O Processo de Democratizao e a Poltica Externa Mexicana de Direitos Humanos (1988-2006): Avanos Externos e Fracassos Domsticos Bruno Boti Bernardi1

Mestre em Cincia Poltica pelo Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo (2009), e Bacharel em Relaes Internacionais pelo Instituto de Relaes Internacionais da USP (IRIUSP, 2006). O artigo aqui apresentado produto de pesquisa de mestrado financiada pela FAPESP (2007-2009). Contato: brunoboti@gmail.com

RESUMO O objetivo deste artigo analisar as relaes entre a poltica externa de direitos humanos dos governos Salinas, Zedillo e Fox (1988-2006) e o processo de democratizao que se desenrolava e avanava nesse perodo no pas. Buscaremos explorar o impacto da transio poltica democrtica sobre as mudanas que ocorreram na poltica externa mexicana de direitos humanos, sem deixar de pontuar tambm, no entanto, alguns dos limites e ambigidades dessas mudanas que refletem a persistncia de elementos da cultura jurdico-poltica autoritria mexicana at o presente momento. Palavras-chave: Mxico, Direitos Humanos, Democratizao Keywords: Mexico, Human Rights, Democratization

1. INTRODUO O Mxico viveu at o incio dos anos 1990 uma situao bastante peculiar no que diz respeito ao tema dos direitos humanos. O regime prista foi marcado por uma srie de graves violaes aos direitos humanos, como bem comprovam episdios tais quais os massacres estudantis de 1968 e 1971, e o combate s guerrilhas na dcada de 1970. Apesar, porm, da face repressiva do regime autoritrio, a diplomacia mexicana criticava os excessos das ditaduras latino-americanas (sobretudo do Cone Sul), mantinha uma importante e prestigiada poltica de recebimento de exilados e perseguidos polticos, e cultivava uma poltica externa progressista, defendendo as normas de direitos humanos e os princpios democrticos nos principais fruns internacionais (Aguayo, 1994; 1998; Dresser, 1996; Maza, 2008). Esse tipo de posicionamento e ativismo internacional do Mxico lhe permitiu ficar margem do escrutnio internacional at finais dos anos 1980 comparado com as ditaduras militares do resto do continente, que possuam um histrico de violaes mais graves de direitos humanos, o Mxico dispunha dessa positiva imagem internacional de defensor dos direitos humanos e de um governo que, embora autoritrio, era civil e formalmente eleito. O Mxico no era alvo, por conseguinte, do escrutnio internacional e a poltica externa parecia estar livre para capitalizar o tema dos direitos humanos sem correr o risco de que a observao internacional se dirigisse ao pas (Covarrubias, 2008, p. 313). Todavia, logo que surgiam crticas externas relacionadas situao dos direitos humanos no pas e elas se tornariam cada vez mais freqentes a partir do final da dcada de 1980, quando o Mxico passou a fazer parte da agenda da rede transnacional de direitos humanos , revelava-se a fora da tradio diplomtica mexicana de defesa intransigente da doutrina de soberania interna e no-interveno, os tradicionais princpios de poltica externa do nacionalismo revolucionrio mexicano (Sikkink, 1993, p. 415; Dresser, 1996). Ainda que formalmente um defensor internacional das normas de direitos humanos, na prtica prevaleciam nos governos do PRI (Partido Revolucionrio Institucional) muitas reservas quanto aceitao e promoo de 3

princpios e normas relacionadas promoo da democracia e direitos humanos. O que existia era uma poltica de direitos humanos caracterizada por uma abertura seletiva e controlada: o regime defendia a promoo dos direitos humanos, mas restringia e controlava os monitoramentos internacionais dirigidos ao Mxico, mostrando uma atitude defensiva e receosa do pas com relao interao com o mundo externo (Salas, 2002, pp. 165-166). Assim, at o final dos anos 1990, o Mxico se recusou a aceitar a superviso internacional de suas prticas internas de direitos humanos, e relutou, em geral, a promover o envolvimento de regimes internacionais de direitos humanos em outros Estados (Anaya, 2009). No entanto, com o passar da dcada, a poltica externa mexicana de direitos humanos foi marcada por uma srie de alteraes e concesses, iniciadas no governo de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), com medidas como a criao da Comisso Nacional de Direitos Humanos (CNDH), em 1990, e a aceitao da presena de observadores eleitorais internacionais nas eleies de 1994. Essas mudanas foram aceleradas pelo ltimo governo do PRI, de Ernesto Zedillo (19942000), que, entre outras medidas, convidou vrios relatores internacionais de direitos humanos, assinou o Estatuto de Roma que cria o Tribunal Penal Internacional, aceitou a jurisdio da Corte Interamericana de Direitos Humanos e firmou um acordo de livre comrcio com a Unio Europia que continha uma clusula democrtica. O governo Fox (2000-2006) coroaria essas mudanas prvias, com a implantao de uma poltica ativa de promoo dos direitos humanos estabelecida como objetivo central da poltica externa. O objetivo deste artigo analisar as relaes entre a poltica externa de direitos humanos dos governos Salinas, Zedillo e Fox (1988-2006) e o processo de democratizao que se desenrolava e avanava nesse perodo no pas. Buscaremos explorar o impacto da transio poltica democrtica sobre as mudanas que ocorreram na poltica externa mexicana de direitos humanos, sem deixar de pontuar tambm, no entanto, alguns dos limites e ambigidades dessas mudanas que refletem a persistncia de elementos da cultura jurdico-poltica autoritria mexicana. Nossa hiptese a de que o impacto do processo de democratizao na poltica externa de direitos humanos do Mxico teve dois momentos e lgicas distintos. O primeiro momento correspondente aos governos Salinas e Zedillo (1988-2000) pode ser explicado pelas contribuies da literatura que desenvolveu os modelos bumerangue e espiral (Keck, Sikkink, 1998; Risse, Ropp, Sikkink, 1999). J o segundo momento, 4

equivalente ao governo Fox (2000-2006), pode ser explicado pela tese do lock-in (Moravcsik, 2000; Mansfield, Pevehouse 2006; 2008; Hafner et al., 2008). Durante os governos Salinas e Zedillo, argumentamos que a acelerao e aprofundamento do processo de democratizao do pas, que se beneficiava de processos prvios como a reforma eleitoral de 1977 implantada pelo governo Lpez Portillo (1976-1982), expandiu a estrutura de oportunidades polticas do regime, o que foi essencial para a emergncia e proliferao das ONGs (organizaes nogovernamentais) mexicanas de direitos humanos. Essas ONGs locais se uniriam, depois, rede transnacional de ativismo em direitos humanos para pressionarem o governo mexicano em temas de direitos humanos ao longo da dcada de 1990. Os governos mexicanos, em resposta, comearam a alterar, gradualmente, importantes caractersticas da poltica externa tradicional mexicana para tentar evitar custos de imagem e a presso internacional. Esse , em suma, o momento que pode ser entendido a partir do modelo bumerangue-espiral. De acordo com esses dois modelos, ativistas e ONGs locais de direitos humanos que no podem alterar diretamente as polticas de seus governos ou que encontram dificuldades para pression-los no sentido de mudanas de suas prticas evitam seu Estado e procuram diretamente aliados internacionais para tentar exercer presso sobre seu Estado a partir de fora (Keck; Sikkink, 1998, p. 12), ativando assim a rede transnacional de ativismo em direitos humanos. A rede, por seu turno, usa a arena internacional para tornar o Estado ru de um julgamento global, que ir considerar se seu comportamento ou no adequado. Tenta tornar-se pblico todo comportamento violador de normas internacionais sobre direitos humanos, expondo prticas estatais antes escondidas do escrutnio internacional, para embaraar as autoridades pblicas do pas, estratgia conhecida como a mobilizao da vergonha (shaming) (Khagram; Riker; Sikkink, 2002, p. 16). No caso mexicano, em especial, defende-se aqui que a estratgia da mobilizao da vergonha obteve sucesso devido conjuntura de vulnerabilidade do Estado mexicano. As lideranas polticas estavam preocupadas com a imagem internacional do pas, essencial para o sucesso da nova estratgia de insero internacional mexicana, e tiveram de alterar, paulatinamente, ao longo da dcada de 1990, prticas e polticas estatais concernentes aos direitos humanos. Disso resultou um processo de eroso contnua do discurso tradicional de poltica externa que pregava os princpios de no-

interveno e autodeterminao contra crticas externas sobre a situao de direitos humanos no pas. Por fim, o segundo momento analisado neste artigo corresponde ao perodo do governo Fox (2000-2006), quando as mudanas na poltica externa mexicana de direitos humanos no foram resultado da presso exercida pela rede transnacional de ativistas, como descrito pelos modelos bumerangue e espiral. As mudanas foram iniciadas endogenamente pelo governo, que buscava ancorar (lock in) a nova situao democrtica do Mxico no exterior por meio de compromissos internacionais de direitos humanos e democracia para, com isso, tentar reduzir a incerteza poltica e as possibilidades de retrocessos que marcavam o contexto poltico do recm democratizado regime mexicano. Buscava-se, ademais, assegurar e convencer as audincias internacionais sobre a credibilidade dessa nova postura do Estado mexicano com relao s reformas democrticas e os direitos humanos. No entanto, argumentamos que a despeito das mudanas na poltica externa, inegvel que o desempenho efetivo do governo no que diz respeito aos direitos humanos continuou muito aqum do aceitvel, dada a persistncia de inmeros graves casos de violaes, intensificados sobretudo no final do sexenio Fox, em episdios como os ocorridos em San Salvador Atenco e Oaxaca em 20062. Alm disso, muitas das iniciativas domsticas do governo Fox voltadas para o tema dos direitos humanos como o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH) e a Fiscala Especial para Movimientos Sociales y Polticos del Pasado (Femospp) foram marcadas por srias limitaes e problemas. Por conseguinte, pode dizer-se que a mudana na poltica externa foi muita mais rpida e fcil do que a mudana na poltica domstica, e que o alcance positivo das mudanas da poltica externa sobre as prticas domsticas parece
2

Nos dias 3 e 4 de maio de 2006, mais de 2.500 policiais estaduais e federais se dirigiram ao povoado de San Salvador Atenco, no Estado do Mxico, para reprimir membros de um movimento social composto por comerciantes ambulantes (floristas) e militantes zapatistas que anos antes se haviam oposto construo de um aeroporto em suas terras, depois de que estes haviam tomado uma rodovia federal e enfrentado a polcia. O resultado final da operao foi uma srie de graves violaes aos direitos humanos, envolvendo detenes arbitrrias, prticas de tortura, estupros e a morte de dois jovens. J o caso de Oaxaca se iniciou em maio de 2006 com uma manifestao de professores que pediam reajuste salarial ao governo. Em junho, o governador Ulises Ruiz Ortiz, do PRI, deu ordens para que uma operao policial desalojasse os manifestantes do centro histrico da cidade de Oaxaca, de que resultou um grave enfrentamento entre professores e policiais. A tentativa de desalojamento gerou uma onda de protestos e descontentamento popular, e ao movimento de professores se uniram vrias outras organizaes sociais, polticas e populares, que em conjunto formaram a APPO (Assemblia Popular dos Povos de Oaxaca), cujo objetivo era destituir o governador. A APPO organizou diversas marchas, invadiu prdios do governo, estaes de rdio, fechou estradas, enfrentou a polcia estadual diversas vezes e tomou controle de setores inteiros da cidade. Somente depois de uma interveno de tropas federais, passados mais de 170 dias de conflitos, que a situao se normalizou na cidade, com um saldo de inmeras violaes aos direitos humanos cometidas por funcionrios dos governos estadual e federal.

ter sido muito mais limitado do que suponha o governo quando da defesa da tese del anclaje no incio do governo Fox.

2. A ATUAO

DA

REDE TRANSNACIONAL

DE

ATIVISMO

EM

DIREITOS

HUMANOS

DURANTE OS GOVERNOS SALINAS E ZEDILLO (1988-2000)

Durante os governos Salinas (1988-1994) e Zedillo (1994-2000), o Mxico vivia um momento crtico, no qual alterava seu modelo de insero econmica internacional, e dependia de uma boa imagem internacional para o sucesso dessa estratgia, o que deixava o pas mais vulnervel e sensvel aos custos de reputao e de imagem gerados pelas crticas da rede transnacional de direitos humanos. A abertura econmica do pas ao exterior iniciada a partir de meados da dcada de 1980 tornou o regime mexicano mais vulnervel s presses externas (Aguayo, 1994, p. 479; Dresser, 1996), pondo fim ao isolamento do pas do escrutnio internacional, e a necessidade que o Mxico tinha de salvaguardar seu prestgio nesse contexto permitiu a abertura de uma srie de oportunidades para a presso da rede transnacional de direitos humanos (Keck; Sikkink, 1998, p. 208). Como resultado, o governo mexicano comeou paulatinamente a redefinir prticas internas e seu comportamento em poltica exterior para evitar custos de imagem, de reputao e para sinalizar, sobretudo s audincias internacionais, o seu real compromisso e preocupao com o tema. Em 1990, o Mxico iniciou negociaes com os Estados Unidos para a assinatura do NAFTA, o acordo de livre comrcio que entraria em vigor em 1994. Frente s crticas de ONGs nacionais e internacionais, o governo Salinas se viu obrigado a dar mais importncia ao tema dos direitos humanos, reconhecendo o problema e a realidade das inmeras violaes cometidas no pas. Era objetivo prioritrio da poltica externa mexicana naquele perodo a negociao do NAFTA, e o tema das violaes de direitos humanos poderia afetar de forma negativa esse processo. Segundo Aguayo (1994), o governo Salinas logo percebeu que as violaes de direitos humanos no Mxico podiam converter-se num instrumento muito poderoso nas mos dos setores que se opunham nos Estados Unidos ao acordo comercial. As prioridades e as grandes mudanas da poltica externa mexicana estavam localizadas no mbito econmico-comercial das negociaes de livre-comrcio com os Estados Unidos, mas isso acabou produzindo repercusses para o tema dos direitos 7

humanos, que no pde ser isolado pelo governo, na medida em que o sucesso da nova poltica econmica externa se via ameaado pelos problemas que afetavam a imagem do pas no exterior, como o ativismo das ONGs (Trevio Rangel, 2004, p. 522). Como bem frisa Covarrubias (2008), a poltica externa de Salinas tinha um objetivo interno fundamental, a consolidao da reforma econmica mediante o NAFTA, mas isso abriu brechas e espaos para que os direitos humanos se incorporassem agenda domstica e externa mexicana (Covarrubias, 2008, p. 318). Ainda que o tema da democracia e dos direitos humanos no tenha aparecido nas negociaes entre os governos dos Estados Unidos e do Mxico, a aproximao crescente e indita entre os dois pases, de que resultou o NAFTA, suscitou em vrios atores domsticos norte-americanos, entre eles ONGs, igrejas, sindicatos e mesmo no Congresso, um interesse sem precedentes pela situao dos direitos humanos no Mxico. Como destacam Domnguez e Fernndez de Castro (2001), o NAFTA expandiu o interesse pblico norte-americano sobre o Mxico e os assuntos mexicanos, na medida em que os laos econmicos entre os dos pases se fortaleciam e a interao poltica entre eles multiplicava-se em todos os nveis (Domnguez; Fernndez de Castro, 2001, pp. 92, 75). O Mxico entrava, assim, finalmente na lista de prioridades de sindicatos e de ONGs ambientalistas e de direitos humanos dos Estados Unidos (Aguayo, 1994, p. 482). Redes transnacionais de defesa da democracia e direitos humanos logo estabeleceram laos muito prximos com grupos opositores, organizaes cvicas e ONGs mexicanas com a finalidade de pressionarem o governo mexicano por maior abertura poltica e respeito aos direitos humanos no pas. Esses vnculos propiciaram recursos, proteo, e acesso mdia e Congresso norte-americanos, fortalecendo as organizaes mexicanas de oposio e suas demandas por maior abertura democrtica. O NAFTA aumentou dramaticamente a importncia do Mxico na arena poltica dos Estados Unidos (Kaufman Purcell, 1997), forando os governos mexicanos a aceitarem o escrutnio do Congresso, de grupos pblicos de interesse, e de uma mirade de comits e comisses, todos norte-americanos (Centeno, 1994, p. 240 apud Levitsky; Way, 2005, p. 25). Segundo Levitsky e Way (2005), a cobertura internacional mais intensificada da mdia internacional e a influncia das redes transnacionais de direitos humanos aumentaram a reverberao potencial mesmo dos menores abusos, e como a liderana tecnocrtica do PRI tinha apostado o futuro mexicano na estratgia de integrao 8

econmica com os Estados Unidos, ela estava muito preocupada com a imagem internacional do Mxico e com o dano que poderia ser causado a ela pelo impacto de relatrios de ONGs internacionais crticos situao dos direitos humanos e da democracia no pas. No mesmo sentido, Trevio Rangel (2004) argumenta que
A preocupao do governo salinista pela sua imagem internacional, particularmente ante o pblico estadunidense, devia-se ao crescente interesse dele, mais especificamente dos chamados setores no oficiais igrejas, sindicatos, organizaes sociais pelo que se passava no Mxico (Trevio Rangel, 2004, p. 518).

Em meados dos anos 1980, duas das principais ONGs internacionais de direitos humanos, Americas Watch e Anistia Internacional, j haviam se interessado pela situao dos direitos humanos no Mxico. Apesar disso, foi s no governo Salinas, durante as negociaes do NAFTA, que o Mxico se tornou de fato uma prioridade das ONGs norte-americanas (Maza, 2008, p. 24). Um exemplo da maior ateno concedida ao caso mexicano foi a publicao, em junho de 1990, de um informe da Americas Watch chamado Human Rights in Mexico: A Policy of Impunity que obteve grande publicidade e impacto nos Estados Unidos e no Mxico (Sikkink, 1993, p. 431) poucos dias antes de os dois pases anunciarem formalmente o incio das negociaes para o NAFTA, momento que era, por conseguinte, bastante delicado politicamente para o governo mexicano. O relatrio obteve grande cobertura na imprensa internacional devido ao lobby realizado pela rede transnacional de direitos humanos, e como resultado o Congresso norte-americano, que nunca havia realizado audincias sobre a situao geral dos direitos humanos no Mxico, foi palco de duas audincias sobre o tema em setembro de 1990, nos Subcomits de Direitos Humanos e Organizaes Internacionais, e no de Assuntos Hemisfricos Ocidentais da Cmara dos Representantes (ibidem). Durante as audincias foram ouvidos no s funcionrios do Departamento de Estado, mas tambm as apresentaes de membros da Anistia Internacional e da Americas Watch. A principal resposta presso internacional inicial gerada pelo relatrio da Americas Watch foi a criao da Comisso Nacional de Direitos Humanos (CNDH), em junho de 1990, como uma manobra preventiva para neutralizar as crticas e pressionamentos que poderiam emergir no contexto das negociaes comerciais (Keck;

Sikkink, 1998)3. O governo mexicano pretendia com essa medida demonstrar ao Congresso, governo e pblico norte-americanos que a questo dos abusos aos direitos humanos estava sob controle, buscando, com isso, resguardar e proteger a imagem externa do Mxico de possveis repercusses negativas das queixas sobre violaes de direitos humanos. Os relatrios regulares elaborados pela CNDH eram publicados tambm em ingls e enviados por correio para ONGs de direitos humanos nos Estados Unidos, como parte da campanha do governo Salinas de apresentar-se como um governo reformista e preocupado com a questo dos direitos humanos ao pblico norteamericano (Sikkink, 1993, p. 433; Covarrubias, 1999, p. 439). Keck e Sikkink (1998) notam que as caractersticas do Estado-alvo, especialmente sua vulnerabilidade influncia e presso materiais e morais, so importantes para explicar a atuao e eficcia das redes transnacionais de ativismo. A vulnerabilidade pode resultar de compromissos normativos prvios, como a aceitao, no passado, das regras e convenes internacionais de direitos humanos que a rede pode utilizar em seu favor para pressionar o Estado onde se cometeram abusos. Contudo, afirmam as autoras, os alvos podem experimentar uma maior vulnerabilidade em conjunturas particulares em que seja premente a salvaguarda de seu prestgio e reputao, o que abre oportunidades para a rede de direitos humanos ampliar a presso de suas reivindicaes (Keck; Sikkink, 1998, p. 208). No caso do governo Salinas, a negociao comercial representou uma dessas conjunturas de maior vulnerabilidade e, nesse contexto, a preocupao do regime com sua imagem internacional o tornou mais sensvel s crticas da rede transnacional de direitos humanos. Alm da criao da CNDH, o governo Salinas tomou outras medidas para aplacar as crticas feitas pela rede transnacional de direitos humanos. Segundo Maza (2008), foram ratificados alguns instrumentos de direitos humanos4; a lei federal para prevenir e sancionar a tortura foi reformada em 1991; a CNDH foi elevada a nvel constitucional e se estabeleceu constitucionalmente a obrigao de que cada Estado criasse uma Comisso Estadual de Direitos Humanos em 1992; uma mudana constitucional reconheceu o Mxico como pas pluricultural em 1992; e em 1993 o
3

A Comisso Nacional de Direitos Humanos (CNDH) um organismo descentralizado e autnomo da administrao federal que tem por objetivo a proteo, observao, promoo, estudo e divulgao dos direitos humanos, e dispe de competncia para receber e investigar queixas sobre violaes de direitos humanos em todo territrio nacional, sobre as quais pode emitir recomendaes pblicas e denncias ante as autoridades respectivas. 4 A Conveno sobre os Direitos da Criana e Convnio 169 da OIT (Organizao Internacional do Trabalho) sobre Povos Indgenas e Tribais foram ratificados em 1990.

10

primeiro presidente da CNDH, Jorge Carpizo, foi designado Procurador Geral da Repblica com a inteno de melhorar a imagem e as prticas da Procuradoria Geral da Repblica (PGR) (Maza, 2008, pp. 25-26). Apesar de medidas dessa natureza tomadas pelo governo Salinas, as ONGs mexicanas que se proliferavam no pas desde a dcada de 1980 continuaram alimentando de informao as ONGs internacionais sobre as violaes de direitos humanos no pas, provendo razes domsticas para a atuao transnacional da rede. Assim, as ONGs internacionais continuaram a emitir informes crticos sobre a situao dos direitos humanos no Mxico. A ONG Minnesota Advocates for Human Rights (MAHR) apresentou um informe sobre os direitos humanos no Mxico no qual denunciava a corrupo das polcias mexicanas; a Human Rights Watch produziu um relatrio sobre os graves problemas do sistema carcerrio, o informe Abusos que no cessam: os direitos humanos no Mxico h um ano da introduo das reformas, e enviou ao presidente Clinton uma carta pedindo a realizao de uma reunio trilateral sobre direitos humanos no mbito do NAFTA; e, por fim, a Anistia Internacional emitiu o informe Mxico: tortura e impunidade e um relatrio de seguimento Mxico: a persistncia da tortura e da impunidade (ibidem, p. 25). Tambm em 1990, a Comisso Inter-Americana de Direitos Humanos (CIDH) da OEA emitiu seu primeiro informe sobre o Mxico referente a processos eleitorais locais da dcada de 1980, o que aumentou ainda mais a presso sobre o governo Salinas. O PAN (Partido Ao Nacional) havia acusado o governo mexicano de violar a Conveno Americana de Direitos Humanos em razo das fraudes eleitorais cometidas nas eleies para governador no Estado de Chihuahua, em 1986, para deputados federais no stimo distrito de Chihuahua, em 1985, e nas eleies para prefeito da cidade de Durango em 1986, apresentando as violaes dos direitos polticos e eleitorais como um desrespeito mais geral do regime autoritrio mexicano para com os direitos humanos. Apesar das objees do governo mexicano admissibilidade da queixa, que se valiam do princpio de soberania interna5, a concluso da Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) foi a de que ela era competente para analisar os casos relativos a eleies, j que a Conveno Americana de Direitos Humanos, ratificada pelo Mxico, garantia o direito a votar e ser eleito.

O governo recorreu ao argumento de no-interveno, afirmando que a CIDH atentava contra a soberania do pas, feria os princpios da Carta da OEA e no tinha competncia em assuntos eleitorais, de domnio reservado dos Estados.

11

O governo mexicano parecia disposto, assim, a fazer certas concesses tticas em resposta s crticas da rede transnacional de direitos humanos, mas continuava a reafirmar sua posio defensiva em muitos casos, rechaando o papel do regime internacional de direitos humanos e dos atores nele envolvidos. Essa postura contraditria demonstrava uma tenso entre a fase da negao - manifestada quando no reconhecia nem as concluses da CIDH nem a aplicabilidade universal das normas de direitos humanos - e o incio da fase das concesses tticas (Covarrubias, 2008), das quais se destaca a CNDH. Alm da criao da CNDH possvel assinalar, todavia, de acordo com Covarrubias (2008), duas outras grandes concesses tticas do governo Salinas, quais sejam: a posio final do governo mexicano com relao Conferncia Mundial de Direitos Humanos, celebrada em Viena, em 1993, em favor da criao do Alto Comissariado das Naes Unidas para Direitos Humanos6; e a admisso da presena de observadores eleitorais internacionais nas eleies presidenciais de 1994. A presso da rede transnacional direcionada ao Mxico crescia, portanto, cada vez mais, mas o governo Salinas ainda possua at 1994 uma boa imagem internacional, pois o Mxico era visto como um caso exitoso de liberalizao e modernizao econmica que deveria ser seguido pelas demais economias em desenvolvimento. Covarrubias (1999) lembra a esse respeito que a estratgia do governo Salinas que conciliava uma postura defensiva e crtica s normas internacionais de direitos humanos com certas concesses tticas tinha logrado at este momento um grau expressivo de xito, j que o tema dos direitos humanos no Mxico no se tornou, por fim, um obstculo para as negociaes do NAFTA. O levante zapatista, em 1994, porm, unido a um contexto de crescente abertura poltico-social do pas e a outra grave crise econmica que acometeria o Mxico no final do ano colocaria em xeque a boa imagem do pas, o que criaria problemas inclusive para o novo governo mexicano, sob liderana do presidente Zedillo. Todas essas tenses que permeavam o mbito domstico arranhavam ainda mais a j corroda legitimidade do regime, e aumentavam dramaticamente a vulnerabilidade dos governos Salinas e Zedillo aos questionamentos realizados no exterior com relao ao sistema poltico em especial sua falta de democracia e s violaes de direitos humanos cometidas contra
6 O Mxico se ops, inicialmente, proposta de criao do Alto Comissariado para Direitos Humanos (ACNUDH). No entanto, apesar dessa resistncia inicial ao ACNUDH, o governo mexicano concluiu depois que um voto negativo ou uma absteno com relao criao desse rgo no s no seria suficiente para impedir sua constituio, como ainda implicaria um alto custo poltico que colocaria o pas dentro do grupo dos pases identificados como pouco preocupados com a defesa dos direitos humanos (Bautista, 1995, p. 33).

12

os povos indgenas e outros grupos vulnerveis, de maneira mais geral. As crticas realizadas pelos atores da rede transnacional de direitos humanos ampliaram seu potencial de repercusso interna nesse contexto de vulnerabilidade dos governos mexicanos, influindo ainda mais na tomada de decises pelos atores governamentais. O movimento zapatista teve, assim, um grande impacto sobre as ONGs mexicanas de direitos humanos, e 1994 se tornou um divisor de guas na histria do ativismo transnacional para o caso mexicano, quando suas atividades se incrementaram dramaticamente. O Center for Justice and International Law (CEJIL) havia comeado a treinar ativistas mexicanos no uso do sistema interamericano de direitos humanos em 1992 (Maza, 2008, p. 26), e em 1994, pela primeira vez, as ONGs mexicanas (com a ajuda do CEJIL) requereram Comisso Interamericana de Direitos Humanos a realizao de uma audincia sobre o Mxico, que foi por ela realizada em fevereiro de 1994 (Anaya, 2009, pp. 46-47). Nessa reunio, a rede de ONGs mexicanas de direitos humanos Todos los Derechos para Todos (Rede TDT) apresentou um relatrio sobre violaes cometidas pelos militares em Chiapas durante os primeiros dias do conflito (Edgar Cortz, entrevista pessoal, 10 de novembro de 2008). Nesse mesmo ano, as ONGs mexicanas comearam a participar das sesses da Comisso de Direitos Humanos da ONU em Genebra. Segundo Anaya (2009), a partir de 1994 as ONGs mexicanas comearam a participar regularmente das sesses da Comisso e da Subcomisso para a Preveno da Discriminao e a Proteo das Minorias, onde elas apresentavam informes escritos e orais, exerciam lobby sobre seus membros, trocavam informaes com o ACNUDH, com os relatores especiais e com os membros dos grupos de trabalho, e produziam relatrios alternativos [shadow country reports] aos do governo para os diferentes mecanismos dos tratados(ibidem, p. 47). Todas essas aes marcaram o incio de um trabalho internacional mais sistemtico e consistente das ONGs mexicanas em conjunto com as ONGs internacionais, especialmente na Comisso Interamericana de Direitos Humanos e no regime de direitos humanos das Naes Unidas, assinalando a entrada plena das ONGs mexicanas na rede transnacional de direitos humanos (Maza, 2008, p. 27). A presso da rede transnacional de ativismo em direitos humanos desatada pelo levantamento zapatista e pelas graves violaes cometidas nas zonas de conflitos continuaria forte, portanto, durante o governo Zedillo. Nesse contexto, a estratgia do novo governo foi a de tomar a iniciativa, convidando oficialmente membros de organizaes intergovernamentais internacionais (ONU e OEA) para investigarem a 13

situao dos direitos humanos no pas, estratgia esta que funcionava como uma resposta s crescentes crticas nacionais e internacionais dirigidas contra o governo mexicano. O primeiro convite do governo foi feito Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), que realizou uma visita ao pas em julho de 1996 para analisar o quadro das violaes no pas. Em 1997 foi a vez da visita do Relator Especial sobre Tortura das Naes Unidas, Nigel Rodley, em agosto, e da Relatora Especial sobre Venda de Crianas, Prostituio Infantil e Utilizao de Crianas em Pornografia, Ofelia Calcetas-Santos, em novembro. Em 1998, o pas recebeu a visita do Secretrio Geral da ONU, Kofi Annan, da Relatora Especial sobre Produtos e Resduos Txicos e Perigosos, Fatma-Zohra Ksentini, e reconheceu a jurisdio da Corte Interamericana de Direitos Humanos. J em 1999, foram Asma Jahangir, Relatora Especial sobre Execues Extra-Judiciais, Sumrias ou Arbitrrias da ONU, e Mary Robinson, Alta Comissria para Direitos Humanos da ONU que visitaram o pas. Durante esta ltima visita, a Secretaria de Relaes Exteriores e o Alto Comissariado para Direitos Humanos firmaram um memorando de inteno para o desenvolvimento e aplicao de programas de cooperao tcnica no campo dos direitos humanos, por meio do qual o governo mexicano poderia aproveitar os servios de assessoria e cooperao tcnica do ACNUDH. A abertura do governo mexicano aos mecanismos internacionais de direitos humanos que permitiu a visita dos relatores da ONU e da OEA, e a aceitao da competncia da Corte Interamericana de Direitos Humanos representaram uma tendncia de mudana e flexibilizao da poltica externa mexicana e uma maior integrao do pas ao sistema internacional de direitos humanos. Covarrubias argumenta que essas caractersticas ilustravam (...) a transio do fim da fase de negao para uma poltica mais sistemtica de concesses tticas e, finalmente, para o reconhecimento da validade da norma para o caso mexicano (Covarrubias, 2005, p. 9). As visitas desses representantes da OEA e de distintos organismos e comisses da ONU para avaliar os direitos humanos no Mxico eram, em suma, uma novidade para as polticas domstica e externa do pas (idem, 2001, p. 349). A nova postura do governo no era isenta, todavia, de contradies e limitaes, j que velhos costumes como o uso de uma linguagem no-intervencionista e a tradio de no cumprir ou desconsiderar na prtica as recomendaes dos visitantes persistiam, o que revelava que a continuidade era uma caracterstica forte e flagrante das relaes exteriores do pas 14

(Covarrubias, 1999, p. 439). As medidas tomadas pelo governo refletiam um grau indito de abertura ao escrutnio e observao internacionais, mas algumas das opinies e concluses expressas pelos relatores, como o relatrio de Asma Jahangir, produziram reaes enrgicas de parte do governo mexicano que recorria uma vez mais ao discurso diplomtico de no-interveno para construir seus argumentos (Covarrubias, 2001, p. 352-353)7. Alm disso, em contraste com as relaes relativamente cordiais com os representantes das organizaes intergovernamentais (ONU e OEA), o presidente Zedillo teve ao longo do governo brigas e confrontos diretos com ONGs internacionais, e centenas de observadores estrangeiros de direitos humanos foram expulsos do pas. A presso da rede transnacional de ativismo em direitos humanos resultou numa srie de mudanas na abordagem do governo frente ao tema dos direitos humanos, mas velhos hbitos do nacionalismo revolucionrio mexicano ainda povoavam o discurso diplomtico e as prticas domsticas do governo mexicano, o que de pronto revelava uma posio contraditria e ambgua entre abertura e no-interveno que foi constante durante todo o governo Zedillo. O governo parecia aceitar a redefinio do conceito tradicional de soberania e a legitimidade das demandas internacionais, mas a mudana em muitas ocasies ainda se limitava somente ao discurso (Trevio Rangel, 2004, p. 527), ou a concesses tticas, sem grandes efeitos prticos, que eram implementadas de maneira instrumental, como respostas s presses. Covarrubias (2008) argumenta que essas caractersticas ilustram a transio do fim da fase de negao para uma poltica mais sistemtica de concesses tticas e, finalmente, para o reconhecimento da validade da norma para o caso mexicano.

3. O GOVERNO FOX (2000-2006): O ENFRAQUECIMENTO TRANSNACIONAL

E A

DA

ATUAO

DA

REDE
E

UTILIZAO

DA

POLTICA EXTERNA PARA ANCORAR

SINALIZAR A TRANSIO DEMOCRTICA NO EXTERIOR

Durante sua visita, Asma Jahangir investigou os casos de Acteal, El Bosque, Aguas Blancas e El Charco, e as mortes de mulheres em Ciudad Jurez, Chihuahua. As concluses e sugestes da relatora provocaram reaes enrgicas do governo mexicano. O seu informe reconhecia que o governo mexicano dispunha dos recursos para superar os problemas diagnosticados e salvaguardar a vida de seus cidados, mas afirmava que para que isso ocorresse era necessrio implantar polticas que: mudassem o sistema legal e judicial; promovessem o processo democrtico mediante reformas eleitorais; fortalecessem as comunidades locais; e que ainda buscassem fomentar a solidez econmica e poltica do pas (Covarrubias, 2001, p. 351). As concluses do informe foram interpretadas como um julgamento sobre o Estado, no qual as violaes de direitos humanos eram atribudas falta de vontade poltica do governo para lhes pr fim, na medida em que o informe afirmava que a continuidade das violaes no era culpa da falta de recursos materiais.

15

O governo Fox (2000-2006) consolidou as mudanas em curso na poltica externa de direitos humanos desde o governo Salinas aplicando uma srie de medidas que transformaram a questo dos direitos humanos numa prioridade das relaes exteriores do pas. O Mxico inaugurou uma agressiva poltica externa de direitos humanos sem precedentes em sua histria, e se tornou um dos principais aliados das ONGs transnacionais no avano da agenda internacional no tema (Maza, 2008, p. 44). Alm disso, adotou uma ativa diplomacia nos principais fruns internacionais, como a Comisso de Direitos Humanos da ONU e a Assemblia Geral da OEA, onde ele patrocinou e apoiou iniciativas para o desenvolvimento e implementao de padres internacionais para diversas questes temticas diferentes referentes a direitos humanos (Anaya, 2009, p. 40). A inteno de conceder ao tema dos direitos humanos um lugar central na agenda da poltica externa foxista havia sido manifestada de forma clara desde o incio do governo e, antes disso, j no perodo da campanha eleitoral. Esperava-se que a atividade internacional do Mxico com esta temtica produzisse um efeito semelhante ao que o NAFTA e, antes disso, a entrada no GATT, haviam gerado no mbito econmico: comprometer o pas com a mudana interna no exterior para assegurar a reforma domstica em matria de direitos humanos e democracia. O chanceler Jorge G. Castaeda (2001-2003) argumentava que a poltica externa no era apenas um resultado das mudanas e dinmicas internas; ela podia funcionar, ademais, como uma causa fomentadora das mudanas domsticas, um instrumento que auxiliaria na consolidao de uma nova cultura e institucionalidade democrticas. O estmulo externo ajudaria a forar uma mudana domstica no mbito das prticas insatisfatrias que os desrespeitavam, pondo em marcha no pas a maquinaria dos direitos humanos. A esse respeito, Sotomayor (2008) lembra que durante muitos anos,
a prtica da diplomacia mexicana consistiu em que a norma internacional se ajustasse e tomasse em considerao a realidade mexicana (...) A estratgia de Fox reverteu essa velha prtica e inverteu sua lgica, tentando ajustar e normalizar a realidade nacional segundo os princpios internacionais. Seu objetivo, longe de modificar o contexto internacional, consistiu em abra-lo para assim induzir a mudana interna (Sotomayor, 2008, p. 247).

A concepo sobre a vinculao entre a poltica externa e a domstica e, alm disso, o entendimento do papel que o mbito externo poderia desempenhar frente ao 16

plano interno passavam, assim, por uma importante alterao. At ento as prioridades da poltica externa para os governos do PRI estavam ligadas tarefa de promover o desenvolvimento econmico e servir de dique de conteno s interferncias externas em seus assuntos internos (Gonzlez, 2006, p. 160). Com o governo Fox, no entanto, a poltica exterior ganhava um novo lugar e papel, relacionado com o processo de consolidao e construo institucional da nova democracia mexicana (ibidem; Sotomayor, 2008). Dessa forma, como bem argumenta Covarrubias (2008), a poltica externa ativa de Fox a favor da democracia e dos direitos humanos servia tanto a objetivos internos quanto a externos: era necessrio projetar, por um lado, a imagem de um Mxico comprometido com o livre comrcio, a democracia e os direitos humanos8, enquanto que, de outro lado, os compromissos assumidos pelo pas no exterior contribuiriam para a prpria consolidao da democracia e dos direitos humanos no Mxico (Covarrubias, 2008, p. 29-30). A defesa dos direitos humanos como um dos objetivos centrais da poltica externa do governo Fox deve ser entendida dentro do contexto da democratizao. As mudanas da poltica exterior de direitos humanos serviam, nesse contexto, a dois objetivos: por um lado, faziam parte de uma tentativa para sustentar e aprofundar, no exterior, a nova situao democrtica domstica por meio da aceitao de compromissos internacionais. A mudana de regime influenciava, portanto, a poltica externa no sentido de que a nova diplomacia do governo buscava ancorar no exterior a emergente democracia mexicana. Esta estratgia que procura impulsionar e salvaguardar reformas internas recorrendo ao mbito externo e vinculao com compromissos internacionais pode ser entendida a partir das contribuies da literatura sobre o mecanismo de lock-in (Moravcsik, 2000; Mansfield; Pevehouse, 2006; 2008). Por outro lado, as mudanas e o maior comprometimento com as normas internacionais de direitos humanos buscavam ainda sinalizar de maneira crvel para as audincias domsticas e internacionais a nova natureza (e imagem) do regime, bem como seu compromisso efetivo com o respeito aos direitos humanos e a consolidao democrtica (Hafner-Burton et al., 2008; Mansfield; Pevehouse, 2006; 2008), em contraposio ao passado prista autoritrio.
8

O governo Fox buscava convencer as audincias internacionais de que o Mxico que conheciam at ento no existia mais, de que o pas havia mudado e era outro. No era mais o Estado autoritrio que se refugiava em seus princpios de poltica externa e que queria limitar sua interao com o resto do mundo ao minimamente indispensvel para evitar questionamentos externos. O Mxico del cambio pretendia ser uma democracia vigorosa disposta a ter um reconhecido papel no cenrio internacional, e um membro pleno do clube das grandes naes democrticas (Sandoval, 2008, p. 74; Covarrubias, 2008a, p. 323).

17

Aps assumir a presidncia, ainda em 2000, Fox acabou com as restries de visto de observadores de direitos humanos criadas durante o governo Zedillo, pondo fim s restries ao escrutnio internacional e fazendo um convite visita de mecanismos internacionais de direitos humanos. O governo assinou ainda um programa de cooperao tcnica com o Alto Comissariado das Naes Unidas para Direitos Humanos (ACNUDH), a partir do qual se estabeleceria depois um escritrio permanente do ACNUDH no Mxico e um diagnstico da situao dos direitos humanos no Mxico9, do qual resultaria, por fim, o Programa Nacional de Direitos Humanos, apresentado no final de 2004. Os primeiros atos do governo Fox no tema dos direitos humanos no se limitaram, no entanto, aproximao e cooperao com o ACNUDH. Outras decises tomadas pelo governo tambm deixavam claras suas intenes de inaugurar uma nova poltica externa de direitos humanos que mudasse a imagem do Mxico de um pas problema, com uma situao difcil em direitos humanos, para a de um interlocutor vlido no seio da comunidade das naes democrticas. Alm da permisso aberta s visitas de membros de ONGs internacionais de direitos humanos, e dos convites aos representantes dos mecanismos internacionais nessa matria para que fossem ao Mxico, o governo mexicano assinou e ratificou uma srie de tratados internacionais de direitos humanos; reconheceu a competncia dos comits ligados aos tratados do sistema de direitos humanos da ONU no que diz respeito ao recebimento de queixas de indivduos; e retirou algumas reservas feitas anteriormente pelos governos do PRI ao texto de certos acordos. Esses so apenas alguns exemplos de um nmero muito mais extenso de medidas adotadas pelo governo Fox que refletem como ele aprofundou as mudanas na poltica externa de direitos humanos. No entanto, essas mudanas foram causadas pela presso da rede transnacional de direitos humanos, como havia ocorrido nos governos Salinas e Zedillo? Abaixo apresento dados sobre comunicaes do exterior recebidas pela CNDH durante os trs governos aqui analisados como um indicador da evoluo da presso internacional da rede transnacional. Por meio dessas comunicaes as ONGs internacionais e outros grupos estrangeiros expressam suas preocupaes, dvidas e crticas sobre a situao dos direitos humanos no Mxico.

Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos en Mxico. Diagnstico sobre la situacin de los derechos humanos en Mxico. Mxico, 2003. Documento disponvel em: http://www.sre.gob.mx/derechoshumanos/docs/Diagnostico.pdf. ltimo acesso em 22 de junho de 2009.

18

Nmero de Comunicaes do Exterior Recebidas pela CNDH - "Termmetro" da Atuao da Rede Transnacional
70000 60000 50000 60091 51452

40000
38000 30000 21974 20000 10000 0 7968 8991 5875 7199 2647

33078

29185

2130

2088

1093

636

250

1216

Fonte: Informaes obtidas pelo autor por meio do SISAI (Sistema de Acceso a la Informacin) da Comisso Nacional de Direitos Humanos (CNDH) em dezembro de 2008.

19

Como pode ser observado, os momentos de maior atuao da rede transnacional de direitos humanos esto concentrados durante a negociao do NAFTA, especialmente no perodo de maio de 1992 a maio de 1993, quando a CNDH recebeu 21.974 comunicaes do exterior, e depois do surgimento do levante zapatista. Aqui dois momentos foram mais significativos: quando o movimento surgiu, em 1994, e a CNDH recebeu 60.091 comunicaes do exterior entre maio de 1994 e maio de 1995, e depois do massacre de Acteal, ocorrido em 22 de dezembro de 1997, quando a CNDH recebeu 51.452 comunicaes entre maio de 1997 e maio de 1998. Outro ponto mostrado pelos dados que de fato, como apontam a literatura e os ativistas mexicanos de direitos humanos, houve uma queda significativa da atuao da rede transnacional de direitos humanos para o caso mexicano durante o governo Fox. A legitimidade internacional do governo Fox, seu bnus democrtico, e a poltica de abertura e ativismo em favor dos direitos humanos fizeram com que a presso da rede transnacional diminusse consideravelmente depois de 2001. Como Maza argumenta, as ONGs mexicanas que insistiam na necessidade de continuar com a presso internacional ouviram de seus aliados internacionais que eles no pressionariam o governo Fox como haviam feito durante o governo Zedillo, pois era necessrio dar tempo ao novo governo, que no poderia alterar a situao de direitos humanos do Mxico to rapidamente depois da hegemonia prista de 71 anos. Isso fez com que o trabalho internacional das ONGs mexicanas fosse direcionado para o mbito nacional, no acompanhamento e participao nas diferentes fases do acordo de cooperao tcnica com o ACNUDH (Maza, 2008). A rede transnacional de direitos humanos foi ativada em casos especficos ao longo do governo Fox, como nos casos dos homicdios de mulheres em Ciudad Jurez e da morte da ativista de direitos humanos Digna Ochoa, mas seu grau de atividade era bem menor em comparao ao atingido durante o governo Zedillo. Assim, a preocupao com a presso potencial e com a reputao do Mxico continuava a importar, e a poltica externa continuou a ser influenciada pela perspectiva da pressure from above da rede transnacional de direitos humanos, j que os funcionrios do governo queriam evitar que o Mxico se tornasse novamente alvo da diplomacia de shaming (Anaya, 2009, p. 50). Mas se antes os governos Salinas e Zedillo respondiam s presses com concesses tticas depois de a rede transnacional ter lanado

20

campanhas de shaming para demonstrar que o pas se preocupava com o tema das violaes e estava comprometido a investig-las e julgar os culpados, aqui o governo Fox se antecipou na maior parte das vezes presso, pois o interesse subjacente do governo havia mudado substancialmente. Agora o regime buscava sinalizar para audincias domsticas e internacionais seu real compromisso com as reformas e o avano democrticos para alterar a imagem internacional do pas associada com os governos pristas. A possibilidade da presso da rede continuava importante, mas a causa principal das mudanas, como a deciso do voto contra Cuba na Comisso de Direitos Humanos da ONU e abertura total ao escrutnio internacional, era, por um lado, para sinalizar para a comunidade internacional que a nova abordagem do governo era sria, construindo assim uma nova imagem para o pas de defensor dos direitos humanos e, por outro, para ancorar a nova situao democrtica com compromissos internacionais de direitos humanos. A preocupao com a imagem do pas e com as possveis crticas internacionais continuou importante, mas as mudanas j no ocorriam como reaes a presses externas, como no passado. Elas cumpriam agora objetivos delineados pelo prprio governo mexicano. De acordo com Jorge Castaeda (entrevista pessoal, 22 de novembro de 2008), primeiro Secretrio de Relaes Exteriores do governo Fox (2000-2003) e arquiteto intelectual da poltica externa de direitos humanos foxista, a idia do governo Fox de ancorar a situao domstica no exterior por meio de compromissos internacionais de direitos humanos esteve permeada pelo temor de um possvel retrocesso autoritrio e foi resultado da combinao da influncia de trs processos prvios. Em primeiro lugar, a tradio de atuao do PAN iniciada durante os conflitos eleitorais de 1985 e 1986 de recorrer a mecanismos internacionais de direitos humanos para combater as fraudes eleitorais. Em segundo lugar, o histrico de ativismo de lderes cvicos durante os anos 1990 (Mariclaire Acosta, Adolfo Aguilar Zinser, Jorge G. Castaeda, Sergio Aguayo, Santiago Creel) que tambm se haviam acostumado a recorrer a instncias internacionais para denunciar violaes aos direitos humanos e tentavam incluir em acordos internacionais como o NAFTA clusulas de direitos humanos e/ou de democracia10. E, por fim, em terceiro lugar, o papel das conversas de Vicente Fox, Jorge
10

Mariclaire Acosta, Jorge Castaeda e Adolfo Aguilar Zinser, entre outros, chegaram ao governo depois de longa experincia de ativismo na sociedade civil. Acosta havia sido presidente da seo mexicana da Anistia Internacional ainda na dcada de 1970, e uma das fundadoras, em 1984, junto de Sergio Aguayo e

21

G. Castaeda, Adolfo Aguilar Zinser e, em menor medida, Santiago Creel com Felipe Gonzlez, ex-presidente do governo espanhol (1982-1996) que sempre sustentou que a entrada espanhola na Comunidade Econmica Europia e na OTAN havia servido como ncora externa da democracia espanhola11. O governo Fox entendia que era necessrio consolidar a transio democrtica do pas, e que as instituies e normas internacionais, entre elas as relacionadas com a proteo e promoo dos direitos humanos, tinham um papel chave nesse processo. Mas no se tratava apenas de ancorar a transio democrtica no exterior, pois, na verdade, o lock-in s seria possvel e conseqente se o novo governo conseguisse construir uma nova imagem internacional do Mxico como defensor dos direitos humanos e democracia, provando ser coerente e consistente com suas novas aes. Como nota Castaeda, antes de conseguir a visita de relatores de direitos humanos para o Mxico e de us-los como ncoras externas para a consolidao democrtica, o governo precisava sinalizar de maneira convincente que as mudanas eram srias e que o Mxico tinha uma nova poltica externa congruente com a democracia e direitos humanos que se aplicava a todas as relaes exteriores do pas, mesmo para aqueles temas sensveis e tradicionais como a posio assumida com relao a Cuba. Assim, os objetivos de lockin e de sinalizao, nesse caso para a construo de uma nova imagem internacional, estavam intimamente relacionados, e motivaram de forma conjunta as mudanas da poltica externa mexicana durante o governo Fox.

Rodolfo Stavenhagen, da Academia Mexicana de Direitos Humanos, uma das primeiras ONGs mexicanas de direitos humanos. Como ativistas esses personagens haviam aprendido a utilizar o mbito internacional na luta pelos direitos humanos e pelo avano da democracia no pas para pressionar os governos do PRI. Essa experincia de ativismo foi importante depois quando eles ingressaram no governo Fox. O uso estratgico do ambiente internacional para obter fins domsticos era j algo bastante conhecido para eles que se haviam oposto inmeras vezes, no passado, ao governo mexicano quando ele invocava as normas de soberania e no-interveno para tentar se blindar de crticas externas. Assim, parte da agenda e das estratgias que haviam defendido na sociedade civil enquanto ativistas de direitos humanos foi levada por eles para o governo. 11 Castaeda nota que as conversas com Felipe Gonzlez convenceram muito Fox da idia de ancorar a transio democrtica no exterior. A posio do governo Fox foi influenciada, portanto, de maneira importante pela experincia do caso espanhol.

22

4. OS LIMITES

DAS

MUDANAS

DO

COMPORTAMENTO INTERNACIONAL

SOBRE AS

PRTICAS DOMSTICAS: FRACASSOS E PROMESSAS NO CUMPRIDAS

No governo Fox assistiu-se integrao plena do Mxico ao regime internacional de direitos humanos, o que ps fim, definitivamente, s reticncias manifestadas pelos dois ltimos governos do PRI no que dizia respeito validade e aplicao das normas internacionais na matria. Todavia, para alm das causas j analisadas das mudanas da poltica externa de direitos humanos durante o governo Fox, cabe indagar se a estratgia de comprometimento com as normas internacionais contribuiu, como se esperava, para alterar normas e prticas domsticas e para ancorar no exterior a democracia mexicana. Como vimos, um dos grandes eixos orientadores da poltica externa de direitos humanos do governo Fox foi a idia de que a defesa internacional da democracia e dos direitos humanos serviria para acelerar e consolidar a mudana interna. Buscava-se utilizar a poltica externa como um detonador que permitisse abrir o pas ao mundo e consolidar a mudana democrtica (Salas, 2002). A despeito das mudanas na poltica externa, inegvel que o desempenho efetivo do governo no que diz respeito aos direitos humanos continuou muito aqum do aceitvel. Por um lado, observou-se a persistncia de inmeros graves casos de violaes, intensificados sobretudo no final do sexenio Fox, cometidos muitas vezes pelas prprias foras de segurana pblica e/ou com a cumplicidade de autoridades estatais, como nos casos de represso ocorridos em San Salvador Atenco e Oaxaca, em 2006. Alm disso, outros casos de patentes violaes, como os feminicdos em Ciudad Jurez, continuaram a acontecer ao longo de todo o governo, apesar da criao de instncias e comisses que deveriam investigar e processar os responsveis12. Por fim, muitas iniciativas domsticas de direitos humanos de Fox fracassaram, o que evidenciava a ausncia de uma poltica integral de promoo e defesa dos direitos

12

No ano de 2004, estabeleceu-se em Ciudad Jurez a Comisso para Prevenir e Eliminar a Violncia contra as Mulheres, e em 2005 o governo criou uma Fiscala Especial para investigar os brutais e numerosos assassinatos de mulheres cometidos nessa cidade. No entanto, os esforos do governo federal no foram capazes nem de frear a violncia contra as mulheres, nem de responsabilizar criminalmente os responsveis pelas violaes. Ao contrrio disso, autoridades locais recorreram inmeras vezes tortura para extrair confisses de inocentes e produzir, assim, bodes expiatrios.

23

humanos no plano domstico13. A mudana na poltica externa foi, portanto, muita mais rpida e fcil do que a mudana na poltica domstica. Em razo disso que surgiram concluses de ONGs, acadmicos, entre outros, de que o governo falhou, pactuou com os poderes fticos e/ou com o PRI em prol da impunidade, ou que de fato nunca esteve comprometido com a democracia14. Para muitos, as mudanas foram poucas, insuficientes ou cosmticas, e o discurso internacional em prol dos direitos humanos se tratou apenas de um exerccio retrico que pouco ou nada contribuiu para o melhoramento da situao dos direitos humanos no pas, padro este que seria tambm seguido atualmente pelo governo de Felipe Caldern (2006-2012) no contexto da crescente campanha de militarizao contra o narcotrfico15. Para Maza (2008), a apropriao do discurso dos direitos humanos por parte das autoridades foi contraproducente, pois impediu que houvesse presso internacional sobre o governo mexicano apesar das graves violaes, o que permite uma srie de retrocessos domsticos sem que haja grande questionamento internacional s autoridades mexicanas (Maza, 2008, p. 61-2). Em outras palavras, estaramos diante de um discurso vazio, proclamado estrategicamente pelo governo no plano internacional para reforar (ou proteger) o status quo domstico de abusos e violaes. Como bem lembra Covarrubias (2007), verdade que a poltica externa pode influenciar processos internos, mas ao que tudo indica o alcance da poltica externa nesse caso parece ter sido mais limitado do que suponha o governo, uma vez que o caminho democracia e ao respeito dos direitos humanos talvez seja influenciado muito mais por variveis internas do que internacionais. A maior contribuio da poltica
13

Um dos grandes fracassos do governo Fox foi sua incapacidade de aprovar uma reforma do sistema judicial que havia sido prometida no incio de seu mandato. Seu objetivo seria combater, por um lado, o uso da tortura por agentes do Estado para obter confisses de suspeitos e, por outro, a utilizao excessiva do mecanismo de deteno preventiva. De modo similar, o projeto do governo de uma reforma constitucional abrangente sobre direitos humanos proposta em 2004 nem mesmo foi discutida seriamente pelo Congresso, em parte porque o prprio governo estava mais preocupado com a aprovao de outras reformas, como a fiscal. 14 A opinio de Sergio Aguayo, ativista e renomado acadmico mexicano, ilustrativa dessa percepo. Ele afirma, sobre Fox, que ele se apresentou como um reformador e no era um reformador, foi um farsante. E o tema dos direitos humanos um barmetro (...) creio que nem sequer tinha conscincia clara do que implicava ter um compromisso com os direitos humanos (entrevista pessoal, 19 de novembro de 2008). 15 Para uma discusso de como o governo Caldern tem recorrido a exerccios retricos quando o tema dos direitos humanos levantado diante de sua agenda de segurana, ver Muoz, Alejandro Anaya. Security and human rights in Mexico: Do pressure from above and argumentation have anything to do with it? Paper apresentado na 49a. Conveno Anual da International Studies Association (ISA), 2008.

24

externa foi permitir um debate mais aberto e livre sobre os rumos da poltica interna no tema dos direitos humanos (Covarrubias, 2007, pp. 239-40), mas apesar da abertura do pas ao tema, as transformaes domsticas, a despeito da alternncia, continuaram a ser mais lentas e difceis. Houve, portanto, uma defasagem importante entre as ambies exteriores do novo governo, que buscava um ancoramento externo para o processo de democratizao poltica, e sua capacidade de transformao no mbito interno (Ruano, 2008, p. 298). Dessa forma, o problema no foi s o de haver esperado muitos resultados da poltica externa que talvez ela nunca tenha podido realmente oferecer, mas tambm o fato de que mesmo quando o governo buscou a transformao domstica por outros meios acabou encontrando inmeros obstculos que no pde superar, certas vezes devido a sua incapacidades, porm em outras por questes que fugiam de seu controle. O resultado disso tudo foi que as grandes expectativas iniciais com o gobierno del cambio se converteram, ao final, em grande decepo. A primeira grande frustrao ocorreu no mbito da justia transicional, quando o governo abandonou a promessa feita por Fox durante a campanha eleitoral de punir os repressores do regime prista para, em lugar disso, utilizar o passado como moeda de troca em negociaes com o velho regime (Aguayo; Trevio Rangel, 2007). Essa capitulao significou, na prtica, a concesso de uma anistia de facto aos agentes estatais envolvidos em graves violaes de direitos humanos durante o regime autoritrio, ratificando, assim, a imagem do pas como paraso da impunidade (ibidem). A represso do Estado autoritrio contra o movimento estudantil em 1968 fez com que diversos grupos recorressem s armas, abandonando o sistema eleitoral e os desacreditados mecanismos institucionalizados de disputa poltica para ingressar no movimento guerrilheiro. Em resposta aos grupos de luta armada, o Estado implementou uma srie de medidas de represso militar e poltica desde finais dos anos sessenta at incios dos anos oitenta que buscavam a dissoluo dos movimentos esquerdistas de oposio contrrios ao regime prista. Essa campanha contra-insurgente, conhecida como guerra sucia, provocou um saldo de enormes violaes de direitos humanos, das quais se destaca a tragdia dos desaparecimentos forados16. Durante a campanha
16

Em seu informe 26/2001, apresentado em 27 de novembro de 2001, a CNDH informou, com base em 532 queixas recebidas sobre casos de desaparecimento forado, que durante a dcada de setenta e incio dos anos oitenta, os anos da chamada guerra sucia, era possvel comprovar 275 casos plenamente

25

eleitoral de 2000, Vicente Fox fez um chamado para a esquerda mexicana em favor de um voto til contra o PRI que incluiu o compromisso de criar uma Comisso da Verdade para investigar as violaes de direitos humanos cometidas ao longo do regime do PRI. Todavia, a promessa de Fox jamais se concretizou. Segundo Adolfo Aguilar Zinser, ento responsvel pela elaborao de um projeto de Comisso da Verdade, a criao da Comisso foi abandonada porque Fox passou a negociar o apoio do PRI necessrio para a consecuo de uma reforma tributria no Congresso (ibidem, p. 720). No lugar da Comisso o governo decidiu criar a Fiscala Especial para Movimientos Sociales y Polticos del Pasado (Femospp) encarregada das investigaes, apresentao de denncias e reparaes relativas s violaes aos direitos humanos cometidas contra movimentos sociais e polticos, como quando dos massacres estudantis de 1968, 1971 e tambm durante a guerra suja mexicana. O fiscal responsvel (Ignacio Carillo Prieto) foi selecionado pelo general Rafael Macedo de la Concha, Procurador Geral da Repblica que, como militar da ativa, respondia hierarquicamente a outro militar, o secretrio de Defesa, comandante justamente de uma das instituies que deveriam ser investigadas por seu papel durante a represso, o que implicava um conflito de interesses para o procurador e fiscal. Embora a Femospp tenha contribudo para a reconstruo histrica de um longo captulo da vida poltica mexicana que havia sido escondido e negado pelo regime prista, e tenha resultado no reconhecimento, pelo Estado, da utilizao sistemtica de prticas repressivas e criminosas, como seqestros, torturas e assassinatos, ela no conseguiu responsabilizar penalmente os que apontou como responsveis pela guerra suja, e nem mesmo procedeu entrega de qualquer tipo de reparao s vtimas e seus familiares. A ausncia de uma estratgia precisa, combinada com a falta de coordenao institucional e com uma retrica solene e pesada, mas carente de contedo fizeram com que, ao final, os resultados da Fiscala ficassem muito aqum das promessas e expectativas iniciais referentes s suas funes (ibidem, p. 724). O caso que mais chamou a ateno para a atuao da Femospp foi o relativo ao massacre do movimento estudantil de 1968, e ele reflete vividamente o fracasso da Femospp, extinta no ltimo
documentados de desaparecimentos forados de que haviam participado autoridades estatais. Comisin Nacional de los Derechos Humanos (CNDH). Recomendacin 26/2001. Disponvel em: http://www.cndh.org.mx/comsoc/compre/2001/146.htm. ltimo acesso em 20 de junho de 2009.

26

dia de governo de Vicente Fox. Como resultado das investigaes da Fiscala, a PGR acusou Luis Echeverra de crime de genocdio no caso da matana de Tlatelolco. O expresidente ficou sob priso domiciliar, mas em maro de 2009 um tribunal federal ordenou decretar a liberdade absoluta de Echeverra por falta de provas, ainda que tenha reconhecido a prtica delitiva do genocdio no caso do massacre dos estudantes. O Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH) tambm refletiu, como a Femospp, o limitado impacto da mudana do comportamento internacional do Estado mexicano sobre suas prticas no plano domstico. Tratou-se da ao mais importante do governo na questo dos direitos humanos, e a idia inicial era a de que o plano emergisse das concluses e recomendaes feitas pelo diagnstico da situao dos direitos humanos que havia sido coordenado pelo Alto Comissariado de Direitos Humanos das Naes Unidas. O programa, no entanto, no dispunha de um oramento para sua implementao, e se restringia a uma srie de aes desconectadas que as secretarias e agncias estatais j haviam planejado com anterioridade, sem propor qualquer tipo de indicativo ou cronograma para sua execuo. No eram estabelecidas prioridades nem compromissos de construir um conjunto especfico de polticas pblicas cujos avanos no tema dos direitos humanos pudessem ser verificados e medidos (Maza, 2008, p. 52; entrevista pessoal com Edgar Cortz, 2008). Ademais, os termos estabelecidos entre ONGs e funcionrios do governo nos espaos de dilogo criados para a discusso do Programa no foram respeitados, entre outros motivos porque os funcionrios que participavam de tais reunies no tinham qualquer poder decisrio (HRW, 2006, pp. 27-8).

5. COMENTRIOS FINAIS Neste artigo sobre o impacto do processo de democratizao do Mxico sobre a poltica externa mexicana de direitos humanos defendemos a hiptese de que o efeito da transio poltica sobre esse mbito das relaes exteriores do pas teve dois momentos e lgicas distintos. No primeiro momento, correspondente aos governos Salinas e Zedillo, argumentamos que as mudanas da poltica externa de direitos humanos devem ser entendidas como respostas e concesses tticas do governo mexicano presso da rede transnacional de ativismo em direitos humanos que orientou sua ateno para o caso mexicano a partir do final da dcada de 1980.

27

Todavia, assinalamos que nem todas as mudanas da poltica externa de direitos humanos no perodo que nos interessa podem ser compreendidas a partir dessa lgica. Argumentamos, nesse sentido, que houve um segundo momento de mudanas, equivalente ao governo Fox, em que as alteraes observadas no comportamento internacional do Estado podem ser explicadas por clculos endgenos ao prprio governo. O governo panista da emergente democracia mexicana buscava com as mudanas da poltica externa de direitos humanos uma forma de ancorar no exterior a nova situao democrtica, tentando blind-la de possveis regressos autoritrios. Ademais, as mudanas cumpriam ainda outro objetivo: sinalizar de maneira crvel para as audincias domsticas e internacionais a nova natureza (e imagem) do regime. No entanto, como vimos, ao trmino do governo Fox os limites e as promessas no cumpridas da estratgia do lock in tinham ficado j bastante claros. O governo do PAN mudou a poltica externa mexicana de direitos humanos e recorreu ao exterior para diminuir os riscos de um regresso autoritrio que uma volta ao poder do PRI poderia representar, mas os maiores perigos para a consolidao da democracia mexicana, que a impedem de avanar, permaneceram praticamente intocados no plano domstico: as instituies, leis e a cultura poltica autoritria do velho regime, que continuam a se reproduzir cotidianamente no plano interno a despeito da democracia eleitoral e da competio poltica hoje imperantes no pas. 6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS AGUAYO Quezada, Sergio. Auge y Perspectivas de los Derechos Humanos en Mxico in Luis Rubio and Arturo Fernndez (compiladores), Mxico a la hora del cambio, Mxico: Cal y Arena, 1994, pp. 469-504. _____________. La Comunidad Internacional y los Derechos Humanos en Mxico, LASA Forum, Vol. XXIX, n.3, Fall, 1998. _____________; TREVIO RANGEL. Fox y el Pasado. La Anatoma de una Capitulacin, Foro Internacional, 190, XLVII, (4), pp. 709-739, 2007. ANAYA, Alejandro. Transnational and Domestic Processes in the Definition of Human Rights Policies in Mexico, Human Rights Quarterly, vol. 31, pp. 35-58, 2009. BAUTISTA, Maria del Pilar Escobar. Derechos Humanos y Democracia en la Organizacin de las Naciones Unidas: Posicin y Participacin de Mxico (19891994), Tesina de Maestra, SRE/Instituto Matas Romero de Estudios Diplomticos, agosto de 1995. COVARRUBIAS, Ana. El Problema de los Derechos Humanos y los Cambios en la Poltica Exterior, Foro Internacional, vol. 39, nm. 4, octubre-diciembre, pp. 429-452, 1999.

28

_____________. El mbito Internacional y el Proceso de Cambio Poltico en Mxico in Reynaldo Yunuen Ortega (comp.), Caminos a la democracia, Mxico, El Colegio de Mxico, 2001. _____________. Human Rights and Mexican Foreign Policy, Paper apresentado no Robarts Centre Canada-Mexico Seminar, Robarts Centre for Canadian Studies, York University, november, 2005. _____________. Comentario a Tom J. Farer in Ana Covarrubias (comp.), Mxico en un mundo unipolar y diverso, Mxico, D.F.: El Colegio de Mxico, Centro de Estudios Internacionales, pp. 237-240, 2007. _____________. Los derechos humanos en la poltica exterior de Mxico: en defensa propia o de los valores liberales? in Ana Covarrubias (coord.), Temas de poltica exterior, Mxico, D.F.: El Colegio de Mxico, Centro de Estudios Internacionales, pp. 303-332, 2008. DOMNGUEZ, Jorge I; FERNNDEZ DE CASTRO, Rafael. The United States and Mexico: Between Partnership and Conflict. New York: Routledge, 2001. DRESSER, Denise. "Treading Lightly and Without a Stick: International Actors and the Promotion of Democracy in Mexico," in Tom Farer (ed.), Beyond Sovereignty: Collectively Defending Democracy in the Americas, Baltimore: Johns Hopkins University Press, pp. 316-341, 1996. HAFNER-BURTON, E.; MANSFIELD, E.; PEVEHOUSE, J. Democratization and Human Rights Regimes, Paper presentado na reunio da International Studies Association (ISA), 2008. HUMAN RIGHTS WATCH. Lost in Transition: Bold Ambitions, Limited Results for Human Rights Under Fox. HRW, New York: 2006. KAUFMAN PURCELL, Susan. The Changing Nature of US-Mexican Relations. Journal of Interamerican Studies and World Affairs 39, No. 1 (Spring): 137-152, 1997. KECK, Margaret; SIKKINK, Kathryn. Activists Beyond Borders: Advocacy Networks in International Politics. Ithaca and London: Cornell University Press, 1998. _____________. Redes Transnacionales de Cabildeo y Influencia, Foro Internacional, octubre-diciembre, 1999. KHAGRAM, Sanjeev; RIKER, James V.; SIKKINK, Kathryn. From Santiago to Seattle: transational advocay groups restructuring world politics, in Restructuring world politics. Transnational social movements, networks and norms, University of Minnesota Press, pp. 3-23, 2002. LEVITSKY, Steven; WAY, Lucan A. Linkage versus Leverage: Rethinking the International Dimension of Regime Change, Sawyer Law and Politics Program, Campbell Public Affairs Institute, 2005. MANSFIELD, Edward D.; PEVEHOUSE, Jon C.; Democratization and International Organizations, International Organization, 60, Winter, pp. 137167, 2006. _____________. Democratization and the Varieties of International Organizations, Journal of Conflict Resolution, 52, pp. 269-294, 2008. MAZA Calvio, Emma Consuelo. Los Derechos Humanos en Mxico: Retrica o Compromiso?, Tesis de Maestra, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Mxico, 2008. MORAVCSIK, Andrew. The Origins of Human Rights Regimes: Democratic Delegation in Postwar Europe. International Organization, vol. 54, no. 2, 2000. PUTNAM, Robert D. Diplomacy and Domestic Politics: The logic of two-level games, International Organization, Vol. 42, no 3, 1988.

29

RISSE-KAPEN, Thomas. Bringing transnational actors back in: an introduction in Bringing Transnational Relations Back in: Non-State Actors, Domestic Structures and International Institutions, Cambridge: Cambridge University Press, pp. 3-33, 1995. _____________.; ROPP, Stephen C & SIKKINK, Kathryn. The Power of Human Rights: International Norms and Domestic Change. Cambridge, Cambridge University Press, 1999. RUANO, Lorena. De la exaltacin al tedio: las relaciones entre Mxico y la Unin Europea durante el sexenio del Presidente Vicente Fox, 2000-2006, Foro Internacional, 191-192, vol. XLVIII, enero-junio, nms. 1-2, pp. 297-329, 2008. SALAS, Federico. Democracia y derechos humanos como poltica exterior in Rafael Fernndez de Castro (ed.) Mxico en el mundo: Cambio y continuidad en la poltica exterior de Mxico. Mxico: Editorial Planeta, pp. 163-172, 2002. SIKKINK, Kathryn. Human Rights, Principled Issue-Networks, and Sovereignty in Latin America, International Organization, vol. 47, n. 3, vero de 1993, pp. 411-441. SOTOMAYOR, Arturo C. Mxico y la ONU en tiempos de transicin: entre activismo externo, parlisis interna y crisis internacional, Foro Internacional, 191-192, vol. XLVIII, enero-junio, nms. 1-2, pp. 238-267, 2008. TREVIO RANGEL, Javier. Las ONG de derechos humanos y la redefinicin de la soberana del Estado Mexicano, Foro Internacional, julio-septiembre, 2004. 7. ENTREVISTAS Entrevista pessoal com Edgar Cortz, Secretrio Executivo da Red Nacional de Organismos Civiles de Derechos Humanos Todos los Derechos para Todas y Todos, 10 de novembro de 2008, Mxico, Distrito Federal. Entrevista por telefone com Jorge G. Castaeda, ex-Secretrio de Relaes Exteriores do Mxico, 22 de novembro de 2008, Mxico, Distrito Federal.

30