dos ttulos indexados taxa de cmbio e o aumento da proporo dos ttulos pr-fixados, que do maior previsibilidade evoluo da dvida. A relao Dvida Lquida/PIB caiu de 55,5%, em dezembro de 2002, para 37,3%, em dezembro de 2008, voltando a se elevar em 2009, em virtude das medidas anticclicas e de regularizao do mercado de cmbio adotadas pelo governo. Em 2010, os dados disponveis at julho mostram um recuo da relao DL/PIB para 41,7%, tendncia que deve se acentuar no que resta do ano, apesar da elevao da SELIC, em funo da recuperao das receitas tributrias associada expanso da economia. Grfico 29 - Evoluo da Dvida Lquida do Setor Pblico
(% do PIB) 65,0 60,0 55,0 50,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 1994 1995 1996 1997
Fonte: BCB, 2010 * Posio em Julho

55,5 48,5 43,9 39,4 31,9 32,8 50,8 47,8

57,2 51,7 46,5 44,7 43,0 37,3

42,7

41,7

29,5

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

2007 2008 2009 2010*

A forte queda da razo Dvida Lquida/PIB observada ao final de 2008 em meio, inclusive, intensificao da crise financeira internacional, expressa outra mudana estrutural relevante nas contas pblicas brasileiras. Como o pas se tornou credor externo lquido em 2007, uma desvalorizao do Real aumenta o valor de parte importante dos ativos, reduzindo a Dvida Lquida. por esse motivo que a crise financeira internacional e a consequente presso sobre o
possibilitaria manter a taxa de juros em patamares mais baixos, com a consequente reduo do impacto fiscal e econmico de sua elevao.

151

Real, no fim de 2008, contriburam para o fortalecimento de nossa posio fiscal, ao contrrio do que ocorria no passado, quando uma desvalorizao cambial provocava o aumento em Reais da dvida externa e dos custos de seu carregamento. Do mesmo modo, a apreciao do Real, que anteriormente reduzia a Dvida Lquida, hoje tenderia a elev-la. Alm do endividamento com relao ao PIB ter se reduzido, a melhora do perfil da dvida permitiu reduzir seus custos de financiamento e assegurar nveis prudentes de risco. Grfico 30 - Composio da Dvida Pblica Federal (Interna e Externa)

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, 2010.

As diretrizes da gesto da dvida pblica mobiliria federal passaram a expressar o compromisso de aumentar o prazo mdio de vencimento dos ttulos, diminuir a proporo daqueles que vencem no curto prazo (at 12 meses) e reduzir a participao dos papis indexados a alguma taxa de juros, substituindo-os por ttulos com rentabilidade pr-fixada ou vinculada a ndices de preos. A implementao de tal estratgia tem sido bem-sucedida, reduzindo a exposio do Brasil a variaes na taxa de cmbio e dos juros. Essa diminuio do dficit e do endividamento pblico, alm de reforar a solidez financeira da economia, amplia a rea de manobra fiscal para a implementao de polticas anticclicas, mesmo dentro de um quadro de contrao da arrecadao federal. Alm disso, favorece a reduo da taxa bsica de juros e a convergncia das polticas monetria e fiscal.

152

Tabela 4 - Composio da Dvida Pblica Federal (%)


2002
Interna Externa
67,4% 32,6%

2003
75,7% 24,3%

2004
79,7% 20,3%

2005
84,6% 15,4%

2006
88,5% 11,5%

2007
91,9% 8,1%

2008
90,6% 9,4%

2009
93,1% 6,9%

2010*
93,8% 6,2%

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional * Posio em julho

Por ltimo, do mesmo modo que o pas, o Estado brasileiro tambm reduziu substancialmente seu endividamento externo. A participao da dvida externa no total da Dvida Pblica Federal caiu de 32,6%, em 2002, para apenas 6,2%, em 2010 (posio em julho), e seu estoque caiu de R$ 269,7 bilhes para R$ 91,8 bilhes, no mesmo perodo. As emisses externas j no possuem a funo de fornecer recursos para o financiamento do Estado. Elas so realizadas para gerar um cenrio de referncia de taxas de juros no exterior que serviro de base para a captao de recursos externos pelas empresas brasileiras.

153

Captulo 3 - Novo Desenvolvimentismo: o Social como Eixo do Desenvolvimento


3.1. A Concentrao de Renda e Riqueza como Caracterstica Histrica A sociedade brasileira nasceu integrada economia mundial e se desenvolveu sob o signo da concentrao da terra e do poder poltico e da excluso social. Essa matriz originria, embora tenha assumido expresses distintas em funo de mudanas no sistema de produo e nas formas de organizao poltica do Estado, praticamente no modificou, ao longo do tempo, seus traos essenciais. A evoluo histrica da economia consolidou o processo de concentrao da renda e da riqueza e reforou os elementos de insero subordinada na economia mundial. A evoluo poltica consolidou o monoplio institucional da elite conservadora e seu acesso privilegiado aos recursos pblicos e restringiu a vigncia efetiva dos direitos individuais e sociais da maioria da populao. Da o carter excludente dos modelos econmicos historicamente adotados no pas, mesmo quando, em algumas fases, a expanso acelerada da economia, ao propiciar o aumento extensivo do emprego, tenha atenuado as manifestaes mais agudas da pobreza e da desigualdade. Isso foi o que ocorreu, por exemplo, ao longo da maior parte do sculo passado, quando o Brasil teve uma excepcional performance de crescimento uma mdia anual de 6,3%, entre 1900 e 1980, que se eleva a 7,4%, se considerarmos somente os 35 anos que vo do psguerra crise da dvida externa no incio dos anos 80, perodo que abrange o que Maria da Conceio Tavares e sua equipe de pesquisadores denominam os anos dourados do desenvolvimentismo95. Essa performance permitiu construir, particularmente nesta ltima fase, um parque industrial integrado e diversificado e conduziu o pas posio de oitava economia do mundo. Em termos de renda por habitante, no entanto, o Brasil continuou se situando em um modestssimo 86 lugar. A crise da dvida externa, associada a um longo perodo de hiperinflao, e posteriormente, nos anos 90, a adoo de polticas indiscriminadas de abertura comercial e
Cf. TAVARES, Maria da Conceio. O Papel do BNDE na Industrializao do Brasil: Os anos dourados do desenvolvimentismo, 1952-1980. In: CENTRO INTERNACIONAL CELSO FURTADO DE POLTICAS PARA O DESENVOLVIMENTO. Memrias do Desenvolvimento, Rio de Janeiro, ano 4, n 4, set. 2010.
95

154

financeira, a fragilizao financeira do Estado e a desregulamentao da economia interromperam a trajetria de crescimento e levaram estagnao do investimento produtivo, ao aumento do desemprego e acumulao de atrasos significativos na expanso da infraestrutura energtica e de logstica. A economia passou a alternar espasmos de crescimento com ciclos peridicos de estagnao, com o que a taxa mdia de crescimento do PIB, entre 1981 e 2002, declinou para 2,1 e agravou-se o conflito redistributivo, reforando-se as tendncias concentrao da renda e da riqueza e excluso social. Grfico 31 - Taxas de Crescimento do PIB real 1901/2008
9,5 9,0 8,5 8,0 7,5 7,0 6,5 6,0 5,5 5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1 ,5 1 ,0 1 11 90 / 0 1 1 / 20 9 1 1 1 30 92 / 1 931 40 / 1 1 50 94 / 1 51 60 9 / 1 961 70 / 1 971 80 / 1 981 90 / 1 1 02 99 / 200 3/ 200 8
1,57 Mdia anual 1901/ 1950 4,65% 2,54 4,23 4,24 4,52 4,39 Mdia anual 1951/ 1980 7,26% Mdia anual 1981/ 2002 2,10% 5,9 7,01 6,17 Mdia anual 2003/ 2008 4,11%

M ODELO PRIM RIO EX PORTA DOR

INDUSTRIA LIZA O SUB STITUTIV A


8,63

DCA DA S PERDIDA S

CRESCIM ENTO INCLUS O SOCIA L

Fonte: IPEADATA. (elaborao prpria)

O recrudescimento peridico das presses inflacionrias e as tentativas de estabilizao em um contexto de semi-estagnao econmica sempre se resolveram, salvo curtos e eventuais interregnos o Plano Cruzado, por exemplo , contra os trabalhadores e os setores de menor capacidade econmica da sociedade. Com o Plano Real, o controle da hiperinflao e o aumento do salrio mnimo tiveram, em 1994/95, um impacto imediato positivo sobre a reduo da pobreza e os rendimentos dos trabalhadores. Mas esse processo se diluiu nos anos seguintes e, no caso dos rendimentos, se reverteu a partir de 1996, evidenciando que, embora indispensvel, a estabilidade de preos, quando no acompanhada de crescimento econmico e de polticas de distribuio da renda e da riqueza, tem um alcance limitado como instrumento de homogeneizao social.

155

Os indicadores de distribuio de renda relativos ao perodo 1981/200296 mostram que, embora a pobreza, em termos mdios, tenha se reduzido97, as oscilaes registradas em alguns anos no modificaram a situao estrutural de excluso e desigualdade. Em realidade, os dados sugerem que houve, nesse perodo, um agravamento dos problemas existentes. A participao dos 20% mais pobres da populao na renda domiciliar total, por exemplo, que era da ordem de 2,81%, em 1981, diminuiu para 2,52%, em 2002. Mesmo considerando a mdia dos perodos analisados, a participao desse segmento caiu de 2,59%, na dcada de 1980, para 2,32%, nos doze anos seguintes. Somente em Serra Leoa, na Repblica Central Africana, na Guatemala e no Paraguai os mais pobres tinham, ento, uma participao menor na renda do que no Brasil. ramos o quinto do mundo. Mas se tomssemos o extremo oposto, os 20% mais ricos da populao, ganharamos trs posies: ramos, em 2002, o segundo do mundo, com um nvel de participao dos mais ricos na renda em torno a 63,8%, s superado pela Repblica Central Africana, que ostentava uma marca de 65%. Outro indicador do grau de polarizao na distribuio da renda a relao entre a renda dos 10% mais ricos e a dos 40% mais pobres mostra tambm que, em 2002, a situao tinha piorado. Em 1981, essa relao era de 21,4; em 2002, aumentou para 22,2, ou seja, ampliou-se a brecha de renda entre esses dois grupos. Tendncia similar se observa na evoluo dos indicadores correspondentes aos segmentos intermedirios da populao, que, no nosso caso, tm nveis de participao muito inferiores aos que se encontram em pases com estruturas sociais mais homogneas.98 A parcela da renda total correspondente aos 50% da populao de rendimentos mais baixos, recuou de 13,14%, em 1981, para 12,97%, em 2002.
Embora a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) tenha sido implantada em 1967, somente em 1981 passou a ter um carter nacional, com um universo de referncia equivalente a praticamente 97% da populao brasileira. Em consequncia, comeam neste ltimo ano as sries histricas relativas aos dados de pobreza e distribuio de renda coletados pela pesquisa comeam neste ltimo ano. 97 A proporo de pobres dentro da populao total caiu de 41,28%, nos anos, 80 para 36,54% no perodo 1991/2002, no qual somente em nove anos foi realizada a PNAD. No entanto, essa mudana de patamar se concentra em um s ano, 1995 (quando a proporo de pobres caiu para 35,08%), refletindo, em parte, os efeitos da estabilizao sobre a renda dos mais pobres justamente os setores mais golpeados pela inflao , mas, tambm, embutindo os efeitos estatsticos de ajustes na metodologia de determinao da linha da pobreza. A partir de 1995, praticamente no h variaes relevantes na proporo de pobres, que fecha 2002 em 34,40%. 98 Por exemplo, se, para fins de comparao, dividirmos a populao brasileira em cinco grupos, cada um com 20% do total de habitantes, os trs grupos de rendas mais baixas (60% da populao) tinham, no final dos anos 90, uma participao de aproximadamente 16% da renda total. No caso da Itlia, estes grupos detinham 40,8% da renda total. por isso que o coeficiente de Gini indicador-sntese do nvel de desigualdade, que varia entre zero e a unidade era de 0,600, no Brasil (o terceiro mais alto entre 110 pases listados pelo Banco Mundial) e de apenas 0,273, na Itlia.
96

156

A permanncia desses desequilbrios na estrutura de distribuio da renda, nesse perodo, reflete a lgica de um modelo de baixo crescimento e insuficiente capacidade de formao de capital que, em funo da lenta expanso do emprego, da precarizao crescente do mercado de trabalho, da estrutura regressiva da tributao e do uso dos recursos pblicos, da degradao da qualidade dos servios sociais bsicos, das limitaes de acesso ao crdito, entre outros fatores, concentra a distribuio da renda e da riqueza e reproduz a pobreza e a excluso social. 3.2. As Bases Econmicas do Novo Desenvolvimentismo O governo Lula rompeu essa lgica. A retomada dos investimentos pblicos, a reconstruo do sistema de crdito interno, as novas polticas de desenvolvimento industrial e tecnolgico, os estmulos ao setor privado dirigidos expanso dos investimentos, da produo e das exportaes, e as polticas de renda e de incluso social conseguiram, especialmente a partir de 2004, romper a inrcia e irregularidade do crescimento e reverter a tendncia concentrao de renda e ampliao das desigualdades sociais. O pas passou a viver, assim, um processo que combina crescimento econmico e distribuio de renda. Entre 2003 e 2008, a taxa mdia de crescimento do PIB foi da ordem de 4,1%, duplicando a mdia do perodo 1981/2002. Mais importante ainda o fato de que a produo e os investimentos mostraram, a partir do final de 2003, uma tendncia de expanso contnua e crescente. O pas ingressou em um novo ciclo de crescimento que, embora ainda longe do dinamismo do perodo nacional-desenvolvimentista, representa uma mudana de padro, no s quantitativa, em relao ao desempenho da economia nos 22 anos precedentes. Ao longo deste perodo, houve surtos de crescimento elevado como ocorreu nos trinios 1984/86 e 1993/95 , mas eles no tiveram continuidade. Foram seguidos por perodos de recesso ou prostrao da atividade produtiva, de durao geralmente mais longa, cuja sucesso se traduziu em uma queda progressiva da taxa de investimentos da economia. Excluindo o ano de 200399, quando a necessidade de reverter o quadro de desestabilizao da economia afetou a retomada da produo e dos investimentos, no quinqunio
99

Em realidade, j no 3 trimestre de 2003 a economia comeou a reagir. Incluindo os dois trimestres finais daquele ano, o ciclo de crescimento interrompido pela crise foi o maior das ltimas dcadas, abrangendo um total de 21 trimestres de crescimento ininterrupto.

157

2004/08 o crescimento mdio do PIB foi ainda maior, da ordem de 4,71%. Porm, diferena do que ocorreu no passado, a tendncia da economia, at a ecloso da grave crise financeira internacional, no era de esgotamento e regresso do impulso de crescimento. Pelo contrrio. A Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF), varivel chave na sustentao do crescimento, teve um incremento real de 9,9%, por ano no, perodo, mais do que o dobro do aumento mdio do PIB. No acumulado do quinqunio, o PIB cresceu 25,9% e a FBCF atingiu a expressiva marca de 60,5%. Com isso, a taxa de investimentos, que h vrios anos oscilava em torno a 16% do PIB, saltou para quase 19,0% do PIB, em 2008. Grfico 32 - Brasil Taxa de Investimento
(em % do PIB) 19,0 18,5 18,0 17,5 17,0 16,5 16,0 15,5 15,0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*
* Estimativa do Ministrio da Fazenda Fonte: Ministrio da Fazenda, 2010

18,7

18,5

17,4 16,7 16,4 16,1 15,3 15,9 16,4

O fato dos investimentos terem crescido mais rapidamente do que o PIB significa que os recursos disponveis foram alocados, de forma crescente, para a criao de nova capacidade produtiva e/ou para o aumento de produtividade. Este um dado extremamente positivo que sinaliza a continuidade do ciclo de expanso, em 2010, como j sugeria a recuperao da economia a partir do segundo trimestre de 2009, embora neste ano, na comparao com 2008, o PIB tenha permanecido praticamente estagnado (-0,2%) e a FBCF tenha recuado 9,9%.

158

Grfico 33 - Taxas de Variao Real do PIB e da Formao Bruta de Capital Fixo


(%)
20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 -12 -14 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -12,22 -11,11 -9,90 2,15 -0,34 -2,61 -1,73 -2,47 -0,20 7,29 5,33 4,42 1,50 3,38 0,04 0,25 4,31 1,31 2,66 1,15 14,25 10,28 8,73 5,71 3,16 3,97 5,67 5,08 11,84 10,41 13,96 16,96

Fonte: Ipeadata, 2010

PIB

Formao Bruta de Capital Fixo

Esse ciclo de crescimento, que se consolida a partir de 2006, ampliou notavelmente a ocupao. A taxa de desemprego aberto nas regies metropolitanas caiu de 11,7% (mdia de 2002) para 7,9%, em 2008. Grfico 34 - Brasil Taxa de Desemprego Aberto em Regies Metropolitanas
(%) 13,0 12,5 12,0 11,5 11,0 10,5 10,0 9,5 9,0 8,5 8,0 7,5 7,0 6,5 6,0
12,3 11,7 12,1 11,2 11,7 11,0 10,2 9,9 9,0 9,8 7,9 8,1 10,0 9,3 11,5

7,0

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009 2010*

Fonte: IBGE, 2010 Dados: Jan/Ago

E mesmo diante da crise, em 2009, depois de um aumento inicial nos primeiros meses, o desemprego retomou a trajetria declinante, caindo em dezembro para 6,8% e fechando

159

o ano com uma taxa mdia de 8,1%. Com isso, o nmero de desocupados em 2009, em termos mdios, foi 28,2% menor do que em 2002.100 Essa tendncia decrescente da taxa de desemprego aberto se manteve em 2010, com a mdia do perodo janeiro/agosto recuando para 7,0% (com ajuste sazonal). importante ressaltar que, alm dos avanos na formalizao do mercado de trabalho, o perodo registra outra mudana importante nas tendncias do emprego, que o aumento significativo do emprego industrial, da ordem de 18,5%, conforme veremos adiante. 3.3. Incluso Social e Distribuio de Renda: Bases da Ampliao do Mercado de Massa As aes e polticas de distribuio de renda e incluso social implementadas pelo governo Lula se inserem no contexto do que Celso Furtado, comentando a abordagem de Amartya Sen ao problema da pobreza, denominou desbloqueio do processo de habilitao. Furtado parte da premissa de que para participar da distribuio da renda necessrio estar habilitado por ttulos de propriedade e/ou pela insero qualificada no sistema produtivo. E conclui: O que est bloqueado em certas sociedades o processo de habilitao101. Ento, desbloquear o processo de habilitao supe democratizar o acesso propriedade, como forma de redistribuio da capacidade potencial de gerao de renda e do direito de se apropriar dela. Supe, tambm, universalizar o acesso educao pblica de qualidade, como mecanismo de capacitao tecnolgica e cientfica dos trabalhadores, de desenvolvimento do seu potencial humano e de ampliao das oportunidades de insero no sistema produtivo. Alm disso, dada a tendncia concentrao da produo, do capital e da renda, inerente lgica do mercado, o desbloqueio do processo de habilitao implica a interveno reguladora do Estado na distribuio da renda social102. Evidentemente, esse processo pode ser mais amplo e profundo medida que o dinamismo da economia e seu padro tecnolgico permitam expandir a produtividade agregada e o emprego e sustentar a trajetria de expanso da renda social.
Conforme os dados do IBGE-PME. Cf. FURTADO, Celso. Brasil: a construo interrompida. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992. p. 55. Na obra o autor aborda o enfoque de Amartya Sen relativo ao problema da pobreza. Segundo Furtado (Idem, p. 55) ... A pobreza em massa, caracterstica do subdesenvolvimento, tem com frequncia origem em uma situao de privao original do acesso terra e moradia. Essa situao estrutural no encontra soluo atravs dos mecanismos dos mercados. 102 Via polticas salariais e de renda, tributao, isenes e subsdios fiscais e gasto social em sade, saneamento bsico, habitao e previdncia social.
101 100

160

3.4. O Aumento do emprego formal Alm da reduo do desemprego, o governo Lula deu um forte impulso formalizao do mercado de trabalho. Tabela 5 - Brasil Indicadores de Mercado de Trabalho (Regies Metropolitanas)
PIB 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 1,1 5,7 3,2 4,0 6,1 5,1 -0,2 7. Indicadores de Mercado de Trabalho Taxa Taxa Taxa T. Desemp. Taxa Grau Form. Grau Form. Part. Desemp. Ocup. Assal. Assalariam. Emprego Ocupados 57,1 12,3 50,1 16,0 73,5 51,6 70,2 57,2 11,5 50,6 15,0 73,5 51,0 69,4 56,6 9,8 51,0 12,7 74,6 52,3 70,1 56,8 10,0 51,2 12,9 75,1 53,4 71,2 56,9 9,3 51,6 12,0 75,1 54,4 72,4 57,0 7,9 52,5 10,2 75,9 56,2 74,1 56,7 8,1 52,1 10,4 76,0 57,0 75,0

Fonte: IBGE - PED Fonte: Elaborao de Paulo Eduardo Baltar a partir dos dados da PME IBGE. Tabela exposta na palestra Mercado de trabalho no Brasil metropolitano
realizada no Auditrio da FACAMP Faculdades de Campinas em 27 de maio de 2010.

Entre 2003 e 2008, foram criados, sob regime celetista, 7,7 milhes de novos postos de trabalho e o nmero de trabalhadores com carteira assinada, nas regies metropolitanas, cresceu 26,0%, elevando a participao desse segmento na ocupao total a 48,9% (era de 45,6%, no final de 2002). Incluindo 2009, quando apesar da crise o emprego formal teve uma expressiva expanso, e 2010 (at agosto), o total de novos postos de trabalho formais se eleva a 10,7 milhes. Ou seja, tambm em matria ocupacional os ltimos anos se diferenciam das dcadas perdidas, particularmente do perodo 1995/2002, caracterizado pelo aumento do desemprego e pela crescente precarizao do emprego, com a consequente diminuio da proteo social dos trabalhadores.

161

Grfico 35 - Emprego Formal Regime CLT*


Novos postos de trabalho 2.200.000 2.000.000 1.800.000 1.600.000 1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 -200.000 -400.000 -600.000 -800.000 -36.000 -129.000 -271.000 -196.000 762.000 657.000 645.000 591.000 1.523.000 1.617.392 1.452.204 1.954.531

1.254.000 1.229.000 995.110

-582.000 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*

Fonte: Caged, 2010 * Consolidao das Leis do Trabalho ** dados acumaldos at agosto

O crescimento econmico, a maior eficcia da fiscalizao do Ministrio do Trabalho e as polticas de incluso previdenciria, a exemplo do que se fez para o microempreendedor individual, contriburam para a reduo significativa da informalidade e a expanso do emprego formal. Grfico 36 - Evoluo do Nmero total de Empregados com Vnculo Formal de Emprego
Milhes de empregados 42 40 38 36 34 32 30 28 26 24 22 20 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 23,2 23,0 22,3 23,2 23,7 23,8 23,8 24,1 24,5 25,0 27,2 26,2 28,7 29,5 31,4 33,2 35,2 37,6 39,4

Fonte: RAIS / MTE

162

Os dados da Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS), que se referem ao estoque de trabalhadores do setor formal e incluem os funcionrios pbicos estatutrios e os militares, expressam de maneira ainda mais clara a intensidade desse movimento de expanso e formalizao do emprego. Em cinco anos, de dezembro de 2002 a dezembro de 2008, ltimo ano para o qual esto publicados os dados da RAIS, o nmero de empregados com vnculo formal de emprego passou de 28,7 milhes para 39,4 milhes, um aumento de 37,5%, bastante superior ao registrado nos treze anos anteriores (1990/2002), que foi de 23,6%. Em nmeros absolutos: enquanto no sexnio 2003/08 foram criados 10,8 milhes de empregos no segmento formal do mercado de trabalho, no perodo 1990/2002 o incremento foi de apenas 5,5 milhes. Por outro lado, se ao estoque de 2008 se agregam os dados do fluxo de admisses e demisses do CAGED de 2009 e 2010 (at agosto), o que pode implicar algum grau de subestimao, o nmero total de empregos com vnculo formal criados ao longo do governo Lula chegaria a 13,8 milhes, ou seja, mais do que o dobro do realizado entre 1990 e 2002.103 3.5. O Valorizao do Salrio Mnimo A poltica de valorizao do salrio mnimo, cuja incidncia abrange diretamente um universo de mais de 26 milhes de trabalhadores incluindo 18,7 milhes de aposentados, pensionistas e beneficirios da assistncia social , teve um impacto significativo na distribuio da renda do trabalho. Incluindo o reajuste concedido em janeiro de 2010, o aumento do salrio mnimo real no incio do ltimo ano do governo Lula j era da ordem de 53,67%, bem acima do registrado no perodo 1995/02.

A trajetria de relativa estagnao do emprego formal, desde 1990 at 1999, reflete os efeitos da recesso do incio da dcada, da hiperinflao e do baixo nvel de crescimento associado s polticas de abertura e desregulamentao da economia adotadas no perodo. Nesses 10 anos, o aumento do emprego formal foi irrisrio, da ordem de 1,8 milho. somente a partir do ano 2000 que essa trajetria se modifica (no trinio 2000/02 o crescimento mdio anual do emprego formal salta para 4,7%). A partir de 2004, esse crescimento sustentado se intensifica, com mdia anual de 6,2%, no quadrinio 2004/07.

103

163

Grfico 37 - Evoluo do Salrio Mnimo Real *


R$ 540 520 500 480 460 440 420 400 380 360 340 320 300 280 260 240 220 200 180 160 140 120 100 510,0 468,9 424,9 402,8 348,2 312,0 302,2 309,3 255,4 249,6 253,4 257,4 279,2 269,5 271,7 324,1 435,0

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010Jan

* Valores em reais constantes do ltimo ms, deflacionados pelo ICV Fonte:DIEESE

3.6. Programas Sociais, Polticas de Transferncia de Renda e Previdncia Tambm teve um impacto inclusivo o aumento na cobertura da assistncia prestada mediante os benefcios de prestao continuada BPC/LOAS. Esses benefcios, incluindo o componente residual da Renda Mensal Vitalcia, passaram de R$ 3,3 bilhes, em 2002, para R$ 18,7 bilhes, em 2009, um aumento de 467%, cobrindo um universo de 3,5 milhes de idosos e de pessoas com deficincia. Em conjunto, os programas de transferncia de renda, de segurana alimentar e de assistncia social beneficiaram, em 2009, um universo de 68 milhes de pessoas, equivalente a 1/3 da populao total, e envolveram uma alocao de recursos pblicos da ordem de R$ 33 bilhes104, dos quais R$ 20,2 bilhes correspondem aos programas de assistncia social. Isso tem um profundo significado poltico, de recuperao do projeto histrico da social-democracia: a captao, mediante mecanismos fiscais, de parte do excedente econmico para redistribu-lo aos segmentos da populao de menor capacidade econmica e para caminhar em direo construo de uma sociedade mais solidria, mais justa e mais generosa.
Estimativa do Ministrio do Desenvolvimento Social. O nmero de beneficirios e o valor dos benefcios, por categoria, o seguinte: Bolsa Famlia 38,3 milhes de pessoas/R$ 11,8 bilhes; Programas de Assistncia Social 16,3 milhes de atendimentos/R$ 20,2 bilhes; Segurana Alimentar 13,9 milhes de pessoas/R$ 707 milhes.
104

164

Deve-se salientar o papel da Previdncia Social nesse processo. O sistema previdencirio, em particular o Regime Geral de Previdncia Social, alm de ser um dos instrumentos mais efetivos de proteo social, , no caso brasileiro, um importante mecanismo de distribuio de renda e reduo da pobreza. Os benefcios previdencirios no somente tm um impacto direto sobre as condies de vida de milhes de trabalhadores e de suas famlias, mas tambm incidem de maneira relevante na economia da maioria dos pequenos municpios, como uma de suas principais fontes de receita. No governo Lula, o papel da Previdncia na distribuio de renda foi reforado por uma poltica de expanso da cobertura, de reajuste do valor dos benefcios e de incluso previdenciria para pequenos empreendedores e cidados com baixa capacidade contributiva. Conjugou-se sua funo tpica de proteo social com a redistribuio social e regional dos recursos provenientes dos benefcios previdencirios105. Isso tornou possvel reverter a trajetria de acentuado declnio da cobertura previdenciria, que caracterizou os anos anteriores e que atingiu seu ponto mais baixo em 2002, quando apenas 62,9% das pessoas entre 15 e 59 anos estavam amparadas pelo sistema. 3.7. A Democratizao do Crdito A poltica de incluso social impulsionada pelo governo Lula abrangeu, tambm, o acesso ao crdito de segmentos da populao historicamente marginalizados do sistema bancrio. Como se ver depois, o aumento dos recursos para o microcrdito produtivo R$ 2,8 bilhes, entre 2004 e 2008, direcionados a pequenos empreendedores , a extenso do microcrdito tambm ao consumo e a ampliao do crdito consignado, no s democratizaram o acesso ao crdito como deram um notvel impulso sua expanso. O crdito consignado, em particular, teve um papel central nesse processo, ao reduzir o risco do crdito e favorecer a diminuio dos spreads, convertendo-se no principal responsvel pelo forte crescimento do crdito pessoal no perodo. Agregue-se a isso a forte expanso do investimento habitacional que saltou de R$ 7,9 bilhes, em 2003, para R$ 69,9 bilhes, em 2009 e a simultnea mudana de critrio no financiamento da moradia, que passou a privilegiar as famlias com renda de at 3 salrios mnimos.
105

Ver, nesse sentido, o captulo 3 da III parte desta tese.

165

3.8. A Reforma Agrria A reforma agrria outra dimenso estratgica do combate desigualdade social. Isso porque uma das manifestaes fundamentais da desigualdade na distribuio da riqueza a concentrao da propriedade da terra. precisamente no segmento de produtores sem acesso ou com acesso precrio terra que se concentram os fenmenos de pobreza relativa e absoluta no campo. Agregue-se o fato de que o desenvolvimento do capitalismo na agricultura, ao gerar uma concentrao da propriedade do capital ainda maior do que a da propriedade da terra, contribuiu para reproduzir e amplificar a concentrao da distribuio da renda no setor rural. A acelerao do processo de reforma fundamental tambm para, no curto prazo, aumentar o emprego na agricultura, com um investimento relativamente baixo e praticamente sem gastos relevantes em divisas, e proporcionar segurana alimentar aos trabalhadores sem terra e suas famlias. Grfico 38 - Brasil Famlias Assentadas em Perodos Selecionados
906.878 1.000.000 900.000 800.000 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 At 2002
Fonte: Incra, 2010

574.609

332.269

2003/2009

T otal

O governo Lula introduziu mudanas importantes na implementao da reforma agrria. Entre 2003 e 2009, foram criados 3.348 assentamentos, abrangendo uma rea de 46,7 milhes de hectares, que beneficiaram um total de 574.609 famlias. Esta cifra 73% superior ao total de famlias que foram assentadas, at 2002, por todos os governos anteriores.

166

Na linha da estratgia do governo de consolidar os assentamentos j existentes, fortalecendo sua capacidade produtiva e melhorando as condies de vida e de trabalho da populao beneficiria, foram construdas 227 mil casas e reformadas outras 155 mil, construdos ou recuperados mais de 40 mil Km de estradas e desenvolvidos programas em diversas reas educao, crdito, comercializao da produo e assistncia tcnica. A expanso e integrao da produo, paralelamente ao desenvolvimento das diversas formas e nveis de organizao produtiva dos beneficirios, so fundamentais para consolidar, no mdio e longo prazo, os efeitos redistributivos da reforma e contribuir decisivamente para a regulao dos fluxos de abastecimento nas esferas local e regional. 3.9. A Reduo da Pobreza e o Incremento da Mobilidade Social A convergncia dessas polticas se traduziu em um melhoramento expressivo de vrios indicadores sociais106 e foi particularmente relevante para a diminuio da pobreza. A populao em condio de pobreza107 diminuiu em mais de 30%, passando, como proporo da populao total, de 32,6%, em 2002, para 21,4%, em 2009. Grfico 39 - Pobreza no Brasil em % da Populao Total 1995/2009
Pessoas Pobres (% da populao total)

40,0 38,0 36,0 34,0 32,0 30,0 28,0 26,0 24,0 22,0 20,0 18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fonte: Ipeadata Nota: 1994 e 2000 no foram publicados

35,1

34,7

35,2

34,0

35,3

35,2

35,8 34,4 33,7 30,8 26,8 24,2 22,6 21,4

106

O quadrinio 2004/07, para o qual se dispe de dados comparveis da PNAD, distingue-se de outros perodos, inclusive da fase inicial do Real, pela magnitude e a continuidade dos avanos realizados. 107 So consideradas pobres as pessoas com renda mensal inferior a meio salrio mnimo.

167

A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), feita pelo IBGE, e estudos realizados a partir dos dados por ela coletados108, indicam que a trajetria de reduo da pobreza foi ininterrupta e progressiva: depois de um aumento em 2003 (da ordem de 4,1%), a porcentagem de pessoas abaixo da linha de misria caiu, sucessivamente, em 2004 (-5,8%), 2005 (-8,7%) e 2006 (-13,9%), o melhor resultado de toda a srie histrica e em 2007 (-9,7%), 2008 (6,6%) e 2009 (-5,3%). Ou seja, entre 2003 e 2009 foram retirados da pobreza cerca de 28 milhes de brasileiros. Note-se que mesmo na crise foi possvel manter a trajetria de reduo da pobreza. Segundo estudo recente do IPEA, a taxa de pobreza entre maro de 2008 e maro de 2009 diminuiu 1,7%. Em termos absolutos, houve uma reduo de 670 mil pessoas em condio de pobreza. Ainda quando se tomam os dados correspondentes ao perodo mais agudo da crise outubro de 2008 a maro de 2009 , h uma reduo no nmero de pobres, de 315,9 mil pessoas. Essa evoluo contrasta fortemente com o ocorrido em perodos anteriores, como se observa no grfico abaixo: Grfico 40 - Brasil metropolitano Evoluo do Nmero de Pobres em Perodos Selecionados de Desacelerao Econmica
8.000.000 7.000.000 6.684.204

6.000.000 5.000.000 4.000.000 3.836.338

3.000.000 2.000.000 1.000.000 - 315.921 0 1982/ 83 -1.000.000 1989/ 90 1998/ 99 2008/ 9 1.864.823

Fonte: Ipea

A renda per capita domiciliar estimada a partir dos dados da pesquisa, que predominantemente renda do trabalho, mostra uma trajetria de sentido similar. Depois de uma
108 Veja-se, por exemplo, o estudo da FUNDAO GETLIO VARGAS. Centro de Polticas Sociais. Misria, desigualdades e polticas de rendas: o Real do Lula. Rio de Janeiro: FGV/IBRE, 2007.

168

queda inicial de 5,8%, ela cresceu em todos os anos seguintes e acumulou, no perodo 2003/2009, um aumento real de 23,5%, invertendo a tendncia do perodo 1995/2002, no qual a variao da renda foi negativa (-1,43%), e superando, por ampla margem, o modesto desempenho dos anos 80 (9,24% de incremento). Grfico 41 - Evoluo da Renda Domiciliar Per Capita 1995/2009 (Em R$ de outubro de 2009)
725 700 675 650 625 600 575 550 525 500 475 450 425 400 375 350 325 300 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 579,9 591,3 590,7 596,8 563,5 571,3 571,6 538,2 550,8 584,0 638,3 655,8 689,6 705,7

Fonte: Ipeadata / PNAD Nota: Em 1994 e em 2000 no foi realizado o PNAD

Mais importante do que isso o fato de que a renda per capita de todos os segmentos da populao aumentou, mas foi a renda dos 50% mais pobres que teve um acrscimo maior, de 47,5%. Os estratos mdios (40% seguintes da populao) tiveram um aumento de 28,8%, acima, portanto, do crescimento da renda mdia, e os 10% mais ricos registraram um incremento de 12,3%. Tambm nesse aspecto notvel o contraste do perodo 2003/2009 com as duas dcadas anteriores, especialmente com o perodo 1995/2002. Neste perodo, a renda per capita dos 50% mais pobres da populao cresceu apenas 3,6%, enquanto a dos demais segmentos diminuiu (-1,0%, no caso dos estratos mdios, e -3,1%, no caso dos 10% mais ricos).

169

Grfico 42 - Variao Acumulada da Renda Mdia Domiciliar Per Capita 2003/2009 Em Reais de Outubro de 2009
60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Renda Mdia 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 Decil 23,5% 50,6% 51,4% 50,5% 47,5%

43,6%

40,6% 34,8% 28,6% 21,9% 12,3%

Fonte: IPEADATA

Embora continuem existindo fortes desigualdades na distribuio da renda, os avanos realizados nesse perodo representam o maior esforo redistributivo j realizado no pas nos 60 anos de histria do IBGE. Esse processo aumentou a mobilidade social e modificou significativamente a estrutura social, vista da perspectiva da capacidade de consumo dos diversos segmentos que a constituem. Houve uma expressiva migrao das classes D e E para outras, particularmente para a classe C, cuja participao aumentou 17,0%, entre 2002 e abril de 2008. Ao mesmo tempo caiu o nmero de pessoas que, estando nas classes C e D, regrediram para a classe E.109

109

Ver o estudo do CPS/IBRE da Fundao Getlio Vargas, coordenado por Marcelo Neri, sobre a A nova classe mdia (NERI, Marcelo. A nova classe mdia. FUNDAO GETLIO VARGAS. Centro de Polticas Sociais. Rio de Janeiro: FGV, agosto 2008).

170

Grfico 43 - Brasil Participao das Diversas Classes na Renda Domiciliar do Trabalho 2002
Classes A e B 12,99

2008
Classes A e B 15,52 Classe E 18,39

Classe E 28,64

Classe C 44,19

Classe D 14,2

Classe D 14,18
Fonte: CPS/IBRE/FGV

Classe C 51,89

Fonte: CPS/IBRE/FGV

O aumento da formalizao do emprego e o impacto das polticas de renda so os vetores principais do duplo movimento de aumento do nvel renda dos segmentos mais pobres da sociedade e, simultaneamente, de mobilidade desses segmentos para estratos de renda mais elevados. Em decorrncia desse crescimento em nvel chins na renda per capita dos mais pobres, o pas foi capaz de reduzir a pobreza, em particular a extrema pobreza. Em 2009, a extrema pobreza foi reduzida a menos da metade dos ndices de 2003. O Brasil alcanou, em seis anos, o primeiro Objetivo de Desenvolvimento do Milnio (ODM), meta originalmente estabelecida para o perodo de 25 anos. Sob a bandeira da cidadania e da incluso social, as transferncias governamentais foram responsveis por 1/3 dessa reduo da desigualdade. Estudo recente do IPEA indica que, se for mantida essa trajetria, at 2016 dever haver uma reduo drstica da taxa de pobreza, para 4,0% nesse perodo110. A taxa de extrema pobreza, por sua vez, que em 2008 estava no patamar de 10,5%, dever ser zerada. O alcance desses resultados depender, no entanto, da continuidade e aprofundamento das polticas e programas de distribuio e transferncia de renda. Essas mudanas se refletem tambm na evoluo do coeficiente de Gini. Nele se sintetizam as mudanas ocorridas na estrutura de distribuio da renda associadas convergncia dos diversos fatores assinalados. Note-se, adicionalmente, que o esforo de reduo das
110

Cf. IPEA. Pobreza, desigualdade e polticas pblicas. Comunicados da Presidncia. Braslia: IPEA, janeiro de 2010. p. 09.

171

desigualdades e da pobreza se realizou paralelamente expanso da renda de todos os segmentos da populao. Grfico 44 - Brasil Coeficiente de Gini 1995/2009
0,61 0,60 0,59 0,58 0,57 0,56 0,55 0,54 0,53 0,52 0,51 0,50 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fonte: Ipeadata, 2010 Nota: 1994 e 2000 no foram publicados

0,601 0,602 0,602 0,600

0,594 0,596

0,589 0,583 0,572 0,569 0,563 0,556 0,548 0,543

Por ltimo, mas no menos importante, as polticas sociais do governo, inclusive de desonerao da cesta bsica, tiveram um impacto significativo no aumento da segurana alimentar, especialmente para os segmentos de mais baixa renda da populao, beneficiados pelo Bolsa Famlia e pelo aumento do poder de compra decorrente da poltica de valorizao do salrio mnimo.

172

Grfico 45 - Custo da Cesta Bsica como Proporo do Salrio Mnimo em Capitais Selecionadas
(%) 95 90 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 dez-95 91,5 82,7 81,9 78,5 82,3 79,2 71,4 64,7 62,7 79,4 68,7 66,2 61,1 60,3 55,1 59,7 53,2 48,0 44,3 38,0 dez-96 dez-97 dez-98 dez-99 dez-00 dez-01 dez-02 dez-03 dez-04 dez-05 dez-06 41,7 38,1 dez-07 dez-08 dez-09 out-10 52,0 47,5 49,1 37,9 56,5 57,7 49,8

72,7

61,6

61,2

So Paulo
Fonte: Dieese

Fortaleza

Os dados disponveis indicam que tanto em So Paulo, que ostenta o mais alto valor da cesta bsica, quanto em Fortaleza, que reflete a situao predominante no Norte e no Nordeste do pas, houve um notvel e crescente aumento do poder aquisitivo do salrio mnimo, medido em termos dos alimentos includos na cesta bsica. Somente em 2007 e 2008, em funo da elevao dos preos externos e de conjunturas climticas internas desfavorveis, houve uma ligeira inflexo nessa tendncia, que retomada em 2009, com a deflao de preos provocada pela crise internacional. No caso de So Paulo, um salrio mnimo comprava, em dezembro de 2002, 1,26 cestas bsicas; em dezembro de 2009, compra quase duas. Em Fortaleza, a variao igualmente expressiva: em 2009, possvel adquirir 2,42 cestas bsicas com um salrio mnimo, contra 1,68, em 2002, um aumento de 44%. 3.10. Os Impactos sobre a Expanso do Mercado Interno de Consumo de Massa Os avanos simultneos na esfera distributiva desempenharam um papel significativo na alimentao do ciclo de expanso iniciado em fins de 2003. A poltica de valorizao do salrio mnimo, a formalizao do mercado de trabalho e os ganhos obtidos por parcela crescente

173

dos trabalhadores nas negociaes salariais possibilitaram reverter, a partir de 2004, a trajetria declinante dos rendimentos reais dos ocupados, que entre 1999 e 2003 haviam sofrido sucessivas retraes. Grfico 46 - Crescimento Anual dos Rendimentos Mdios Reais no Brasil 1998/2009
(Em %) 5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 -5 -6 -7 -8 -9 1998 1999
Fonte: Ipeadata

4,4 3,6 2,4 0,2

4,0 2,4

-1,8 -3,9 -5,1 -6,8 -7,1

-7,5 2004 2005 2006 2007 2008 2009

2000 2001 2002 2003

A expanso da ocupao e o aumento dos rendimentos geraram um expressivo incremento da massa salarial, da ordem de 20,7%, entre 2003 e 2008, que assumiu crescente importncia na elevao do consumo privado. Com a crise, houve uma desacelerao na tendncia de expanso sustentada que vinha se consolidando a partir de 2006, caindo a taxa de crescimento, em 2009, para 2,3%. Mas em 2010, no acumulado at setembro, a massa salarial j sinalizava o retorno ao padro pr-crise, mostrando um crescimento de 6,6%.

174

Grfico 47- Massa Real de Rendimentos Variao Anual


(%) 10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 -7,8 2003
Fonte: IBGE

5,7 3,6

6,4 4,7

7,3

2,3

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Em resumo, a queda na taxa de desemprego, a crescente formalizao do mercado de trabalho, a valorizao do salrio mnimo, o aumento dos rendimentos da populao ocupada, os avanos na reforma agrria e na consolidao da agricultura familiar, e os programas de transferncia de renda e assistncia social permitiram ampliar as bases reais de crescimento da demanda interna111. Somados ao aumento e democratizao da oferta de crdito, esses fatores determinaram uma expanso sustentada do consumo das famlias, que contribuiu de maneira relevante para o crescimento acumulado do PIB, entre 2003 a 2008, da ordem de 27,3%. Em 2009, apesar das dificuldades, o consumo cresceu 4,1%, contribuindo decisivamente para a reativao da economia e, consequentemente, limitando os impactos da crise sobre a taxa de variao do PIB.

Note-se que a melhora na distribuio da renda, dada a propenso marginal a consumir e o perfil de consumo dos setores de menores rendas da populao, no qual tm maior peso relativo os bens intensivos em trabalho, tende a produzir efeitos dinamizadores diferenciados sobre o emprego e, consequentemente, sobre a expanso do consumo. Veja-se a respeito o trabalho de SANTANNA, Andr Albuquerque de; AMBROSIO, Antonio Marcos Hoelz; MEIRELLES, Beatriz Barbosa. Redistribuio de renda e a recuperao do mercado de trabalho brasileiro. Viso do Desenvolvimento. BNDES. Braslia, n 85, setembro de 2010.

111

175

Grfico 48 -Brasil Consumo das Famlias 1994/2009 (variao anual)


(%) 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fonte: Ipeadata

8,6 7,4 6,3 5,3 4,5 3,4 3,9 3,0 1,8 0,3 0,7 3,8 4,1 7,1

-0,6

-0,7

Esse processo reforou a posio do mercado interno como eixo dinamizador da economia, papel que vinha sendo cumprido, inicialmente, pelas exportaes. Essa inverso dos eixos dinmicos da economia se consolida a partir de 2006, quando se acentua a expanso do consumo simultaneamente ao forte crescimento da Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF). Tabela 6 - Brasil Contribuio ao Crescimento do PIB 2003/2009 Variao Anual (em%)
Consumo das Famlias 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fonte: IPEADATA

Consumo do Governo
0,24 0,79 0,44 0,51 1,03 0,32 0,72

FBCF
-0,28 1,87 -0,42 1,67 2,79 2,81 -3,49

Exportaes
1,47 2,29 1,53 0,76 0,89 -0,09 -1,42

Importaes
0,20 -1,61 -1,06 -2,13 -2,28 -2,13 1,55

PIB
1,20 5,70 3,20 4,00 6,10 5,10 -0,2

-0,39 2,31 2,64 3,11 3,70 4,14 2,44

A preservao dessa trajetria teve particular relevncia face

contrao da

economia mundial e do intercmbio comercial com o exterior a partir do ltimo trimestre de

176

2008. Foi uma vantagem estratgica do pas para reverter o ciclo recessivo e sair na frente na retomada do crescimento. A sustentao desse processo, no entanto, envolve elevao substancial do investimento pblico que assegure a continuidade e o aprofundamento das polticas inclusivas de emprego, formalizao das relaes de trabalho, distribuio da renda e da riqueza, segurana alimentar e combate pobreza, essenciais expanso do mercado interno, gere as externalidades necessrias para expanso da capacidade produtiva nacional o que implica, entre outras coisas, equacionar os estrangulamentos existentes na infraestrutura logstica e energtica e viabilize a associao dos esforos pblicos e privados no financiamento e implementao de projetos estratgicos para a acelerao e sustentao do crescimento econmico e aumento da produtividade sistmica da economia. Foi nessa perspectiva que o governo lanou, em 2007, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), um passo inicial para restabelecer a funo do planejamento como instrumento de racionalizao da ao governamental e recuperar o papel indutor do investimento pblico para a alavancagem do investimento privado. 3.11. As Linhas de Defesa e a Poltica Econmica Anticclica Embora com atraso e com menor intensidade, o Brasil foi atingido pela crise deflagrada pela correo da bolha imobiliria norte-americana e seus desdobramentos em escala mundial.112 A queda no volume de comrcio internacional e nos preos das commodities, a reduo dos fluxos de investimento e financiamento externo e o encarecimento do crdito externo, a crise de confiana e seu impacto nas expectativas dos agentes econmicos incidiram fortemente sobre a produo, os investimentos e o emprego. A sada de capitais externos aplicados em aes e ttulos de renda fixa, a partir do quarto trimestre de 2008, gerou presses sobre a taxa de cmbio que reverteram a excessiva apreciao do Real nos meses anteriores, mas requereram a interveno direta do Banco Central para prevenir um eventual descontrole do mercado de cmbio.

112 Os primeiros sinais da crise surgem em fins de 2006, quando o impacto da elevao da taxa de juros nos dois anos anteriores comea a afetar o dinamismo, construdo em bases extremamente frgeis, do mercado imobilirio norte-americano. A partir da ocorre uma espcie de reao em cadeia, com uma sucesso de episdios reveladores das dificuldades enfrentadas por vrios grandes bancos e instituies de financiamento imobilirio, que culminaria com a falncia, em setembro de 2008, do banco Lehman Brothers e o contgio do sistema financeiro mundial.

177

Apesar do sistema bancrio brasileiro no ter sido contaminado pela proliferao de ativos txicos, algumas empresas, que haviam se envolvido em operaes de risco no mercado futuro de cmbio, sofreram perdas significativas com a desvalorizao do Real. O encolhimento do crdito interno e externo restringiu as atividades e os planos de produo das empresas e aumentou a disputa pelos recursos disponveis, afetando as empresas de menor porte e o segmento de crdito ao consumidor. A reduo das vendas de bens oriundos de cadeias de produo mais extensas e integradas como o caso do setor automotivo produziu impactos significativos no nvel de atividade e no emprego industrial. A diminuio do emprego formal foi particularmente relevante nos setores ligados exportao ou que haviam ampliado fortemente, nos meses anteriores, sua escala de produo. 3.12. A Resposta do Governo Crise Global A pronta reao do governo s fortes tenses de desestabilizao da economia, a partir de setembro de 2008, limitou a extenso dos danos causados pela crise de crdito e pela retrao da atividade econmica. O dilogo mantido com trabalhadores e empresrios possibilitou a formatao de medidas favorecedoras da produo, do emprego e do consumo popular. A interveno governamental abrangeu diversas frentes: o desbloqueio do sistema de crdito e aumento da liquidez, a preservao de empresas e instituies financeiras mais afetadas pela contrao do financiamento externo e empoamento da liquidez, a estabilizao do mercado de cmbio, a proteo dos segmentos sociais mais vulnerveis aos efeitos da crise e o estmulo reativao do consumo, da produo e dos investimentos. Foram disponibilizados recursos para o financiamento das exportaes e para cobrir compromissos externos das empresas, em um montante superior a US$ 45 bilhes. Os bancos pblicos ampliaram a oferta de crdito, o Tesouro Nacional disponibilizou recursos adicionais de R$ 100 bilhes para o BNDES, destinados ao financiamento de investimentos, e o Banco Central liberou uma parcela de R$ 99,2 bilhes do compulsrio para reforar a liquidez do sistema bancrio. O reajuste do salrio mnimo, com um aumento real de 6% em conformidade com a poltica de valorizao programada, foi antecipado, injetando R$ 27 bilhes na economia, e estendeu-se a sete semanas a cobertura do seguro desemprego. Foi modificada a tabela do imposto de renda para beneficiar os contribuintes de menor capacidade econmica e ampliou-se a

178

abrangncia do Bolsa Famlia. Tambm se Reduziu a carga fiscal sobre a produo de automveis e motos, geladeiras, mquinas de lavar, foges e tanquinhos e sobre insumos e materiais para a construo civil. Preservaram-se os recursos para o PAC, reduziu-se a meta de supervit primrio em 2009, para 2,5% do PIB, e ainda excluiu-se, a partir deste ano, a contribuio da Petrobras para a meta de supervit primrio do setor pblico consolidado. Agregue-se a isso o lanamento do Minha Casa, Minha Vida programa de habitao popular para a construo de 1 milho de moradias, com investimentos da ordem de R$ 34 bilhes, sendo R$ 16 bilhes em subsdios para segmentos com renda inferior a trs salrios mnimos e a preservao do volume de recursos do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), no mesmo valor nominal de 2008, ano em que tinha ocorrido um aumento de 27% nos repasses aos municpios113. Novas medidas foram adotadas em junho de 2009, visando dar sequncia a esse esforo de conteno dos impactos da crise. Alm da extenso do prazo de vigncia dos estmulos fiscais concedidos aos setores automotivo, linha branca e construo civil, foi reduzido o IPI para 70 itens de bens de capital, sendo que no caso daqueles mais relevantes, a alquota foi zerada. Em novembro, estendeu-se a iseno do IPI s indstrias de madeira e de mveis e foram disponibilizados mais R$ 80 bilhes para o BNDES, no marco do Programa de Desenvolvimento Produtivo. Estabeleceram-se ainda incentivos exportao com a extenso da iseno tributria sobre insumos usados na produo de bens agrcolas e para mercadorias produzidas totalmente com insumos nacionais. Foi prorrogada por 18 meses a desonerao do PIS/COFINS sobre o trigo, a farinha de trigo e o po francs, e suspensa a cobrana de IPI, do PIS/COFINS e do imposto de importao incidentes sobre bens e servios relacionados a investimentos em refino de petrleo e indstria petroqumica no Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Foi prorrogada, at 2014, a desonerao do PIS/COFINS sobre a venda de computadores no varejo. E, no marco do Programa um Computador por Aluno, tambm foi reduzido o custo de aquisio de computadores para a rede pblica de ensino mediante desonerao do IPI, PIS/COFINS e do Imposto de Importao, sobre partes e componentes de computadores adquiridos para a rede de ensino pblico.

113 Anlise percuciente sobre a resposta do governo brasileiro crise pode ser vista em ALMEIDA, Jlio Srgio Gomes de. Como o Brasil saiu da crise. Carta Social e do Trabalho 9. Campinas: CESIT/IE/UNICAMP, janeiro maro de 2010.

179

O governo tambm alterou os custos dos financiamentos direcionados produo e ao investimento. A taxa de juros de longo prazo (TJLP) foi reduzida em 0,25 pontos, caindo para 6,0%; o custo dos emprstimos da Unio ao BNDES caiu de 8,75% para 6,0%; e a taxa de juro para o tomador final, em emprstimos do BNDES para a aquisio e produo de bens de capital e para inovao, diminuiu substancialmente, com equalizao por parte da Unio at 5,5 pontos percentuais, envolvendo um volume de recursos de at R$ 42 bilhes. Os emprstimos para a aquisio de caminhes (pessoa fsica) tiveram reduo da taxa de juros para o tomador final da ordem de at 9 pontos percentuais a taxa efetiva caiu para 4,5%, equivalente a um juro real zero e ampliao do prazo para 96 meses. Ainda na linha de reduo do custo financeiro, foram criados dois fundos garantidores, com o propsito de facilitar o acesso ao crdito e reduzir o custo e o risco das operaes, para as micro, pequenas e mdias empresas (MPMEs) e para a aquisio de bens de capital (incluindo caminhes), com aporte da Unio de R$ 4 bilhes no binio 2009/10 e cobertura de at 80%. A Caixa Econmica Federal e o Banco do Brasil ampliaram em R$ 33,6 bilhes os recursos para o financiamento das MPMEs, com um custo 30% menor para capital de giro e investimento. Outras medidas incluram a reduo de 50% da alquota do IOF para o consumidor na contratao de novas operaes de crdito; a ampliao do Fundo de Garantia para a Construo Naval, destinado ao fomento e financiamento de perfurao de poos na camada Pr-Sal, de R$ 1 bilho para R$ 5 bilhes; e a autorizao para a contratao de emprstimos de at R$ 10 bilhes pelos Estados e o Distrito Federal voltados viabilizao de despesas de capital. Foi autorizado tambm o abatimento de at 0,94 ponto percentual da meta de supervit primrio de 2009, referente aos gastos com os Projetos Prioritrios de Investimento, o PAC e o Programa Minha Casa, Minha Vida. Mediante emprstimo do Tesouro Nacional, foram injetados R$ 6,0 bilhes na Caixa Econmica Federal. Em conjunto, as medidas de desonerao e o aumento dos gastos fiscais relacionados com o combate aos efeitos da crise envolveram, em 2009, recursos da ordem de R$ 36,5 bilhes, equivalentes a aproximadamente 1,2% do PIB, como se detalha no quadro abaixo.

180

Tabela 7 - Medidas de Desonerao e Aumento dos Gastos Fiscais no Brasil em 2009 Desoneraes

Tabela 8 - Aumento dos Gastos Fiscais

Tabela 9 - Subsdios e Equalizaes:

181

Tabela 10 - Total Geral

Fonte: Ministrio da Fazenda

importante destacar que a estratgia brasileira de combate crise foi menos onerosa que as adotadas nas principais economias do mundo. Enquanto no Brasil os impulsos fiscais atingiram 1,2% do PIB, a mdia para o G-20 foi de 3,5% do PIB, atingindo 8% na Coreia do Sul. Alm disso, o Brasil fechou o ano com o segundo melhor resultado fiscal desse grupo de pases. 3.13. A Reao da Economia Esse conjunto de medidas teve um impacto positivo, que comeou a se manifestar j no primeiro trimestre de 2009 e se torna mais evidente nos meses subsequentes. O restabelecimento do crdito, a gerao de empregos e os estmulos produo e aos investimentos preservaram a demanda domstica e evitaram o alastramento do processo regressivo desencadeado pela crise. A recuperao do crdito foi basicamente puxada pelo segmento de crdito direcionado114, que liderou, a partir de outubro de 2008, a sustentao da oferta de crdito. Entre aquele ms e dezembro de 2009, o total de operaes de crdito do sistema financeiro aumentou 18,9%, o crdito com recursos livres cresceu 12,1%, e o crdito direcionado acumulou um aumento de 30,5%. Esse crescimento do crdito foi notvel, principalmente tendo em conta o contexto de instabilidade dos mercados financeiros e a retrao da economia e do comrcio mundiais. Contriburam para esse resultado principalmente os bancos pblicos e, em segundo plano, os bancos privados nacionais, que expandiram seu crdito em 40,6% e 10,4%, respectivamente. J o segmento de bancos estrangeiros aumentou em apenas 0,9% o montante de
114

O crdito direcionado aquele que tem pr-determinada sua alocao e as taxas de juros que o remuneraro, em funo de critrios e prioridades estabelecidos pelo Estado. No caso brasileiro, a maior parte dos recursos desse tipo de crdito vem do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que um fundo fiscal, e do Fundo de Garantia de Tempo de Servio (FGTS), de carter para-fiscal.

182

suas operaes. Esse papel preponderante do crdito direcionado se manteve no perodo janeiro/agosto de 2010, com um crescimento desse segmento de 17,7%, puxado pelo BNDES e pelo financiamento habitacional, superando amplamente o crescimento do total de operaes de crdito, que foi da ordem de 11,9%. Grfico 49 - Brasil Taxas Mensais de Crescimento do Crdito 2008/2010
% 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 -1,0 Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago 2008 2009 2010

Recursos Livres
Fonte: BCB

Recursos Direcionados

Total

A participao desses diversos segmentos no aumento do crdito pe em evidncia o papel fundamental desempenhado pelos bancos pblicos na crise. Do total de R$ 224,57 bilhes de crdito adicional disponibilizado entre outubro de 2008 e dezembro de 2009, 75,0% correspondem a este segmento e somente 24,0% aos bancos privados nacionais.

183

Grfico 50 - Participao Relativa dos Bancos Pblicos, Privados Nacionais e Estrangeiros no Aumento do Crdito out 2008/dez 2009
80 70 60 50 40 30 20 10 1% 0 Pblicos
Fonte: BCB

75%

24%

Privados Nacionais

Estrangeiros

Em 2010, com a consolidao do processo de normalizao e acelerao da atividade econmica e expanso do crdito, cujo estoque total, em agosto, se elevou a 46,2% do PIB, essas propores se modificaram progressivamente. Em janeiro, a contribuio do setor privado ao crescimento do crdito foi de 25,8%, em maro aumentou para 34,5%, em junho atingiu 39,6% e, em agosto, alcanou 49,0%, sinalizando o retorno situao pr-crise, quando a expanso do crdito era puxada predominantemente pelos bancos privados. Apesar disso, a composio dos fluxos totais de crdito continua refletindo o fortalecimento dos bancos pblicos e o papel central do BNDES no financiamento do investimento de longo prazo. Em conjunto, os bancos pblicos responderam, em agosto de 2010, por 42,2% do crdito concedido, correspondendo ao setor privado nacional 40,2% e aos bancos estrangeiros 17,6% do total. A produo industrial, depois da forte contrao registrada no final de 2008 e incio de 2009, cresceu ininterruptamente desde abril at outubro. Esse crescimento foi insuficiente para compensar as perdas anteriores, embora j sinalizasse uma tendncia consistente de recuperao. Na comparao interanual, a produo industrial fechou o ano de 2009 com uma queda de 7,4% em relao a 2008. Em 2010, no acumulado at julho, o crescimento foi 15,0% superior ao ocorrido em igual perodo do ano anterior uma base de comparao ainda muito afetada pelo baixo desempenho do primeiro quadrimestre de 2009. J com relao aos primeiros sete meses de 2008, o ndice mdio da produo fsica industrial, embora tenha se desacelerado a partir de abril,

184

situou-se ligeiramente acima do registrado naquele ano, indicando que os efeitos da crise foram, em sua maior parte, digeridos pelo setor. Isso corroborado pelo aumento do nvel de utilizao da capacidade instalada do setor (NUCI), que em julho de 2010 atingiu 83,3%, um patamar bastante prximo da mdia dos meses anteriores crise. Grfico 51 - Produo Fsica Industrial Geral ndice de Quantum (mdia 2002=100)
145 140 135 130 125 120 115 110 105 100 95 90 Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul 2008
Fonte: Ipeadata, 2010

136,5 128,5 118,8 125,0 123,1

136,2

138,3 134,0 125,6 122,1 111,1 122,9 115,4 114,2 106,5 99,4 98,0 95,0 125,9 128,6 118,3 133,4

135,1 129,5

133,6 131,1 128,3 124,9

114,2

113,8

112,2

2009

2010

Esse desempenho da indstria est fortemente influenciado pela dinmica do segmento de bens de consumo durveis, particularmente do setor automotivo, cuja produo retornou a nveis prximos dos ndices recordes registrados nos trs primeiros trimestres de 2008. Mesmo com o recuo no final do ano, em 2009 foram produzidos aproximadamente 3,2 milhes de veculos, o que corresponde a 99% da produo realizada em 2008. Em 2010, mesmo com o fim das isenes fiscais concedidas anteriormente, a produo, at agosto, j era da ordem de 2,4 milhes de unidades. Um resultado, sem dvida, muito positivo dentro do cenrio de crise, que contrasta fortemente com o declnio da produo automotiva registrado na maior parte dos grandes produtores mundiais. necessrio destacar, no entanto, que o aumento do nmero de veculos em circulao, associado ao crescimento da indstria, j constitua, mesmo antes da crise, um grave problema em muitas cidades brasileiras, cuja estrutura viria vem sendo submetida a fortes tenses. Por isso, paralelamente ao processo de recuperao da produo, ser necessrio

185

repensar o modelo de transporte urbano, privilegiando o desenvolvimento de estruturas e meios de transporte de massa. Outros setores beneficiados pelas medidas de estmulo adotadas pelo governo tambm reagiram positivamente. o caso da linha branca, que a partir de maio de 2009 apresentou em alguns itens nveis expressivos de recuperao. Apesar da forte expanso, em 2009, a produo de bens de consumo durveis ficou 6,4% abaixo da de 2008, que foi um ano em que o desempenho da indstria, at a ecloso da crise, tinha sido particularmente elevado. Esse ciclo expansivo continuou em 2010, acumulando at julho um crescimento de 17,5% com relao a igual perodo de 2009, mas ainda abaixo do patamar registrado em 2008. J o segmento de bens no-durveis, menos atingido pela crise, teve um desempenho mais estvel, com oscilaes de menor amplitude ao longo do ano. Na comparao interanual, a produo acumulou um recuo de 1,6%, em 2009 com relao a 2008, mas, nos primeiros sete meses de 2010, a produo voltou a um patamar 3,8% acima do prevalecente na pr-crise. Grfico 52 - ndices de Quantum da Produo de Bens de Consumo
210 200 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90 80 96,00 107,08 106,52 117,49 118,44 111,63 110,63 103,84 157,55 143,15 127,75 122,32 119,49 108,31 179,35 179,42 159,33 185,59 189,25 185,09 180,00 178,51 154,99 154,62 166,65 156,82 145,01 150,89 147,46 138,71 126,98 120,53 107,17 108,63 114,00 109,24 106,21 117,10 117,54 121,93 114,99 103,33 102,63 119,22 118,50 115,13 195,85 177,97 177,25 174,72 167,39 183,21 194,92 178,38 170,24

190,52

110,13 112,68

93,23 97,92 80,60 Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul 2008 2009 2010

102,45

Bens de Consumo Durveis


Fonte: Ipeadata

Bens de Consumo No Durveis

186

A produo de bens de capital, tambm duramente afetada pela contrao da demanda externa e pela reverso das expectativas dos agentes econmicos, voltou a crescer de maneira consistente, a partir de abril de 2009, acompanhando o movimento geral da economia brasileira de assimilao dos impactos da crise. Na comparao interanual, esse segmento foi o de pior desempenho a produo recuou 17,4% com relao a 2008 , mas o movimento de recuperao j reposicionou a produo em um patamar bastante prximo ao prevalecente no perodo pr-crise. Na comparao interanual, tomando como referncia o perodo janeiro/julho de cada ano, 2010 mostra um crescimento de 28,2% sobre 2009 e um recuo de apenas 1,3% com relao ao excelente desempenho registrado em 2008. Grfico 53 - Produo de Bens de Capital - ndice de Quantum Mdia 2002=100

Fonte: Ipeadata

Na contramo do que tem ocorrido na maior parte da economia mundial e, em particular, nos pases mais avanados, o emprego tambm aumentou significativamente em 2009, foram criados 995,1 mil novos postos de trabalho formal e, em 2010 (at agosto), mais 1.954.500 vagas foram abertas. A expanso do emprego foi particularmente intensa a partir de

187

agosto de 2009, quando se acentua o processo de reativao da indstria e da economia em geral, mantendo-se em um patamar elevado, exceto em dezembro, quando, como costuma acontecer, houve recuo significativo na gerao de empregos, bastante expressivo, embora inferior ao verificado no pice da crise. Grfico 54 - Brasil Evoluo do Emprego Formal 2008-2010
Novos postos de trabalho 202.984 309.442 119.495 138.402 242.126 252.617 230.956 246.695 2009 -415.192
-654.946

400.000 142.921 300.000 200.000 100.000 0

61.401

-40.821

-200.000 -300.000 -400.000 -500.000 -600.000 -700.000 -800.000 Acumuado Jan-Dez 2008= 1.452.204 Jan-Dez 2009= 995.110 Jan-Ago 2010= 1.954.531

A taxa de desemprego aberto nas regies metropolitanas mostra um comportamento similar. Depois de aumentar no primeiro trimestre de 2009, recuou progressivamente, atingindo em dezembro 6,8%, o patamar mais baixo da srie histrica, similar ao prevalecente 12 meses antes, quando o mercado de trabalho ainda no havia sido contaminado pelos efeitos da crise. Essa tendncia se aprofundou em 2010, indicando o deslocamento da taxa mdia para um novo patamar, bastante abaixo dos que prevaleceram desde a mudana da metodologia da PME-IBGE, em fins de 2002.

Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago 2008
Fonte: Caged

-101.748

-100.000

9.179 34.818

106.205 131.557

181.419 209.425 266.415 305.068 298.041 212.952 181.796 299.415 2010

204.963 206.556 294.522

203.218 239.123 282.841

188

Grfico 55 - Taxa de Desemprego Aberto nas RMs Mdia 30 dias 2008-2010


% 9,2 9,0 8,8 8,6 8,4 8,2 8,0 7,8 7,6 7,4 7,2 7,0 6,8 6,6
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago

9,0 8,7 8,6 8,5 8,1 7,8 7,6 7,6 7,5 7,6 8,2 8,5

8,9 8,8

8,1 8,1 8,0 7,7 7,5 7,4 7,4 7,2 7,3 7,0 6,9 6,7 7,6 7,5

8,0

7,9

6,8

6,8

2008
Fonte: IBGE, 2010

2009

2010

A preservao da capacidade de gerao de empregos foi talvez o aspecto mais importante para, no contexto de uma conjuntura internacional desfavorvel, limitar os impactos e os custos sociais da crise, impedir o alastramento da onda recessiva e facilitar a recuperao da atividade econmica. Esse um diferencial da economia brasileira que reflete a solidez alcanada em aspectos chaves de sua base macroeconmica e a eficiente gesto da crise realizada pelo governo, que se antecipou aos desdobramentos que as rupturas ocorridas no fluxo de financiamento da economia e no comrcio internacional poderiam gerar. Os rendimentos da populao ocupada foram afetados pela contrao da atividade econmica, mas mantiveram uma evoluo positiva ao longo de todo o perodo. Em realidade, somente a partir de abril de 2009 h uma mudana de patamar, caindo a taxa de crescimento (com relao igual ms do ano anterior) de 5% para algo em torno a 3%. Essa trajetria, que vai se projetar na evoluo da massa salarial, expressa, provavelmente, o impacto combinado de dois fatores: o menor ritmo de expanso da ocupao vis vis o perodo pr-crise e o posicionamento dos trabalhadores ocupados de privilegiar, no marco das dificuldades existentes, a defesa do emprego sobre as reivindicaes de ajustes salariais. A partir de janeiro de 2010, com a expanso do emprego e dos rendimentos, h um retorno progressivo ao padro anterior, com o aumento da massa salarial alcanando 8,8%, em agosto, em relao ao mesmo ms de 2009.

189

Grfico 56 - Variao da Massa Salarial Real nas RMs 2008-2010 (Mesmo Perodo do Ano Anterior)
(%) 11,0 10,0 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 5,8 3,7 3,4 3,0 2,3 2,3 6,5 7,2 6,6 10,0 10,1 9,0 8,3 6,6 7,2 6,2 5,8 4,1 3,0 3,1 3,0 2,1 4,6 5,2 6,7 6,7 8,7

8,8

7,6

7,4

Jul

Jul

Jun

Jun

Mar

Mar

Mar

Out

Mai

Out

Mai

Ago

Ago

Mai

Dez

Dez

Jun

Jan

Jan

Set

Set

Jul

Nov

Nov

2008
Fonte: IBGE, 2010

2009

2010

A convergncia desses fatores crdito, emprego e rendimentos reflete-se na evoluo das vendas reais no varejo que, na comparao interanual, excluindo as oscilaes sazonais comuns em dezembro e nos meses iniciais do ano, mantiveram-se, no final de 2008 e em 2009, em patamares superiores aos prevalecentes no perodo pr-crise. Em 2009, apesar da crise, as vendas reais aumentaram 5,9%. No conceito de varejo ampliado, que inclui veculos e materiais de construo, a trajetria foi similar, com um aumento de 6,8% em relao a 2008. Essa tendncia se acentuou em 2010.

Ago

Fev

Abr

Fev

Abr

Abr

190

Grfico 57 - Brasil ndices de Crescimento das Vendas Reais 2008-2010


220 215 210 205 200 195 190 185 180 175 170 165 160 155 150 145 140 135 130 125 120

ao varejo foi mais intenso apenas a China e a Austrlia tiveram um desempenho superior ao do Brasil. Essa trajetria no se explica somente pelo impacto das medidas anticclicas adotadas em resposta crise. Ela tambm reflete o efeito sobre o mercado interno das mudanas estruturais empreendidas pelo governo, particularmente pelas polticas de distribuio de renda e incluso social que vm sendo adotadas nos ltimos anos.

jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul ago set out Nov Dez jan fev mar abr mai jun jul ago set
2008
Fonte: IBGE, 2010

2009
Varejo

2010
Varejo Ampliado

O Brasil foi um dos pases em que esse processo de recuperao/expanso das vendas

191

Grfico 58- Crescimento das Vendas ao Varejo em 2009 Pases Selecionados


18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 China Austrlia Brasil Chile Reino Unido Frana Alemanha Itlia Unio Europia rea Europia Japo %

15,3

6,0

5,5

0,9

0,8 -1,3 -1,4

-1,7

-1,9

-2,6 -5,3 -6,6


Estados Unidos

* Exclui veculos, peas e material de construo Fontes: IDV e IBGE - Elaborao: Ministrio da Fazenda

O PIB, depois do recuo de 3,8%, no perodo outubro de 2008/maro de 2009, retomou sua trajetria de crescimento, puxado pela expanso do consumo privado, apresentando um incremento de 1,1%, 1,3% e 2,0%, no 2, 3 e 4 trimestres de 2009, respectivamente, na comparao trimestre/trimestre anterior. Em relao a 2008, o PIB registrou um decrscimo de 0,2%, um resultado razovel dada a dimenso da crise e seus impactos tanto na economia mundial, que recuou 2,2%, quanto na latino-americana e na dos pases desenvolvidos, que acusaram contraes de 2,6% e 3,3%, respectivamente. Note-se, no entanto, que a velocidade de recuperao da economia brasileira foi extraordinria, atingindo no ltimo trimestre o patamar registrado na pr-crise e acelerando ainda mais no 1 trimestre de 2010, quando o crescimento anualizado superou a casa dos 10,0%. No segundo trimestre houve uma reduo do ritmo de expanso, mas as projees para o ano apontam para um crescimento mdio real entre 7,0% e 7,5%. Entre os BRICs, nosso desempenho foi amplamente superior ao da Rssia e ligeiramente acima da ndia, ficando somente abaixo da China, que constitui, na atualidade, o ncleo mais dinmico da economia mundial.

192

Grfico 59 - Brasil Variao Trimestral do PIB 2007/2010


%
10,0 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 -1,0 -2,0 -3,0 -4,0 1T07 2T07 3T07 4T07 1T08 2T08 3T08 4T08 1T09 2T09 3T09 4T09 1T10 2T10 -2,9 -2,1 -0,9 -1,6 -1,2 1,7 1,9 1,3 1,0 1,8 1,5 1,1 0,8 1,1 1,3 2,0 1,2 5,3 5,8 6,1 5,4 4,3 2,7 6,1 6,2 7,1 9,0 8,8

Ante o mesmo perodo do ano anterior


Fonte: IBGE, 2010

Ante o perodo anterior com ajuste sazonal

3.14. As Lies da Crise No obstante o bom desempenho da economia brasileira, h problemas complexos a serem equacionados principalmente com relao ao fronte externo, expanso dos investimentos privados e recuperao da produo industrial em alguns setores e o cenrio internacional continua pleno de incertezas. Quanto economia brasileira, porm, todos os indicadores refletem a retomada da atividade econmica, particularmente no setor industrial, do investimento, do emprego, e a consolidao da estabilidade macroeconmica construda nos ltimos anos. Apesar da magnitude e virulncia da crise financeira e econmica internacional, seu impacto desestabilizador sobre a economia brasileira foi relativamente menor em comparao com crises anteriores, como as que ocorreram na dcada passada, que levaram o pas beira da bancarrota, obrigando-o a recorrer ao FMI e a submeter-se, por um longo perodo, s suas condicionalidades. Desta vez, o Brasil sofreu uma recesso tcnica um recuo expressivo do PIB por dois trimestres consecutivos , mas a sua recuperao foi muito mais rpida e eficaz. Isso ocorreu porque, ao contrrio do que foi o habitual no passado, o Brasil construiu linhas de defesa e capacidade, como em nenhum outro momento da histria recente, para

193

implementar polticas anticclicas consistentes. Por isso, foi um dos ltimos a ser atingido pela crise e um dos primeiros a sair na frente na superao do ciclo depressivo. Isso se deve no apenas rpida ao do governo e j mencionada reverso de nossa fragilidade estrutural no plano macroeconmico, fatores sem dvida essenciais nesse processo; deve-se tambm menor profundidade que teve no pas o ajuste neoliberal, comparativamente com outras experincias. O Brasil, na contramo do pensamento econmico dominante at a crise, resistiu privatizao incondicional e doutrina do Estado Mnimo, que exaltava as bondades e a infalibilidade do mercado auto-regulado. A crise evidenciou o acerto dessa estratgia. A existncia de um importante segmento de bancos pblicos, com massa crtica para influir na dinmica do setor financeiro, revelou-se fator estratgico dentro do cenrio econmico. Os bancos pblicos demonstraram ser um poderoso instrumento de poltica anticclica, que garante maior eficcia, em comparao com as instituies privadas, aos recursos direcionados expanso do crdito e reativao da economia. Alm disso, os bancos pblicos esto mais expostos fiscalizao e ao controle social de suas atividades, o que tende a inibir a excessiva liberalidade na assuno de riscos. Esses aspectos foram, no caso brasileiro, ferramentas importantes de resistncia aos efeitos desestabilizadores da crise. Do mesmo modo, a existncia de empresas estatais relevantes especialmente da Petrobras que sobreviveram ao processo de privatizao desencadeado na dcada passada, constituiu outro elemento bsico do arsenal anticrise disposio do pas. Recorde-se que as estatais conformavam, no passado, o ncleo da capacidade de investimento do setor pblico. Foi sua privatizao e o simultneo agravamento do endividamento do Estado, com a consequente presso sobre o Oramento, que produziram, desde o incio dos anos 90, um acentuado rebaixamento no nvel de investimento pblico115. O peso dessas empresas no investimento total tem sido crescente desde 2003. A Petrobras, por exemplo, investiu cerca de R$ 53 bilhes, em 2008, quase o dobro dos investimentos totais da Unio, e seus planos de expanso para o perodo 2009/13 envolvem um montante de US$ 158 bilhes, com a criao de cerca de 1milho de empregos, dos quais 243 mil diretos. Em um momento de contrao do investimento privado, essa ao das estatais
115 A reduo do investimento pblico s parcialmente foi compensada pela expanso do investimento privado, o que resultou na reduo da taxa global de investimento e, por extenso, na taxa de crescimento da economia (no perodo 1990/2003, o PIB cresceu a uma taxa mdia de apenas 1,8% anuais). A reverso dessa trajetria s se consolidaria no trinio 2006/2008, quando o crescimento mdio anual do PIB se eleva a 4,9% e se inverte a tendncia declinante da taxa de investimento, com a expanso da Formao Bruta de Capital a um ritmo bastante elevado (13,8% anuais).

194

adquiriu relevncia ainda maior, integrando o esforo de desenvolvimento a longo prazo, que constitui sua misso principal, com a funo anticclica conjuntural. O anncio de planos de expanso dessa ordem, no auge da crise, alm do seu significado material, teve um impacto positivo sobre a formao de expectativas dos agentes privados. O lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), em 2007, constitui um terceiro elemento fundamental da resistncia brasileira ao processo de desregulamentao total da economia, que teve e tem importncia fundamental no amortecimento dos impactos da crise e na retomada do crescimento econmico. O PAC expressa o compromisso do Estado com as questes maiores ligadas ao desenvolvimento do pas e com a recuperao do planejamento estratgico como instrumento de desenvolvimento e correo dos desequilbrios inerentes ao funcionamento do mercado desregulado. O PAC no foi concebido como um instrumento anticclico, mas a blindagem de seus recursos e programas assumiu importncia decisiva face contrao do investimento privado, tornando-se essencial para a preservao do dinamismo do mercado interno e o fortalecimento da capacidade autnoma de investimento e inovao que o pas requer para ser protagonista de peso na reconfigurao da economia mundial no perodo ps-crise. 3.15. A Questo Cambial A competncia demonstrada pelo pas no enfrentamento da grave crise financeira e econmica mundial gerou um paradoxo: transformou a economia brasileira em uma espcie de bola da vez. No, como no passado, por suas insuficincias e vulnerabilidades, mas por suas virtudes e fortalezas. Com efeito, a recuperao precoce e consistente da economia, dentro de um cenrio global ainda recessivo, abriu uma janela de oportunidade para a recuperao das perdas sofridas pelo capital financeiro internacional. O resultado foi um expressivo aumento do afluxo de investimentos estrangeiros em carteira, a partir de maio de 2009, com um incremento acentuado do saldo financeiro no mercado de cmbio, que fechou o ano em US$ 18,8 bilhes.

195

Grfico 60 - Brasil Movimento de Cmbio Mensal 2008/2010


US$ bilhes

16 14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 -12
Jul Jul Jan Jun Jan Jun Jan Fev Fev Fev Ago Ago Jun Abr Abr Abr Jul Out Nov Dez Out Nov Dez Ago Set Mai Mai Set Mar Mar Mar Mai

Saldo financeiro Fluxo lquido

Saldo comercial

Fonte: BCB

2008

2009

2010

Os investimentos estrangeiros em carteira somaram US$ 46,9 bilhes, em 2009, acima, inclusive, do recorde atingido em 2007, US$ 39,8 bilhes.116 Esse aumento do influxo lquido de investimentos associado percepo dos investidores estrangeiros sobre a vitalidade da economia brasileira e ao desbloqueio da liquidez, passado o pior momento da crise, induzido pelas baixas taxas de juros fixadas pelo FED foi, como j havia ocorrido em 2007, direcionado basicamente ao mercado de aes. Dos US$ 34 bilhes que ingressaram no pas entre julho e dezembro de 2009, 80% foram aplicados em aes e somente 20,0% em ttulos de renda fixa. Apesar das intervenes do Banco Central, isso gerou um forte movimento de apreciao da taxa de cmbio entre abril e outubro de 2009, o Real registrou uma valorizao em relao ao dlar de 22%, em termos nominais e uma expressiva recuperao da Bolsa de Valores. O ndice Bovespa, no mesmo perodo, saltou de 39.465 para 66.317 pontos, um aumento de 68%. Embora parte dos recursos externos aplicados na Bolsa contribua para o financiamento das empresas, essa trajetria embute tambm componentes especulativos e riscos que no devem ser subestimados. As medidas adotadas pelo governo impediram o aprofundamento da tendncia
116

Em 2008, com a retrao da liquidez e o aumento da averso ao risco no segundo semestre, o saldo financeiro tinha recuado espetacularmente, fechando o ano em US$ 6,3 bilhes.

196

de apreciao do Real, que fechou 2009 em torno a R$ 1,75/US$. Embora tenha arrefecido, o influxo de investimentos em carteira continuou aumentando em novembro e dezembro, elevando o ndice Bovespa a 68.588 pontos. Grfico 61 - Investimentos em Carteira Grfico 62 - ndice Bovespa Evoluo Mensal

US$ bilhes 16 14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 dez jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul ago
75.000 70.000 65.000 60.000 55.000 50.000 45.000 40.000
38.122 39.438 40.242 39.465 71.075 67.332 62.485 64.110 61.595 59.943 59.518 55.608 50.791 50.585 45.141 68.588 66.503 67.031 61.545 69.429 70.371 67.515 67.259 65.145 60.935

59.117 56.571 52.048 52.001

65.401 63.046

35.000 30.000

37.614 35.960

2008

2009

2010

Aes
Fonte: BCB

Renda Fxa
Fonte: BOVESPA

A excessiva apreciao do Real no um problema novo117 . Desde 2004, quando volta ao patamar anterior crise cambial de janeiro de 1999, e, com maior intensidade, a partir de 2006, o Real vem trilhando uma trajetria de crescente valorizao como reflexo da solidez e do bom desempenho da economia brasileira. Essa trajetria se acentuou medida que, paralelamente, se multiplicavam os sinais de esgotamento do ciclo de exuberncia irracional da economia norte-americana, cuja matriz financeira ruiria, finalmente, em setembro de 2008. A apreciao do Real atinge seu auge em julho/agosto de 2008, quando a taxa de cmbio nominal cai para 1,57 R$/US$, seu menor nvel desde setembro de 1998.

Recorde-se que no quadrinio 1995/98, na esteira do Plano Real, o pas j havia convivido com uma expressiva sobrevalorizao da taxa de cmbio, com efeitos desastrosos sobre o equilbrio das contas externas e a dinmica do sistema produtivo, especialmente de seu componente industrial. Um dos principais crticos da atual apreciao do Real, o economista Delfim Neto, j naquela poca alertava, sem xito, sobre os perigos desse processo, em particular sobre seus impactos sobre o comrcio de exportao, em entrevista pioneira publicada em Notcias da Fiesp-Ciesp, de janeiro de 1995. Cf. NETO, Delfim Crnica do debate interditado Top Books, 1998.

117

J an F ev M ar A br M ai J un J ul A go S et O ut Nov D ez J an F ev M ar A br M ai J un J ul A go S et O ut Nov D ez J an F ev M ar A br M ai J un J ul A go S et 2008 2009 2010

197

Grfico 63 - Brasil Taxa de Cmbio Nominal 2007/2010*


R$/US$ 2,4 2,38 2,34 2,33 2,4 2,32 2,3 2,32 2,3 2,2 2,18 2,2 2,12 2,12 2,12 2,1 2,05 2,1 2,03 2,0 1,97 1,95 2,0 1,93 1,96 1,93 1,87 1,91 1,9 1,89 1,84 1,81 1,82 1,80 1,9 1,87 1,88 1,78 1,78 1,8 1,74 1,76 1,76 1,8 1,75 1,78 1,77 1,76 1,7 1,75 1,69 1,73 1,74 1,74 1,68 1,7 1,63 1,69 1,63 1,6 1,57 1,59 1,6 1,5 jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul ago set out nov dez jan fev mar abr mai jun jul ago set 2007 Fonte: IPEADATA * Comercial - vendas - fim de perodo 2008 2009 2010

No entanto, at a ecloso da crise, a acelerao dos investimentos e a elevao dos preos internacionais, tanto das commodities quanto dos produtos manufaturados, permitiram compensar em parte o efeito da apreciao cambial sobre a competitividade das exportaes e da produo industrial nacional. Mesmo a alavancagem financeira excessiva, induzida pelo capital externo, teve efeitos limitados, dada a maior regulao e solidez do sistema bancrio brasileiro. A crise internacional modificou esse quadro: anulou os fatores compensatrios anteriormente presentes e provocou um acirramento da concorrncia internacional, amplificando os riscos da excessiva apreciao da taxa de cmbio. Alm disso, tornou inadequadas as medidas tradicionais de poltica fiscal para reverter a valorizao do cmbio, em virtude de seu carter pro-cclico. verdade que a crise tambm interrompeu a trajetria de apreciao do Real. As fortes perdas patrimoniais e o aumento da averso ao risco levaram o capital financeiro global, sobrevivente ao crash, a se refugiar nos ttulos da dvida pblica norte-americana, provocando uma valorizao temporria do dlar. Isso permitiu algum alvio no primeiro trimestre de 2009, o ndice da taxa de cmbio real voltou ao mesmo nvel de dezembro de 2006. Mas, a partir de maio, torna a se acentuar a tendncia de apreciao do Real, embora sem atingir os valores mnimos registrados em 2008. Essa tendncia recebe um novo impulso em agosto/setembro de

198

2010, com a operao de capitalizao da Petrobras, que induziu um novo salto no afluxo de investimentos externos em carteira. A apreciao da moeda nacional no , em si mesma, negativa. No curto prazo, ela amplia o salrio real, contribuindo para a expanso do consumo, e pode contribuir modernizao tecnolgica e ao aumento da eficincia das empresas. Mas, a partir de certo ponto, ela impe limites expanso e diversificao da capacidade produtiva, conduzindo desindustrializao da economia e reduo da capacidade de gerao de emprego, e reforando a tendncia especializao do comrcio exterior em bens de menor intensidade tecnolgica. No seu nvel atual e no contexto de retrao/estagnao que ainda predomina na economia mundial, especialmente em seus segmentos mais avanados, ela produz perdas expressivas no comrcio exterior. O ncleo da questo, dentro do cenrio internacional prevalecente no momento da finalizao deste trabalho (segundo semestre de 2010), o impacto da sobrevalorizao cambial sobre o setor industrial. Dado que est em curso uma relativa recuperao dos preos das commodities e uma melhoria das relaes de troca entre bens primrios e manufaturados e, por outro lado, as perspectivas de crescimento da China, o principal mercado comprador de matriasprimas e alimentos, continuam extremamente positivas, a possibilidade de expandir a exportao de bens primrios no propriamente um malefcio para o pas. O mesmo no se pode dizer dos efeitos do cmbio sobre a produo e exportao de manufaturas, cujos indicadores so altamente preocupantes. Com efeito, a mdia do perodo janeiro/agosto de 2010, em relao mdia de 2003, mostra um quadro de acentuado aumento do coeficiente de importaes quanto oferta global de bens industriais, de 13,8% para 22,3%. Na mesma base de comparao, enquanto a produo industrial aumentou 26,7% e as importaes se expandiram em 123,5%, o consumo aparente domstico cresceu 38,8%. Desse aumento, 44,0% foram cobertos por importaes, tendncia que se acentuou no perodo recente. Alm disso, com a perda de competitividade da produo nacional, aumenta o risco da invaso chinesa em mercados relevantes de destino das exportaes brasileiras de manufaturas, como o caso da Amrica Latina. Nessas circunstncias, a questo cambial no pode ser abordada apenas da perspectiva do papel da taxa de cmbio como instrumento coadjuvante de controle dos preos internos, at porque as tenses existentes nessa esfera, ao que tudo indica, no envolvem

199

flutuaes que possam comprometer as margens estabelecidas no sistema de metas. fundamental ponderar, no seu equacionamento, os aspectos relacionados com a produtividade e competitividade da economia, as exportaes e o equilbrio do balano de pagamentos, para mencionar apenas os mais evidentes dentro da atual conjuntura. A deciso do governo Lula de restabelecer a tributao sobre aplicaes de capital estrangeiro no mercado financeiro e de capitais foi, nessas circunstncias, necessria para prevenir possveis desdobramentos da apreciao do Real, que podem comprometer a retomada do crescimento e debilitar os fundamentos da estabilidade econmica construda ao longo dos ltimos anos. Mas a complexidade da questo cambial possivelmente exigir pr em marcha um conjunto articulado de polticas, que tire proveito do atual quadro de relativa abundncia de divisas, de solidez e menor vulnerabilidade da economia brasileira e da relativa autonomia que conquistamos vis vis os agentes e instituies do sistema financeiro mundial. Os impasses existentes para encaminhar solues aos problemas estruturais da economia mundial, revelados pela crise de 2008, j se manifestam na adoo de medidas unilaterais, nos Estados Unidos e em outros pases, indutoras de uma verdadeira guerra cambial, cujas primeiras vtimas sero as economias emergentes, exceo da China, pela peculiaridade de sua associao com os Estados Unidos. Dentro desse quadro, o pas tem o direito e, pela primeira vez em muitas dcadas, condies de recorrer a todo o arsenal de instrumentos institucionais e de poltica econmica necessrio defesa da economia nacional. Esses instrumentos incluem, alm do controle dos fluxos de capital financeiro, apregoado at mesmo pelo FMI e legitimado na recente reunio do G-20, em Seul, a adoo de medidas tributrias e administrativas mais abrangentes e a adequao do regime de cmbio flutuante visando reduzir as incertezas para os agentes produtivos e dar uma resposta mais eficiente e adequada s novas condies do cenrio internacional.

201

Captulo 4 - Financiamento e Papel Estratgico dos Bancos Pblicos


A estrutura e a dinmica do sistema de crdito brasileiro foram fortemente afetadas pelas polticas econmicas e institucionais adotadas nos anos 90, que enfraqueceram a capacidade financeira e operacional do Estado e corroeram o potencial de crescimento da economia. A intensificao dessas polticas, especialmente a partir de 1995118, desmontou o esquema de financiamento da produo at ento vigente, em grande medida apoiado no crdito pblico e no autofinanciamento das empresas, e agravou ainda mais a questo do financiamento de longo prazo dos investimentos, dada a histrica incapacidade do sistema bancrio privado para cumprir essa funo. A privatizao dos bancos pblicos e sua debilitao favoreceram o fortalecimento dos grandes bancos privados nacionais, principalmente o Bradesco, o Ita e o Unibanco e, na contramo do esprito da Constituio de 1988, propiciaram a abertura do sistema bancrio ao capital estrangeiro, mas no alteraram esse quadro. As taxas de juros na ponta, os spreads e as tarifas continuaram extraordinariamente elevados e a atuao desses segmentos pouco representou como mecanismo de compensao do desmonte da estrutura de financiamento preexistente.119 No por acaso, ento, que o crdito domstico tenha experimentado, no perodo 1995/2002, uma sensvel contrao, cuja contrapartida foi o endividamento externo privado que agregou novos elementos de instabilidade e vulnerabilidade ao setor externo da economia e o aumento no menos expressivo da dvida pblica em mercado120.

118

desse perodo a privatizao dos bancos pblicos, especialmente os estaduais, o enfraquecimento do Banco do Brasil e da Caixa Econmica, a transformao do BNDES em banco de investimento e a restrio do crdito ao setor pblico. Isso, juntamente com a manuteno da taxa de juros em patamares muito elevados, que deslocou os recursos do crdito para o mercado de ttulos pblicos, e os efeitos do fraco dinamismo da economia, imposto pelo modelo de estabilizao adotado, limitaram tanto a oferta quanto a demanda de crdito. 119 Desde 1980, com a crise fiscal e financeira dos Estados, os bancos pblicos estaduais vinham passando por um processo de contnua degradao do seu equilbrio financeiro. A soluo privatizante adotada pelo governo FHC envolveu um custo de R$ 77,4 bilhes. Dos 44 bancos objeto do Programa de Incentivo Reduo da Presena do Estado na Atividade Bancria (PROES), apenas 7 permaneceram sob controle estatal. Os demais foram privatizados (12), liquidados, extintos ou transformados em agncias de fomento. 120 No perodo 1995/2002, o pas vivenciou um ciclo de contrao do crdito que, como proporo do PIB, passou de 36,8% (janeiro/95) para 24,2%, em 2002. A partir de 2003, essa trajetria revertida e o crdito se expande de maneira sustentada, atingindo, no final de 2009, 45,0% do PIB.

202

4.1. A Revitalizao e o Fortalecimento do Sistema de Crdito A poltica adotada pelo governo Lula, baseada em critrios completamente diferentes, produziu mudanas quantitativas e qualitativas relevantes nesse processo, revertendo o ciclo de contrao do crdito e recompondo a estrutura de financiamento da produo, do consumo e do investimento. Trs aspectos centrais sintetizam essas mudanas. Primeiro, a democratizao do crdito, mediante diversos mecanismos a nova concepo do microcrdito, o crdito consignado, a simplificao dos procedimentos para a abertura de contas que ampliaram o acesso ao crdito de segmentos da populao anteriormente excludos ou que s tinham um acesso precrio ao sistema bancrio. Segundo, e em certa medida ligado ao anterior, a expanso do crdito ao consumo, em sinergia com a reativao da economia, o aumento do emprego e as polticas de incluso social e redistribuio de renda praticadas pelo governo. Terceiro, a revitalizao do setor financeiro pblico, reforando suas fontes de aprovisionamento de recursos, ampliando sua abrangncia e reduzindo os custos do crdito direcionado, que tem um papel fundamental no financiamento de longo prazo dos investimentos. Em consequncia, o pas ingressa em um novo ciclo de crdito, a partir de 2003, que mantm sua trajetria expansiva mesmo em 2009, apesar da crise internacional e de seus efeitos sobre a economia brasileira.

203

Grfico 64 - Brasil Crdito Total / PIB 1995-2010 (Saldo em Final de Perodo)


% do PIB

48,0 46,0 44,0 42,0 40,0 38,0 36,0 34,0 32,0 30,0 28,0 26,0 24,0 22,0 20,0

46,2
Crescimento mdio do PIB Real= 2,28 Crescimento mdio do PIB Real= 4,24

45,0 41,3

34,2 32,1 30,2 28,8 26,8 24,9 27,9 26,4 24,7 22,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 20092010* 24,0 24,5 28,1

* Dados de Agosto Fonte: BCB, 2010

O contraste marcante. Entre 1995 e 2002, o total de operaes de crdito do sistema financeiro, como porcentagem do PIB, sofreu uma reduo de 31,5%, caindo para um dos nveis mais baixos j registrados no pas, inferior ao prevalecente na maioria dos pases desenvolvidos ou de grau de desenvolvimento comparvel ao nosso121. A partir de 2003 e, em particular, a partir de 2006, quando se consolida o novo ciclo de crescimento da economia, a expanso do crdito muda de padro, com um aumento de mais de 100% em relao ao nvel prevalecente em 2002. Essa expanso foi puxada pelo crescimento do crdito a pessoas fsicas, que triplicou como porcentagem do PIB, entre 2002 e 2009. Esse segmento representou, em agosto de 2010, 45,0% do crdito total e quase 50% do volume de crdito com recursos livres; seus principais componentes so o crdito pessoal, especialmente o crdito consignado, e o item arrendamento mercantil e aquisio de bens no qual tem um peso decisivo o crdito automotivo , que em conjunto representam 70% do segmento122. O crdito s empresas do setor privado tambm aumentou expressivamente, ainda que em menor proporo, invertendo a trajetria registrada a
Nos Estados Unidos a relao crdito/PIB, em 2002, era da ordem de 147%; a mdia dos pases do antigo G-7 alcanava 125%; na Espanha era de 130%, na Coreia do Sul, 110%; na Malsia, 105%; no Canad, 80% e no Chile, 70%. Poucos pases, como o Mxico e o Peru, ostentavam relaes mais baixas que a do Brasil. 122 O volume total de crditos com recursos livres atingiu, em outubro de 2009, R$ 931,0 bilhes, dos quais R$ 457,5 bilhes correspondem a operaes com pessoas fsicas e R$ 473,5 bilhes a operaes com pessoas jurdicas.
121

204

partir de 1995. Em 2010 (dados de agosto), essa modalidade de crdito representou 30,4% do PIB, um crescimento de 87,7% sobre o patamar de 2002. Grfico 65 - Brasil - Crdito a Pessoas Fsicas e Jurdicas 1995/2010 Saldo em Final de Perodo (em % do PIB)
% do PIB 32,00 30,00 28,00 26,00 24,00 22,00 20,00 18,00 16,00 14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00 30,4 27,3 25,1 21,0 20,4 22,1 19,8 20,0 18,0 16,2 17,4 16,8 18,4 19,7 13,1 14,8 15,2 22,3 28,3

8,8 2,2 2,7 3,7 3,7 3,6 5,1 5,9 5,1 5,7 6,7

9,7

11,7

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*
* Dados de agosto Fonte: BCB

Pessoa Fsica

Pesso Jurdica

A distribuio setorial do crdito tambm experimentou mudanas relevantes, reflexo da nova dinmica da economia. O crdito ao setor industrial, que havia oscilado pouco no passado e apresentava uma tendncia declinante, expandiu-se significativamente a partir de 2006, atingindo, em agosto de 2010, a marca de 10,0% do PIB. O crdito ao setor rural, tambm praticamente estagnado no perodo 1995/2002, cresceu substancialmente, a partir de 2003, em funo do maior apoio do governo agricultura familiar e ao setor agro-exportador, elevando-se a 3,6% do PIB, em 2010, quase o dobro do montante registrado em 2002. Algo similar ocorreu com o crdito habitao, que inicia um movimento de acentuada recuperao, a partir de 2006, depois da forte queda experimentada em 2001, que se estendeu pelos anos seguintes123.

123

Essa queda foi consequncia, entre outros fatores, do endurecimento das regras de concesso e avaliao de crdito, do saneamento dos passivos da Caixa Econmica e da liquidao antecipada de contratos amparados pelo Fundo de Compensao de Variaes Salariais (FCVS), que comprimiram a oferta de crdito ao setor.

205

Grfico 66 - Brasil Crdito ao Setor Privado / PIB 1995-2009 Saldo em Final de Perodo
% do PIB 11,0 10,0 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1,8 1,4 1,4 1,3 1,3 1,5 1,7 2,1 3,1 2,2 2,3 2,5 6,4 5,5 5,2 5,4 4,6 2,2 4,5 2,3 2,7 2,0 2,0 2,8 3,2 3,3 3,6 3,6 7,6 6,8 6,8 7,37,2 6,9 7,2 6,6 7,9 6,7 6,1 6,4 6,8 10,0 10,1

2,9

3,1

Habitao
Fonte: BCB

Indstria

Rural

4.2. A Preservao e o Fortalecimento dos Bancos Pblicos Embora a participao do setor financeiro privado nesse processo tenha sido extremamente relevante, a nova poltica adotada pelo governo Lula com relao aos bancos pblicos teve um papel decisivo na mudana da trajetria e da estrutura do sistema de crdito. Com uma viso do papel do Estado totalmente diferente da proposta pela administrao anterior, o governo Lula consolidou institucional e financeiramente os bancos pblicos, ampliou seu espao de atuao e redefiniu seu papel na dinamizao da economia e na implementao das polticas de incluso social que constituem, desde 2003, um dos eixos da estratgia de desenvolvimento do pas.

206

Grfico 67 - Brasil - Crditos Concedidos Pelos Setores Pblico e Privado 1995/2010 (Saldo em Final de Perodo em % do PIB)
% do PIB 28,0 26,0 24,0 22,0 20,0 18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 17,6 15,9 14,4 12,9 13,7 13,1 12,6 15,4 14,8 16,1 13,8 14,4 15,1 14,4 9,4 10,3 11,1 11,7 17,8 19,1 22,0 18,6 19,5 26,4 26,7

25,3

12,5 11,6 12,4 8,5 8,3 9,6

Setor Privado
* Dados de Agosto Fonte: BCB, 2010

Setor Pblico

Essa postura no-privatizante do governo no s alavancou o processo de recuperao do crdito como viria a se revelar crucial no enfrentamento da atual crise financeira e econmica internacional. A participao do setor pblico no crdito, que havia sido reduzida metade no perodo 1995/2002, expandiu-se em 80,7%, no sexnio 2003/08, proporo que se eleva a 125,3%, se incluirmos o ano de 2009, quando as instituies financeiras pblicas praticamente sustentaram a oferta de crdito. Note-se que o forte crescimento dos bancos pblicos no obstaculizou a expanso do setor financeiro privado, que at 2008 vinha aumentando sua participao relativa no volume total de crdito. Com efeito, em 2002, o crdito originado no setor privado representava 62,4% do total, correspondendo os restantes 37,6% aos bancos pblicos; em 2008, essa proporo se alterou, aumentando a participao do setor privado (63,7%) e diminuindo a do setor financeiro pblico (36,3%). Esse quadro muda radicalmente, em 2009, como expresso do papel fundamental desempenhado pelos bancos pblicos na crise: seu peso relativo no volume total de crdito sobe para 41,3%.

207

Grfico 68 - Brasil - Participao dos Bancos Pblicos e Privados no Crdito Total* (em %)
2002

2009

Pblicos 36,3%

Privados 63,7%

Pblicos 41,3%

Privados 58,7%

* inclui bancos privados nacionais e estrangeiros Fonte: BCB

Esse papel estratgico dos bancos pblicos se consolida a partir do segundo semestre de 2008, quando perde dinamismo o ciclo de expanso do crdito, iniciado em 2003, com a reduo da captao de recursos externos utilizados no financiamento domstico e a expressiva desacelerao das concesses de crdito, especialmente de recursos livres. Esses fenmenos impactaram fortemente a oferta global de crdito, com repercusses imediatas sobre a produo e os investimentos. Nesse contexto, foi a ao pr-ativa dos bancos pblicos que compensou, em parte, a retrao do crdito dos bancos privados nacionais e estrangeiros, impedindo que a falta de recursos para o financiamento da produo e pagamento de dbitos com fornecedores provocassem um efeito em cadeia de maiores propores sobre o nvel de atividade econmica e o emprego. Como se mencionou anteriormente, no perodo outubro de 2008/dezembro de 2009, os bancos pblicos contriburam com 75% do crescimento total do crdito. O Banco do Brasil emprestou mais em 2009 do que todos os bancos privados em 2003, e somente o crdito direto do BNDES (carteira prpria, sem incluir os repasses) respondeu por 10% do crdito total.

208

Grfico 69 - Brasil - Participao dos Bancos Pblicos no Crdito Total (em %)


% 43 41 39 37
34,7 34,5 34,4 34,3 34,2 35 34,1 34,1 34,2 34,4 35,0 35,6 36,3 36,5 37,1 38,6 37,5 37,7 37,9 40,1 40,4 40,6 40,7 42,2 41 42,3 42,2 ,7 41 41 41,5 ,7 ,5 41 41 ,4 ,6 42,2

33 31 29 27 25 mai mai Mai mar mar J an Mar F ev ago ago nov dez nov dez J un out abr abr out set set jan jun jan jun Jul jul jul Ago Abr fev fev

2008 Fonte: BCB

2009

2010

4.3. O Fortalecimento do BNDES e o Reforo de Suas Funes de Induo e Expanso dos Investimentos e Agente de Desenvolvimento Como parte desse processo, o governo Lula redefiniu e ampliou o espao de atuao do BNDES, resgatando sua funo histrica de banco de desenvolvimento. O aprovisionamento de recursos para as operaes do Banco foi notavelmente aumentado com aportes adicionais do Tesouro Nacional, transformando-o no maior banco de desenvolvimento do mundo, com capital e operaes de magnitude superior s do Banco Mundial. O BNDES passou a atuar como vetor fundamental de induo e expanso dos investimentos em setores estratgicos. Alm disso, viria a se constituir, a partir do ltimo trimestre de 2008, em uma das principais armas do arsenal anticrise mobilizado pelo governo. A evoluo das demandas de financiamento e dos desembolsos realizados pelo Banco reflete esse processo. Os financiamentos concedidos, que j vinham em forte recuperao desde 2004, aumentaram a uma velocidade ainda maior, a partir de 2007, em sincronismo com a acelerao do ciclo de investimentos. Com taxas chinesas de expanso 26,5%, em 2007, e 42,1%, em 2008 , os desembolsos continuaram crescendo em 2009, em plena crise, quando atingiram um recorde de R$ 137,4 bilhes, 49% a mais do que em 2008. Tambm as aprovaes

209

alcanaram um patamar indito de R$ 170,2 bilhes, um aumento de 40% em relao a 2008. Em 2010, os desembolsos acumulados at julho, da ordem de R$ 72,6 bilhes, foram 3,0% menores do que no mesmo perodo de 2009, sinalizando uma moderao do ritmo de expanso registrado nos anos precedentes. Grfico 70 - Financiamentos do BNDES 1995/2010
R$ Bilhes 150 140 130 120 110 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*

137,4 135,0 121,4

81,9 60,3 49,0 38,1 35,2 38,4 19,1 18,0 18,7 7,5 10,6 26,9 25,3 38,4 49,0 60,3

* dados acumulado em 12 meses em julho Fonte: BNDES

A maior parte desses desembolsos corresponde a financiamentos nos setores de infraestrutura e indstria de transformao, que absorveram 36% e 46%, respectivamente, dos recursos liberados. Dada a natureza dos programas e projetos que demandam o apoio financeiro do Banco, uma parte majoritria dos desembolsos beneficiou empresas de grande porte, que receberam 81% do total liberado, cabendo o restante s micro, pequenas e mdias empresas e s pessoas fsicas.

210

Grfico 71 - Desembolsos do BNDES/FBCF 1995/2008


(Em %) 15,0 14,0 13,0 12,0 11,0 10,0 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 5,2 6,5 8,5 8,7 8,7 8,3 10,2 10,6 10,0 9,2 9,6 9,6 12,5 14,2

Fonte: BNDES

O aumento das operaes do BNDES implicou tambm a elevao da contribuio do Banco Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF), como fonte de financiamento de longo prazo para as empresas. Alm da maior disponibilidade de recursos, foram importantes tambm, nesse plano, a reduo da Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) e do spread e a reduo da taxa de intermediao financeira praticados pelo Banco. A TJLP, depois de um aumento em meados de 2003, que a elevou a 12,00%, sofreu sucessivas redues, caindo para 6,25%, em julho de 2007, e para 6,00%, a partir de julho de 2009. O peso dos financiamentos do BNDES na FBCF variou, em termos mdios, de 8,55%, no perodo 1995/2002, para 10,57%, em 2003/08, fechando este ultimo ano em 14,2%.O BNDES se transformou tambm em uma importante ferramenta para a implementao de programas do governo que tm importncia estratgica na sustentao do ciclo de investimentos e na superao de estrangulamentos estruturais em reas crticas para o desenvolvimento a longo prazo, como o caso do PAC, e da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), lanada em maio de 2008,

211

como continuidade e ampliao da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio exterior, anteriormente formulada. At maro de 2010, o BNDES j havia desembolsado para o PAC cerca de R$ 70,0 bilhes. Incluindo os projetos em anlise e em consulta, a carteira de financiamento atinge R$ 123,2 bilhes, com investimentos da ordem de R$ 216,0 bilhes, envolvendo 323 projetos nas reas de infraestrutura energtica e logstica, infraestrutura social e urbana e administrao pblica. Os projetos previstos somam outros R$ 62,0 bilhes, com investimentos de R$ 84 bilhes, ou seja, o BNDES estaria apoiando um programa de R$ 300,0 bilhes de investimentos nessas reas, nos prximos quatro anos. No caso da PDP voltada para a ampliao da taxa de investimento da economia, a elevao do dispndio privado em pesquisa e desenvolvimento, o aumento das exportaes , brasileiras e a elevao da participao das micro, pequenas e mdias empresas nas exportaes, foi ampliado, em janeiro de 2009, o aprovisionamento de recursos do BNDES em at R$ 100 bilhes e reduzidos tanto os spreads quanto as taxas de intermediao financeira praticadas pelo Banco. Em dezembro deste mesmo ano, foi anunciado um novo aporte da Unio ao BNDES de at R$ 80 bilhes, para operaes de apoio ao investimento e ao desenvolvimento produtivo, com foco na infraestrutura, produo/aquisio de bens de capital, inovao, cincia e tecnologia e exportaes. A disponibilizao desses recursos governamentais adicionais amplia a ao do banco tambm como instrumento de poltica anticclica de extrema relevncia. De acordo com a instituio, a execuo dos projetos financiados em 2008 gerou 2,8124 milhes de empregos diretos e indiretos, sem incluir nesse clculo a mo de obra contratada aps o incio da produo. 4.4. O Banco do Brasil Como Instrumento para a Democratizao do Crdito e o Enfrentamento da Crise de Crdito. Com o governo Lula, o Banco do Brasil (BB) voltou a exercer seu papel de agente financeiro chave na implementao das polticas pblicas estabelecidas pelo Executivo. O banco foi um instrumento fundamental na estratgia de popularizao do acesso ao sistema bancrio, chegando a criar, ainda em 2003, uma subsidiria com o nome de Banco
124

BNDES. Relao com investidores. Boletim de Desempenho 2008, Rio de Janeiro, 2009. Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br>. Acesso 01/09/2010.

212

Popular do Brasil, para a materializao dessa poltica. Como resultado de sua insero no mercado de crdito popular, o BB alcanou recordes sucessivos, sob diversos parmetros bancrios, como volume total de ativos, carteira de crdito total, volume de depsitos vista, como pode ser observado no conjunto de grficos a seguir. Grfico 72 - Aumento da Participao do Banco do Brasil no Sistema de Crdito
R$ bilhes 800 700 600 500 400 300 200 100 0 2005 2006 2007 2008 2009 253 367,2 296,4 521,3

Ativos

708,5

Carteira de Crdito Pessoa Fsica


350 300 250 200 150 100 50 0 2005 2006 2007 2008 2009 101,8 133,2 160,7 224,8 300,8

Depsitos
400 350 300 250 200 150 100 50 0 2005 2006 2007 2008 2009 137,7 158,8 188,3 270,8 337,6 100 80 60 40 20 0 2005 18,4

Carteira de Crdito Pessoa Fsica

91,8

48,8 24,0 32,0

2006

2007

2008

2009

Fonte: www.bb.com.br

O BB ainda contribuiu com a estratgia do governo de sustentao da sade financeira dos pequenos e mdios bancos, diante de eventuais ataques especulativos. A permisso para que os bancos pblicos pudessem adquirir bancos pequenos e mdios desestimulou a dilapidao do patrimnio desse tipo de instituio, reduzindo os riscos de concentrao bancria excessiva e de eventual contaminao do sistema financeiro pela quebra de algum banco de menor porte. Por conta dessa estratgia, o BB adquiriu os bancos Nossa Caixa, os bancos estaduais do Piau e de Santa Catarina, e, ainda, a participao minoritria no Banco Votorantin. Contrastam com essa orientao do governo federal as aes levadas a cabo pelo governo de So Paulo, que no auge da crise internacional privatizou a Nossa Caixa, abrindo mo de um poderoso instrumento de enfrentamento da onda recessiva de suporte ao desenvolvimento do Estado. O Banco do Brasil contribuiu de forma decisiva para mitigar os efeitos da crise internacional que atingiram o pas no segundo semestre de 2008, ampliando sua oferta de crdito

213

em um momento em que tanto o Sistema Financeiro Nacional quanto o internacional evitavam a concesso de novos emprstimos. 4.5. O Reforo da Atuao da Caixa Econmica Federal na Implantao dos Programas Habitacionais O papel da Caixa Econmica Federal (CEF) foi ampliado no governo Lula, pois a instituio a principal parceira do Ministrio das Cidades (MCidades) na implementao dos programas de habitao, destinados populao de baixa renda. Seja com recursos do FGTS, do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), ou de novos fundos, como o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), a CEF est presente na implantao dos projetos habitacionais. So quase quinze linhas de crdito para as diferentes faixas de renda e finalidades. Desde a aquisio de imveis, que podem ser novos, usados ou na planta, passando pela compra de terreno urbanizado, financiamento para construo ou reforma e aquisio de material de construo125, a CEF ainda apresenta linhas de financiamento especficas para arrendamento, com o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), e para reforma de imveis com valor histrico e cultural, por meio do Programa Monumenta126. Entre as novidades implementadas no governo Lula, a CEF passou a ter papel especial como operadora de linhas de financiamentos ligadas ao Programa de Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamento Precrios, com o Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH), o Programa de Habitao de Interesse Social (HIS) e o Programa de Crdito Solidrio. Estes Programas so atendidos com os recursos do FNHIS, do Oramento Geral da Unio (OGU) e do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS). Em 2009, uma linha especial de crdito para atender famlias com renda entre 3 e 10 salrios mnimos passou a compor esse conjunto de linhas de financiamento da CEF. J o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) surge, por um lado, para ampliar o acesso
Esses tipos de financiamentos so atendidos pela Carta de Crdito Individual-FGTS; Carta de Crdito Individual-SBPE; Programa Pr-Cotista; ConstruCard, Programa Pr-Moradia, entre outros. A Carta de Crdito Individual a principal linha de financiamento da CEF e opera tanto com recursos do FGTS quanto com recursos do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), (www.cef.gov.br) 126 O Programa Monumenta Imveis Privados mantido pela Caixa em parceria com Ministrio da Cultura e com o apoio do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan). A preocupao com a preservao de construes histricas fez surgir o Monumenta, que oferece condies especiais para a recuperao de imveis histricos residenciais e comerciais, em 26 cidades brasileiras, com taxa de juros zero.
125

214

moradia s famlias de baixa renda e, por outro, para contribuir com a manuteno dos nveis de atividade econmica, emprego e renda. Para atender as famlias com renda entre 0 e 3 salrios mnimos, os recursos do PMCMV so oriundos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), um programa do governo federal em parceria com os estados e municpios, gerido pelo Ministrio das Cidades (MCidades) e operacionalizado pela CEF127. As famlias com renda de at 6 salrios mnimos so subsidiadas nos financiamentos com recursos do FGTS. Isso se enquadra no perfil dos beneficirios da Carta de Crdito Individual FGTS, a principal linha de financiamento da CEF, que passou tambm a atender os beneficirios do PMCMV. Os programas de habitao geridos pela Caixa, em especial com recursos do FGTS e do FNHIS, passaram a contar com os recursos do PAC, cujos dados mostram resultados positivos. Entre abril de 2009 e agosto de 2009, os financiamentos para pessoa fsica passaram de R$ 33bilhes, sem contar os recursos do PMCMV, que, em outubro de 2009, j correspondiam a R$ 6 bilhes128. Os investimentos em projetos de Urbanizao de Favelas e os demais programas beneficiados pelo FNHIS e o Oramento Geral da Unio somam mais de R$10 bilhes. O total de contrataes desse perodo passou dos R$ 127 bilhes, beneficiando, em 2009, mais de 4,6 milhes de famlias. O fortalecimento da CEF, com a disponibilidade de mais recursos pblicos, particularmente para investimentos na rea de habitao, reverteu-se em gerao de emprego, renda e, consequentemente, deu economia bases mais slidas para suportar os efeitos da crise financeira mundial. 4.6. A Poltica Industrial A poltica industrial, margem dos juzos sobre sua consistncia e eficcia, foi, durante mais de trs dcadas, um poderoso instrumento de induo, sustentao e diversificao do crescimento da economia brasileira. Com a crise dos anos 80 e o deslocamento do eixo do debate econmico para as questes ligadas s tenses fiscais e inflacionrias associadas ruptura
127 So condicionantes para os beneficiados pelo PMCMV, nessa faixa de renda, no ter financiamento ativo no Sistema Financeiro da Habitao (SFH); no ter recebido desconto concedido pelo FGTS para financiamento; no ser proprietrio de imvel residencial no local de domiclio ou onde pretenda fixar domiclio; no ser titular de direito de aquisio de imvel residencial (Fonte: www.cef.gov.br). 128 Cf. PRESIDNCIA DA REPBLICA. Cadernos Destaque, Braslia, nov./dez. 2009.

215

do padro preexistente de financiamento externo, a questo industrial e, de modo geral, a formulao de polticas de desenvolvimento de carter global ou setorial, passaram a um plano secundrio na agenda dos governantes da poca. A abertura da economia e a ideologia do mercado autoregulado e sua contrapartida, o Estado Mnimo, que contagiou a poltica econmica brasileira nos anos 90, agravariam ainda mais esse quadro, decretando a obsolescncia da poltica industrial. Afinal, se o livre funcionamento do mercado, robustecido pela abertura comercial e financeira da economia, equacionaria consistentemente os problemas existentes e conduziria a alocao mais eficiente de recursos, que sentido teria a ingerncia do Estado? Em consequncia, durante mais de uma dcada o pas praticamente no teve poltica industrial. O mercado, embora tenha induzido mudanas modernizantes em alguns segmentos de empresas, revelou-se incapaz de promover o desenvolvimento da indstria e o Estado limitou sua ao s medidas de liberalizao comercial e desregulamentao da economia129. Resultado dessa dupla ineficincia, a produo industrial passou por um longo perodo de semi-estagnao de 1995 a 1999, por exemplo, a produo fsica industrial cresceu escassos 2,9% e o coeficiente de importaes da oferta global de bens industriais aumentou substancialmente, refletindo a desarticulao de cadeias produtivas anteriormente integradas e a quebra de milhares de empresas que no puderam resistir s novas condies de concorrncia.130 Ou seja, aprofundou-se a heterogeneidade estrutural da indstria, com a consolidao de um segmento reduzido de empresas melhor posicionadas diante da abertura comercial e que puderam obter ganhos de produtividade a partir da reorganizao da produo e/ou bancar a modernizao tecnolgica e gerencial de seus processos produtivos. 4.7. A Estratgia Industrial do Governo Lula A partir de 2003, h uma mudana nesse padro de alheamento do Estado em relao aos problemas do desenvolvimento industrial. J no incio de 2004, o governo Lula lanou seu
A Poltica Industrial e de Comrcio Exterior (PICE), lanada em 1990, pelo governo Collor, centrada na competitividade e no na expanso da capacidade produtiva, que foi o critrio dominante no perodo desenvolvimentista , permaneceu praticamente no papel. O nico componente dessa poltica efetivamente implementado foi a liberalizao comercial. Veja-se a respeito o artigo de FERRAZ, Max Benjoino. Retomando o debate: a nova poltica industrial do governo Lula. In: Planejamento e Polticas Pblicas. Braslia, n 32, jan/jun de 2009. 130 A sobrevalorizao do cmbio, especialmente no perodo 1995/98, amplificou notavelmente os efeitos da reduo das tarifas de importao e, alm dos efeitos desagregadores sobre a estrutura produtiva industrial, estimulou um intenso processo de fuses e aquisies de empresas nacionais pelo capital estrangeiro.
129

216

primeiro desenho de poltica industrial a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE , com o propsito de modernizar a matriz tecnolgica do setor e induzir a expanso da produo e da competitividade das exportaes brasileiras131. Para alcanar esse objetivo, a PITCE contemplava aes de adequao do marco legal e regulatrio, apoio institucional, incentivos fiscais, financiamento, desburocratizao de procedimentos, desenvolvimento de competncias e articulao com o setor privado em cinco esferas: estruturao de um sistema nacional de inovao, expanso sustentada e diversificao da base exportadora, ampliao e modernizao da capacidade industrial, desenvolvimento e adensamento tecnolgico da produo de bens intermedirios e desenvolvimento de segmentos prioritrios da produo intensivos em tecnologia semicondutores, software, frmacos e medicamentos e bens de capital. A PITCE estava inserida em uma estratgia mais ampla, voltada para o aumento da taxa de investimento, na qual se estabelecia como uma condio essencial dispor de polticas e instrumentos voltados para aumentar o volume de comrcio exterior por meio, sobretudo, da ampliao da competitividade da estrutura produtiva do pas e para a reduo da razo entre a divida externa e as exportaes. A expanso do volume de comrcio e a reduo da relao entre a dvida externa e as exportaes tero consequncias positivas em termos de reduo da vulnerabilidade da economia a choques externos e do relaxamento da restrio externa ao crescimento econmico132. Paralelamente, o governo ps em marcha um conjunto de medidas de apoio s micro e pequenas empresas, que culminaria na instituio, por meio da Lei n 123, de 14 de dezembro de 2006, do Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte. O Estatuto formalizaria a poltica de tratamento diferenciado para essas categorias de empresas, nas esferas tributria, trabalhista e previdenciria e no acesso ao crdito e ao mercado. Em maio de 2008, o governo lanou uma nova proposta de poltica industrial, a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), ampliando o escopo e os instrumentos de

131

Cf. ABDI Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial. Diretrizes de Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior. Braslia: ABDI, s/d. Nele se indica que A Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior tem como objetivo o aumento da eficincia econmica e do desenvolvimento e difuso de tecnologias com maior potencial de induo do nvel de atividade e de competio no comrcio internacional. Ela estar focada no aumento da eficincia da estrutura produtiva, aumento da capacidade de inovao das empresas brasileiras e expanso das exportaes. Esta a base para uma maior insero do pas no comrcio internacional, estimulando os setores onde o Brasil tem maior capacidade ou necessidade de desenvolver vantagens competitivas, abrindo caminhos para insero nos setores mais dinmicos dos fluxos de troca internacionais. 132 Cf. ABDI. Op. cit.

217

promoo e gesto do desenvolvimento do setor, com nfase na construo da competitividade de longo prazo da economia. A PDP, ao contrrio da PITCE, que continha somente diretrizes gerais de poltica, inclui um detalhamento das metas a serem alcanadas e dos programas, aes e recursos envolvidos, bem como dos esquemas de gesto que sero adotados e das modalidades de parceria e articulao entre as agncias pblicas e o setor produtivo. A PDP foi estruturada tendo como objetivo central dar sustentabilidade ao ciclo de crescimento iniciado em 2006. Ela contempla polticas em trs nveis: aes sistmicas, focadas em fatores geradores de externalidades para o conjunto da estrutura produtiva; programas estruturantes, orientados por objetivos estratgicos133 para sistemas produtivos selecionados; e destaques estratgicos, que incluem temas de polticas pblicas escolhidos por sua importncia para o desenvolvimento do pas no longo prazo. Os programas estruturantes constituem a espinha dorsal da PDP e se dividem em trs categorias: programas mobilizadores em reas estratgicas (Complexo Industrial da Sade, Tecnologia de Informao e Comunicao, Energia Nuclear, Complexo Industrial de Defesa, Nanotecnologia e Biotecnologia); programas para consolidar e expandir a liderana (Complexo Aeronutico, Petrleo, Gs Natural e Petroqumica, Bioetanol, Minerao, Siderurgia, Celulose e Papel e Carnes); e Programas para fortalecer a competitividade (Complexo Automotivo, Bens de Capital, Txtil e Confeces, Madeiras e Mveis, Higiene, Perfumaria e Cosmticos, Construo Civil, Complexo de Servios, Indstria Naval e Cabotagem, Couro, Calados e Artefatos, Agroindstrias, Biodiesel, Plsticos e outros). Com esses programas se pretende enfrentar quatro grandes desafios: ampliar a capacidade de oferta da economia brasileira em bases sustentveis e competitivas de modo a evitar a formao de gargalos e presses inflacionrias; elevar a capacidade de inovao das empresas brasileiras para ampliar sua competitividade no mercado domstico e fortalecer sua insero externa;

Os objetivos estratgicos definidos pela PDP so manter ou posicionar o sistema produtivo ou as empresas brasileiras entre os cinco maiores players mundiais e, quando for o caso, entre os cinco maiores exportadores mundiais; construir competitividade em reas estratgicas; posicionar as marcas brasileiras entre as cinco principais de seu respectivo mercado; e ampliar o acesso da populao a servios bsicos para a qualidade de vida. Veja-se a respeito o documento da ABDI. Poltica de desenvolvimento produtivo. Braslia: ABDI, 2008.

133

218

preservar a robustez do balano de pagamentos, mantendo a trajetria de expanso e diversificao da pauta exportadora e criar condies favorveis atrao de investimentos externos diretos; e, ampliar as condies de acesso a mercados para micro e pequenas empresas, gerando efeitos competitivos e distributivos positivos, em combinao com iniciativas voltadas ao desenvolvimento de sistemas empresariais de maior porte, com escala e governana compatveis com as melhores prticas internacionais.134 4.8. Os Efeitos Induzidos da Poltica Industrial Evidentemente, a crise internacional e o escasso tempo de vigncia da PDP tornam difcil estabelecer, de forma abrangente e precisa, a natureza e o alcance dos efeitos das polticas adotadas pelo governo sobre o sistema de inovao e sobre a estrutura e dinmica do setor industrial. No entanto, indicadores relativos ao comportamento desses aspectos, at 2008, portanto, influenciados em maior grau pelas medidas adotadas no mbito da PITCE sugerem que pelo menos em algumas reas houve avanos expressivos. Em relao ao sistema de cincia e tecnologia, por exemplo, alm dos avanos de carter institucional, o perodo 2003/08 mostra tendncias promissoras em algumas esferas. O nmero de alunos matriculados em cursos de doutorado de cincias exatas e da terra, cincias biolgicas, engenharia e informtica, cincias da sade e cincias agrrias, que era de 24,7 mil, em 2002, alcanou 32,8 mil, em dezembro de 2008, um aumento de 33%. Os artigos de brasileiros publicados em peridicos cientficos neste perodo cresceu expressivamente (135%), passando de 1,62% para 2,63% do total mundial. A quantidade de bolsas de estudo concedidas saltou de 38,1 mil (2.480 no exterior), em 2002, para 62,7 mil (3.750 no exterior), em 2008, um incremento de 65%. O nmero de pedidos de patentes registrados no escritrio de marcas e patentes dos Estados Unidos, embora ainda absurdamente modesto, tambm aumentou de forma significativa, passando de 288, em 2002, para 499, em 2008. A evoluo da indstria e do comrcio exterior brasileiro neste perodo mostra mudanas relevantes em comparao com perodos anteriores. Cinco aspectos refletem essas mudanas:

134

Cf. ABDI. Op. cit., 2008.

219

4.9. A Acelerao do Crescimento da Produo Industrial A produo fsica industrial acumulou em cinco anos, entre 2004 e 2008, um crescimento de 25,5%, praticamente igualando o incremento acumulado nos quatorze anos precedentes (1990/2003). Grfico 73 - Brasil Produo Industrial Indstria Geral 1995/2010 (ndice de Quantum - mdia 2002 = 100)
130 125,5 125 120 115 110 105 100 95,8 95 90 85 80 75 70 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010* 87,4 88,9 92,3 90,4 89,9 100,0 97,3 100,0 108,4 114,9 111,7 121,8 116,2 126,8

Fonte: IPEADATA * Dados acumulados em 12 meses, at agosto

Embora a grave crise internacional tenha interrompido o ciclo de expanso industrial, a rpida recuperao, iniciada no primeiro semestre de 2009, abriu o caminho para a retomada, ainda em 2010, da trajetria de expanso consolidada nos ltimos anos. Apesar dessa mudana de padro, a participao da indstria no PIB manteve-se relativamente estvel, com um mnimo de 25,7%, em 1998, e um mximo de 30,1%, na retomada do crescimento em 2004. Os ndices relativos a 2002 e 2008, que expressam a mdia do perodo, foram muito similares 27,1% e 27,3%, respectivamente. Em 2009, apesar da expressiva recuperao no ltimo trimestre, o PIB industrial fechou o ano com uma diminuio de 5,5%, com o que a participao do setor no PIB total caiu para 25,4%.

220

4.10. A Reverso da Tendncia Reduo do Emprego Industrial No quinqunio 2004/08, junto com a acelerao do crescimento, expandiu-se tambm o emprego industrial, embora em menor proporo, 17,3%, invertendo-se a tendncia declinante da fase anterior, em que houve uma contrao do emprego setorial da ordem de 24,9%, entre 1992 e 2003135. A queda de 5,3%, registrada em 2009 com relao a 2008, foi conjuntural, tendo j sido superada pela consolidao, em 2010, da trajetria de expanso da produo industrial. Grfico 74 - Brasil ndice de Pessoal Empregado na Indstria 1995/2010 (Base: Mdia 2006 = 100)
120
114,7

110

106,2 101,8 103,7 95,7 90,1 90,9 91,7 91,4 91,9 98,0 94,9 100,0

107,7 104,2

108,4

100

90

80

70

60

50 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*
Fonte: IPEADATA * Dados Acumulados at Julho

4.11. O Aumento da Participao dos Setores de Maior Intensidade Tecnolgica na Produo da Indstria de Transformao Resultado das polticas adotadas e das expectativas dos agentes econmicos, a evoluo da indstria nesse perodo, acompanhando a acelerao do PIB total e da FBCF e o forte aumento das exportaes totais, foi marcada pela expanso acelerada dos segmentos de alta e mdia-alta tecnologia136, que mais do que duplicaram o crescimento global da indstria de transformao.
135 136

A srie histrica relativa a este indicador comea em 1992. A classificao utilizada pela OCDE est composta por quatro faixas de intensidade tecnolgica, incluindo os seguintes setores produtivos:

221

Grfico 75 - Crescimento Acumulado da Produo Industrial por Segmento de Intensidade Tecnolgica 2003/2008
60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
52,6 48,0

24,7

14,2 8,8

Industria de Transformao
Fonte: MDIC / IEDI

Alta Tecnologia

Mdia-Alta Tecnologia

Mdia-Baixa Tecnologia

Baixa Tecnologia

O desempenho mais modesto dos setores de mdia-baixa e baixa tecnologia, especialmente deste, sugere que esses segmentos foram mais vulnerveis apreciao do Real e concorrncia predatria dos produtos chineses. 4.12. A Forte Acelerao das Exportaes de Bens Industriais As exportaes industriais, definidas de acordo com a classificao da OCDE, tiveram um forte impulso durante o governo Lula, passando de US$ 48,7 bilhes, no ano base (2002), para R$ 141,9 bilhes, em 2008. O crescimento acumulado nesse perodo foi da ordem de 191,6%, contrastando com o aumento relativamente modesto registrado no perodo 1996/2002, de 21,9%. Apesar dessa significativa expanso, as exportaes industriais perderam peso no comrcio externo, diminuindo sua participao de 80,6%, em 2002, para 71,7%, em 2008. Em

Alta intensidade indstria aeronutica e aeroespacial, farmacutica, material de escritrio e informtica, equipamento de rdio, televiso e comunicaes, instrumentos mdicos de tica e preciso; Mdia-alta intensidade indstria de mquinas e equipamentos eltricos, veculos automotores, produtos qumicos (exceto farmacuticos), equipamentos para ferrovias e material de transporte no especificado, materiais e equipamentos mecnicos no especificados; Mdia-baixa intensidade indstria de construo e reparao naval, borracha e produtos plsticos, produtos de petrleo refinado e outros combustveis, outros produtos minerais no-metlicos, produtos metlicos; e Baixa intensidade indstria de alimentos, bebidas e tabaco, produtos manufaturados no especificados e bens reciclados, madeira e seus produtos, papel e celulose, txteis, couro e calados.

222

2009, em consequncia da crise internacional, as exportaes desse segmento caram para US$ 104,6 bilhes, representando 68,4% das exportaes totais. Grfico 76 - Brasil - Crescimento Acumulado das Exportaes Industriais (em %)
%

250 200 150 100 50 0 1996/2002


Fonte: IEDI

191,6

21,9

2002/2008

4.13. O Aumento Expressivo das Exportaes de Alta e Mdia Tecnologia e Reduo do Contedo Tecnolgico das Exportaes Totais As mudanas na estrutura das exportaes brasileiras, registradas no perodo 2003/08 esto marcadas por duas tendncias contraditrias, conforme o grfico abaixo.

223

Grfico 77 - Crescimento Acumulado das Exportaes Brasileiras por Intensidade Tecnolgica 2003/2008
% 400 350 300 250 200 150 100 50 0 Total Produtos industriais (*) Indstria de alta tecnologia Indstria de mdia-alta tecnologia Indstria de mdia-baixa tecnologia Indstria de baixa tecnologia Produtos no industriais

378,7

265,0 227,9 191,6 210,2 168,6

93,9

(*) Classificao extrada de: OECD, Directorate for Science, Technology and Industry, STAN Indicators, 2003. Fonte: MDIC

Por um lado, verifica-se um expressivo aumento das exportaes oriundas de setores de nvel tecnolgico intermedirio, cujo crescimento foi superior ao do conjunto das exportaes de produtos industriais, juntamente com um crescimento menor, mas no menos significativo (94%) das exportaes classificadas como de alta intensidade tecnolgica. Na contramo desse movimento, houve um aumento extraordinrio (379%) das exportaes de produtos noindustriais, de acordo com a classificao da OCDE, com o que o contedo tecnolgico do total das exportaes tendeu ao declnio. Essa tendncia est associada a diversos fatores. Primeiro, a insero da China no comrcio internacional significou forte expanso da demanda por matrias-primas e alimentos, abrindo novas oportunidades para os pases, como o Brasil, detentores de potencialidades produtivas nesses segmentos, mas criando, ao mesmo tempo, presses no sentido da especializao primria do comrcio exterior e da produo desses pases. No caso do Brasil, essas presses, embora no devam ser subestimadas, tendem a ter uma importncia menor dada existncia de um parque industrial bastante desenvolvido e integrado. Segundo, o perodo recente, especialmente a partir de 2005, foi caracterizado por uma intensa elevao dos preos dos produtos bsicos, que explica parte do maior crescimento desse item em nossa pauta de exportaes. Terceiro, no nosso caso houve um aumento das exportaes de produtos in natura

224

caso da soja, por exemplo em detrimento das exportaes de produtos processados, aumentando o volume do comrcio, mas reduzindo a agregao de valor, tendncia que o governo est empenhado em reverter. Os produtos no industriais, que em 2002 representavam 19,4% das exportaes, responderam por 28,3% do total exportado, em 2008. Em consequncia, embora o valor das exportaes de alta e mdia-alta intensidade tecnolgica tenha quase triplicado, em 2008 com relao a 2002, passando de US$ 18,9 bilhes para US$ 51,6 bilhes, o conjunto das exportaes apresenta, paradoxalmente, um perfil de menor contedo tecnolgico. Grfico 78 - Estrutura das Exportaes Brasileiras (Totais) por Segmentos de Intensidade Tecnolgica 2002 2008
Produtos no industriais 19,40% alta tecnologia 9,83% Indstria de mdia-alta tecnologia 21,43%

Produtos no industriais 28,32%

Indstria de alta tecnologia 5,81% Indstria de mdia-alta tecnologia 20,27%

Indstria de baixa tecnologia 31,70%

Indstria de mdia-baixa tecnologia 17,64%

Indstria de baixa tecnologia 25,96%

Indstria de mdia-baixa tecnologia 19,64%

Fonte: MDIC

Fonte: MDIC

J em relao ao subconjunto de bens industriais, em termos mdios no houve uma mudana substancial do padro de intensidade tecnolgica. Os produtos classificados como de alta intensidade diminuram em termos relativos, do mesmo modo que, no extremo oposto, tambm se reduziu a participao dos produtos de baixa intensidade. Ao mesmo tempo, aumentou a participao dos segmentos de intensidade mdia, como se pode observar no grfico abaixo:

225

Grfico 79 - Estrutura das Exportaes Brasileiras de Produtos Industriais por Segmentos de Intensidade Tecnolgica

2002
Alta 12,20% Baixa 39,32%

2008

Alta 8,11%

Baixa 36,22%

Mdia-alta 28,28%

Mdia-alta 26,59% Mdia-baixa 21,89%


Mdia-baixa 27,39%

Fonte: MDIC

Fonte: MDIC

A crise internacional introduziu, em 2009, alteraes na composio das exportaes industriais: aumentou a participao dos produtos de alta tecnologia (de 8,1% para 8,6% ) e de baixa tecnologia (de 36,2% para 41,7%) e caiu o peso relativo dos segmentos intermdios de mdia-alta tecnologia (de 28,3% para 26,0%) e de mdia-baixa tecnologia (de 27,4% para 23,6%). Ou seja, a crise acentuou o movimento de reduo do nvel mdio de contedo tecnolgico das exportaes, com perda de posio dos segmentos superiores (de 36,4% para 34,6%) e aumento dos de menor intensidade tecnolgica (de 63,6% para 65,4%). No h, ainda, elementos para avaliar se a recuperao das exportaes, em 2010, ser acompanhada de modificaes nessas tendncias recentes. 4.14. O Potencial de Substituio de Importaes No quadrinio 2005/08, houve um novo ciclo de apreciao do Real, similar ao ocorrido em 1995/98, embora sem efeitos to amplos e profundos.137 Mas esse ciclo tambm deu origem a uma forte expanso das importaes, que se traduziu no crescente aumento do
137

Ao contrrio do que acontecia naquela ocasio, hoje a indstria, excluindo os impactos conjunturais da crise internacional, no passa por um perodo de semi-estagnao e sim vive um ciclo de crescimento acelerado.

226

componente importado da oferta interna de bens industriais, como se pode visualizar no grfico a seguir. Grfico 80 - Brasil Coeficientes de Penetrao das Importaes na Indstria de Transformao (Preos constantes de 2006)
20 18 16 14 12 10 8 6 4
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fonte: BCB, 2010

18,6 16,4 12,8 12,2 14,5 12,4 11,8 12,7 10,9

11,9 10,4 10,6

11,4

11,1

7,3

Esse novo ciclo impactou com intensidade diversos setores em que o coeficiente de importaes, depois da alta do perodo 1995/98, havia se estabilizado ou regredido, como o caso dos produtos txteis, couro e seus artefatos, calados, metalurgia bsica, mquinas e equipamentos e veculos automotores, reboques e carrocerias. Em outros ramos indstria farmacutica, produtos qumicos, artigos de borracha e plsticos, material eletrnico e de comunicaes, equipamentos mdico-hospitalares, de automao industrial e de preciso , o coeficiente de importaes j vinha aumentando e expandiu-se ainda mais.

227

Grfico 81 - Brasil Coeficientes de Penetrao das Importaes em setores Industriais Selecionados


Em %

Grfico 82 - Brasil Coeficientes de Penetrao das Importaes em Setores Industriais Selecionados


Em %

18

16

14

12

10

2 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Produtos txteis Preparao de couros seus artefatos e calados Metalurgia bsica
Fonte: IPEA

50 48 46 44 42 40 38 36 34 32 30 28 26 24 22 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Farmacutica Outros produtos qumicos Artigos de borracha e plstico Fonte: IPEA Material eletrnico e de comunicaes

Veculos automotores, reboques e carrocerias

O aprofundamento dessas tendncias, principalmente em um cenrio de perda de dinamismo do comrcio internacional, preocupante. Mas, por outro lado, essa configurao da estrutura industrial com segmentos de empresas consolidados do ponto de vista tecnolgico e organizacional e espaos para a substituio seletiva de importaes visando integrao das cadeias produtivas embute um considervel potencial de expanso dos setores secundrio e tercirio da economia. O aproveitamento dessas possibilidades supe, no entanto, algumas pr-condies. A primeira delas, no demais repetir, evitar que a apreciao do Real anule as vantagens potenciais que o pas possui para consolidar a reativao da economia e impea a internalizao da renda gerada no sistema produtivo. A segunda o aumento da agregao de valor e de contedo tecnolgico produo, para elevar a competitividade da indstria nacional e preservar sua capacidade de concorrncia, tanto no mercado interno quanto em mercados externos relevantes, como o da Amrica Latina, aos quais se destinam mais de 40% das exportaes brasileiras de manufaturas.

228

Um dos exemplos mais significativos do potencial envolvido em um processo dessa natureza e da capacidade indutora de transformaes da poltica industrial foi a recuperao da indstria naval, que quase havia desaparecido durante a dcada de 1990. No final dos anos 70, o Brasil chegou a ser o segundo fabricante de navios do mundo, empregando, em 1979, quase 40 mil trabalhadores no setor naval. A partir de 1980, no entanto, em funo de diversos fatores cenrio externo desfavorvel, mudanas nas polticas de compras da Petrobras, restries no financiamento oficial, graves problemas gerenciais, entre outros , o setor ingressou em uma trajetria de acentuada regresso. A abertura do mercado de navegao nos anos 90 e a ausncia de uma poltica de suporte ao setor, inclusive no que se refere capacitao tecnolgica, gerencial e produtiva das empresas nacionais que possibilitasse elevar sua competitividade, acentuaram o processo de decomposio ento em curso. O nmero de trabalhadores empregados na indstria naval, que j regredira para aproximadamente 13 mil, em 1990, desabou, atingindo um nvel residual, no trinio 1998/2000, em torno a 1.900 empregados. Algumas iniciativas do governo anterior modificaes no acesso a linhas de crdito, introduo de ndices de nacionalizao nos leiles de novas reas de explorao ensejaram um incio de recuperao do setor. Com isso, em 2002, a indstria passou a empregar 6.500 trabalhadores. O governo Lula alterou radicalmente esse quadro. Em 2003, foi criado o Programa de Mobilizao da Indstria Nacional de Petrleo e Gs Natural (PROMINP), com a finalidade de maximizar a participao da indstria nacional na cadeia produtiva do petrleo (o que no se conseguiu com a Companhia Vale do Rio Doce privatizada). O governo federal exerceu forte presso sobre a Petrobras, visando redirecionar sua poltica de compras para o mercado interno. Em 2007, a Petrobras criou, por intermdio de sua subsidiria TRANSPETRO, o Programa de Modernizao e Expanso da Frota (PROMEF), envolvendo na fase inicial a compra de 49 novos petroleiros, com a elevao do ndice de nacionalizao para 65% e o estabelecimento de condies para a elevao da competitividade da indstria naval ao nvel internacional. A modernizao da frota dever possibilitar a cobertura de 100% da navegao de cabotagem e 50% da navegao de longo curso, gerando 40 mil empregos diretos e 160 mil indiretos. A evoluo do emprego na indstria naval reflete os novos critrios que caracterizam, atualmente, a orientao do governo federal nesse segmento.

229

Grfico 83 - Emprego nos Estaleiros e na Indstria Nutica (Anos Selecionados)


50.000 45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 1970 1980 1990 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
1.880 1.910 18.000 13.097 7.465 14.442 12.651 19.600 33.792 39.000 40.277 46.500

6.493

Fonte: SINAVAL Sindicato Nacional da Indstria da Construo e Reparao Naval e Offshore

A construo dos navios petroleiros da TRANSPETRO aumentar a frota, at 2014, em 2,7 milhes de toneladas de porte bruto (tbp), o que significa um aumento de mais de 77% da capacidade hoje existente, que de 3,5 milhes de tpb. Por outro lado, com a construo de petroleiros de 157 mil tpb, o pas ingressar em um novo estgio da indstria naval, passando a fazer parte do grupo de produtores de navios de grande porte. 4.15. O Papel Estratgico da Agricultura A agricultura uma atividade extremamente importante para a economia brasileira e foi fundamental na implementao das polticas de estabilizao econmica, crescimento e distribuio de renda do Governo Lula. O esforo empreendido, a partir de 2003, para reativar a economia e reverter o processo de desestabilizao deixado pelo governo anterior contou com grande participao do complexo agroindustrial brasileiro, principalmente na gerao de supervits da balana comercial brasileira. As exportaes agrcolas, entendidas em sentido amplo, saltaram de US$ 24,8 bilhes, em 2002, para US$ 71,8 bilhes, em 2008, o que representou um aumento de 189%, enquanto que as importaes aumentaram de US$ 4,4 bilhes para US$ 11,8 bilhes. O saldo positivo e

230

crescente da balana comercial agroindustrial evoluiu de um patamar de USS 20,3 bilhes, em 2002, para US$ 59,9 bilhes, em 2008, sendo o grande responsvel pela manuteno do supervit de toda a balana comercial brasileira nos ltimos anos e criando condies para que o pas pudesse reduzir a vulnerabilidade externa da economia. Em 2009, apesar da crise, as exportaes se mantiveram estveis em termos fsicos um recuo de apenas 0,4% , mas caram 9,8% em valor devido reduo dos preos internacionais. Ainda assim, o saldo da balana comercial agrcola foi expressivo, atingindo US$ 54,9 bilhes. Grfico 84 - Balana Comercial da Agricultura
US$ bilhes

80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

71,8 64,8 58,4 49,5 43,6 39,0 23,4


15,2 49,7 42,8 60,0 54,9

19,1
13,4

20,9 21,1
12,3 12,2

21,5
13,5

20,5
14,8

20,6
14,8

23,9
19,1

24,8
20,4

30,6
25,9

34,2

38,5

5,7

8,6

8,9

8,2

8,0

11,8 5,7 5,8 4,8 4,4 4,7 4,8 5,1 6,7 8,7

9,8

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Saldo

Exportaes

Importaes

Fonte: Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento

Os avanos registrados nessa esfera significaram transformar o Brasil no 2 maior exportador de alimentos e matrias-primas do mundo, superando o Canad e a China e ficando atrs somente dos Estados Unidos.

231

Tabela 11 - Principais Produtos Agroindustriais Exportados pelo Brasil


2008 Principais Produtos Exportados Complexo Soja Carnes Produtos Florestais Complexo Sucroalcoleiro Caf Couros, Produtos de Couro e Peleteria Fumo e seus Produtos Cereais, Farinhas e Preparaes Sucos de Fruta Fibra e Produtos Txteis Demais Produtos TOTAL Valor US$) 17.980.184.191 14.545.483.709 9.326.148.932 7.873.074.318 4.763.068.651 3.140.208.311 2.752.032.482 2.206.966.200 2.151.782.905 1.587.383.802 5.480.133.717 71.806.467.218 Part. % 25,0% 20,3% 13,0% 11,0% 6,6% 4,4% 3,8% 3,1% 3,0% 2,2% 7,6% 100,0% 1998 Valor US$) 4.732.660.098 1.625.162.913 3.370.036.188 1.978.953.905 2.606.346.195 1.894.715.199 1.558.989.645 51.659.058 1.305.543.655 753.371.340 1.668.697.435 21.546.135.631 Part. % 22,0% 7,5% 15,6% 9,2% 12,1% 8,8% 7,2% 0,2% 6,1% 3,5% 7,7% 100,0%

Fonte: AgroStat Brasil a partir de dados da SECEX/MDIC. Elaborao: CGDE/DPI/SRI/MAPA

Os setores que mais ampliaram sua participao na pauta de exportaes foram o do complexo da soja, o da produo de carnes, o sucroalcooleiro e o de cereais, farinhas e preparaes, nos quais predominam cadeias produtivas bem estruturadas, tecnologicamente avanadas e que contam com empresas ou grupos de grande porte capazes de disputar o mercado internacional. Os trs principais setores os complexos de soja, carnes e sucroalcooleiro contriburam com 75% do aumento das exportaes agroindustriais no perodo 2003/08, refletindo o elevado grau de concentrao da pauta de exportaes do setor. Os principais destinos das exportaes agrcolas brasileiras so a sia e a Unio Europeia, que em 2009 absorveram quase 60,0% do total exportado. Individualmente, nossos principais mercados so a China, os Estados Unidos, a Rssia e a Alemanha, que respondem por quase 30,0% do total. A consolidao da agricultura brasileira como importante fornecedora de alimentos no mercado mundial pode ser observada em alguns exemplos. O Brasil o maior exportador mundial de soja, carne bovina, carne de frango, acar, suco de laranja e caf. tambm o primeiro ou segundo maior produtor mundial desses produtos e o terceiro produtor mundial de frutas e milho.

232

Tabela 12 - Participao Brasileira na Produo e Comrcio Mundial de Produtos Agropecurios Mdia 2006/2008
Produto Produo Mundial (%) Posio Internacional Exportaes Mundiais (%) Posio Internacional

Carne Bovina Carne e Aves Carne de Sunos Acar Caf Suco de Laranja Soja em Gros Farelo de Soja leo de Soja Algodo Milho

15,7 14,5 3,1 19,0 32,6 56,8 26,5 15,8 16,6 5,6 7,0

2 3 4 1 1 1 2 4 4 5 3

26,7 38,1 12,2 37,6 27,9 85,1 34,6 23,4 22,1 6,2 9,6

1 1 4 1 1 1 2 2 2 2 3

Fonte: Presidncia da Repblica - Mensagem ao Congresso Nacional 2010.

Mesmo no cenrio ps-crise, a emergncia da sia, especialmente da China e da ndia, pases que vivem processos intensos de expanso da renda e de urbanizao da populao, est determinando um crescimento acentuado da demanda mundial por alimentos, em um ritmo muito mais rpido do que a expanso da oferta. A FAO, a agncia das Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao, estima em 70,0% a necessidade de ampliao da produo agrcola at 2050. Nesse contexto, o Brasil no s produziu o suficiente para atender demanda interna como foi o pas que mais aumentou o excedente de alimentos, cumprindo um papel estratgico no abastecimento mundial. A produo de gros, cereais e oleaginosas, por exemplo, atingiu em 2008 quase 146 milhes de toneladas, um aumento de 51% com relao produo obtida em 2002. Parte importante deste aumento se deve expanso da produtividade das principais culturas, como o arroz, o feijo, o milho e a soja, que registraram, no perodo 2002/08, incrementos de 28%, 33%, 43% e 10%, respectivamente. A Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA) desempenhou um papel central nesse processo: seu trabalho de pesquisa teve um impacto significativo na expanso da produtividade agregada da produo de gros, cujo aumento acumulado no perodo 1990/2009 alcanou cerca de 80%. Alm da produo de alimentos, o pas passou a ocupar um papel chave no debate sobre a produo e o fornecimento de agroenergia. Destacam-se, nesse mbito, as polticas de estmulo pesquisa, produo e comercializao desses produtos, como a criao da Embrapa

233

Agroenergia, a formulao do Plano Nacional de Agroenergia 2006-2011, e a aprovao das Lei n 11.097/05, que dispe sobre a introduo dos biocombustveis na matriz energtica nacional e prev a adio de, no mnimo, 5% em volume de biodesel no diesel mineral. Atualmente, o pas dispe de 46 usinas de biodiesel e 417 usinas sucroalcooleiras. O principal desafio para o futuro desenvolver novas tecnologias para consolidar a posio brasileira de principal produtor e exportador de agroenergia. Note-se que, ao contrrio do que vem ocorrendo nos Estados Unidos e em alguns pases da Europa, onde a utilizao de cereais para a produo de etanol se fez custa da oferta de gros para consumo humano, a expanso da cana-de-acar no implicou reduzir a rea destinada produo de alimentos. A rea colhida de cana-de-acar saltou de 5,1 milhes de hectares (ha), em 2002, para 7,1 milhes de ha, em 2008. A produo teve uma trajetria similar, saltando de 364,4 milhes para 571,4 milhes de toneladas. No mesmo perodo, a rea dedicada produo de gros cereais e oleaginosas passou de 43,9 milhes para 47,8 milhes de ha, um incremento comparativamente modesto, mas que foi compensado pelo forte aumento dos rendimentos, da ordem de 39,7%. Uma das chaves desse bom desempenho da agricultura, alm do trabalho da EMBRAPA e de outros programas de apoio e desenvolvimento da produo, foi a poltica de financiamento da safra. O governo aumentou a disponibilidade de crdito para a agricultura. A safra 2009/10 conta com um oramento de R$ 107,5 bilhes, dos quais R$ 92,5 bilhes se destinam agricultura empresarial e R$ 15 bilhes agricultura familiar. Esse montante equivale a mais de quatro vezes o volume total de crdito disponibilizado para o setor agrcola em 2002, que foi da ordem de R$ 24,7 bilhes138.

138

Em 2008, o agronegcio representou 28,4% do PIB brasileiro, equivalente a R$ 764,5 bilhes, segundo dados do Centro de Estudos Avanados em Economia Aplicada (CEPEA), da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz, da Universidade Estadual de So Paulo (USP).

234

Grfico 85 - Crdito Rural Recursos Programados Investimento, Custeio e Comercializao, Total*

* Total: includo o PRONAF Fonte: Ministrio da Agricultura

O governo Lula tambm introduziu mudanas importantes no apoio ao desenvolvimento da agricultura familiar, incluindo o esforo de democratizao da propriedade agrria por meio do Programa de Reforma Agrria e das novas polticas de apoio e fortalecimento dos assentamentos instalados. A agricultura familiar um segmento importante do nosso campo, ocupando um tero da rea disponvel para a produo de alimentos e respondendo por 78,8% dos postos de trabalho no campo e por 40,4% do valor bruto da produo agropecuria, segundo os critrios FAO/INCRA. Os dados do ltimo censo agropecurio do IBGE mostram que esse segmento responsvel pela produo de expressiva parcela de alguns alimentos: 87% da mandioca, 70% do feijo, 58% do leite de vaca, 46% do milho, 38% do caf, 34% do arroz, 21% do trigo e 16% da soja. No setor de carnes, frequentemente integrada a grandes complexos agroindustriais, a agricultura familiar possui 59% do plantel de sunos, 50% das aves e 30% do nmero de bovinos. O dado mais significativo da eficincia da poltica de apoio agricultura familiar do governo Lula o aumento de 61%, em termos reais, da renda bruta dos agricultores familiares no perodo, principalmente quando se considera que aproximadamente 75% das pessoas ocupadas na agricultura familiar tm acesso terra na condio de proprietrios. Um dos grandes destaques das aes estatais foi a ampliao e garantia de acesso ao crdito rural para os agricultores familiares, por meio do Programa de Fortalecimento da

235

Agricultura Familiar (PRONAF). Em julho de 2008, foi ampliado o escopo desse programa com a criao do PRONAF Mais Alimentos, direcionado a aumentar a produtividade e expandir a produo de alimentos da agricultura familiar em 18,5 milhes de toneladas/ano, meta a ser alcanada em 2010. Para a safra 2008/09, foram disponibilizados crditos em um montante de R$ 11 bilhes de Reais, dos quais R$ 6 bilhes correspondem ao Mais Alimentos. Grfico 86 - PRONAF Utilizao do Crdito Pelos Produtores
R$ bilhes 16 15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 15,00*

10,79 8,43 9,07

7,61 6,13 4,49 2,15 0,42


1998/1999 1999/2000 2000/2001 2001/2002 2002/2003 2003/2004 2004/2005 2005/2006

2,17

2,19

2,38

2006/2007

2007/2008

2008/2009

2009/2010

Fonte: MDA * Recursos disponibilizados para o Programa na safra 2009/2010

Alm dessa forte expanso do crdito mais de 350% em termos nominais com relao aos montantes disponibilizados em 2002 , pela primeira vez na histria foram renegociadas, com prioridade, as dvidas dos pequenos produtores rurais, o que beneficiou 825 mil famlias. Com a edio da Lei n 11.775/08, o governo brasileiro tambm criou e ampliou uma srie de mecanismos para garantir a comercializao dos produtos da agricultura familiar. Destacam-se o Programa de Garantia de Safra, destinado aos agricultores que sofrem perdas em razo de fenmenos climticos, e o Programa de Garantia de Preos, que assegura o pagamento do custo de produo dos produtores financiados pelo PRONAF na hiptese de queda dos preos. Outra ao importante o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), criado em 2003, que tem como objetivo adquirir alimentos da agricultura familiar, no mbito do programa Fome Zero, para populaes em situao de insegurana alimentar. Em 2008, ele foi ampliado

236

com a finalidade de permitir a aquisio de alimentos por meio do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), para o fornecimento de alimentao escolar. No ano seguinte avanou-se ainda mais, com a aprovao pelo Congresso Nacional da Lei n 11.947/09, que destina 30% dos recursos da alimentao escolar para a compra de alimentos da agricultura familiar pelo PAA, o que representar uma renda de aproximadamente R$ 660 milhes, em 2009. O programa de assistncia tcnica um bom indicador das mudanas introduzidas pelo governo Lula na concepo e gesto da reforma agrria e no apoio agricultura familiar. Esse programa, que nos anos finais da administrao anterior movimentava recursos da ordem de R$ 2 a R$ 3 milhes, por ano, foi significativamente ampliado, alcanando no perodo 2003/08 uma mdia de R$ 132,8 milhes por ano. Em 2008, ele beneficiou 415 mil famlias, com um dispndio de R$ 397 milhes. A implementao de medidas como o PAA, que concebem a poltica de incluso social como fator de crescimento econmico, uma das caractersticas marcantes da poltica de desenvolvimento do governo Lula. Nesse aspecto, foi muito positiva a edio da Lei n 11.326/06, que estabeleceu diretrizes para a Poltica Nacional da Agricultura Familiar e, mais recentemente, a aprovao pelo Congresso Nacional da Poltica e do Programa de Assistncia Tcnica para a Agricultura Familiar. 4.16. O Papel do Estado e o Novo Desenvolvimentismo O desenvolvimento brasileiro, a exemplo da experincia histrica das naes hoje mais avanadas, teve na ao do Estado um dos seus elementos propulsores fundamentais. Foi ao abrigo da interveno do Estado mediante a formao de um expressivo segmento de empresas pblicas e pesados investimentos governamentais, e, indiretamente, com a regulamentao das relaes econmicas e o planejamento como instrumento de orientao e promoo do desenvolvimento que o pas, em pouco mais de trinta anos, transitou de uma economia essencialmente agrria para outra predominantemente urbano-industrial.139 Esse padro de interveno do Estado no domnio econmico, oriundo da era Vargas e que culmina com o II Plano Nacional de Desenvolvimento, no governo Geisel, comeou a ser
Embora a indstria brasileira tenha origens mais remotas, somente a partir do fim da Segunda Guerra Mundial que se acentua o processo de substituio de importaes que levar o pas, no final da dcada de 1970, a transformar-se na oitava economia industrial do mundo.
139

237

desmontado na dcada de 1980, com a crise da dvida externa e a acelerao da inflao. A estatizao da dvida externa privada, por um lado, e a destruio da capacidade de autofinanciamento das empresas estatais140, por outro, submergiram o Estado em uma grave crise financeira e arruinaram sua capacidade de investimento. Alm disso, um padro de gesto, marcado pela ineficincia, patrimonialismo e fisiologismo, contribuiu para comprometer a legitimidade social de um setor importante das empresas estatais. O investimento pblico (Unio mais estatais federais), que no perodo 1968/79 atingiu 8,3% do PIB em mdia, e chegou a representar 36,0% do total da Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF), caiu para 5,19% do PIB, em termos mdios, entre 1980 e 1989141. A resposta neoliberal crise fiscal, nos anos 90, aprofundou esse quadro de fragilizao do Estado, liquidando o pouco que restava da fase nacional-desenvolvimentista. O novo padro de interveno que se configura nesse perodo altera radicalmente o foco da atuao do Estado na economia. Seu papel restringe-se ao estabelecimento e preservao das condies macroeconmicas requeridas pelo funcionamento fludo do mercado autoregulado, com o consequente distanciamento do Estado da problemtica do desenvolvimento e das questes concretas ligadas regulao da produo e das relaes entre os agentes econmicos. Essa viso minimalista do Estado projetou-se tambm sobre as esferas institucional e operacional, com a privatizao de grande parte do patrimnio pblico142, a ampliao da influncia do mercado sobre as decises de polticas pblicas, via fragmentao do aparelho governamental, e a terceirizao de diversas funes e atividades dos rgos pblicos. O experimento do Estado Mnimo, de modo geral, foi um rotundo fracasso. A reduo do investimento pblico, em parte associada privatizao do ncleo empresarial estatal, sem uma contrapartida de expanso do investimento privado, provocou a acumulao de enormes atrasos na manuteno e expanso da infraestrutura energtica e logstica. Apesar do expressivo
A poltica de suprir as necessidades de financiamento externo do setor pblico mediante o endividamento das empresas estatais e a fixao arbitrria de preos dos seus produtos como instrumento auxiliar de combate inflao tiveram efeitos desastrosos sobre o equilbrio financeiro das empresas. 141 Cf. REIS, Cristina Fres de Borja. O investimento pblico e o desenvolvimento econmico no Brasil. So Paulo: Informaes FIPE, 2008. 142 Emendas constitucionais votadas toque de caixa e aprovadas pelo rolo compressor da maioria governamental quebraram o monoplio estatal da distribuio local de gs canalizado (EC n 5/1995), das telecomunicaes (EC n 8/1995) e da pesquisa e lavra de jazidas de gs e petrleo, do refino de petrleo, da importao e exportao de petrleo e derivados e do transporte de petrleo e gs (EC n 9/1995); eliminaram a diferenciao entre empresa nacional e estrangeira e abriram ao capital estrangeiro a pesquisa e lavra de recursos naturais e o aproveitamento dos potenciais de energia hidrulica (EC n 6/1995); e estenderam ao capital estrangeiro a navegao de interior e de cabotagem (EC n 7/1995). Essas e outras mudanas constitucionais, realizadas em 1995 e 1996, permitiram acelerar o processo de privatizao, por meio da alienao do controle acionrio das estatais e da concesso de servios pblicos a empresas privadas, alm de ampliar a abertura da economia ao capital estrangeiro.
140

238

aumento da carga tributria, acentuou-se o processo de endividamento do Estado e debilitou-se sua capacidade tcnico-operacional para a formulao e gesto das polticas pblicas. A criao de instncias descentralizadas de regulao dos servios privatizados no preservou a capacidade de formulao de polticas por parte dos rgos setoriais, favoreceu o aumento desmedido dos preos administrados telefonia, luz, gs, entre outros e no atingiu os objetivos que, em teoria, justificariam a autonomia das agncias reguladoras transparncia, competncia tcnica e imunidade diante das influncias polticas ou do mercado. Na energia, a privatizao no foi acompanhada por um planejamento estratgico e por uma regulao eficaz, o que exps o pas, em um cenrio de baixo investimento e de seca prolongada, a uma interrupo na oferta, no chamado apago energtico do binio 2001/02. A hierarquizao das instituies ligadas rea monetrio-financeira, em especial o Banco Central, na qual se concentrou e se fortaleceu a funo reguladora da economia, teve efeitos ambguos, ajudando a consolidar a estabilidade de preos, mas, ao mesmo tempo, engessou o crescimento e agravou insuficincias estruturais crnicas que viriam a ameaar o prprio esforo de estabilizao. O posicionamento do governo Lula em relao ao papel do Estado na economia foi substantivamente diferente do proposto e praticado pela Administrao anterior. O governo paralisou o processo de privatizao, retomou o planejamento estratgico como instrumento de racionalizao dos investimentos pblicos e de coordenao com o setor privado, fortaleceu as empresas e instituies financeiras pblicas, recuperou a poltica industrial como vetor de orientao e estmulo ao desenvolvimento do setor, e aumentou o investimento pblico a cargo da Unio. Simultaneamente, houve um intenso esforo de recomposio da capacidade operacional dos rgos do governo, de valorizao da funo pblica, de aumento da transparncia no uso dos recursos pblicos e de ampliao das formas e mecanismos de participao social no processo de formulao das polticas pblicas. Esse novo padro de interveno no domnio econmico, construdo progressiva e consistentemente ao longo dos ltimos anos, uma espcie de produto hbrido que preserva a funo do Estado de guardio do marco macroeconmico e resgata, da concepo desenvolvimentista, suas prerrogativas como instncia de regulao das relaes econmicas e de orientao e planejamento do desenvolvimento econmico e social. Alm disso, incorpora ao modelo de interveno, como um terceiro e essencial componente, a regulao do processo de

239

distribuio da renda, ausente em ambos os modelos anteriores, e que expressa o compromisso do Estado com o combate pobreza e com o esforo de homogeneizao social do pas. Ou seja, a matriz conceitual que sustenta o novo modelo de interveno rompe com a viso economicista que tanto no desenvolvimentismo quanto no neoliberalismo tratavam o social como elemento residual, objeto, quando muito, de aes e programas de carter assistencialista. 4.17. A Expanso do Investimento Pblico A trajetria descendente dos investimentos pblicos, iniciada nos anos 80, acentuouse ao longo do perodo 1995/2002, reduzindo-se a um mnimo no binio 1999/2000, quando a soma das despesas de investimento da Unio e as inverses realizadas pelas estatais federais atingiram, em mdia, 1,5% do PIB. As limitaes impostas pelas condies em que o governo Lula assumiu a administrao do pas, somadas ao esforo fiscal necessrio para a reduo do endividamento do Estado, dificultaram o aumento da taxa de investimento e se traduziram, nos anos iniciais, na permanncia de um baixo nvel de investimentos pblicos, especialmente no que se refere Unio. Esse quadro comea a se modificar a partir de 2005, com a normatizao das parcerias pblico-privadas143, que, apesar de um novo marco legal, no tiveram o avano necessrio para impulsionar os investimentos em infraestrutura. Paralelamente, foi definida uma carteira de projetos prioritrios e de alta rentabilidade denominados Projetos Piloto de Investimento (PPI), cujos recursos correspondentes poderiam ser abatidos do supervit primrio.

143

Lei n 11.079/2004, que estabeleceu as normas para licitao e contratao dessas parcerias.

240

Grfico 87 -Brasil Investimento Pblico Federal R$ bilhes 2000/2008


R$ bilhes 85 80,1 80 75 70 65 60,8 60 51 ,8 51 ,4 55 50 44,1 45 38,7 40 34,3 31 ,8 35 28,3 27,7 26,9 26,8 26,5 30 23,4 22,1 25 20,4 1 9,6 1 8,8 1 7,6 1 7,3 20 1 4,6 1 ,9 1 1 5 10,1 1 0,9 1 0,1 8,7 6,5 1 0 5 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Unio

Estatais

Total

Fonte: Ministrio da Fazenda / STN (exceto 2008) / BCB(2008)

O lanamento, em 2007, do PAC, que teve um papel fundamental no segundo governo Lula, acentuou o processo de recuperao dos investimentos, que atingiram R$ 80,1 bilhes, em 2008 equivalentes a 2,7% do PIB, o melhor resultado do perodo ps-Real. Alm do PAC, o incremento recente do investimento pblico foi impulsionado pela valorizao da ao das estatais. De um lado, estimulou-se a contratao sustentvel de operaes de crdito para a realizao de inverses estratgicas por meio do descontingenciamento de crdito ao setor pblico pelo Conselho Monetrio Nacional. De outro lado, retirou-se a Petrobras do clculo do supervit primrio, o que ampliou seu espao de atuao, uma vez que ela no est mais submetida s restries oramentrias expressas no anexo de metas fiscais da Lei de Diretrizes Oramentria (LDO). O resultado desse conjunto de iniciativas o contnuo aumento da relao Investimentos Pblicos sobre o PIB, desde 2003. As poucas empresas estatais que no foram privatizadas responderam, em 2009, por 64,7% do total dos investimentos pblicos. Tambm como expresso desse movimento de recuperao do investimento pblico, a participao desse componente na taxa de investimento total aumentou progressivamente, passando de 10,47%, em 2003, para 14,48%, em 2008. Informaes ainda incompletas, de 2009, apontam para o aumento dos investimentos da Unio e da Petrobras, como proporo do PIB, para 1,2% e 1,7%, respectivamente.

241

Grfico 88 - Brasil Taxa de Investimento e Investimento Pblico Federal (% do PIB)


% do PIB 3,3 3,0 2,8 2,5 2,3 2,0 1,8 1,5 1,3 1,0 0,8 0,5 0,3 0,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Taxa de Investimento a preos correntes (eixo da direita)
Fonte: Ministrio da Fazenda / STN (exceto 2008) / BCB(2008)

% do PIB 18,7 16,9 17,4 2,3 17,0 15,7 16,8 17,0 16,4 15,3 2,0 1,6 1,1 0,7 0,8 0,8 0,7 0,9 0,9 0,7 0,7 0,4 0,6 1,2 1,2 1,2 0,8 0,8 0,8 0,9 16,1 15,9 16,4 17,4 20,0 2,9 18,0 16,0 14,0 12,0 1,7 1,2 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0

18,3

2,1

2,2

2,2

2,7 1,9 1,6 1,8 2,1 1,2 2,2 1,3 2,3 1,7 1,5

16,7

1,4 1,4 1,5 1,3 1,5

0,7

0,7

Unio

Estatais

Total

4.18. PAC, Planejamento Estratgico e Grandes Projetos Estruturantes O PAC inaugurou uma nova fase da poltica econmica do governo Lula, centrada na temtica do crescimento e voltada para a remoo de estrangulamentos estruturais que podem limitar seriamente a expanso da economia. Ele representa um esforo para organizar, com uma viso de longo prazo, a ao de regulao econmica e o apoio ao desenvolvimento do Estado, alm de promover, por meio de um complexo sistema de estmulos econmicos e mecanismos de articulao institucional, a convergncia das atividades produtivas privadas em direo aos objetivos propostos. Pretende-se, com o PAC, consolidar a partir da retomada do investimento pblico e do restabelecimento de sua funo dinamizadora da produo e da parceria com o investimento privado o modelo de crescimento com incluso social que vem sendo implementado pelo atual governo. Outro aspecto importante do PAC seu modelo de gesto, que permite transparncia, controle e acompanhamento dos projetos por parte da sociedade. O Programa se apoia em trs pilares:

242

uma programao macia de investimentos em infraestrutura logstica (rodovias, ferrovias, portos, etc), gerao de energia e infraestrutura social (saneamento e habitao), com forte participao das Empresas Estatais e Bancos Pblicos para dar suporte continuidade e aprofundamento das polticas inclusivas essenciais expanso do mercado interno e criar externalidades para a expanso da capacidade produtiva nacional e a elevao da produtividade sistmica da economia; um conjunto de incentivos tributrios (exoneraes fiscais a setores e bens especficos) e financeiros (expanso e reduo do custo do crdito para investimento) ao setor privado, complementado por arranjos institucionais voltados para a consolidao do marco regulatrio em segmentos chave da economia; e um arranjo de compromissos de polticas fiscal e monetria at 2010, incluindo a reduo da taxa bsica de juros, para viabilizar o financiamento do programa de investimento pblico (via, entre outras coisas, reduo do supervit primrio, em um cenrio de evoluo positiva das finanas pblicas) e tornar consistente macroeconomicamente o programa de crescimento, o dispndio pblico e a estabilizao de preos. O PAC prev a aplicao de um total de R$ 1,14 trilho, incluindo investimentos pblicos e privados, distribudos em trs eixos principais: R$ 132 bilhes em logstica, R$ 759 bilhes em energia, e R$ 257 bilhes em infraestrutura social e urbana. A previso original, de aplicao de R$ 503,9 bilhes at 2010, foi ampliada, em funo da crise internacional, para R$ 638 bilhes. De 2007 a 2009, foram executados R$ 403,8 bilhes, equivalentes a 63,3% desse total.

243

Grfico 89 - Execuo Oramentria do PAC 2007-2009


R$ bilhes 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0
Total Geral Estatal Setor Privado OGU Seguridade Financiamento ao Financiamento Contrapartida de e Fiscal Setor Pblico Pesso Fsica Estados e Municpios

403,8

126,3 88,8 35,0 5,1

137,5

11,1

Fonte: Presidncia da Repblica - PAC - Balano de trs anos, Fevereiro de 2010

Os grandes projetos de infraestrutura includos no PAC produziro um impacto expressivo na matriz econmica e territorial do pas. Embora os efeitos da crise com a reduo do comrcio internacional e a retrao da taxa de crescimento da economia em 2009 e outros fatores relacionados capacidade institucional de operacionalizao das medidas propostas possam produzir atrasos no cumprimento de algumas das metas do programa, os avanos j logrados so significativos. No petrleo, a produo mdia anual, que em 2006 era da ordem de 1,75 milho bpd, tinha como meta a elevao para 2,37 milhes bpd, em 2010, um aumento de mais de 35%. No caso do gs natural, o impacto da crise foi mais severo. A mdia diria de 2009, de 50,98 milhes de m3, foi inferior a de 2008 (52,26 milhes de m3) e ficou bastante distante dos 88,0 milhes m3 propostos inicialmente pelo PAC. Em matria de energia eltrica, o aumento previsto na capacidade de gerao com os robustos investimentos programados, inclusive para depois de 2010, da ordem de 40,0%. So previstos tambm aumentos substanciais na rea de biocombustveis, em que, como se ver mais adiante, o pas j realizou avanos significativos. Na rea de logstica esto sendo implementados projetos estratgicos para a articulao e integrao do territrio e para a reduo dos desequilbrios regionais. Esses so, entre outros, o caso da Nova Transnordestina; da Ferrovia Norte-Sul; da pavimentao da BR 163 completando a ligao Cuiab (MT)/Santarm (PA); a duplicao de vrios trechos da BR 116,

244

que se estende de Fortaleza (CE) at Jaguaro (RS); a adequao e restaurao da capacidade da BR 101, com a duplicao dos trechos compreendidos entre Palhoa (SC) e Osrio (RS) e entre Natal (RN) e Palmares (PE); a concluso das eclusas de Tucuru; a dragagem das hidrovias Paran/Paraguai e do So Francisco; e a dragagem dos portos de Santos, de Itagua e do Rio de Janeiro. A reduo das assimetrias no desenvolvimento regional foi uma das preocupaes centrais incorporadas ao PAC e ao desenho dos seus grandes projetos estruturantes. Nessa perspectiva se enquadram tambm os projetos de Fortalecimento do Polo Industrial de Manaus, de Transposio do Rio So Francisco e a construo de estaleiros e refinarias no Nordeste, alm das ferrovias Transnordestina e Norte-Sul. Em resumo, o conjunto de investimentos programado para essas reas prev a construo, adequao, duplicao e recuperao de 45 mil quilmetros de estradas e 2.518 quilmetros de ferrovias; ampliao e melhoria de 12 portos e 20 aeroportos; gerao de mais de 12.386 MW de energia eltrica e construo de 13.826 quilmetros de linhas de transmisso; instalao de quatro novas unidades de refino ou petroqumica; construo de 4.526 quilmetros de gasodutos; e instalao de 46 novas usinas de produo de biodiesel e de 77 usinas de etanol. Adicionalmente, os investimentos em infraestrutura urbana traro como resultado gua e coleta de esgoto para 22,5 milhes de domiclios, infraestrutura hdrica para 23,8 milhes de pessoas, alm de garantir a ampliao e a concluso de metrs em quatro cidades. At dezembro de 2009, foram concludas 40,3% das aes programadas, equivalentes a R$ 256,9 bilhes. Os investimentos realizados incluem R$ 40,5 bilhes em logstica, R$ 72,4 bilhes em energia e R$ 144,0 bilhes nas reas Social e Urbana, sendo que parte importante dos recursos destinado a este item refere-se a financiamentos habitacionais concedidos a pessoas fsicas.

245

Tabela 13 - PAC - Aes Concludas em reas Selecionadas


Aes Logstica, Energia e Social e Urbano Habitao e Saneamento Total
Fonte: PAC - Balano dos trs anos.

Total at 2010 R$ bilhes 429,8 208,2 638,0

Total Concludo R$ bilhes 118,7 138,2 256,9

% do total 27,6 66,4 40,3

Por ltimo, a evoluo recente do PIB sugere que as metas de crescimento do PAC (4,5%, em 2007, e 5,0%, no trinio 2008/10) esto dentro das possibilidades reais da economia brasileira. A desacelerao registrada em 2009 reduziu a 3,8% a taxa mdia de crescimento do perodo 2007/10, mas o desempenho na fase anterior crise e a vitalidade demonstrada no processo de retomada revelam que o potencial de expanso da economia pode at superar aquelas metas em um futuro prximo. Grfico 90 - Taxa de Crescimento do PIB 2007/2010
% 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 -1,0
* projeo Fontes: PAC / IBGE

7,3

5,7

4,0

-0,2

2007

2008

2009

2010*

Em maro de 2010, o governo lanou a segunda fase do Programa, o PAC 2, composto por investimentos em infraestrutura articulados em seis eixos consolidao e ampliao da rede logstica (Transportes), desenvolvimento das descobertas do Pr-Sal e garantia

246

de suprimento energtico a partir de fontes renovveis e limpas (Energia), reduo do dficit habitacional (Minha Casa, Minha Vida), aumento da cobertura de servios bsicos nos bairros populares (Comunidade Cidad), universalizao do acesso gua e energia eltrica (gua e Luz para Todos), e saneamento, preveno de riscos e mobilidade urbana (Cidade Melhor) , envolvendo recursos da ordem de R$ 958,9 bilhes, no perodo 2011/2014. A distribuio desses investimentos, que complementam e ampliam as aes e programas desenvolvidos na primeira fase do PAC, a seguinte: Tabela 14 - PAC Previso Preliminar de Investimentos (R$ bilhes) EIXOS 2011-2014 PS 2014 TOTAL PAC CIDADE MELHOR PAC COMUNIDADE CIDAD PAC MINHA CASA, MINHA VIDA PAC GUA E LUZ PARA TODOS PAC TRANSPORTES PAC ENERGIA TOTAL
Fonte: PAC 2 - Previso

57,1 23,0 278,2 30,6 104,5 465,5 958,9

4,5 627,1 631,6

57,1 23,0 278,2 30,6 109,0 1.092,6 1.590,5

Depois de 2014, sero mais R$ 631,6 bilhes, concentrados fundamentalmente no PAC Energia (R$ 627,1 bilhes). Ento, a somatria dos investimentos previstos indica recursos superiores a R$ 1,5 trilho, sendo aproximadamente 2/3 na rea de energia, estratgica para a sustentao do crescimento e abandonada nas duas dcadas perdidas. Apesar desses considerveis aumentos, o patamar de investimentos do Brasil est ainda muito aqum do necessrio para superar as defasagens existentes na infraestrutura logstica e sustentar taxas de crescimento elevadas no mdio e longo prazos. Embora se tenha avanado bastante na rea de energia, que est bem melhor equacionada depois do apago de 2001, existem estrangulamentos em vrios segmentos aeroportos, sistema ferrovirio, rede rodoviria, portos que encarecem o transporte e a manipulao de cargas e requerem aes ainda mais incisivas visando a elevao da competitividade sistmica da economia.144 Tambm em relao

144

O peso excessivo do segmento rodovirio na matriz de transporte eleva os custos e reduz a competitividade da produo nacional. Em realidade, a economicidade dos modais de transporte varia com a distncia: at 150 km, a rodovia a alternativa

247

mobilidade urbana existem graves deficincias, que exigiro uma forte expanso dos investimentos para elevar o padro de bem-estar social e contribuir ao aumento da eficincia econmica. Tudo isso significa um monumental desafio em termos de alavancagem dos investimentos pblicos e privados.

mais eficiente; de 150 a 600 km, a curva de eficincia se desloca em favor da ferrovia; e partir de 600 km, a melhor opo o transporte hidrovirio.

249

PARTE III - CENTRALIDADE DAS POLTICAS SOCIAIS E NOVO DESENVOLVIMENTISMO NO BRASIL

Como vimos na primeira parte desta tese, a questo social, compreendida como o fenmeno da reproduo da pobreza e das desigualdades sociais, constitui um dos traos histricos do subdesenvolvimento brasileiro, fato muito bem observado por Celso Furtado. No por acaso, o enfrentamento da questo social ocupou o centro do debate pblico que marcou a vida poltica do pas, no incio da dcada de 1960. O que estava em jogo naquele momento crucial eram dois caminhos para a construo de uma sociedade urbana de massas. Tratava-se da opo entre erigir um capitalismo domesticado pelos valores modernos da igualdade social e da participao poltica democrtica ou acentuar os traos plutocrticos e autoritrios de nosso capitalismo tardio, caminho que acabou por prevalecer com o golpe de 1964145. Sob o regime militar, imps-se um padro de desenvolvimento excludente, caracterizado por altas taxas de crescimento econmico, concentrao de renda, represso poltica e peculiar mobilidade social. Houve, na verdade, um processo de modernizao conservadora146 que implicou uma nova articulao entre o Estado e o setor privado, com o predomnio dos interesses dos grandes oligoplios, o florescimento do circuito de valorizao financeira, um novo ciclo de abertura aos capitais estrangeiros, a expanso do setor produtivo estatal e a reduo da participao dos salrios na renda nacional. Prevaleceu, de fato, um capitalismo selvagem, mas muito dinmico. Pelo menos at o final dos anos 70, elevadas taxas de crescimento permitiram a incorporao de milhares de brasileiros atividade econmica e ao mercado de trabalho, ainda que sob uma economia de baixos salrios, alimentando assim uma mobilidade social ascendente e o acesso de parcela dos trabalhadores ao consumo de bens e servios, ao mesmo tempo em que se reduziram drasticamente os espaos de representao de interesses e participao poltica.

Cf. MELLO, Joo Manuel Cardoso de; NOVAIS, Fernando. Capitalismo Tardio e Sociabilidade Moderna. In: SCHARCZ, Llian. Histria da Vida Privada no Brasil: contrastes da intimidade contempornea. So Paulo: Companhia das Letras, 1998. 146 Cf. TAVARES, Maria da Conceio e ASSIS, Jos Carlos de. O Grande Salto para o Caos a economia poltica e a poltica econmica do regime autoritrio. Rio de Janeiro: Ed. Zahar, 1985.

145

250

Na viso do regime militar, como ficaria claro no II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), lanado em 1974, a acelerao do desenvolvimento social teria que assegurar o aumento substancial de renda real para todas as classes, que deveriam ser amplamente atendidas no processo de expanso, pela ampla abertura de oportunidades, econmicas e sociais147. Acreditava-se que isso seria alcanado to somente com altas taxas de crescimento econmico, sem uma poltica ativa de distribuio de renda e sem que os trabalhadores fossem reconhecidos como sujeitos polticos148. Apesar do acelerado crescimento econmico que proporcionou, esse padro de desenvolvimento no eliminou a pobreza, levando, ao contrrio, a uma maior concentrao de renda, riqueza e poder. Aps meio sculo de industrializao e passada a euforia do milagre brasileiro, a pobreza absoluta havia se tornado imensa, a represso poltica dava claros sinais de esgotamento e a concentrao de renda, que aumentara significativamente entre 1960 e 1980, situava o Brasil entre os pases de maior desigualdade do mundo149. A partir do final da dcada de 1970, diante do agravamento da crise econmica e social como desdobramento da crise da dvida externa e da crise poltica do regime militar que suscitou a estratgia de abertura lenta, gradual e segura , novos atores sociais passaram a ter papel decisivo na redemocratizao do pas. Esses atores expressavam, sobretudo, o surgimento dos movimentos sociais ligados s lutas por educao, sade, moradia e reduo do custo de vida; a renovao do sindicalismo, que desembocaria na criao das centrais sindicais; e a constituio de um novo espectro de partidos polticos. Tais acontecimentos conferiram nova amplitude poltica a demandas que vinham sendo reprimidas por mais de uma dcada. Nesse contexto, as foras polticas que participaram da luta pela redemocratizao procuraram restabelecer os vnculos entre crescimento econmico, distribuio de renda e justia social. Desde o final da dcada de 1970, foi se intensificando o debate sobre as alternativas de desenvolvimento do pas. E, no cenrio delineado a partir da crise da dvida, vislumbraram-se novas diretrizes de poltica econmica que acentuavam a importncia da retomada do crescimento sustentado e a simultnea incorporao de uma agenda social.

147 148

Brasil. Plano Nacional de Desenvolvimento II (1975-1979). LESSA, Carlos. A distribuio de renda e a questo social como auto-solucionveis pela estratgia In: A Estratgia de Desenvolvimento 1974-1976 sonho e fracasso. Campinas: IE/UNICAMP, 1998a. pp. 51-58. 149 Cf. HENRIQUE, Wilns. Capitalismo Selvagem: um estudo sobre a desigualdade no Brasil. (Tese de Doutorado) Campinas: IE/UNICAMP, 1999.

251

Pela gravidade dos problemas sociais que se avolumaram no incio da dcada de 1980, tratava-se de uma agenda bastante extensa. Ela abarcava temas como poltica salarial e crescimento do emprego; regulao das condies de contratao, uso e remunerao da fora de trabalho; universalizao da educao, sade, previdncia e assistncia social; reforma agrria e reforma urbana; habitao popular, saneamento bsico e transporte coletivo; proteo s crianas, adolescentes e idosos, entre outros. Tal agenda influenciou decisivamente a elaborao da Constituio de 1988, sobretudo a dos captulos relativos aos direitos sociais e ordem social, e pautou as iniciativas de polticas sociais da segunda metade da dcada de 1980, movidas pela preocupao com o resgate da dvida social150. Mas o agravamento da crise econmica, o descontrole da inflao, a instabilidade poltica e a desestruturao do Estado no apenas frearam a imediata concretizao dos avanos sociais expressos no novo texto constitucional, como levaram a um aumento dos problemas sociais. Em resposta a essa crise, teve lugar uma tardia mas agressiva ofensiva neoliberal. Inaugurada pelo governo Collor e intensificada pelo governo FHC, tal ofensiva traduziu-se em abertura comercial e financeira indiscriminada, privatizao de empresas pblicas estratgicas, internacionalizao do sistema financeiro, reduo drstica da capacidade de investimento e regulao econmica, sucateamento da infraestrutura e dos servios sociais bsicos, alm da combinao perversa de altas taxas de juros com sobrevalorizao cambial e ajuste fiscal. A convergncia desses vetores trouxe um alto custo para a populao brasileira. Se, no curso da dcada de 1990, conseguiu-se frear o crnico processo inflacionrio, tudo o mais que se alcanou foi uma precria estabilidade econmica, baixas taxas de crescimento, desemprego estrutural, flexibilizao das relaes de trabalho, liquidao de boa parte do patrimnio pblico, desnacionalizao e desorganizao de diversas cadeias produtivas, e aprofundamento das desigualdades sociais151. Mal havia sido compreendido o significado histrico da nova Constituio Federal, o novo sistema de proteo social, cuja efetividade dependia em larga medida de regulamentao, comearia a se fragilizar em virtude desse quadro econmico e poltico, da ausncia ou timidez
150

Sobre a reestruturao da poltica social nos anos 80, ver FAGNANI, Eduardo. A poltica social da Nova Repblica: impasse na viabilizao das reformas estruturais. In: CARNEIRO, Ricardo (Org.) A poltica econmica do Cruzado. So Paulo: Bienal, 1987. 151 Cf. TAVARES, Laura. Ajuste neoliberal e desajuste social na Amrica latina. Rio de Janeiro: UFRJ, 1999. Outro trabalho importante sobre o agravamento da questo social LESSA, Carlos ET al. Pobreza e poltica social: a excluso nos anos 90. So Paulo: Praga 3, 1998.

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das medidas adotadas para sua concretizao e dos ataques a direitos sociais e trabalhistas, que passaram a ser vistos como fatores comprometedores do equilbrio fiscal e inibidores da competitividade econmica152. Com o advento do governo Lula, subverteu-se essa lgica. Ele barrou a ofensiva neoliberal, retomou o processo de consolidao dos direitos sociais e operou uma inflexo na trajetria da economia brasileira ao promover mudanas no padro histrico de desenvolvimento do pas, em direo a um Novo Desenvolvimentismo. Em que pesem as diferenas de nfase que pautaram a conduo da poltica econmica nos dois mandatos presidenciais, pela primeira vez em nossa histria houve a clara determinao de se conjugar estabilidade econmica com crescimento acelerado, distribuio de renda, incluso social e promoo da cidadania. A deciso de eleger o social como um dos eixos estruturadores do desenvolvimento econmico conferiu enorme importncia s polticas pblicas voltadas ao enfrentamento das desigualdades, incluso social e ampliao de direitos. Ao mesmo tempo em que se investiu na consolidao da estabilidade econmica, tratou-se de criar as condies para acelerar o crescimento e elevar o emprego formal, aumentar os salrios e distribuir renda, expandir e democratizar o acesso ao crdito, inclusive para a populao de baixa renda, fomentar o empreendedorismo e as alternativas de gerao de renda, reduzir a pobreza e as disparidades regionais, e ampliar os canais institucionais de participao social. Essa escolha estratgica foi determinante tanto para a bem-sucedida trajetria de crescimento econmico com distribuio de renda e justia social quanto para a rpida recuperao do pas diante da crise econmica e financeira internacional, que eclodiu no final de 2008. Ela possibilitou a incorporao de milhes de brasileiros ao mercado de consumo de massa, a melhoria das condies de vida e trabalho e a expanso das polticas sociais, sem a temida volta da inflao ou o descontrole do gasto pblico, situao que se manteve at mesmo no auge da crise internacional. Como j vimos, dinamismo do mercado interno de consumo de massa, reforado na crise por uma poltica anticclica, permitiu que o Brasil fosse um dos ltimos pases a sofrer seus efeitos e um dos primeiros a super-la. Assim, provou-se na prtica que era possvel retomar a trajetria de construo nacional, bruscamente interrompida a partir da dcada de 1980, com a progressiva superao de um padro de desenvolvimento excludente e concentrador de renda; o abandono da lgica que parecia
152 Cf. NETTO, Jos Paulo. FHC e a poltica social: um desastre para as massas trabalhadoras in: LESBAUPIN, Ivo (Org.) O desmonte da Nao balano do governo FHC. Rio de Janeiro: Vozes, 1999.

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inexorvel de subordinao da economia do pas dinmica econmica e financeira global; a recuperao da capacidade de planejamento e gesto pblica; e a promoo do bem-estar e da cidadania, compreendida em sua plenitude, como expresso de direitos civis, polticos e sociais. No mbito das polticas sociais, um dos elementos definidores do social como um dos eixos estruturantes do desenvolvimento econmico, prevaleceu uma concepo republicana no desenho e na implementao das aes do governo federal. Isso se traduziu no aperfeioamento institucional da cooperao e compartilhamento de responsabilidades com os demais entes da Federao; no fortalecimento dos mecanismos de transparncia e controle social; na adoo de instrumentos de monitoramento e avaliao dos principais programas sociais; e na articulao pelo territrio nacional das atribuies de diversos rgos da administrao pblica e dos diferentes nveis de governo. Tambm houve um esforo para superar a fragmentao e sobreposio de planos e programas sociais e a consequente disperso de recursos tcnicos e oramentrios, problemas anteriores formao do governo Lula que foram mitigados, mas no completamente resolvidos, por meio da articulao gerencial e da integrao de alguns programas. Diante da extenso, complexidade e dimenso continental das demandas sociais, ampliou-se a escala dos programas mais exitosos e foram promovidas polticas para segmentos populacionais historicamente marginalizados ou mal-atendidos, como jovens, mulheres, idosos, negros, indgenas, minorias sexuais e tnicas. Com isso, buscou-se elevar o grau de eficincia e efetividade das aes do governo federal. Essas orientaes deram a tnica de inmeras iniciativas, que ora envolveram o aprimoramento de aes inauguradas por governos anteriores, ora redundaram na criao de novos programas e polticas. No caso dos programas sociais e das polticas de renda, algumas aes ganharam destaque pelo seu alcance ou carter inovador, como o Bolsa Famlia e a poltica de valorizao do salrio mnimo, muito embora, como j assinalamos, aquele primeiro programa tenha passado por uma fase inicial de tmida afirmao e de construo de um foco consistente. A elas se somaram inmeras outras, nas reas de educao, sade, previdncia e assistncia social, bem como nas reas de habitao, saneamento, cultura e meio ambiente, que, a rigor, transcendem o campo das polticas sociais. Vistas em conjunto, essas polticas pblicas conferiram centralidade ao social na conformao do Novo Desenvolvimentismo gestado pelo governo Lula.

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Se a acelerao do crescimento econmico e o consequente aumento de receita tributria criaram condies favorveis para a implementao dessas polticas pblicas, sem comprometer o equilbrio fiscal, a expanso do gasto social153 atuou como mais um fator de dinamismo econmico, inclusive no momento decisivo de enfrentamento da crise internacional, dada a importncia dos complexos industriais e de servios de diversas reas sociais, de seu impacto direto e indireto na gerao de emprego e renda, de sua participao expressiva nas compras governamentais, do grande volume de recursos liberados para o consumo com as transferncias diretas de renda, por meio de benefcios monetrios, e a elevao do valor real do salrio mnimo e dos pisos salariais. Na rea de Educao avanou-se, sobretudo, na universalizao e melhoria da qualidade da educao bsica, em particular no ciclo fundamental, na democratizao do acesso educao superior por meio da expanso da rede de instituies federais e do Programa Universidade para Todos (ProUni) e na educao tcnica e profissional, com o aumento histrico da rede de escolas tcnicas federais. Houve, ainda, a estruturao das carreiras e valorizao dos profissionais da educao, o aperfeioamento dos sistemas de avaliao do ensino, e o reforo institucional da cooperao entre os entes da Federao para a gesto da poltica educacional e das redes pblicas de ensino. Do extenso rol de aes colocadas em prtica, entre 2003 e 2010, merece destaque a criao do Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica e Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), que elevou de forma significativa o volume de recursos oramentrios e abarcou todos os nveis e modalidades de educao bsica, da prescola ao ensino mdio. O FUNDEB passou ainda a fomentar a implantao do ensino de tempo integral e da educao infantil; custear novos programas de melhoria da qualidade da educao e de gesto das redes de ensino; e ampliar as exigncias da Unio para o repasse de verbas a estados e municpios. Outra iniciativa de grande impacto foi o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), que, mais do que suprir as limitaes operacionais do antigo Plano Nacional de Educao (PNE), enfatizou o papel da poltica educacional no processo de desenvolvimento econmico e na reduo das desigualdades sociais. O PDE fortaleceu as conexes entre todos os nveis e
Ainda no esto consolidados os dados relativos ao gasto social total correspondente ao perodo de 2003 a 2010. Mesmo assim, os dados disponveis, apresentados ao longo dos prximos captulos, no deixam dvidas quanto ao progressivo aumento dos gastos sociais como proporo do PIB. Apesar de no ter havido um comportamento linear, o gasto federal aumentou de forma sistemtica nas reas de educao, sade, previdncia, assistncia e trabalho. Houve tambm uma reverso na tendncia de retrao dos investimentos em saneamento bsico, a partir de 2008, e um aumento expressivo dos investimentos em habitao, com base em recursos oramentrios e extra-oramentrios, alm de um pequeno aumento no oramento da cultura.
153

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modalidades de ensino, instituiu novos instrumentos de transparncia, responsabilizao e participao social, e definiu critrios para implementao dos programas no territrio nacional. Alm disso, estabeleceu as bases do pacto de gesto entre nveis de governo e comunidades escolares para uma educao bsica de qualidade para todos, o que se traduziu no Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao. Apesar disso, a educao continua a ser um dos principais gargalos do desenvolvimento nacional. Aos problemas acumulados ao longo de dcadas de descaso e m conduo da poltica educacional, tem se somado o desafio da incorporao das inovaes tecnolgicas e das novas bases para a produo e difuso de conhecimento. De um lado, persistem diversos problemas relativos evaso, rendimento e desempenho escolar, em especial no ensino mdio; ao dficit de formao dos docentes e tcnicos da educao; s limitaes do financiamento pblico e da gesto do sistema de ensino; e proliferao de programas educacionais. De outro lado, ainda tmido o alcance dos programas educacionais voltados incorporao das Tecnologias de Informao e Comunicao (TICs), consideradas imprescindveis para a construo da sociedade do conhecimento e de um Novo Desenvolvimentismo no Brasil. No caso da Sade que enfrenta um quadro sanitrio complexo, associado reproduo secular de profundas desigualdades regionais e sociais , investiu-se basicamente na consolidao do Sistema nico de Sade (SUS), por meio de inmeras iniciativas voltadas ao fortalecimento institucional do pacto de cooperao federativa; valorizao dos canais de participao e controle social; regionalizao como princpio estruturador do sistema pblico; melhoria do financiamento e da gesto da sade pblicas; articulao das polticas de promoo e vigilncia sanitria, ateno sade bsica e ateno especializada; e ao fortalecimento do complexo industrial da sade. Isso implicou, em primeiro lugar, o compromisso dos gestores do SUS, nos trs nveis de governo, com o cumprimento de metas e com o contnuo monitoramento e avaliao das aes implementadas em cada regio. Em segundo lugar, definiu-se um esforo nos trs nveis de governo para melhorar as condies de financiamento da sade pblica, de forma a tornar mais efetivos os princpios constitucionais de universalidade, equidade, e integralidade que regem o SUS. Em terceiro lugar, foram estabelecidas, de forma clara, diretrizes e

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responsabilidades para cada nvel de governo, alm de se estimular a transparncia e o controle social por meio dos conselhos e conferncias da sade. Mas tambm nessa rea persistem diversos problemas. A par do esforo considervel para melhorar as condies de financiamento, organizao, integrao e qualidade dos servios mdico-hospitalares, oferecidos pelo SUS, continua gritante o problema do subfinanciamento, agravado com o fim da CPMF, e persistem os problemas de gesto de recursos, equipamentos e servios. Boa parte da populao enfrenta srias dificuldades de acesso ao sistema de sade ou se depara com um atendimento de baixa qualidade, principalmente quando isso envolve exames e procedimentos de mdia e alta complexidade. H, ainda, a necessidade de redobrar os esforos relativos qualificao dos profissionais da sade, desburocratizao de rotinas e procedimentos administrativos, melhoria da gesto, do atendimento e da qualidade dos servios, e ao aumento expressivo dos recursos oramentrios destinados sade pblica. Na Previdncia e Assistncia, procurou-se expandir a cobertura social em especial para os segmentos populacionais de baixa renda e promover a incluso previdenciria de pequenos empreendedores e trabalhadores com baixa capacidade contributiva, mas que desejam ter um seguro social. Outra prioridade foi a recomposio do valor dos benefcios, principalmente do piso previdencirio, que acompanhou a valorizao do salrio mnimo. Tais medidas fortaleceram o papel da previdncia social como poltica de transferncia renda, pelo seu impacto na vida de milhes de aposentados e pensionistas e pelo aumento da participao dos benefcios previdencirios e assistenciais na economia dos pequenos municpios. Isso contribuiu decisivamente para a reduo da pobreza. No mbito da gesto do sistema previdencirio, promoveu-se uma reforma do Regime Prprio de Previdncia Social, em busca da sustentabilidade e equidade entre os regimes previdencirios, pblico e privado. Tambm foram realizadas mudanas gerenciais no Regime Geral de Previdncia Social, para a melhoria da gesto e do atendimento populao e a operacionalizao das medidas de expanso da cobertura social. Alm disso, foram adotados novos critrios de caracterizao das doenas do trabalho que devero contribuir para a reduo da ocorrncia de acidentes e doenas ocupacionais e procurou-se fortalecer a previdncia complementar, com o aperfeioamento institucional de seus instrumentos de gesto e governana e o estmulo expanso dos fundos de penso.

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Essas medidas juntamente com a unificao dos rgos das receitas previdenciria e fazendria, o histrico crescimento do emprego com carteira assinada e a crescente formalizao de micro e pequenas empresas tornaram possvel, nos ltimos anos, o aumento da arrecadao, a expanso do nmero de contribuintes e o relativo equilbrio das contas da Previdncia Social, em particular do Regime Geral Urbano, situao que deve se manter com o prolongamento do atual ciclo de crescimento sustentado e das vantagens advindas da janela demogrfica que se abre para a prxima dcada, com a tendncia ao aumento do nmero de pessoas em idade ativa, em comparao com o nmero de crianas e idosos inativos. No entanto, continua pendente a regulamentao da reforma do Regime Prprio, sem a qual no tem efeito prtico a adoo do teto de benefcio do Regime Geral e a instituio de um sistema de previdncia complementar para os servidores pblicos. Da mesma forma, as medidas de incluso previdenciria, como o Simples Nacional e o Microempreendedor Individual, demandam aperfeioamento para que se tornem mais efetivas. A previdncia complementar privada, por sua vez, ainda est longe de realizar seu imenso potencial, como mecanismo de proteo social ou no financiamento do desenvolvimento. Por fim, inegvel a tendncia ao envelhecimento da populao, o que at 2050 dever levar a uma inverso na pirmide etria e exigir novas mudanas na Previdncia Social. O pas conta, porm, com a possibilidade de uma transio gradual em que se garantam os direitos dos que j esto no sistema previdencirio e as expectativas das futuras geraes. A Habitao e o Saneamento Bsico, que tradicionalmente integram o rol das polticas urbanas, tambm ganharam enorme relevncia social. A prioridade do governo federal passou a ser o atendimento s populaes de baixa renda e s localidades carentes de abastecimento de gua e de coleta e tratamento de esgoto, procurando assim contemplar reivindicaes histricas dos movimentos de luta por moradia e reforma urbana. Tal nfase exigiu a reorganizao dos rgos ministeriais responsveis pela conduo dessas polticas e foi acompanhada pela incorporao do conceito de desenvolvimento urbano integrado, que prev a articulao das aes de poltica habitacional com as de infraestrutura, saneamento bsico, mobilidade territorial e outras polticas sociais e ambientais. No caso especfico da poltica habitacional, houve um reordenamento institucional que envolveu a definio da Poltica Nacional de Habitao e a organizao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social , foram ampliados os estmulos fiscais e creditcios para o setor

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de construo civil e passou-se a recorrer ao subsdio governamental, em larga escala, para reduzir o dficit de habitaes destinadas populao de baixa renda. Alm da reviso e ampliao de programas preexistentes e da alterao dos critrios para subsdios com recursos do FGTS, foi criado o PAC Habitao, que aumentou os recursos para regularizao fundiria e urbanizao de favelas, e lanou-se o programa Minha Casa, Minha Vida, o mais amplo e inovador programa de habitao popular da histria do pas. J no caso do saneamento bsico, o governo federal alavancou os investimentos pblicos, que estavam praticamente interrompidos, procurou fortalecer o planejamento e a gesto dos programas, em parceria com estados e municpios, e buscou a integrao com outras polticas pblicas, principalmente nas reas de sade, meio ambiente e recursos hdricos, cujo principal instrumento o PAC do Saneamento. Alm disso, foi sancionada a Lei Nacional do Saneamento Bsico, que definiu as bases do Plano Nacional de Saneamento Bsico, pea fundamental no estabelecimento de metas regionais e nacionais para a universalizao dos servios de coleta e tratamento de esgoto, abastecimento de gua, manejo de guas pluviais e manejo de resduos slidos. Tambm foi sancionada a lei que estabeleceu a Poltica Nacional de Resduos Slidos, que tem como objetivo bsico incentivar a reciclagem de lixo e o correto manejo de produtos usados com alto potencial de contaminao. Tanto na habitao como no saneamento, porm, os desafios ainda so imensos. O maior deles resolver o dficit habitacional, que se reduziu nos ltimos anos, mas que hoje de aproximadamente 5,6 milhes de moradias, concentrando-se na populao de baixa renda, sobretudo na faixa de renda de at 3 salrios mnimos. Com efeito, apesar do grande empenho recente, o ritmo dos investimentos nessa rea ainda lento. E se verdade que melhoraram os indicadores nacionais sobre as condies de saneamento bsico, o provvel cumprimento com relativa folga das metas estabelecidas nos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, pela Organizao das Naes Unidas, no esgota a agenda dessa rea, que dever demandar mais investimentos, melhor planejamento, maior cooperao entre os entes federados e mais agilidade na elaborao de projetos e execuo de obras. No que refere aos novos Programas Sociais e Polticas de Renda, houve, no primeiro caso, a implementao de polticas especificamente orientadas para o combate pobreza e excluso social, com destaque para o Programa Bolsa Famlia, o Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem) e o Programa Territrios da Cidadania. No segundo caso,

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apostou-se basicamente em uma poltica de recuperao gradual do poder de compra do salrio mnimo. O resultado dessas iniciativas variou muito, de acordo com o escopo e o estgio de execuo de cada uma delas. Contudo, dada a dimenso da pobreza e das desigualdades de renda no pas, algumas delas converteram-se em verdadeiras polticas de massa e tiveram grande impacto na distribuio de renda e na reduo das desigualdades sociais, contribuindo para o dinamismo do mercado interno. Esse foi o caso do Bolsa Famlia, reconhecido no pas e no mundo como a experincia mais exitosa de combate pobreza, que hoje atende cerca de 12,9 milhes de famlias. Ele se tornou um dos programas sociais de maior abrangncia em nmero de beneficirios, atrs apenas das polticas de sade, educao e previdncia social, figurando ao lado desta como um dos mais importantes instrumentos de transferncia direta de renda. O Bolsa Famlia ainda inovou ao combinar a transferncia de renda com o acesso aos servios bsicos de educao, sade e assistncia social, e com outros programas para o desenvolvimento de alternativas de ocupao, gerao de renda e elevao do bem-estar das famlias pobres. A poltica de valorizao do salrio mnimo transformou-se em outro relevante instrumento de distribuio de renda, que abarca mais de 46 milhes de pessoas, entre assalariados, aposentados, pensionistas e beneficirios da assistncia social. Essa poltica envolveu a definio de mecanismos para a recomposio gradativa do poder de compra do salrio mnimo, atendendo a um importante preceito constitucional, e traou um horizonte de maior previsibilidade, para os agentes pblicos e privados, quanto aos percentuais de reajustes e seus provveis impactos na economia do pas. Para os trabalhadores, alm de inegvel conquista histrica, a garantia de aumento contnuo do valor real do salrio mnimo tem contribudo para a recomposio dos pisos salariais e ampliado a renda disponvel para o consumo de bens essenciais que compem a cesta bsica. As polticas para os jovens no tiveram, porm, o mesmo sucesso. A articulao de diversos programas do governo federal, sob a forma do ProJovem Integrado, especialmente aqueles direcionados aos jovens de baixa renda e em situao de vulnerabilidade social, no foi suficiente para superar a fragmentao de programas e a pluralidade de comandos gerenciais. Alm disso, no se conseguiu aumentar significativamente a escala de atendimento desses programas frente magnitude dos problemas e da diversidade de situaes enfrentadas pela juventude brasileira, conforme origem social, nvel de renda, gnero e raa.

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Algo similar ocorreu com o Programa Territrios da Cidadania, voltado para a superao da pobreza nas reas rurais, por meio da implementao de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel. Trata-se, no entanto, de iniciativa recente, inaugurada em 2008, que exige mais tempo para uma avaliao criteriosa de seu alcance social. De qualquer forma, esse programa tambm tem sido considerado inovador, pois se prope a enfrentar o desafio histrico da coordenao intersetorial e da integrao no territrio com a participao de estados, municpios e entidades sociais de um conjunto de polticas de incluso social, apoio atividade produtiva, montagem de infraeestrutura bsica e acesso cidadania. Nos prximos anos, dever ganhar fora o debate sobre a convenincia de elevar esses programas condio de direitos sociais, o que implica sua institucionalizao como poltica de Estado, de carter estvel e duradouro. Isso envolver a questo da expanso da cobertura das transferncias sociais, sob a forma de benefcio monetrio ou proviso de servios; o estabelecimento em lei de mecanismos de correo peridica dos valores dos benefcios monetrios; a melhor integrao entre esses benefcios e a proviso de servios nas diversas reas sociais; a definio de uma linha oficial de pobreza de alcance nacional, mas que considere nossas disparidades regionais154; e o aperfeioamento da rede de polticas para que os indivduos e famlias atendidos possam transpor definitivamente a barreira da pobreza. No caso especfico do salrio mnimo, estar em pauta a definio dos critrios de reajuste para o perodo de 2012 a 2023, considerando os resultados e os impactos da sistemtica at aqui adotada. Cabe ainda observar a evoluo da Poltica Cultural. Sob o governo Lula, ela comeou a se firmar como o mais novo campo de disseminao de prticas de incluso social, de gerao de emprego e renda, de estmulo diversidade cultural e de valorizao da cidadania. Para alm de sua importncia na construo da identidade nacional, a cultura passou a integrar a agenda social do governo federal, a partir de 2008, e tem tido crescente importncia para a economia do pas, a promoo do bem-estar e a plena democratizao do pas no sculo XXI, apesar de ainda contar com um baixo volume de recursos oramentrios destinados cultura. Com a recente aprovao do Plano Nacional da Cultura155, pelo Congresso Nacional, criaram-se
Os critrios atualmente adotados pelo programa Bolsa Famlia, estabelecidos no mbito do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), so o de renda famliar per capita de R$ 140,00, por ms, para caracterizar situao de pobreza, e de R$ 70,00, por ms, para caracterizar pobreza extrema. Hoje, cada pesquisador ou instituio define seu prprio critrio para a linha de pobreza. No entanto, nenhum desses critrios, que obedecem diferentes metodologias, aceito por todos para a avaliao dos resultados das polticas pblicas de combate pobreza. 155 O Plano Nacional de Cultura foi aprovado, por unanimidade, em 09/11/2010, pela Comisso de Educao, Cultura e Esporte do Senado Federal, seguindo para sano presidencial, que dever observar o prazo de 180 dias.
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as condies para a institucionalizao dos avanos obtidos nos ltimos anos e para um planejamento de longo prazo na rea cultural, como prev a Constituio Federal156. Outra rea normalmente ignorada pelos estudos sobre a questo social a da Poltica Ambiental, que nos ltimos anos passou a ser considerada de extrema importncia para o bemestar dos brasileiros e para as futuras geraes. O governo Lula, tendo clareza do carter transversal dessa poltica, procurou incorporar a sustentabilidade ambiental no processo de construo das novas bases do desenvolvimento econmico e social, sobretudo no que diz respeito questo das mudanas climticas, preservao ambiental, biodiversidade e utilizao da gua. Trata-se de uma agenda que dever, cada vez mais, ganhar relevncia no enfrentamento da questo social e que envolver um intenso debate sobre o manejo de recursos naturais renovveis e no-renovveis a mudana na matriz energtica e de transporte, e a redefinio das condies de produo e consumo de bens e servios. Por fim, vale a pena mencionar a Poltica de Segurana Pblica157, diante da banalizao da violncia urbana e de suas claras implicaes sociais. Com o lanamento do Programa Nacional de Segurana com Cidadania (Pronasci), o governo federal aliou os esforos de preveno e represso ao crime com polticas de incluso social. Isso tem exigido a articulao entre nveis de governo, foras de segurana e sociedade civil voltadas pacificao de reas com forte presena do crime organizado; algumas aes complementares nas reas de educao, cultura, esportes e economia solidria; a ateno especial aos jovens de 15 a 24 anos de idade, mais expostos a situaes de vulnerabilidade social; e a valorizao e formao profissional das foras policiais. A consolidao da poltica de segurana pblica mais um desafio a ser enfrentado nos prximos anos. Persistem, no entanto, alguns problemas comuns formulao e gesto desse conjunto de polticas pblicas. Eles se tornaram recorrentes nas ltimas dcadas, contribuindo para a disperso de recursos tcnico-oramentrios e para a reduo do grau de eficincia e efetividade da proteo social, apesar dos avanos pontuais que mencionamos aqui. Tais problemas dizem respeito premente necessidade de aperfeioamento dos instrumentos de coordenao e gesto intersetorial, com a superao definitiva da fragmentao e sobreposio de
156 A Emenda Constitucional n 48/2005 estabelece a obrigatoriedade da elaborao, por meio de projeto de lei, do Plano Nacional de Cultura, a cada perodo de 10 anos. 157 Optamos por no tratar nesta tese da poltica de segurana pblica. Para uma viso das iniciativas do governo Lula nesse mbito, ver MERCADANTE, Aloizio. Brasil, a construo retomada (Rio de Janeiro: Editora Terceira Nome, 2010), parte I, item 1.6 A Parceria no Desafio da Segurana Pblica, pp. 58-60.

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polticas e programas; consolidao da parceria institucional e dos mecanismos de gesto compartilhada por Unio, estados e municpios; e melhoria da articulao no plano territorial do processo de implementao de polticas setoriais, alm da ateno especial s necessidades diferenciadas de cada segmento populacional e de cada regio do pas. Os captulos que compem a terceira parte desta tese so dedicados anlise detalhada da evoluo de cada uma dessas polticas pblicas, durante o perodo de 2003 a 2010. Parte-se do exame das reas de educao, sade, previdncia e assistncia, que historicamente integram o ncleo duro das polticas sociais. A seguir so analisadas as polticas urbanas de habitao e de saneamento, as novas polticas de renda e de incluso social, e, finalmente, as polticas cultural e ambiental, as mais recentes fronteiras no enfrentamento da questo social. Na avaliao de cada uma delas, foram considerados os contextos, diretrizes e metas estabelecidas, os principais programas e medidas adotadas, e os resultados parciais alcanados, de acordo com os dados divulgados at meados de 2010. Ainda que os indicadores disponveis, at esse momento, sejam insuficientes para uma anlise mais sistemtica do grau de eficincia e efetividade dessas polticas pblicas, veremos como foram notveis os avanos no que tange s polticas de distribuio de renda, incluso social e promoo da cidadania. Desse esforo fazem parte a retomada do processo de consolidao do sistema de proteo social, consagrado pela Constituio Federal, e a incorporao simultnea das chamadas polticas de nova gerao, arranjo por meio qual se procurou, nos ltimos anos, conjugar os princpios da universalidade e da focalizao para o enfrentamento do carter heterogneo de nossas desigualdades e diversidades ocupacionais, econmicas e sociais. Nunca demais lembrar que no se constituiu plenamente no pas um Estado de Bem-Estar nos moldes dos pases da Unio Europeia. O esforo para erigir algo semelhante no Brasil, a partir da Constituio de 1988, coincidiu, por ironia, com a tentativa conservadora, nem sempre bem-sucedida, de promover a reforma do Estado do Bem-Estar naqueles pases. E se as conquistas sociais, expressas no novo texto constitucional, alargaram momentaneamente os horizontes de enfrentamento democrtico da questo social, essa possibilidade histrica foi de novo bloqueada. Na dcada de 1990, sob hegemonia neoliberal abriu-se uma nova fase de privatizao da rede de proviso de servios e benefcios sociais e ganharam prioridade as

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polticas seletivas de combate pobreza, refluindo o esforo de consolidao do sistema de proteo social. O que ocorreu, portanto, foi uma clara reorientao das bases de enfrentamento da questo social, por iniciativa daqueles governos que abraaram o iderio neoliberal. Eles procuraram traar uma nova perspectiva para as polticas sociais, fundada precisamente no estmulo aos programas focalizados de combate pobreza no pas, enquanto submeteram o gasto social a um rgido controle em nome do equilbrio fiscal. Nesse mesmo movimento, seguiram as presses por reformas em reas cruciais do sistema de proteo social, como na educao, sade e previdncia social, em que aumentou significativa e desordenadamente a participao do setor privado158. A experincia recente mostra, no entanto, que o recurso focalizao no uma panacia, nem se presta apenas adoo de polticas pobres para os pobres159, em uma sociedade em regresso. Ele pode, se bem utilizado, integrar esforos mais abrangentes por mudanas estruturais da sociedade brasileira em um quadro de progresso material e de elevao dos padres de bem-estar do pas. Mesmo porque, se houver uma clara determinao poltica de combater a pobreza, a comear pela erradicao de suas formas mais extremas, a focalizao nos pobres, pela sua magnitude social, obriga necessariamente implementao de programas de massa, como o caso do Bolsa Famlia. Mas, para superar radicalmente as condies de reproduo da pobreza e das desigualdades sociais considerando, sobretudo, a situao ainda precria de 28 milhes de pessoas que acabaram de sair da pobreza e a necessidade de retirar outros 21 milhes da mesma condio , urgente ampliar o alcance das polticas pblicas que integram o esforo de construo do Novo Desenvolvimentismo no Brasil. Isso implica a consolidao da atual trajetria de redefinio das relaes entre Estado, mercado e sociedade e das condies estruturais que esto moldando as bases da estabilidade com crescimento econmico, da expanso do consumo de massa, da distribuio mais equnime da renda, da institucionalizao dos avanos sociais e da plena democratizao da sociedade brasileira. O sentido que o governo Lula imprimiu s polticas pblicas voltadas para o social recoloca a possibilidade de que, na prxima dcada, venha a se consolidar no pas, sob novas bases, um moderno sistema de proteo social. Isso exigiria fortalecer o papel estratgico das
158 159

Cf. GIMENEZ, Denis Maracci. Ordem liberal e a questo social no Brasil. So Paulo: LTR, 2008. Como observa HIRSCHMANN, Albert. L'conomie comme science morale et politique. Paris: Seuil, 1984.

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polticas de educao, sade, previdncia e assistncia, bem como daquelas cujo escopo transcende o mbito das polticas sociais como habitao, saneamento, cultura e meio ambiente , mas que tm grande impacto nas condies de vida de milhes de brasileiros. Isso tambm exigiria solucionar as restries para que se possa realizar uma expanso ainda mais significativa do gasto social como proporo do PIB, considerando os atuais limites oramentrios ao investimento pblico no pas. Se at aqui essas polticas pblicas contriburam decisivamente para o crescimento econmico com distribuio de renda, incluso social e promoo da cidadania, trata-se, agora, de reforar seu carter institucional, como polticas de Estado, e sua centralidade na construo do Novo Desenvolvimentismo no Brasil.

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Captulo 1 - Poltica Educacional e Democratizao das Oportunidades


Apesar dos avanos observados nas ltimas dcadas, a educao continua a ser reconhecidamente um dos mais graves problemas do pas, um srio gargalo para o desenvolvimento sustentado e para a elevao dos padres de vida e cidadania da populao brasileira. Isso se torna mais gritante quando nossas profundas desigualdades sociais e regionais so confrontadas com as caractersticas e desafios da sociedade do futuro, a chamada sociedade do conhecimento. Ao mesmo tempo em que lutamos para superar um atraso de razes seculares, vivemos em uma poca de intensas mudanas e em um mundo cada vez mais complexo que tem valorizado, crescentemente, as Tecnologias de Informao e Comunicao (TICs), bem como a produo e difuso de conhecimento como fatores de dinamismo econmico, social e cultural. Nossa qualidade de ensino, quando comparada a de outros pases, inclusive da Amrica Latina, ainda apresenta deficincias inegveis que se acumularam ao longo de dcadas e que se refletem na persistncia de problemas de acesso, qualidade de ensino, evaso escolar e baixos ndices de rendimento, entre outros. No extenso rol de problemas que preocupam os formuladores e gestores da poltica educacional, destacam-se tambm o dficit de formao de docentes160 e de pessoal tcnico; a necessidade de ampliao do financiamento do ensino pblico, com a garantia de acompanhamento e controle da execuo oramentria; e a plena organizao de um sistema articulado de ensino, de carter nacional. A Constituio de 1988, deu passos fundamentais para a superao desses problemas histricos ao instituir, pela primeira vez, a educao pblica de qualidade como um direito de todos os cidados, independentemente de idade. Ela tambm previu a garantia de ensino fundamental, obrigatrio e gratuito, e a progressiva extenso da obrigatoriedade e gratuidade do ensino mdio, alm da garantia de atendimento em creche e prescola s crianas de 0 a 6 anos de idade. Outro avano foi a previso da garantia de atendimento educacional especializado a pessoas deficientes e do acesso, no ensino fundamental, a programas suplementares de material didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia sade. O texto constitucional definiu, ainda, as bases da organizao e gesto da poltica educacional ao delimitar as competncias de atuao dos diferentes nveis de governo, a gesto democrtica do sistema de ensino, o
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Sobre a situao dos docentes no Brasil ver INEP. Ministrio da Educao. Estatsticas dos professores no Brasil. Braslia: INEP, 2003.

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monitoramento dos estudantes do ensino fundamental, a valorizao do magistrio e a elaborao do plano nacional de educao. J no final da dcada de 1980, delineou-se tambm o que mais tarde seria denominado educao bsica, concepo que passou a abranger a educao infantil, fundamental e mdia e que viria a se tornar mais explcita com a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, de 1996, a chamada LDB161. Mas somente com o Plano Nacional de Educao (PNE) previsto na LDB e que seria aprovado apenas em 2001, passou-se a contar com um bom diagnstico dos problemas educacionais, com metas para cada nvel, etapa e modalidade de ensino, e com um conjunto de orientaes sobre a atividade do magistrio, o planejamento e a gesto educacional, esboando-se ento o conceito de sistema de ensino. Foi sob o governo FHC, portanto, que teve incio a implementao dessas diretrizes, no se podendo ignorar alguns avanos, como a prioridade ao ensino obrigatrio, a expanso do nmero de matrculas no ensino fundamental, o estabelecimento da avaliao seriada e o aumento da escolaridade162. Apesar disso, prevaleceu uma concepo segmentada163 e privatista do ensino, que acabou por comprometer em parte os resultados alcanados. A prioridade conferida ao ensino fundamental regular foi acompanhada por certa negligncia no que se refere qualidade da educao, expanso do ensino mdio, educao de jovens e adultos e educao profissional. Alm disso, houve um crescimento desenfreado da rede privada de ensino superior, com a proliferao de faculdades e cursos de qualidade duvidosa. A partir do governo Lula, porm, a democratizao do acesso educao de qualidade em todos os nveis e para todos os setores sociais tornou-se mais do que prioridade, havendo mudanas substanciais quanto formulao e gesto da poltica educacional. Ela passou a ser realmente tratada como um sistema articulado, em que as diversas modalidades, etapas e nveis de ensino so estruturadas de forma integrada, da creche ao ensino superior. Alm disso, o governo federal realizou um esforo considervel para fortalecer e ampliar os canais de participao social consagrados pela Constituio de 1988 e pela LDB164. Vinte anos depois da promulgao da Constituio Federal, a educao brasileira teve reforado o seu carter de
Para maiores detalhes ver MALUF, M. M.. Educao. Boletim de Conjuntura da Fundap, So Paulo, Fundap, n. 21, 1996. Sobre os avanos institucionais no governo FHC ver a detalhada exposio de FAGNANI, Eduardo, op.cit. pp. 523-535. 163 As escolhas estratgicas do governo FHC no mbito da poltica educacional refletiriam cinco falsas oposies: entre educao bsica e superior; entre educao infantil e ensinos fundamental e mdio; entre ensino mdio e educao profissional; entre alfabetizao e educao de jovens e adultos; e entre educao regular e educao especial. Cf. MINISTRIO DA EDUCAO. Plano de desenvolvimento da Educao: razes, princpios e programas. Braslia: MEC, 2007. pp. 7-9. 164 O auge Desse esforo, foi a realizao, em maro de 2010, da I Conferncia Nacional de Educao (CONAE), precedida pela realizao de Conferncias Municipais e Estaduais de Educao, durante todo o ano de 2009.
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poltica de Estado, cuja eficincia e efetividade, nos prximos anos, dependero em grande medida da continuidade das aes em curso nos trs nveis de governo. 1.1. O Financiamento da Educao Na dcada de 1990, o principal instrumento da poltica educacional, com vis burocratizante e centralizador, foi o Plano de Trabalho Anual (PTA), que estabelecia os critrios de repasse de recursos da Unio para os demais entes da Federao e instituies privadas165. Criado pelo governo Fernando Collor, ele foi mantido at o incio do governo FHC, quando foram adotados novos mecanismos de financiamento pblico que privilegiavam o repasse de recursos diretamente para os responsveis pela execuo das polticas educacionais. Houve assim, entre 1995 a 2002, um processo embrionrio de descentralizao do financiamento, associado a uma opo estratgica pela segmentao e focalizao da poltica educacional. Foi essa concepo que pautou a criao, em 1996, do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF)166. Ao criar o FUNDEF, para o financiamento exclusivo do ensino fundamental regular, de 7 a 14 anos de idade, o governo FHC relegou a um plano secundrio os demais nveis e modalidades de ensino, como a educao infantil, o ensino mdio e a educao de jovens e adultos, o que poca suscitou severas crticas por parte considervel dos formuladores, gestores e profissionais da educao. A mesma lei que criou o FUNDEF tambm alterou significativamente o texto constitucional ao suprimir o princpio da obrigatoriedade para os demais nveis de educao para alm do ensino fundamental regular, substituindo esse princpio pelo da universalizao, no caso do ensino mdio gratuito, e limitando a obrigatoriedade do ensino fundamental gratuito apenas para aqueles que nele ingressassem em idade apropriada. Em que pesem essas limitaes, o FUNDEF cumpriu a finalidade imediata de estabelecer um gasto mnimo por aluno, fixar um percentual de 60% destinado remunerao dos profissionais do magistrio167 e adotar novos critrios e mecanismos de repasse de recursos. Ele
165 O PTA constitua-se no principal instrumento para as transferncias negociadas com as demais esferas de governo e de assistncia financeira a rgos federais e instituies no-governamentais, buscando o desenvolvimento de projetos e programas educacionais, segundo prioridades definidas anualmente pelo Ministrio da Educao. 166 Emenda Constitucional n 14/1996. 167 No final de 1998, os professores, por meio de seus movimentos organizados, j manifestavam suas frustraes quanto s expectativas de valorizao profissional, uma vez que as medidas de reajustes salariais foram modestas, a no ser nos municpios com mdia salarial muito aqum da mdia nacional. A maior parte dos reajustes foi concedida sob a forma de abono, para evitar a

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foi importante, sobretudo, para o aumento do nmero de matrculas no ensino fundamental e para a formao e valorizao de professores em boa parte dos municpios brasileiros, dada a exigncia de que as secretarias municipais de educao elaborassem planos de cargos e salrios, como condio para o recebimento dos recursos distribudos pela Unio. O FUNDEF tambm reforou a necessidade de que os entes da Federao cumprissem suas obrigaes constitucionais quanto destinao de recursos para a manuteno e o desenvolvimento do ensino fundamental. No governo Lula, esse modelo de financiamento da poltica educacional seria superado pelo Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica e Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB)168. O novo fundo, criado em 2006, estendeu a destinao dos recursos para os demais nveis e modalidades da educao bsica, em sintonia com a reivindicao dos prprios educadores e com uma viso sistmica da educao, o que reabriu o caminho para a progressiva extenso da obrigatoriedade e gratuidade nas reas de educao infantil, ensino mdio e educao de jovens e adultos. O FUNDEB ampliou ainda as exigncias para o repasse de verbas, com relao aos planos de carreira do magistrio e a implantao de conselhos de fiscalizao da aplicao dos recursos do Fundo. Se o FUNDEF j havia incorporado o conceito de educao infantil, em substituio prescola, o FUNDEB deu um passo frente ao prever a incluso da creche como parte da educao infantil. O governo federal tambm regulamentou a extenso do ensino fundamental para um ciclo de nove anos169, previsto na LDB, desde 1996, e no PNE, desde 2001, mas que no havia sado do papel. Alm disso, valorizou o ensino em tempo integral e apoiou a Emenda Constitucional n 53/2006, que prev a obrigatoriedade do ensino dos 4 aos 17 anos de idade, ou seja, da educao infantil ao ensino mdio. No caso do ensino mdio, de forma progressiva, sujeita regulamentao especfica. Enfim, ampliou-se substancialmente o compromisso da Unio com a educao bsica. Refletindo essa mudana, o FUNDEB incorporou trs importantes inovaes:
...1) a diferenciao dos coeficientes de remunerao das matrculas no se d apenas por etapa e modalidade da educao bsica, mas tambm pela extenso do turno: a escola de tempo integral recebe 25% a mais por aluno matriculado; 2) a creche conveniada foi contemplada para efeito de repartio dos recursos do Fundo; 3) a ateno educao infantil complementada pelo ProInfncia,
constituio de um piso salarial, com impacto na carreira e caractersticas de irredutibilidade. 168 O FUNDEB foi criado pela Emenda Constitucional n 53/2006 e regulamentado pela Lei n 11.494/2007. 169 A ampliao de 8 para 9 anos de ensino fundamental foi instituda pela Lei n 11.274/2006.

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programa que financia a expanso da rede fsica de atendimento da educao infantil pblica.(MEC, 2007:18).

Desde o incio da vigncia do FUNDEB, o total de recursos destinados educao bsica passou de R$ 36,0 bilhes, em 2007, para R$ 83,8 bilhes, em 2010, em valores correntes. A participao da Unio no total de recursos, por sua vez, passou de R$ 2,0 bilhes para R$ 7,6 bilhes, no mesmo perodo. Se considerarmos os recursos pblicos destinados desde a poca do FUNDEF, o total de recursos mais do que dobrou, entre 2002 e 2010, enquanto que a complementao da Unio aumentou mais de dez vezes. Grfico 91 - Totais de Recursos do Fundeb Valores Correntes
(R$ bilhes) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fonte: Sinopse - Ministrio da Educao

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Grfico 92 - Complementao da Unio Valores Correntes


(R$ bilhes) 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fonte: Sinopse - Ministrio da Educao

7,6

5,1

3,2 2,0 0,4 0,7 0,5 0,5 0,4 0,3 0,5 0,4 0,3

Tambm cresceram expressivamente os recursos do Fundo Nacional de Educao (FNDE), destinados aos estados, municpios, Distrito Federal e organizaes no-governamentais para atendimento s escolas pblicas de educao bsica. De 2003 a 2010, o oramento do Fundo quase quadruplicou, passando de aproximadamente R$ 6,3 bilhes para R$ 25,2 bilhes, respectivamente. Tal expanso deveu-se, em grande medida, ao aumento da arrecadao bruta do Salrio-Educao, que passou de R$ 4,0 bilhes, em 2003, para R$ 10,9 bilhes, em 2010170. Esse aumento de recursos refletiu-se na evoluo do oramento anual do Ministrio da Educao, que mais do que triplicou, passando de R$ 19,1 bilhes, em 2003, para R$ 60,0 bilhes, em 2010. bom lembrar que, no final de 2009, o Congresso Nacional aprovou o fim progressivo da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) para a educao171, prevendo uma reduo progressiva da DRU de 20% para 12,5%, em 2009, e para 5%, em 2010, at sua extino, em 2011. Com essa medida, o Ministrio da Educao passou a contar com R$ 7,7 bilhes de recursos adicionais, em 2010, valor que dever chegar a R$ 11,3 bilhes, em 2011. Outra iniciativa relevante foi o estabelecimento, por iniciativa do Poder Executivo, de um piso salarial para os profissionais da rede de ensino bsico da Unio, Distrito Federal, estados
Em dezembro de 2003, por meio da Lei n 10.832/03, houve uma alterao na forma de distribuio do Salrio-Educao. Ela permitiu que os municpios recebessem diretamente parte do montante de recursos que, at ento, era destinado somente para os estados. 171 Cf. Emenda Constitucional n 59/2009.
170

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e municpios. A partir da, os inmeros pisos salariais existentes no pas deram lugar ao piso salarial nacional, que contemplou professores, diretores e coordenadores pedaggicos172. Ele passou a ser de R$ 950,00, em 2009, para profissionais do magistrio pblico com nvel mdio e para uma jornada mxima de 40 horas semanais. Em 2010, o piso salarial foi elevado para R$ 1.024,67, com base na variao acumulada do ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), apurado pelo IBGE173. Apesar da reao contrria de alguns governadores, especialmente os da oposio, os salrios na educao continuam baixos, sobretudo na educao bsica, embora todos concordem que no haver melhoria da educao com profissionais desvalorizados, mal pagos e mal preparados para o exerccio do magistrio. Por fim, importante registrar a evoluo positiva dos gastos em relao ao PIB. Entre 2003 e 2005, eles se mantiveram no patamar de 3,9%, um pouco abaixo dos 4,1%, atingidos em 2002. Mas, nos anos seguintes, os gastos na rea elevaram-se progressivamente, passando de 4,3%, em 2006, para 5%, em 2009. O maior incremento ocorreu na educao bsica, em que o volume de recursos praticamente dobrou durante o governo Lula. Mas a maior participao coube a estados e municpios, dada a composio do FUNDEB. O Ministrio da Educao o primeiro a admitir que no h como superar mais de um sculo de atraso educacional no prazo de uma gerao sem investimentos, nos prximos anos, da ordem de 6% a 7% do PIB174. So considerveis, no entanto, as restries ao aumento do gasto com educao, como proporo do PIB, se for levado em conta o volume e a composio do gasto pblico total e, sobretudo, o fato de que os recursos oramentrios da Unio destinados ao investimento pblico, excludo os investimentos das estatais, no devem ultrapassar, em 2010, 1,3% do PIB. 1.2. O Plano de Desenvolvimento da Educao A partir de 2003, a poltica educacional voltou-se prioritariamente para a universalizao da educao bsica de qualidade; a democratizao do acesso educao com a
172 173

Institudo pela Lei n 11.738/2008. De acordo com a Lei n 11.738/2008, que regulamentou a aliena e do inciso III do caput do artigo 60 do Ato das Disposies Transitrias Constitucionais, o piso salarial para os profissionais do magistrio pblico dever ser atualizado anualmente, no ms de janeiro. A base de clculo a mesma adotada para a correo do Fundo da Educao Bsica (FUNDEB), referente aos anos iniciais do ensino fundamental urbano. 174 Cf. MINISTRIO DA EDUCAO. Plano de Desenvolvimento da Educao: razes, princpios e programas. Braslia, 2007. pp. 39-40.

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garantia de permanncia e sucesso escolar; a superao das formas de excluso resultantes das situaes de diversidade social, tnica e de gnero; o fortalecimento da relao com os mundos do trabalho, do conhecimento, da informao e da produo cultural; a valorizao dos profissionais da educao; e a crescente articulao entre Unio, Distrito Federal, estados e municpios para a gesto da educao. Mas foi durante o segundo governo Lula que se deu o passo decisivo para a consolidao dessa poltica, com o lanamento, em abril de 2007, do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). Concebido como um plano executivo, o PDE procurou avanar em relao ao PNE, que, apesar de formular um bom diagnstico da educao, no definia com clareza os instrumentos para o cumprimento de suas diretrizes e metas. Com o PDE, passou-se a articular mais de 40 programas, parte deles oriundos de gestes anteriores, parte deles inaugurados ou ampliados pelo governo Lula. Esses programas podem ser agrupados em quatro eixos: educao bsica, educao superior, educao profissional e alfabetizao. O PDE fortaleceu a concepo sistmica de educao, enfatizando as conexes entre educao bsica, superior, profissional, alfabetizao e educao de jovens e adultos; conferiu centralidade educao no processo de desenvolvimento econmico e na reduo das desigualdades sociais; criou novos instrumentos de transparncia, responsabilizao e participao social; e reforou a estratgia de implementao da poltica educacional por meio do estmulo colaborao entre os entes da Federao, com a pactuao de responsabilidades entre os diferentes nveis de governo para a melhoria do sistema de ensino e para uma educao de qualidade para todos. Em consonncia com esses objetivos, o governo federal lanou, ainda em 2007, o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, que estabeleceu as bases do pacto entre nveis de governo e comunidades escolares para a melhoria da educao bsica. O Plano rene 28 diretrizes, inspiradas em boas prticas, bem como um conjunto de metas para cada ente da Federao e rede de ensino, pautadas pelos resultados de avaliaes de qualidade e de rendimento dos alunos. Ele substituiu os convnios isolados pelos Planos de Aes Articuladas (PAR), de carter plurianual, que passaram a organizar as transferncias voluntrias e a assistncia tcnica para estados, municpios e Distrito Federal, com base em uma nova metodologia175. Os recursos
175

O Instrumento de Avaliao de Campo, introduzido pelo PAR, permite a anlise compartilhada do sistema educacional em quatro dimenses: gesto educacional, formao de professores e dos profissionais de servio e apoio escolar, polticas pedaggicas e avaliao; e infraestrutura e recursos pedaggicos.

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conveniados destinados aquisio de equipamentos, construo, reforma e ampliao de escolas de educao bsica passaram de R$ 1,2 bilho, em 2007, para R$ 5,2 bilhes, em 2009. 1.3. Os Principais Programas de Educao Bsica Consolidada a nova concepo de educao bsica e definidos os instrumentos para a sua implementao, por meio do PDE e do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, alguns programas e aes de governo passaram a ser considerados prioritrios para a democratizao do acesso, a melhoria da qualidade do ensino e a garantia de permanncia e sucesso escolar. Entre elas, destacam-se as seguintes: Nove Anos de Ensino Fundamental: juntamente com a instituio da obrigatoriedade da matrcula a partir dos 6 anos de idade em todas as escolas do pas, ampliou-se o ciclo do ensino fundamental de 8 para 9 anos e elevou-se a escolaridade obrigatria das crianas, em especial daquelas sem acesso educao infantil e sujeitas a situaes de vulnerabilidade social176. Os dados disponveis revelam o progressivo aumento no percentual de matrculas no ensino fundamental de 9 anos, que passou de 24%, em 2006, para 52%, em 2008. ProInfo: voltado ao ensino fundamental, o Programa Nacional de Informtica na Educao (ProInfo) promove o uso pedaggico das Tecnologias de Informao e Comunicao (TICs) nas redes pblicas de educao bsica. Reformulado em 2007, o programa tem propiciado o acesso das escolas a computadores, recursos digitais e contedos educacionais digitais, alm de oferecer cursos de formao continuada a professores e gestores do ensino, voltados para o uso didtico-pedaggico das TICs. Entre 2004 e 2009, foram adquiridos 80.623 laboratrios de informtica e 20.551 salas de recursos multifuncionais, estando previstos mais 23.750 laboratrios e 3.750 salas, at o final de 2010. Nesse mesmo perodo, 42.677 escolas da rede urbana de educao bsica estavam conectadas Internet, nmero que dever chegar a 55 mil escolas, at o final de 2010. No que se refere qualificao, 300 mil professores e gestores foram capacitados, em 2009, e mais 550 mil sero capacitados, at o final de 2010. Alm disso, foram investidos R$ 47,6 milhes na produo de contedos digitais multimdia e teve incio o programa Um Computador por Aluno, com a entrega de 150 mil laptops para alunos e professores, at o primeiro semestre de 2010.
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O ciclo de nove anos no ensino fundamental foi institudo pela Lei n 11.274/2006.

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Programa Escola Ativa: esse programa se destina s escolas rurais organizadas em classes multisseriadas, para a melhoria da qualidade do ensino fundamental, a reduo de distores idade-srie e o aperfeioamento do nvel de aprendizagem nas reas mais populosas das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Criado em 1997, o Escola Ativa teve um crescimento da ordem de 77,5%, entre 2003 e 2009. No incio de 2010, o programa j contava com a adeso de 39,7 mil escolas, distribudas por 3.106 municpios, com mais de 1,3 milho de alunos. ProInfncia: esse programa destina recursos para a construo de creches e prescolas, melhoria de infraestrutura fsica e aquisio de equipamentos, por meio da assistncia financeira aos municpios e ao Distrito Federal. A partir de 2009, o ProInfncia comeou a repassar recursos para equipar escolas em fase final de construo e para a ampliao e melhoria de instalaes, sobretudo para os municpios que recebem recursos do FUNDEB para educao infantil, mas no tm onde acolher os alunos. De 2007 a 2009, foram celebrados 1.721 convnios, com 1.579 municpios, que receberam repasses no valor de aproximadamente R$ 1,5 bilho. At o final de 2010, o nmero de convnios dever chegar a 2.521, com uma mobilizao de recursos da ordem de R$ 2,3 bilhes, destinados a 2.319 municpios. Programa Mais Educao: criado em 2007, o Mais Educao oferece a crianas e jovens a oportunidade de acesso em tempo integral escola, recorrendo inclusive utilizao de outros equipamentos pblicos e comunitrios. Durante os contraturnos escolares so realizadas atividades optativas de acompanhamento pedaggico, esporte e lazer, direitos humanos, cultura e artes, incluso digital, meio ambiente, preveno e promoo da sade, educao cientfica e educao econmica. Entre 2008 e 2009, participaram do programa 5.003 escolas, de 53 municpios, que receberam um aporte de recursos da ordem de R$ 158,4 milhes, beneficiando aproximadamente 1,2 milho de estudantes. At o final de 2010, o nmero de escolas atendidas dever chegar a 10.042, distribudas por 377 municpios, com um atendimento estimado de 2,1 milhes de estudantes. Para sustentar essa expanso, os recursos aplicados passaram de R$ 57,0 milhes, em 2008, para R$ 370 milhes, em 2010. Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE): o objetivo bsico do PDDE melhorar a infraestrutura fsica e pedaggica das escolas e reforar a gesto escolar nos planos financeiro, administrativo e didtico. Em 2009, o programa foi estendido para toda a educao pblica bsica, incluindo educao infantil e ensino mdio, e para as escolas privadas de

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educao especial mantidas por entidades sem fins lucrativos. De 2003 a 2009, os recursos oramentrios do PDDE passaram de R$ 424,8 milhes para R$ 1,2 bilho, respectivamente, valor que dever chegar a R$ 1,4 bilho, em 2010. Deste total, quase metade destinada manuteno de atividades relacionadas ao Programa Mais Educao. PDE Escola: esse programa tem como objetivo fortalecer a autonomia da gesto escolar, a partir de um diagnstico dos desafios de cada escola e da definio de um plano para a melhoria de seus resultados, com foco na participao da comunidade escolar. Em 2007, o PDE Escola foi reformulado e ganhou escala nacional, passando a se valer dos resultados do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) para a seleo das escolas que dele participam. Depois dessas mudanas, o nmero de escolas atendidas passou de 1.893, em 2007, para 22.005, em 2010. E o volume de recursos repassados passou de R$ 49,5 milhes para R$ 370,1 milhes, no mesmo perodo. Programa de Valorizao do Magistrio: o PIBID constitui a primeira tentativa de estabelecer uma relao permanente entre educao superior e educao bsica177. Criado em 2007, o programa oferece bolsas de iniciao docncia, para que alunos de cursos de licenciatura, coordenadores e supervisores exeram atividades pedaggicas em escolas pblicas de ensino fundamental e mdio. As reas prioritrias so fsica, qumica, biologia e matemtica, em que menor o nmero de professores com formao especfica. Em 2009, foram concedidas 10.660 bolsas, um aumento de mais de 2/3 em relao a 2007. Para 2010, foi estabelecida como meta a concesso de 20 mil bolsas. Plataforma Freire: sistema desenvolvido pelo Ministrio da Educao, que entrou em operao somente a partir de 2009, a Plataforma Freire permite que professores em exerccio nas redes pblicas estaduais e municipais se inscrevam em cursos de graduao e psgraduao ofertados gratuitamente por instituies de ensino de todo o pas, ampliando assim as possibilidades de qualificao profissional de docentes. Em 2010, foram oferecidas 180 mil vagas para formao inicial, por 125 instituies.

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Alm do PIBID, esto em andamento outros programas, como o Pr-Formao, o Pr-Licenciatura, o Pr-Letramento e a Rede Nacional de Formao Continuada de Profissionais da Educao Bsica. Eles se destinam qualificao de profissionais que j atuam na educao infantil, fundamental e mdia, possibilitando o acesso a nveis diferenciados de conhecimento e formao rpida em magistrio. Outras iniciativas importantes so o Pr-funcionrio, o Programa Escola de Gestores da Educao Bsica e o Programa de Apoio aos Dirigentes Municipais de Educao (PRADIME), destinados gesto pedaggica e administrativa das escolas.

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Programa Nacional da Biblioteca na Escola: entre 2003 e 2008, o nmero de beneficiados pelo Biblioteca na Escola saltou de 6,8 milhes para 31 milhes de alunos. Com o PDE, o programa Biblioteca na Escola, concebido originalmente para o ensino bsico, foi estendido educao infantil e ao ensino mdio. O atendimento est praticamente universalizado na educao infantil, com 85 mil escolas atendidas, e no ensino mdio, com 17 mil escolas178. Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE): o PNAE prov alimentao escolar para os alunos de educao bsica matriculados em escolas pblicas e filantrpicas, incluindo creches, atendidas pelo programa desde 2003, e os alunos de educao integral, ensino mdio e educao de jovens e adultos, incorporados em 2008. Os recursos do programa tiveram grande aumento, passando de R$ 950 milhes, em 2003, para R$ 3 bilhes, em 2010. De 2003 a 2010, o valor per capita/dia teve um reajuste de 131%, passando de R$ 0,13 para R$ 0,30. No incio de 2010, estavam sendo atendidos pelo programa mais de 47 milhes de estudantes em todo o pas. Programa Caminho da Escola: por meio deste programa, criado em 2007, os estados e municpios passaram a ter acesso a recursos pblicos para a aquisio de veculos e renovao da frota para transporte escolar. Alm de garantir a segurana e a qualidade do transporte escolar, o Caminho da Escola pretende facilitar o deslocamento do estudante e reduzir a evaso escolar, principalmente para aqueles matriculados em escolas de educao bsica da zona rural, estaduais e municipais. Entre 2008 e 2009, foram adquiridos 5.866 veculos, que beneficiaram estudantes de educao bsica de mais de 3.237 municpios, incluindo reas rurais, com investimentos de R$ 925,1 milhes. Em 2009, houve aumento da participao do governo federal na aquisio de veculos, por meio do Ministrio da Educao e do BNDES, que financiou 2.316 de um total de 3.320 veculos, sendo o restante financiado com recursos do prprio municpio. A expectativa que, at o final de 2010, mais de 4.660 municpios tenham aderido ao programa, com uma mobilizao total de recursos da ordem de R$ 1,9 bilho e a aquisio de 10.866 veculos, ao longo do perodo 2003/10. Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (PNATE): em atendimento a uma antiga reivindicao de entidades representativas de prefeitos, o PNATE, criado em 2004, prev a transferncia de recursos financeiros a estados, municpios e Distrito
178 Segundo o Ministrio da Educao, os recursos destinados especificamente aquisio de livros didticos tambm se elevaram durante o governo Lula, passando de R$ 710,9 milhes, em 2003, para R$ 1,1 bilho, em 2010.

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Federal para custear itens de transporte escolar, como manuteno de veculos, combustvel, seguro, licenciamento, impostos e taxas de automveis ou de embarcaes utilizadas no transporte escolar. Pela primeira vez, todos os municpios com alunos residentes em reas rurais esto recebendo, de forma automtica, recursos do governo federal para o transporte escolar179. Entre 2004 e 2010, o volume de recursos destinados ao programa passou de R$ 241 milhes para R$ 678,9 milhes. E a evoluo per capita/ano passou de R$ 76,00, em 2004, para R$ 120,73 a R$ 172,24, em 2010180. Programa de Educao Especial: esse programa tem como um de seus objetivos bsicos promover a incluso de alunos com deficincias nas classes comuns do ensino regular, o que tem trazido resultados bastante satisfatrios. Enquanto houve um declnio das matrculas em escolas especializadas e classes especiais de 71,2%, em 2003, para 39,5%, em 2009 , cresceu significativamente o ingresso em escolas regulares e classes comuns de 28,8%, em 2003, para 60,5%, em 2009. Tambm merece destaque a distribuio de obras clssicas em Libras, para 36 mil alunos surdos, e livros pelo Sistema Braille, para 3,5 mil alunos de escolas pblicas de ensino fundamental e instituies especializadas sem fins lucrativos181. Programa Brasil Alfabetizado: esse programa foi criado em 2003, para universalizar a alfabetizao de brasileiros de 15 anos ou mais, diante do reconhecimento pelo governo federal das dificuldades para erradicar o analfabetismo, principalmente entre pessoas na faixa de 25 anos ou mais, que, na maior parte das vezes, j deixaram a escola e sobrevivem de trabalhos precrios. Com o PDE, em 2007, o Brasil Alfabetizado foi reestruturado e atualmente desenvolvido em todo o territrio nacional, tendo uma presena mais intensa nos 1.928 municpios com taxa de analfabetismo igual ou superior a 25%. De 2003 a 2009, inscreveram-se no programa 11,7 milhes de alfabetizandos, sendo que a meta prevista para 2010 de 2,5 milhes de alfabetizandos.

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Segundo o Ministrio da Educao, o valor anual per capita do PNATE, entre 2006 e 2008, variava entre R$ 81,56 e R$ 116,36, de acordo com a rea rural do municpio, sua populao e posio na linha de pobreza. A partir de 2008, passou-se a considerar tambm o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) de cada localidade. Em 2009, o valor anual per capita teve reajuste linear de 8%, passando a variar de R$ 88,13 a R$ 125,72. J em 2010, esse aumento foi de 37%, variando entre R$ 120,73 e R$ 172,24. 180 A partir de 2006, o valor per capita/ano passou a ser diferenciado, considerando a rea do municpio, a populao rural e o ndice da populao abaixo da linha de pobreza. E, a partir de 2008, passou a ser considerado tambm a posio do municpio no IDEB. 181 Outra iniciativa o programa Escola Acessvel, que promove a adequao de prdios escolares, para pessoas com deficincia ou mobilidade reduzida. De 2008 a 2009, o nmero de escolas atendidas passou de 1.869 para 9.336, e os recursos se elevaram de R$ 29,7 milhes para R$ 32,0 milhes. Para 2010, o oramento estimado de R$ 80 milhes.

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Encceja: o Exame Nacional de Certificao de Competncias de Jovens e Adultos tem como objetivo avaliar as habilidades daqueles que no tiveram oportunidade de acesso escolaridade regular na idade apropriada. O participante se submete a uma ou mais provas, aplicadas anualmente, para a certificao de concluso de uma determinada etapa educacional. As certificaes so feitas, de forma autnoma, diretamente pelas secretarias estaduais e municipais de educao que tenham aderido ao exame. De 2006 a 2008, o nmero de inscritos no Encceja passou de 86,2 mil para 910,7 mil, respectivamente. 1.4. A Educao Profissional e Tecnolgica Durante o governo FHC, a poltica de educao profissional e tecnolgica sofreu uma mudana substancial, cuja nfase recaiu na separao do ensino profissional do ensino mdio regular, tendo havido nesse perodo uma estagnao das escolas tcnicas federais182. Alm disso, alterou-se o processo de expanso da oferta de educao profissional, com a Lei n 9.649/1998, que condicionou a criao de novas instituies de ensino federal parceria com estados, Distrito Federal e municpios, organizaes no-governamentais e setor privado. A eles caberia arcar com a manuteno e gesto das novas unidades de ensino. Essa deciso foi, no entanto, revista a partir da Lei n 11.195/2005, de iniciativa do Poder Executivo, que redefiniu os critrios para a expanso da rede federal de educao profissional. A partir da, conferiu-se carter preferencial, no mais exclusivo, parceira com os demais entes da Federao e instituies privadas e se restabeleceu o repasse de verbas da Unio para o custeio das escolas tcnicas. A nova lei, aliada determinao de fortalecer a educao profissional e tecnolgica, criou condies para que o governo federal realizasse a mais notvel expanso da rede federal, que, apesar de seu carter secular, contava com apenas 140 escolas tcnicas e agrotcnicas, criadas entre 1909 e 2002. Em pouco mais de sete anos, o nmero de escolas quase dobrou. At abril de 2010, j estavam em funcionamento 136 novas escolas. Tambm se encontravam em fase de licitao ou construo outras 78 escolas, que devero entrar em operao em 2011, totalizando 214 novas escolas.

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Ver, nesse sentido, o Decreto n 2.208/1997.

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A partir do final de 2008, o governo federal unificou, sob a forma dos Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia, os Centros Federais de Educao Tecnolgica (Cefets), as unidades descentralizadas de ensino, as escolas agrotcnicas, as escolas tcnicas federais e algumas escolas vinculadas a universidades pblicas, que deixaram de atuar de forma autnoma. Essa rede escolar hoje responsvel pela crescente oferta de vagas em cursos de nvel mdio, nvel mdio integrado, licenciatura, superior em tecnologia e ps-graduao. Refletindo essa revalorizao da educao profissional e tecnolgica, houve um progressivo aumento dos recursos oramentrios do Ministrio da Educao para tal finalidade. Eles passaram de R$ 700 milhes, em 2003, para R$ 3,6 bilhes, em 2010. Grfico 93 - Recursos do Ministrio da Educao para Educao Profissional e Tecnolgica*
(R$ bilhes) 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010** 0,7 0,9 1,1 1,2 1,5 2,0 2,9 3,6

* No inclui gasto s co m inativo s, dvidas e precat rio s. ** P reviso Fo nte: Sino pse - M inistrio da Educao

O governo federal investiu, ainda, no fortalecimento da funo supletiva da Unio, com o programa Brasil Profissionalizado, que passou a apoiar a ampliao e melhoria das redes estaduais de ensino mdio profissional. Esse programa, criado em 2007, promove o repasse de recursos para que os estados e o Distrito Federal invistam na melhoria de suas escolas tcnicas. At o final de 2010, o total de convnios firmados dever contemplar a reforma e ampliao de 549 escolas e a construo de 179 novas unidades, com investimentos de cerca de R$ 1,6 bilho. Outra iniciativa relevante foi a implantao do programa Escola Tcnica Aberta. Lanado em 2007, o E-TEC, como chamado, proporciona o ensino profissional tcnico na

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modalidade de educao distncia. Sua finalidade especfica democratizar o acesso e ampliar a oferta de cursos tcnicos de nvel mdio, de carter pblico e gratuito. At o final de 2009, tinham sido implantados 194 polos do programa, em 17 estados do pas. Eles eram responsveis pela execuo de 52 cursos e pelo atendimento de 20.480 alunos. Tambm foi firmado um acordo entre o governo federal e entidades do Sistema S, por meio do qual se definiu a aplicao de 2/3 das receitas lquidas do Senai e do Senac na oferta de vagas gratuitas de cursos de formao para estudantes de baixa renda ou trabalhadores empregados ou desempregados. O Sesi e o Sesc, por sua vez, passaram a destinar 1/3 de seus recursos para educao gratuita, alm do aumento da carga horria dos cursos de formao inicial, que passaram a ter no mnimo 160 horas183. Esse acordo propiciou a oferta, em 2009, de 260,3 mil matrculas gratuitas. Por fim, o Programa de Educao de Jovens e Adultos (Proeja), criado em 2005, abriu a possibilidade de integrao entre educao bsica e educao profissional. Ele dirigido a jovens acima de 18 anos, sem o ensino mdio e sem formao profissional especfica. Esses jovens podem fazer o ensino mdio articulado educao profissional, em cursos oferecidos pelos Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia. Entre 2006 e 2009, os recursos globais destinados ao Proeja passaram de R$ 6,0 milhes para 35,9 milhes. E o nmero de alunos matriculados em cursos profissionalizantes passou de 4,1 mil, em 2006, para 13,3 mil, em 2009184. Esse conjunto de iniciativas propiciou um aumento do nmero de matrculas nos cursos de educao profissional e tecnolgica. Somente na rede federal, o nmero de matrculas passou de 112,6 mil, em 2003, para 220 mil, em 2009, considerando os cursos de nvel tcnico integrado ao ensino mdio, educao profissional de nvel tcnico, educao de jovens e adultos e ensino superior.

183

Desde 2009, esto reservados pelo menos 20% dos recursos das entidades do Sistema S para o oferecimento de cursos gratuitos, como o caso do Senac. O Senai, por sua vez, destina 50% de seus recursos aplicados no oferecimento de cursos gratuitos. At 2014, o Senai e o Senac destinaro 2/3 de suas receitas lquidas para a formao de trabalhadores e estudantes de baixa renda. No mesmo perodo, o Sesi e o Sesc passaro a destinar 1/3 de suas receitas educao, metade para atividades e cursos gratuitos. 184 O Programa Nacional de Integrao da Educao Profissional com a Educao Bsica na Modalidade de Educao de Jovens e Adultos (Proeja), foi institudo pelo Decreto n 5.840/2006.

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Grfico 94 - Evoluo das Matrculas (%)*


Nvel Superior Nvel Mdio e Proeja
187,2 162,8 113,6 33,8 118,4 35,7 129,0 39,4 137,9 47,3 43,6 159,6 53,4 220,0 60,3**

79,8

82,6

89,5

94,2

115,4

133,7

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

* Incluem matrculas em educao profissional de nvel tcnico integrado ao ensino mdio, educao profissional de nvel tcnico, Proeja e ensino superior. ** Censo da Educao Superior 2009 no publicado at abril/2010, matrcula projetada. Fonte: Sinopse - Ministrio da Educao

Pelos dados do Censo de Educao Bsica, realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Alosio Teixeira (Inep), possvel dizer que a rede pblica em particular, as instituies federais foi a grande responsvel pelo aumento da oferta de vagas em cursos de educao profissional. Enquanto que na rede privada o nmero de matrculas passou de 411,9 mil, em 2005, para 466,6 mil, em 2009, na rede pblica passou-se, no mesmo perodo, de 295,3 mil para 524,2 mil matrculas. No total, o nmero de vagas elevou-se de 707,3 mil, em 2005, para 991,1 mil, em 2009. 1.5. A Ampliao do Acesso Educao Superior O modelo de educao superior, adotado pelo governo FHC, privilegiou a expanso do setor privado e a ampliao da oferta de vagas nas universidades pblicas com base na capacidade instalada das Instituies Federais de Ensino Superior. Tambm prevaleceu uma poltica de arrocho salarial e foram suspensos os concursos pblicos para a contratao de docentes e servidores administrativos, a despeito do crescente nmero de aposentadorias ocorridas no perodo, o que gerou a contratao de um nmero significativo de trabalhadores temporrios. Houve, ainda, a reduo substancial dos investimentos em equipamentos e infraestrutura, sobretudo entre 1995 e 1998, perodo em que as instituies federais passaram a

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recorrer, cada vez mais, ao financiamento de boa parte de suas atividades por meio de fundaes universitrias, cujas finalidades de apoio s atividades de extenso e pesquisa comearam a ser desvirtuadas. Com isso, prevaleceu a expanso de vagas no setor privado e ocorreu um tmido aumento de matrculas nas redes pblicas, em particular nas instituies federais. Revertendo a tendncia observada desde meados da dcada de 1990, o governo Lula procurou dar prioridade democratizao do acesso e melhoria da qualidade do ensino superior. Essa deciso foi sustentada, em larga medida, pelo aumento da capacidade instalada e a expanso da rede pblica de ensino, de forma mais equnime pelo territrio nacional, e pela parceria com instituies privadas, para a suplementao de vagas destinadas populao de baixa renda. Tambm houve uma poltica de valorizao salarial, reestruturao de carreiras e contratao em carter permanente de novos docentes e servidores, por meio de concurso pblico. Entre 2003 e 2010, foram criadas 14 universidades federais e 124 campi ou unidades de ensino, totalizando 59 universidades e 282 campi no pas. J esto em funcionamento 57 universidades e 117 campi e unidades, sendo que as demais devero entrar em operao em 2011. No que se refere aos recursos oramentrios destinados rede de educao superior, passou-se de R$ 6,7 bilhes, em 2003, para R$ 19,7 bilhes, em 2010. Essa expanso da rede e do oramento anual do Ministrio da Educao permitiu elevar o nmero total de vagas em cursos de graduao presencial, nas instituies federais de educao superior, de 567,1 mil, em 2003, para 849,9 mil, em 2009. Para alcanar a meta de dobrar, em dez anos, o nmero de estudantes matriculados em cursos de graduao em instituies federais, o governo Lula criou ainda, em abril de 2007, o Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (REUNI). Alm do aumento da oferta de vagas, esse programa prev a expanso de cursos noturnos, a ampliao do nmero de alunos por professor, a reduo de custos por aluno, a flexibilizao de currculos e o combate evaso escolar185. No mesmo ano, em sintonia com o aumento do nmero de matrculas, cursos e instituies federais de educao superior, foi criado o Programa Nacional de Assistncia Estudantil (PNAES). Ele auxilia estudantes de baixa renda matriculados em cursos de graduao
185

As instituies federais que apresentarem projetos para o cumprimento dessas metas se habilitam a receber recursos adicionais, durante cinco anos, at o limite de 20% sobre o oramento do primeiro ano de execuo do projeto apresentado, para despesas de custeio e pessoal.

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presencial de instituies federais. Esses estudantes tm acesso a moradia estudantil, alimentao, transporte, assistncia sade, incluso digital, creche e apoio pedaggico, entre outros servios. Para 2010, estava prevista a concesso de 600 mil benefcios, com um oramento estimado de R$ 304 milhes, o que representa um aumento de 50% em relao ao ano anterior. Houve, tambm, um esforo adicional para elevar a oferta de vagas na modalidade de educao distncia, destinada prioritariamente a professores que atuam na educao bsica, sem formao em nvel superior, nos estados, municpios e Distrito Federal186. Essa iniciativa passou a ser conduzida pela Universidade Aberta do Brasil (UAB), criada em 2005 como uma rede de instituies pblicas de educao superior federais, estaduais e municipais. At o final de 2009, estavam em funcionamento 569 polos para acolher professores sem graduao ou garantir formao continuada aos j graduados. Eles eram mantidos por 88 instituies, que foram responsveis pela oferta de 196,2 mil vagas. Outra iniciativa voltada democratizao do acesso e permanncia na escola foi a expanso e reorientao do Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior (Fies), que financia at 100% das mensalidades pagas por estudantes regularmente matriculados em instituies cadastradas no programa e com avaliao positiva pelo Ministrio da Educao. Criado em 1999, o Fies sofreu vrias mudanas em seu desenho original e passou a priorizar a concesso de financiamentos a estudantes matriculados em instituies que tenham aderido ao Programa Universidade para Todos (ProUni), registrando-se ainda uma reduo nas taxas de juros de 9% para 3,4%, ao ano, e a dilatao do prazo de pagamento para o triplo do tempo da graduao. Desde sua criao, foram realizadas 498,9 mil operaes de financiamento a estudantes de graduao, das quais 351,6 mil ocorreram entre 2003 e 2009, correspondendo a emprstimos da ordem de R$ 3,6 bilhes. No que diz respeito ps-graduao, o governo federal aumentou continuamente os recursos destinados Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES), com ganhos mais expressivos a partir de 2007, como se pode ver no grfico abaixo. Entre 2003 e 2010, o oramento anual da CAPES passou de R$ 540 milhes para R$ 2,6 bilhes.

186 Essa iniciativa vai ao encontro de uma das diretrizes do Plano Nacional de Educao (PNE), no qual est estabelecido que, a partir de 2011, somente devero ser admitidos na educao bsica professores que tenham formao em nvel superior.

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Grfico 95 - Oramento CAPES


(R$ bilhes) 3,0 2,66 2,8 2,5 2,3 2,0 1,62 1,8 1,26 1,5 1,3 0,78 1,0 0,66 0,73 0,50 0,52 0,54 0,57 0,8 0,38 0,44 0,45 0,40 0,48 0,45 0,5 0,3 0,0

* Previso Fonte: Sinopse - Ministrio da Educao

profissionais de alto nvel acadmico, cientfico e tecnolgico. Entre 2003 e 2009, as bolsas no exterior passaram de 2,7 mil para 4,3 mil bolsas, respectivamente. No Brasil, as bolsas de mestrado passaram de 15,6 mil, em 2003, para 27,2 mil, em 2009, enquanto que as de doutorado e ps-doutorado passaram de 11,7 mil para 20,0 mil, no mesmo perodo. Tambm se observou um aumento nos valores das bolsas de estudo no pas, que ficaram dez anos sem reajustes, desde 1995. No governo Lula, elas tiveram seus valores corrigidos em trs oportunidades. Com isso, as bolsas de doutorado passaram de R$ 1.072,89, em 2004, para R$ 1.800,00, em 2009, enquanto que as de mestrado passaram de R$ 724,52 para R$ 1.200,00, no mesmo perodo187. preciso, no entanto, reconhecer que tanto a quantidade quanto os valores das bolsas de estudos ainda esto aqum das necessidades do pas. 1.6. A Relevncia do ProUni Lanado em 2004, o ProUni mais uma iniciativa bem-sucedida de democratizao do acesso e de estmulo permanncia dos estudantes no ensino superior. Sua criao fundamentou-se na regulamentao, com 16 anos de atraso, do preceito constitucional que prev
187

Cf. MINISTRIO DA EDUCAO. Sinopse das Aes do Ministrio da Educao. Braslia, s/d.

19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 *

Tambm houve um aumento do nmero de bolsas de estudo para a formao de

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a iseno de Imposto de Renda pessoa jurdica, do PIS e da COFINS para instituies privadas de educao superior sem fins lucrativos188. Antes disso, essas instituies definiam unilateralmente os critrios de concesso, a quantidade e o valor de suas bolsas de estudos. Raramente elas concediam bolsas integrais e quase nunca para cursos de alta demanda. A iseno fiscal, amparada pela Constituio Federal, no se traduzia, portanto, em ampliao do acesso ao ensino superior. Com o ProUni, as instituies beneficiadas por isenes fiscais passaram, sem exceo, a conceder bolsas na proporo do nmero de alunos pagantes por curso e turno, tendo como critrio o mrito e o perfil socioeconmico dos bolsistas. Conforme as regras estabelecidas pelo Ministrio da Educao, para concorrer a uma bolsa o estudante deve obter a nota mnima no Exame Nacional do Ensino Mdio (ENEM), na edio imediatamente anterior ao processo seletivo do programa189. Deve, ainda, comprovar renda familiar per capita de at um salrio mnimo e meio, para bolsas integrais, e de at trs salrios mnimos, para bolsas parciais, no valor de 50%, ou complementares, no valor de 25% do curso190. Valendo-se da regulamentao da iseno fiscal e da capacidade ociosa das instituies privadas de educao superior, o ProUni tornou-se o maior e mais exitoso programa de bolsas de estudos da histria do pas. Ele tem facilitado o ingresso e a permanncia em cursos de graduao, licenciatura ou formao especfica, beneficiando, sobretudo, jovens oriundos de famlias de baixa renda que normalmente enfrentam srias dificuldades para estudar, seja em instituies pblicas ou privadas. Muitos deles tm, inclusive, conseguido ingressar em cursos de alta demanda, como direito, engenharia, medicina e odontologia. O lanamento do ProUni suscitou diversas crticas, fundadas essencialmente no argumento de que os recursos que deixariam de ser arrecadados em virtude das isenes s instituies participantes do programa poderiam ser destinados expanso do nmero de vagas nas redes pblicas de ensino superior. Mas o fato que essa renncia fiscal tornou vivel o ingresso e a permanncia de um grande nmero de jovens no ensino superior por um custo/aluno
188

A Constituio Federal em seus artigos 150, inciso VI, alnea C, e 195, pargrafo 7 veda a instituio de impostos sobre patrimnio, renda ou servios de instituies de educao, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei, que, por sua vez, pode prever a anulao dessa prerrogativa no caso da instituio que deixar de cumprir sua finalidade social. 189 Para candidatar-se ao ProUni, o estudante ter que participar do ENEM, devendo ter cursado o ensino mdio, completo ou parcial, em escola pblica ou em escola privada com bolsa integral da instituio; ser pessoa com deficincia; ser professor da rede pblica de ensino bsico, em efetivo exerccio como quadro permanente da instituio; e estar concorrendo a vaga em curso de licenciatura, normal superior ou pedagogia. Neste caso, a renda familiar per capita no considerada. 190 Compreende-se por grupo familiar o conjunto de pessoas residentes na mesma moradia que cumulativamente usufruam da renda bruta mensal familiar e que estejam relacionadas ao candidato pelos seguintes graus de parentesco: pai, padrasto, me, madrasta, cnjuge, companheiro(a), filho(a), enteado(a), irmo(), av().

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relativamente baixo. Alm disso, o volume de recursos correspondente renncia fiscal pouco representaria em termos de um eventual aumento de vagas nas instituies pblicas, cuja expanso foi viabilizada, como vimos, por meio de recursos oramentrios do Ministrio da Educao. De 2005 at o primeiro semestre de 2010, foram concedidas 704,6 mil bolsas, 47% delas para afrodescendentes, 69% na modalidade de bolsa integral e 90% para cursos presenciais. At o final de 2009, 72 mil bolsistas j haviam concludo seus cursos. E, no incio do segundo semestre de 2010, foram oferecidas mais 60 mil bolsas, superando assim a meta estabelecida para at o final do governo Lula, que era de 720 mil bolsas. Com isso, o total de bolsas do ProUni j corresponde a 69% das matrculas nos cursos de graduao (presenciais e distncia) da rede federal de educao superior, em 2009, ano em que houve uma expanso bastante significativa do nmero de matrculas. Entre 2005 e 2009, perodo de vigncia do ProUni, o nmero de matrculas nas instituies federais passou de 595,3 mil para 934,4 mil, respectivamente. 1.7. Instrumentos de Avaliao e Resultados Parciais No tarefa fcil formular polticas pblicas na rea de educao, diante das dificuldades de acesso regular a dados e informaes e das profundas diferenas que caracterizam a populao escolar e os diversos nveis e modalidades de ensino no pas. Para superar essas limitaes, em sintonia com os princpios da LDB, a construo de indicadores e de sistemas de avaliao tem tido grande importncia quando se trata da elaborao, implementao e avaliao das polticas educacionais. Esses indicadores esto permitindo identificar as fragilidades das redes de ensino, nos trs nveis de governo, definir prioridades para cada modalidade e nvel de ensino, aperfeioar o relacionamento entre os entes da Federao e mobilizar a comunidade escolar em prol da melhoria da qualidade do ensino. Sob o governo Lula, o Ministrio da Educao procurou aperfeioar o Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB), em funcionamento desde 1990. De um lado, reforou-se o foco na avaliao de gesto do sistema educacional e manteve-se o exame por amostragem, realizado a cada dois anos, de proficincia em matemtica e portugus para alunos de 4 e 8 sries do ensino fundamental e do 3 ano do ensino mdio matriculados em escolas pblicas e

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privadas de reas urbanas e rurais. De outro lado, criou-se a Prova Brasil, a primeira avaliao universal na rea de educao pblica, que estendeu o exame de proficincia a quase todas as escolas pblicas das reas urbanas, onde aplicado para estudantes da 4 e 8 sries do ensino fundamental. Essa nova configurao do SAEB, proporcionou uma radiografia mais abrangente da educao bsica, fornecendo mdias de desempenho para o Brasil, regies, unidades da Federao e por cada uma das escolas participantes das avaliaes. Entre 2005 e 2009, o nmero de escolas que realizaram a Prova Brasil passou de 40,9 mil para 61 mil, respectivamente. E o nmero de alunos submetidos avaliao passou de 3,3 milhes, em 2005, para aproximadamente 5,8 milhes, em 2009. A realizao dessas sucessivas avaliaes confirmou a persistncia de enormes desigualdades regionais quanto s condies de ensino e qualidade da educao, mas tambm mostrou a proliferao de boas prticas em algumas escolas e redes de ensino, o que no se conseguia inferir com a simples avaliao amostral, em que sobressaa a percepo de que a aprendizagem estava comprometida em praticamente toda a rede pblica. A revelao da existncia de deficincias, mas tambm de boas prticas, ensejou novas reflexes sobre o papel das comunidades escolares e das autoridades de governo na educao dos jovens. Outra mudana importante, nesse sentido, foi a reformulao do censo escolar, que at ento era feito com base em uma amostra de pouco mais de 200 mil formulrios, preenchidos mo. Com a criao do Programa Educacenso, em 2007, os gestores da educao passaram a dispor de uma ferramenta eletrnica que torna possvel obter, por meio da Internet, dados individualizados de cada estudante, turma e escola do pas, tanto da rede pblica quanto da rede privada. A partir da, o fluxo estimado foi substitudo pelo fluxo real, aluno por aluno, escola por escola, resultando na constituio de um banco de dados com mais de 50 milhes de registros. Foi justamente a Prova Brasil e o Educacenso que tornaram possvel a criao, ainda em 2007, do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB), novo indicador de qualidade educacional que combina indicadores de rendimento escolar, apurados pelo censo escolar, com informaes sobre desempenho, apuradas pela Prova Brasil. A aplicao do IDEB tem permitido identificar, com base em critrios claramente mensurveis, aquelas redes de ensino e escolas pblicas que mais necessitam de recursos e de assistncia tcnica, alm de afastar a subjetividade e reduzir o grau de discricionariedade na definio das transferncias voluntrias da Unio para estados, municpios e Distrito Federal.

288

Alm disso, o IDEB possibilitou a fixao de metas de desenvolvimento educacional de curto e mdio prazos, por escola, rede e para todo o pas, obedecendo a uma escala de 0 a 10 pontos. O objetivo alcanar, at 2021, o nvel mdio de desenvolvimento da educao bsica dos pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE). O quadro abaixo mostra os resultados do IDEB, em 2007 e 2009, bem como as projees para 2021, nos anos iniciais e finais do ensino fundamental e no ensino mdio. Como se pode notar, as metas globais foram ligeiramente superadas tanto no ensino fundamental como no ensino mdio191. Tabela 15 - IDEB 2007-2009 e Projees Para o Brasil
Anos Iniciais do Ensino Fundamental Ideb Metas Observado Anos Finais do ensino Fundamental Ideb Metas Observado Ensino Mdio Ideb Observado Metas

TOTAL

2007 2009 2009 2021 2007 2009 2009 2021 2007 2009 2009 2021 4,2 4,6 4,2 6,0 3,8 4,0 3,7 5,5 3,5 3,6 3,5 5,2

Fonte: Sinopse - Ministrio da Educao

O maior avano no IDEB ocorreu no ciclo fundamental, em que mais de 3,5 mil cidades brasileiras superaram a meta estabelecida para o perodo 2007-2009. Esses municpios desenvolveram aes prprias, como a concesso de aumentos salariais, mas tambm contaram com o apoio do Ministrio da Educao, que ampliou os convnios e os repasses de recursos, em alguns casos diretamente para as unidades de ensino, sem a intervenincia do poder pblico local. Esses recursos foram destinados para reforma e construo de escolas, renovao de material pedaggico e compra de equipamentos, elaborao de planos municipais e aes de planejamento e monitoramento, incentivo formao e atualizao de professores e ateno ao transporte escolar. Em 2008, ainda no mbito da educao bsica, foi criada a chamada Provinha Brasil, avaliao do nvel de alfabetizao das crianas matriculadas no segundo ano de escolarizao das escolas pblicas do pas. Naquele ano, participaram dessa nova modalidade de avaliao inmeras escolas localizadas em 4.481 municpios, de 22 unidades federativas. Em 2009, todos os estados e o Distrito Federal j haviam aderido a Provinha Brasil, que deixou de ser aplicada em apenas dois municpios brasileiros.
191

Dados do censo escolar para o perodo anterior a 2007, mostram que o IDEB, que corresponderia a 3,8 pontos, em 1997, evoluiu para 4,6 pontos, em 2009, sendo que o patamar de 1997 foi superado apenas a partir de 2007. Fonte: Inep/MEC.

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No caso especfico do ensino mdio, com repercusso na educao superior, o Exame Nacional do Ensino Mdio (ENEM), institudo em 1998, tornou-se importante instrumento de democratizao do acesso s instituies pblicas de ensino superior e critrio de seleo para o estudante que pretende concorrer a um bolsa do ProUni. Entre 2003 e 2010, o nmero de inscritos no exame passou de 1,8 milhes para 4,6 milhes. Apesar dos incidentes que infelizmente marcaram a aplicao do ENEM 2009 e do ENEM 2010, as instituies que participaram dessas edies do Exame ressaltam o avano que ele representa como critrio de ingresso nas instituies pblicas de educao superior192. Mas, para que se consiga unificar o processo seletivo de ingresso em toda rede pblica do pas, substituindo progressivamente o vestibular193, ser imprescindvel aperfeioar o processo de aplicao do ENEM, considerando o crescente nmero de participantes, as dimenses territoriais do pas e seu papel como instrumento especfico de avaliao do ensino mdio. No caso da educao superior, foi criado, em 2004, o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (SINAES), que consolidou as experincias anteriores de avaliao, extraindo delas o que tinham de melhor. Ele substituiu o Exame Nacional de Cursos, o chamado Provo, e a avaliao das condies de oferta de cursos de graduao, criados entre 1996 e 1997. O SINAES passou a ser responsvel pela aplicao do Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (ENADE)194, realizado no incio e trmino dos cursos, e pela avaliao de instituies de ensino, cursos de graduao, atividades de pesquisa e extenso, gesto institucional e perfil do corpo docente. Os resultados dessas avaliaes tm sido fundamentais para melhorar a qualidade do ensino, orientar a expanso da oferta de vagas, reestruturar a rede federal de ensino superior e aumentar a eficincia e efetividade da poltica educacional. De 2004 a 2009, o nmero de cursos avaliados passou de 3.523 para 14.454, respectivamente, nmeros que contrastam com o Provo, que em oito alunos avaliou apenas 1/3 dos cursos de graduao.

Segundo o Ministrio da Educao, participaram da primeira edio do Sistema de Seleo Unificada (SISU), 23 universidades e 26 instituies federais de educao profissional, alm da Universidade Estadual do Norte Fluminense (UENF) e da Escola Nacional de Cincias Estatsticas, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Em 2010, participaram do ENEM 59 instituies federais, das quais 35 delas aderiram a ele como nico processo de seleo para todos os cursos ou para uma parcela das vagas oferecidas. 193 Por enquanto, as universidades podem optar pelas seguintes modalidades do novo ENEM: como processo seletivo de fase nica, por meio de sistema de seleo unificada; como primeira fase, combinada com o vestibular da instituio; como fase nica para as vagas remanescentes do vestibular. 194 Exame de natureza amostral, de carter obrigatrio, o ENADE tem periodicidade de um a trs anos e avalia o desempenho dos estudantes ao longo de sua formao. Sua criao, ao contrrio do Provo, foi precedida por amplo dilogo com a comunidade acadmica, estando prevista a contnua reviso dos procedimentos de avaliao, o que possibilitar seu aperfeioamento ao longo do tempo.

192

290

Em virtude da complexidade dos problemas educacionais do pas, acumulados ao longo de dcadas, e do prprio carter incremental da poltica educacional, previsvel que demorem a se tornar mais ntidos os efeitos das aes implementadas pelo Ministrio da Educao, entre 2003 a 2010. Mas ainda que os dados disponveis no permitam uma avaliao sistemtica dos resultados da poltica educacional do governo Lula, no h como ignorar os avanos obtidos nos ltimos anos, sobretudo quanto s condies de financiamento, ampliao do acesso em todos os nveis de ensino, expanso da educao tcnica e profissional, atendimento a segmentos especficos, melhoria do desempenho e rendimento escolar, e elevao da qualidade de ensino. Isso no significa que foram completamente superados todos os problemas relativos s condies de acesso, evaso, desempenho e rendimento escolar, que mencionamos na abertura deste captulo. Tambm persistem como desafios para os prximos anos a superao dos dficits de formao dos docentes do ensino bsico; a soluo dos constrangimentos que dificultam a elevao substancial do investimento em educao como proporo do PIB; o aperfeioamento dos mecanismos de monitoramento e avaliao das polticas educacionais e das redes de ensino; a consolidao do processo de integrao entre nveis e modalidades de ensino; e a elevao dos nveis de qualidade do ensino. Esta tese j estava em fase final de elaborao quando o IPEA divulgou uma anlise sobre educao no perodo de 1992 a 2009, considerando os dados da PNAD 2009195. De acordo com esse estudo, apesar dos avanos observados nos ltimos 20 anos, persistem inmeros problemas no pas, como elevadas taxas de analfabetismo (9,7%); uma ainda baixa mdia de anos de estudo (7,5 anos) na populao com 15 anos ou mais de idade; um baixo ndice (50,9%) de frequncia no ensino mdio, apesar do ndice relativamente alto (85%) de pessoas na escola com idade entre 15 e 17 anos; e um baixo ndice (66,6%) de alunos que concluem o ensino mdio. Alm disso, continuam enormes as disparidades regionais, especialmente entre as regies Sul/Sudeste e Norte/Nordeste, as diferenas entre reas urbanas e rurais, e as desigualdades entre segmentos populacionais, sobretudo aquelas associadas a raa, cor ou nvel de renda. Para superar esses e outros dficits e realizar com pleno xito sua funo social, a educao brasileira precisar superar, em definitivo, a dicotomia entre quantidade e qualidade do ensino, vencer a renitente fragmentao e sobreposio de programas, principalmente na rea de
195

Para uma anlise mais detalhada, ver IPEA. PNAD 2009 Primeiras anlises: situao da educao brasileira avanos e problemas. Comunicados do IPEA, n 66, Braslia. 18/11/2010.

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educao bsica, e promover uma maior articulao com certas reas do conhecimento, como cincia e tecnologia, comunicao, cultura e meio ambiente. necessria tambm uma gesto cada vez mais compartilhada pelos trs nveis de governo, que torne mais eficiente a utilizao dos recursos tcnico-financeiros disponveis e que contribua para elevar a qualidade do ensino em todo territrio nacional. Cabe, ainda, um olhar atento s necessidades diferenciadas de cada segmento populacional e de cada regio do pas. O maior desafio, porm, consiste em acelerar e aprofundar o processo de incorporao das Tecnologias de Informao e Comunicao (TICs). Os equipamentos de informticas, as ferramentas eletrnicas e os canais virtuais de comunicao no apenas constituem o mais inovador recurso didtico-pedaggico a que alunos, professores e gestores da educao devem ter acesso amplo e gratuito, a partir das redes de ensino pblico. As TICs tambm so a mais nova plataforma de produo e difuso de conhecimento, em escala planetria, indispensvel construo da chamada sociedade do conhecimento, um dos pilares fundamentais para a consolidao do Novo Desenvolvimentismo no Brasil.

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Captulo 2 - Polticas de Sade e Consolidao do SUS


Assegurar o direito sade para mais de 190 milhes de brasileiros, como determina a Constituio de 1988, implica o enfrentamento de um quadro sanitrio complexo associado a um padro de desenvolvimento excludente que se manteve ao longo de dcadas, custa da reproduo de profundas desigualdades regionais, econmicas e sociais. Ainda hoje so gritantes as diferenas relativas s condies de sade de cada segmento populacional, conforme o perfil de ocupao, renda, regio, idade e gnero. Apesar dos avanos observados nos ltimos anos, persistem inmeros problemas de preveno e ateno bsica, pronto atendimento e urgncias, servios especializados e exames diagnsticos, entre outros196. Tambm no foram solucionados os gargalos nas reas de financiamento e gesto da sade, problemas que se tornaram mais complexos diante da crescente incorporao de novas tecnologias ao tratamento mdicohospitalar. Em todo o territrio nacional, observa-se uma melhoria nos indicadores de sade, especialmente nas ltimas duas dcadas, mas continuam enormes as disparidades entre regies e unidades da Federao. Alm disso, o pas comeou a viver uma importante transio epidemiolgica e demogrfica, que provoca mais presses sobre o sistema pblico de sade. Os brasileiros esto adoecendo e morrendo praticamente das mesmas doenas presentes nos pases ricos. A principal causa de morte so as doenas cardiovasculares, seguidas pelo cncer. Persiste, no entanto, um histrico de doenas infecto-contagiosas, ainda que em menor escala do que no passado, e continua expressivo o nmero de leses e mortes decorrentes de causas externas, como acidentes de trnsito, homicdios e acidentes de trabalho. No caso da transio demogrfica, tambm se nota a reproduo, em ritmo acelerado, do cenrio predominante naqueles pases, com a progressiva reduo da taxa de mortalidade, o aumento significativo da populao idosa e a queda da taxa de fecundidade, que j est em 1,9 filho por mulher197. Outro fenmeno relevante tem sido a mudana na dieta alimentar da populao e no perfil de atividade fsica, que pode levar o pas a ter, em dez anos, 2/3 de sua populao acima do peso, em nveis semelhantes aos dos Estados Unidos. Tem crescido muito o sedentarismo e o consumo de alimentos prontos e semi-prontos com alto teor de gordura, sal e acar. Isso tem
196

Para um quadro geral da sade no Brasil no incio dos anos 2000, ver GIOVANI, Geraldo Di e NEGRI, Barjas (Org.). Brasil: Radiografia da Sade. Campinas: IE-Unicamp, 2001. 197 Cf. IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD 2009. Rio de Janeiro: IBGE, 2009.

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provocado o aumento dos casos de obesidade e de doenas associadas m alimentao, como hipertenso e diabetes. Segundo a Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) 2008-2009, divulgada pelo IBGE, 49% da populao com 20 anos ou mais tem excesso de peso e 14,8% dela est obesa. O sobrepeso est presente em todas as regies, idades e faixas de renda. Ele atinge uma em cada trs crianas de 5 a 9 anos, enquanto que 14,3% j so afetadas pela obsedidade. H pouco mais de duas dcadas, a criao do Sistema nico de Sade (SUS) representou um extraordinrio salto na poltica social e um passo decisivo para o enfrentamento do quadro sanitrio brasileiro198. Apesar da ofensiva neoliberal, que marcaria os anos 90, um trao comum e positivo da poltica social, em especial na rea de sade, foram as iniciativas em prol de um arranjo institucional que delegou responsabilidades compartilhadas pelas trs esferas de governo, na perspectiva da descentralizao poltico-administrativa. Nesse modelo, fundado sob pactos de cooperao federativa, o governo federal no se exime de responsabilidades alm do co-financiamento, assume a coordenao e o planejamento em mbito nacional. No obstante, como observou Eduardo Fagnani:
(...) o paradoxo do perodo em anlise que esses impulsos positivos foram sistematicamente minados pela poltica macroeconmica. (...) o notvel estreitamento das bases de financiamento do setor pblico ocorrido entre 1993 e 2002 enfraqueceu a capacidade financeira dos estados e dos municpios, mas tambm do governo federal, colocando-se em risco os avanos institucionais obtidos (FAGNANI, 2005:513).

A partir de 2003, ao longo da trajetria de retomada do crescimento econmico e do processo de recuperao da capacidade de financiamento do setor pblico, o Ministrio da Sade procurou reforar esse pacto federativo e conferiu nova nfase participao social por meio dos conselhos e conferncias de sade e aos princpios da universalidade, equidade, integralidade e ateno bsica como pilares do sistema pblico de sade. Teve incio, ento, um esforo considervel para enfrentar o extenso rol de velhos e novos problemas mencionados acima, atravs do recurso a diversos instrumentos de polticas pblicas. Entre as iniciativas na rea de sade pblica, destacam-se a expanso e regionalizao da rede de servios, o aperfeioamento dos mecanismos de gesto do SUS, e a reduo da
198

Sobre a organizao do SUS, ver a anlise detalhada de LECOVTS, E. Transio x consolidao: o dilema estratgico da construo do SUS: um estudo sobre as reformas da poltica nacional de sade 1974-1996. (Tese de Doutoramento) Rio de Janeiro: UFRJ-Instituto de Medicina Social, 1997.

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dependncia de medicamentos, equipamentos e outros insumos importados que oneram a sade pblica. Tambm houve a preocupao em manter e ampliar aes inauguradas por governos anteriores, como o Programa Sade da Famlia e o Sistema Nacional de Transplantes. E foram criados novos programas, como o Sistema de Atendimento Mdico de Urgncia (SAMU), as Unidades de Pronto Atendimento Sade (UPAs), e os programas Farmcia Popular e Brasil Sorridente. Pela sua amplitude, relevncia ou carter inovador, essas iniciativas definiram a marca da poltica de sade do governo Lula. O Programa Mais Sade, lanado no final de 2007, representa a iniciativa mais relevante no processo de consolidao da atual poltica nacional de sade. O Mais Sade rene 86 medidas e 208 aes, boa parte delas em curso desde o primeiro mandato do presidente Lula. Nesse programa, esto fixadas prioridades e metas para o perodo de 2008 a 2011, com base nas seguintes diretrizes estratgicas: Consolidar um sistema de sade universal, equnime e integral, em sintonia com os princpios constitucionais; Priorizar as aes de promoo da sade e sua integrao com outras polticas pblicas; Intensificar a regionalizao, a participao social e o relacionamento federativo, conforme diretrizes do Pacto pela Sade; Priorizar os objetivos e metas estabelecidos no Pacto pela Sade, com ateno especial para a dimenso Pacto pela Vida199; Fortalecer o complexo produtivo e de inovao em sade, para atender aos objetivos do SUS; Melhorar a gesto, qualidade e eficincia das unidades de servios de sade, com o estabelecimento de metas de desempenho; Expandir e tornar mais estvel a participao da receita pblica no financiamento da sade.

199

O Pacto pela Vida um instrumento de articulao entre Ministrio da Sade, estados, Distrito Federal e municpios, que se comprometem a priorizar metas nas reas de: a) sade mental, do idoso, do trabalhador e do portador de deficincia; b) controle de cncer de colo de tero e mama; c) reduo da mortalidade materna e infantil; d) promoo da sade e fortalecimento da ateno bsica; e) melhoria da capacidade de resposta s emergncias de sade pblica e ocorrncia de doenas, como dengue, hansenase, tuberculose, malria e influenza.

296

2.1. A Promoo e a Vigilncia Sade No mbito da promoo sade, a prioridade tem sido a regulao e o controle de fatores de risco associados ao consumo de lcool, tabaco, gorduras, sal, acar e alimentos processados; o reforo do controle de doenas transmissveis, como tuberculose, dengue, malria e rubola; a divulgao e ampliao do acesso a mtodos anticoncepcionais para mulheres e homens; a reduo de cesreas e o estmulo ao parto normal e humanizado; a reduo da mortalidade materno-infantil; e a melhoria da ateno sade do trabalhador e do idoso. Em 2006, o governo federal formalizou a Poltica Nacional de Promoo da Sade (PNPS). Fundada em um conceito amplo de sade, essa poltica voltou-se para a promoo da qualidade de vida e para a reduo de vulnerabilidades e riscos sade, considerando modos de viver, condies de trabalho, habitao, meio ambiente, educao, lazer, cultura, e acesso a bens e servios essenciais. A PNPS corroborou os compromissos expressos na legislao brasileira, nas Metas de Desenvolvimento do Milnio, propostas pela ONU, na Estratgia Global para a Alimentao Saudvel e Atividade Fsica, elaborada pela Organizao Mundial de Sade (OMS) e na Conveno Quadro para o Controle do Tabaco. O Ministrio da Sade tem se empenhado em promover a descentralizao da PNPS, por meio de convnios com estados e municpios. Entre as iniciativas em curso, merece destaque o Projeto de Reduo de Morbi-Mortalidade por Acidentes de Trnsito, que j foi implantado em 16 capitais, e que tem tido grande impacto na reduo de traumas por acidentes de trnsito. Outras iniciativas importantes foram o projeto de Preveno das Violncias e Promoo da Sade, com a constituio de mais de 130 ncleos estaduais e municipais, e a formao da Rede Nacional de Promoo da Atividade Fsica, que at 2007 j contava com a adeso de mais de 351 entes da Federao. Por iniciativa do Poder Executivo, o Congresso Nacional tambm aprovou a Medida Provisria n 415/2008, que restringe a venda de bebidas alcolicas nas estradas federais. De acordo com um levantamento do Ministrio da Sade, o nmero de internaes provocadas por acidentes de trnsito nas capitais brasileiras reduziu-se de 105,9 mil, no segundo semestre de 2007, para 81,3 mil, no segundo semestre de 2008. Com isso, estima-se que houve menos 24,5 mil hospitalizaes, o que representa queda de 23% nos atendimentos s vtimas do trnsito pelo SUS.

297

Na mesma linha, em junho de 2009, foi lanado o Plano Emergencial de Ampliao do Acesso ao Tratamento e Preveno em lcool e outras Drogas, cujos recursos se destinam a expandir o acesso s aes de preveno e tratamento do uso nocivo de lcool e outras drogas na rede de ateno e sade mental do SUS200. Alm do pblico adulto, o Plano Emergencial procura alcanar crianas e jovens por meio de aes de preveno, promoo e tratamento dos riscos e danos associados ao consumo prejudicial de substncias psicoativas. No caso das doenas transmissveis, foram aplicadas, em mdia, 130 milhes de vacinas entre 2003 e 2010. O pas eliminou o sarampo, em 2007, e interrompeu a transmisso do clera, em 2005, e a transmisso vetorial da doena de chagas, em 2006. Tambm estamos prximos de eliminar o ttano e reduzimos as mortes ocasionadas por outras 11 doenas transmissveis, como tuberculose, hansenase, malria, dengue e Aids. Entre 2003 e 2008, houve uma reduo de 30% nos casos de hansenase e de 28% nos de tuberculose. Os casos de malria, por sua vez, passaram de 409,9 mil, em 2003, para 306,4 mil, em 2009, havendo uma reduo de 50% nos casos de morte provocados por essa doena. O combate dengue mereceu ateno especial. O ltimo balano, divulgado em agosto de 2009, revelou uma reduo de 47,9% nas notificaes da doena, que passaram de 743,5 mil, em 2008, para 387,1 mil, em 2009. Mas esse abrandamento no afastou definitivamente a possibilidade de ocorrncia de novos focos da doena, o que se confirmou no incio de 2010, exigindo o reforo das aes de controle por parte dos rgos de vigilncia sanitria, especialmente no caso das aes de localizao e eliminao de larvas do Aedes Aegypt, mosquito transmissor da dengue, cujo sucesso depende do envolvimento direto das administraes estaduais e municipais. Alm disso, o Ministrio da Sade realizou, no segundo semestre de 2008, a maior campanha mundial de vacinao contra a rubola, em que foram imunizadas mais de 67 milhes de pessoas. O sucesso da campanha levou o Brasil a pleitear, perante os organismos internacionais da rea de sade, a certificao como pas livre de rubola. E a ocorrncia da gripe suna foi enfrentada rapidamente pelo Ministrio da Sade, que, alm de diversas aes de carter preventivo, adquiriu 40 milhes de doses de vacinas contra o vrus Influenza A (H1N1), para a campanha de vacinao realizada no primeiro semestre de 2010.

200

Segundo o Ministrio da Sade, a previso de investimentos da ordem de R$ 117,3 milhes, at dezembro de 2010.

298

Em relao Aids, o governo federal manteve um gasto anual de R$ 800 milhes para o atendimento aos portadores do vrus, havendo, em 2009, 88 mil pacientes em terapia antiretroviral. O acesso a servios de preveno e tratamento adequados possibilitaram a estabilizao da epidemia no pas, desde 2000, principalmente nas regies Sul, Sudeste e CentroOeste, registrando-se, no entanto, um aumento relativo de novos casos de Aids nas regies Norte e Nordeste. Em 2008, foi destinado R$ 1 bilho compra de medicamentos para terapia antiretroviral em adultos, adolescentes, crianas e gestantes. A incorporao de duas novas drogas (Darunavir e Raltegravir), trouxe novo alento aos portadores do vrus. Tambm houve o licenciamento compulsrio do antiretroviral Efavirenz e a reduo em 30%, por meio de negociao com os fabricantes, do preo do medicamento Kaletra. Outra iniciativa importante foi o lanamento, em 2007, do PAC da FUNASA, destinado construo de redes de gua, esgoto, coleta de lixo e limpeza urbana em 434 municpios com at 50 mil habitantes. Os investimentos so da ordem de R$ 4 bilhes, at o final de 2010, e esto orientados para reas ocupadas por comunidades quilombolas e indgenas; reas de endemias ou com grande incidncia de malria e doenas de chagas; reas rurais carentes de redes de distribuio de gua, coleta de lixo e limpeza urbana para pequenos municpios; e outras aes de coleta e reciclagem de materiais201. Por fim, cabe mencionar o Pacto Nacional pela Reduo da Mortalidade Materna e Neonatal, lanado em 2004, cujo objetivo reduzir a mortalidade neonatal em 5% ao ano, bem como a mortalidade materna em decorrncia de problemas associados gravidez e ao parto. A prioridade o atendimento a 207 municpios, onde se concentram 50% dos bitos infantis. Alm de recursos oramentrios, federais e estaduais, esses municpios esto tendo acesso a novos equipamentos e insumos, ampliao e qualificao de equipes neonatais, e criao de bancos de leite e unidades de tratamento intensivo, entre outras iniciativas. 2.2. Os Programas de Ateno Sade A ateno sade abarca um extenso rol de medidas de ateno bsica e de mdia e alta complexidade. Na ateno bsica, a prioridade so os programas voltados sade da famlia e sade bucal. Quanto s aes de mdia e alta complexidade, a nfase tem sido a reforma e
201 Para uma descrio mais detalhada das aes e resultados do PAC Funasa, veja adiante, no captulo 4, a anlise sobre O Acesso Habitao e ao Saneamento Bsico.

299

expanso dos equipamentos de unidades especializadas e da rede nacional de laboratrios de sade pblica; a ampliao do nmero de leitos de terapia intensiva nas unidades hospitalares; a expanso da rede de atendimento a urgncias e emergncias; a ampliao da oferta de medicamentos gratuitos; e a elevao do nmero de doaes de rgos e transplantes. Essas prioridades esto traduzidas em diversos programas e servios pblicos, dentre os quais se destacam: Programa Sade da Famlia: criado em 1994, o Sade da Famlia desenvolve um conjunto de aes, com nfase na promoo, preveno e ateno sade, por meio de equipes multidisciplinares e do apoio de agentes comunitrios202. A partir de 2003, esse programa foi ampliado, tornando-se uma poltica de alcance nacional e pea fundamental da ateno sade bsica. No final de 2009, a cobertura do programa j atingia 95 milhes de pessoas, que tinham sua disposio atendimento domiciliar de qualidade e acesso complementar a postos, hospitais e farmcias203. Grfico 96 - Cobertura do Programa Sade da Famlia
100,0 90,0 80,0
em milhes de pessoas

85,3 78,8 69,0 62,3 55,0

87,3

93,2

95,4

70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

* dados de setembro Fonte: Ministrio da Sade

Em dezembro de 1998, havia pouco mais de 3 mil equipes do Programa Sade da Famlia em atividade. No incio de 2010, estavam em atividade 30,7 mil equipes e 236,4 mil
202 As equipes so compostas por um mdico, um enfermeiro, um auxiliar de enfermagem e cinco a seis agentes comunitrios. Cada equipe responsvel pelo acompanhamento de at 4,5 mil pessoas ou de mil famlias de uma determinada rea. 203 No dispomos de dados do Ministrio da Sade para todo o perodo de 2009, mas, de acordo com dados divulgados pela Presidncia da Repblica, a cobertura do Programa Sade da Famlia, em maro de 2010, j chegava a 97,3 milhes de pessoas. Cf. PRESIDNCIA DA REPBLICA. Caderno Destaques, Braslia, mai/jun, 2010.

300

agentes comunitrios, distribudos por 5.354 municpios. Cada equipe atende entre 3,5 mil a 4,5 mil pessoas. Nas reas cobertas pelo Sade da Famlia, tem havido uma reduo significativa da mortalidade infantil, a expanso das aes de combate desnutrio e o aumento da adeso vacinao de crianas e adultos, alm do controle de doenas associadas m alimentao, como hipertenso e diabetes. SAMU: o Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (SAMU) foi criado em 2003, como parte da poltica nacional de ateno s urgncias cujos esforos iniciais foram orientados para o atendimento pr-hospitalar mvel. Mediante uma chamada gratuita para o telefone 192, possvel ter acesso a servios de atendimento de urgncias e emergncias, em qualquer local, por meio de ambulncia equipada para primeiros socorros. Com esse procedimento, o SAMU procura reduzir o nmero de mortes, o tempo de internao hospitalar e eventuais sequelas decorrentes da falta de atendimento rpido. Grfico 97 - SAMU 192 Nmero de Ambulncias no Pas
2.500 2.158 2.000 1.500 1.000 500 177 0 2003
Fonte: Ministrio da Sade

2009

Entre 2003 e 2009, a rede nacional do SAMU ampliou de 177 para 2.158 o nmero de ambulncias em operao no pas. No mesmo perodo, o nmero de municpios atendidos passou de 14 para 1.237, com uma cobertura populacional estimada de 105,9 milhes de habitantes. At o final de 2010, a frota em operao dever chegar a 3,8 mil veculos. Alm das ambulncias, esto em operao as chamadas motolncias, que comearam a ser introduzidas

301

nas regies de trfego intenso, e as ambulanchas, destinadas a localidades onde as principais vias de acesso so os rios, como na regio Norte do pas. UPAs: as Unidades de Pronto Atendimento 24 horas (UPAs) tambm fazem parte da poltica nacional de ateno s urgncias. Elas foram criadas com o intuito de acabar com as cenas dramticas nas salas dos pronto-socorros, depois que se verificou que 80% dos casos encaminhados nessas unidades no eram graves e poderiam ser atendidos em ambulatrios. Com previso de atendimento 24 horas, integrao com o SAMU e proximidade s comunidades de baixa renda, as UPAs pretendem facilitar o atendimento de urgncia, realizar alguns procedimentos de mdia complexidade e desafogar as emergncias hospitalares gerais, permitindo que elas se voltem, sobretudo, para os procedimentos de mdia e alta complexidade. Sua implantao, a partir de 2009, tem sido bem mais complexa, uma vez que o funcionamento de uma UPA depende de investimento para instalao de rede fsica e da coordenao de outras polticas de gesto do atendimento hospitalar e ps-hospitalar. Em 2009, foram liberados recursos para a construo de 265 UPAs, e, at maro de 2010, foram habilitadas outras 329 UPAs, nmero que dever chegar a 500 unidades, at o final de 2010. Para cada unidade, o governo federal tem repassado at R$ 2,6 milhes, destinados a obras e equipamentos, alm da garantia de recursos de custeio de at R$ 250 mil por ms. Brasil Sorridente: a poltica nacional de sade bucal, que sob o governo Lula ganhou prioridade e se traduziu no programa Brasil Sorridente, tem ampliado as oportunidades de acesso da populao a aes de promoo, preveno, recuperao e reabilitao bucal, contribuindo para reverter a triste situao que levou o pas a ter 10 milhes de desdentados e 4 mil mortes anuais por cncer de boca. Esse programa prioriza o atendimento s pessoas que necessitam de tratamento dentrio no sistema pblico, e atua principalmente no cuidado e preveno de cries em adolescentes, adultos e idosos.

302

Grfico 98 - Brasil Sorridente Cobertura Populacional (milhes de habitantes)


100 90
milhes de habitantes

85,2 73,4 62,1 47,1 35,8 76,9

90,0

80 70 60 50 40 30 20 10 0 2003 2004 2005

2006

2007

2008

2009

Fonte: Ministrio da Sade

Entre 2002 e 2009, o nmero de equipes de sade bucal passou de 4.260 para 18.982204. Tambm foram criados os Centros de Especialidades Odontolgicas (CEOs), que passaram de 100, em 2004, para 808, em 2009. Os CEOs oferecem populao tratamentos odontolgicos bsicos e especializados, alm de cirurgias, colocao de prteses dentrias e atendimento a pessoas com deficincias.

Em maro de 2010, o nmero de equipes de sade bucal aumentou para 19.349, distribudas por 4.750 municpios, com uma cobertura estimada de 86 milhes de pessoas. Cf. PRESIDNCIA DA REPBLICA. Caderno Destaques, Braslia, mai/jun, 2010.

204

303

Grfico 99 - Brasil Sorridente Centros de Especialidades Odontolgicas (CEOs)


900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 2004
* dados de setembro Fonte: Ministrio da Sade

770 674 604 498 336

100

2005

2006

2007

2008

2009*

Em 2009, chegou-se ainda ao nmero de 323 laboratrios regionais de prteses dentrias, tendo havido um aumento de 46% na produo de prteses. Com isso, no perodo de 2002 a 2009, a cobertura na rea de sade bucal passou de 35,8 milhes de pessoas para 90 milhes de pessoas. Assistncia Farmacutica: o governo Lula priorizou o desenvolvimento, a produo, o controle de qualidade e a regulao de preos dos medicamentos. O volume de recursos destinados assistncia farmacutica, realizada pelas farmcias das unidades de sade do SUS, passou de R$ 1,9 bilho, em 2002, para R$ 6,8 bilhes, em 2009. O financiamento federal para custeio da assistncia farmacutica passou de R$ 1,00 habitante/ano, em 2003, para R$ 5,10 habitante/ano, em 2010. Somados aos recursos de estados e municpios, esse valor chega a R$ 8,82 habitante/ano205. Para assegurar a distribuio gratuita de medicamentos na rede pblica, a Fundao Oswaldo Cruz adquiriu uma moderna fbrica, o que permitiu elevar a produo nacional de medicamentos de 2 bilhes de unidades, em 2005, para 10 bilhes, em 2008. Farmcia Popular: criado em 2004, como parte da poltica de assistncia farmacutica, o Farmcia Popular procurou ampliar o acesso da populao a medicamentos essenciais. O programa opera por meio de rede prpria de farmcias, resultado de parceria do Ministrio da Sade com estados, municpios e entidades sociais, e do Aqui tem Farmcia
205

Cf. PRESIDNCIA DA REPBLICA. Caderno Destaques, Braslia, mai/jun 2010.

304

Popular, modalidade de convnio entre o Ministrio da Sade com as redes privadas de farmcias e drogarias. Na rede prpria so oferecidos 107 itens, a preo de custo, para o tratamento de doenas mais frequentes, tais como hipertenso, diabetes e gastrite, alm de analgsicos. Grfico 100 - Farmcia Popular do Brasil Nmeros de Unidades
600 550 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0

504 407

530

259

75 27 2004
Fonte: Ministrio da Sade

2005

2006

2007

2008

2009

Grfico 101 - Aqui tem Farmcia Popular Nmero de Estabelecimentos Conveniados


12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 2.955 5.025

10.970

6.459

2006
Fonte: Ministrio da Sade

2007

2008

2009

Na rede conveniada so oferecidos medicamentos para hipertenso, diabetes e anticoncepcionais, fornecidos por laboratrios privados, com descontos de at 90%. De 2004 a

305

2009, o nmero de unidades prprias do Farmcia Popular passou de 27 para 530, enquanto que os convnios com farmcias da rede privada passaram de 2.955, em 2004, para 10.970, em 2009. O programa realiza mensalmente 1,1 milho de atendimentos. Genricos: alm de ampliar a oferta de medicamentos genricos por meio do Farmcia Popular, o governo Lula apoiou a produo de novos medicamentos pelos laboratrios oficiais. Segundo a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA), a meta ampliar a participao dos genricos no mercado para 25%, em faturamento, e 33%, em colocao nas unidades farmacuticas, at 2011. importante notar que em diversos pases varia de 40% a 50% a participao dos genricos no mercado farmacutico. De 2003 para 2009, a produo de genricos passou de 213 para 2.972 medicamentos, produzidos por 36 laboratrios no Brasil. Se o Congresso Nacional e o governo FHC tiveram, em suas respectivas esferas de competncia, o mrito de acolher a proposta de criao dos medicamentos genricos e dar incio a sua produo, foi sob o governo Lula que se expandiram significativamente a produo e a oferta de medicamentos genricos por todo territrio nacional. Transplantes: o governo federal aprimorou o Sistema Nacional de Transplante, criado em 1997, por meio de um conjunto de medidas, como o reajuste dos valores pagos s equipes de transplantes, com 100% de bonificao para os transplantes bem-sucedidos; a criao de organizaes de procura de rgos; a organizao em rede dos bancos pblicos de cordes umbilicais; a padronizao do gerenciamento de transplantes em todo o pas; e o estabelecimento de mecanismos de controle social. Com isso, o nmero de transplantes de doador falecido, excetuando o transplante de tecidos, passou de 11,7 mil, em 2003, para 20,2 mil, em 2009. E o nmero de doadores voluntrios de medula ssea passou de 40 mil, em 2003, para 1,2 milho, em 2009. O Brasil tambm o primeiro do mundo em transplantes realizados nos servios pblicos de sade, dos quais mais de 70% so pagos pelo SUS, e o segundo em nmero de transplantes, atrs apenas dos Estados Unidos. No primeiro semestre de 2010, o pas atingiu a mdia de 10 doadores por milho de habitantes. Sade Mental: o governo federal ampliou a reforma do sistema psiquitrico brasileiro, difundindo um novo modelo de ateno sade mental. Entre 2003 e o incio de 2010, a rede pblica de ateno sade mental mais do que triplicou. A prioridade passou a ser o

306

atendimento em hospitais gerais e nos Centros de Ateno Psicossocial (CAPs), servios abertos e comunitrios que oferecem atendimento dirio, realizam acompanhamento clnico e privilegiam a reinsero social dos doentes mentais. Tambm esto sendo criadas as Residncias Teraputicas, onde os pacientes podem conviver e receber tratamento mais humanizado. H, ainda, o programa De Volta para Casa, que privilegia a reabilitao psicossocial e garante uma bolsa aos egressos de longas internaes psiquitricas. No perodo de 2003 a abril de 2010, houve um crescimento significativo do nmero de CAPs (de 500 para 1.502), de Residncias Teraputicas (de 41 para 533), e de pacientes atendidos pelo programa De Volta para Casa (de 206 para 3.346). Ateno Especializada: ainda na rea da ateno especializada, houve, desde 2003, a criao de 3 mil novos leitos de UTI e a readequao de outros 860 leitos, com um aumento de mais de 20% na oferta de procedimentos em UTIs. Tambm foi instituda a Poltica Nacional de Procedimentos Cirrgicos de Mdia Complexidade, nas reas de traumato-ortopedia, otorrinolaringologia, oftalmologia, urologia, ginecologia, angiologia, proctologia, mastologia, gastroenterologia e cirurgia geral. 2.3. A Ateno a Pblicos Especficos Alm dos programas mencionados acima, o governo Lula procurou estruturar ou consolidar polticas de ateno sade para segmentos populacionais especficos, como mulheres, homens, idosos, negros, indgenas e pessoas com deficincias, entre outros. Entre as iniciativas nesse mbito, destacam-se: Sade da Mulher: em curso, desde 2003, a Poltica Nacional de Ateno Integral Sade da Mulher, incorporou como princpios norteadores a integralidade e a promoo da sade. Ela tambm procura consolidar os avanos no campo dos direitos sexuais e reprodutivos, com nfase na melhoria da ateno obsttrica, no planejamento familiar206, na ateno ao abortamento inseguro e no combate violncia domstica e sexual. Essa poltica incorpora,
206 Em abril de 2007, o Ministrio da Sade lanou um conjunto de aes para garantir o acesso informao e a mtodos anticoncepcionais, destacando-se a incorporao de contraceptivos lista de medicamentos oferecidos pelo programa Farmcia Popular. Em 2008, o Ministrio ampliou a oferta para 50 milhes de cartelas de plulas anticoncepcionais e 4,3 milhes de ampolas de injetveis, distribudas juntamente com material educativo sobre os diferentes mtodos contraceptivos. Alm disso, o atendimento para a distribuio de diafragma cresceu 33%, entre 2003 e 209, passando de 142 mil para 191 mil atendimentos. Tambm cresceu o nmero de consultas pr-natal realizadas pelo SUS, que chegou a 19,4 milhes, em 2009, um aumento de 125% em relao a 2003.

307

ainda, a preveno e o tratamento de mulheres portadoras de HIV/Aids e portadoras de doenas crnico-degenerativas e cncer ginecolgico. Sade do Homem: lanada em agosto de 2009, a Poltica Nacional de Sade do Homem representa uma inovao na abordagem dos agravos do sexo masculino, que passaram a ser tratados como problema de sade pblica. At o final do governo Lula, o investimento nessa poltica ser da ordem de R$ 613,2 milhes em aes de comunicao, promoo sade, expanso de servios, qualificao de profissionais e investimento na estrutura da rede pblica. Faz parte dessa poltica a ampliao do acesso a uma nova modalidade de vasectomia, em ambulatrio e sem internao, que vem sendo realizada com grande sucesso desde 2007, como parte das aes de planejamento familiar. Sade do Trabalhador: a partir de 2003, o Ministrio da Sade passou a promover aes voltadas especificamente para os trabalhadores, entre as quais se destacam a implantao da Rede Nacional de Ateno Integral Sade do Trabalhador, que elevou significativamente o nmero de Centros de Referncia em Sade do Trabalhador (CERESTs), de 17 unidades, em 2002, para 180 unidades, em 2009. Outra iniciativa nesse mbito foi a criao da Rede Sentinela de Servios em Sade do Trabalhador, que, a partir de 2003, possibilitou o acesso a 1.200 servios. Sade do Idoso: com a regulamentao do Estatuto do Idoso207, em 2004, procurou-se reforar a ateno integral sade para esse segmento populacional, que tem crescido nas ltimas dcadas. Nele, esto reiterados os princpios do acesso universal e igualitrio aos servios de preveno, promoo, proteo e recuperao da sade, incluindo a ateno especial s doenas que mais afetam as pessoas idosas. O Estatuto do Idoso prev, tambm, o atendimento ambulatorial especializado em unidades geritricas de referncia, o atendimento domiciliar, a distribuio de medicamentos de uso continuado, e o acesso a prteses, rteses e outros recursos relacionados a doenas associadas velhice. Outra iniciativa importante a Campanha Nacional de Vacinao do Idoso, que tem sido responsvel pela imunizao anual de 84% das pessoas com 60 anos ou mais de idade, o que corresponde a mais de 15 milhes de pessoas. Esse resultado supera a meta de cobertura recomendada pela Organizao Mundial de Sade (OMS), que de 70% dos idosos. De 2000 a 2009, tambm houve reduo de 50% nas

207

O Estatuto do Idoso foi institudo pela Lei n 10.098/00 e regulamentado pelo Decreto Federal n 56.296/04.

308

hospitalizaes e de 68% na mortalidade global. Em 2010, foram investidos R$ 162 milhes para a compra de 21 milhes de doses de vacinas e montagem de infraestrutura de atendimento. Sade das Pessoas com Deficincia: as aes nesse mbito estiveram voltadas organizao de uma Rede de Servios de Reabilitao, que passou a articular atendimentos mdicos especializados, prticas teraputicas, fornecimento de prteses, rteses e outros atendimentos. Em 2004, foi lanada a Poltica Nacional de Ateno Sade Auditiva, tendo sido implantados, no ano seguinte, 91 novos servios de ateno sade auditiva. Em 2005, tambm foram implantados 155 novos servios de reabilitao fsica. 2.4. A Melhoria da Gesto do Sistema de Sade A preocupao com a melhoria da gesto do sistema de sade, presente desde o incio do governo Lula, levou adoo de um modelo de gesto fundado na valorizao do pacto federativo e no fortalecimento da participao social. Esse modelo atribui maior autonomia aos entes da Federao com base no estabelecimento de pactos entre os gestores pblicos da sade, prev o fortalecimento da regionalizao como eixo estruturador do sistema de sade e confere maior importncia aos mecanismos de gesto democrtica, transparncia e controle social. Tais princpios esto expressos no Pacto pela Sade, firmado em 2006, por gestores dos trs nveis de governo. Ele aperfeioou os mecanismos de descentralizao e articulao das polticas de sade em torno de alguns compromissos e responsabilidades, tais como a atribuio aos municpios da condio de gestores plenos, em substituio ao processo anterior de habilitao; a instituio de mecanismos regionais de planejamento e gesto da rede de servios; a criao de redes regionalizadas de ateno sade; e a promoo de iniciativas de controle social, promoo da cidadania e simplificao do processo de financiamento da sade. At maro de 2009, todos os estados, o Distrito Federal e 2.841 municpios haviam aderido ao Pacto pela Sade. O Pacto pela Sade engloba, na verdade, trs dimenses. A primeira delas, o Pacto pela Vida, expressa o compromisso dos gestores do SUS em torno de metas locais, da definio de estratgias para o seu cumprimento e da instituio de um processo de monitoramento e avaliao. O Pacto pela Defesa do SUS, por sua vez, pretende reforar a sade como um direito e garantir condies de financiamento que sejam mais compatveis com as necessidades do sistema

309

de sade. Finalmente, o Pacto de Gesto estabelece as diretrizes e responsabilidades sanitrias em cada nvel de governo, enfatizando a cooperao entre os entes da Federao, bem como a promoo da transparncia e do controle social. O esforo pela democratizao da gesto, levou ainda o Ministrio da Sade a criar a Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa e a reforar a institucionalidade dos mecanismos de participao popular e controle social, como as conferncias e conselhos de sade. Outra iniciativa de grande relevncia foi a implementao, a partir de fevereiro de 2008, do contrato de gesto, no mbito do Ministrio da Sade e rgos vinculados, que, pela primeira vez, estabeleceu um plano de metas e resultados, em sintonia com as melhores prticas de gesto que esto se difundido na administrao pblica. Desde 2004, est em curso tambm um conjunto de aes desenvolvidas no mbito do programa QualiSUS, que tem como objetivo proporcionar maior conforto aos usurios dos servios de sade, incluindo a reduo do tempo de espera para atendimento e de permanncia nos hospitais. As unidades hospitalares atendidas pelo QualiSUS esto recebendo equipamentos novos e tero suas instalaes reformadas. At o final de 2009, foram firmados 187 convnios com estados e municpios, que beneficiaro 256 unidades de sade com investimentos da ordem de R$ 237,7 milhes. No que se refere aos profissionais da sade, foram realizados concursos pblicos para a recomposio do quadro de servidores, de forma a superar a enorme dependncia de contratos temporrios e servios terceirizados que caracterizou a poltica de recursos humanos do governo anterior. Alm disso, investiu-se na qualificao dos profissionais da rea, por meio de iniciativas como a Universidade Aberta do SUS (UnaSUS), que est oferecendo cursos distncia, e o Programa Nacional de Reorientao da Formao Profissional em Sade (PrSade), em parceria com o Ministrio da Educao, cujo objetivo adequar as grades curriculares dos cursos de graduao e ps-graduao s necessidades de recursos humanos do SUS. Quanto rede hospitalar, promoveu-se um conjunto de iniciativas baseadas nos princpios da garantia de acesso, humanizao, participao efetiva dos hospitais na rede de ateno sade, democratizao da gesto e responsabilidade social das instituies que fazem parte do SUS. Uma das principais iniciativas foi o estabelecimento de contratos de gesto com os hospitais de ensino, que envolveu mais de 200 hospitais universitrios e que tem servido de base

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para a redefinio da relao contratual com hospitais de pequeno porte e grandes hospitais filantrpicos. Outra iniciativa relevante foi a Poltica de Internao Domiciliar, que, alm de reduzir os custos com internaes, tem contribudo para a melhoria da ateno aos doentes com enfermidades graves, crnicas ou em estgio terminal. Mas no foi apenas na sade pblica gratuita que houve melhoria. Na rea de sade suplementar, foram realizadas diversas mudanas nas normas de gesto dos planos privados de sade, principalmente no que se refere ao tempo de carncia, portabilidade dos convnios e seguros, expanso da cobertura para a realizao de exames e procedimentos mdicoscirrgicos, alm do incentivo mudana do modelo tcnico-assistencial, a partir da reviso do rol de procedimentos mdicos. Essas medidas contriburam para tornar mais efetiva a cobertura de sade por meio de planos e convnios, que tm grande adeso dos segmentos de classe mdia e mdia alta. 2.5. O Fortalecimento do Complexo Industrial da Sade A extenso e complexidade da rede mdico-hospitalar que integra o SUS composto no apenas por unidades pblicas, mas tambm por entidades conveniadas e contratadas conferem ao sistema de sade enorme relevncia econmica e social. O poder de compra do governo federal, o papel do BNDES no fomento produo local de itens estratgicos e de altos custos, e a atuao do Ministrio da Sade como agente regulador e promotor das polticas para o setor so fatores determinantes do comportamento do complexo industrial da sade, tanto pelo seu impacto direto na qualidade de vida da populao quanto pelas oportunidades que abre inovao, gerao de emprego e promoo do bem-estar social. Em 2009, o mercado mundial da sade era estimado em US$ 1 trilho, dos quais US$ 670 bilhes concentravam-se na indstria farmacutica, US$ 300 bilhes em produtos mdicos, US$ 25 bilhes na indstria de reagentes de diagnstico e US$ 9 bilhes na produo de vacinas. Cerca de 80% Desse mercado controlado por grandes indstrias e laboratrios mdicofarmacuticos dos Estados Unidos, Japo, Alemanha, Holanda e Frana, cabendo ao Brasil a tmida participao de 1,2% no mercado global, o que no diminui sua importncia no plano nacional.

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O setor de sade do pas movimenta aproximadamente R$ 160 bilhes, a cada ano, valor que corresponde a 8% do PIB e que responsvel pela gerao de 10 milhes de empregos diretos e indiretos. O mercado farmacutico nacional, em franca expanso, movimenta R$ 28 bilhes, por ano, situando-se entre os 10 maiores do mundo. O segmento de produtos mdicos, por sua vez, conta com um faturamento anual de R$ 8 bilhes. Apenas a sade pblica responde pela aquisio de 90% das vacinas, 50% dos equipamentos e 25% dos medicamentos. No entanto, muitos desses itens continuam a ser importados e o dficit na balana comercial do setor tem aumentado, estando por volta de US$ 7 bilhes. Para reduzir o grau de dependncia externa e os custos crescentes com importaes, o governo federal procurou fortalecer as aes de inovao do complexo industrial da sade e o fomento produo por instituies pblicas de vacinas, medicamentos e outros insumos. Boa parte das iniciativas nessa rea financiada com recursos provenientes do Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Complexo Industrial da Sade (Profarma), do BNDES. o caso, por exemplo, do acordo para a produo de vacina pneumoccica, da produo nacional de medicamentos para o tratamento da Aids e de novas parcerias pblico-privadas. Ainda na rea de produo de vacinas, esto em curso trs projetos de grande porte para o fortalecimento dos produtores pblicos de vacinas. Em 2009, dos 24 tipos de vacinas adquiridas pelo SUS, 14 vacinas eram produzidas nacionalmente, sendo que apenas uma delas por laboratrio privado. Esses projetos preveem a adequao e ampliao de rea fsica para atender produo de biofrmacos e vacinas, a construo do Centro Integrado de Biofrmacos, Prottipos e Reativos para Diagnstico, e a ampliao de rea de processamento de imunobiolgicos. Esto em curso, nesse mbito, Parcerias Pblico-Privadas (PPPs) entre laboratrios pblicos e empresas privadas, nacionais e estrangeiras. Em 2009, foram formalizadas sete PPPs para a produo de 14 frmacos. A empresa privada desenvolve e produz o princpio ativo e o laboratrio pblico transforma-o em produto final, sob a forma de comprimido, ampola ou soluo. O Ministrio da Sade prev um gasto para a compra desses frmacos de R$ 650 milhes, por ano, com uma economia estimada de R$ 130 milhes, em cinco anos. Por fim, vale a pena mencionar a criao da primeira Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (HEMOBRS), que tem como objetivo produzir hemoderivados a partir do plasma excedente das transfuses de sangue e atuar como instituio de pesquisa e

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desenvolvimento tecnolgico na rea de biotecnologia. Tambm foi inaugurada a primeira fbrica estatal brasileira de preservativos, a NATEX, instalada em Xapuri, no Acre, com capacidade para produzir 100 milhes de unidades por ano, podendo chegar at 270 milhes, em 2011, o que dever reduzir significativamente os custos com distribuio de preservativos pelo SUS e pela rede de Farmcias Populares. 2.6. O Financiamento e a Consolidao do SUS Apesar de todas as mazelas acumuladas ao longo de duas dcadas de existncia e dos problemas que ainda enfrenta para sua consolidao, o SUS considerado referncia mundial, sobretudo no que diz respeito sua concepo sistmica de sade pblica e ao seu modelo de organizao institucional. Fruto de permanente construo coletiva que remonta ao movimento pela reforma sanitria da dcada de 1970 e que envolve a participao direta dos gestores de sade nos trs nveis de governo , o SUS tem sido alvo, nos ltimos anos, de um esforo considervel por parte do Ministrio da Sade para legar um sistema mais organizado, integrado e sustentvel que permita ao pas oferecer servios de sade melhor qualidade aos cidados brasileiros. Antes da Constituio de 1988, o sistema pblico de sade atendia cerca de 30 milhes de pessoas. Atualmente, 80% da populao conta apenas com o SUS para tratamentos mdicos, percentual que chega a 90% nas capitais do Nordeste. No final de 2009, o SUS respondia pela realizao de 2,3 bilhes de procedimentos ambulatoriais, 11 milhes de internaes e 254 milhes de consultas, alm da aplicao de 130 milhes de vacinas, nmero que praticamente dobrou, em 2010, com a campanha nacional de vacinao contra a gripe H1N1. Nesse mesmo ano, o Ministrio da Sade destinou R$ 58 bilhes para todas as despesas com assistncia mdico-hospitalar e medicamentos, registrando-se participao equivalente de estados e municpios no gasto total da sade. Contudo, o sistema de sade pblica continua a enfrentar o problema do subfinanciamento. Segundo o Ministrio da Educao208, enquanto o SUS gasta aproximadamente R$ 675,00 per capita/ano para atendimentos, vacinas e transplantes, a mdia dos gastos das famlias com planos e seguros de sade de R$ 1.428,00 per capita/ano. De um
208

TEMPORO, Jos Gomes Temporo. In: Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. Ciclo de Palestras, Braslia, 2010.

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lado, o Estado brasileiro mobiliza recursos para atender a todos, mas que tm sido insuficientes; de outro lado, subsidia o setor privado, com uma renncia fiscal da ordem de R$ 12 bilhes, bem como os servidores pblicos dos trs poderes, com subsdios aos planos de sade da ordem de R$ 4 bilhes. O gasto direto do governo federal com sade corresponde a apenas 37,3% do total, cabendo s famlias o financiamento do restante, por meio de desembolso direto, planos de seguros e outras despesas. No passado recente, a insuficincia de recursos e a instabilidade dos fluxos financeiros foram contornadas com medidas paliativas, como o repasse de recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Em 1996, com a criao da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), criou-se uma fonte adicional de recursos para o SUS. Esta, no entanto, acabou por substituir parte das fontes prprias de financiamento do sistema de sade, definidas constitucionalmente, e representou um volume menor do que se esperava por conta da destinao da CPMF para o caixa nico do Tesouro209. Mesmo assim, essas fontes de recursos possibilitaram maior regularidade nos fluxos financeiros e a retomada das transferncias para estados e municpios, favorecendo o processo de descentralizao. Os dados disponveis revelam que o oramento federal para a Sade aumentou mais de 80%, entre 2002 e 2009, passando de R$ 28 bilhes, no incio desse perodo, para R$ 52,5 bilhes, em 2009. Em 2010, o oramento global estimado de R$ 67 bilhes. E, no caso das transferncias de recursos federais fundo a fundo, houve um crescimento superior a 200%, entre 2003 e 2008, como mostra o quadro abaixo:

209

Cf. DAIN, Sulamis. O financiamento pblico na perspectiva da poltica social. Revista Economia e Sociedade. Campinas: IE/UNICAMP, n 17, 2001.

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Tabela 16 -Transferncia de Recursos Fundo a Fundo por Bloco nos Anos de 2003 e 2008, com Variao Percentual
Blocos Ano 2003 Ano 2008 %

Ateno Bsica Mdia e Alta Assistncia Farmacutica Gesto Vigilncia e Sade

3.687.525 11.389.653 728.016 19.658 770.467

7.771.280 25.401.089 2.472.511 165.541 1.322.596

211 223 340 842 172

Total

16.595.319

37.133.017

224

Fonte: Sala de situao da Secretaria Executiva do Ministrio da Sade junho de 2009.

Alm desse incremento, o governo federal fez diversos ajustes na tabela para pagamento dos prestadores de servios do SUS, que havia sofrido uma defasagem de 110%, entre 1994 e 2002. As medidas adotadas, entre 2007 e 2008, representaram o maior reajuste na tabela de procedimentos, desde a criao do SUS. Os reajustes variaram de 5% a 1.000%, conforme o procedimento, e contriburam para expandir a oferta de servios, reduzir as disparidades regionais e corrigir distores na distribuio de recursos destinados aos servios de mdia e alta complexidade. Com o fim da CPMF, em 2007, a perda estimada de receita na rea da sade foi de R$ 24 bilhes, para o exerccio seguinte, o que recolocou o problema da sustentao financeira do sistema pblico de sade. bom lembrar que a CPMF respondia por 85% dos recursos destinados aos atendimentos de mdia e alta complexidade na rede hospitalar pblica. Essa perda acabou sendo parcialmente compensada pelo aumento da arrecadao tributria, em 2008, ano em que o pas teve um crescimento de 5,1% do PIB. Desde ento, o horizonte de financiamento do SUS ficou condicionado pela aplicao da Emenda Constitucional n 29/2000, em virtude, sobretudo, do crescente aporte de recursos de estados e municpios. Em 2008, 93% dos municpios e 23 estados j cumpriam as exigncias constitucionais de gasto com sade, ainda que houvesse distores quanto destinao correta dos recursos210.

210

A Emenda Constitucional n 29/2000, que vincula recursos oramentrios da Unio, Estados e Municpios, tambm prev que os gastos com sade nos trs nveis de governo devero acompanhar o crescimento nominal do PIB e da populao.

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A estabilidade e o aumento do volume de recursos destinados ao SUS, no entanto, passaram a depender da regulamentao dessa emenda constitucional, precisamente no que refere aos mecanismos de vinculao de recursos federais e especificao das aes e servios pblicos de sade para efeito de comprovao do cumprimento do percentual de recursos vinculados. Ou seja, necessrio que se defina com clareza o que pode e deve ser considerado gasto com sade, de forma a garantir que os recursos a ela destinados venham a ser corretamente aplicados, evitando assim a sua utilizao para outras finalidades, como, por exemplo, a realizao de obras de saneamento pblico. Em duas dcadas de existncia, o SUS possibilitou a cobertura de milhes de brasileiros pelo sistema pblico de sade, ampliando os meios de acesso, o leque de servios e a presena das unidades de sade em todas as regies do pas. Sua experincia exitosa na coordenao entre nveis de governo e na descentralizao da poltica nacional de sade tem servido como referncia para outras reas, como a assistncia social e a segurana pblica, que nesta dcada criaram o Sistema nico de Assistncia Social (Suas) e o Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP). Tambm houve uma inegvel melhoria das condies de sade da populao, como revelam alguns indicadores apresentados ao longo deste captulo. Mesmo assim, boa parte dos usurios do SUS ainda se depara com dificuldades de acesso rede hospitalar e com a baixa qualidade dos servios, sobretudo quando se trata da realizao de exames e de procedimentos de mdia e alta complexidade. Em que pesem os esforos do Ministrio da Sade, continua a ser um desafio a expanso dos investimentos em qualificao profissional e a superao do modelo burocrtico de gesto da sade. Isso implica a disseminao pelo pas de novas prticas de planejamento, gesto e avaliao, o fortalecimento dos instrumentos de regulao, a expanso de polticas regionais e o financiamento e organizao do sistema com foco na oferta e dimensionamento dos servios de promoo, preveno e ateno sade. A mais recente pesquisa sobre assistncia mdico-sanitria, realizada pelo IBGE em parceira com o Ministrio da Sade, revela que:
O nmero de estabelecimentos de sade em atividade total ou parcial aumentou de 77 mil em 2005 para 94 mil em 2009 (22,2%). Das 52 mil unidades assistenciais pblicas em atividade, 95,6% so municipais e, das 42 mil unidades particulares, 90,6% tm fins lucrativos. O nmero de estabelecimentos sem internao acompanhou o crescimento do total de

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unidades, aumentando 22,7% em relao a 2005 e chegando a 67,9 mil em 2009, o que corresponde a 72,2% do total pesquisado. A proporo de estabelecimentos pblicos sem internao est diminuindo gradativamente, pois o setor aumentou apenas 3,5% ao ano de 2005 a 2009, contra 9,9% ao ano do setor privado, onde se destacam as regies Norte (16,4% ao ano) e Sul (12,1%). Os 19,3 mil estabelecimentos exclusivos de apoio diagnose e terapia (SADTs) correspondem a 20,5% do total de unidades de sade em atividade em 2009 e, entre eles, 90,8% so privados. Do total de estabelecimentos sem internao entrevistados, apenas 39,3% tinham servios de apoio ao diagnstico ou procedimentos teraputicos, contra 90,4 % dos com internao. Entre esses, no setor pblico, o percentual foi de 92,3% e, no setor privado, de 89,2%. Entre 2005 e 2009, o pas ficou com menos 390 estabelecimentos com servios de internao no setor privado. O setor pblico aumentou sua oferta de internao em 112 estabelecimentos, resultando em uma perda lquida de 280 unidades. Apenas a regio Norte registrou aumento (2,3%) na oferta de servios de internao, enquanto todas as demais regies tiveram queda, com destaque para o Centro-Oeste (-7,8%). Os leitos para internao tambm tiveram reduo de oferta: menos 11.214 leitos entre 2005 e 2009. Dos 431,9 mil leitos registrados, 152,8 mil (35,4%) eram pblicos e 279,1mil (64,6%) privados. A taxa nacional em 2009 foi de 2,3 leitos/mil habitantes, abaixo do parmetro estabelecido pelo Ministrio da Sade, de 2,5 a 3 leitos/mil habitantes; apenas a regio Sul se manteve nessa faixa, com 2,6 leitos/mil hab. Entre 2005 e 2008, o nmero de internaes registrou queda de 0,2%, com quase 23,2 milhes de internaes, dos quais 15,0 milhes foram no setor privado. Praticamente todos os equipamentos hospitalares tiveram aumento, apesar de ainda haver diferenas regionais. A oferta de ressonncia magntica aumentou em mais de 100%, de 415 para 848 estabelecimentos entre 2005 e 2009. Na regio Norte, onde a oferta geral de equipamentos menor, o nmero de mamgrafos por 100 mil habitantes passou de 0,8 em 2005 para 1,1 em 2009. Para os aparelhos de ultrassom, o maior aumento anual (7,7%) ocorreu no Sul, onde a oferta por 100 mil habitantes (11,0) ficou acima da mdia nacional de 10,1. A oferta de equipamentos de hemodilise estava em 9,8 por 100 mil habitantes; o Nordeste apresentou o maior aumento (9,2% ao ano) e ali o indicador ficou em 7,6 por 100 mil hab. Desses equipamentos, apenas 10,3% pertenciam ao setor pblico, cabendo ao setor privado financiado pelo SUS 83% das mquinas (Pesquisa de Assistncia Mdico-Sanitria, 2009)211 .

Por tudo isso, torna-se urgente a busca de ganhos de eficincia associados melhoria da gesto, do atendimento e da qualidade da sade pblica. Um dos principais desafios estruturar uma rede mdico-hospitalar integrada que evite a fragmentao do cuidado com a sade e que seja de fcil acesso populao. Mas, para que essas condies sejam rapidamente alcanadas, continua a ser imprescindvel o aumento, como proporo do PIB, dos recursos
Informaes mais detalhadas esto disponveis na Pesquisa de Assistncia Mdico-Sanitria (AMS) 2009, realizada pelo IBGE em parceira com o Ministrio da Sade. Foram investigados todos os estabelecimentos de sade, pblicos e privados, com ou sem internao, em todo o pas, por meio de localizao geogrfica via GPS e questionrios eletrnicos preenchidos na internet. Cf. IBGE. Assistncia Mdico-Sanitria 2009. Comunicao Social, Braslia, 19/11/2010.
211

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pblicos destinados ao financiamento da sade, do atual patamar, de 3,4% do PIB, para 6% PIB, conforme recomendao da Organizao Pan-Americana de Sade (OPAS). Tambm aqui se coloca o problema de quais so os reais limites expanso do gasto social diante das restries oramentrias da Unio. De qualquer forma, a consolidao do SUS como um sistema universal, igualitrio e integral, diante de um quadro sanitrio complexo como o brasileiro, essencial para a consolidao do social como um dos eixos estruturadores do Novo Desenvolvimentismo no Brasil.

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Captulo 3 - Previdncia e Assistncia Social como Polticas de Transferncia de Renda


A Constituio de 1988 tambm trouxe avanos importantes para a Previdncia e Assistncia, dentro de um conceito abrangente de seguridade social212, que previu, entre outras coisas, a universalidade da cobertura e do atendimento, a uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais, e seu carter seletivo e distributivo. No caso da Previdncia Social, manteve-se o carter contributivo e a filiao obrigatria ao Regime Geral, conferindo-se previdncia privada carter facultativo, autnomo e complementar. Foram asseguradas basicamente a cobertura a doenas, invalidez, morte e idade avanada; a proteo maternidade, especialmente gestante; a proteo ao trabalhador em situao de desemprego involuntrio; e a penso por morte do segurado ao cnjuge ou companheiro e dependentes. No caso da Assistncia Social, previu-se a sua garantia a todos que dela necessitem, independentemente de contribuio, ficando estipulado um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia ou ao idoso que comprove no possuir renda prpria nem ser provido por sua famlia. O alcance dessas e de outras garantias constitucionais refletiu-se na evoluo dos benefcios do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS). Entre 1988 e 2002, os benefcios previdencirios e acidentrios passaram de 12 milhes para 22 milhes, sendo que os benefcios rurais, de natureza no-contributiva, passaram de 3,9 milhes para quase 7 milhes. Em 2002, dos cerca de 22 milhes de benefcios previdencirios e acidentrios vinculados ao RGPS, 58,6% eram concedidos a trabalhadores urbanos, 30,9% a trabalhadores rurais e 10,4% constituam benefcios assistenciais voltados aos grupos mais vulnerveis, dos quais 70% eram Benefcios de Prestao Continuada (BCPs) 213. A partir de 2003, a Previdncia Social procurou ampliar seu compromisso com o bem-estar dos trabalhadores, por meio da democratizao do acesso a uma extensa gama de benefcios previdencirios e assistenciais, em especial para os segmentos populacionais de baixa renda e para os cidados privados de condies bsicas de sobrevivncia. Alm do impacto direto sobre a vida de milhes de trabalhadores e de suas famlias, os benefcios previdencirios
212

Ver, nesse sentido, o Captulo II (Da Seguridade Social), Seo I (Disposio Gerais), Seo III (Da Previdncia) e Seo IV (Da Assistncia Social) da Constituio Federal. 213 Conforme exposto por FAGNANI, Eduardo. Op. cit., p.446.

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ampliaram sua participao na economia dos pequenos municpios. O papel da previdncia e assistncia na transferncia de renda foi ainda reforado por uma poltica de expanso da cobertura, de reajuste do valor dos benefcios e de incluso previdenciria para pequenos empreendedores e cidados com baixa capacidade contributiva. Conjugou-se, assim, sua funo tpica de proteo social com a redistribuio social e regional dos recursos provenientes dos benefcios previdencirios. No mbito da gesto do sistema previdencirio, imps-se, desde o incio do governo, uma reforma do Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS), para garantir a sustentabilidade e equidade entre os regimes previdencirios, pblico e privado. Tambm foram promovidas mudanas gerenciais no Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), para a melhoria da gesto e do atendimento populao e para a concretizao das medidas voltadas ao aumento da cobertura social. Alm disso, investiu-se em nova caracterizao das doenas do trabalho, com a criao do Nexo Tcnico Epidemiolgico (NTEP), e no fortalecimento institucional da previdncia complementar, com o aperfeioamento de seus instrumentos de gesto e governana e o estmulo expanso dos fundos de penso. 3.1. A Reforma da Previdncia Social O ciclo de reformas da previdncia social teve incio no governo FHC, com a aprovao da Emenda Constitucional n 20/1998, depois de longa e polmica tramitao legislativa. Realizada com o objetivo de promover o equilbrio financeiro e atuarial do sistema previdencirio, essa reforma substituiu o critrio de tempo de servio pelo de tempo de contribuio, acabou com a aposentadoria proporcional por tempo de servio e estabeleceu limite de idade para a aposentadoria dos servidores pblicos. Tambm extinguiu a aposentadoria especial para professores universitrios, unificou as regras previdencirias dos trs nveis de governo, e previu a criao de regimes complementares para os servidores pblicos. Foi definido, ainda, um conjunto de regras de transio para os trabalhadores em atividade e retirou-se do texto constitucional a frmula de clculo dos benefcios previdencirios, o que possibilitou a adoo do

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chamado Fator Previdencirio, nova frmula de clculo dos benefcios do RGPS que combina tempo de contribuio e tempo de idade para aposentadoria214. Mesmo assim, os gastos previdencirios continuaram a aumentar, indicando a persistncia do risco potencial de futuros desequilbrios. Isso levou o governo Lula, trs meses aps o incio do primeiro mandato, a encaminhar ao Congresso Nacional nova proposta de reforma do Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS)215, que resultou na Emenda Constitucional n 41/2003. Com ela, procurou-se tornar mais equitativas as regras do Regime Prprio e do Regime Geral e buscar a convergncia progressiva entre esses regimes, a sustentabilidade de longo prazo da previdncia dos servidores pblicos e a adequao s transformaes demogrficas do pas. Apesar das paixes que o assunto sempre desperta, essa reforma foi encaminhada sem ferir direitos adquiridos de aposentados, pensionistas e servidores em atividade, com um conjunto de regras de transio e a prioridade adoo do novo sistema para as futuras geraes de servidores pblicos. Os principais pontos da reforma do Regime Prprio foram os seguintes: Aumento do tempo mnimo de idade para aposentadoria dos atuais servidores e incentivo permanncia em atividade para quem j cumpriu os requisitos para se aposentar; Definio de novas regras para o clculo das aposentadorias e penses, em consonncia com as regras adotadas para os trabalhadores vinculados ao Regime Geral; Aplicao do teto do Regime Geral para futuros servidores pblicos, condicionada prvia criao de um sistema prprio de previdncia complementar; Coibio de benefcios abusivos por meio da aplicao de teto remuneratrio geral no mbito dos governos federal, estaduais e municipais; Fim da paridade entre valores de benefcios e remuneraes, com a indexao dos reajustes de aposentadorias e penses aos ndices de inflao, excetuando os casos previstos nas regras de transio. No entanto, no se conseguiu avanar na regulamentao do sistema prprio de previdncia complementar, pea fundamental da reforma, sem a qual no tem efeito prtico o estabelecimento do teto do Regime Geral para os servidores pblicos. Isso se deveu, em parte, s
214

Tratamento detalhado das reformas pode ser encontrado em MATIJASCIC, Milko. Crise e reformas do complexo previdencirio no Brasil. (Tese de doutoramento). Campinas: IE/UNICAMP, 2002. 215 A organizao de um Regime Prprio de Previdncia Social est prevista no Art. 40 da Constituio Federal, tendo sido alvo de regulamentao pelas Emendas Constitucionais n 03/1993, n 20/1998, n 41/2003 e n 47/2005.

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resistncias dos servidores pblicos, mas tambm ao fato de que a criao do sistema complementar exigiria, de incio, um grande aporte de recursos oramentrios do Tesouro, o que pressionaria imediatamente o dficit pblico, ainda que no longo prazo pudesse haver um efeito positivo sobre as contas pblicas. 3.2. A Incluso Previdenciria O Ministrio da Previdncia Social estima que, at o final de 2009, havia mais de 30 milhes de pessoas ocupadas que no contribuam para a Previdncia Social, das quais pelo menos a metade dispunha de capacidade contributiva, considerando os perfis de idade, ocupao e renda. A maior parte dessas pessoas no contribua, sobretudo, por falta de informao e conscientizao e da existncia de barreiras de acesso previdncia. No entanto, ao ser promulgada, a Constituio Federal j previa a criao por lei de um sistema especial de incluso previdenciria para atender a trabalhadores de baixa renda e queles sem renda prpria que se dediquem exclusivamente ao trabalho domstico em sua residncia, desde que pertencentes a famlias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefcios de valor igual a um salrio mnimo216. Para dar cumprimento a esse preceito constitucional e estimular a incluso previdenciria da populao de baixa renda, o governo Lula promoveu as seguintes medidas: Plano Simplificado de Previdncia Social: criou-se, a partir de abril de 2007, a alquota alternativa de 11% (limitada ao salrio de contribuio correspondente a um salrio mnimo) para contribuintes facultativos ou individuais que prestam servios para pessoas fsicas, como trabalhadores por conta prpria, donas de casa, estudantes e desempregados. Excetuando a aposentadoria por tempo de contribuio, o segurado nessa modalidade de cobertura passa a ter direito aposentadoria por idade, auxlio-doena, salrio-maternidade, penso por morte, auxliorecluso e aposentadoria por invalidez217. Formalizao do Emprego Domstico: o empregador domstico passou a ter direito de deduzir sua parcela de contribuio na Declarao de Imposto de Renda pessoa fsica,

216 217

A criao de sistema especial de incluso previdenciria est prevista no art. 201, 12 e 13, da Constituio Federal. O Plano Simplificado de Previdncia Social foi institudo pela Lei Complementar n 123/2006.

323

durante o perodo de 2006 at o exerccio de 2012218. Essa deduo, que pretende estimular o registro em carteira profissional e o recolhimento da respectiva contribuio previdenciria, est limitada a um empregado domstico e ao valor de contribuio correspondente a um salrio mnimo. Consolidao da Previdncia Rural: com base em ampla negociao com os trabalhadores rurais, aperfeioou-se a inscrio do segurado especial para fins de aposentadoria e para aumentar a segurana dos registros previdencirios, com a criao do Cadastro do Segurado Especial. Tambm foram ampliados os meios de comprovao da atividade rural, tendo sido removidos diversos obstculos formalizao de atividades rurais de pessoas fsicas219. Alm das medidas voltadas para os contribuintes individuais, foram implementadas novas medidas de estmulo legalizao de micro e pequenas empresas, com novas redues de tributos e mais estmulos formalizao do emprego e ao recolhimento de contribuies previdencirias: Simples Nacional: o Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte, o Simples, foi substitudo e ampliado pelo Simples Nacional, que unificou o recolhimento de tributos nos trs nveis de governo e reduziu a carga tributria sobre o faturamento bruto, a partir de julho de 2007220. At maro de 2010, 3,6 milhes de micro e pequenas empresas j tinham aderido ao novo regime tributrio. MEI: foi criada a figura do Microempreendedor Individual (MEI), para os optantes do Simples Nacional com receita bruta anual de at R$ 36 mil, apenas um empregado e que no tenham mais de um estabelecimento nem participem de outra empresa como titular, scio ou administrador. A partir de julho de 2009, tornou-se possvel recolher contribuio mensal nica para o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), correspondente a 11% do salrio mnimo, mais R$ 1,00 de ICMS (para comrcio e indstria) ou R$ 5,00 de ISS (para servios)221. At o incio de 2010, mais de 247 mil microempreendores j haviam regularizado suas atividades.

218

Esta possibilidade de deduo foi instituda pela Lei n 11.324/2006. A contribuio previdenciria dos empregados domsticos j estava definida pela Lei n 8.212/1991, que fixou a alquota de 8% para o trabalhador e 12% para o empregador. 219 Estas mudanas foram introduzidas pela Lei n 11.718/2008. 220 Lei Complementar n 123/2006. 221 As mudanas introduzidas pela Lei Complementar n 128/2008, tornaram possvel ao microe-empreendor obter seu CNPJ e o direito a salrio maternidade, auxlio-doena, aposentadoria por idade ou por invalidez, penso por morte e auxlio recluso.

324

3.3. A Melhoria da Gesto e do Atendimento A partir de 2003, tambm teve incio um processo de melhoria da gesto e do atendimento, cujo primeiro objetivo era pr fim ao drama das filas nas portas das agncias do INSS e assegurar pronto atendimento, tratamento digno e acesso aos direitos previdencirios para milhes de segurados e beneficirios da Previdncia Social. Isso exigiu um investimento na recuperao e expanso da rede de agncias, a valorizao salarial e a reestruturao de carreiras, a realizao de concursos pblicos para suprir o quadro de servidores, e a modernizao do parque tecnolgico e dos sistemas operacionais do INSS. Exigiu, ainda, um programa de melhoria contnua da gesto, com metas de reduo do tempo de atendimento e concesso de benefcios, simplificao de normas, reduo de demandas judiciais e capacitao profissional dos servidores. Uma das iniciativas mais relevantes foi a criao de canais de atendimento remoto, pela Internet e pelo Telefone 135, que possibilitaram ao cidado agendar o atendimento na agncia e ter acesso gratuito a outros servios. Em 2009, o atendimento mdio mensal pelo Telefone 135 chegou a 5,6 milhes de ligaes. Os canais remotos ainda permitiram dimensionar a demanda e organizar o fluxo nas agncias, o que se refletiu na reduo do tempo mdio de espera para atendimento de 56 dias, em 2007, para 18 dias, em 2009. Tambm se reduziu drasticamente o tempo de permanncia nas agncias, tendo incio, em 2009, a concesso automtica de benefcios, em at 30 minutos, para trabalhadores urbanos e rurais, com dados regulares no Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS), que requeiram aposentadoria por idade ou contribuio ou salrio maternidade222. E o tempo mdio de concesso de benefcios passou de 180 dias, em 2003, para 15 dias, em abril de 2010. Por fim, a Previdncia Social deu incio a um projeto de expanso da rede de atendimento do INSS, que prev a criao de 720 novas unidades de atendimento, correspondendo a um aumento de 65% no nmero de agncias instaladas no pas. Com a concluso desse processo de expanso, o INSS passar a ter 1.833 agncias prprias, distribudas por 1.689 municpios, cobrindo todas as cidades brasileiras com mais de 20 mil habitantes. A
222

O reconhecimento automtico de direitos foi precedido por um esforo de regularizao do Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS) e inclui o fornecimento de Extrato de Contribuies Previdencirias, por meio da Internet e do autoatendimento do Banco do Brasil, e o Aviso de Requerimento de Benefcios, enviado aos segurados urbanos que completam as condies mnimas para requerer aposentadoria por idade.

325

modernizao da rede tambm est envolvendo reformas, ampliaes e renovaes de equipamentos das antigas agncias, de acordo com as exigncias decorrentes do novo padro de atendimento. 3.4. A Expanso da Cobertura Social A Previdncia um dos instrumentos mais efetivos de proteo social e distribuio de renda no Brasil, em particular o Regime Geral que abarca trabalhadores urbanos e rurais, autnomos, avulsos, domsticos e empregados pblicos celetistas. Em 2009, 56,6 milhes de pessoas eram contribuintes ou beneficirios da Previdncia Social, o que correspondia a 67,0% da populao ocupada de 16 a 59 anos de idade. Destes, 42,0 milhes faziam parte do Regime Geral, 6,3 milhes integravam os Regimes Prprios (estatutrios e militares), 7,2 milhes eram segurados especiais rurais e 1,1 milho recebia algum tipo de benefcio (previdencirio ou assistencial). Havia, no entanto, 27,8 milhes de pessoas sem qualquer proteo previdenciria, dentre as quais 13,2 milhes recebiam menos de 1 salrio mnimo. Depois do declnio observado ao longo da dcada de 1990, diante de um cenrio de baixo crescimento econmico e reduo do emprego formal, a cobertura previdenciria voltou a se expandir, a partir de 2003, como mostra o grfico abaixo, em consequncia da retomada do crescimento econmico, do aumento do emprego com carteira assinada e dos primeiros resultados da poltica de incluso previdenciria, fatores que levaram a uma relativa melhoria da arrecadao do INSS.

326

Grfico 102 - Evoluo da Cobertura Social entre Pessoas com Idade entre 16 e 59 anos, Segundo Gnero 1992 a 2009 (Exclusive rea Rural da regio Norte, Salvo Tocantins)
75,0% 73,0%

71,0%

69,3%
69,0%

68,8% 68,0% 67,7% 67,0% 65,9% 65,2% 64,5% 63,8% 63,8% 65,5% 65,7% 64,8% 64,1% 63,4% 62,8% 63,5% 62,3% 63,8% 62,9% 62,5% 61,7% 60,0% 60,7% 60,2% 64,9% 64,3% 63,4% 62,5% 61,3% 61,8% 64,0% 62,6% 65,0% 63,5% 66,9% 65,9% 64,5% 66,9%

67,0%

66,4%

65,0%

63,0%

61,8% 60,9% 60,8% 60,6%

61,3% 61,4%

61,0%

61,0% 60,7%

59,0%

57,0%

55,0% 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Socialmente Protegidos

Homens

Mulheres

Fonte: PNAD/IBGE 1992-2009 - Elaborao: SPS/MPS.

A evoluo da cobertura social refletiu-se no volume global de benefcios emitidos pelo Regime Geral, que, no final de 2009, chegou a 26,6 milhes. Entre 2002 e 2009, o volume de benefcios previdencirios e acidentrios passou de 18,5 milhes para 23,2 milhes. Deste total, 15,3 milhes eram benefcios urbanos e 7,9 milhes benefcios rurais. No mesmo perodo, os benefcios assistenciais passaram de 2,2 milhes para 3,4 milhes. E o valor mdio real dos benefcios passou de R$ 604,29, em 2002, para R$ 726,31, em 2009, com uma variao real da ordem de 20,2%. O comportamento do gasto previdencirio continuou, no entanto, a exigir financiamento adicional, como mostra o grfico abaixo:

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Grfico 103 - Evoluo de Arrecadao a Despesa e Necessidade de Financiamento RGPS


240 220 Em R$ bilhes dez/08 INPC 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Arrecadao Lquida Despesa com Benefcios Necessidade de Financiamento
34,6 39,5 44,0 47,8 49,0 37,2 43,6 116,1 106,2 155,7 140,9 127,1 140,2 171,1 153,0 188,1 167,0 202,0 204,2 184,6 228,2

Fonte: Fluxo de Caixa do INSS (ajustado pelo sistema INFORMA / DATAPREV

Esse comportamento se deveu, basicamente, necessidade de financiamento de benefcios de natureza no-contributiva, como as aposentadorias rurais, que tm sido custeadas em sua maior parte pelas contribuies dos trabalhadores urbanos e que, a rigor, deveriam ser totalmente custeadas pelo Tesouro Nacional, como prev a Constituio de 1988. Um passo importante nesse sentido, que j vem sendo discutido pela MPS, a mudana no critrio de contabilidade dos regimes previdencirios, com o objetivo de propiciar maior transparncia com relao situao financeira da Previdncia Social. De qualquer forma, entre 2003 e 2009 a necessidade de financiamento passou de 1,55% para 1,36%, como proporo do PIB. Em 2008, o Regime Geral beneficiou-se tanto pela forte arrecadao resultante do bom desempenho da economia e da expanso do mercado formal de trabalho quanto pela conteno do ritmo de aumento das despesas com pagamento de benefcios, tendo a necessidade de financiamento cado para 1,20% do PIB, a menor do perodo. E apesar do impacto da crise global sobre o ritmo de atividade econmica, a arrecadao total de 2009 chegou a R$ 184,6 bilhes, a maior da srie histrica, o que permitiu o equilbrio das contas do setor urbano, em que as despesas somaram R$ 176,3 bilhes. O supervit de R$ 3,6 bilhes na arrecadao especfica do Regime Geral Urbano, obtido em 2009, foi integralmente destinado ao pagamento de passivos judiciais das dcadas de

328

1980 e 1990, que chegavam a R$ 5,3 bilhes, e compensao previdenciria entre o INSS e os Regimes Prprios de Previdncia Social de estados e municpios, no valor de R$ 1 bilho. Esses gastos elevaram as despesas para R$ 182,6 bilhes, gerando uma necessidade de financiamento do setor urbano da ordem de R$ 2,7 bilhes. A conteno do ritmo de aumento das despesas decorreu de um conjunto de medidas de gesto, como a realizao do Censo Previdencirio, as operaes de combate a fraudes e sonegaes, e o maior rigor na concesso de benefcios, especialmente do auxlio-doena, cuja concesso reduziu-se drasticamente, como mostra o grfico abaixo. Iniciado em 2005, o Censo Previdencirio recadastrou 17,2 milhes de beneficirios do INSS, cancelando aproximadamente 79 mil benefcios indevidos, o que representou uma economia anual de R$ 415 milhes223. Entre 2003 e 2009, tambm foram realizadas 245 operaes de combate a fraudes, que contriburam para estancar a sangria dos cofres da Previdncia Social. Houve, ainda, o fim da terceirizao da percia mdica, com a contratao por concurso de novos mdicos peritos, e o aperfeioamento dos procedimentos para a concesso de benefcios que dependem da realizao de percia mdica, por meio do programa Cobertura Programada Estimada (COPES). Grfico 104 - Evoluo Mensal do Estoque (Emisso) de Auxlio-Doena (Previdencirios e Acidentrios) Jan/2003 a Dezembro/2009 em milhares

223

Segundo o INSS, durante a realizao do Censo Previdencirio foram cessados, por diversos motivos, cerca de 450 mil benefcios, podendo ter havido o cancelamento antecipado de benefcios que vinham sendo recebidos irregularmente.

329

Procurou-se tambm avanar na preveno de acidentes, adotando-se uma nova forma de notificao de acidentes e doenas do trabalho, o Nexo Tcnico Epidemiolgico224 (NTEP), que define os setores econmicos com maior ndice de acidentes e as diretrizes de reduo dos riscos laborais. Em janeiro de 2010, foi implantado o Fator Acidentrio de Preveno225, que prev a reduo das taxas de seguro acidente para as empresas com menores ndices de acidentes e o aumento das taxas daquelas com ndices mais elevados. Essas aes devem contribuir, a mdio e longo prazo, para a reduo do custo direto e indireto com acidentes de trabalho que, no final de 2009, era estimado em R$ 56,8 bilhes. 3.5. O Impacto na Distribuio de Renda Em um quadro de retomada do crescimento da economia, do emprego e da renda, um dos resultados da poltica previdenciria, a partir de 2003, foi a reduo da pobreza no pas. Em 8que pese sua inevitvel concentrao na populao idosa, pela prpria natureza dos benefcios previdencirios, esse efeito estendeu-se a todas as faixas etrias e beneficiou indiretamente outros grupos populacionais, considerando o peso dos benefcios na composio da renda de inmeras famlias. Em 2009, as transferncias decorrentes do pagamento de benefcios assistenciais e, principalmente, previdencirios, evitaram que 23,1 milhes de pessoas permanecessem na condio de pobreza, um impacto da ordem de 12,5%. Sem essa participao, o nmero de pessoas nessa condio tenderia a passar de 55,1 milhes para mais de 78,3 milhes.

224 225

Institudo pela Lei n 11.430/2006. Institudo pela Lei n 10.666/2003.

330

Grfico 105 - Percentual de Pobres* no Brasil, por Idade, com e sem Transferncias Previdencirias 2009 (Inclusive rea Rural da Regio Norte)
100,0% 90,0% 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% Linha de Pobreza Observada 10,0% 0,0% 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 Linha de Pobreza Estimada (Caso no houvesse transf erncias previdencirias)

% de Pobres

Idade (em anos)


"Com Transferncias Previdencirias" "Sem Transferncias Previdencirias"

Fonte: PNAD/IBGE 2009. Elaborao: SPS/MPS.

Somente em 2009, foram pagos pelo INSS 26,6 milhes de benefcios, que corresponderam a um desembolso de R$ 228,2 bilhes, distribudos por todo o territrio nacional. Para ter uma idia do alcance desses recursos, entre 2006 e 2009 as transferncias previdencirias superaram os repasses do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) em mais de 60% dos municpios brasileiros. Esse dado torna-se mais relevante quando se considera que ao longo do perodo mencionado, excetuando o ano de 2009, houve forte expanso da arrecadao do FPM por conta do bom momento da economia brasileira. A poltica de valorizao do salrio mnimo contribuiu decisivamente para tal resultado226. Em dezembro de 2009, 18,7 milhes de benefcios previdencirios, acidentrios e assistenciais possuam valor de at um piso previdencirio, equivalente ao salrio mnimo, correspondendo a 69% dos benefcios pagos pelo INSS. Em virtude dos reajustes do salrio mnimo, entre maio de 2003 e janeiro de 2010, a imensa maioria dos beneficirios da Previdncia e da Assistncia obteve ganho real da ordem de 53,67%, comparado ao INPC, alm do efeito de
226

A importncia do salrio mnimo em relao poltica social e distribuio de renda foi destacada no trabalho de DELGADO, Guilherme. Salrio mnimo, poltica social e distribuio de renda. Seminrio Salrio Mnimo e Desenvolvimento Brasileiro. Campinas: CESIT/IE/UNICAMP, 2005. Paper apresentado.

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arrasto sobre aqueles benefcios cujo valor se situava na faixa intermediria entre o salrio mnimo anterior e o novo piso previdencirio. No mesmo perodo, os demais benefcios tiveram um aumento real da ordem de 5,05%, o que representou algum ganho, mas bem abaixo da expanso do PIB em todo o perodo. importante observar que, at o final de 2009, 46,6% dos benefcios pagos na rea urbana tinham valor correspondente a at um salrio mnimo, compreendendo um contingente de 7,2 milhes de beneficirios diretos. Na rea rural, essa participao chegava a 99,3% dos benefcios pagos, com 7,9 milhes de beneficirios. No caso dos benefcios assistenciais, a participao era de 99,6%, com 3,5 milhes de beneficirios diretos. Isso d uma dimenso do impacto do salrio mnimo na distribuio social e regional dos recursos econmicos provenientes dos benefcios da Previdncia Social. 3.6. O Papel da Assistncia Social As polticas de assistncia social viveram um ciclo de renovao e expanso sem precedentes, que tambm contribuiu para esse resultado global. Depois da Constituio de 1988, que concebeu a Assistncia como parte da Seguridade Social garantindo o direito de acesso a servios bsicos e a uma renda de solidariedade para idosos e pessoas com deficincia em situao de extrema pobreza , tiveram lugar a Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), e o Sistema nico de Assistncia Social (Suas). A Loas227 estabeleceu as bases de interveno da PNAS e as condies de acesso ao Benefcio de Prestao Continuada (BPC). Ela instituiu o comando nico da poltica assistencial e a criao de fundos especficos nos trs nveis de governo, bem como seus instrumentos de planejamento, financiamento, gesto e controle social. No entanto, a prestao de servios assistenciais pouco evoluiu at o final da dcada de 1990, em particular no mbito municipal. Foi apenas a partir de 2004, com a PNAS228 e com uma nova Norma Operacional Bsica (NOB)229,

Lei n 8.742/1993. A PNAS foi aprovada durante a IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em Braslia, em dezembro de 2003. Ela reiterou a responsabilidade pblica pela oferta dos servios assistenciais, a gesto descentralizada e integrada, a proteo por territrio e complexidade, a padronizao dos programas, a promoo do atendimento integral, a integrao das entidades privadas rede pblica de atendimento, o repasse fundo a fundo e o co-financiamento dos trs nveis de governo. 229 A NOB/Suas detalhou as responsabilidades de cada ente da Federao na gesto e financiamento da assistncia social e consolidou o processo de integrao da rede de servios, para garantir a continuidade e padronizao dos servios socioassistenciais.
228

227

332

que comeou efetivamente a ser implementado um novo modelo de assistncia social, resultando no Suas. Essas novas regulamentaes procuraram superar a viso da assistncia social centrada no indivduo, de carter voluntrio e caritativo, com a diversificao e ampliao do atendimento de demandas sociais para alm das situaes de extrema pobreza. A Assistncia Social deixou de se organizar por segmentos idosos, mulheres, crianas, jovens e pessoas com deficincias e passou a ter como foco a famlia, compreendida como ncleo social bsico, voltando-se tambm para a garantia da segurana de renda, de acolhida, de convivncia familiar, comunitria e social, de autonomia e de sobrevivncia a situaes de risco. Quanto ao Benefcio de Prestao Continuada (BPC), cuja implementao teve incio apenas em 1996, sua criao possibilitou uma mudana substantiva no padro de proteo social, representando a primeira garantia constitucional de renda mnima230. Essa garantia de renda, de carter no-contributivo, tem como pblico alvo pessoas em situao de vulnerabilidade pela idade avanada, deficincia severa ou extrema pobreza, fatores que muitas vezes se conjugam e ampliam o risco de excluso social. Em 1996, aproximadamente 346 mil pessoas recebiam o BPC. Em 2009, o nmero de beneficirios ultrapassava 3,5 milhes de pessoas, incluindo os beneficirios residuais da Renda Mensal Vitalcia (RMV)231. Com isso, o volume de recursos para o pagamento de BPC passou de R$ 3,3 bilhes, em 2002, para R$ 18,7 bilhes, em 2009, um aumento da ordem de 467%. Tal expanso decorreu basicamente das alteraes nas regras de concesso, como a reduo de 70 para 65 anos de idade para pleitear o benefcio, introduzida com a regulamentao do Estatuto do Idoso. O grfico abaixo mostra a evoluo dos benefcios emitidos entre 1996 e 2009, bem como a distribuio entre beneficirios idosos e pessoas com deficincia, o que d uma idia da importncia do BPC na transferncia direta de renda populao de baixa de renda ou socialmente vulnervel.

Com valor de um salrio mnimo mensal, o BPC destina-se a idosos com 65 anos ou mais e a pessoas com deficincia que incapacite para a vida independente e para o trabalho, desde que tenham renda familiar per capita inferior a um quarto do salrio mnimo. 231 A RMV foi criada em 1974 e extinta em 1995, destinando-se a pessoas com pelo menos 70 anos de idade e sem condies de prover o prprio sustento ou de ser sustentado pela famlia. Sua concesso estava vinculada a um mnimo de 12 contribuies Previdncia Social ao longo da vida ativa do trabalhador. Em dezembro de 2008, ainda eram mantidos 362,1 mil benefcios.

230

333

Grfico 106 - Evoluo de Benefcios Emitidos pelo BPC 1996/2009


3.500.000 3.166.845 2.934.472 2.680.823 2.477.485 2.500.000 2.061.013 2.000.000 1.625.625 1.541.220 1.385.107 1.510.682 1.293.645 1.209.927 1.211.761 1.423.790 1.127.849 1.032.573 1.339.119 1.295.716 1.183.840 848.299 1.065.604 1.036.365 645.894 976.257 933.164 870.072 806.720 720.274 664.875 641.268 346.219 584.597 557.088 469.047 304.227 403.207 312.299 207.031 41.992 88.806 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 1.701.240 1.560.854 2.277.365

3.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

Fonte: MDS

PCD

IDOSO

TOTAL

3.7. Os Avanos da Previdncia Complementar A Previdncia Complementar Fechada tambm integra o sistema previdencirio brasileiro, como um regime autnomo e de carter facultativo em relao aos demais regimes previdencirios. Prevista pela Constituio de 1988, ela comeou a se consolidar com a Emenda Constitucional n 20/1998, que simplificou as regras para a criao e o acesso aos fundos de penso, obtendo novo impulso com as Leis Complementares n 108/2001 e n 109/2001. Estas leis definiram novos instrumentos de superviso, controle e fiscalizao das entidades de previdncia fechada, criaram nova modalidade de previdncia complementar associativa (destinada a entidades profissionais, de classe ou setoriais) e tornaram obrigatria a representao de participantes e assistidos na gesto dos fundos de penso232. A partir de 2003, por meio de regulamentao especfica, o governo Lula estimulou a previdncia associativa de diversas categorias profissionais, como engenheiros, dentistas, mdicos, comercirios e advogados. Tambm foi garantida a portabilidade dos recursos aplicados, o que hoje possibilita ao trabalhador transferir sua poupana previdenciria em caso de
232

Sobre os Fundos de Penso no Brasil ver RAIMUNDO, Lcio da Costa. O papel dos fundos de penso na reconstruo industrial e da infra-estrutura urbana brasileira no sculo XXI. (Tese de Doutorado). Campinas: IE/UNICAMP, 2002.

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mudana de vnculo profissional. O governo adotou ainda novo regime tributrio, que permitiu a opo pela regressividade e o diferimento fiscal na fase de capitalizao dos recursos, alm de aperfeioar os instrumentos de gesto e governana dos fundos de penso, em consonncia com as melhores prticas internacionais. Com enorme potencial de expanso nos prximos anos, a previdncia complementar fechada do Brasil j a 8 do mundo, em termos absolutos, reunindo 372 fundos de penso, entre fundos pblicos, privados e de carter associativo. Eles contam com 1.037 planos, 2,6 milhes de participantes e pagam mais de 700 mil benefcios de aposentadorias e penses, atrs apenas do INSS. Seus ativos totais evoluram de R$ 189,4 bilhes, em 2002, para R$ 514,9 bilhes, em 2009, com um volume de recursos aplicados em Bolsa de mais de R$ 140 bilhes e uma participao de aproximadamente 17% no PIB. Alm disso, registrou um crescimento de 26% no nmero de trabalhadores incorporados previdncia complementar fechada. Grfico 107 - Evoluo do Ativo Total das EFPC (Em R$ Bilhes Nominais)
R$ bilhes
600 514,9 500 400 281,8 300 200 100 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
FONTE: SPC/BO/Universo Cadastro

457,7 377,5

444,2

321,8 236,0 189,4

Alm de seu inegvel papel social, esses fundos tornaram-se fonte privilegiada de poupana nacional e tm tido grande importncia no financiamento de longo prazo do desenvolvimento do pas. Somente o Petros (Petrobras), a Previ (Banco do Brasil) e o Funcef (Caixa Econmica Federal), administram juntos um patrimnio de R$ 229,6 bilhes. Isso tem conferido a eles o papel de ncora financeira de grandes obras pblicas, como hidreltricas, ferrovias e rodovias, especialmente quando o capital privado se retrai, seja por conta do grande

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volume de capital demandado, seja por conta do risco inerente a projetos dessa natureza. Como os fundos podem se sustentar em metas atuariais que giram em torno do INPC mais 5% ou 6% ano, isso lhes permite investir em projetos com taxas de retorno consideradas pouco atraentes pelo setor privado, diversificando sua carteira de investimentos sem comprometer o pagamento futuro de aposentadorias e penses. Em janeiro de 2010, o governo federal regulamentou o funcionamento da Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar (Previc), cuja criao foi aprovada pelo Congresso Nacional, no final de 2009233. A criao da Previc, como autarquia de natureza especial, representa mais um passo para a consolidao institucional das atividades de regulao, gesto e fiscalizao das entidades de previdncia complementar fechada e para a defesa dos direitos de seus participantes, devendo estimular o surgimento de novos fundos de penso e a expanso da cobertura e dos programas de previdncia complementar. 3.8. O Novo Perfil Demogrfico e a Sustentao da Previdncia Social O momento de intenso dilogo e controle social das polticas previdencirias traduziu-se, nos ltimos anos, no fortalecimento do Conselho Nacional de Previdncia Social, criado em 1991, como rgo colegiado que conta com a participao de representantes do governo e de trabalhadores, empregadores e aposentados. A partir de 2003, essa participao foi ampliada e descentralizada por meio dos Conselhos de Previdncia Social, ainda em fase de implantao nas 100 Gerncias Executivas do INSS, distribudas pelo territrio nacional. Os Conselhos, instncias de carter consultivo e de assessoramento tcnico, tm se firmado como canais institucionais de dilogo entre a Previdncia e as comunidades locais, especialmente no caso do encaminhamento de demandas dos segmentos sociais organizados, exercitando-se por meio deles a responsabilizao social e a transparncia na gesto pblica. Outro passo importante foi a realizao, em 2007, do Frum Nacional da Previdncia Social, primeira iniciativa latino-americana de promoo do dilogo social em torno de uma extensa agenda relativa gesto e reforma do sistema previdencirio brasileiro234. Movido pela busca de consensos, o Frum definiu como princpio bsico a preservao do atual modelo de
A Previc foi instituda pela Lei n 12.154/2009. Segundo o Ministrio da Previdncia Social, participaram do Frum os representantes de sete ministrios e das principais entidades nacionais de trabalhadores, empregadores, aposentados e pensionistas, alm de especialistas nacionais e internacionais.
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previdncia pblica, bsica e solidria, bem como da previdncia complementar de carter facultativo. Os debates tiveram como foco a anlise e o encaminhamento de propostas de longo prazo para a reforma do sistema previdencirio, considerando, porm, os direitos adquiridos e a definio de um longo perodo de transio. At o final de 2009, como vimos, havia uma situao de relativo equilbrio da Previdncia Social, em particular do Regime Geral Urbano, tanto pelo grande nmero de trabalhadores ativos, na condio de contribuintes, quanto pelo potencial de expanso das polticas de incluso previdenciria. O ingresso do pas em um ciclo de desenvolvimento sustentado, com a previso para os prximos anos de uma expanso mdia anual do PIB de 5%, tambm trouxe novo alento para o sistema previdencirio diante da perspectiva de continuidade da expanso do emprego formal e da tendncia crescente regularizao de micro e pequenas empresas. Alm disso, segundo o IBGE, o pas passou a ser favorecido por uma janela demogrfica, com um aumento expressivo do nmero de pessoas em idade ativa e prontas a ingressar no mercado de trabalho235. No podemos perder essa janela demogrfica. Ela indica que at 2050 o nmero de pessoas em idade ativa (de 15 a 60 anos) dever se ampliar. O primeiro desafio consistir em garantir oportunidades de emprego e renda para esse enorme contingente e avanar na reduo das desigualdades sociais e na distribuio de renda. Se formos bem-sucedidos, em 2050 teremos uma sociedade mais rica, com melhor nvel educacional e qualificao profissional e menos dependente dos programas de proteo social. Uma sociedade na qual os indivduos tero maior capacidade para enfrentar com autonomia suas demandas e necessidades bsicas nos diversos ciclos de vida, includa a proteo na velhice. Portanto, as opes macroeconmicas que sero adotadas nas prximas dcadas definiro as possibilidade ou no de aproveitamento dessa oportunidade. A perspectiva de que haja um longo ciclo de crescimento econmico sustentado, com estabilidade e distribuio de renda, dever ampliar as chances de incluso qualificada no mercado de trabalho e o nmero de pessoas em condies de contribuir para o financiamento da previdncia social, com impactos positivos sobre as receitas do setor. E, at 2050, o Brasil ter plenas condies de reduzir significativamente a taxa de juros e a dvida pblica, que em 2010 corresponderia a 5,4% do

235

Segundo o IBGE, o Brasil possui o segundo melhor ndice (2,39) de janela demogrfica entre os pases do G20, ficando atrs apenas da China (2,97).

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PIB. Portanto, os rumos da questo financeira da previdncia social dependero, em larga medida, das futuras opes de poltica macroeconmica. De qualquer forma, inegvel a tendncia de envelhecimento da populao brasileira, que deve se acentuar at 2050, com a provvel inverso da pirmide etria. Segundo os dados da PNAD 2009, a taxa de fecundidade est em 1,9 filhos por mulher, abaixo do nvel de reposio do atual contingente populacional236. As projees do Ministrio da Previdncia Social tambm indicam que a expectativa de vida das pessoas que atingem a idade de 60 anos, correspondente mdia de idade de passagem para a aposentadoria, dever se elevar cinco anos, entre 2000 e 2050. E se hoje o pas tem 2 milhes de pessoas com mais de 80 anos, estima-se que em 2050 dever haver no pas cerca de 14 milhes de pessoas nesta faixa de idade237. No futuro, o problema que ir se colocar que, diante do envelhecimento da populao brasileira, o nmero de pessoas ativas em condio de contribuir para a Previdncia Social poder ser insuficiente para garantir os benefcios daqueles que estaro prestes a se aposentar. Seja qual for o caminho a ser adotado no enfrentamento desse problema, no se deve esquecer que o sistema previdencirio brasileiro est fundado em um pacto de geraes, cujo aprimoramento ser fundamental para o processo de consolidao do Novo Desenvolvimentismo brasileiro. preciso, portanto, garantir os direitos daqueles que depois de dcadas de contribuio anseiam deixar o mercado de trabalho com segurana e estabilidade, mas com a responsabilidade de preparar o sistema previdencirio para atender as expectativas das futuras geraes, as geraes de nossos filhos e netos.

236 A taxa de fecundidade medida pela PNAD 2009 manteve-se no mesmo patamar da de 2007, depois de ligeira queda observada em 2008, quando se registrou a taxa de 1,8 filhos por mulher. Cf. IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD 2009. 237 Para uma perspectiva mais geral das tendncias demogrficas, ver IBGE. Centro de Documentao e Disseminao de Informaes. Estatsticas do sculo XX. Rio de Janeiro: IBGE, 2003.

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Captulo 4 - Poltica Habitacional e Saneamento Bsico como Prioridades Sociais


A soluo dos graves problemas urbanos que se avolumaram nas ltimas dcadas representa mais um desafio histrico no processo de construo de um Novo Desenvolvimentismo no Brasil. O enorme dficit habitacional238 a face mais evidente desses problemas, que esto associados falta de planejamento urbano, saneamento bsico, mobilidade territorial e a toda uma rede de servios pblicos, que tem afetado, sobretudo, a populao de baixa renda239. importante lembrar que um aspecto central da crtica poltica habitacional do regime militar foi precisamente a falta de ateno s populaes de baixa renda, que afluam aos milhares para o meio urbano por conta de um intenso processo de migrao rural-urbana240. Durante o governo Lula, uma das primeiras preocupaes foi justamente contemplar reivindicaes histricas dos movimentos de luta por moradia e reforma urbana, compromisso assumido na campanha eleitoral de 2002. A partir de ento, a poltica habitacional comeou a ser tratada em sentido amplo, com foco na populao de baixa renda, e o saneamento bsico transformou-se em prioridade governamental, com investimentos crescentes nas reas urbanas e rurais241. O primeiro passo nesse sentido foi a criao do Ministrio das Cidades (MCidades), iniciativa inovadora que procurou superar o recorte setorial da habitao, do saneamento, da mobilidade e dos transportes. Concebido para integrar as polticas urbanas e elev-las condio de poltica de Estado, de carter estvel e duradouro, o MCidades tambm se imps como uma estrutura especfica voltada poltica habitacional, que, desde a extino do Banco Nacional da Habitao (BNH), viveu um longo perodo de indefinio, refletido na criao e extino de diversos rgos pblicos242.
Sobre o dficit habitacional do final da dcada de 1990, ver GONALVES, R.. O dficit habitacional no Brasil. Nova Economia. Belo Horizonte, ano 7, n. 1, 1997. 239 Para uma perspectiva mais ampla da questo habitacional, ver MARICATO, Ermnia. Brasil, cidades alternativas para a crise urbana. Petrpolis: Vozes, 2001; RIBEIRO, L. C. Q.; AZEVEDO, S. (Orgs.). A crise da moradia nas grandes cidades: da questo da habitao reforma urbana. Rio de Janeiro: UFRJ, 1996; e KOWARICK, Lcio. Viver em risco: sobre a vulnerabilidade no Brasil urbano. Novos Estudos CEBRAP, So Paulo, jul., 2002. 240 Cf. SOIBELMAN, C.. A casa imprpria: um estudo do BNH e do Sistema Financeiro da Habitao. (Dissertao de Mestrado). So Paulo: FFCL-USP, 1978. 241 Sobre a necessidade da poltica habitacional voltada para populaes de baixa renda, ver GONALVES, R.. O dficit habitacional brasileiro: um mapeamento por unidades da Federao e por nveis de renda domiciliar. Braslia: Ipea, 1998. 242 Aps a extino do BNH, em 1986, a rea de habitao ficou vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, transformado em Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente, em maro de 1987. Em setembro de 1988, foi criado o Ministrio da Habitao e do Bem-Estar Social (MBES). Em maro de 1989, foi extinto o MBES e criou-se a Secretaria
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4.1. Uma Nova Poltica Habitacional Algumas medidas adotadas no incio do governo foram decisivas para a construo de uma nova poltica habitacional, pea estratgica da poltica urbana. O MCidades deu continuidade a aes que j estavam em curso, recuperando obras paradas, alm de ampliar os recursos do Oramento Geral da Unio (OGU) para subsdio habitao243, arrendamento residencial e urbanizao de favelas. Tambm redefiniu a distribuio dos recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e reativou os recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), que no eram utilizados para habitao desde 1996244. Ainda em 2004, o Conselho Monetrio Nacional (CMN) alterou a frao da remunerao dos recursos captados em depsitos de poupana e limitou a aquisio de letras de crdito imobilirio e letras hipotecrias pelas instituies integrantes do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo245 (SBPE). Essa medida propiciou, nos anos seguintes, um aumento recorde tanto em volume de contrataes quanto em volume de investimentos em habitao. Aprovada pelo Conselho das Cidades, em dezembro de 2004, a Poltica Nacional de Habitao (PNH) representou a retomada do processo de planejamento e a garantia de condies institucionais para facilitar o acesso da populao moradia digna, com ateno especial ao segmento de baixa renda. A nova poltica introduziu o conceito de desenvolvimento urbano integrado, incorporando s aes de moradia o direito infraestrutura, saneamento bsico e mobilidade territorial. Ela tambm fomentou a articulao com as demais polticas sociais e ambientais, bem como a parceira entre todos os entes da Federao. Em 2005, foi criado tambm o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS). Depois de 2006, um novo conjunto de aes contribuiu para a consolidao do Sistema e da PNH, incluindo as aes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), dentro do eixo Infraestrutura Social e Urbana, e, mais recentemente, o programa Minha Casa, Minha Vida. A mesma lei que criou o SNHIS instituiu o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
Especial de Habitao e Ao Comunitria (SEAC), no mbito do Ministrio do Interior (Cadernos MCidades Habitao, volume 4). 243 Uma novidade no processo de reestruturao da poltica habitacional, a partir de 2003, foi a adoo de medidas concretas de subsdio poltica habitacional, tema frequente na experincia dos pases desenvolvidos que enfrentaram democraticamente o problema habitacional. Para maiores detalhes sobre a experincia internacional e a comparao com o Brasil, ver SANTOS, Anselmo Luis dos. A crise habitacional no contexto do desenvolvimento excludente brasileiro. (Dissertao de Mestrado) Campinas: IE/UNICAMP, 1994. 244 Sobre os problemas do financiamento da poltica habitacional at 2003 ver ZAMBONI, R. A.. Financiamento, gasto e produo de moradias (1990/2002). Relatrio de Pesquisa. Campinas: IE-Unicamp, 2004. 245 Resoluo n 3.177/2004.

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(FNHIS) e seu Conselho Gestor246. Essa lei, aprovada depois de mais de dez anos de tramitao no Congresso Nacional, foi fundamental para equacionar as demandas na rea de habitao e representou uma conquista dos movimentos sociais ligados luta por moradia. Com o apoio do governo federal, agregou-se a participao popular ao processo de implementao da poltica habitacional. O SNHIS centralizou os programas e projetos financiados pelo Fundo, pelo Oramento Geral da Unio e pelo Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), destinados habitao de interesse social. Integram o Sistema os rgos pblicos e entidades privadas que atuam no setor habitacional e os agentes financeiros autorizados pelo CMN. No final de 2009, o SNHIS j contava com a adeso de todos os estados e mais de 90% dos municpios. Com ele, o governo federal procurou atender as famlias de baixa renda por meio do aperfeioamento e da criao de novos programas de habitao popular. J o FNHIS passou a centralizar os recursos oramentrios dos programas de urbanizao, regularizao e integrao de assentamentos precrios e de habitao de interesse social. Desde 2006, o Fundo destina R$ 1 bilho por ano para aes na rea de habitao, e, desde 2007, integra o PAC, passando, em 2009, a atender diretamente 2.243 municpios. 4.2. A Reviso e a Ampliao dos Programas Durante o primeiro governo Lula, a aplicao dos recursos disponveis nas diversas fontes de financiamento em habitao foi orientada para o atendimento s famlias de baixa renda. Isso implicou uma grande mudana na poltica de subsdios, com a reviso dos critrios de aplicao dos recursos do FGTS, a reviso dos programas em curso e a expanso dos investimentos para habitao popular. O Conselho Curador do FGTS adotou um novo modelo de concesso de subsdios247, para o financiamento de pessoas fsicas com renda familiar mensal bruta de at cinco salrios mnimos. O Conselho considerou a diversidade dos custos de produo e aquisio de imveis, de acordo com o porte e localizao dos municpios; induziu o estabelecimento de parcerias, potencializando os benefcios sociais e reduzindo os custos do FGTS; e ampliou o acesso ao
Lei n 11.124/2005. A Resoluo n 460/2004 e as Resolues n 518/2006 e n 520/ 2006 definiram um mnimo de 50% dos recursos alocados para a rea de Habitao Popular, destinados a operaes de crdito vinculadas produo ou aquisio de imveis novos, para os exerccios de 2007 e 2008.
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financiamento para moradia popular, seja pelo incremento nos descontos oferecidos, seja pela progressividade derivada do rendimento familiar auferido. Esses subsdios tornaram possvel a cobertura dos custos financeiros das operaes de crdito e a complementao do custo de produo ou valor de venda do imvel. Ainda na linha da reviso dos programas, importante ressaltar os ajustes no Programa de Arrendamento Residencial (PAR), no Programa Habitar Brasil/BID248, e no Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH), cujos recursos foram integralmente redirecionados para famlias com at trs salrios mnimos. Alm disso, ampliou-se a participao das administraes locais na poltica habitacional; a atuao em reas rurais por meio de novos agentes financeiros, como as Companhias de Habitao Popular (COHABs); e o atendimento a segmentos especficos, como pequenos agricultores, indgenas e quilombolas. Tambm foi criado o Programa de Crdito Solidrio, em 2004, que possibilitou o acesso aos recursos do FDS para famlias com renda at cinco salrios mnimos, organizadas em associaes, cooperativas, sindicatos ou entidades civis. Em 2009, o programa se destinava prioritariamente s famlias com renda bruta mensal de at R$ 1.125,00, mas tambm atendia s famlias com renda at R$ 1.900,00. O crdito, intermediado pela Caixa Econmica Federal (CEF) e correspondente a at 35% do valor do imvel, concedido diretamente para o beneficirio indicado pela entidade organizadora, aps a aprovao da proposta pelo MCidades. De janeiro de 2003 a dezembro de 2006, foram investidos mais de R$ 6 bilhes em recursos no onerosos (OGU e subsdio FGTS) e quase R$ 30 bilhes em recursos onerosos (FGTS, FAR, FDS, OGU, FAT e CEF). Esses recursos beneficiaram aproximadamente 2 milhes de famlias, 75% delas com renda at cinco salrios mnimos. Eles foram destinados construo e compra de moradias, urbanizao de assentamentos precrios, aquisio de material de construo, reforma e ampliao de unidades habitacionais, urbanizao de lotes e requalificao de imveis para uso habitacional.

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At 2002, foram investidos no Habitar Brasil/BID cerca de R$ 62 milhes. Apenas em 2003, foram investidos R$ 120 milhes. De 1999 a 2005, foram firmados contratos de repasse com 119 municpios. Desde ento, esto encerradas as inscries para a adeso de novos municpios, prosseguindo a implementao dos projetos j contratados.

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4.3. O PAC Habitao O PAC Habitao, lanado em 2007, veio reforar os instrumentos de poltica habitacional, ampliando os recursos para regularizao fundiria e urbanizao de favelas249. No ano de seu lanamento, cerca de 10,5 milhes de domiclios tinham acesso inadequado ou careciam de iluminao eltrica, abastecimento de gua com canalizao interna, coleta de lixo e rede geral de esgotamento sanitrio ou fossa sptica. Nas principais reas urbanas do pas havia 6,2 milhes de moradias sem esgotamento sanitrio; 2 milhes sem acesso adequado a servios de abastecimento de gua; 1,5 milho de domiclios com adensamento excessivo; e pelo menos 1,9 milho de lares em situao de inadequao fundiria urbana250. De incio, o PAC Habitao previa um volume de investimento de R$ 106,3 bilhes, para o perodo de 2007/10. Deste montante, R$ 55,9 bilhes seriam destinados habitao de interesse social e R$ 11,6 bilhes para a urbanizao de favelas. Em 2009, o volume global de contratao de investimentos no setor j era superior a R$ 127 bilhes251. No caso especfico dos investimentos para urbanizao de favelas, tinham sido investidos R$ 7,9 bilhes no mesmo perodo, mais de 70% do previsto para at 2010. Parte dos recursos do PAC para saneamento e habitao proveniente do Projeto Prioritrio de Investimentos (PPI)252, o que uma novidade, pois at o oramento de 2007 os recursos do PPI eram destinados basicamente para investimento em logstica253. Em janeiro de 2007, o CMN ampliou a capacidade de endividamento de estados e municpios ao estabelecer o limite de R$ 4 bilhes para a contratao de operaes de crdito voltadas ao atendimento habitacional de populao de baixa renda, o que no ocorria a quase uma

As diretrizes gerais para seleo de projetos foram as seguintes: projetos de grande porte com impacto na articulao e integrao do territrio; recuperao ambiental; eliminao de gargalos da infraestrutura logstica (ocupaes em reas de aeroportos, portos e ferrovias); preveno e mitigao do impacto de grandes instalaes de infraestrutura nacional; e complementao de obras iniciadas. 250 Os critrios de inadequao no se somam, podendo um mesmo domiclio ser classificado como inadequado segundo mais de um critrio. Cf. FUNDAO JOO PINHEIRO. Centro de Estatstica e Informao. Dficit Habitacional no Brasil 2007. Belo Horizonte, 2008. 251 MINISTRIO DAS CIDADES. 8 Balano do PAC. Braslia, nov. 2009. 252 O Projeto Piloto de Investimento (PPI) foi lanado em 2005, com o objetivo bsico de melhorar a qualidade e eficincia do gasto pblico, por meio de rigoroso processo seletivo dos projetos, planejamento detalhado das aes, garantia do fluxo de recursos necessrios ao seu andamento e monitoramento da execuo fsica e financeira. Os gastos referentes ao PPI podem ser abatidos da meta de resultado primrio do Governo Federal. A despesa adicional, por sua vez, no traz maiores consequncias para a dinmica da dvida pblica no curto prazo diante dos valores envolvidos. 253 Entre as medidas relativas PAC, o Congresso Nacional aprovou alterao na LDO 2007 para aumentar os investimentos do PPI, que passaram de R$ 4,5 bilhes para R$ 11,3 bilhes, o que significou um acrscimo de R$ 6,7 bilhes para o PAC no Oramento Geral da Unio para 2008.

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dcada254. Tal medida permitiu a retomada das operaes do Pr-Moradia, programa operado pela Caixa Econmica Federal (CEF), com recursos do FGTS, e o estabelecimento de parceria com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) para a execuo de operaes no mbito dos Projetos Multisetoriais Integrados (PMI), operados com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Em 2009, nova deciso do CMN tornou possvel a ampliao do limite de crdito ao setor pblico em mais R$ 1,5 bilho, totalizando R$ 5,5 bilhes destinados contratao de projetos de urbanizao de assentamentos precrios e construo de novas habitaes pelos entes federados com capacidade de pagamento e endividamento. O Congresso Nacional teve papel importante ao aprovar algumas medidas que viabilizaram o PAC Habitao. Em 2007, foram aprovados 5,2 bilhes de crditos para a CEF, destinados ao financiamento de programas de habitao e saneamento bsico255. O destaque, porm, foi a mudana no PAR, que tornou possvel a antecipao da opo de compra dos imveis arrendados ou a venda direta de imveis pertencentes ao PAR, bem como a ampliao da liquidez do fundo que opera o programa de arrendamento, destinado ao atendimento exclusivo de moradia popular256 4.4. O Programa Minha Casa, Minha Vida Anunciado em maro de 2009, o Programa Minha Casa, Minha Vida deu novo flego construo de habitaes populares257. Ele prev a construo de 1 milho de casas populares at 2011, 80% delas para famlias com renda at seis salrios mnimos e o restante para famlias com renda at 10 salrios mnimos. Responsvel por investimentos da ordem de R$ 34 bilhes, sob a forma de subsdios, o programa est mobilizando o maior volume de recursos em todos os tempos destinados habitao popular na faixa de renda at 3 salrios mnimos. Nesta faixa de renda, o preo fechado para a construo de moradia de R$ 42 mil, cabendo ao proprietrio o pagamento de R$ 6 mil (em um prazo de dez anos), com prestaes entre R$ 50,00 e R$ 139,00. Fortemente subsidiado, o Minha Casa, Minha Vida exige a disponibilidade de reas com preos compatveis e condies adequadas construo de moradias populares, o que tem sido um dos maiores desafios para as prefeituras que aderiram ao programa.
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Resoluo n 3.438/2007. Lei n 11.485/2007. 256 O PAR foi criado pela Lei n 10.188/2001 e alterado pela MP n 350/2007, convertido na Lei n 11.474/2007. 257 O Programa Minha Casa, Minha Vida foi institudo pela Lei n 11.977/2009.

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O Minha Casa, Minha Vida tambm adotou mecanismos inovadores, como o Fundo Garantidor, com recursos da ordem de R$ 2 bilhes, que permitir o refinanciamento de parcela das prestaes em caso de perda temporria de capacidade de pagamento. O Fundo Garantidor prev a cobertura de 36 prestaes para famlias com renda at 5 salrios mnimos, 24 prestaes para a faixa de renda de 5 a 8 salrios mnimos, e 12 prestaes para a faixa de renda de 8 a 10 salrios mnimos. A Unio tambm garantir a quitao do financiamento, em casos de morte e invalidez permanente do muturio, e o custeio, em casos de danos fsicos ao imvel. Alm do financiamento para a construo de imveis, as construtoras tm acesso desonerao tributria, com a reduo de 7% para 1% da taxa do Regime Especial Tributrio. O barateamento de custos de cartrio outra medida importante, que est facilitando a obteno de escritura pelas famlias atendidas pelo programa, assim como a simplificao do processo de regularizao fundiria, com a aprovao de importante marco regulatrio para a regularizao fundiria de reas ocupadas. Outra novidade a possibilidade de incluso de sistema de aquecimento solar na construo das moradias, que, alm do ganho ambiental, dever trazer ganho econmico para as famlias de baixa renda. Ao ser lanado, no contexto da crise econmica e financeira global, o Minha Casa, Minha Vida foi cercado de grande expectativa. Alm de sua importncia direta no enfrentamento dos problemas habitacionais do pas, ele passou a estimular o ritmo de atividade econmica e o nvel de emprego. Para o setor da construo civil, que costuma responder rapidamente aos estmulos gerao de emprego, o programa representou no apenas uma sada para evitar a ameaa de retrao de toda a cadeia produtiva, mas tambm uma nova possibilidade de expanso do setor por meio da construo de habitaes destinadas populao de baixa renda. O governo federal, no entanto, teve que realizar um esforo considervel para preservar o carter sistmico da poltica urbana. A edificao de 1 milho de moradias, at 2011, corresponde construo de verdadeiras cidades, devendo elevar de forma expressiva o nmero de habitaes e a populao de alguns municpios, com grande impacto na infraestrutura urbana. Alm disso, a incluso no programa dos municpios com populao igual ou superior a 50 mil habitantes, por iniciativa do Legislativo, ampliou o seu alcance territorial. Essas condies exigiram a articulao do Minha Casa, Minha Vida com o Plano Nacional de Habitao

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(PlanHab)258, a incorporao de aes de estmulo regularizao fundiria, a possibilidade de aquisio de imveis ociosos em reas urbanas consolidadas, e outras medidas para facilitar a regularizao dos imveis. De qualquer forma, o programa se revelou um sucesso. At julho de 2010, j haviam sido firmados 520.943 contratos do Minha Casa, Minha Vida, correspondentes a pouco mais de 52% da meta prevista, sendo 240.569 na faixa de renda at 3 salrios mnimos, 214.486 na faixa de 3 a 6 salrios mnimos, e 65.888 na faixa de 6 a 10 salrios mnimos. Para essas modalidades de contratos, foram liberados pela CEF recursos da ordem de R$ 27,5 bilhes. 4.5. Mais Investimentos em Habitao O resultado positivo do setor habitacional, durante o governo Lula, fruto de uma poltica nacional que promoveu a expanso significativa dos recursos federais e do crdito habitao, conjugada com o aumento do poder aquisitivo da populao. Tal expanso foi sustentada por uma poltica de crescimento econmico, com estabilidade e distribuio de renda. Ela tambm se deve ampliao de programas preexistentes e criao de novos programas destinados populao de baixa renda, do reforo proveniente das aes do PAC Habitao e das demais medidas que propiciaram o aumento do financiamento da casa prpria para a classe mdia e mdia baixa259. O grfico abaixo mostra a expressiva evoluo dos investimentos em habitao, no perodo de 2003 a 2009. Enquanto foram investidos R$ 7,9 bilhes, em 2003, os investimentos alcanaram R$ 69,9 bilhes, em 2009. Esses recursos foram aplicados em construo, compra, reforma e ampliao de moradias, urbanizao de assentamentos precrios, compra de material de construo e urbanizao de lotes. Com isso, at outubro de 2009 os investimentos em habitao beneficiaram mais de 4,6 milhes de famlias, contribuindo para a reduo do dficit

258

O PlanHab definiu um horizonte de 15 anos de planejamento das aes pblicas e privadas no setor habitacional, envolvendo modelagem de subsdios e alavancagem de financiamentos para populao de baixa renda; organizao institucional e ampliao dos agentes do SNHIS; e mecanismos de fomento para a construo civil; e para a ampliao de reas destinadas habitao de interesse social. 259 Com a aprovao da Lei n 10.391/2004, e depois com a Lei n 11.033/2004 e a Lei n 11.196/2005, obteve-se mais segurana jurdica para o financiamento da construo de habitaes para o mercado, atendendo a uma demanda das classes mdia e alta. Alm disso, a Resoluo n 3.706/2009 do CMN ampliou o limite do valor dos imveis financiveis com recursos do FGTS, de R$ 350 mil para R$ 500 mil.

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habitacional cuja ltima estimativa, correspondente ao ano de 2008, era de 5,6 milhes de moradias260. Grfico 108 - Evoluo dos Investimentos em Habitao (em R$ Bilhes)
R$ Bilhes

80 70 60 50 40 30 20 10 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 7,9 9,1 13,8 20,5 30,5 43,2

69,9

2009

Recursos FGTS, FAR, OGU, CAIXA, FAT, SBPE e Subsdio FGTS Fonte: Cadernos Destaque, nov-dez/2009

Os dados tambm ilustram o alcance nos ltimos anos das iniciativas reunidas na Poltica Nacional de Habitao (PNH), consolidando-se a prioridade conferida aos investimentos destinados populao de baixa renda. Entre 2003 e 2008, o nmero de famlias com renda at cinco salrios mnimos representou mais de 75% do total de famlias beneficiadas. O grfico abaixo detalha o alcance dessa poltica, por faixa de renda, com destaque para o aumento do nmero de famlias com renda at 3 salrios mnimos.

260

Entre 2007 e 2008, houve reduo no dficit habitacional, em termos absolutos, de cerca de 450 mil unidades, das quais 250 mil localizadas nas regies metropolitanas. O dficit tambm continuou caindo em termos relativos, correspondendo, em 2008, a 9,7% do estoque de domiclios do pas. O expressivo aumento do investimento em habitao, nos dois anos seguintes, incluindo o programa Minha Casa, Minha Vida, dever se refletir na reduo do dficit observado nas faixas at trs salrios mnimos e entre trs e cinco salrios mnimos, em que se concentra 96,6% do dficit habitacional do pas. Cf. FUNDAO JOO PINHEIRO. Centro de Estatstica e Informao. Estudo sobre o dficit habitacional do Brasil. Braslia, julho de 2010.

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Grfico 109 - Atendimento por Faixa de Renda Salarial em Habitao 2003/2008

No caso do financiamento a pessoas fsicas com recursos do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) para habitao de mercado, houve expressivo aumento do volume de contrataes para a produo de habitaes destinadas aos segmentos populacionais de mdia e alta renda. Nesse sentido, foi determinante a regulamentao pelo CMN, em 2005, da obrigatoriedade de os bancos investirem parcela de recursos captados por meio do SBPE para o financiamento habitacional, com a revogao de resolues anteriores que permitiam aos bancos aplicarem tais recursos em ttulos da dvida pblica depositados junto ao Banco Central. Desde ento, pelo menos 65% dos recursos captados por meio de depsitos em poupana devem ser aplicados em operaes financeiras imobilirias, sendo 80% no mbito do SFH e o restante em operaes com taxas de mercado.

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Grfico 110 - Contratao SBPE (R$ bilhes)

O enfrentamento do problema habitacional exigiu outras medidas, como a desonerao tributria, importante para o aumento dos investimentos em habitao e que estimulou a construo civil e a gerao de emprego. Entre as medidas adotadas, destacam-se a prorrogao da cumulatividade do PIS/COFINS, at 31 de dezembro de 2008, e a recuperao acelerada dos crditos do PIS/COFINS para edificaes, com a reduo para 24 meses do prazo de apropriao dos crditos sobre edificaes incorporadas ao ativo imobilizado. Essas medidas impulsionaram a expanso da construo civil, que, segundo o IBGE, cresceu 6,3%, no segundo trimestre de 2007, em comparao com o mesmo perodo de 2006. Em 2008, segundo a Fundao Getlio Vargas (FGV), o crescimento do setor foi superior a 10%, reduzindo-se, no ano seguinte, para 1%, em virtude do impacto da crise internacional sobre a economia brasileira. A reduo do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) tambm contribuiu para favorecer a construo da casa prpria261. Em mdia, a reduo do IPI ficou entre 5% e 8,5%, desde junho de 2008. Esta reduo foi prorrogada at junho de 2010, devendo impulsionar ainda mais as vendas de material de construo, diante da expectativa de aumento de pelo menos 5% do PIB. As projees para o prximo ano so de um aumento nas vendas de 10% em relao a

261

Essa medida beneficiava os principais itens da construo civil, como cimento, tintas, argamassas, ladrilhos, revestimentos, vergalhes, fechaduras, dobradias, chuveiros, grades de ao, pias, louas de banheiro, entre outros.

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2009262. A reduo de IPI para os materiais de construo representa uma renncia fiscal da ordem de R$ 686 milhes. No h dvida de que o pas vive um momento histrico na conduo das polticas pblicas voltadas para a soluo dos problemas urbanos, especialmente no enfrentamento da questo habitacional, com uma poltica urbana voltada para aqueles cidados que dela mais necessitam. Questes at ento relegadas a um segundo plano esto sendo tratadas no apenas como prioridade de governo, mas como poltica de Estado. Mas, nos prximos anos, ser preciso garantir a continuidade desse conjunto de instrumentos de polticas pblicas, consolidando assim o novo caminho trilhado na construo da poltica habitacional brasileira. 4.6. O Saneamento Bsico O acesso da populao a servios de saneamento bsico, sobretudo coleta e ao tratamento de esgoto, e a reduo do nmero de moradores em assentamentos precrios esto entre os principais desafios que o Brasil precisa enfrentar para alcanar as metas previstas nos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, estabelecidos pela Organizao das Naes Unidas (ONU), em 2000. Os dados disponveis mostram que o saneamento bsico no Brasil apresenta graves deficincias263. Para super-las, o governo federal fortaleceu o papel da Unio na articulao e consolidao das polticas urbanas, com base em duas linhas de atuao: a implementao de programas de investimentos e o desenvolvimento de aes voltadas melhoria da gesto nas reas de planejamento, regulao, fiscalizao e controle social. Alm de volumes expressivos de recursos financeiros, foi ampliada a capacidade de planejamento e gesto pblica, bem como a integrao com outras polticas das reas de sade, meio ambiente e recursos hdricos. Fez parte desse esforo a criao da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, que integra o MCidades. Ela passou a ter importante papel na implementao de um sistema de apoio tcnico e financeiro a estados e municpios para fomentar a universalizao do acesso ao saneamento bsico.
262 263

Segundo estimativa da Associao Nacional dos Comerciantes de Material de Construo (Anamaco). Para uma abordagem da questo ao longo do perodo de industrializao, ver COSTA, W. P.. O saneamento bsico no Brasil da dcada de 40 de 80. Revista de Engenharia Sanitria. Rio de Janeiro, jan./mar. 1983. Para informaes atuais, as principais bases de dados sobre saneamento bsico so o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento (SNIS), a Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB), realizada pelo IBGE em 2008 e 2009, e a PNAD/IBGE.

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Nesse mbito, a aprovao da Lei Nacional de Saneamento Bsico264 representa a conquista de um instrumento fundamental de poltica pblica. Ela prev a elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico, sob a coordenao do MCidades. O Plano, em fase final de elaborao, deve contemplar objetivos e metas nacionais e regionais para a universalizao dos servios de saneamento; para a elaborao de programas e projetos voltados ao cumprimento das metas estabelecidas; e para os procedimentos relativos eficincia das aes desenvolvidas. Tambm foi sancionada a lei que de criou a Poltica Nacional dos Resduos Slidos265, cujo objetivo incentivar a reciclagem de lixo e o correto manejo de produtos usados com alto potencial de contaminao, alm de definir as responsabilidades compartilhadas entre sociedade, empresas e nveis de governo. A lei determina que seja feita a separao do lixo domstico nas cidades onde houver coleta seletiva, prev a criao da logstica reversa que obriga os fabricantes, distribuidores e vendedores a recolher embalagens usadas e exige a aprovao de planos municipais de gesto para limpeza pblica e manejo de resduos como condio ao repasse de recursos da Unio. A lei tambm probe a criao de lixes a cu aberto e cobe a coleta, a moradia e a criao de animais nos lixes, prevendo a construo pelas prefeituras de aterros sanitrios ambientalmente sustentveis e a destinao de recursos da Unio para a organizao de catadores de materiais reciclveis. Outra medida impor