PARECER 01.

2023

INTERESSADO: SINDICATO NACIONAL DOS SERVIDORES FEDERAIS DA

EDUCAÇÃO BÁSICA, PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA – Seção Sindical de
Crato

NOTA TÉCNICA Nº 3/2023/GAB-

PROGEP/PROGEP/REITORIA. PRINCÍPIO DA
ESTRITA LEGALIDADE.

DO RELATÓRIO

Trata-se de consulta jurídica formulada pelo SINDICATO

NACIONAL DOS SERVIDORES FEDERAIS DA EDUCAÇÃO BÁSICA,
PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA – Seção Sindical de Crato, acerca da NOTA
TÉCNICA Nº 3/2023/GAB-PROGEP/PROGEP/REITORIA que tratou “sobre
normativos da área de gestão de pessoas e orientações gerais sobre procedimentos para
preenchimento de PIT/RIT por servidores docentes do IFCE”.
Há muito se discute acerca do que se entende por atividade docente e
sobre os limites conferidos pela lei, ao gestor público, na elaboração dos atos
administrativos que normatizam tais atividades.
O fato de que a lei é abrangente e, neste sentido, não consegue
alcançar a realidade local de muitas instituições, confere margem à interpretações
equivocadas, o que tem gerado cobranças excessivas, sobrecarga e adoecimento de
docentes.
Para que se jogue luz nas polêmicas que se instauram em torno dessa
discussão, no intuito de que não haja prejuízo a nenhum dos atores da relação de ensino
e, muito menos, precarização da qualidade da educação, passa-se às considerações sobre
a matéria.
1 - DA FUNDAMENTAÇÃO

DA LEGISLAÇÃO PERTINENTE À REGULAMENTAÇÃO DA ATIVIDADE

DOCENTE

A Constituição Federal de 1988 elevou a educação ao patamar de

direito social fundamental, incluindo-a no título voltado à proteção dos direitos e das
garantias fundamentais, é o que se nota:

Art. 6º. São direitos sociais a educação, a saúde, a

alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a
segurança, a previdência social, a proteção à maternidade
e à infância, a assistência aos desamparados, na forma
desta Constituição. (Redação dada pela Emenda
Constitucional n. 90, de 2015)

Nesse aspecto, em resposta ao momento político crítico que foi a

Ditadura Militar, para que as entidades envolvidas na prestação do direito à educação
não sofressem ingerência política nefasta, é importante destacar que a própria
Constituição Federal, em seu art. 207, além de conferir liberdade de atuação e
autonomia pedagógica às autarquias federais, no exercício da atividade educacional,
estabeleceu como princípio a indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão, veja-
se:

Art. 207. As universidades gozam de autonomia didático-

científica, administrativa e de gestão financeira e
patrimonial, e obedecerão ao princípio de
indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão.
(negrito nosso)

Ora, pelo que fora fixado na Constituição, a autonomia universitária

deve ser o princípio norteador na construção da história de cada universidade. É
exatamente a partir desse raciocínio que tais entidades permanecerão livres das
interpretações que cada governo possa adotar em relação ao direito à educação,
observando-se, permanentemente, a sua tríplice destinação: o ensino, a pesquisa e a
extensão.
Quanto ao exercício da autonomia, cumpre destacar o teor da Lei de
Diretrizes e Bases da Educação nacional, in verbis:

Art. 53. No exercício de sua autonomia, são asseguradas

às universidades, sem prejuízo de outras, as seguintes
atribuições:
I - criar, organizar e extinguir, em sua sede, cursos e
programas de educação superior previstos nesta Lei,
obedecendo às normas gerais da União e, quando for o
caso, do respectivo sistema de ensino;
(Regulamento)
II - fixar os currículos dos seus cursos e programas,
observadas as diretrizes gerais pertinentes;
III - estabelecer planos, programas e projetos de pesquisa
científica, produção artística e atividades de extensão;
IV - fixar o número de vagas de acordo com a capacidade
institucional e as exigências do seu meio;
V - elaborar e reformar os seus estatutos e regimentos em
consonância com as normas gerais atinentes;
VI - conferir graus, diplomas e outros títulos;
VII - firmar contratos, acordos e convênios;
VIII - aprovar e executar planos, programas e projetos de
investimentos referentes a obras, serviços e aquisições em
geral, bem como administrar rendimentos conforme
dispositivos institucionais;
IX - administrar os rendimentos e deles dispor na forma
prevista no ato de constituição, nas leis e nos respectivos
estatutos;
X - receber subvenções, doações, heranças, legados e
cooperação financeira resultante de convênios com
entidades públicas e privadas.
§ 1º Para garantir a autonomia didático-científica das
universidades, caberá aos seus colegiados de ensino e
pesquisa decidir, dentro dos recursos orçamentários
disponíveis, sobre: (Redação dada pela Lei nº 13.490, de
2017)
I - criação, expansão, modificação e extinção de cursos;
(Redação dada pela Lei nº 13.490, de 2017)
II - ampliação e diminuição de vagas; (Redação dada pela
Lei nº 13.490, de 2017)
III - elaboração da programação dos cursos; (Redação
dada pela Lei nº 13.490, de 2017)
IV - programação das pesquisas e das atividades de
extensão; (Redação dada pela Lei nº 13.490, de 2017)
V - contratação e dispensa de professores; (Redação dada
pela Lei nº 13.490, de 2017)
VI - planos de carreira docente. (Redação dada pela Lei nº
13.490, de 2017)
 Art. 54. As universidades mantidas pelo Poder Público
gozarão, na forma da lei, de estatuto jurídico especial para
atender às peculiaridades de sua estrutura, organização e
financiamento pelo Poder Público, assim como dos seus
planos de carreira e do regime jurídico do seu pessoal.
(Regulamento) (Regulamento)
§ 1º No exercício da sua autonomia, além das atribuições
asseguradas pelo artigo anterior, as universidades públicas
poderão:
I - propor o seu quadro de pessoal docente, técnico e
administrativo, assim como um plano de cargos e salários,
atendidas as normas gerais pertinentes e os recursos
disponíveis;
II - elaborar o regulamento de seu pessoal em
conformidade com as normas gerais concernentes;
[...]
§ 2º Atribuições de autonomia universitária poderão
ser estendidas a instituições que comprovem alta
qualificação para o ensino ou para a pesquisa, com
base em avaliação realizada pelo Poder Público.

Sobreleva mencionar, ainda, que, apesar de somente as universidades

federais terem sido citadas nos artigos supramencionados, o art. 2º da Lei n. 11.892/08,
responsável pela instituição da Rede Federal de Educação Profissional, Científica e
Tecnológica e a criação dos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia, não
deixa margem de dúvidas quanto à equiparação entre aquelas e os Institutos Federais,
veja-se:

Art. 1º. Fica instituída, no âmbito do sistema federal de

ensino, a Rede Federal de Educação Profissional,
Científica e Tecnológica, vinculada ao Ministério da
Educação e constituída pelas seguintes instituições:
I - Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia -
Institutos Federais;
II - Universidade Tecnológica Federal do Paraná -
UTFPR;
III - Centros Federais de Educação Tecnológica Celso
Suckow da Fonseca - CEFET-RJ e de Minas Gerais -
CEFET-MG;
IV - Escolas Técnicas Vinculadas às Universidades
Federais.
IV - Escolas Técnicas Vinculadas às Universidades
Federais; e (Redação dada pela Lei n. 12.677, de 2012)
 V - Colégio Pedro II. (Incluído pela Lei n. 12.677, de
2012)
Parágrafo único. As instituições mencionadas nos
incisos I, II, III e V do caput possuem natureza jurídica
de autarquia, detentoras de autonomia administrativa,
patrimonial, financeira, didático-pedagógica e
disciplinar. (Redação dada pela Lei n. 12.677, de 2012)

Art. 2o Os Institutos Federais são instituições de educação

superior, básica e profissional, pluricurriculares e
multicampi, especializados na oferta de educação
profissional e tecnológica nas diferentes modalidades de
ensino, com base na conjugação de conhecimentos
técnicos e tecnológicos com as suas práticas pedagógicas,
nos termos desta Lei.
§ 1o Para efeito da incidência das disposições que regem a
regulação, avaliação e supervisão das instituições e dos
cursos de educação superior, os Institutos Federais são
equiparados às universidades federais. (negrito nosso)

Segundo os artigos acima colacionados, portanto, aos Institutos

Federais de Ensino aplicam-se as mesmas regras estatuídas no art. 207 da Carta
Constitucional quanto à autonomia e indissociabilidade entre ensino, pesquisa e
extensão.
Compreendida a autonomia conferida, também, aos Institutos
Federais, cumpre aludir que a administração destes é conjuntamente exercida pelo
Colégio de Dirigentes e pelo Conselho Superior, delegando-se apenas a este, contudo, a
competência deliberativa:
Art. 10. A administração dos Institutos Federais terá
como órgãos superiores o Colégio de Dirigentes e o
Conselho Superior.
§ 1o As presidências do Colégio de Dirigentes e do
Conselho Superior serão exercidas pelo Reitor do Instituto
Federal.
§ 2o O Colégio de Dirigentes, de caráter consultivo, será
composto pelo Reitor, pelos Pró-Reitores e pelo Diretor-
Geral de cada um dos campi que integram o Instituto
Federal.
§ 3o O Conselho Superior, de caráter consultivo e
deliberativo, será composto por representantes dos
docentes, dos estudantes, dos servidores técnico-
administrativos, dos egressos da instituição, da
sociedade civil, do Ministério da Educação e do Colégio
de Dirigentes do Instituto Federal, assegurando-se a
 representação paritária dos segmentos que compõem a
comunidade acadêmica.

Levando-se em consideração que o Conselho Superior é um órgão

complexo, composto por representantes de diversas camadas da comunidade acadêmica,
é de se concluir que a Lei que criou os Institutos Federais, ao delegar a ele a
responsabilidade pela regulamentação, inclusive das atividades docentes, teve intenção
de que as normas a serem criadas fossem dialogadas e a gestão do ensino fosse
democrática, portanto.
Exatamente quanto à docência, a Lei 12.772/12, que estruturou o
Plano de Carreiras e Cargos de Magistério Federal – PCCMF, foi clara ao estabelecer
quais são as atividades dos cargos da Carreira de Magistério de Ensino Básico, Técnico
e Tecnológico e do cargo isolado de Professor Titular-Livre do Ensino Básico, Técnico
e Tecnológico, e confirmou, novamente, importância da tríade acima mencionada, é o
que se vê:
Art. 2º São atividades das Carreiras e Cargos Isolados do
Plano de Carreiras e Cargos de Magistério Federal aquelas
relacionadas ao ensino, pesquisa e extensão e as inerentes
ao exercício de direção, assessoramento, chefia,
coordenação e assistência na própria instituição, além
daquelas previstas em legislação específica. (negrito
nosso)

Estabelecida a equiparação entre Universidades e Institutos Federais, a

equivalência entre as carreiras do MS e EBTT e, ainda, a importância conferida pela
Constituição Federal ao princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e
extensão, enfim, convém ressaltar que o conjunto de normas gerais que disciplina os
direitos e as obrigações do servidor público federal, segundo a própria Lei 12.772/12,
em seu art. 1º, § 5º, permanece estabelecido na Lei. 8.112/90, é o que se nota:

Art. 1º [...]
§ 5º O regime jurídico dos cargos do Plano de Carreiras e
Cargos de Magistério Federal é o instituído pela Lei nº
8.112, de 11 de dezembro de 1990, observadas as
disposições desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 12.863,
de 2013)

Conclui-se, por conseguinte, que a Lei 12.772/12 e a Lei 8.112/90

estabeleceram de forma conjunta o mapa da vida funcional dos servidores integrantes do
Plano de Carreiras e Cargos de Magistério Federal, não havendo que se admitir que
mesmo aqueles órgãos que detenham competência deliberativa fixem normas que
atentem contra àquelas contidas na própria lei.
É preciso que se deixe claro, definitivamente, que o poder
regulamentar, ou seja, aquele destinado à edição de normas para execução da lei, não
pode, DE FORMA NENHUMA, inovar no ordenamento jurídico, impondo restrições e
prejuízos à vida do servidor federal.
Para que não restem dúvidas acerca da subordinação da
Administração Pública à estrita legalidade, colaciona-se alguns dispositivos importantes
à discussão, in verbis:

CONSTITUIÇÃO FEDERAL
“Art. 5º[...]
II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa senão em virtude de lei.”
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)”

Lei n. 9.784/99 (Regula o processo administrativo no

âmbito da Administração Pública Federal)
“Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre
outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação,
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla
defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público
e eficiência.”

Pelo exposto, torna-se cristalina a conclusão de que a regulamentação

das atividades docentes deve ser construída de forma democrática, contemplando toda a
realidade acadêmica local. Deve-se, ainda, respeitar a indissociabilidade da tríade
“ensino, pesquisa e extensão”, nos termos da própria Constituição, observando-se os
limites impostos pela própria lei.

DA NOTA TÉCNICA Nº 3/2023/GAB-PROGEP/PROGEP/REITORIA E OS

LIMITES DO PODER REGULAMENTAR

Conforme dito anteriormente, o Texto Constitucional brasileiro, em

seu art. 5º, II, expressamente, estabeleceu que: “Ninguém será obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
Deve-se atentar que tal artigo não se refere a “decreto”,
“regulamento”, “portaria”, ou mesmo “resolução”. Exige-se lei para que a
Administração Pública imponha obrigações, portanto.
Compreendendo-se, desta feita, que somente a lei pode inovar, cumpre
indagar: o que justificará a edição de uma portaria ou mesmo uma resolução, se estas
em nada podem acrescentar nos direitos e obrigações daqueles a quem a norma se
destina? Qual poderá, então, ser seu conteúdo, isto é, que espécies de disposições são
aceitáveis?
Ora, ao editar as leis, nem sempre o Poder Legislativo possibilita que
elas sejam executadas, cumprindo à Administração, através de seus órgãos e entidades,
a elaboração de atos gerais.
Assim, para viabilização da organização interna e, portanto, da
prestação do serviço a que se destina, a Administração edita instruções, portarias,
resoluções, regimentos, todos com a intenção de produzir efeitos somente no âmbito de
sua estrutura interna.
Em todas essas hipóteses, o ato normativo não pode, de forma
nenhuma, sob pena de ofensa ao princípio da Legalidade mencionado anteriormente,
contrariar a lei, nem criar direitos, impor obrigações, proibições, penalidades que nela
não estejam previstos.
Nesse raciocínio, o já mencionado art. 10º, § 3o da Lei n. 11.892/08
estabeleceu que é do Conselho superior a competência deliberativa no âmbito dos
Institutos Federais, cabendo a ele, portanto, o detalhamento das leis então vigentes.
Em análise à Nota Técnica nº 3/2023/GAB-
PROGEP/PROGEP/REITORIA, que dispôs sobre normativos da área de gestão de
pessoas e orientações gerais sobre procedimentos para preenchimento de PIT/RIT por
servidores docentes do IFCE, torna-se imprescindível o registro de que alguns de seus
dispositivos deixaram de transmitir clareza e precisão em suas ideias.
Relativamente a esta Nota, no item Conclusão, merecem transcrição
dois pontos específicos:
5.2 Como forma de auxiliar a gestão dos campi no que diz
respeito à distribuição de horários de atividades de que
trata o item "c)" das orientações dispostas no item 5.1,
apresentamos parâmetros a serem adotadas, no sentido de
que a distribuição das atividades docentes ocorra em
consonância com a legislação em vigor. As presentes
orientações advém principalmente da interpretação do que
consta no Art. 19 da Lei nº 8.112/90, bem como no Art. 5º,
§§ 1 e 2, e Art. 11, §2º da Instrução Normativa
SGP/MPDG nº 2/2018. Assim, orienta-se que:
[...]
c) O docente com carga horária de 40 horas semanais
(com ou sem dedicação exclusiva) deverá desenvolver
atividades de ensino, pesquisa, extensão, gestão e
representação institucional nos cinco dias da semana. No
entanto, é permitida a concentração de determinadas
atividades durante em dias específicos da semana (por
exemplo, concentrar atividades de preparação de aulas em
um ou dois dias na mesma semana, ou no mesmo turno).
d) Em virtude da dinâmica de horários dos cursos
desenvolvidos pelos campi, caso o docente esteja lotado
 no mesmo dia em aulas nos turnos da manhã e da noite,
durante o turno da tarde, o docente deverá informar em
sua distribuição de carga horária outras atividades
relativas à sua carga horária docente (planejamento,
atendimento ao estudante, atividades de pesquisa, entre
outras). Além disso, naquele dia, sua carga horária
máxima de atividades não deverá ultrapassar as 10 horas,
devendo esta carga horária excedente ser compensada em
outros dias ao longo da semana.

A leitura do trecho acima colacionado, por óbvio, despertou a

lembrança do posicionamento do Conselho Nacional das Instituições da Rede Federal
de Educação Profissional, Científica e Tecnológica (Conif), em resposta às
modificações propostas à Portaria nº17/2016 pela Secretaria de Educação Profissional e
Tecnológica (Setec) do Ministério da Educação (MEC), que informava o seguinte:

“em um país onde se pretende avançar para a Educação

4.0, na qual se exige formação profissional mais
aprimorada, a proposta trazida pela nova normativa
diverge da responsabilidade com o ensino de qualidade
socialmente referenciada, conforme apregoa o PNE,
reduzindo o papel das instituições para simples
reprodutoras de conteúdo, concentradas na mera
ampliação da oferta de vagas, desconsiderando-se as
atividades práticas, profissionais e as tendências
requeridas pelo mundo do trabalho”

Ora, a despeito da versão de educação que estiver sendo viabilizada

em dado momento da história de qualquer instituição de ensino, para que se assegure a
qualidade de ensino aos discentes, é necessário que se garanta condições de trabalho
saudáveis aos profissionais envolvidos!
Quanto a este assunto, chega a ser irônico enxergar que os artigos 13 e
67, V da LEI Nº 9.394, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1996, que estabelece as diretrizes e
bases da educação nacional, foram BASTANTE claros ao dispor sobre a relação lógica
entre valorização do profissional de educação e a necessidade de reserva de períodos
bem delimitados para suas atividades, é o que se nota:

Art. 13. Os docentes incumbir-se-ão de:

V – ministrar os dias letivos e horas-aula estabelecidos,
além de participar integralmente dos períodos dedicados
ao planejamento, à avaliação e ao desenvolvimento
profissional;
 Art. 67. Os sistemas de ensino promoverão a valorização
dos profissionais da educação, assegurando-lhes, inclusive
nos termos dos estatutos e dos planos de carreira do
magistério público:
[...]
V - período reservado a estudos, planejamento e
avaliação, incluído na carga de trabalho;

Corroborando-se com o que está sendo dito, o parágrafo único, do art.

93 do DECRETO Nº 9.235, DE 15 DE DEZEMBRO DE 2017, que dispõe sobre o
exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação das instituições de educação
superior e dos cursos superiores de graduação e de pós-graduação no sistema federal de
ensino, estabeleceu o MÍNIMO DE 20 HORAS SEMANAIS para as atividades
supracitadas, é o que se vê:
“Art. 93. [...]
Parágrafo único. O regime de trabalho docente em tempo
integral compreende a prestação de quarenta horas
semanais de trabalho na mesma instituição, nele reservado
o tempo de, pelo menos, vinte horas semanais para
estudos, pesquisa, extensão, planejamento, gestão e
avaliação. (negrito nosso)

Interessante registrar que em ABSOLUTAMENTE NENHUM DOS

DISPOSITIVOS ACIMA MENCIONADOS se fixou onde tais atividades deveriam ser
realizadas, se nas salas de aula e corredores da própria Instituição ou na residência do
docente.
Ignorante e superficial seria a discussão que não leve em consideração
as infinitas ocasiões em que o professor esteve em sua casa, aprofundando-se em
leituras e pesquisas, preparando as aulas da semana e, mais recentemente, participando
de discussões em vídeo chamadas.
Não é possível que a Instituição seja beneficiada pela evolução
profissional e o aluno pela qualidade das aulas ministradas e, mesmo assim, o docente
permaneça sendo alvo de cobrança mesquinha para exercer atividades nos três turnos e
nos cinco dias da semana no espaço da Instituição, ignorando-se aqueles momentos já
mencionados, em que esteve em sua própria residência, dedicando-se às suas funções
laborais.
É de se concluir, por conseguinte, que a lei, em seu sentido amplo, não
deixou margem para interpretações por parte do gestor. Nesta perspectiva, não há que se
admitir que ato normativo discipline de maneira a prejudicar os destinatários da lei,
conforme estabelece o princípio da estrita legalidade, citado anteriormente.
Estabelecidas as premissas LEGAIS acerca do regime de trabalho
docente, convém destacar que, em análise à Resolução CONSUP/IFCE Nº 39, DE 22
DE AGOSTO DE 2016 e Resoluções CONSUP/IFCE nº 101/2017 e 68/2018 que
alteram a Resolução CONSUP-IFCE nº 39/2016, não há qualquer menção acerca da
exigência da permanência do servidor no âmbito da Instituição nos momentos em que
não estiver em sala de aula ou em atendimento aos alunos.
Ainda, caso o docente tenha sua carga horária diária dedicada às aulas
nos turnos da manhã e da noite, somente, não há qualquer norma impondo que o turno
da tarde também deva ser preenchido por outras atividades, obrigatoriamente.
É preciso que fique claro, definitivamente, que o rol de atribuições do
professor, fincado na tríade ensino, pesquisa e extensão, não deve estar sedimentado,
precipuamente, na cobrança da sua presença física no endereço da Instituição, cabendo a
ele, de acordo com as normativas que regem a matéria, distribuir suas atividades de
maneira a preservar a qualidade do ensino na instituição onde exerce suas funções.
Assim sendo, há franca inobservância quanto ao princípio da estrita
legalidade, fartamente mencionado neste parecer, quando a Instituição estabelece
normas não contidas nos instrumentos legais e naqueles editados com o objetivo de
regulamentar as atividades docentes.
Estabelecidas as premissas em relação ao poder de atuação do
Conselho Superior, enquanto órgão de deliberação no âmbito dos Institutos Federais,
imprescindível esclarecer, por último, que as notas técnicas devem ser exaradas com o
objetivo de esclarecer, informar e fundamentar a tomada de decisão. Não cabe a essas a
produção de normas operacionais, já que não elaboradas pelo CONSUP.

2 – DAS CONCLUSÕES

Pelo exposto, considerando-se que a Nota Técnica em análise não

deve se destinar à inovação no regime de trabalho dos docentes, sugere-se o seguinte:

a) em razão da dúvida gerada pelo texto do item 5.2, “c”, seja elaborada consulta
formal à Pró-Reitoria de Gestão de Pessoas acerca da exigência não expressa de
permanência dos docentes nos momentos em que não estiverem dedicados à
prática de atividade que demande sua presença física no endereço da Instituição;

b) caso haja manifestação positiva no que se refere ao item anterior, fartamente

demonstrada a inviabilidade de tal exigência neste Parecer, que sejam adotadas
as medidas judiciais cabíveis;

c) Verificada a incongruência contida no ponto 5.2, “d” da Nota Técnica em

estudo, que seja solicitada a sua retificação.

É o que tenho a anotar.

Juazeiro do Norte, 29 de Agosto de 2023.

Rebeca Napoleão de Araújo Lima

OAB-CE 27.525