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ESTADO DO CAMPO DA PESQUISA EM POLTICAS PBLICAS NO BRASIL*

Celina Souza

Introduo
No existem dvidas sobre o crescimento da rea de polticas pblicas na pesquisa acadmica que se realiza atualmente no Brasil. Vrias reas do conhecimento, e no s a cincia poltica, vm realizando pesquisas sobre o que o governo faz, ou deixa de fazer. Portanto, a academia, juntamente com rgos governamentais e centros de pesquisa, estes ltimos com tradio mais antiga na rea, tm ampliado sua presena nos estudos e pesquisas sobre polticas pblicas. Vrios departamentos de cincia poltica tambm tm contribudo para o crescimento e a legitimao da rea com criao de cadeiras em polticas pblicas. Essa uma das boas
* Comunicao apresentada no Encontro Nacional da Associao Brasileira de Cincia Poltica realizado em junho de 2002, em Niteri, na mesa redonda Perspectivas da Agenda de Pesquisa em Polticas Pblicas.

notcias que sinalizam a relevncia da rea em nossas diversas instituies acadmicas. Outra boa notcia devemos Anpocs, com o balano feito por Marcus Melo (1999) sobre a trajetria e os temas recorrentes na rea de polticas pblicas em anos recentes. Chegou-se concluso de que, apesar de a rea ainda apresentar problemas do ponto de vista acadmico, ela tem crescido em qualidade e em volume de produo, apontando para a maturidade de sua produo cientfica.

Problemas e possibilidades de avanos


Para discutir o estado do campo e as perspectivas da agenda de pesquisa em polticas pblicas no Brasil, optei por comear pelo mapeamento de seus principais problemas. Baseio esse mapeamento na minha prpria experincia e no
RBCS Vol. 18 n 51 fevereiro/2003 .

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produo de estudos setoriais, pode-se acrescentar ainda que, sendo a rea de poltica pblica subdividida em vrias subreas, esses estudos focalizam, em geral, aspectos determinados de uma poltica pblica. Isto porque a disciplina abarca, no mnimo, anlises sobre a identificao do problema que vai ou no se transformar em uma poltica, ou seja, a definio da agenda (agenda setting), a formulao da prpria poltica, sua legitimao, gesto, implementao e avaliao. Assim, a existncia de muitos estudos setoriais, que transitam por vrias reas do conhecimento, e no apenas pela cincia poltica, aliados s subreas nas quais a anlise de polticas pblicas se desdobra, da essncia mesma da disciplina. Em sntese, o problema do crescimento horizontal excessivo versus a falta de fortalecimento vertical decorre do crescimento da prpria disciplina no Brasil, pois ela assumiu uma formao que mais gira em torno de reas temticas do que de grupos de pesquisa. O terceiro problema, que tambm Melo (1999) vislumbrou, diz respeito proximidade da rea com os rgos governamentais, que tanto podem gerar trabalhos normativos e prescritivos, como a possibilidade de esses rgos pautarem a nossa agenda de pesquisa. Esse problema existe no apenas em relao aos rgos do governo, que financiam muitas de nossas pesquisas, mas tambm aos organismos multilaterais. A perspectiva nessa aspecto a de fortalecimento da rea dentro dos organismos de financiamento de pesquisa puramente acadmica, tanto nacionais como estrangeiros. Mas no s a proximidade desses rgos pautam nossas pesquisas. H tambm uma grande tentao de enveredarmo-nos por novos temas que suscitam apenas um interesse particular, sem que se pese uma perspectiva propriamente acadmica, gerando, em alguns momentos, uma proliferao de estudos sobre o mesmo tema, que, como pouco dialogam entre si, prejudicam a acumulao do conhecimento. Por exemplo, com a redemocratizao e o novo desenho da gesto das polticas sociais, proliferaram trabalhos, especialmente dissertaes e teses, sobre as polticas pblicas adotadas por governos locais,

em um estudo sistemtico sobre o tema. Levantar os problemas no significa, evidentemente, que eles sejam de difcil soluo. Ao contrrio, muitos decorrem justamente do crescimento da disciplina entre ns. O primeiro a ser superado, tambm identificado por Melo (1999), parece ser o da escassa acumulao do conhecimento na rea. Na sua argumentao, Melo sustenta, com pertinncia, que o que se busca no uma acumulao linear do conhecimento, mas a construo de um programa normal de pesquisa, no sentido kuhniano, envolvendo a comunidade de pesquisadores. Pode-se tambm acrescentar a isso que o dilogo entre pesquisadores da rea, ou melhor, o conhecimento e o debate sobre o que os pesquisadores esto produzindo, ainda escasso. No entanto, creio que esse um dos problemas cuja soluo mais tem avanado, com a constituio de fruns especficos sobre polticas pblicas em espaos acadmicos como a Anpocs e a ABCP, assim como pelo advento da informatizao de peridicos nacionais (via o portal scielo) e internacionais (via o portal de peridicos da Capes). Esses fruns e instrumentos permitem-nos conhecer melhor e mais rapidamente a produo de nossos pares, embora no exista um peridico especfico que abrigue exclusivamente a produo da rea.1 No entanto, as disciplinas que contam com uma certa unidade de mtodos e com contornos mais ntidos em relao ao seu objeto tm mais possibilidades de gerar conhecimento cumulativo do que um campo como o da poltica pblica, que carrega uma tradio metodolgica, de temas e de teorias muito difusa. Ou seja, se, por um lado, existe pouca acumulao do conhecimento e escasso dilogo entre trabalhos dos pesquisadores da rea, por outro, temos hoje muito mais meios e instrumentos para superar tais limitaes. O segundo problema, tambm apontado por Melo (1999), decorre de uma razo oposta primeira, ou seja, existe abundncia de estudos setoriais, em especial estudos de caso, dotando a rea de uma diversificao de objetos empricos que se expandem horizontalmente, sem um fortalecimento vertical da produo, especificamente o analtico (p. 91). Aliado ao excesso de

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em especial os administrados pelo PT, quando conhecemos ainda muito pouco sobre como outros partidos polticos governam as cidades e implementam suas polticas pblicas. Tambm tm sido abundantes os estudos sobre as formas de participao popular na gesto das polticas pblicas e, ultimamente, sobre os conselhos comunitrios criados, em princpio, para decidir sobre as polticas sociais. Ou seja, a escolha dos temas de pesquisa parece indicar um excesso de trabalhos acerca de temas especficos, enquanto se observa uma grande lacuna sobre temas importantes que ainda no aportaram em nossa agenda de pesquisa. Temas, por exemplo, como o da burocracia segmento que implementa as polticas pblicas ainda contam com muitos poucos trabalhos vis--vis sua importncia para o melhor conhecimento do que acontece quando a poltica implementada.2 A superao desse problema talvez resida em um papel mais direto dos orientadores de pesquisa. A chave para avanarmos na questo dos temas de pesquisa, do conhecimento cumulativo e do formao de grupos de pesquisa pode estar mais nos orientadores do que nos mestrandos e doutorandos. Ainda no que se refere ao foco de anlise e assumindo a existncia de uma grande concentrao de trabalhos sobre a implementao das polticas pblicas, precisamos superar o que a literatura chama de primeira gerao de estudos nessa rea, excessivamente concentrada nos fracassos, pouco preocupada com as questes polticas e fortemente assentada no pressuposto de que a formulao e a implementao de polticas pblicas so processos exclusivamente racionais e lineares, desvinculados dos processos polticos. Esse tipo de anlise ainda muito influenciado pela tentativa de se separar o mundo do governo e da administrao pblica do mundo da poltica. Precisamos, ento, avanar para a chamada segunda gerao, que deve seguir na direo do desenvolvimento de tipologias analticas, e concentrar esforos no sentido de identificar as variveis que causam impactos sobre os resultados das polticas pblicas. Essa trajetria vai da dicotomia de analisar sucessos ou fracassos das polticas pblicas para um estgio onde se enfatiza o o melhor

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entendimento dos resultados. Creio que talvez estejamos entrando nesse estgio, mas precisamos avanar ainda mais, especialmente por meio de uma maior utilizao da literatura especfica sobre polticas pblicas, em particular o segmento que se concentra na construo de tipologias. Outro caminho que, creio, precisamos adentrar o que se chama de anlise bottom-up. Sua importncia cresceu a partir dos anos de 1980 com a pesquisa realizada por Michael Lipsky (1980), que chamou a ateno para o fato de que os modelos de anlise em polticas pblicas eram excessivamente concentrados em atores (decisores) que elaboram uma poltica. Sem desprezar o uso de modelos top-down de anlise, as pesquisas passaram a usar, tambm, anlises bottom-up, que partem de trs premissas: a) analisar a poltica pblica a partir da ao dos seus implementadores, em oposio excessiva concentrao de estudos acerca de governos, decisores e atores que se encontram na esfera central; b) concentrar a anlise na natureza do problema que a poltica pblica busca responder; e c) descrever e analisar as redes de implementao. Modelos de anlise bottom-up podem ser passveis de crtica quanto sua capacidade explicativa, mas, por no ignorarem a complexidade de uma poltica, precisam ser mais testados entre ns. Alm disso, ao assumir a complexidade da poltica pblica como algo a ser explicado, em especial a sua implementao, esse tipo de pesquisa tem dificuldades para conviver com a busca recorrente do mainstream das Cincias Sociais, qual seja, o de se fixar na simplicidade analtica e na elegncia dos modelos explicativos.

Teorias e tipologias
Do ponto de vista terico-metodolgico, embora tenha havido avanos, creio que a rea ainda apresenta um uso excessivo de narrativas pouco pautadas por modelos ou tipologias de polticas pblicas, por teorias prximas do objeto de anlise e que mantm uma leveza metodolgica exagerada. No entanto, j existem trabalhos que superam essas limitaes. Alm disso, com a acei-

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creio, precisa ser preenchida para que possamos avanar na pesquisa em polticas pblicas. O problema diz respeito ao uso de rtulos que muitos estudos continuam dando s polticas pblicas no Brasil, em especial s polticas sociais. Ainda muito influenciadas por uma viso de que o Brasil , por excelncia o territrio de fenmenos como clientelismo, paroquialismo, patrimonialismo e outros tantos ismos, todos pouco lisonjeiros, muitas anlises continuam sendo norteadas por eles. No entanto, e at onde tenho conhecimento, no temos respostas emprica e teoricamente embasadas de como esses rtulos, se de fato existem, se manifestam e quais suas conseqncias para as polticas pblicas. Um trabalho importante como o de Edson Nunes (1997), por exemplo, sobre as quatro gramticas que convivem na burocracia pblica brasileira, no teve continuidade entre ns. H realmente uma convivncia dessas gramticas? Algumas predominam em determinadas polticas pblicas, enquanto outras formas de intermediao de interesses (tecnocrticas, insulamento burocrtico, redes sociais) guiam outras polticas, como as mais voltadas para a rea econmica? Precisamos parar de repetir o que muitos brasilianistas defendem sobre a forma pela qual o Estado brasileiro e suas polticas pblicas funcionam, para investigarmos a fundo tais fenmenos. Acredito que devemos urgentemente incorporar na nossa agenda de pesquisa o papel desses fenmenos nas polticas pblicas. Pesquisas comparativas a respeito da performance de diferentes polticas pblicas, seguindo a trilha que vem sendo aberta pelos trabalhos de Marta Arretche (2000), uma lacuna que precisa ser superada. Paralelamente, necessrio uma compreenso mais abrangente e comparativa sobre as polticas desenvolvidas na esfera dos Estados. Muitos pases federativos j tm uma longa tradio em pesquisas nessa rea, no sentido de entender por que os Estados do respostas diversas s questes sociais. J temos estudos importantes sobre polticas pblicas nacionais e sobre polticas locais, mas sabemos ainda muito pouco sobre questes cruciais na esfera estadual. No sabemos ainda, por exem-

tao, na cincia poltica brasileira, da literatura neo-institucionalista, as possibilidades para que a rea adquira maior rigor terico-metodolgico so maiores hoje do que em um passado recente. Apesar do sucesso da literatura neo-institucionalista na academia brasileira, preciso, contudo, ter muito cuidado com o seu uso. Dois dos seus ramos tm encontrado bastante apoio na comunidade: o da escolha racional e o do institucionalismo histrico. Claro que as fronteiras entre os diversos ramos do neo-institucionalismo nem sempre so claras e, sendo um aporte terico ainda em processo de construo, preciso saber, com mais firmeza, quando e como utiliz-lo. At porque no podemos esquecer que a anlise de poltica pblica , por definio, estudar o governo em ao, motivo pela qual nem sempre os pressupostos neo-institucionalistas se adaptam sua anlise. Ou seja, a articulao entre a anlise da poltica pblica e o papel das instituies, ou das regras do jogo, nem sempre muito clara. Estudos baseados, por exemplo, no modelo do ciclo da poltica pblica, em especial a definio de agenda (agenda setting), podem ser muito promissores para a compreenso da poltica pblica, assim como modelos construdos com base na teoria das elites, como o das redes sociais.3 No entanto, h ausncia de trabalhos que testem, entre ns, tipologias sobre polticas pblicas desenvolvidas nos chamados pases centrais, como, por exemplo, a desenvolvida por Lowi (1964, 1972).4 No s essas tipologias foram muito pouco exploradas entre ns, como tambm no foram testadas em um universo diverso daquele onde foram formuladas. Ademais, ainda temos pouca clareza sobre quem formula as nossas polticas pblicas e como elas so implementadas.5 O teste de um dos principais argumentos de Lowi, de que a poltica pblica faz a poltica, tambm tem sido pouco aplicado entre ns, em especial do ponto de vista comparativo entre diferentes polticas.

Comentrios finais
Gostaria de concluir este texto destacando uma ltima questo e discutindo uma lacuna que,

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plo, por que existem diferenas to marcantes nas polticas formuladas e/ou implementadas pelos governos estaduais. Este um tema de pesquisa importante no Brasil, considerando que uma das marcas do federalismo brasileiro a concentrao de poder legislativo sobre polticas pblicas na esfera federal, inclusive em reas consideradas de competncia concorrente entre as esferas federal e estadual. Apesar dos problemas e das lacunas na agenda de pesquisa em polticas pblicas, rapidamente alinhavados aqui, creio que temos nos sado relativamente bem se pensarmos o quanto essa rea ainda recente no Brasil.

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BIBLIOGRAFIA
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NOTAS
1 2 Ver http://www.scielo.br e http://www.periodicos.capes.gov.br. O trabalho coordenado por Asmeron e Reis (1996), que analisou as conseqncias das mudanas de regime poltico sobre as burocracias de pases recm-democratizados, um bom ponto de partida para a pesquisa sobre as transformaes na burocracia brasileira. Sobre redes sociais, ver Eduardo Marques (2000). Entre as tipologias bastante testadas em estudos empricos sobre polticas pblicas de outros pases, mas ainda pouco utilizadas entre ns, encontram-se a do ciclo da poltica pblica, do modelo garbage can, de Cohen, March e Olsen (1972), da coalizo de defesa (advocacy coalition), de Sabatier e JenkinsSmith (1993), do multiple-streams, de Kingdon (1984), que toma como ponto de partida o modelo garbage can, e o do punctuated equilibrium, de Baumgartner e Jones (1993). A pesquisa realizada por Fucks (1998) testa este ltimo modelo, analisando a insero da temtica ambiental no Rio de Janeiro. Para uma discusso da aplicao de tipologias na anlise de polticas pblicas tomando como referncia a teoria da escolha racional, ver Ostrom (1999). Anlises de polticas sociais a partir da teoria do institucionalismo histrico vm sendo produzidas por diversos autores, em especial Theda Skocpol. J a literatura internacional sobre redes sociais ampla e diversificada. Para uma reviso dessa literatura, ver Marques (2000). Para uma discusso da aplicabilidade dessas tipologias s polticas pblicas brasileiras, ver Frey (2000).

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MELO, Marcus Andr. (1999), Estado, governo e polticas pblicas, in Sergio Miceli (org.), O que ler na cincia social brasileira (1970-1995): Cincia Poltica, So Paulo/Braslia, Sumar/Capes. NUNES, Edson. (1997), A gramtica poltica do Brasil, Braslia/Rio de Janeiro, ENAP/ Jorge Zahar. OSTROM, Elinor. (1999), An assessment of the institutional analysis and development framework, in Paul Sabatier (ed.), Theories of the policy process, Boulder, Westview Press. SABATIER, Paul & JENKINS-SMITH, Hank. (1993), Policy change and learning: the advocacy coalition approach. Boulder, Westview Press.

RESUMOS / ABSTRACTS / RSUMS


ESTADO DO CAMPO DA PESQUISA EM POLTICAS PBLICAS NO BRASIL Celina Souza
Palavras-chave Poltica pblica; Pesquisa; Brasil.

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TAT DES LIEUX DE LA RECHERCHE EN POLITIQUES PUBLIQUES AU BRSIL Celina Souza
Mots-cls Politiques publiques; Recherche; Brsil. Ce travail discute ltat des lieux du domaine des politiques publiques, en analysant les lacunes et les possibilits de la production acadmique au Brsil. Lauteur analyse les conditions favorables la mise au point thorique et mthodologique des recherches en politiques publiques, malgr les lacunes thmatiques et des problmes thoriques et mthodologiques qui requirent lattention et la vigilance des chercheurs.

STATE OF THE FIELD ON THE PUBLIC POLICIES RESEARCH IN BRAZIL Celina Souza
Key words Public policy; Research; Brazil.

Este trabalho discute o estado do campo da rea de polticas pblicas, analisando as lacunas e as possibilidades da produo acadmica no Brasil. A autora analisa as condies favorveis para o amadurecimento terico e metodolgico das pesquisas em polticas pblicas, apesar das lacunas temticas e dos problemas tericos e metodolgicos que requerem o cuidado e a ateno dos pesquisadores.

The article discusses the state of the field on public policies research in Brazil, analyzing its academic performance coupled with its limits, gaps, and possibilities. The article argues that, on the one hand, there are favorable conditions for improving the theoretical and methodological problems faced by public policies research; on the other hand, there are still issues and some theoretical and methodological gaps claiming for more careful attention from researchers.