Você está na página 1de 251

Subsdios para a definio da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial PNOT (Verso preliminar)

Projeto Elaborao de subsdios tcnicos e documento-base para a definio da Poltica Nacional de Ordenao do Territrio - PNOT

Ministrio da Integrao Nacional MI Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional SDR Departamento de Planejamento do Desenvolvimento Regional DPR Coordenao-Geral de Planejamento e Gesto Territorial - CGTP Universidade de Braslia UnB Centro de Desenvolvimento Sustentvel CDS Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura IICA Associao Brasileira das Instituies de Pesquisa Tecnolgica ABIPTI

Subsdios para a definio da Poltica Nacional de Ordenao do Territrio PNOT (Verso preliminar)

Braslia, agosto de 2006.

Presidncia da Repblica Presidente Luiz Incio Lula da Silva Ministrio da Integrao Nacional Ministro Pedro Brito do Nascimento Secretaria-Executiva do Ministrio da Integrao Nacional Secretria Executiva Silvana Maria Parente Neiva Santos Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional - SDR Secretrio Maurcio Teixeira Rodrigues Departamento de Planejamento do Desenvolvimento Regional - DPR Diretor Henrique Villa da Costa Ferreira Coordenao-Geral de Planejamento e Gesto Territorial - CGPT Coordenador-Geral Jlio Miragaya Equipe Tcnica da CGPT Jlio Miragaya (coordenador tcnico do projeto pelo MI) Wilson Torres Filho Francisco Bezerra Siqueira Alberto Loureno Elaene Leila de Oliveira Rocha Oscar Calgano (estagirio) Andreia Lemos (estagiria) Marcia Nascimento (secretria) Colaboradores da SDR Antonio Carlos Figueira Galvo Rosalvo Oliveira Jnior Alessandra D Aqui Velloso Ronaldo Vasconcelos Maria Jos Monteiro 3

CDS/UnB Equipe de redao final Marcel Burstzin (coordenador geral pelo CDS/UnB) Brasilmar Ferreira Nunes (coordenador tcnico pelo CDS/UnB) Juliana Dalboni Rocha Marcelo Felipe Moreira Persegona Srgio Ulisses Jatob Coordenao dos Temas/ Consultores Herv Thry Lcia Cony Faria Cidade Bertha K. Becker Neli Aparecida de Mello Mrcia Leuzinger Llian Rocha Fernando Paiva Scardua Equipe Tcnica Adma Hamam de Figueiredo Ana Carolina Miranda Lamy Andra Azevedo Antonio Carlos Robert Moraes Bernardo Diniz Palhares Campolina Cludio Stenner Dumara Regina Lima Eustgio Dantas Glria Maria Vargas Jean-Phillipe Delorme Jefferson Lorencini Gazoni Leonor Ferreira Bertoni Mariana H. P. de Miranda Susan Eghrari Moraes Wanderley Messias da Costa

SUMRIO Apresentao......................................................................................................................9 1. Contextualizao.............................................................................................................. 12 1.1. 1.1.1. 1.1.2. 1.2. 1.3. 1.3.1. 1.3.2. 2. 2.1. 2.1.1. 2.1.2. 2.1.3. 2.1.4. 2.2. 2.2.1. 2.2.2. 2.2.3. 2.2.4. 2.3. 2.3.1. 2.3.2. 2.3.3. 2.3.4. 2.3.5. 2.4. 2.4.1. 2.4.2. 2.5. 2.5.1. 2.6. Marcos Balizadores..........................................................................................12 Marco Conceitual............................................................................................12 Marco Legal .................................................................................................... 18 Objetivos para uma PNOT no pas ..................................................................23 Os Contextos Internacional e Nacional............................................................25 O Contexto Internacional ................................................................................ 25 O Contexto Nacional....................................................................................... 31 Padro e Tendncias de Uso e Ocupao do Territrio Nacional....................36 Dinmicas Demogrficas ................................................................................39 Dinmicas Econmicas ...................................................................................42 Dinmicas Urbanas e de Dinmicas das Indstrias e dos Servios ................45 Cenrios de Ordenamento do Territrio ......................................................... 52 Terras em Poder da Unio................................................................................ 57 Terras Devolutas nas Constituies Federais..................................................58 Terras Pblicas da Unio Localizao e Configurao ...............................61 Terras destinadas Conservao Ambiental ..................................................62 Situaes Conflituosas para o Ordenamento TerritorialErro! Indicador no definido. Logstica do Territrio Brasileiro ....................................................................69 Sistema Logstico Fsico do Territrio Brasileiro........................................... 69 Logstica e Insero Competitiva Global........................................................79 Logstica e Tendncias de Reordenamento do Territrio ............................... 82 Sistemas Logsticos de Corporaes............................................................... 85 Concluses e Proposies ............................................................................. 100 Anlise das Experincias Internacionais........................................................108 Critrios para Seleo das Experincias Analisadas.....................................108 Descrio das Experincias Internacionais em Ordenamento Territorial..... 109 Instrumentos de OT nos Pases Analisados Passveis de Aplicao no Brasil118 Matriz Estratgica .........................................................................................120 Aes e Instrumentos Setoriais e Multisetoriais com Rebatimento Territorial132 5

Diagnstico ........................................................................ Erro! Indicador no definido.

2.6.1. 2.6.2. 2.7. 2.7.1. 2.7.2.

Polticas, Planos, Programas e Projetos Pblicos .........................................132 Polticas, Planos, Programas e Projetos com Rebatimento Territorial .........158 Aparato Institucional e Jurdico-Legal...........................................................177 O Regime Federativo e a Repartio Constitucional de Competncias........177 Anlise da legislao em vigor correlata ao Ordenamento Territorial .........179

BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................... 185

Lista de Quadros Quadro 1 - Quadro-sntese de instrumentos: mecanismos e instrumentos institucionais ...... 120 Quadro 2 - Quadro-sntese de instrumentos: mecanismos e instrumentos de gesto ............ 125 Quadro 3 - Quadro-sntese de instrumentos: mecanismos e instrumentos de operacionalizao128 Quadro 4 - Programas/aes por Poltica de governo............................................................ 134 Quadro 5 - Fontes de financiamento dos principais programas federais ............................... 157 Quadro 6 - Participao nos projetos de investimento por regies e estados ........................ 165 Quadro 7 - Contrataes por Unidades da Federao dos Fundos Constitucionais perodo 19892004........................................................................................................................................ 167 Quadro 8 - Contrataes por programa.................................................................................. 169 Quadro 9 - Contrataes por porte no perodo de 1989 a 2004 (em R$ Mil) ........................ 169 Quadro 10 - Estimativa de gerao de empregos e custo mdio ........................................... 170 Quadro 11 - Desembolso Anual do BNDES por Macro regio............................................. 170 Quadro 12 - Desembolso do BNDES por setor (perodo 10 anos) em R$ milhes (Diviso CNAE) ................................................................................................................................................ 172 Quadro 13 - Participao do Setor Pblico e do Setor Privado na Origem dos Recursos e Projetos Indicados ................................................................................................................................ 174 Quadro 14 - Projetos indicados com prioritrios pelo Setor Privado por Regio.................. 175

APRESENTAO O debate sobre a necessidade do Governo Federal assumir de forma coordenada aes referentes ao ordenamento do territrio nacional remonta aos anos oitenta, quando foi concebido o Programa Nossa Natureza, um programa desenvolvido pela Secretaria de Assessoramento da Defesa Nacional, subordinada ao Gabinete Militar da Presidncia da Repblica. A idia viria a se tornar preceito constitucional em 1988, cujo texto da Carta Magna estabelece, em seu Artigo 21, pargrafo IX: Compete Unio elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social. Em 1990, com a reestruturao da Presidncia da Repblica, foi criada a Secretaria de Assuntos Estratgicos SAE e, a ela subordinada, a Diretoria de Ordenao Territorial DOT, que tinha como atribuies cumprir aquele preceito constitucional. A estratgia bsica da DOT, contudo, limitou-se a elaborao de zoneamentos ecolgicoeconmicos (ZEE), nos planos nacional, regional e estadual, que se constituem, certamente, em um dos principais instrumentos de ordenamento do territrio. A DOT realizou, entre outros, os seguintes trabalhos: . Eleio e adequao de conceitos e mtodos que orientariam os trabalhos de Zoneamento Ecolgico-Econmico e de Ordenamento Territorial. . Plano de Zoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia. Em 1999, mediante a Medida Provisria 1.795/99, a SAE foi extinta e as suas atribuies referentes ao ZEE transferidas para o Ministrio do Meio Ambiente pela Medida Provisria 1.9118/99, e, a partir de ento, os ZEEs vm sendo realizados de forma sistematizada e continuada, em parceria com os estados e diversos rgos do Governo federal. A coordenao das aes de ordenamento territorial no tiveram, contudo, uma clara definio de responsabilidades, no mbito do Governo Federal, sendo por muitos considerada coincidente com as atribuies do Zoneamento Ecolgico-Econmico. Em 2003, a Lei 10.683/03, que estabeleceu as atribuies de cada Ministrio, conferiu a responsabilidade sobre o ordenamento territorial ao Ministrio da Integrao Nacional e ao Ministrio da Defesa. Desse modo, em 2004, o Ministrio da Integrao Nacional, fazendo valer o que determina a Constituio Federal, e em cumprimento s suas atribuies, decidiu elaborar uma proposta de Poltica Nacional de Ordenamento Territorial. Elaborou os Termos de Referncia e procedeu a realizao de processo licitatrio para a contratao de servios de consultoria para a realizao dos estudos, que so apresentados neste documento. 8

INTRODUAO Em consonncia com a Proposta Tcnica para o Projeto Elaborao de Subsdios Tcnicos e Documento-Base para a Definio da Poltica Nacional de Ordenamento do Territrio PNOT (MI/SDR - UnB/CDS/ABIPTI/IICA), foram desenvolvidos seis estudos temticos 1 por uma equipe de professores e pesquisadores do Centro de Desenvolvimento Sustentvel/CDS da Universidade de Braslia/UnB, juntamente com professores da USP e UFRJ. O presente documento representa o Produto 2 do Projeto, correspondendo ao Documento base para a definio da Poltica Nacional de Ordenao do Territrio. Para elaborao deste relatrio tcnico partiu-se dos seis estudos temticos, dos quais foram extradas as principais contribuies, que foram ordenadas, sistematizadas e compatibilizadas entre si para compor o presente texto. Este relatrio composto por trs captulos: 1- Contextualizao; 2- Diagnstico e 3Princpios, Objetivos, Diretrizes, Estratgias e Instrumentos. O captulo de Contextualizao apresenta os marcos balizadores da Poltica Nacional de Ordenamento do Territrio PNOT; os objetivos para a formulao de uma PNOT no pas e os contextos internacional e nacional. O captulo 2 sintetiza os principais tpicos do diagnstico no ordenamento territorial no pas, extrados dos estudos temticos. No captulo 3 elencou-se os princpios, objetivos, diretrizes e estratgias para formulao de uma Poltica Nacional de Ordenamento do Territrio, como subsdios para o anteprojeto de lei da PNOT, bem como para o desenho institucional do Sistema de Gesto Territorial, que se prope como principal instrumento para implement-la. O objetivo amplo do trabalho solicitado buscou bases conceituais, metodolgicas e programticas para uma Poltica Nacional de Ordenamento do Territrio - PNOT. Ainda na perspectiva das bases gerais, os objetivos especficos do conjunto solicitado abrangeram: a) identificar o espectro de concepes e vises conceituais, metodolgicas e programticas, que informam as abordagens de ordenamento territorial de parte de agentes governamentais e privados no Brasil; e b) identificar os campos de interesse e atuao especficos e as relaes funcionais entre ordenamento territorial, desenvolvimento regional e planejamento territorial. Uma das referncias principais foi a articulao de objetivos econmicos, sociais e ambientais como condicionantes da poltica.

Os seis estudos temticos, disponveis no Anexo 1, foram: Tema 1: O padro de uso e ocupao do territrio e as principais tendncias de transformao; Tema 2: Avaliao dos impactos de planos, programas e projetos no uso e ocupao do territrio no Brasil; Tema 3: Polticas de ordenao do territrio a contribuio de experincias nacionais e internacionais; Tema 4 :Mecanismos e instrumentos de organizao do territrio no Brasil: uma avaliao de eficcia (Logstica e ordenamento do territrio); Tema 5: Espaos geogrficos sob o poder da Unio uma avaliao da experincia na perspectiva de um PNOT; e Tema 6: Avaliao do aparato institucional e jurdico-legal na perspectiva de uma PNOT.

As reflexes partiram de uma conceituao de ordenamento do territrio que se sintetiza no seguinte enunciado: ordenamento territorial a regulao das tendncias de distribuio das atividades produtivas e equipamentos no territrio nacional ou supranacional decorrente das aes de mltiplos atores, segundo uma viso estratgica e mediante articulao institucional e negociao, de modo a alcanar os objetivos desejados. 2 Levando em conta que no h um projeto nacional claro capaz de explicar a lgica do ordenamento territorial, discute-se neste trabalho qual o significado histrico da proposio de uma PNOT; quais os vetores e os atores contemporneos de ordenamento - ou melhor, de reordenamento territorial, na medida em que o territrio est em continua reestruturao - e como se relacionam esses atores com o Estado. Para responder estas indagaes, o ordenamento (ou reordenamento) do territrio emerge como uma estratgia possvel do Estado para compatibilizar interesses de diferentes agentes na estruturao do espao. Para atingir os objetivos pretendidos, foram analisados os seguintes temas: Os principais padres de uso e ocupao do territrio nacional e suas as principais tendncias de transformao, demonstradas com mapas analticos e dados estatsticos e cenrios de ordenamento territorial na forma de modelos grficos. A situao das terras em poder da Unio fundiria por se constituir em uma das peaschave para a formulao de uma poltica de ordenamento do territrio. A logstica do territrio e das corporaes, considerada como um dos principais fatores do ordenamento do territrio do territrio. As experincias nacionais e internacionais na formulao e implementao de polticas de ordenamento territorial, buscando subsdios aplicveis ao caso brasileiro. As principais aes e instrumentos setoriais e mutisetoriais em vigncia no pas que tenham relao com o ordenamento territorial, contemplando tambm os instrumentos de planejamento e de financiamento do Governo Federal e um breve diagnstico dos investimentos do setor privado em Polticas, Planos, Programas e Projetos (PPPPs) relacionados ao ordenamento territorial.

Definio apresentada no item 1.1.1. Marcos Conceitual.

10

Uma anlise do aparato intitucional e jurdico-legal, com a finalidade avaliar, sob o enfoque legislativo e institucional, a elaborao de planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social, como prev o texto contitucional, no mbito de uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, a ser formulada e implementada pelo Poder Executivo. Finaliza-se o Relatrio com a disposio ordenada dos princpios, diretrizes e estratgias que, segundo os estudos empreendidos, devem servir de base para a estruturao da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial e seus instrumentos. Todos os cartogramas, figuras e grficos citados neste documento se encontram no anexo intitulado Caderno de Figuras. Os apndices A, B e C apresentam respectivamente: 1) um glossrio com conceitos e termos tcnicos empregados no estudo; 2) os critrios utilizados para a classificao dos mecanismos e instrumentos analisados; 3) as matrizes analticas das experincias nacionais e internacionais. No Anexo 1 [JD1]esto disponveis para consulta os seis estudos temticos que serviram de base para o presente Relatrio Tcnico.

11

1. CONTEXTUALIZAO 1.1. MARCOS BALIZADORES 1.1.1. Marco Conceitual O Ordenamento Territorial (OT) 3 uma questo poltica associada mudana de natureza do Estado e do territrio, e da relao do Estado com seu territrio. tambm, portanto, um desafio conceitual. Fatos polticos e sociais em geral s podem ser compreendidos em sua historicidade. Historicidade do sistema mundial, das formas e do peso da influncia das relaes externas, historicidade embutida na sociedade, nos processos decisrios e nas instituies domsticas que moldam a trajetria de um Estado-Nao. Projetos nacionais resultam do ajuste desta interao, e o OT segue a lgica do projeto nacional tendo, portanto, objetivos particulares aos Estados-Nao em diferentes contextos histricos. O desafio conceitual do Ordenamento Territorial (OT) est, portanto, associado questo poltica, da nova relao Estado-territrio, unidade indissocivel at recentemente, mas hoje rompida por novas foras no contexto da globalizao. Do ponto de vista dos agentes, podem-se considerar como principais sujeitos territoriais, o Estado, a sociedade civil e os agentes privados. O impacto das aes destes atores ou agentes, includas a as relaes de dominao, determina os processos territoriais, que podem complementar-se, entrar em conflito e/ou anular-se. Compreender como estes atores e as intensidades das suas aes impactam o territrio fundamental para alcanar os objetivos de qualquer ao de ordenao do mesmo. Se de uma parte o modelo de mudana que resulta destes impactos modifica as foras que regulam os processos gradualmente, de forma acumulativa, de outra parte estes impactos podem fazer emergir mudanas radicais, imprevistas, transformaes radicais e estruturais do territrio. Sem dvida, o principal ator territorial o Estado. No entanto, e principalmente devido ao de processos como a globalizao, os avanos tecnolgicos, a reestruturao produtiva e mudanas culturais, a presena de atores privados e da sociedade civil se faz cada vez mais evidente, como agentes de transformao territorial. Portanto, necessrio se levar em conta os elos das relaes entre estes trs agentes (Estado, atores privados e sociedade civil) para decodificar os mecanismos atravs dos quais eles agem na criao dos arranjos territoriais diferenciais nos diferentes espaos nacionais.

A partir desse ponto, sempre que o texto fizer referncia ao ordenamento territorial usar-se- tambm OT e nas referncias Poltica Nacional de Ordenamento Territorial PNOT.

12

Antes, porm, de definir o conceito de Ordenamento Territorial a ser adotado neste trabalho necessrio apresentar alguns conceitos que serviram de base para a sua formulao, quais sejam: a) territrio, b) gesto territorial, c) desenvolvimento regional e d) planejamento territorial. O conceito de Territrio tem varias razes, porm para o presente documento considerou-se to somente que a medida que se construram e consolidaram os Estados-Nao, o territrio passou a ser identificado com o espao do Estado-Nao, sustentculo fsico da soberania nacional. Territrio associa-se, portanto, noo de soberania, poder e controle, alm de conter uma dimenso simblica, um sentido de enraizamento, uma evidncia de construo compartilhada e um papel na construo das identidades sociais. Do ponto de vista jurdico, o territrio a extenso ou base geogrfica do Estado, sobre a qual ele exerce a sua soberania e que compreende todo o solo ocupado pela nao, inclusive ilhas que lhe pertencem, rios, lagos, mares interiores, guas adjacentes, golfos, baas, portos e tambm a faixa do mar exterior que lhe banha as costas e que constitui suas guas territoriais, alm do espao areo correspondente ao prprio territrio (HOUAISS, 2004). Por outro lado, a viso histrica permite considerar o territrio como a materialidade sobre a qual assenta uma sociedade e as transformaes que advm das relaes que entre eles se estabelecem, tornando possvel se falar em territrio usado (SANTOS e SILVEIRA, 2001). Nas sociedades humanas, tal processo socialmente construdo, supondo-se assim que o territrio consubstancia o sentimento de conscincia da sua apropriao (BRUNET, ROBERT E THRY, 1992, p. 480) por parte do grupo que dele se apossou, e que se dispe a defend-lo. Ao se apossar conscientemente do seu pedao do pas, tal grupo comea a produzir um territrio, transformando o espao que lhe preexiste, um processo inevitvel, j que o espao organizado uma dimenso intrnseca das sociedades, tanto quanto o seu produto (BRUNET, 2001). Nestes termos, podemos destacar tanto os aspectos fsicos, histricos e sobretudo simblicos embutidos no conceito de territrio. No novo contexto mundial, vem se alterando o conceito do territrio, adotando-se o proposto por Raffestin (1980), Sack (1993) e Becker (1988): Territrio o espao da prtica. Por um lado o produto da prtica espacial: inclui a apropriao efetiva ou simblica de um espao, implica na noo de limite componente de qualquer prtica manifestando a inteno de poder sobre uma poro precisa do espao. Por outro lado, tambm um produto usado, vivido pelos atores, utilizado como meio para sua prtica. A territorialidade humana uma relao com o espao que

13

tenta afetar, influenciar ou controlar aes atravs do controle do territrio. a face vivida e materializada do poder. Cumpre frisar que a formao e a existncia de territrios envolve suas relaes externas por meio de redes fsicas e intangveis, de sorte que as polticas e aes devem incidir no espao concreto contguo e no espao de fluxos descontnuo. A configurao territorial produto e produtora de novas configuraes. Ela define uma serie de possibilidades de investimentos e, portanto, condiciona a direo dos processos de concentrao e desconcentrao da economia. Mas a materializao desses processos se d no bojo da articulao entre as estratgias concorrenciais das grandes empresas e a ao do Estado nos trs nveis de governo, alm, obvio, dos processos sociais oriundos da sociedade civil. O conceito reconhece a muldimensionalidade do poder em todas as escalas geogrficas, o que no exclui a do territrio nacional e, hoje, os supranacionais. Em se tratando da PNOT, a escala a do territrio nacional e a tica a da Unio. No Brasil, o imperativo de situar o ordenamento na escala nacional decorre de vrios fatores: i) o fato de que os esforos de descentralizao e participao social e sustentabilidade do desenvolvimento, embutidos no processo de democratizao, inseriram-se num quadro poltico-administrativo de grande setorizao das polticas pblicas e numa conjuntura econmica que agravaram o j histrico e elevado ndice de excluso social; ii) a forte diferenciao interna que dificulta e reduz a eficcia das macropolticas que devem ser resgatadas para superar as diferenas desarticuladas; e iii) a questo federativa, na medida em que a Constituio de 1988 reduziu o poder da Unio, revalorizou o papel dos estados e a autonomia dos municpios. Ainda que visando a democratizao, essa descentralizao acarretou tambm demandas conflitivas e polticas desarticuladas, atribuindo papel estratgico Unio em face das demandas dos estados e municpios atravs da articulao poltica. Nesse cenrio, emerge como essencial uma viso estratgica do territrio nacional, para a articulao poltica e objetivar metas de retomada do crescimento e do combate desigualdade social. O fato de se tratar de uma viso estratgica do territrio nacional no significa atuao apenas nessa escala, mas sim, tambm, necessariamente nas demais escalas, inclusive a referente Amrica do Sul. O conceito de gesto do territrio, segundo Becker (1991), emergiu do reconhecimento das limitaes do planejamento centralizado e tcnico enquanto instrumento de ordenamento do territrio. Ultrapassando um vis meramente administrativo e diante de progressivas articulaes entre o pblico e o privado, a gesto do territrio corresponde prtica das relaes de poder necessria para dirigir, no tempo e no espao, a coerncia das mltiplas finalidades, decises e aes. 14

Becker mostra ainda que, na atualidade, esto em jogo no apenas o territrio e o poder centralizado, mas sua expresso na escala local. A gesto do territrio, portanto, atua em diferentes nveis. Ao nvel nacional a gesto se refere definio de critrios de seleo, regulao e estmulo de atividades e espaos, segundo a filosofia e a estratgia de desenvolvimento definidas pelo conjunto da sociedade nacional. Ao nvel regional e local, prioritria para a gesto a participao da populao e do saber local na formulao e na execuo de estratgias, tticas e tcnicas a serem utilizadas (BECKER, 1991, p. 179). A gesto do territrio, portanto, coloca em prtica propostas de desenvolvimento pactuadas em diferentes escalas. O desenvolvimento regional definido aqui como um conjunto de aes para promover processos socioeconmicos em reas definidas do territrio, com uma viso integradora e sustentvel, que induzam ao bem estar social e reduo de desigualdades. Quanto ao planejamento territorial entende-se que um conjunto de diretrizes, polticas e aes programadas, com vistas a alcanar um ordenamento e uma dinmica espacial desejados. Alm da consistncia tcnica e instrumental, um aspecto essencial das trs modalidades (gesto territorial, desenvolvimento regional e planejamento territorial) a necessidade de concertao poltica. J o Ordenamento Territorial no um conceito claro e definido, mas sim um conceito em construo. Em grande parte porque depende dos contextos e objetivos diferenciados dos EstadosNao ou blocos supranacionais que o propem. Em parte, tambm, porque o recente resgate do papel dos Estados e sua relao com os respectivos territrios tampouco claro e definido. H vrias abordagens e conceituaes sobre Ordenamento Territorial (IICA/MI, 2005): transformao tima do espao; tcnica de administrao com preponderncia da articulao institucional entre as instncias decisrias refletindo, como um corte transversal, todas as decises pblicas com repercusso territorial; poltica de planejamento fsico com vis regional; cincia, abrangendo mtodo de anlise e modelagem do territrio cuja prtica seria o planejamento territorial Para o presente trabalho, a referncia mais adequada para se referir ao conceito contudo, a Carta Europia de Ordenao do Territrio (CEOT/CEMAT, 1983), que o define como a expresso espacial da harmonizao de polticas econmica, social, cultural e ambiental, micro e macrorregionais, ora cincia, ora tcnica administrativa, ora poltica pblica concebidas com enfoque interdisciplinar e global, cujo objetivo o desenvolvimento equilibrado das regies e a organizao fsica do espao, segundo uma diretriz.

15

Trata-se, certamente, de um conceito amplo que encobre a lgica subjacente proposio: a integrao da Unio Europia envolvendo a organizao fsica do espao europeu e os cuidados com os diferentes espaos que o compem, isto , Estados e regies. Ademais, os estudos para a integrao avanaram muito desde ento. Em que pesem as varias abordagens e conceitos, dois elementos ressaltam no conjunto das propostas como vlidas para o Brasil: 1) articulao da organizao fsica do espao com o desenvolvimento regional, sobretudo para evitar o risco de acentuao das desigualdades. 2) articulao/harmonizao institucional, das polticas pblicas e das instncias decisrias. Ordenamento, literalmente, a organizao dos elementos de um conjunto de acordo com uma relao de ordem, isto , da disposio (ou arranjo) conveniente dos meios segundo certas relaes para se obterem os fins desejados. histricos. A primeira a anlise de Foucault (1978) que analisa o processo no momento de consolidao dos Estados-Nao, em fins do sculo XIX. Embora no utilizando esses termos, o autor revela como o ordenamento nasceu com a mudana da feio do Estado, que passou a um Estado de governo. A partir de ento, a nova forma de poder a governabilidade se assentou num trip: o coletivo (crescimento demogrfico), a economia poltica e os dispositivos de segurana. Associada a essa mudana, desenvolve-se a disciplina necessria ao como coletivo, e disciplina uma anlise espacial, de como dispor as coisas no espao de modo a control-las, para alcanar os objetivos desejados, que em Foucault se incorpora s identidades dos sujeitos. Lembremos que em Foucault o poder uma relao e no h lugares do no poder. Neste sentido, ou se exerce ou se perde o poder, que tanto pode ser repreensivo, controlador, como ainda produtor de identidades. Tomando tal reflexo como base, podemos considerar que a manipulao do espao tornou-se a base do planejamento estatal. No Brasil at os anos 1970 ele foi centralizado tecnocraticamente nas instncias de governo. Posteriormente, com a democratizao das esferas poltica e social foram implantados mecanismos descentralizadores das decises. Neste sentido, o ordenamento territorial, definido a partir de instncias democrticas do Estado, pode ser instrumento crucial na garantia da soberania nacional e na consolidao da identidade da nao. Para assegurar as condies de reproduo das relaes sociais e de produo, o Estado produz o seu prprio espao implementando uma nova tecnologia espacial baseada no conjunto de ligaes, conexes, comunicaes, redes e circuitos. Ele tende a controlar fluxos e estoques produzindo uma malha de duplo controle, tcnico e poltico, que impe uma ordem espacial 16 Quanto ao ordenamento do territrio, trs contribuies cruciais so aqui reconhecidas para defini-lo, considerando diferentes momentos

vinculada a uma prtica e a uma concepo de espao logstico, de interesses gerais, estratgicos, contraditrios prtica e concepo de espao local, de interesses privados e objetivos particulares dos agentes de produo do espao. Retornemos iniciativa para o ordenamento territorial visando a Unio Europia UE. De inicio, cabe enfatizar a grande diferena de situaes na Europa e no Brasil; na Europa, a lgica do ordenamento a de construir um espao transnacional, reduzindo o poder dos Estados-Nao que a compem, enquanto no Brasil, pelo contrrio, a lgica do ordenamento visa resgatar o papel do Estado em novas bases. Ainda assim, considerando a extenso territorial do Brasil, o longo processo de construo de ordenamento da EU, iniciado em fins da dcada de 1980 e ainda no concludo, oferece lies teis quanto aos problemas e meios utilizados para a integrao espacial, tais como: necessidade de uma viso estratgica do conjunto do espao, substituindo critrios de alocao de fundos baseados em indicadores quantitativos; desenvolvimento espacial e no mais planejamento espacial, no sentido de promover o desenvolvimento econmico em bases sustentveis e com diminuio efetiva das desigualdades sociais e regionais construo de um referencial estratgico para o desenvolvimento espacial; ultrapassagem do tradicional plano de desenvolvimento regional e seu ordenamento; redes de infra-estrutura e regies/cidades como atores integrados; viso estratgica concertada e negociada, mediante coordenao de vrias polticas setoriais e parcerias coordenao vertical horizontal (coerncia e complementaridade entre regies); reestruturao da arquitetura de governana do espao reduo do poder dos Estados e aumento do poder poltico e econmico das regies e do poder local. Em outras palavras, um sistema de governana multinvel; Conflitos: intra e interinstitucionais, e competio entre regies e cidades que cabe aos Estados solucionar. Ressalta a dificuldade de harmonizar a escala supranacional com a nacional e a regional. Enquanto as redes so transnacionais atribui-se papel fundamental cooperao interregional, permanecendo os Estados-Nao em segundo plano, como resistncia integrao e solucionador dos conflitos regionais. Prope-se, assim como conceito de ordenamento territorial: Ordenamento territorial a regulao das tendncias de distribuio das atividades produtivas e equipamentos no territrio nacional ou supranacional decorrente das 17

aes de mltiplos atores, segundo uma viso estratgica e mediante articulao institucional e negociao, de modo a alcanar os objetivos desejados. Parte-se do reconhecimento de que o ordenamento territorial um conceito polissmico. No entanto, na acepo proposta, contem implicitamente a idia de organizar a ocupao, uso e transformao do territrio com o objetivo de satisfazer as demandas econmicas, sociais e ambientais. Implica tanto na incorporao da dimenso territorial no desenho das polticas pblicas setoriais, quanto na elaborao de estratgias territoriais integradas para o desenvolvimento dos diferentes mbitos espaciais ou escalas do pas. O conceito de ordenamento territorial pressupe, ainda, um modelo de governabilidade, que pode ser definido como as formas como se conjugam as aes do Estado com os outros dois mbitos, o Mercado e a Sociedade Civil, para que exista uma capacidade de implementao e administrao dos processos de deciso incorporados nas polticas territoriais. Tendo em vista a formulao de um conceito operacional de ordenamento territorial sugerese uma articulao dos conceitos apresentados na seguinte forma: Em uma viso esttica, o ordenamento territorial pode ser considerado como um conjunto de arranjos formais, funcionais e estruturais que caracterizam o espao apropriado por um grupo social ou uma nao. Sob uma perspectiva histrica, o ordenamento territorial pode ser visto como um conjunto de arranjos formais, funcionais e estruturais que caracterizam o espao apropriado por um grupo social ou uma nao, associados aos processos econmicos, sociais, polticos e ambientais que lhe deram origem. Sob uma tica de gesto, o ordenamento territorial constitui-se de polticas pblicas concertadas, aes que visam ao equilbrio regional e organizao fsica do espao com o objetivo de criar uma nova racionalidade visando maior competitividade. Com esses objetivos, cabe Unio articular as foras e estratgias concorrentes que moldam o desenvolvimento do pas, minimizando os obstculos e maximizando os benefcios, segundo o projeto de nao eleito pela sociedade. 1.1.2. Marco Legal O termo Ordenao do Territrio est fixado legalmente atravs do artigo 21, pargrafo IX da Constituio Federal de 1988, segundo o qual: Compete Unio elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social. H, portanto, uma clara vinculao legal dos planos nacionais e regionais de ordenao do territrio aos de desenvolvimento econmico e social. 18

Aes visando implementao dessa poltica, contudo, no foram realizadas, e a temtica s retornou preocupao governamental no novo milnio. Em 20 de maio de 2003, o Congresso Nacional aprovou e o Presidente da Repblica sancionou a lei n 10.683 (artigo 27 inciso XIII letra L e pargrafo 3), que incumbiu o Ministrio da Integrao Nacional, junto com o Ministrio da Defesa, de coordenar o processo de formulao da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT). A competncia administrativa desta poltica cabe Secretaria de Poltica de Desenvolvimento Regional (SDR), estrutura poltico-administrativa com competncia para absorver as polticas voltadas promoo da coeso social e econmica do territrio brasileiro. Consolidouse, assim, a vinculao legal entre as polticas regional e de ordenamento, atribudas mesma Secretaria do MI (SDR), e entre estas e o desenvolvimento econmico e social. A elaborao e execuo de planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social uma competncia material exclusiva da Unio, conforme o artigo 21, inciso IX da CF/88, j referido anteriormente. Embora inserta no mbito das competncias materiais, que no envolvem poder legiferante, h necessidade de se avanar no sentido da formulao de um marco legal que possa integrar as diversas normas que regulam as diferentes formas de uso, ocupao e proteo do solo urbano e rural, na medida em que os distintos diplomas legais e atos normativos em vigor no possuem conectividade. A falta de conectividade dessas normas deve-se ao fato de estarem ligadas, at ento, regulamentao de matrias que no exigiam sua aplicao em conjunto, apesar de estarem estreitamente relacionadas. A necessidade de se buscar um marco legal reside, portanto, em primeiro lugar, em fornecer unicidade ao tratamento normativo do ordenamento do territrio, e, em segundo lugar, como dito anteriormente, no princpio da legalidade, inscrito no caput do art. 37 da Constituio Federal de 1988, que implica na obrigatoriedade de que qualquer atividade administrativa seja exercida dentro dos parmetros legais. Por essa razo, estando a competncia para elaborar e implementar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio inserta na rbita do Poder Executivo federal, indispensvel que existam normas em vigor que sustentem essa atividade administrativa. Assim, necessrio a edio de uma nova lei, instituindo o Plano Nacional de Ordenao do Territrio. Entretanto, como os planos de ordenamento territorial consistem, na verdade, em instrumentos de uma Poltica Nacional de Ordenamento do Territrio, bem mais abrangente, a lei a ser editada deve determinar os contornos dessa poltica nacional, que possibilitar um campo de ao muito mais amplo ao Executivo federal. Deve-se considerar que a tarefa de elaborao de uma proposta de lei a ser apresentada ao Poder Legislativo, instituindo uma Poltica de Ordenamento Territorial, impe a avaliao das normas atualmente em vigor que exeram influncia sobre a poltica que se pretende instituir, a fim 19

de verificar-se a necessidade de revogao total ou parcial de seus dispositivos, a partir da alterao de seus comandos. A avaliao das questes que possam influenciar uma poltica de ordenao do territrio deve ser realizada com base nas matrias elencadas pela prpria Constituio Federal de 1988 (CF/88), nos artigos que tratam da competncia legislativa das entidades estatais. Desse modo, relativamente aos temas relacionados ao ordenamento territorial, em especial s questes ambientais, agrrias, urbansticas e de defesa do territrio, a CF/88 assim repartiu as competncias legislativas: a) A competncia para legislar sobre direito agrrio; desapropriao; guas e energia; trnsito e transporte; jazidas, minas e outros recursos minerais e sobre populaes indgenas privativa da Unio (art. 22, I, II, IV, XI, XII e XIV da CF/88); b) A competncia para legislar sobre direito urbanstico e sobre a maior parte das questes ambientais e de proteo ao patrimnio cultural concorrente, repartindo-se entre Unio, Estados e Distrito Federal, cabendo Unio a edio de normas gerais e aos Estados a edio de normas especficas, adaptando as normas gerais s suas peculiaridades locais. Nos termos do art. 24 da CF/88, compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente, dentre outras questes, sobre: b.1. direito urbanstico (...) (inciso I); b.2. florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio (inciso VI); b.3. proteo ao patrimnio histrico, cultural, turstico e paisagstico (inciso VII); b.4. responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico Inciso VIII); c) A competncia para legislar sobre assuntos de interesse local exclusiva dos municpios, podendo estes, ainda, complementar a legislao federal e estadual no que couber, isto , respeitadas as normas gerais federais e as normas especficas estaduais (art. 30, I e II, CF/88). Como a competncia para a edio de normas relativas s matrias acima descritas pertence a diferentes entidades federativas, bem como as questes propriamente ditas esto relacionadas a diferentes ramos do Direito, foram, ao longo do tempo, sendo editadas diversas leis, sem que houvesse a preocupao de estabelecer-se uma correlao entre elas, o que vem gerando enorme dificuldade para se trabalhar com matrias que demandam sua aplicao conjunta, como o caso do ordenamento territorial. Da a essencialidade de que seja elaborado um projeto de lei, de iniciativa do Executivo, a ser apresentado ao Legislativo, que cumpra a funo de conferir unicidade de tratamento normativo s questes que influenciem a implementao e gesto da poltica de ordenao do territrio, evitando-se, assim, omisses ou contradies legais que impeam ou dificultem essas atividades. 20

Relativamente competncia executiva ou material, que significa o poder para a execuo de aes e prestao de servios inseridos na rbita do Poder Executivo, tambm devem ser avaliadas as matrias que influenciem a elaborao, implementao e gesto da poltica de ordenao do territrio. Como as competncias materiais dividem-se em exclusivas e comuns, devese partir da anlise das competncias exclusivas da Unio, para, ento, avaliar-se as competncias comuns s trs entidades federativas e as competncias exclusivas dos municpios. Possui a Unio competncia privativa para: Assegurar a defesa nacional (inciso III); Elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao de territrio e de desenvolvimento econmico e social (inciso IX); Explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos (inciso XII, b); Planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e as inundaes (inciso XVIII); Instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de uso (inciso XIX); Instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos (inciso XX); Estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional de viao (inciso XXI); Explorar os servios e instalaes de qualquer natureza e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados (inciso XXIII), cumprindo certos princpios e condies ali estipulados; Estabelecer as reas e as condies para o exerccio da atividade de garimpagem, em forma associativa. Alm das competncias exclusivas da Unio, acima elencadas, cabe aos trs entes federativos, de acordo com o art 23 da Constituio Federal, que trata das competncias materiais comuns: a) Proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis, os stios arqueolgicos (inciso III); b) Proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas (inciso VI); c) Preservar as florestas, a fauna e a flora (inciso VII); d) Fomentar a produo agropecuria (inciso VIII); e) A promoo de programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico (inciso IX); 21

f) O combate s causas da pobreza e aos fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos (inciso X). Aos municpios compete, privativamente, promover, no que couber, o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (art. 30, VIII, CF/88). A competncia dos municpios para dispor a respeito da promoo do adequado ordenamento territorial, ressalte-se, no absoluta, tendo em vista ter o constituinte originrio determinado seu exerccio no que couber, o que indica a necessria observncia da legislao federal e estadual editadas no mbito das competncias concorrentes e privativas (GRAF e LEUZINGER, 1998). Isso indica que, apesar de ter que se considerar, no mbito da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, o poder do municpio para promover o adequado ordenamento do solo urbano, podero ser impostos limites, obrigaes, diretrizes e princpios a serem necessariamente observados pelos entes municipais, a fim de se conferir ao ordenamento do territrio um mnimo de uniformidade. A importncia da edio de uma norma traando uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial reside tambm nesse ponto, pois os planos diretores municipais seriam instrumentos dessa poltica, ao lado dos planos regionais e do plano nacional, que devero ser integrados. Assim, no mbito da atuao administrativa, deve haver no apenas uma conexo entre a elaborao e execuo de um plano nacional e de planos regionais de ordenao do territrio, pela Unio, e de planos locais (planos diretores) pelos municpios, mas tambm em relao atuao dos entes federativos na proteo do meio ambiente e na promoo do desenvolvimento e da integrao social.

22

1.2. OBJETIVOS PARA UMA PNOT NO PAS No Brasil, a deciso governamental de promover a formulao de bases para uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial PNOT representa uma preocupao com a retomada do territrio como quadro ativo de integrao do arcabouo produtivo, social e ambiental. Diante das tendncias e limitaes vigentes, a construo de uma poltica de ordenamento do territrio configura-se, acima de tudo, como um enorme desafio. Em um quadro de fortes disputas por recursos limitados, o papel regulador do Estado e a capacidade de governana, como articulao de atores e aes, passam a ter importncia estratgica. Ao mesmo tempo em que as possibilidades de ao governamental passam por um redirecionamento, grandes desigualdades entre ramos produtivos, entre grupos sociais e entre diferentes regies do pas, associadas a um nvel crescente de degradao ambiental, exercem presses em larga medida conflitantes. Na medida em que tanto os condicionantes, como os problemas e potencialidades revestem-se de um cunho espacial, polticas voltadas para essa dimenso podem contribuir no apenas para equilibrar presses diferenciadas, mas para integrar e promover objetivos nacionais. No mbito do Ministrio da Integrao Nacional, entre outras aes, est em curso a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional - PNDR. Em sintonia com um dos eixos centrais da estratgia de desenvolvimento do pas, a PNDR tem como objetivos reduzir as desigualdades regionais e ativar os potenciais de desenvolvimento das regies brasileiras. Apresenta como foco a dinamizao das regies e a melhor distribuio das atividades produtivas no territrio. Embora guardem semelhanas com uma poltica nacional de desenvolvimento regional, o delineamento, a articulao e a efetivao de uma poltica nacional de ordenamento territorial, na medida em que adotam como referncia uma viso estratgica e integrada da escala nacional, so distintos do desenvolvimento regional e do planejamento regional. O ordenamento do territrio apresenta relaes essenciais, no somente com o desenvolvimento regional, mas tambm com o desenvolvimento do pas de forma mais ampla. Enquanto condiciona e expressa o desenvolvimento histrico do pas, seu desdobramento e redefinio exigem horizontes temporais que no se esgotam no curto prazo. Alm disso, como instrumento de regulao das tendncias de distribuio de atividades produtivas e equipamentos, diante de objetivos estratgicos e, ainda, como produto de articulao institucional e de negociaes entre atores significativos, o ordenamento territorial no se limita a apoiar a acumulao de capital. Na medida em que oferea subsdios para enfrentar graves problemas sociais, como a pobreza, pode servir de base prpria legitimao do Estado. Enquanto articulao com a escala supranacional, o arcabouo territorial tem expresso no apenas econmica, mas tambm geopoltica. Dessa forma, o 23

ordenamento territorial brasileiro revela-se como um instrumento potencialmente estratgico, no apenas dentro das fronteiras nacionais, mas tambm no mbito da construo de blocos regionais como o Mercosul. O resgate de experincias nacionais e internacionais, particularmente da Unio Europia mostra que so essenciais, no apenas um sistema de governana territorial, mas tambm um planejamento que se caracterize como um processo continuado. Mais do que um instrumento de governo, preciso que o planejamento territorial se constitua como uma poltica de governo. O aprofundamento das experincias disponveis, em particular o da Unio Europia, pode constituir-se como objeto de anlises mais aprofundadas futuras. Diante das discusses, a "oportunidade" de realizar uma poltica de ordenamento territorial pode, dessa forma, contribuir para: aumentar a eficcia e eficincia das polticas pblicas; dar sustentabilidade aos modos de desenvolvimento regionais e/ou locais; promover a coeso e integrao da sociedade nacional; reafirmar o pleno exerccio da soberania sobre o territrio; e consolidar a governabilidade. A partir da discusso apresentada, torna-se claro que, para o caso brasileiro, no basta a formulao de uma poltica nacional de ordenamento territorial, ainda que construda em bases concertadas. fundamental garantir pelo menos dois requisitos bsicos: a) a montagem de um sistema de governana territorial (legislao e arranjos institucionais, conforme discutido nos subitens Marco Legal e Aparato institucional e jurdico-legal e b) o estabelecimento de um processo continuado de monitoramento e planejamento territorial (como poltica de governo e instrumento de governabilidade). 4

Tema passvel de aprofundamento futuro.

24

1.3. OS CONTEXTOS INTERNACIONAL E NACIONAL 1.3.1. O Contexto Internacional A reestruturao da economia mundial nas ltimas dcadas tem se caracterizado pela emergncia do capital financeiro em escala global e pela disseminao de avanos tecnolgicos. Revela-se, ainda, uma relativa reduo da participao da indstria na economia, acompanhada de um aumento significativo do peso das atividades de servios. O acirramento da competitividade, a busca incessante do aumento da produtividade e a integrao de mercados so outras caractersticas dessa dinmica. Uma das conseqncias dessas mudanas o relativo enfraquecimento do Estado nacional e de sua capacidade de tomar decises autnomas, num quadro que propicia o endividamento, a mobilidade de capitais e a crise fiscal. Outros resultados incluem a reproduo das desigualdades socioespaciais, o elevado desemprego, o aumento de problemas urbanos e rurais e a degradao ambiental. Esses processos, por sua vez, exercem presses e demandas sobre o territrio. Ferramenta fundamental para criar condies sistmicas de apoio a um desenvolvimento econmico, social e poltico equilibrado, no quadro do desenvolvimento sustentvel, o ordenamento territorial tem sido promovido por diferentes meios e com distintos graus de intencionalidade. Diante de mudanas nas relaes que condicionam a ao do Estado contemporneo, as prticas de ordenamento territorial refletem essa dinmica. Esgotado o modelo de acumulao intensiva, ou fordismo, aps a Segunda Guerra Mundial, a recuperao se deu pela emergncia da acumulao flexvel. Na escala do planeta, a dinmica econmica prevalente nas ltimas dcadas tem se caracterizado como uma acentuada integrao de mercados sob o comando da reestruturao da produo e das inovaes tecnolgicas, em um cenrio de acirrada competio. Os efeitos sociais dessa tendncia vo alm das trocas comerciais e dos investimentos de empresas transnacionais nmades; cada vez mais visvel a movimentao macia de pessoas, em um processo de intensa mobilidade internacional de parcelas da fora de trabalho procura de emprego. Mudanas polticas decorrentes desse processo, largamente identificado como de globalizao, incluem uma relativa diluio do poder dos Estados-nao, frente emergncia das transnacionais. Enquanto uma parte significativa dos efeitos da globalizao bastante visvel, alguns dos condicionantes econmicos e polticos que dirigem este pervagante processo tendem a permanecer pouco explcitos. Sabemos que a globalizao constitui um longo processo, parte integrante da acumulao de capital e no um fenmeno poltico e econmico recente. Assim, pode-se sintetizar as mudanas recentes no processo de globalizao como resultantes dos seguintes fatores: a) desregulao e descentralizao do sistema financeiro internacional; b) reduo dos custos de transporte de mercadorias, pessoas e, particularmente, informaes; c) mudanas nas formas de produo e de 25

organizao; d) duplicao do tamanho do proletariado mundial; e) mudanas na territorializao do mundo; f) perda de alguns poderes de Estados individuais e a criao de novas oportunidades pela democratizao geopoltica. Segundo Harvey (1997), o primeiro fator, as facilidades advindas da desregulao e descentralizao do sistema financeiro internacional, podem resultar em interferncias de atores longnquos sobre o espao local, sob a forma de investimentos. Com relao reduo dos custos de transporte de mercadorias, pessoas e, particularmente, informaes, a urbanizao e a ligao entre cidades por meio de redes passa por mudanas rpidas. No que diz respeito a mudanas nas formas de produo e de organizao, alguns dos efeitos dessas mudanas so a disperso e a fragmentao de processos e sistemas, ao lado da centralizao do poder das grandes empresas; assim, os lugares tornam-se mais vulnerveis, enquanto as redes urbanas sujeitam-se a rpidas mudanas e fluxos do capital industrial. Quanto duplicao do tamanho do proletariado mundial, boa parte desse proletariado est dispersa em um nmero elevado de grandes centros urbanos. No que tange s mudanas na territorializao do mundo, a ao do Estado tem sido condicionada pelo capital monetrio e pelas finanas; o papel do Estado tem restringido-se a promover um clima favorvel aos negcios, enquanto h uma tendncia substituio da proteo social pelas subvenes ao capital. Quanto perda de alguns poderes de Estados individuais e criao de novas oportunidades pela democratizao geopoltica, tornou-se difcil para um s pas, embora central, disciplinar outros; e mais fcil para pases perifricos com salrios baixos participarem na competio capitalista; o controle sobre a fora de trabalho tornou-se um ponto vital na ideologia da globalizao. Em uma perspectiva complementar se aponta que os efeitos da globalizao expressam-se em diferentes campos: a) financeiro; b) comercial; c) setor produtivo; d) institucional; e e) poltica econmica. No campo financeiro, a globalizao est associada a uma elevao do volume de recursos disponveis; a um aumento da velocidade de circulao dos recursos; e combinao dos efeitos dessas mudanas, atuando sobre diferentes economias. No campo comercial, a globalizao significa uma progressiva semelhana nas estruturas de demanda e de oferta nos diferentes pases, com efeitos sobre ganhos de escala e homogeneizao de processos e, ainda, concorrncia baseada em tecnologia de processos. No campo do setor produtivo, a crescente internacionalizao das empresas tem contribudo para uma aproximao cada vez maior de processos produtivos adotados nos diferentes pases. No campo institucional, a globalizao propicia tendncias homogeneizao de sistemas econmicos, aproximando os mecanismos de regulao de diferentes pases. Alm disso, aumenta a influncia das transnacionais e de organismos internacionais sobre assuntos internos de cada pas, diminuindo o poder relativo do Estado. No campo de poltica econmica, a globalizao tem contribudo para a reduo da soberania econmica e poltica, tanto de pases 26

desenvolvidos como subdesenvolvidos. A escala dos investimentos freqentemente ultrapassa o alcance de instrumentos macroeconmicos tradicionais. Tendo em vista suas caractersticas, a globalizao resulta em: maior mobilidade de capitais e tambm em maiores facilidades para especulao e riscos; homogeneizao de mercados e competio baseada em tecnologia de processos; formao de verdadeiras cadeias de valor adicionado, transformando baixos custos de transao em fatores locacionais importantes; maior semelhana nos modelos de regulao adotados pelos pases e em uma diminuio do poder relativo do Estado; e em reduo da soberania com a interferncia de condicionantes externos em decises internas dos pases. Juntas, as mudanas advindas da globalizao tm sido fortes o suficiente para transformar processos espaciais, entre os quais o de urbanizao. No entanto, no houve mudana no modo de produo nem nas relaes sociais a ele associadas. Se houve mudanas, foi para reafirmar as tendncias ao laissez-faire e ao darwinismo social e para combin-las com a tendncia de trazer todos e tudo para a rbita do capital. O resultado para a acumulao tornar suprfluas cada vez maiores parcelas da populao mundial impedindo-lhes, ao mesmo tempo, o acesso a meios de sustento. Diante dos novos condicionantes impostos pela integrao de mercados, um dos objetivos da reestruturao produtiva acelerar o tempo necessrio para a produo, circulao e consumo de bens e servios. Os processos que do suporte a essas mudanas se fazem viveis diante dos grandes avanos na tecnologia das ltimas dcadas e dependem, para sua concretizao, de condies socioespaciais especficas. Muitas dessas condies so apenas encontradas nas grandes cidades e em territrios equipados com extensas redes materiais e imateriais, refletindo as relaes entre as necessidades do capitalismo sob uma perspectiva espacial. Dentre as principais necessidades do capitalismo esto: a) a eliminao de barreiras espaciais; e b) a acelerao do tempo de turnover. Ambas implicam contradies, com repercusses sobre as formas espaciais. Por um lado, para a acelerao do tempo de turnover, com a conseqente reduo do tempo de circulao do capital, necessrio investimento de longo prazo, por exemplo, no ambiente construdo e em infra-estrutura de apoio produo, ao consumo, s trocas e comunicao. Por outro lado, para a eliminao de barreiras espaciais necessrio produzir espao fixo. O capitalismo est, pois, fadado a produzir uma paisagem geogrfica que inclui relaes espaciais, organizao territorial e sistemas de lugares ligados a uma diviso global do trabalho e de funes. No entanto, essa paisagem, adequada dinmica da acumulao em um perodo de tempo especfico, tem que ser inevitavelmente destruda para adequar-se s necessidades da acumulao em perodos posteriores. Compreendida como um processo, a produo da organizao territorial

27

faz com que a territorializao, a desterritorializao e a reterritorializao se tornem traos contnuos na geografia histrica do capitalismo. Os debates sobre a reestruturao produtiva e suas implicaes espaciais, particularmente sob o ponto de vista do que se denomina por ps fordismo e acumulao flexvel, enfatizam que, embora os princpios bsicos da acumulao se mantenham e se renovem, houve grandes transformaes nos modos de produzir, de circular e de consumir mercadorias e servios. As discusses indicam, ainda, que as inovaes tecnolgicas foram um dos grandes motores dessas transformaes. Por trs da corrida em direo s inovaes tecnolgicas, no entanto, est a questo da busca de produtividade. Por outro lado, enquanto as empresas tm como motivao principal a lucratividade, que tem a produtividade e a tecnologia entre seus meios, as instituies polticas, fruto de um conjunto de interesses mais amplo, dirigem-se, na esfera econmica, para a maximizao da competitividade de suas economias. Assim a lucratividade e a competitividade que determinam, no apenas a inovao tecnolgica, mas tambm o aumento da produtividade. No contexto da nova economia global, um elemento decisivo o Estado. No processo de integrao, os interesses polticos dos Estados tornam-se conectados diretamente com o percurso da concorrncia econmica das empresas nacionais ou que se localizam no territrio nacional. Assim, as formas contemporneas de interveno estatal conjugam como parte de uma estratgia explcita a competitividade, a produtividade e a tecnologia. O que se denomina de novo Estado desenvolvimentista apia as indstrias do pas, tanto no desenvolvimento tecnolgico quanto na infra-estrutura de produo, para propiciar a produtividade e a competitividade dessas empresas no mercado mundial. Na mesma linha, em uma fase que se supe de abertura de mercados, alguns governos buscam minimizar a penetrao da concorrncia externa e, assim, proteger setores emergentes. Uma tendncia que se estabeleceu em vrios pases a partir de meados da dcada de oitenta, a desregulamentao de mercados e a privatizao de empresas estatais, em setores estratgicos e lucrativos como energia, telecomunicaes, mdia e finanas. Dessa forma, se nota, apesar da vigncia da era da desregulamentao, a interdependncia e a abertura internacionais que acabam demandando que o Estado promova estratgias em favor de suas empresas. No quadro de economias reguladas, polticas econmicas tradicionais, tais como poltica monetria, taxas de juros e inovaes tecnolgicas, esto se tornando progressivamente ineficientes diante da larga dependncia de movimentos globais. Para aumentar a riqueza e o poder na nova economia global, os Estados precisam direcionar suas polticas para elevar a competitividade do conjunto de empresas sob sua jurisdio e, tambm, para aumentar a qualidade dos fatores de produo em seus territrios. 28

Embora durante vrias dcadas, a dominao dos Estados Unidos tenha permanecido relativamente incontestada, os processos geopolticos envolvidos so extremamente dinmicos. Como forma de assegurar mercados prximos, aumentar a competitividade e promover as exportaes em escala mundial, tem havido uma tendncia aglutinao de pases em torno de entidades supranacionais, os blocos econmicos regionais. Os prprios Estados Unidos, o Canad e o Mxico se organizam no North American Free Trade Agreement, o Nafta; a Europa vem progressivamente consolidando a longamente construda Unio Europia; e o Pacfico asitico se organiza ao redor do Japo e conta com a participao da prpria China. Uma complementao a Association of Southeast Asian Nations, o ASEAN, que congregava inicialmente pases como Indonsia, Malsia, Filipinas, Singapura e Tailndia e existe desde 1967. As reas restantes situamse em geral margem da corrente principal e conjugam cenrios crticos de estagnao, como partes da frica, ou de oscilaes em torno de um lento processo de acumulao, como a Amrica Latina. Refm de disputas por um mercado limitado e oscilante, a Amrica Latina ensaia articulaes de carter semiperifrico, a exemplo do Mercado Comum do Sul, o Mercosul. No quadro mutvel da globalizao e dos blocos regionais, as estruturas polticas dos Estados nacionais passaram a refletir no apenas as necessidades de enfrentar as presses econmicas ligadas competitividade e insero no mercado internacional, mas tambm questes econmicas e polticas internas. Algumas questes remanescentes dos anos setenta e oitenta, como o agravamento do dficit pblico, incentivaram uma nova descentralizao, com o aumento da responsabilidade da esfera regional na gesto dos bens coletivos locais. A infra-estrutura de transportes e de educao, o enfrentamento do desemprego e o apoio ao desenvolvimento so exemplos dessa tendncia. Considera-se, nesse contexto, que a densidade das relaes entre os atores locais, como empresas, municpios, universidades, centros de pesquisa e sindicatos pode ser determinante na competitividade de atividades econmicas. O restabelecimento de instituies econmicas em diferentes escalas, como a regional ou a das grandes aglomeraes, em substituio ao que nos anos fordistas era exclusivamente nacional, ilustra uma ordem entrelaada. Essa seria mais complexa do que se infere por globalizao. A tica de uma ordem de mltiplos fatores torna-se til para compreender a dinmica das aes de gesto do territrio que apresentam reflexos no ordenamento territorial. 1.3.1.1. Estado, economia e regulao do territrio na contemporaneidade Existem diferentes maneiras de se aferir as mudanas radicais que ocorrem no mundo atual, onde se mesclam vrias transies em curso. Estas ltimas traduzem-se, entre outras, na emergncia de novas formas de organizao e de regulao do territrio que divergem das formas precedentes na medida que revelam modificaes na prpria interveno produzida por um Estado 29

em transformao, sobre um territrio, sociedade e economia, igualmente submetidos a uma grande transformao. Nesse contexto, o Estado, diante de uma realidade territorial cada vez mais complexa e dinmica, tenta superar o atraso de seus instrumentos tradicionais de atuao, atravs da adoo de mecanismos administrativos mais geis e tecnicamente especializados que se encontram em pleno processo de aperfeioamento, consolidao e ampliao nesse incio de sculo. Com efeito, surgiram, recentemente, no Brasil e no mundo, rgos e entidades dotados de relativa independncia frente ao aparelho central do Estado com especializao tcnica e autonomia, inclusive normativa 5, capazes de direcionar novas atividades sociais, a includos os servios voltados regulao das vrias modalidades de transporte (terrestre, fluvial, martimo e areo) e de comunicaes, com forte impacto sobre as formas atuais e futuras de uso do territrio e de seus atributos naturais. Assim, se por um lado ocorrem mudanas profundas no interior do Estado, ou melhor, nas relaes estabelecidas entre ele e a sociedade, enfatizando sua funo mediadora/reguladora mais do que a de detentor nico do poder; por outro lado, os Estados-Nao passam, externamente, a transitar de entidades fundamentalmente separadas, retendo o controle administrativo dentro de suas fronteiras, para o fortalecimento de padres de interdependncia e, ao mesmo tempo, de competitividade entre eles, com forte interferncia na dinmica interna do territrio nacional. Dada a prevalncia dos processos globais, notadamente na esfera econmico-financeira, e de seu rebatimento no territrio nacional, torna-se necessrio repensar at mesmo o significado do Estado soberano, a categoria central sobre a qual vinham sendo expressos os princpios bsicos da vida e do pensamento poltico contemporneo. Sinaliza-se, desse modo, com a diminuio do contedo geopoltico das fronteiras entre as naes. As transformaes que vm ocorrendo no plano internacional, como a globalizao da economia e a preocupao com as condies ambientais do planeta comum, tm afetado, tambm, o equilbrio federativo em diversas naes, uma vez que implicam reespecializao produtiva, criao de grandes reas para preservao e rearticulao das economias regionais com o exterior. Nesse contexto, reduz-se, sensivelmente, o espao de regulao macroeconmica dos governos nacionais, contribuindo, externamente, para o avano na construo de agendas, acordos, tribunais e blocos econmicos internacionais. Internamente, novos ritmos e localizaes de atividades econmicas, articuladas em redes logsticas visando competio internacional, colocam em xeque a capacidade de o Estado nacional promover a coeso econmica, social e territorial.

Com efeito, notvel, a partir da dcada de 80, a grande proliferao destas entidades e rgos em toda a Amrica Latina e Europa, at mesmo na Frana, de marcada tradio napolenica-hierarquizada, coincidindo com a delegao dos servios pblicos e as desestatizaes em geral (ARAGO, 2003).

30

Tais mudanas afetam, notadamente, federaes de dimenso continental, como o Brasil, levando a uma radical transformao de seu aparato legal voltado regulao da economia e do meio ambiente, a includa a normatizao dos servios de transporte, armazenagem e comunicao, na atualidade, crescentemente contingenciados pela legislao ambiental. Se at meados dos anos 80 os Estados eram, direta ou indiretamente, fortemente interventores na economia, devido a imperativos do prprio sistema econmico, como, entre outros, a necessidade de implantao da infra-estrutura, a partir do final dessa dcada e, com mais intensidade, nos anos 90, o aprofundamento da globalizao na esfera econmico-financeira, potencializada pela evoluo da informtica e de novas formas de comunicao, provoca o retraimento da publicizao de vrios segmentos econmicos, dentre os quais, o de servios pblicos. Tal retraimento ocorre atravs de processos de desestatizao, de privatizao e/ou da construo de novas articulaes entre o setor pblico e o privado, no interior das quais se projetam os novos marcos regulatrios dos servios de infra-estrutura. Essas mudanas rebatem-se na redefinio de temas da atualidade poltica, conferindo um novo significado no s ao Estado, como ao seu modo de agir sobre a economia e o territrio tornando mais complexo seu leque de atribuies. Para o Estado, o desafio que se coloca nesse incio de sculo e de milnio constitui, entre outros, o de recompor, em novos termos, sua relao com o territrio, cuja unidade indissocivel at h pouco tempo, foi rompida por novas foras desencadeadas pela globalizao . As atuais atribuies do Estado contemplam, assim, novas formas de distribuio do poder no espao e no interior de seu complexo aparato jurdico-administrativo e, mais amplamente, no interior da sociedade. A esto includas, portanto, as relaes do Estado com os agentes econmicos privados no sentido da construo do reordenamento das relaes pblico-privado e das novas formas de regulao das atividades econmicas, com implicaes profundas sobre a estruturao e uso do territrio nacional. 1.3.2. O Contexto Nacional Na fase desenvolvimentista, caracterstica de alguns pases da Amrica Ltica e tambm de outros continentes a partir de meados do sculo vinte, um dos principais condicionantes foi a capacidade de governos centrais formularem e implementarem polticas de carter nacional. Particularmente no Brasil, as polticas de ordenamento territorial nesta fase podiam ser vistas como um instrumento do Estado centralizador e da reestruturao produtiva que caracterizou boa parte da segunda metade do sculo vinte. Na atual fase de Estado reformado, o ordenamento do territrio mantm objetivos potencialmente conflituosos, em busca de equacionamento: a insero 31

competitiva do pas no contexto mundial; a reduo de graves desigualdades; e a promoo do desenvolvimento sustentvel. Como poltica publica explcita, a perspectiva territorial compartilha das oscilaes, incertezas e tenses de uma descentralizao que se fabrica e de uma governana que se requalifica e tem enfrentado progressivo enfraquecimento. O desenvolvimentismo foi caracterizado pela capacidade de governos centrais formularem e implementarem polticas de carter nacional. No Brasil, o processo de reestruturao produtiva, que se acompanhou de acelerada urbanizao e, em paralelo, da interiorizao do desenvolvimento, exigiu elevados investimentos no equipamento e ordenamento do territrio. A disponibilidade de recursos para investimentos e a busca de novos mercados por empresas de pases centrais propiciou um modelo perverso de desenvolvimento, baseado na concentrao de capitais e de renda e no endividamento pblico. O modelo foi baseado na industrializao, com a ampliao e aprofundamento do perfil produtivo nacional; e tornou-se altamente dependente de investimentos estatais em equipamentos e redes de infra-estrutura. Com a crise da economia e do modelo desenvolvimentista, o Estado perdeu a capacidade de promover os investimentos necessrios para a reproduo do aparelhamento do territrio, de forma a atender s demandas dos setores produtivos e s necessidades sociais e ambientais. Na fase da reforma do Estado, caracterstica das ltimas dcadas, os governos centrais tendem a diminuir seu papel como os grandes financiadores de polticas de equipamento do arcabouo territorial. Diante dessa tendncia, que prevalece em alguns pases, documentos da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico - OCDE mostram a necessidade de reavaliar no apenas a distribuio vertical de poder e a descentralizao de recursos fiscais, mas tambm polticas e estratgias governamentais em geral. No caso da escala macrorregional ou estadual (provincial), os documentos apontam, ainda como necessrias vrias consideraes crticas sobre temas como: testes competitividade; aumento de diferenciais de desempenho; aumento dos custos de coeso; oportunidades oferecidas por tecnologia, mercados e conhecimento; necessidades de investimentos; necessidades de reorganizao da produo; necessidades de requalificao profissional; necessidades de melhorias ambientais; e diferenciais de crescimento devido a problemas de migraes, infra-estrutura e falta de investimentos privados. No contexto de um Estado que redefine seus papis, eventuais polticas territoriais so avaliadas por sua capacidade de apoiar a elevao da produtividade e da competitividade das economias e, de certa forma, por seus efeitos de cunho social. Por outro lado, apresenta-se em diferentes graus uma tica que considera polticas territoriais pelos efeitos de diferentes polticas governamentais setoriais ou mesmo integradas sobre o territrio. Ao mesmo tempo, possvel discernir um aspecto adicional, de cunho eminentemente poltico. H uma clara inteno de que o ordenamento do territrio possa subsidiar a manuteno e reforo s condies de governana de 32

seus Estados componentes. Nesse contexto, o ordenamento territorial passa a ter um papel adicional e estratgico no apoio efetivao e continuidade da unidade poltica do pas. A despeito de caractersticas particulares, o Brasil compartilha com outros pases no apenas condicionantes gerais mundiais, mas tambm dificuldades ou mesmo potencialidades especficas. A julgar pelas recomendaes da OCDE para alguns pases, em um ambiente de redefinio do papel do Estado, a estruturao do territrio parece deixar de ser uma questo nacional. Em uma perspectiva de reforma do Estado, polticas centralizadas podem ser consideradas ou como obstculos a uma verdadeira integrao do territrio, ou so aceitas apenas de maneira formal, devido as impossibilidades concretas de financiamento e implementao. Ao mesmo tempo, a experincia da Unio Europia parece conduzir a uma outra perspectiva, na qual, a despeito de uma continuada descentralizao e do zelo territorial de cada Estado-Nao integrante do conjunto, h objetivos comuns somente passveis de realizao como resultado de esforos coletivos. Nesse contexto, o ordenamento territorial, construdo a partir de polticas concertadas, adquire particular relevncia. Tendo em vista diferentes possibilidades, este estudo toma como referncia compreender qual o papel, o alcance e os limites de uma poltica de ordenamento territorial no contexto do Estado reformado da atualidade. Busca, ainda, para o caso brasileiro, construir bases para o delineamento de uma poltica com viso estratgica e capaz de articular interesses em torno de um projeto comum de nao. 1.3.2.1. As Experincias Nacionais e a Integrao Territorial

A busca de subsdios para uma poltica de ordenamento territorial encontra referncia na experincia anterior brasileira. Enquanto na fase desenvolvimentista houve tentativas de implementar projetos especficos com o fim de disseminar a acumulao como os plos de crescimento, possvel identificar um esforo intencional e articulado para ocupar, dominar e equipar o territrio brasileiro de forma sistemtica. As polticas de organizao e gesto do territrio iniciadas em meados do sculo vinte contriburam de forma decisiva para a integrao do pas ao mercado mundial como um pas que se industrializava. Na fase mais recente, caracterizada pela reforma do Estado e pela drstica diminuio de sua capacidade de investimentos, embora as demandas sejam crescentes, as polticas de ordenamento do territrio permanecem subentendidas em polticas setoriais ou enfrentam srias limitaes. Parte das dificuldades parece estar relacionada a modificaes no modelo de governana que, ao incluir parcerias com o setor privado como soluo para restries da ao governamental, deixou dilurem-se perspectivas sociais e ambientais.

33

Os principais instrumentos da fase desenvolvimentista brasileira eram do tipo institucional e se complementavam com instrumentos de operacionalizao 6. O papel ativo do Estado na formulao, implementao e financiamento do ordenamento do territrio refletiu-se no grande nmero de instrumentos disponveis. Na fase do Estado reformado, na qual a ao governamental sobre o territrio encontra limites estruturais, tambm h instrumentos institucionais e de operacionalizao, ambos em nmero bem mais reduzido do que na fase anterior. Diante de presses dos setores produtivos, os limitados investimentos governamentais tendem a ser priorizados em lugares e regies j desenvolvidas, naturalmente mais atrativos do ponto de vista da rentabilidade dos investimentos, o que acaba criando o que poderamos denominar de ciclo virtuoso da prosperidade econmica localizada. Por outro lado, as reas social e economicamente deprimidas, com pouca atratividade para investimentos econmicos, no conseguem, somente pelos mecanismos de mercado, superar o ciclo vicioso da pobreza em que se encontram, o que acentua as disparidades regionais. A ao do Estado brasileiro, longe de agir corrigindo estas distores e buscando o equilbrio no desenvolvimento territorial, no tem conseguido ser eficiente neste sentido. Os condicionantes histricos da relao Estado-territrio no Brasil, como do conhecimento de todos, repousam numa via autoritria desde os tempos coloniais, em que a apropriao, o controle, a unidade e, finalmente a integrao do territrio serviram para a construo do Estado. Construo do Estado e de seu territrio frente da construo da nao , assim, a marca da via brasileira para a modernidade onde conflitos sociais e territoriais expressam a desordem contida nesse processo. No projeto nacional-desenvolvimentista conduzido pelo Estado (1930 1980) cuja atuao culminou com o milagre (1968-72) e a Poltica de Integrao Nacional (1970), a lgica do projeto nacional e do planejamento territorial era bem clara: modernizao conservadora acelerada da sociedade e do territrio nacional capaz de elevar o Brasil condio de potncia. Nesse contexto, a malha de duplo controle tcnico e poltico imposta sobre o territrio nacional, constituda de redes e plos de crescimento permitiu alcanar em boa parte os objetivos desse projeto. Contudo, tal malha tambm intensificou sobremaneira a desordem: social, decorrente da mobilidade espacial da populao associada urbanizao intensa; ambiental, devido induo da expanso da fronteira econmica, e mesmo econmica, representada pela dvida externa. Esgotado o projeto nacional-desenvolvimentista, crise do Estado correspondeu a crise no planejamento centralizado e no territrio, com a entrada em cena de novos atores que se fortaleceram na dcada de noventa com a redemocratizao do pas.
6

no contexto da

Para uma explicao sobre os critrios para classificao dos tipos de instrumentos de OT ver Apndice B

34

redemocratizao que se anuncia a necessidade de alterar o papel do Estado e do planejamento na promoo do desenvolvimento em novas bases, alterao essa que no era de forma alguma clara e nem poderia ser em face do contexto das crescentes demandas sociais e do avano da globalizao. Em nvel domstico, cresce o poder dos estados federativos e dos municpios; por sua vez, o peso da globalizao se faz sentir na insero competitiva e criao de ilhas de crescimento na periferia e bolses de pobreza no centro, sobretudo nas metrpoles; faz-se sentir tambm na presso ambiental e novos recortes territoriais constitudos pelas reas Protegidas, bem como em movimentos sociais organizados com base em relaes locais globais. Tal multiplicidade de territrios embasou a viso de fragmentao da economia, da sociedade e do territrio. Tal processo, que culminou com a acentuao da competitividade global e a privatizao do capital social investido nas empresas e servios pblicos como forma de reestruturar a economia, resultou em maior poder para as corporaes que aprofundam a reestruturao do territrio, gerando grandes territrios corporativados que tendem a incorporar, submeter ou excluir os territrios de grupos sociais menos poderosos, e que revigoraram a expanso da fronteira agropecuria. A geopoltica da corporao baseada na logstica, que lhe atribui grande velocidade de crescimento e expanso territorial, contrape-se geopoltica da produo familiar baseada na posse da terra, gerando fortes conflitos e excluso social, sobretudo no Centro-Oeste e na Amaznia. Nesse contexto, a Unio perde o controle sobre o territrio nacional, ou seja, sobre a ltima fronteira da soberania. A reafirmao do papel do Estado e do controle do territrio tornam-se prementes, favorecida pelo esgotamento do Consenso de Washington. No por acaso se retomam as bases legais para o ordenamento territorial somente em 2003, vinte anos aps a sua instituio. O territrio retoma, assim, sua importncia como estratgia de fortalecimento do Estado, mas em um contexto muito mais complexo dos anteriores em que ressaltam vrios desafios, entre os quais: a crescente excluso social e suas demandas, que requerem grandes investimentos do Estado poder e a autonomia das corporaes e grupos privados interessados na competitividade a necessidade de considerar a questo ambiental, que hoje tem fora atravs do Conama a necessidade de promover a integrao sul-americana atravs do Mercosul e da OTCA, como estratgia para fortalecer a autonomia e a competitividade, significando uma nova e mais ampla escala de atuao territorial. No atual contexto, no h um projeto nacional claro capaz de explicar a lgica do ordenamento territorial. A partir da anlise acima, contudo, reconhece-se que o grande desafio a enfrentar a compatibilizao entre as demandas sociais e a competitividade num contexto em que presses tentam realizar a passagem da governabilidade para a governana.

35

2. DIAGNSTICO 2.1. PADRO E TENDNCIAS DE USO E OCUPAO DO TERRITRIO NACIONAL Medir transformaes requer a definio de um referencial de anlise, que no caso do territrio brasileiro, sem dvida, o abismo existente entre as esferas do centro e da periferia que faz do pas um dos mais desiguais do mundo. Mesmo com a constatao da ocorrncia de profundas mutaes, em ambas as esferas, o fato principal continua sendo a oposio entre uma pequena parcela do territrio onde se concentram a populao, as atividades econmicas, a riqueza e as iniciativas e um resto, esparsamente povoado, pobre e dominado. Uma primeira abordagem desta disparidade est representada no cartograma 1 7, que evidencia a distribuio do PIB brasileiro nos municpios, em smbolos proporcionais por classes sucessivas cumulativas, numa escala de 30% a 70% do PIB nacional. Ao analisar apenas os municpios da classe mais escura, que correspondem aos que juntos produzem 30% do PIB nacional, tm-se como destaque as capitais das regies Sudeste e Sul, adicionadas as capitais Braslia, Manaus, Recife e Salvador. Dando continuidade anlise, sucessivamente os municpios que em conjunto compem 40%, 50%, 60% e 70% do PIB, observa-se que a imagem global no se modifica muito, ou seja, tem-se a apario de numerosas cidades mdias no Sudeste-Sul contrabalanando, a cada etapa, ao aparecimento das capitais do Norte e Nordeste. O cartograma 2 retrata o raciocnio inverso: a parte do territrio nacional que menos contribui riqueza do pas. Evidenciam-se quantos milhes de quilmetros quadrados constituem reservas de espao, de matrias-primas e eventualmente de mo-de-obra, mas no zonas de acumulao de riqueza. Evidentemente o dado quantitativo e no aborda as caractersticas scioculturais, econmicas e ambientais nas diferentes reas do pas. As manchas mais escuras, por exemplo, aparecem no serto do Nordeste (alta densidade populacional com nveis scio-culturais precrios) e no extremo oeste da Amaznia (baixa densidade populacional e raras atividades econmicas). Entretanto, o cartograma 2 permite visualizar territrios-problemas na capacidade de gerar riquezas. Constata-se assim que a concentrao do PIB no apenas econmica, mas tambm territorial: 70% do PIB produzido numa rea extremamente reduzida do pas, enquanto a maior parte do territrio nacional ocupada por municpios que contribuem muito pouco riqueza nacional. Como causa e conseqncia desta dicotomia, tem-se as imensas disparidades entre as ordenamento territorial no Brasil.
7

Todos os cartogramas, figuras e grficos citados neste documento se encontram no anexo intitulado Caderno de Figuras.

36

A representao da pobreza e da dependncia8 no pas pode ser observada no cartograma 3, que tambm confirma a existncia de um forte contraste entre o Sul-Sudeste e o Norte-Nordeste: tanto o Nordeste como a Amaznia ocidental se destacam negativamente, e o Sul e o Sudeste positivamente, com a exceo do sul de So Paulo (vale do Ribeira) e do centro do Paran. Nessas regies ainda se verificam bolses de pobreza, urbana e rural, que em certos casos colocam regies brasileiras em nveis de IDH semelhantes aos encontrados na frica. Esse contraste aparece nitidamente no cartograma 4, em que se visualiza o ndice de excluso social, calculado para o Atlas da Excluso Social (PORCHMANN, ANTORIM, et al, 2004), que associa para cada municpio dados relacionados ao padro de vida (pobreza, desemprego, desigualdade de renda), conhecimento (alfabetizao, nmero de anos de estudo) e risco juvenil (proporo de jovens e homicdios por 100.000 habitantes). Assim, a convergncia de ndices parciais gera uma imagem global de excluso quanto mais escura a cor no cartograma, maior a excluso social que confirma a situao difcil do Nordeste inteiro (e do norte de Minas, includo no polgono das secas) e a maior rea da Amaznia, com regies de pior situao na parte ocidental. Uma perspectiva complementar de anlise do padro de ocupao do territrio brasileiro est apresentada no cartograma 5, onde se visualiza a concentrao dos ricos no pas. A regio Sudeste, expandindo-se ligeiramente para o sul, Centro-Oeste (eixo Goinia-Braslia) e as metrpoles regionais aponta para reas urbanas ou regies urbanizadas que concentram a riqueza individual. Ao mesmo tempo, Sudeste, Sul e parte significativa do Centro-Oeste so regies com os maiores IDHs do pas. Norte e Nordeste, ao contrrio, no s apresentam poucos ricos como contam com os IDHs mais baixos (cartograma 6). Portanto, mesmo sendo uma populao proporcionalmente pequena, em relao populao total do pas, os mais ricos, somente no municpio de So Paulo (a maior concentrao de ricos em um s municpio), somam 400.000 pessoas, que alimentam um poderoso mercado de consumo. O cartograma construdo a partir do IDH municipal 2000 (cartograma 7) evidencia a oposio entre o plo positivo do Centro-sul e os plos negativos do Nordeste e da Amaznia ocidental. Com base nas constataes pode-se comparar as potentes dinmicas territoriais do pas s situaes anteriores. Observa-se que algumas regies tiveram ntidos progressos em relao a 1991, enquanto outras estagnaram (ver cartograma 8). Entre as que progrediram, o Centro-Oeste teve o avano mais notvel,
8

Razo de dependncia das famlias, isto , a relao entre o nmero de pessoas em idade economicamente ativa e dependentes.

37

particularmente o Mato Grosso, a partir da chegada de colonos vindos do Sul, que possibilitou, sensivelmente, a elevao do IDH dos municpios nos quais se instalaram. Alguns deles puderam enriquecer, ou, pelo menos, tornaram-se os mais ricos habitantes dessas regies pioneiras geralmente os com melhor participao junto aos elementos que constituem o IDH, como se transportassem os seus ndices elevados das regies de origem para as regies pioneiras. Os resultados do norte de Minas e do centro do Paran / sul de So Paulo constituem as nicas excees de bons resultados no bloco Sul-Sudeste. Alm desses casos, as regies deprimidas permanecem n as re a s setentrional e ocidental da Amaznia e no Nordeste. Essas regies se separam por uma cunha que progride para o Norte, como marca da progresso dos eixos de modernizao econmica e social (pelo menos os que fazem parte do IDH), j evidentes no Mato Grosso e tambm presentes no Par, em Roraima e no Amap. Uma abordagem possvel para confirmar os progressos do IDH consiste em mapear os ndices municipais em quatro perodos (1970, 1980, 1991 e 2000), usando uma nica escala de cores. Como resultado, pode-se ver, no cartograma 13, o pas se colorir progressivamente, a partir do mapa plido de 1970. O valor mnimo (o do municpio mais pobre) passa em trinta anos de 0,14 a 0,25, o mximo de 0,77 a 0,91. A mancha vermelha, que indica os nveis melhores (maior que 0,7), se expande, passando de alguns municpios urbanos do Sudeste-Sul a uma massa contnua nessa mesma regio, prolongada na direo noroeste pela cunha j observada. Sem dvida, este indicador aponta para paulatinas melhorias gerais, porm desiguais, nas condies bsicas de vida da populao brasileira. Assim, ao analisar as dinmicas do IDH por perodos (cartograma 9), constatam-se movimentos diferentes. Entre 1970 e 1991, as regies que conheceram os mais acentuados progressos do IDH so precisamente as marcadas pela modernizao agrcola (oeste de So Paulo, tringulo mineiro, sul do Gois) e pela progresso das frentes pioneiras (eixo da Belm-Braslia e Rondnia). Durante esse perodo, o Nordeste estagnou, com exceo das suas capitais, de pequenas regies no interior de Pernambuco e do conjunto Cear - Rio Grande do Norte. Em contrapartida, no perodo 1991-2000, o Nordeste progrediu claramente. A ruptura de tendncia evidente e merece ser sublinhada. A progresso naturalmente mais fcil, do ponto de vista meramente aritmtico, a partir de nveis baixos do que se os mesmos forem elevados, como os do Sul e do Sudeste. Isso indica que mesmo se o Nordeste sofre de importantes dficits sociais, que justificam amplamente uma vigorosa ao governamental, j est em andamento um amplo movimento de correo.

38

2.1.1. Dinmicas Demogrficas Se as transformaes manifestam-se na trama das desigualdades, convm ressaltar que elas ocorrem em uma situao demogrfica contrastante, marcada tambm por fortes disparidades e transformaes limitadas. Em outras palavras, ainda existe uma ntida oposio (que reflete os efeitos do processo de colonizao e de povoamento do territrio), entre as regies litorneas e interioranas, sendo as primeiras densamente povoadas e as segundas de ocupao rarefeita. At mesmo as zonas de concentrao so irregulares: aparecem vazios significativos em estados densamente povoados, como Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Minas Gerais, Bahia, Pernambuco, Paraba e Rio Grande do Norte. Apenas os estados de So Paulo, Paran, Rio de Janeiro, Sergipe, Alagoas, Paraba e Cear tm seus territrios ocupados de forma equilibrada. No restante do territrio nacional h uma estreita relao entre a distribuio da populao e as redes de transporte, sejam elas as vias navegveis e ferrovias, ou, as rodovias de alcance regional ou nacional, historicamente indutoras da ocupao populacional. Em sntese, a distribuio da densidade populacional no territrio brasileiro obedece claramente a uma lgica no sentido leste-oeste, resultado do processo de ocupao e de colonizao a partir do litoral. , por conseguinte, nas regies mais prximas do litoral, no Nordeste, Sudeste e Sul, que se encontram as densidades mais elevadas, superiores a 35 habitantes por quilmetro quadrado, e de mais de 50.000 habitantes por quilmetro quadrado nas capitais. Em oposio, a maior parte da Amaznia e imensas superfcies do Centro-Oeste apresentam densidades muito baixas, entre 0,09 e 15 habitantes por quilmetro quadrado, destacando-se apenas as capitais e os seus municpios, com valores entre 11 e 35 habitantes por quilmetro quadrado (cartograma 10). A zona litornea no , contudo, homognea: quase deserta ao norte da Amaznia e pouco ocupada no sul da Bahia e do Esprito Santo. No Nordeste, o contraste nacional entre litoral e interior se repete, enquanto no Sudeste e no Sul, ao contrrio, a densidade continua forte em regies prximas das fronteiras ocidentais do Pas nico lugar onde o Brasil povoado adquire certa profundidade (extenso de leste a oeste). Nessa rea, entre as latitudes de Vitria e de So Paulo, do litoral ao extremo oeste do Mato Grosso, est o corao agrcola, industrial e urbano do Brasil. Essa distribuio significativamente irregular fruto de um processo de crescimento desigual, como mostra o cartograma 11, que representa a populao dos estados poca de cada um dos censos, do primeiro, em 1872, ao ltimo, em 2000. Em 1872, o pas contava com menos de dez milhes de habitantes e somente vinte provncias do Imprio computavam mais de 50.000 habitantes. Minas Gerais e Bahia eram as mais povoadas, seguidas, logo aps, por Pernambuco, Cear, So Paulo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul. Em 1890, a populao total do pas atingiu 39

quatorze milhes de pessoas e graas ao boom da borracha o patamar dos 50.000 habitantes foi atingido pelo estado do Amazonas. A partir de 1920, o Brasil j possua suas fronteiras atuais, aps a incorporao do Acre e outras retificaes de limites externos (todas elas favorveis ao pas) nos outros estados amaznicos. A federao era formada por 22 estados e o Distrito Federal, quela poca a cidade de Rio de Janeiro e os seus arredores, com populao superior a 50.000 habitantes. Somente a partir de 1940, So Paulo passou a ser o estado mais povoado. Isto se deveu s migraes internas, j que o fluxo das migraes internacionais era bem menor que poca da formao das suas plantaes de caf, Desse modo, iniciou-se o rpido crescimento do Sudeste, que suplantou, progressivamente, o Nordeste como principal regio do pas. Vale assinalar que esta mudana ocorreu em um contexto de crescimento geral da populao, que continuava a um ritmo vertiginoso. Trinta milhes de habitantes em 1920; 41milhes de habitantes em 1940; 51 milhes de habitantes em 1950; quase 70 milhes de habitantes em 1960; mais de 90 milhes de habitantes em 1970; 117 milhes de habitantes em 1980; 145 milhes de habitantes em 1991 e quase 170 milhes de habitantes em 2000. A populao do Brasil foi, portanto, multiplicada por 17 em 118 anos, e por 10 durante o sculo XX. Contudo, a evoluo clssica da transio demogrfica est claramente em curso. At 1960, a natalidade tinha se reduzido pouco, se mantendo estvel, ao redor de 45 , desde o primeiro censo. Por outro lado, a mortalidade reduziu-se progressivamente, de 30,2 , no perodo de 1872 a 1890, a 13,4 , nos anos 1950, fazendo com que a taxa de crescimento passasse de 1,63% para 2,99%. Por volta de 1960 a tendncia inverteu-se: a mortalidade continuou a reduzir-se ligeiramente (atualmente de 6,7 , mais em funo da juventude da populao do que as suas condies de vida), mas a natalidade reduziu-se ainda mais, de 37,1 , em 1980, a 19,9 , em 2000. O Brasil passou claramente para a segunda fase da transio demogrfica, na qual a queda da natalidade segue, com atraso, a da mortalidade. E, as projees do IBGE deixam prever que essa evoluo continuar (ver grfico 1). Essas taxas mdias variam, naturalmente, de regio a regio, entre cidades e rea rural, e de acordo com a renda dos grupos sociais, sendo que as disparidades so a regra e no a exceo. Vale ressaltar, por exemplo, que quanto mortalidade infantil, o Brasil classificou-se, em 2001, na medocre 92a posio mundial, essencialmente devido situao de certas regies muito pobres.

40

Mas, a existncia destas populaes pobres, mal alimentadas e de sade precria deve-se desigual distribuio da renda, e no exploso demogrfica, que cessou h dcadas 9. Os demgrafos, apoiando-se na evoluo dos dados das dcadas anteriores, consideram que o crescimento natural, no fim da dcada atual, cair a metade do que era h quarenta anos. No entanto, esta reduo deve ser relativizada. O nmero de nascimentos vivos passou de 20,6 milhes, na dcada 1940-1950, a um mximo quase estvel, ligeiramente de acima 35 milhes, durante as duas ltimas dcadas. Entre 2000 e 2010 devero permanecer mais ou menos ao mesmo nvel que entre 1990 e 2000, ou seja, um total de um pouco mais de 65 milhes de crianas nascidas entre 1990 e 2010, cujos sobreviventes ser a populao com idade de menos de 20 anos em 2010. Em termos de distribuio espacial desta populao, uma das principais transformaes nos ltimos trinta anos foi, sem dvida, a marcha rumo ao noroeste do pas, enquanto algumas das regies ocupadas nas dcadas anteriores perdiam populao. Do lado dos ganhos de populao, devem-se distinguir as regies litorneas, e especialmente as capitais, dos espaos pioneiros do Norte e Centro-Oeste. Se nas primeiras os ganhos absolutos foram maiores (quase quatro milhes e meio de pessoas a mais em So Paulo, o equivalente populao do Rio de Janeiro em 1970), o crescimento foi proporcionalmente muito maior nas novas regies. No cartograma 12, os crculos proporcionais populao acrescida entre 1970 e 2000 so maiores no litoral, e a sua cor (que indica a proporo da populao no total atual) mais escura nas regies onde ocorreram as conquistas recentes. A ltima categoria refere-se aos municpios onde a proporo da populao nova maior que 72%, correspondendo aos 5% dos municpios que tiveram o maior crescimento, Esta categoria inclui Porto Velho, Boa Vista, Manaus, Campo Grande, e tambm Braslia e Cuiab. Ou seja, reas que h poucas dcadas atrs mal apareceriam num cartograma como este. De acordo com o cartograma, espalha-se a populao pelo territrio, mas no se altera ainda a enorme concentrao nas faixas litorneas, especialmente nas grandes aglomeraes. Esse dinamismo se reflete tambm na criao de novos municpios. O cartograma 13 evidencia a populao dos municpios criados a partir de 1970, onde se percebe que alguns estados foram pouco afetados (So Paulo, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Norte) por serem mais consolidados. No entanto, em outros a emancipao foi intensa. Em alguns casos, como no Cear, na Bahia, no Paran ou no Rio Grande do Sul. No entanto, ao noroeste de um arco que vai do Mato Grosso ao Maranho, passando por Gois e Tocantins, surgiram diversas novas cidades, novos territrios. Essa incorporao de novos

A taxa de crescimento da populao que estava prxima de 3%, entre 1950 e 1960 (duplicao da populao do Pas em 27 anos), caiu para 2%, entre 1980 e 1991 (duplicao em 38 anos), e atualmente to baixa que sua a duplicao levaria 57 anos.

41

espaos ao territrio nacional merece destaque, por ser um fenmeno sem equivalncia em nenhuma parte do mundo, com exceo, talvez, da Malsia e da Indonsia, em propores menores. Tem-se, porm, uma outra vertente, menos conhecida e que tambm deve ser levada em considerao na formulao de uma poltica de ordenamento territorial: algumas regies perderam populao, principalmente pela emigrao dos seus habitantes rumo s metrpoles do litoral ou s frentes pioneiras (cartograma 13). Se a migrao dos nordestinos j ocorrncia bem conhecida, deve-se ressaltar que o mesmo fenmeno afetou, com mais intensidade, duas regies bem visveis no mapa: uma nos limites de Minas Gerais e do Esprito Santo, a outra no Norte do Paran e Oeste de Santa Catarina. Ambas alimentaram a conquista de novos territrios no eixo Mato Grosso Rondnia. Como as dinmicas so rpidas, apareceu um arco de despovoamento desde o norte de Tocantins ao sul do Mato Grosso, cuja populao diminuiu na medida em que a frente pioneira progrediu para o noroeste (cartograma 14). A intensidade destes fenmenos foi tamanha que chegou a alterar uma das estruturas mais resilientes do territrio brasileiro: a distribuio das densidades de populao. Ao focar as transformaes das densidades, conforme o cartograma 15, aparecem conjuntos cuja densidade diminuiu e outras onde ela aumentou sensivelmente. Entre as primeiras, novamente, extremo nordeste de Minas Gerais e extremo oeste do Esprito Santo, de um lado, o norte do Paran e do Rio Grande do Sul, de outro. As que progrediram desenham uma configurao bem conhecida, a da meia lua pioneira que vai de Rondnia ao Maranho, marcada no perodo 1970-2000 pelo desmatamento; pela extenso dos pastos custa do cerrado e das florestas; e pela chegada massiva de migrantes. No restante do pas, pouqussimas regies tiveram um crescimento to marcado por sua densidade de povoamento, sendo elas: Roraima (com populao em 1970 muito reduzida), as regies centrais de Gois e Mato Grosso do Sul, e o entorno de Braslia, que no perodo passou de menos de 500.000 habitantes a mais de dois milhes de habitantes. 2.1.2. Dinmicas Econmicas Os trs mapas abaixo (cartograma 16), que retratam os principais tipos de uso da terra, mostram uma organizao do espao rural bastante especfica. Aparecem, claramente, trs zonas de domnio: 1) o da agricultura (em regies bem delimitadas, ou seja, no Nordeste, no Sudeste-Sul e na Amaznia setentrional uma regio de pouqussima populao); 2) o das pastagens (no Centro-Oeste e no extremo Sul); e 3) o da floresta (ao norte) e em parte do interior do Nordeste.

42

Tal tripartio remete aos domnios respectivos dos trs grandes setores que compartilham o espao rural brasileiro: - A agricultura, que associa formas muito diferentes, desde a pequena agricultura familiar, a beira da subsistncia, ao mais moderno setor de agronegcio, que exporta uma srie de produtos (soja, acar, caf, entre outros), participando dos mais competitivos mercados internacionais. - As pastagens, naturais e artificiais, que so ocupadas pelo potente setor da pecuria, principalmente a bovina. Este setor, a cada ano, ganha em fora e extenso, ao ponto do Brasil, em 2004 e em 2005, ser o primeiro exportador mundial de carne bovina. - As regies onde predominam as matas, que associam: vastas zonas ainda cobertas por sua vegetao primria; reas onde as populaes tradicionais se dedicam principalmente a formas de extrativismo vegetal diferenciadas; e, finalmente, reas em ocupao por frentes pioneiras. Entre as tendncias que afetam esses padres de uso do territrio, a mais forte , sem dvida, a marcha para o (nor)oeste das atividades de pecuria e agricultura, em prosseguimento explorao florestal, cujo movimento iniciado pelas madeireiras. Os mapas produzidos em 2004 pela Imazon (sintetizados no cartograma 17) mostram que tal avano j atinge reas at recentemente consideradas como intactas ou pouco afetadas. As formas dominantes de organizao econmica neste setor levam a um grande desperdcio de madeiras de boa qualidade e a uma significativa perda da biodiversidade regional. Essa tendncia marcada pelo deslocamento das produes de soja, de caf, de arroz e de milho, nos ltimos 25 anos. Estes deslocamentos, representando centenas de quilmetros de quatro das maiores culturas comerciais, so exemplos da mobilidade do mapa agrcola do Brasil, perpetuamente remodelado por movimentos migratrios e solicitaes dos mercados mundiais. O pas praticamente no produzia soja antes dos anos 1970, e hoje o primeiro produtor mundial desta commodity (tendo recentemente ultrapassado os Estados Unidos) e um dos primeiros exportadores de farelo e de leo. Esta progresso, de acordo com o cartograma 18, fez-se pela conquista dos cerrados de Mato Grosso, Gois e oeste de Bahia, a medida que nas velhas regies de produo (aquelas dos anos 1970) a soja foi sendo substituda por outras culturas. No caso da cana de acar, a dominao de So Paulo parece doravante bem estabelecida, mas poderia ser afetada se a demanda mundial aumentasse, em decorrncia da elevao dos preos do petrleo. Neste sentido, os produtores brasileiros declaram-se prontos a satisfazer a nova demanda de lcool e biodiesel, com base em sua experincia nacional. Como as possibilidades do estado de So Paulo no so infinitas, a produo de lcool combustvel provavelmente se expandiria em outros estados. Outras culturas, com exceo da soja, conheceram e ainda conhecem grandes transformaes em seus locais de produo. 43

o caso do caf, que devido destruio das plantaes do Paran, pelas geadas de 1975, desencadeou-se um movimento de migrao dos cafezais para Minas Gerais (atualmente o primeiro estado produtor), Esprito Santo, Rondnia e Bahia, conforme cartograma 19. J o arroz exceto no Rio Grande do Sul, onde produzido em grandes arrozais irrigados associado frente pioneira. O arroz pluvial a primeira cultura implantada aps o desmatamento, para alimentar os pioneiros e limpar o solo. Posteriormente substitudo por outras culturas ou, mais frequentemente, por pastos. Obviamente, tais deslocamentos tm suas conseqncias no mercado fundirio. O preo da terra outro indicador precioso para observar as transformaes do padro de ocupao, o qual sobe bruscamente com a aproximao da frente pioneira. A pecuria bovina foi um outro setor que demonstrou grande vitalidade e capacidade de expanso, ao conquistar novos espaos ao longo das ltimas dcadas, no Centro-Oeste e na Amaznia. O cartograma 20 evidencia claramente a marcha da pecuria bovina para o noroeste: aps ter cruzado os limites dos cerrados, a frente pioneira da pecuria bovina continua avanando cada vez mais em detrimento da floresta Amaznica. A tendncia de aumento do rebanho bovino no pas tem uma longa histria. No grfico 2 pode-se observar que o crescimento do rebanho bovino acompanhou pari passu o da populao humana ao longo do sculo XX mesmo sendo esta muito rpida, ao ponto de ser chamada exploso demogrfica enquanto o rebanho suno se mantinha estvel ou crescia pouco. Este crescimento foi, porm, longe de ser uniforme, com o demonstra uma regresso linear, que associa o rebanho de 2003 ao de 1977 (cartograma 21). As zonas cinza do mapa so aquelas onde o rebanho progrediu a um ritmo prximo da mdia. As azuis representam as que ele cresceu menos do que esperado, em funo da progresso global, no extremo noroeste, no extremo sul e nos confins de Minas Gerais e da Bahia que j apareciam nos mapas demogrficos como zonas deprimidas. Nas reas vermelhas, a progresso foi mais forte do que o estatisticamente esperado: todo o Centro-Oeste, o sudeste do Par e partes do Acre, do Tocantins e do Maranho. O que se configura, portanto, na confluncia dessas tendncias parciais, um verdadeiro modelo de conquista pioneira de todo o tero noroeste do pas, prolongando o movimento secular de conquista territorial, lanado pouco depois da chegada dos portugueses no Brasil. O ritmo pode ter mudado, assim como os meios tcnicos adquiriram maior potncia, porm o avano atual da soja e da pecuria no Mato Grosso e no Par lembra o do caf no oeste de So Paulo e norte do Paran nos anos 1940. Uma das originalidades essenciais do pas , portanto, a presena desta frente de grande amplitude, uma das mais potentes no mundo, que continua a progredir para o noroeste do Pas. 44

um sistema complexo, com aspectos positivos (e outros nem tanto), que pode ser analisado em termos econmicos, demogrficos, sociais e ambientais. Analis-los simultaneamente evidencia que, de fato, se produz uma sucesso de fenmenos, cuja superposio apenas parcial, de modo que a sua localizao precisa uma das chaves de anlise da evoluo em curso. O aspecto mais visvel nas paisagens, um dos mais comentados nos meios de comunicao social no Brasil e no exterior, o desmatamento que se forma ao longo de um arco, do Maranho a Rondnia. Contudo, a acima desse arco que se situam as zonas de concentrao mxima de outros indicadores (alguns dos quais j apresentados): a presena macia de migrantes vindos de outros estados, as taxas de masculinidade elevadas, as taxas de variao mais elevadas desse mesmo indicador. Cada um desses trs efeitos destaca uma zona situada ligeiramente a noroeste da precedente, e esses indicadores podem funcionar como anncio do advento do processo. A chegada de um nmero crescente de jovens homens, provenientes de outros estados, abre uma cadeia de acontecimentos, que associa o desmatamento progresso da pecuria, da soja e aos conflitos fundirios. Pode-se, ao analisar o mapa do Cartograma 21, detectar uma reorientao do arco do desmatamento para o noroeste: a sua extremidade ocidental progride pouco para o Acre, enquanto a sua parte oriental avana muito mais rapidamente, dando ao conjunto a imagem de um imenso golpe de foice lanado sobre as partes ainda preservadas da Amaznia. Caso se queira, realmente, implantar na Amaznia outro modelo de desenvolvimento, que conserve a biodiversidade, ser necessrio propor alternativas factveis ao modelo madeirapecuria bovinasoja, que j demonstrou sua eficcia e seu prejuzo ambiental. territorializa esse modelo. Mesmo sendo as dinmicas rurais as que mais marcam o territrio, em extenso, no se pode esquecer das dinmicas industriais e urbanas, que o afetam em profundidade que por serem praticamente superpostas, sero tratadas conjuntamente. 2.1.3. Dinmicas Urbanas e de Dinmicas das Indstrias e dos Servios Os cartogramas 23 e 24, que apresentam mapas com as unidades locais de empresas fundadas antes de 1969 e depois de 1995 (Censo-cadastro do IBGE), evidenciam um incontestvel movimento de desconcentrao. As que existiam antes de 1969 concentravam-se maciamente no Rio de Janeiro (9.916) e em So Paulo (15.264). Nenhuma outra cidade excedia o nmero de 2.000 empresas ou mais de 5% dos estabelecimentos criados antes dessa data, exceto Recife. Em contrapartida, unidades locais constitudas aps 1995 (ressalta-se que os nmeros globais so muito mais importantes) so numerosas no Nordeste, no Norte e no Centro-Oeste. Em nmero absoluto ainda So Paulo que domina, seguido pelo Rio de Janeiro e por Belo Horizonte, de acordo com esse indicador. 45 O Cartograma 22

Porm, no Nordeste, no Norte e no Centro-Oeste, so numerosas as microrregies onde as novas unidades representam mais de 40% ou 50% do total, o que indica certa reverso ainda que limitada em relao hegemonia que existia anteriormente. Em Gois, Tocantins, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Rondnia foram criados novos estabelecimentos, em grande nmero, medida que as frentes pioneiras progrediam. O mesmo ocorreu em todo o estado da Bahia, no serto do Nordeste, no Esprito Santo, no interior do estado de So Paulo, no litoral de Santa Catarina lugares que tiveram fases de crescimento econmico muito diferenciadas, e atores, pblicos e privados, tambm muito diversos. Tal desconcentrao, que diminuiu o peso relativo das grandes metrpoles, tem se dado, em grande parte, em benefcio das capitais estaduais. Com rarssimas excees, elas constituem o principal foco econmico de cada estado, o que justifica dar-lhes ateno especial. Essas capitais conheceram um crescimento contnuo, mas com mudanas de ritmo, visveis no mapa do cartograma 25 que reconstitui o crescimento das capitais desde o primeiro censo brasileiro (1872), at o ltimo disponvel (2000). Algumas aparecem tardiamente, sendo identificadas pela ausncia dos crculos claros, que representam a populao nos primeiros censos. o caso de Belo Horizonte, fundada em 1897 para substituir Ouro Preto, e de Goinia em 1930. Porto Velho, Boa Vista, Rio Branco e Macap tornaram-se capitais somente depois da criao dos territrios federais, em 1943, e Campo Grande, com a constituio do estado do Mato Grosso do Sul, em 1979. Braslia foi inaugurada em 1960, e Palmas, a ltima capital, foi construda somente aps a criao do estado do Tocantins, em 1988. Entre as mais antigas, se opem aquelas que estavam no topo das listas na poca do primeiro recenseamento e que, gradualmente, perderam a liderana, como Salvador, Rio de Janeiro e Recife, e aquelas que, partindo de um nvel mais baixo, conheceram um crescimento mais rpido. Entre essas ltimas est Fortaleza, que viu a sua populao inchar com a chegada dos flagelados que fugiam da seca. E, sobretudo, So Paulo, que contava apenas 30.000 habitantes em 1872 e se transformou na principal cidade do Pas, com mais de dez milhes de habitantes no municpio central, e quase 18 milhes nos arredores, em 2000. Finalmente, outras capitais conheceram um crescimento regular, ou seja, as capitais que crescem junto com a regio sobre a qual exercem sua atrao: Manaus, Belm, e, ainda, Porto Alegre. O resultado desta histria urbana , obviamente, uma ntida hierarquia das cidades e reas de influncia profundamente desiguais, analisadas pela pesquisa Regic 10. Apoiada em uma bateria de indicadores (comando administrativo, rea de atrao dos servios educativos e sade, rea de atrao comercial, entre outros), essa pesquisa permitiu classificar as cidades em oito nveis de atrao.
10

Regio de Influncia das Cidades, IBGE 1993.

46

Nos mapas construdos a partir desses dados, o fato mais visvel a dimenso da rea de atrao de So Paulo, que engloba grande parte do Centro-Oeste e da Amaznia: nenhuma outra cidade consegue rivalizar com uma metrpole que se tornou a verdadeira capital do Pas. As outras cidades da mesma categoria de centralidade mxima so, sem surpresa, os municpios centrais das outras regies metropolitanas de primeira hierarquia, com exceo de Belm a menor entre elas (apenas dois municpios) e com o acrscimo de Goinia que irradia amplamente sua influncia sobre o restante do Centro-Oeste e algumas partes da Amaznia (sul do Par) e do Nordeste (Maranho). Goinia exerce influncia a uma rea bem maior do que a influenciada por Braslia, que tem papel de capital federal e no de metrpole regional. O Rio de Janeiro, claramente distanciado por So Paulo, mantm, de seu passado de capital federal, algumas posies nos antigos territrios federais da Amaznia (Roraima e Acre), mas a sua rea especfica bem reduzida. No Nordeste, a rea de atrao de Fortaleza reduz-se aproximadamente ao prprio estado, e Salvador sofre a concorrncia de Recife, alm da de Feira de Santana. A rea de Recife ultrapassa os limites de Pernambuco ao longo do rio So Francisco, onde se desenvolveu a fruticultura irrigada. A pesquisa do IBGE no , porm, a primeira desse gnero, pois outras instituies j haviam efetuado estudos semelhantes nos anos 1970. O tema das reas de atrao estava ento muito mais em voga do que hoje. Em um dos artigos reunidos na obra A regionalizao do espao no Brasil, intitulado Cidades e organizao do espao no Brasil (1971), Michel Rochefort publicou um mapa procedente desses levantamentos, que pode ser comparado ao mapa da Regic (Cartogramas 26 e 27). Durante os 22 anos que separam os dois mapas, a evoluo mais ntida o alargamento da rea de influncia de So Paulo. Apesar de recuar ligeiramente do sul onde o norte do Paran escapa-lhe em benefcio de Curitiba e do Centro-Oeste, em proveito de Goinia ao norte passa a incluir a maior parte da Amaznia e avana, via Maranho, na parte do Nordeste que lhe adjacente. Todos os espaos pioneiros do Pas, por conseguinte, passaram ao controle da capital dos bandeirantes de outrora, dos colonos da fronteira do caf dos anos 1940 e dos empresrios de hoje. A nica rea que parece resistir a de Goinia, que aparece aqui como um buraco na rea de So Paulo, delimitada pelo vasto movimento rotativo que a envolve pelo norte. Praticamente todas as outras cidades vem sua rea de atrao se contrair, exceo de Belo Horizonte, cuja rea se estende at o litoral, incluindo o Esprito Santo, e progride em direo ao sul, em detrimento do Rio de Janeiro. Belm perde a Amaznia ocidental; e Fortaleza e Recife perdem, respectivamente, o Maranho e o Piau. As reas de influncia do Rio de Janeiro e de Porto

47

Alegre, contradas, passam a se restringir aos limites dos respectivos estados, ou a apenas uma parcela do mesmo. Em sntese, os mapas confirmam a assimetria entre as grandes metrpoles do Sul-Sudeste (eficazmente interligadas com as redes de cidades de mdio porte), e as cidades do Norte-Nordeste, que raramente se elevam ao nvel mximo de atrao e so desprovidas de ligaes de nvel hierrquico inferior. A primazia indiscutvel de So Paulo a destaca entre as primeiras: para essa cidade que as pessoas se dirigem quando buscam mercadorias raras e servios de qualidade (de educao, sade, entre outros), ou servios culturais que durante muito tempo se encontravam no Rio de Janeiro. Curitiba, Goinia e Belo Horizonte mantm suas posies. As duas ltimas em detrimento de Braslia que no possui uma rea de influncia altura de seus dois milhes de habitantes, apesar do status de capital federal ou por esse motivo. Como a pesquisa do IBGE foi realizada h 13 anos, e s ser refeita em 2007, deve-se procurar outros meios de medir os pesos relativos das cidades, indicadores que servem de proxy na ausncia de dados oficiais recentes. Serve par tal fim, por exemplo, o potencial de pesquisa cientfica presentes nas cidades, hoje um dos critrios mais importantes da competitividade, que pode ser estimado pelo nmero e pela qualidade dos centros de formao habilitados a realizar mestrados e doutorados. O primeiro mapa (cartograma 28) baseia-se nos dados do CNPq e mostra o ttulo mais elevado obtido pelos pesquisadores, alm do seu nmero proporcional, nas capitais dos estados. O que se verifica que eles no somente so muito mais numerosos, mas tambm muito mais qualificados (elevada proporo doutores), no Sudeste sobretudo no estado de So Paulo. A habilitao para outorgar mestrados e doutorados periodicamente reexaminada pela CAPES (Comisso de Aperfeioamento do Ensino Superior), do Ministrio da Educao, que d a cada programa de formao uma nota de 3 a 7, com base em critrios qualitativos e quantitativos do nvel cientfico do programa. O mapa do cartograma 29 mostra a que ponto So Paulo domina o panorama brasileiro: com mais de 40% em todas as categorias e mais da metade dos programas com a nota mxima. Observa-se que So Paulo se destaca em todos os indicadores, bem frente do Rio de Janeiro. As cidades so, cada dia mais, os pontos nodais a partir dos quais se polariza o territrio. Contudo, num mundo cada vez menos administrado por circunscries bem delimitadas, e cada vez mais inervado por redes de vrios tipos, convm analisar as redes cujos ns so as cidades e pelas quais transitam as pessoas e as mercadorias, a energia e a informao.

48

2.1.3.1. Redes O sistema de transporte brasileiro apresenta duas caractersticas notveis. A primeira a predominncia absoluta da estrada, que representava, ao final dos anos 1990, mais de 65% do trfego, enquanto as ferrovias cobriam apenas 21% (contra 37% nos Estados Unidos e 57% no Canad), as hidrovias 12%, e as tubulaes (gasodutos e oleodutos) 4%. A segunda a configurao da rede rodoviria, marcada pelas enormes disparidades que existem entre as regies. No Sudeste, as redes so densas, constitudas por vias asfaltadas, algumas com pista dupla, sobretudo no estado de So Paulo e nos eixos que o ligam aos seus vizinhos (conforme cartograma 30). No Nordeste, as malhas esto razoavelmente completas, manifestando um progresso acentuado em relao situao de vinte anos atrs, mas so densas apenas nas regies litorneas. Contudo, em vastas zonas do serto, so muito esparsas. No Centro-Oeste, a situao mais contrastante entre os arredores das capitais (Braslia, Goinia, Campo Grande e Cuiab), cercados por redes relativamente densas (embora compostas em parte por vias no asfaltadas), e as regies perifricas, onde dominam as vias sem asfalto. Na Amaznia, as redes se resumem a alguns eixos como a grande estrada Transamaznica construda nos anos 1970 e so totalmente ausentes no norte e ocidente da Amaznia, a montante de Manaus. A qualidade das estradas refora esse contraste: as regies onde a malha rodoviria mais densa correspondem s vias mais largas e com melhor manuteno, o que permite um trfego mais intenso e rpido, especialmente nas vias de pista dupla. Essa mesma estrutura desenha-se igualmente noutro domnio, o das redes de informao a longa distncia (redes de transmisso de dados por microondas analgicas e numricas redes de fibras pticas, backbones da Internet, redes de transmisso por satlite). Essas redes possuem um papel cada vez mais importante na estruturao do territrio de todos os pases do mundo, pois so vitais ao funcionamento da economia, e tornam-se um fator de localizao to importante quanto os transportes fsicos e a disponibilidade de energia, e pelo menos to necessrio quanto o acesso mo-de-obra qualificada. Alm disso, essas ligaes rpidas so cada vez mais necessrias no processo de desconcentrao industrial. Manter contato fcil e rpido com a matriz de vital importncia, quando a implantao de uma sucursal nas regies perifricas se d num pas estrangeiro, com os seus inconvenientes (distncia) e as suas vantagens (baixos salrios). Evidentemente, cada tcnica requer configuraes diferentes, por razes ligadas ao funcionamento dos seus sistemas que no possuem as mesmas possibilidades, nem as mesmas limitaes e foram implantados em perodos diferentes. Por exemplo, a difuso via satlite, muito 49

freqente na Amaznia, tem a vantagem de cobrir vastas superfcies com um mnimo de infraestruturas e de implantaes terrestres. Contudo, mesmo nesse setor, existem eixos fortes (favorveis aos investimentos) e vazios, onde as implantaes seriam problemticas. Essa resilincia fica bem clara no caso do litoral, que permanece como o eixo principal do Pas, onde todas as redes se concentram (cartograma 31). Curiosamente, o desenho da rede de fibras pticas, por mais moderno que seja, reproduz o desenho do mais antigo dos meios de transporte brasileiros, a cabotagem costeira, que no se alterou desde o tempo das caravelas portuguesas. Por ltimo, ressaltam-se os feixes de linhas que se estendem a partir de So Paulo para cobrir o territrio nacional, especialmente rumo ao noroeste. O principal deles, que se reencontra igualmente na rede eltrica, o eixo norte-sul, que segue a estrada Braslia-Belm um eixo que fecha o tringulo formado pelo litoral, indo direto para a Amaznia oriental, e engloba o principal espao vazio, ou mal servido, o interior do Nordeste. Mais a oeste, outras linhas asseguram as ligaes com a Amaznia ocidental, quer seguindo as estradas construdas nos anos 1970, para Cuiab e Porto Velho, quer em direo Manaus e Boa Vista, no extremo norte do Pas. A infra-estrutura dos tubos atinge, por conseguinte, as capitais mais afastadas. Resta saber como a informao que veiculam ser distribuda a partir dos pontos de acesso, ou seja, a capilaridade das redes locais e a taxa de cobertura de cada regio. Se as redes de informao, que desenham os pontos e eixos de forte centralidade, so bons indicadores das dinmicas territoriais brasileiras, a mesma temtica vale, talvez com maior intensidade, para a circulao de energia. Desse modo, esse no um indicador menos importante, j que redes de energia tambm articulam as regies produtoras cuja localizao depende dos recursos naturais e dos equipamentos construdos com as regies consumidoras onde a concentrao da populao e da atividade econmica cria uma forte demanda. O mapa seguinte (cartograma 32) evidencia a inadequao de duas geografias: a da produo e a do consumo de energia, o que levou construo de linhas de transmisso de grandes distncias entre as mais longas e potentes no mundo. De fato, a produo principalmente hidroeltrica e, como o aproveitamento dos cursos de gua mais prximos das regies consumidoras j chegou ao limite, criou-se a necessidade de buscar a explorao de recursos cada vez mais remotos. Essa a principal razo da construo, no regime militar, da barragem de Itaipu, no rio Paran, na fronteira paraguaia. J as centrais trmicas, pouco representativas na contribuio da gerao total de energia eltrica no Pas, ou esto situadas sobre recursos valorizados (como o carvo do Sul), ou so experimentais (como a central nuclear de Angra dos Reis), ou, ainda, so prximas dos lugares de consumo em regies insuficientemente servidas pelas redes hidroeltricas (onde as usinas queimam 50

diversos tipos de leos combustveis) o caso de grandes cidades litorneas como o Rio de Janeiro ou Salvador. Em vastas regies, onde as redes no se interligam, a malha est longe de ser completa. Cerca da metade do territrio brasileiro est nessa difcil situao, contando apenas com a produo local de energia para suprir suas necessidades. Na maioria dos casos, a energia provm de um gerador diesel, enquanto cidades mais importantes tm uma central trmica ou, em casos excepcionais, uma central hidrulica, construda para as suas necessidades (como Balbina para Manaus, ou Cachoeira do Samuel para Porto Velho e a regio central de Rondnia). Existem planos para remediar essa situao e assegurar a cobertura completa do Pas por uma rede bem distribuda, mas devido s imensas distncias e aos volumosos investimentos necessrios, sero necessrios anos para sua implantao. Por enquanto, o feixe de linhas de alta tenso que liga Itaipu So Paulo o eixo essencial das redes eltricas brasileiras. Interconectado com o complexo de barragens dos rios Paran e Tiet, ele assegura regio Sudeste uma boa cobertura e, a maior parte do tempo, uma alimentao suficiente apesar do crescimento constante da demanda. No entanto, este complexo no foi suficiente para evitar o racionamento voluntrio e disciplinado na crise do ano de 2001 (apelidado de apago), enquanto que a regio Sul, graas s suas chuvas maiores, no foi afetada. O Nordeste a regio menos dotada, em conseqncia das secas que afetam a maior parte do seu territrio, mas cortada pelo rio So Francisco alimentado a montante pela caixa de gua de Minas Gerais o que permite no somente uma potente irrigao, mas tambm uma gerao de energia quase suficiente para cobrir as necessidades regionais. A construo de uma srie de usinas hidroeltricas e de barragens reguladoras valorizou esse potencial, mas os seus limites j foram atingidos e, para o futuro, ser necessrio recorrer a outras fontes, e a transferncias de energia. Linhas de alta tenso tm sido construdas a partir da usina amaznica de Tucuru, o que permitiu melhorar a distribuio da rede nordestina. Ao mesmo tempo, outra linha de alta tenso tem sido puxada na direo da Transamaznica, o que permitiu estender para o oeste a rede interconectada, simtrica a que avana, ano aps ano, para o norte do Mato Grosso. Na verdade, o grande desafio valorizar os potenciais do eixo do AraguaiaTocantins, seguido, a grosso modo, pelo traado da Belm-Braslia no qual foram construdas uma srie de barragens e linhas de transmisso, para satisfazer as necessidades do Nordeste e as, infinitamente maiores, do Sudeste. Utilizando os recursos desses rios e de seus afluentes que alimentaro as linhas para o leste (Salvador) e, sem dvida, em mdio prazo, para o oeste (regies pioneiras do sudeste do Par e nordeste do Mato Grosso).

51

Esses empreendimentos significam oportunidade de construir linhas de alta e muito alta tenso para o norte e o sul, e, assim, constituir uma rota norte-sul que articule as principais regies do Pas. um desafio considervel, alm de ser a possvel coluna vertebral da interconexo do Pas: a ligao das principais regies produtoras com as consumidoras, e, mais ainda, com a grande fronteira energtica de imensos recursos da bacia amaznica, por enquanto subutilizados. 2.1.4. Cenrios de Ordenamento do Territrio Aps a anlise das tendncias atuais de transformao no uso e ocupao do territrio, esboa-se a seguir algumas idias capazes de fundamentar diretrizes por essncia polticas de uma futura PNOT. Sintetizando as tendncias apresentadas, e ao distinguir os pontos focais das dinmicas, os ns das redes, os centros propulsores, impulsionadores do movimento do territrio, tem-se o cartograma 33 motores do desenvolvimento 11 que visa mostrar, em toda a sua variedade, os fatores de dinamismo que animam diversas partes do territrio. Como fator-chave tem-se a indstria e os servios modernos no eixo So Paulo - Rio de Janeiro e nos seus prolongamentos para Belo Horizonte e Tringulo Mineiro, bem como em pequenas zonas do Distrito Federal, Paran e Santa Catarina. Mas a agricultura moderna e a agroindstria desempenham o mesmo papel no oeste do estado de So Paulo, no sudoeste do Mato Grosso do Sul e no Mato Grosso. Outro bloco com feies semelhantes, de menor dimenso, se desenvolve entre o sul do Maranho e o oeste da Bahia (principalmente por conta da expanso da soja). No entanto, ao lado desses plos principais, outras atividades, menos macias, sustentam o crescimento de regies menores, sendo elas: a minerao mesmo sendo efmera por definio; a fruticultura irrigada; o turismo (tanto no litoral como no interior); a agricultura familiar cuja capacidade de modernizao e de insero em mercados competitivos no deve ser desprezada. No Nordeste, o litoral se converte em zona turstica, com adoo de polticas de desenvolvimento 12 (cartograma 34), evidenciada na importncia econmica atribuda a esta
O cartograma 33 - motores do desenvolvimento derivado do trabalho feito pelo consrcio Brasiliana, tentado retratar os fatores locais de dinamismo, escolhido para preparar os investimentos do plano Brasil em ao. Aqui, este mapa encontra-se mais completo e atualizado, 12 A viabilidade da Regio Nordeste como plo de atrao turstica retratada atravs dos investimentos do Programa de Desenvolvimento do Turismo PRODETUR/NE. Financiado com recursos do BID, e tendo o Banco do Nordeste
11

52

atividade, principalmente nos estados do Cear, Bahia, Pernambuco e Rio Grande do Norte. O turismo se transforma, neste sentido, num poderoso instrumento de poder argumentativo a servio da Regio, notadamente na produo de um fator econmico capaz de salvar a economia regional. As zonas de vrzea, os tabuleiros e o cerrado nordestino, so convertidos em espaos privilegiados da produo agrcola, cultura irrigada (como o cultivo de manga, goiaba, mamo, banana, uva, entre outras) e produo de gros nobres (soja), evidenciada no cartograma 35. Nestes termos, elaboram-se planos de explorao de pequenos territrios, rigorosamente selecionados, ou plos de irrigao, utilizados por uma agricultura diferenciada da tradicional onde a cincia e a tecnologia servem de pano de fundo, ou melhor, de parmetro de sucesso desse arcabouo econmico. A inexistncia de uma poltica formalizada de ordenamento territorial no Pas no equivale ausncia polticas pblicas que afetem o territrio. Analisa-se a seguir, em primeiro lugar, devido especificidade das mesmas, as polticas de uso de recursos naturais e de preservao do meio ambiente, antes de evocar, na forma de modelos grficos, as possveis repercusses das polticas setoriais. a) Uso dos recursos naturais O cartograma 36 sintetiza os principias domnios ecolgicos do Pas, juntamente com os principais problemas que os afetam. Sendo eles (sem ordem de prioridade): o desmatamento da Amaznia, as ameaas de drenagem e de poluio do Pantanal, a desertificao do Nordeste interior, os desabamentos na Serra do Mar e o desflorestamento dos ltimos resqucios de Mata Atlntica. Para responder ameaa do desmatamento, a principal poltica pblica tem sido a criao de reas protegidas de vrias categorias que constitui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC) cuja densidade bem diferente nos diversos ecossistemas do pas, conforme o cartograma 37. Em relao s Terras Indgenas, pode-se aqui analis-las de forma conjunta, apesar de no serem unidades de conservao presentes no SNUC. Vale ressaltar que essas terras, alm de serem geralmente muito mais preservadas que o seu entorno, so reas do territrio nacional cujo uso tambm determinado por lei. Alm disso, as Unidades de Conservao e as Terras Indgenas tm outra caracterstica em comum: so mais numerosas e muito mais extensas no norte do pas do que nas suas partes meridionais (cartograma 38). O mesmo raciocnio vale para os campos de treinamento do Exrcito.
como rgo executor, objetiva dotar e melhorar a infra-estrutura turstica (saneamento, transportes, urbanizao e outros), projetos de proteo ambiental e do patrimnio histrico e cultural, capacitao profissional e fortalecimento institucional das administraes de estados e municpios da regio.

53

O modelo a seguir (figura 1) resume a relao entre os principais ecossistemas, as unidades de conservao e a progresso para o noroeste da rea percorrida pelas frentes pioneiras. Pode-se comparar, via modelos grficos, a situao atual de alguns temas (de cunho principalmente ambiental, mas tambm de grande interesse ao ordenamento territorial), com possveis metas de polticas pblicas de ordenamento territorial. Um dos assuntos mais debatidos, dentro e fora das agncias e dos Ministrios responsveis, , sem dvida, a gesto das bacias hidrogrficas principalmente devido aos riscos de escassez de gua doce. Mesmo com os holofotes atualmente centrados na transposio do Rio So Francisco, o pas dever enfrentar e vencer, de mdio a longo prazo, os desafios da gesto integrada de, pelo menos, duas outras bacias: a do Paraguai-Paran e a do Amazonas com o complicador suplementar de serem internacionais que esto entre as maiores do mundo (ver modelo na figura 2). Mas, no se tem, por enquanto, nada comparvel Comisso do Mekong, por exemplo. Essa comisso rene 4 pases (Camboja, Laos, Tailndia e Vietnam) que assinaram o acordo de cooperao para o desenvolvimento sustentvel da bacia de rio de Mekong, chegando a um ajuste sobre a gesto compartilhada dos recursos de gua e o desenvolvimento do potencial econmico do rio. Outro tema muito discutido, ao mesmo tempo ambiental e alvo de polticas territoriais, o desenvolvimento sustentvel da Amaznia. No momento, o tipo de uso e de ocupao do territrio que vigora na regio claramente insustentvel necessitando com urgncia de polticas pblicas que possam reverter as tendncias existentes. Tal modelo dever contemplar, em termos de ordenamento do territrio, uma relao mais equilibrada (ou, pelo menos, menos predatria) com as outras regies, alm de uma melhor integrao com os pases vizinhos (figura 3). Alm do caso amaznico, todas as tarefas centrais de polticas de mitigao dos principais problemas ambientais do pas so ao mesmo tempo polticas regionais e de ordenamento do territrio. Reduzir a intensidade do desmatamento na Amaznia e na Mata Atlntica, da desertificao no Nordeste semi-rido, minimizar os deslizamentos de encostas e as enchentes no Sudeste, evitar o assoreamento e a poluio do Pantanal, so objetivos que podem somente ser atingidos pela implementao de polticas de desenvolvimento integrado das regies afetadas. O modelo grfico apresentado na figura 4 apresenta o cenrio desejado, com a mitigao dos impactos descritos anteriormente. Neste sentido, a transversalidade, muito invocada para as polticas ambientais, vale tanto, e talvez at mais, para as polticas de ordenamento territorial. 54

b) Ordenamentos do territrio O objetivo deste item refletir sobre possveis polticas de ordenamento territorial. Assim, seguem abaixo alguns tipos de uso do territrio, deduzidos dos tpicos analisados no presente item deste relatrio, sem nenhuma pretenso exaustividade. Os modelos grficos seguintes relacionam a situao encontrada atualmente com uma proposta de opo de poltica com inspirao nos objetivos definidos no incio do programa Brasil 3 Tempos. Em sntese, tratam-se, de certa forma, de cenrios de tendncias (o que pode acontecer se nada for feito) e cenrios voluntaristas (o que seria desejvel obter na perspectiva de uma poltica de ordenamento territorial). O primeiro tipo de uso, o agronegcio (figura 5), no precisa de muito incentivo para expandir a sua rea de atuao. No entanto, as tendncias atuais expanso preferencial para o Centro-Oeste poderiam ser corrigidas, espalhando o agronegcio tambm pelo Nordeste e pelo Sul, baseando-o em outras commodities. O segundo uso do territrio, a produo industrial, j comeou o seu processo de espraiamento. Mesmo assim, uma poltica de ordenamento do territrio pode incentivar este fenmeno, com ocorrido na Frana nos anos 1960, com a politique de dcentralisation industrielle (figura 6). Outra anlise a da alterao da matriz nacional de combustveis, no somente visando atender aos objetivos de auto-suficincia, mas tambm buscando efeitos territoriais, a partir da diversificao das regies produtoras de energia passando de um sistema que repousa principalmente na hidroeletricidade, no petrleo e no gs (parcialmente importados e complementados pelo etanol extrado da cana-de-acar) a uma outra que potencializa a biomassa, e no depende mais de importaes. Neste sentido, a biomassa pode passar a incluir o biodiesel produzido a partir da mamona (Nordeste), do dend (Amaznia) ou da soja (Centro-Oeste) enquanto a Amaznia e o Sudeste podem contribuir mais produo de gs (figura 7). Em relao s atividades que no contribuem ao uso do territrio pela rea que ocupam, mas pela capilaridade que proporcionam, a matriz de transporte obviamente um setor-chave. A sua alterao (conforme figura 8) no visa apenas um maior equilbrio entre os vrios modos de transporte (no momento, perigosamente centrados no rodovirio), mas pode constituir-se numa potente alavanca na melhoria da acessibilidade e da incluso das reas mais perifricas do territrio nacional. O mesmo raciocnio vale para as infra-estruturas de transmisso da informao (redes de microondas e fibras ticas, backbone da internet, entre outros), que tm um papel cada vez maior para permitir ou no a incluso digital de regies perifricas (figura 9). 55

Finalmente, o tema considerado por muitos como o corao das polticas de ordenamento territorial em todas as experincias passadas, brasileiras e estrangeiras: a reduo das desigualdades regionais um objetivo que nunca deixa de ser colocado nas primeiras linhas de ao. Uma discusso clssica, em diversos pases, tem sido o dilema de reforar as regies mais ricas, antes de ajudar as mais pobres, com o objetivo de arm-las melhor na competio do mundo globalizado. Contudo, no caso brasileiro, as disparidades so tamanhas que no h nenhuma dvida de que a sua reduo deva estar no topo da lista das prioridades. Corolrio da reduo das desigualdades, a valorizao da diversidade cultural se impe num pas como o Brasil, de dimenses continentais e mltiplas heranas. Alm das suas dimenses ticas (respeito aos princpios de igualdade e justia), a valorizao da diversidade possui uma dimenso territorial, ao estabelecer relaes mais equilibradas entre regies centrais e perifricas. Essa vertente tem o seu lado quantitativo, j que a cultura hoje uma atividade de peso econmico cada vez maior, carregando consigo hbitos de consumo de vrios tipos de produtos da alimentao ao vesturio, chegando aos padres de moradia (figura 11). A mesma lgica apresentada no modelo da valorizao da diversidade cultural vale na poltica de ordenamento territorial stricto sensu, que entre outros objetivos tenta substituir as relaes de dominao entre o centro e as periferias. O modelo abaixo representa relaes de benefcio mtuo, sob a coordenao poltica da Unio e de sua capital, voluntria e simbolicamente situada no centro do pas, Se em quase todos os outros aspectos o centro de gravidade nacional se situa no Sudeste, principalmente em So Paulo, nesse caso no se discute a preeminncia de Braslia (figura 12). Como forma de sintetizar todos os modelos grficos apresentados tem-se a figura 13, que apresenta dois cenrios possveis e opostos: o tendencial que prolonga as evolues atuais e o desejvel que desenha um futuro mais otimista. O primeiro aponta claramente para um risco de rompimento, separando o Pas da seguinte forma: no centro, as partes dinmicas do pas e seus espaos de expanso ou de reserva, num eixo sudeste-noroeste; e dos lados, as periferias razoavelmente prsperas do no sul e francamente subdesenvolvidas do Nordeste. Mesmo sem secesso formal, pode acontecer e talvez j esteja acontecendo um desenvolvimento em duas velocidades: um rpido e potente, o do centro bem integrado ao mundo globalizado, e um lento e incerto, para as periferias subordinadas ou esquecidas. O outro cenrio o desejvel incorpora os objetivos das polticas setoriais de proteo do meio ambiente, expanso do agronegcio, reduo da concentrao industrial, reviso das matrizes de transporte, energia e informao, reduo das desigualdades regionais e valorizao da diversidade cultural, todas elas includas numa poltica de ordenamento territorial ambiciosa. Trata56

se de manter a integridade do territrio nacional, no frente a uma hipottica ameaa externa, mas frente a um risco real de desagregao interna. Respeitar o meio ambiente, distribuir melhor as atividades agropecurias modernas, as indstrias e servios de ponta, diversificar as fontes de energia, favorecer o crescimento de cidades mdias, todas essas aes contribuem para re-equilibrar o territrio nacional. Em uma poca cada vez mais reticular, repensar as redes de transporte de pessoas, mercadorias, energia e informao, montando uma malha menos voltada para o abastecimento do centro e mais eqitativa, ser sem dvida uma das alavancas mais poderosas para distribuir melhor o desenvolvimento no pas. Usar os dinamismos, que no Brasil no so poucos, para levar no seu rastro regies menos favorecidas pela conjuntura atual; explicitar, visando harmonia espacial, a dimenso territorial nas polticas setoriais; ter sempre em mente a busca da justia scio-espacial na hora de planejar, implementar e fiscalizar polticas pblicas: tais poderiam ser as ambies de uma poltica de ordenamento territorial. No so poucas, mas so condizentes com o desafio de corrigir distores herdadas h pelo menos meio sculo de modelo de crescimento desigual, e a altura das ambies que pode e deve ter o Brasil. 2.2. TERRAS EM PODER DA UNIO O Estado, ao propor e definir um ordenamento para o seu territrio deve deter o conhecimento da propriedade da terra, essencial para o desenvolvimento de um pas. A existncia de um grande capital em terras pblicas diferencia o Brasil de pases que j no o possuem e que podem atuar apenas por meio de mecanismos indutores ou restritivos. A propriedade pblica pode ser usada para liderar o ordenamento e reconduzir o modelo de desenvolvimento do pas. Por outro lado, a gesto do patrimnio pblico e estatal brasileiro constitui um componente essencial da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial - PNOT, pois alm dos bens diretamente territorializados, mesmo os de valores difusos e intangveis 13, possuem uma espacialidade prpria. Portanto, garantir a qualidade e estimular o bom uso dos bens e servios de importncia coletiva para a nao, implica na adoo de diretrizes governamentais de regulao e administrao dos espaos e lugares do territrio nacional. O controle fundirio exercido pelo Estado no Brasil origina-se na chegada dos Portugueses, quando a Coroa de Portugal tomou posse do territrio, que viria a ser chamado Brasil em 22 de abril de 1500. Em 1548, o controle fundirio passou aos Governadores- Gerais e posteriormente, com a
A distino entre recursos naturais e ambientais busca fornecer bases tericas para equacionar essa diferena entre bens (produtos) e condies (servios). Sobre o tema, ver: Antonio Carlos Robert Moraes - Valor, Natureza e Patrimnio Natural in Cincia & Ambiente 28, 2004 (reeditado em Meio Ambiente & Cincias Humanas 4a.ed. ampliada, So Paulo: Annablume, 2005).
13

57

expanso do povoamento s autoridades locais. Com o incio do Imprio, a partir de 1822, o Estado comeou a identificar as terras pblicas disponveis e coloc-las venda; atuava na legitimao de posses, na regularizao fundiria (administrativa e judicial), na reforma agrria e identificao dos ocupantes de terras pblicas ou de domnio duvidoso com conflitos abertos ou potenciais. A Resoluo de 17 de julho de 1822, estimulava a ocupao com facilidades de regularizaes e no imps limites quanto ao tamanho das posses. A Lei n. 601, de 18 de setembro de 1850, disciplinou o regime jurdico aplicvel s terras pblicas. Conhecida como Lei de Terras, a mesma reconhecia a posse legtima somente mediante o poder de compra da terra. Desta lei tambm se originou a constituio da primeira instituio de regulao de terras pblicas, denominada Repartio Geral de Terras Pblicas, criada pelo art. 21 da citada Lei e regulamentada pelo Decreto n. 1 318, de 30 de janeiro de 1854. A Repblica institui um novo rgo para cuidar das terras pblicas, por meio da Lei n. 2.083, de 30 de julho de 1909, denominado Diretoria do Patrimnio Nacional. Posteriormente passou a se denominar Diretoria do Domnio da Unio, pelo Decreto n. 22.250/32; e depois Servio do Patrimnio da Unio, pelo Decreto Lei n. 6.871/44, por fora do Decreto n. 96.911, de 3/10/1988. Sua atual denominao de Secretaria do Patrimnio da Unio SPU vigora desde quando era integrante do Ministrio da Fazenda. Atualmente a SPU integra a estrutura do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, por determinao de uma Medida Provisria transformada em Lei, em 1999. Dentre suas atribuies se destacam o controle do cadastramento, fiscalizao e conservao, aforamento, regularizao, cesso gratuita e permisso de uso, alienao, venda, permuta ou doao. Outras instituies passaram tambm a ter acesso ao domnio e propriedade de terras. So exemplos a Funai, Incra, Ibama, DNIT, Exrcito, Marinha e Aeronutica. A Constituio federal de 1988, em seu art. 20, redefine claramente os bens da Unio 14. Dentre eles, so especialmente importantes para este estudo, as terras devolutas, as terras destinadas conservao ambiental, as terras indgenas, as terras destinadas reforma agrria e as terras do Exrcito, Marinha e Aeronutica. a partir deste referencial que se procura avaliar como as configuraes e a gesto das terras pblicas podem contribuir para a poltica nacional de ordenamento do territrio. 2.2.1. Terras Devolutas nas Constituies Federais Terras pblicas ou terras devolutas so conceitos que passaram por modificaes desde a primeira Constituio Federal, de 1891, at os nossos dias. O primeiro instrumento de doao de terras do Estado foi a concesso de sesmarias, a partir da carta patente dada pela Coroa Portuguesa a Martim Afonso de Souza, Governador-Geral da Colnia, em 20 de novembro de 1530. A partir de
14

O art. 20 da CF 1988 pode ser consultado na ntegra no Anexo 1 / Tema 5 Espaos Geogrficos em Poder da Unio.

58

1549, o regime concesso de sesmarias sofreu uma srie de alteraes, mas s veio a ser encerrado em 1850, com a Lei de Terras. Esta Lei, no seu art. 3, d o seguinte conceito de terras devolutas: as que no se acharem aplicadas a algum uso pblico nacional, provincial ou municipal ( 1); as que no se acharem no domnio particular por qualquer ttulo legtimo, nem forem havidas por sesmarias e outras concesses do Governo Geral ou Provincial, no incursas em comisso por falta do cumprimento das condies de medio, confirmao e cultura ( 2); as que no se acharem dadas por sesmarias, ou outras concesses do Governo, que, apesar de incursas em comisso, forem revalidadas por esta Lei ( 3); as que no se acharem ocupadas por posses, que, apesar de no se fundarem em ttulo legal, forem legitimadas por esta Lei ( 4). Atendo-se apenas aos aspectos legais, so terras devolutas aquelas adquiridas pelo Estado brasileiro por sucesso Coroa portuguesa, tendo em vista os fatos histricos do descobrimento e da independncia, e por compra ou permuta a outros Estados, que no foram alienadas, por qualquer forma admitida poca, aos particulares, ou que por estes no foram adquiridas por usucapio. Assim como, aquelas que, transmitidas aos particulares, retornaram ao patrimnio do Poder Pblico por terem cado em comisso ou por falta de revalidao ou cultura, no se destinando a algum uso pblico, encontrando-se, atualmente, indeterminadas. Em sntese, pela Lei n. 601/1850 (Lei de Terras), devoluta toda terra que, por qualquer ttulo, no se acha aplicada a nenhum uso pblico, por um lado, e, por outro, no integrado, por qualquer ttulo, ao patrimnio privado. Do conceito acima, depreende-se, como um dos seus aspectos fundamentais, o fato das terras devolutas serem, hoje, indeterminadas. Nem sempre, porm, foi assim, uma vez que, no incio, toda terra existente em nosso territrio pertencia ao Estado. Mas, com as sucessivas, confusas e desorganizadas alienaes aos particulares, a situao territorial chegou a um ponto tal, que o Estado no tem condies de saber onde se encontram estas terras, nem a real dimenso delas. O certo que, atualmente, s por meio da ao discriminatria tem o Estado condies de separar as terras devolutas das terras particulares e das terras pblicas em sentido estrito. S por meio dessa ao que possvel determinar as terras devolutas, antes indeterminadas, deixando, consequentemente, de serem devolutas para serem consideradas terras pblicas stricto sensu 15.
Legisladores especializados estabelecem distino entre terras pblicas (lato sensu e stricto sensu) e terras devolutas. So terras pblicas lato sensu todas aquelas pertencentes ao poder pblico, inclusive as terras devolutas. J as terras pblicas stricto sensu, so aqueles bens determinados que integram o patrimnio pblico como bem de uso especial ou patrimonial, como uma fazenda de propriedade da administrao pblica, as unidades de conservao, as reas destinadas reforma agrria, as reas de treinamento das Foras Armadas, entre outras. Para maiores esclarecimentos sobre este assunto ver Anexo 1 / Tema 5 - Espaos Geogrficos em Poder da Unio e o Apndice A Conceitos Acessrios.
15

59

Se, no antigo regime, as terras devolutas pertenciam Nao, por fora da primeira Constituio da Repblica, passaram para o domnio do Estado-membro, em cujo territrio estivessem situadas. Segundo o art. 64 da Constituio de 1891, "pertencem aos Estados as minas e terras devolutas situadas nos seus respectivos territrios, cabendo Unio somente a poro do territrio que for indispensvel para a defesa das fronteiras, fortificaes, construes militares e estradas de ferro federais". A Constituio de 1934 reiterou a fixao da primeira Constituio Republicana, ao prescrever que "so do domnio dos Estados os bens de propriedade destes pela legislao atualmente em vigor" (art. 21) e que "so bens do domnio da Unio os bens que a esta pertencerem, nos termos das leis atualmente em vigor" (art. 20, I). A Constituio de 1946, seguindo expressamente a literalidade da Carta de 1891, estatuiu que "incluem-se entre os bens da Unio: a poro de terras devolutas indispensvel defesa das fronteiras, as fortificaes, construes militares e estradas de ferro" (art. 34, II). A Carta de 1967 atribuiu Unio "a poro de terras devolutas indispensveis defesa nacional ou essenciais ao seu desenvolvimento econmico" (art. 4, I). Nessa mesma linha, tem-se a Emenda n. 01, de 1969, que tambm atribuiu Unio "a poro de terras devolutas indispensveis segurana e ao desenvolvimento nacionais" (art. 4, I). Tais preceitos significam que a Unio retoma a propriedade da poro de terras devolutas, ainda pertencentes aos Estados, na exata medida em que sejam elas indispensveis s finalidades previstas na Constituio, com dispensa de prvia e justa indenizao. Na verdade, sem qualquer retribuio. Em outras palavras, toda vez que a Unio necessitar, para a segurana e o desenvolvimento nacionais, de poro de terras adquiridas pelo Estado federado em razo do art. 64 da Constituio de 1891, adquire-lhes o domnio independentemente de desapropriao e, portanto, de indenizao, salvo por benfeitorias. Finalmente, a vigente Constituio de 1988, mais tcnica que as anteriores, estatui que so bens da Unio: as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e construes militares, das vias federais de comunicao e preservao ambiental, definidas em lei (art. 20, II) e que incluem-se entre os bens dos Estados: as terras devolutas no compreendidas entre as da Unio (art. 26, IV). A nova redao mais abrangente, sob certos aspectos, do que o texto anterior e, luz de outros, menos. que, na Emenda Constitucional n. 01/69, pertenciam Unio a poro de terras devolutas indispensveis segurana e ao desenvolvimento nacionais. Na sua interpretao a expresso indispensvel segurana e ao desenvolvimento nacionais trazia implcita a oferta de grandes extenses de terras, na utilizao do conceito amplo de segurana e de desenvolvimento, dentro da concepo dos estudos da Escola Superior de Guerra. Alis, esse texto de 1969 reproduz a linha que inspirou o movimento de 1964, ou seja, segurana e desenvolvimento. 60

Concluindo terras devolutas so terras pblicas lato sensu, indeterminadas ou determinveis, sem nenhuma utilizao pblica especfica e que no se encontram, por qualquer ttulo, integradas ao domnio privado. Quando determinadas, via ao discriminatria, passam a ser terras pblicas stricto sensu. Elas pertencem, em regra, desde a Constituio de 1891 (art. 64), aos Estados-membros, excetuando-se aquelas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e construes militares, das vias federais de comunicao e preservao ambiental, que so de propriedade da Unio (CF/88, art. 20, II). No entanto, tal questo inconclusa visto que os Estados federados questionam o ptrio poder da Unio sobre as terras pblicas / devolutas. 2.2.2. Terras Pblicas da Unio Localizao e Configurao Diversos argumentos, baseados, sobretudo no texto constitucional, apresentados anteriormente, evidenciam as diversas funes s quais as terras pblicas da Unio tm servido, da defesa nacional, preservao ambiental e reforma agrria; e aos territrios destinados s populaes indgenas, quilombolas e outras populaes tradicionais. Identificar onde se localizam e como se configuram tais terras, e as instituies responsveis por elas, o primeiro dos objetivos. Os questionamentos quanto s formas de seu gerenciamento e seus mecanismos existentes seguem-se aos de sua localizao e configurao, assim como a anlise da prevalncia ou da alterao dos usos, determinados em lei. A primazia quanto aos usos tambm clara no texto constitucional: terras indgenas prevalecem sobre qualquer outro uso ou funo. No entanto, a destinao de terras para a reforma agrria e preservao ambiental encontram-se na mesma condio, ainda que a terra para preservao ambiental seja considerada indisponvel. Isto significa que, ao ocorrer superposio entre a determinao da terra pblica, e, portanto, da propriedade da terra, qual dos dois usos deve prevalecer? Sem dvida, definir a articulao entre objetivos e aes institucionais, em aparentes contraditrios e, por conseguinte, definir o plano de destinao e uso das terras, devem ser aes prioritrias no mbito da poltica nacional de ordenamento do territrio. A restrio funo especfica de proteo de espaos territoriais e seus componentes est prevista na Constituio Federal, em seu 1, inciso III, e da fauna e flora, no inciso VII da CF/88, sendo qualquer alterao e supresso somente permitida atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justificam sua proteo. J o 4 do artigo 225 define alguns dos ecossistemas brasileiros como patrimnio nacional, e sua utilizao somente poder ocorrer na forma da lei, dentro de condies que assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais. No 5 do referido artigo considera-se

61

como indisponveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados por aes discriminatrias, necessrias proteo dos ecossistemas naturais. 2.2.3. Terras destinadas Conservao Ambiental Segundo dados do Ibama, referentes ao ano de 2004, o pas possui um total de 7,23% de sua superfcie em Unidades de Conservao federais, excludas as ilhas ocenicas. O nmero de Unidades de Conservao estaduais, no entanto, supera, em superfcie, pelo menos trs vezes a rea coberta pelas UC federais. Contudo, a superfcie brasileira destinada proteo integral alcana apenas 9,09% do total de UCs federais e estaduais. Um olhar mais perspicaz sobre estes nmeros identifica que o Brasil ainda est longe de cumprir a recomendao da Unio Internacional para a Conservao da Natureza e dos Recursos Naturais (IUCN - The World Conservation Union) de que o mnimo de 10% de cada bioma seja destinado proteo integral. Esforos concretos, com a criao de seis novas unidades de conservao, em fevereiro de 2006, indicam a busca do objetivo de atingir e, talvez mesmo ultrapassar, o percentual mnimo recomendado pela IUCN. Em percentual de superfcie, os dados de Unidades de Conservao so significativos, assim como em nmero absoluto. Atualmente, as Unidades de Conservao Federais somam o montante de 622 e ocupam aproximadamente 65 milhes de hectares. Desdobrando-se este quantitativo por categoria, obtm-se em primeiro lugar as Florestas Nacionais (Flona), que totalizam 154 reas com mais de 19 milhes de hectares; os Parques Nacionais (Parna) em nmero de 87, com mais de 17 milhes de hectares; em terceiro lugar, situam-se as 36 Reservas Extrativistas (Resex) com mais de oito milhes de hectares, s quais seguem-se as reas de Proteo Ambiental (APA) com quase oito milhes de hectares. De menor expresso, em nmero e em rea, so as Reservas Biolgicas (Rebio), respectivamente com 3,5 milhes de hectares; e as Reservas Particulares do Patrimnio Natural (RPPN); e as reas de Relevante Interesse Ecolgico (Arie), com, respectivamente, 3,7 e 46,0 mil hectares. Servindo-se da base de dados disponibilizada pelo IBAMA elaborou-se o cartograma 39 16, que mostra a espacializao das Unidades de Conservao federais. A distribuio, por categoria e rea destas Unidades de Conservao est configurada no cartograma 40, que ao espacializ-las representa a situao de cada uma das unidades existentes e permite uma anlise de sua concentrao ou disperso. A distribuio desigual do tamanho das superfcies protegidas claramente perceptvel. Nota-se a inexistncia de reas protegidas nas reas de ectonos (ou de transio entre ecossistemas) e percebe-se a baixa densidade destas reas protegidas nos Cerrados e Caatinga, e sua inexistncia nos Campos do Sul.
16

Todos os cartogramas, figuras e grficos citados neste documento se encontram no anexo intitulado Caderno de Figuras.

62

Esta configurao resulta em um predomnio de reas menores que 500 mil hectares na Mata Atlntica, embora em grande quantidade. Na Caatinga e nos Cerrados, so tambm muito pequenas as reas de conservao, e seu quantitativo pouco representativo. Sem nenhuma dvida, no ecossistema amaznico onde se encontram as maiores unidades de conservao e em maior densidade. No significa, porm, que este ecossistema j tenha atingido o percentual considerado como o patamar mnimo de conservao, pelos padres da IUCN. Outro ponto importante so os vetores de progresso e presso da antropizao sobre o ecossistema amaznico. Somente com uma nova forma de uso do territrio baseada na incorporao de cincia e tecnologia poder se promover a mudana da viso de insero da Amaznia no processo de desenvolvimento do pas, rompendo com o histrico processo de economia de fronteira. 2.2.3.1.Terras Indgenas Os direitos dos indgenas sobre as terras que tradicionalmente ocupam so reconhecidos no art. 231 da Constituio Federal de 1988, competindo Unio a obrigao de demarc-las, proteg-las e fazer respeitar todos os seus bens. Apesar disso, o cumprimento de todos os passos para a transformao definitiva de um espao geogrfico em terra indgena demanda a homologao e registro em nome do povo indgena que foi beneficiado. A utilizao de qualquer recurso (hdrico, energtico, mineral ou de pesquisa) em terras indgenas s pode ser efetivada com a autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, sendo-lhes garantida a participao nos resultados de qualquer destas exploraes, na forma da lei. No se aplica s terras indgenas a ao do Estado, relacionada ao favorecimento da organizao e nem a priorizao das atividades garimpeiras em cooperativas (art. 174, 3 e 4). Da mesma maneira, o estabelecimento de reas e as condies para o exerccio da atividade de garimpagem, de forma associativa, no se aplica s terras indgenas quando no ouvidos o Congresso Nacional e a comunidade afetada. O nmero de reas indgenas no territrio nacional de 678. Estas reas ocupam 120 milhes de hectares e nelas se distribuem, em espaos diferenciados, um total de 375 mil ndios (ver cartograma 41). A configurao das terras correlacionada com a populao, expressa no cartograma 42 (THERY e MELLO, 2005) mostra a acentuada quantidade de ndios em superfcies reduzidas, especialmente nas regies de ocupao antiga. Mas, mostra tambm que em algumas regies da Amaznia, especialmente nos estados do Acre, Amazonas e Roraima, alguns povos indgenas vivem a mesma situao: reas reduzidas para populaes maiores, em nmero absoluto e relativo.

63

Outra questo que merece destaque a existncia de uma srie de reivindicaes de descendentes de inmeros grupos indgenas. No caso do procedimento para atend-los, novas reas devero ser requisitadas Funai. No se tem a mensurao da dimenso total destes requerimentos, mas, a Funai j tem idia do grau de presso que o mesmo provocar sobre terras pblicas ou privadas, demandando solues em curto prazo. 2.2.3.2.Terras Destinadas Reforma Agrria Tambm so reconhecidas na Constituio Federal de 1988, art. 185, as terras com fins especficos de reforma agrria. Uma das formas de obteno de imvel rural pelo Incra a arrecadao de terras, atribuio da diviso de obteno e destinao de terras daquela instituio. Desde os anos 1970, o Incra vem se servindo deste expediente para constituir um capital de terras disponveis que permitam a efetivao de polticas agrrias governamentais. Esse procedimento possua respaldo legal no Decreto 1164, de 1973, o qual permitiu Unio arrecadar as terras devolutas, em poder dos Estados federados desde o Decreto-Lei n. 9760, de 05 de setembro de 1946 (Captulo V, art. 125 e 126). Da mesma maneira, tal direito englobava tambm as terras de particulares localizadas s margens das vias de comunicao federal (100 km de cada lado). Considerando-se que nos anos 1970, os planos nacionais de desenvolvimento objetivavam a expanso do desenvolvimento econmico e a integridade do territrio nacional para as regies Norte e Centro-Oeste, a concentrao das terras arrecadadas ocorre na Regio Norte e reas de fronteira, conforme identificado no cartograma 43. Coube ao Incra requerer terras para assentamentos rurais, especialmente as localizadas s margens das rodovias federais (Transamaznica/BR230; CuiabRio Branco/BR364; Porto Velho Manaus/BR319; CuiabSantarm/BR163; ManausBoa Vista, at Caracas/BR174); a Perimetral Norte/BR210; e as reas identificadas pelo Getat - Grupo Executivo de Terras Araguaia-Tocantins), que assim retornaram ao domnio da Unio. Embora tenha predominado ao longo das vias de circulao rodoviria, a arrecadao de terras tambm ocorreu em vrias outras zonas das regies Centro Oeste e Norte. A interdio de novas arrecadaes de terras pela Unio ocorreu com a Constituio Federal, que em 1988, revoga o decreto n. 1164, de 1973. Atualmente, o Incra possui um total de 5964 reas arrecadadas sem informaes mais detalhadas sobre a prioridade de uso ou estgio do processo de regularizao de assentamentos. A prioridade de uso destas terras deve estar em consonncia com o art. n. 188 (Captulo III), que estabelece que a destinao das terras pblicas e devolutas ser compatibilizada com a poltica agrcola e o Plano Nacional de Reforma Agrria. Atualmente, o esforo da instituio 64

estabelecer a destinao das mesmas segundo o que especifica cada projeto e estimular a soluo coletiva, especialmente nas reas da Amaznia Legal em que h restrio de uso da propriedade, devendo 80% da rea do imvel ser atribuda como reserva legal. Outro aspecto a ser estudado na situao das terras destinadas ou utilizadas pelo Incra, refere-se aos projetos de assentamento agrrio e nas diferentes etapas existentes para sua emancipao, que ocorre normalmente quando este j se encontra consolidado, e, muitas vezes com caractersticas urbanas. O nmero total de projetos sob jurisdio do Incra, includos os projetos de assentamento, projetos de colonizao dirigida e reservas extrativistas, dentre outros, em suas diferentes fases, de 6.970. Destes, apenas 4.007 encontram-se mapeados, dos quais apenas 3.500 contm informaes relacionadas s reas, data de criao, capacidade e situao. No total, o conjunto de reas geridas pelo Incra, abarca aproximadamente 54 milhes de hectares, com capacidade para absorver at 828 mil famlias. No entanto, esto assentadas pouco mais de 600 mil famlias. Cabe mencionar uma possvel fonte de conflitos na gesto do Incra. Os dados levantados nesse estudo tratam dos projetos de assentamento e indicam haver reas de reservas e de preservao ambiental que esto sendo desapropriadas com o intuito de se tornarem assentamentos. Questiona-se primeiramente, se esta informao estaria correta. Em segundo lugar, estando esta informao correta, de quem seria a prioridade no uso e desapropriao da terra pblica; ao Incra, rgo responsvel pela reforma agrria, ou ao Ibama, responsvel pela conservao ambiental. A Constituio Federal de 1988, nos seus art. 184 e 188, que tratam da reforma agrria, clara quanto prioridade da propriedade pblica para aquele fim. Por sua vez, o art. 225, 5, que trata da questo ambiental, determina a indisponibilidade das terras devolutas ou arrecadadas pelos estados necessrias a proteo dos ecossistemas naturais. O art. 20, inciso II, tambm define como bens da Unio as terras devolutas indispensveis a preservao ambiental definidas em lei, conforme explicitado anteriormente. Ou seja, h claramente um conflito de hierarquia da prioridade constitucional e, conseqentemente, um problema de gesto interinstitucional. Da a importncia que uma PNOT defina a prioridade e coordenao das polticas de cada uma destas instituies. 2.2.3.3.Terras do Exrcito, Marinha e Aeronutica Com objetivos distintos dos anteriores, ao Exrcito, Marinha e Aeronutica so atribudas, constitucionalmente, obrigaes s quais est vinculada a necessidade de terem a sua disposio extenses de reas, destinadas as suas finalidades. Exrcito, Marinha e Aeronutica so instituies nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da 65

Repblica. Destinam-se defesa da Ptria, garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem (art. 142/CF/88). Para garantir a segurana pblica e a eficincia de suas atividades, estas instituies dispem, no territrio nacional, de reas territoriais que constituem campos de treinamento de seu contingente. Estas reas so consideradas do patrimnio da Unio sob a jurisdio destes destacamentos militares, distribudos no territrio nacional, conforme art. 20, inciso II, da Constituio Federal. 2.2.4. Situaes Conflituosas para o Ordenamento Territorial As configuraes das terras pblicas no territrio nacional evidenciam reas de superposies de categorias de uso, de funes, de objetivos, de jurisdies e de gestes diferenciadas, que indicam potenciais conflitos. Merecem especial ateno as seguintes situaes: i) A densa localizao de terras arrecadadas pelo Incra na regio amaznica encontrase ao longo das rodovias federais, que se caracterizam como fortes vetores de transformao do territrio. Como as terras arrecadadas devem ser destinadas aos projetos de assentamentos agrrios, somente uma articulao, fortalecida por mecanismos estruturantes com o setor ambiental, permitir uma destinao menos agressiva s frgeis condies naturais da regio amaznica. ii) Dois Brasis distintos so desenhados pelas configuraes territoriais, demonstrando aparentes conflitos: a Amaznia, que comporta grandes extenses de terras pblicas, representando um mosaico de diferentes intencionalidades e institucionalidades; e o restante das regies brasileiras, onde as terras pblicas existentes ocupam pequenas e insignificantes pores do territrio. iii) As reas protegidas apresentam uma melhor distribuio no territrio brasileiro, em qualquer de suas categorias, quando comparadas s outras categorias de terras pblicas, embora as maiores reas estejam concentradas na Amaznia. iv) As maiores extenses de terras indgenas se localizam na Amaznia, embora a maior densidade da populao indgena esteja no Mato Grosso do Sul, Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul e nos Estados Nordestinos.

66

v) Terras Indgenas, Projetos de Assentamento e reas Arrecadadas as reas arrecadadas pelo Incra esto na Amaznia Legal. Elas coincidem territorialmente com vrias terras indgenas nos antigos territrios federais (estados do Acre, Amap, Roraima e Rondnia) e no estado do Amazonas. Por outro lado, os projetos de assentamento j implantados, em sua maioria, circundam terras indgenas e acompanham o traado de rodovias. vi) Unidades de Conservao, Projetos de Assentamento e reas Arrecadadas um srio problema de destinao do uso e da jurisdio da propriedade ocorre neste conjunto de terras pblicas. A maior superfcie de superposio de terras encontra-se na regio amaznica, entre as unidades de conservao, sob a jurisdio do Ibama, e os projetos de assentamento existentes, de responsabilidade do Incra. O problema se intensifica quando se sobrepem reas propostas pela poltica nacional de conservao da biodiversidade com terras arrecadadas, que cobrem superfcie bem maior. Alm da sua extenso territorial, as terras arrecadadas indicam as futuras localizaes de projetos de assentamento. Nessas reas, que segundo as prioridades de proteo devem se tornar unidades de conservao, a presena humana ser intensificada. vii) Terras Indgenas X Unidades de Conservao esta superposio j um problema conhecido de longa data. O estudo deste processo indicou, como uma de suas causas, a ao deliberada do Estado de fragmentar territrios indgenas poltica alterada em 1988. Como cada tipo de uso pressupe uma norma de utilizao, o conflito foi estabelecido e, apesar da modificao da poltica, nenhuma deciso posterior foi tomada para a soluo do problema. Atualmente, busca-se o estabelecimento de mosaicos de territrios protegidos, com todas as categorias de proteo ou de uso sustentvel. Ainda que os territrios indgenas no sejam unidades de conservao, nestas terras h uma relativa proteo do meio ambiente e o seu uso dificilmente ser modificado. De qualquer maneira, a questo da propriedade e do uso destas terras precisa ser resolvida. Os maiores problemas identificados esto concentrados nos conflitos de terra entre as instituies pblicas, tanto do ponto de vista da propriedade da terra quanto do uso do territrio. Sabendo-se que o direito terra inalienvel aos grupos indgenas, no paira dvida que a terra indgena prevalece sobre qualquer outro uso. Assim, o maior embate se coloca na determinao de prioridades entre a proteo ambiental e o uso da terra para a reforma agrria.

67

Parece que o lado mais frgil desta balana tende a ser a proteo do meio ambiente, visto ser este um interesse difuso. Na questo agrria os interesses so claros, bem estabelecidos, e, evidentemente contraditrios, entre os proprietrios de terra e queles que buscam o acesso terra. Por outro lado, existe uma capacidade de absoro de milhares de famlias em lotes de projetos j implantados e cuja capacidade de atendimento bastante ociosa. Em 2002, a poltica nacional de conservao da biodiversidade relacionou as novecentas reas prioritrias para conservao no pas. Desde ento, pode-se verificar alguns progressos na execuo desta poltica. Porm, o processo de transformao em reas de conservao da biodiversidade in situ, em todos os ecossistemas brasileiros, certamente no se far sem questionamentos e conflitos. Na Amaznia, a potencial fonte de conflitos est principalmente relacionada ao uso do solo, pois, a frente de expanso econmica para o norte do pas tem induzido a converso florestal, especialmente em lavouras e/ou pastos. Um outro fator que a converso florestal, simplesmente como garantia de posse e uso da terra, tem aumentado na regio, devido expectativa gerada por alguns dos projetos governamentais. Isto exemplifica um foco de conflito territorial em razo de estratgias diferenciadas de polticas pblicas. De 2002 at o momento, os conflitos se acirraram, seja por fatos concretos, como a substituio da floresta pela soja, seja por expectativas ou projetos de longo prazo. O projeto de asfaltamento da rodovia BR 163 Plano BR Sustentvel, provocou especulao fundiria no eixo da rodovia e em suas proximidades, intensificando fortemente o desmatamento. A lgica territorial, explicitada no cartograma 44, contraditria: enquanto o mosaico de reas a serem conservadas forma um espao contnuo no sentido leste oeste, a infra-estrutura corta esta configurao no sentido norte-sul, ampliando-se no sentido leste-oeste com a construo e asfaltamento de rodovias municipais, formando um amplo leque em suas margens, adentrando reas florestais antes inacessveis.

68

2.3. LOGSTICA DO TERRITRIO BRASILEIRO 2.3.1. Sistema Logstico Fsico do Territrio Brasileiro 17 A logstica 18 se firma como inteligncia militar do Estado moderno. A geopoltica do Estado se fundamentava na estratgia espacial concentrao de esforos em pontos selecionados e a logstica (palavra de origem francesa, do verbo loger, isto , alojar) entendida como arte de transportar, abastecer e alojar as tropas, passou a ser o conjunto de atividades relativas previso e proviso dos meio necessrios expanso militar do Poder Nacional para realizao de aes impostas pela Estratgia Nacional. Anlises extremamente enriquecedoras, fora do mbito da geopoltica e da logstica, permitem melhor compreende-las. Trata-se da instrumentalizao do espao como meio de controle social quando o Estado muda de feio, processo que, germinado em fins do sculo XIX com o crescimento demogrfico, culmina no ps-guerra, com o Estado intervencionista. A anlise do sistema logstico para o presente trabalho envolveu vrios tipos de redes. No caso da logstica do territrio nacional, os objetivos foram: a) identificar a densidade das redes e o nvel de equidade dessa distribuio no territrio nacional; b) avanar no conhecimento de conexes existentes, no s na escala do territrio nacional, mas tambm nas escalas da Amrica do Sul e global. Para tanto, foram analisadas e integradas as redes de infra-estrutura viria, de energia, de armazenagem e a urbana. A infra-estrutura viria e energtica reveladora de conexes no apenas no territrio nacional, mas tambm entre pases do continente sul-americano. Portos e conexes entre cidades so os melhores indicadores para analisar o nvel de insero do pas no sistema global. 2.3.1.1. Acesso s Redes de Servios no Territrio Brasileiro

Estudos de caso com mensurao de fluxos de acesso aos servios de sade e educao so extremamente elucidativos da acessibilidade s redes. hierarquia dos servios mais raros e de maior custo. Revelam a face social da logstica do territrio, que se caracteriza pela interiorizao dos servios mais freqentes e manuteno de

Os critrios para avaliao do nvel de desenvolvimento do sistema logstico foram: i) Densidade das redes, distinguindo-se redes pioneiras isoladas, conjunto de redes e malhas. Malhas constitudas de redes entrelaadas que formam uma tecitura espacial. So as malhas que efetuam maior cobertura espacial, possibilitando, teoricamente, o acesso de maior parcela da populao s redes; ii) Confiabilidade das redes depende da sua qualidade e de sua manuteno. No ser tratada nesse estudo porque demanda uma investigao tcnica especfica. 18 O conceito de logstica apresentado de forma mais detalhada no Apndice A.

17

69

Equidade em sade significa garantir a todos o acesso aos servios de boa qualidade, isto , uma distribuio justa. A distribuio dos servios condicionada pelo acesso, correspondendo: oferta; distncia; ao atendimento e as condies scio-econmicas da populao. Estes fatores compem a acessibilidade geogrfica, possibilitando o consumo dos servios. equidade. O Sistema nico de Sade (SUS), criado pela Constituio de 1988, no contexto da redemocratizao do pas, constitui um marco na poltica de Sade Pblica. Seus princpios bsicos so: i) a universalizao do acesso aos servios de sade, por meio da descentralizao, necessria para superar a desigual distribuio dos servios no territrio; e ii) a regionalizao/hierarquizao, necessria para evitar a pulverizao de esforos e recursos, alm de assegurar a qualidade de servios, o que exige eficincia e economia de escala. Um grande avano foi alcanado com o SUS, no que se refere distribuio menos desigual de um conjunto de servios de uso mais freqente no territrio nacional. Verifica-se a difuso de pontos de atendimento e interconexes entre vrios ramos da rede, que configura uma malha efetiva, facilitando o acesso. Em contrapartida, para os servios de uso menos freqentes e mais caros, que atendem doenas mais graves e complexas, a rede hierrquica, apresentando baixo grau de cobertura e um padro hierarquizado dos fluxos. Em outras palavras, o acesso aos servios continua discriminatrio, seletivo e violando o princpio de equidade. possvel utilizar o conceito de equidade em sade como tambm para a educao. No entanto, flagrante as diferenciaes na mensurao deste conceito, considerando as diferentes regies brasileiras. No caso da Amaznia, por exemplo, a regio continua apresentando um grande dficit em relao aos nmeros nacionais, embora com um forte crescimento nos anos recentes. Se consideramos a difuso espacial do ensino pblico de graduao, iremos notar o acesso de parcela significativa da populao a essa oportunidade. As universidades federais abrigam 35% dos alunos de graduao matriculados na regio, e respondem pela interiorizao do ensino universitrio atravs de uma estratgia de descentralizao baseada na implantao de campus avanados. J as instituies de ensino superior (IES) privadas se concentram nas capitais. Por outro lado, instituies de ps-graduao e pesquisa se concentram nas capitais estaduais, particularmente em Belm e Manaus, seguidas de Cuiab. A seguir detalharemos aspectos referentes logstica no territrio brasileiro para podermos perceber a complexidade do fenmeno. No Brasil, a desigualdade na acessibilidade geogrfica (distncia em tempo e custo) compromete os ideais de

70

2.3.1.2.Logstica do Territrio: Domstica e Continental Redes de Circulao O transporte rodovirio predomina na matriz de transportes brasileira. Ele tem e continuar tendo um importante papel na circulao de pessoas e de manufaturados, inclusive os que visam exportao, tendo em vista que a distncia mdia entre 250 a 600 Km at os portos considerada competitiva. Rede Rodoviria Desde 1995, a Confederao Nacional dos Transportes realiza, anualmente, uma pesquisa para avaliar as condies operacionais da malha rodoviria nacional. Em 2001, a pesquisa cobriu 71,9% da malha rodoviria federal (40.217 Km) e 5.077 Km de rodovias estaduais. As rodovias nas regies Sul e Sudeste esto em relativamente boas condies e se configuram como malha, inclusive com boas conexes com os portos. No entanto, o mesmo no ocorre no Nordeste. De um modo geral, a privatizao melhorou as condies das rodovias-tronco, mas criou novos problemas, tais como a deteriorao de estradas estaduais, que se tornaram alternativas para evitar o pagamento de pedgios. Um dos maiores problemas do transporte rodovirio o excesso de oferta, que reduz a receita por tonelada transportada, de tal sorte, que a concorrncia predatria levou ao fechamento de empresas tradicionais e de grande porte. O desbalanceamento dos fluxos, a falta de informao quanto ao verdadeiro custo do transporte (considerando custos fixos e variveis), tem sido a principal causa da reduo e do aviltamento dos fretes que, freqentemente, no chegam a remunerar os custos variveis. A baixa rentabilidade do setor decorre tambm do obsoletismo da frota, cuja idade mdia estimada em 14 anos, ou seja, o dobro da idade desejada. Por sua vez, o baixo valor do frete mdio rodovirio tem sido um dos maiores impedimentos ao pleno desenvolvimento dos modais ferrovirio e de cabotagem. Rede Ferroviria pequena, a participao da ferrovia na matriz de transportes brasileira: em 2000, apenas 20,86% da carga total transportada no pas e em 2004, 23,9%. Problemas do transporte ferrovirio residem: na malha segmentada, visando apenas ligar a rea produtora ao porto; nas diferenas de bitola; na insuficincia e armazenagem e reas de alimentao retro-porturias; nos terminais de transbordo e na m qualidade da frota de cabotagem. A estrutura de custos da ferrovia requer grandes e regulares volumes de trfego, ou seja, economia de escala. A expanso da agroindstria 71

depende da superao desses problemas, que resultaram em perda de 13% das safras de gros entre 1997-2003, calculando-se o custo logstico domstico em 12,1% do PIB, dos quais 7% correspondem ao transporte. As primeiras concesses ao setor privado foram feitas ainda em 1996. Em 2000, entre as oito concesses federais, s uma (a Bandeirantes) cumpriu as metas de segurana e duas as metas de produo. A reduzida velocidade no transporte ferrovirio, em comparao com o rodovirio, e a baixa confiabilidade quanto ao tempo de viagem ainda caracterizam este modal de transporte, que demanda grandes investimentos em modernizao. E ademais, ele enfrenta forte competio do caminho nos custos porta-a-porta. A tendncia da participao da ferrovia na matriz de transporte, contudo, tende a crescer em face da nfase das exportaes na base da economia nacional. Para tanto, adicionam novos servios em suas operaes, captando parte da demanda de carga geral: servios que envolvem cargas menores com maior valor agregado porque apresentam maior custo de estocagem, em menor tempo e com maior segurana. A informao precisa e atualizada sobre as operaes dos clientes e suas necessidades desponta como critrio bsico para implantao dos servios. Para poder competir, os transportadores devem transformam-se em operadores logsticos de seus clientes, agregando mais de um modal de transporte e outras atividades da cadeia logstica. Redes Fluviais O modal fluvial usado apenas para o transporte da carga geral da produo regional e a circulao de populao de baixa renda, particularmente na Amaznia. Conexes no continente se fazem, sobretudo pela hidrovia do Paraguai; trocas tradicionais entre os terminais Corumb que exportam ferro, mangans granulado e gado, em menor proporo, e importam trigo da Argentina. A inovao nesta circulao a exportao de soja por terminais de Cceres e Ladario para a Bolvia, Paraguai e Argentina. A Bacia do TietParan tem caractersticas especficas que expressam o desenvolvimento do centro-sul do Brasil, particularmente de So Paulo. Os terminais do estado so todos privativos. A soja em gros, seguida do farelo e leo de soja, dominam totalmente a circulao fluvial. A origem da soja so os terminais de Gois (dois privativos e um pblico) e do Paraguai (um privativo e dois pblicos). Trata-se, portanto de uma especializao. O avano territorial da soja flagrante medida que se avana para o norte do pas. A soja est presente na circulao juntamente com a carga geral que caracteriza a circulao histrica das reas menos desenvolvidas. Somente na Amaznia Ocidental uma outra inovao marca a circulao fluvial: o petrleo. 72

Na Hidrovia do So Francisco, a soja recebida em Juazeiro (Bahia) juntamente com milho e casca de cereais. Na Hidrovia do Madeira, a circulao diversificada: Porto Velho envia soja em gros para Itacoatiara, de onde recebe fertilizantes e carga geral para Manaus, que lhe retorna granel lquido e Gs Liquefeito de Petrleo (GLP). Na Hidrovia do Solimes, domina o transporte de petrleo e GLP de Coari para Manaus. At Santarm, na Bacia do Amazonas, essa diversificao registrada. As demais bacias mantm o transporte no especializado de carga em geral, que caracteriza todo o transporte fluvial das reas menos desenvolvidas. Tanto na Amaznia Oriental, que envolve Santarm, Belm e Macap, quanto na Bacia do Tocantins-Araguaia, exceo do calcrio oriundo de Luciara (Mato Grosso), vale registrar a ausncia de dados, talvez pelos embargos decorrentes da questo ambiental. na Hidrovia do Parnaba, no Nordeste, que o domnio da carga geral e produtos diversos alcana o predomnio total. Pequenas excees a esse quadro, revelando diversificao de carga, so: a) Hidrovia do Guam-Capim (Par), onde h transporte de caulim para Barcarena, e de madeira e seixos para Belm; b) Hidrovia do Jacu/Taquari/Lagoa dos Patos, que transporta carvo, leo de soja, lascas de madeira, milho e sorgo, certamente pela proximidade de Porto Alegre. Redes Areas A circulao area fundamental no transporte de passageiros em funo de negcios e de turismo. As redes areas mantm um padro altamente concentrado nas capitais estaduais. Dados do ano de 2004, relativos ao transporte de carga e passageiros nos aeroportos nacionais, indicam: i) A incluso do transporte internacional em todos os aeroportos das capitais estaduais, com exceo de Vitria e Goinia. Esta inovao parece estar ligada, sobretudo ao turismo, e tambm aos negcios. ii) A ampliao dos aeroportos e sua duplicao em So Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte. Os antigos aeroportos, sediados em zona urbana, permanecem atendendo aos vos domsticos de trajetos mais curtos, sobretudo entre as trs metrpoles citadas. licito acrescentar Campinas como um terceiro aeroporto da metrpole paulista. iii) So Paulo possui o maior aeroporto, quanto ao nmero de passageiros transportados (26 milhes, em 2004), seguido do Rio de Janeiro (11 milhes) e Braslia (10 milhes). iv) Quanto ao transporte de cargas, a hierarquia muito diversa: Guarulhos mantm a primeira posio, seguido de Campinas, afirmando a fora de So Paulo. No entanto, Manaus desponta aps So Paulo, seguido do Rio de Janeiro, Salvador e Braslia.

73

O turismo internacional sem duvida um fator de intensificao da circulao de passageiros, patente no volume registrado em Salvador, Fortaleza e Natal. Salvador desponta como importante n de circulao area, no s de passageiros e como tambm de carga. As viagens de negcios so mais elevadas, sobretudo, em So Paulo, onde o transporte internacional de passageiros em Guarulhos maior do que o domstico. J no Rio de Janeiro, revelando menor dinmica, mesmo no Aeroporto do Galeo, o nmero de passageiros domsticos supera o dos internacionais. As conexes com a Amrica do Sul continuam fracas. Para viajar do Rio de Janeiro at Guaiaquil, na costa do Equador, por exemplo, necessrio ir a Santiago ou Buenos Aires, permanecer horas no aeroporto, aguardando uma conexo para Guaiaquil. Fluxos existem na parte central da Amrica do Sul, tanto ferrovirios como rodovirios, sendo o fluxo aerovirio o mais intenso. Somente entre Buenos Aires e Santiago que se configura uma malha efetiva. Nas conexes areas, o Brasil, que j tem fluxos intensos com Buenos Aires, tem intensificado firmemente os fluxos com Santiago. No mais, tratam-se de redes sem interconexes ou corredores isolados, como mostra o cartograma 45. A extenso territorial e a tropicalidade do Brasil deveriam atribuir circulao pelos caudais fluviais e por via area um papel de destaque, mas no que acontece. Essas vias de circulao no tm expresso significativa. As articulaes com a Amrica do Sul so ainda embrionrias. Rede de Armazenagem Acompanhando de perto a localizao das reas de grande expresso do segmento agroindustrial nacional, no que diz respeito aos gros, a armazenagem, na escala macrorregional, apresenta uma forte concentrao na regio Sul-Sudeste e um processo de expanso em direo s reas de crescimento da fronteira agrcola no Centro-Oeste - que vm se tornando importantes produtoras de gros, notadamente de soja e milho 19. A distribuio de silos e graneleiros revela, de forma direta, a logstica de localizao e distribuio das grandes empresas inseridas nos complexos agroindustriais, cuja atuao, longe de restringir-se ao mercado interno, insere-se numa economia desenvolvida em escala global. A tendncia de deslocamento das reas tradicionais de plantio e processamento de gros e, principalmente da soja, do Rio Grande do Sul, Paran, Santa Catarina e So Paulo, para os estados de Gois, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso e, mais recentemente, Bahia, Maranho e Piau,

19

Vale observar que, no Brasil, segundo dados da Pesquisa de Estoques do IBGE para o primeiro semestre de 2005, os maiores estoques registrados foram o de soja em gro (21,7 milhes de ton), de milho em gro (8,6 milhes de ton), de arroz em casca (4,2 milhes de ton), de trigo em gro (2,6 milhes de ton) e os de caf em gro (800 ton).

74

reponde, em grande parte, pela configurao da distribuio das unidades de armazenagem no territrio nacional. A distribuio espacial de unidades de armazenagem ao longo do eixo da BR-364 e da BR-163 (em Mato Grosso e Rondnia), e da Belm-Braslia (em Gois, Tocantins e Par), assim como ao longo do Rio Parnaba e da BR-135 (em reas de cerrado no sul do Maranho e do Piau), deixa evidenciada a relao direta existente entre a ampliao da capacidade de estocagem e a expanso da lavoura modernizada de gros, liderada pela soja, para o mercado interno e, principalmente, externo. A instalao de armazns e silos graneleiros obedece a uma logstica de proximidade das agroindstrias de esmagamento em relao s reas produtoras de gros, para que a matria-prima possa ser adquirida em condies vantajosas. Esta estratgia tambm pressupe um relacionamento contnuo com os produtores locais que, no caso do Centro-Oeste, costumam utilizar os armazns das agroindstrias para estocar os gros, enquanto no so vendidos s empresas. A localizao das unidades armazenadoras estratgica para a indstria, no s por uma questo logstica de abastecimento, mas, tambm, devido ao fato de que, em sua ausncia, o gro da soja perderia a principal caracterstica que o torna competitivo que o menor teor de umidade. A escolha do ponto ideal de localizao dos silos vai depender, assim, da existncia de infra-estrutura energtica mnima, da presena da sojicultura e da iniciativa de uma empresa-lder. A presena de uma ou duas instalaes funciona como chamariz de atrao para outras. Isso o que vem acontecendo em Rondonpolis e no meio norte de Mato Grosso (Diamantino, Sorriso, entre outros), municpios de baixa densidade populacional, onde o perfil dos silos metlicos e armazns graneleiros, em meio a grandes extenses de reas planas cultivadas, revela a existncia de uma estrutura agroindustrial pautada na inovao tecnolgica e configura uma paisagem rural identificada a outras paisagens de reas rurais do mundo desenvolvido. A localizao dos pontos de estocagem da produo , assim, um elemento fundamental, notadamente no mercado de commodities, no qual o produto fsico efetivamente passa por algum tipo de deslocamento espacial, englobando um diversificado nmero de agentes, tais como agricultores, cooperativas, corretores e indstrias, assim como um complexo sistema logstico. Com efeito, na atualidade, o sistema de armazenagem deve ser entendido, cada vez mais, como um segmento da cadeia logstica de circulao, estocagem e entrega da produo, atuando em um mercado altamente competitivo, estruturado em escala mundial. Nesse contexto, ao lado da localizao da produo e da rede de armazenagem, a estruturao dos transportes multimodais representa um componente de comrcio fundamental para se atuar no mercado mundial, onde a proximidade das reas de produo e armazenamento, em

75

relao aos portos, constitui um elemento territorial decisivo na definio da competitividade, embora no esgote a trama de articulaes espaciais envolvidas na questo da logstica territorial. Redes de Energia no Brasil O Brasil relativamente bem dotado em fontes energticas diversas e a anlise das redes pode ser feita sob o ngulo da oferta e do consumo. Mudanas na matriz energtica vm ocorrendo rapidamente. Ainda em 1970 as duas principais fontes (Petrleo e derivados/lenha e carvo vegetal) representavam 85,3% da oferta de energia brasileira. Em 2004, as duas principais fontes (petrleo e derivados/hidrulica e eletricidade) representavam 53,5% da oferta de energia. Neste perodo ganharam espao em detrimento da participao da lenha e carvo vegetal (de 47, 6% para 11,5% em 1998): i) o gs natural, que passou de 0,3% para 8,9% - crescimento este ocorrido principalmente aps meados dos anos 1990; ii) as energias hidrulica e eltrica (de 5,1% para 14,4%), com crescimento maior nas dcadas de 1970 e 1980 - em 1993, a participao deste tipo de energia atingiu 15,1%, mantendo uma pequena variao positiva ou negativa durante os anos seguintes, com o pico de 15,7% em 2000; iii) os derivados de cana-de-acar, que tiveram a sua participao aumentada de 5,4% (1970) para 13,5% (2004) - com crescimento maior no perodo de vigncia do Pr-alcool, nas dcadas de 1970 e 1980 (ver grfico 3) 20. A logstica da energia mais estatizada do que a logstica dos transportes, devido participao decisiva da Petrobras, da Eletrobrs e ainda das distribuidoras que permanecem em mos dos estados (CEMIG, COPEL, dentre outras). Derivados do Petrleo Os derivados do petrleo apresentam uma distribuio bastante capilar por todo o territrio nacional. Apesar disto, os preos dos combustveis so mais baratos nas reas prximas aos centros de produo (especialmente o Sudeste) e bem mais caros na regio Norte. Vale ressaltar que a formao dos preos est relacionada tambm a outros fatores no territoriais/logsticos, como o nvel de competio entre os agentes econmicos. As reservas de petrleo e gs brasileiras, mantido o ritmo de produo de 2004, so suficientes para 20 anos. Gs Natural O gs natural um tipo de fonte energtica menos poluidora do que outras fontes fsseis, mais apropriada para uma srie de procedimentos industriais e extremamente competitiva em
20

Todos os cartogramas, figuras e grficos citados neste documento se encontram no anexo intitulado Caderno de Figuras.

76

termos econmicos,, inclusive pela existncia de grandes reservas de gs natural. Deste modo, a distribuio seletiva da oferta de gs natural no territrio um importante elemento diferenciado para o desenvolvimento regional. Atualmente existem duas redes de gasodutos no Brasil no interligadas: uma na costa nordestina, que se estende de Salvador a Fortaleza, que suprido por jazidas em terra e mar da Bahia, Sergipe, Alagoas e Cear; a outra rede se estende do litoral do Rio de Janeiro at Porto Alegre, atendendo a grande concentrao demogrfica e econmica do pas. Esta rede apresenta tambm um gasoduto que liga o Rio de Janeiro a Belo Horizonte e est sendo interligada com uma pequena rede existente em torno de Vitria. abastecida por jazidas nos litorais capixaba, fluminense e paulista e tambm pelo gs importado da Bolvia. A expanso do uso do gs ocorrou tambm pelo aproveitamento das jazidas de Urucu e do Juru, a partir da construo dos gasodutos destas jazidas at Manaus e Porto Velho. Entretanto, parte da expanso do uso do gs no Brasil est relacionada estabilidade poltica da Bolvia e aos problemas ambientais da construo de gasodutos na Amaznia. Num cenrio de longo prazo, a grande fonte de gs que poderia abastecer o continente sulamericano a Venezuela: suas reservas superam em seis vezes as reservas bolivianas e argentinas e em 18 vezes as reservas brasileiras. Energia Limpa A matriz energtica brasileira apresenta significativa participao de fontes renovveis, diferenciando-se bastante do padro mundial, explicadas principalmente pela hidroeletricidade, produtos da cana-de-acar, lenha e carvo vegetal. Como conseqncia da elevada participao de fontes renovveis na matriz brasileira, a emisso relativa de CO2 significativamente mais baixa do que em outras partes do mundo, o que identifica a matriz energtica brasileira como limpa e sustentvel, em termos dos combustveis utilizados. Energia Eltrica Em relao energia eltrica, destaca-se uma densa malha existente no Centro-sul brasileiro. Ali se concentra a maior parte das usinas (sejam hidreltricas, de biomassa, de gs natural ou de outras fontes) e um denso sistema estrutural de linhas de transmisso de energia. Cabe ressaltar que boa parte das ampliaes previstas para as redes eltricas se d justamente para o reforo desta malha. nesta regio que tambm se encontram os principais pontos de importao de energia eltrica: do Paraguai (Itaipu) e da Argentina e Uruguai. O outro ponto a energia de Guri (Venezuela), em Roraima. A malha de energia eltrica no Centro-Sul enriquecida por redes 77

de todas as outras fontes de energia, quais sejam: energia hidreltrica (a grande maioria da produo), petrleo e gs natural, biomassa da cana-de-acar, carvo mineral e carvo vegetal e lenha, alm da energia nuclear. No litoral nordestino tambm possvel identificar um embrio de malha energtica, formado por um sistema eltrico baseado na energia hdrica do rio So Francisco, na biomassa da cana-de-acar, no Petrleo e no gs natural. A Amaznia encontra-se, quanto energia eltrica, em desvantagem logstica em relao ao restante do territrio nacional. A maior parte de seu territrio desconectada do sistema interligado nacional, sendo abastecida por centenas de sistemas isolados de menor eficincia, base de leo diesel. Na regio, entretanto, cabe destacar quatro subsistemas integrados: Rio BrancoRondnia; Manaus e entorno; Boa Vista-Guri; e Amap. Estes subsistemas, especialmente o de Rio Branco-Rondnia, so embries de futuras interligaes com o Sistema Interligado Nacional. Vale destacar que, hoje, o Mato Grosso tm supervit energtico e exporta energia para o Sudeste, e que existe uma proximidade cada vez maior entre as linhas do sistema em Mato Grosso e em Rondnia. Linhas pioneiras ao longo da BR-163 e da Transamaznica avanam pela Amaznia. No sistema eltrico ressaltam-se as recentes interligaes feitas pelo Linho de Tocantins e entre Gois e Salvador, permitindo um aumento das transferncias de energia e um melhor aproveitamento dos diferentes regimes hdricos das bacias brasileiras, melhorando a segurana energtica. Tendncias das Redes de Energia Alguns avanos considerveis esto em curso, tais como: i) Reduo da dependncia externa de energia: 15,88% de importao em 2004 contra 28,69% em 1970; 41,8% em 1980 (auge da dependncia do petrleo importado); e 26,9% em 1990. Este fato se deve a grande expanso da produo de petrleo e gs natural e a diversificao da matriz, com aumento da participao da cana-de-acar e hidroeletricidade. Em 2004, 8,1% da energia ofertada proveniente do petrleo e 29,58% do gs natural foram importados. ii) Tambm no uso da biomassa houve avano. Os padres de produo de lenha e carvo vegetal por extrativismo e silvicultura so bastante diferenciados: No sul e Sudeste predomina a silvicultura, e no Nordeste, Centro-Oeste e Norte, o extrativismo. iii) As reservas brasileiras de carvo mineral so suficientes para produzir por 100 anos 18.000 MW (uma vez e meia a capacidade de produo de Itaipu); iv) A energia gera impactos positivos no somente pelas possibilidades econmicas e sociais que ela permite, mas tambm pela elevada gerao de renda que a sua prpria 78

produo ocasiona.

O transporte de energia por gasodutos, linhas de transmisso,

rodovias, ferrovias, entre outros, um processo que gera perdas de energia. Por isso, uma logstica eficiente na produo de energia significa menor perda energtica e possibilidade de melhor incluso social. v) A grande diferenciao entre a malha constituda por redes de energia diversificadas no Centro-Sul e as redes isoladas ou em conjunto no Norte e Nordeste, contudo perdura. 2.3.2. Logstica e Insero Competitiva Global So dois os principais componentes logsticos fsicos das conexes globais: a circulao martima/portos e as cidades. 2.3.2.1.Os Portos A logstica tem um papel fundamental no desempenho das exportaes brasileiras. Tornla mais eficiente essencial para reduzir os ciclos de fabricao, acelerar a entrega dos produtos ao consumidor final, diminuir os custos da distribuio e do transporte. Trata-se, portanto, de considerar toda a cadeia logstica, a partir do produtor/exportador, passando pelos distribuidores/atacadista, varejistas at o consumidor final. No que tange s exportaes, a primazia indiscutvel cabe circulao martima, responsvel por mais de 95% do volume das exportaes brasileiras. Mas impossvel deixar de considerar, quanto via martima, o papel dos portos na cadeia de transporte do territrio nacional. Os portos tm papel estratgico como concentradores de apreciveis volumes de carga e como pontos nodais de todo o processo de exportao. A maioria, se no todos, identifica-se com as grandes metrpoles litorneas do pas, usufruindo de suas redes e equipamentos e gerando outras redes. No foi observado ainda o necessrio engajamento dos portos na cadeia de transportes, mas grandes transformaes esto ocorrendo em suas funes e equipamentos, expresso no crescimento da via martima no transporte de exportao. As vias martima e ferroviria apresentam crescimento, enquanto a fluvial decresceu e a area e rodoviria mantiveram-se relativamente estveis. As vias rodoviria e ferroviria so utilizadas preponderantemente nas ligaes com os pases do Mercosul, enquanto a via fluvial utilizada com maior intensidade na exportao de granis slidos. A via area tem utilizao reduzida em funo do elevado valor do frete, invivel para a grande maioria das cargas. Significativa transformao vem ocorrendo nos portos no contexto da globalizao. A concentrao de elevados volumes de carga em portos altera suas funes tradicionais de carga e 79

descarga de mercadorias. Eles passam a assumir uma funo estratgica em toda a cadeia logstica do comrcio exterior como facilitadores dos canais de comercializao. Embora modernizado, o quadro institucional da logstica porturia no conseguiu solucionar os conflitos enraizados nas prticas e carece de instrumentos para orientar as aes. A estrutura atual do setor porturio tem como marco a promulgao e implementao da Lei no. 8.630 de 25.02.93, denominada de Lei de Modernizao dos Portos, que substituiu a viso sistmica e o planejamento centralizado pela atuao concorrencial entre portos em mbito nacional. A nova legislao incentivou a transferncia de todas as atividades associadas explorao comercial de reas e instalaes porturias, mediante contrato de arrendamento para o setor privado. A concorrncia interportos e intraportos passou a ser estimulada, e abriu-se a possibilidade de terminais de uso privativo movimentarem cargas prprias e de terceiros, regendo-se exclusivamente pelas normas do direito privado, sem a participao ou a responsabilidade do poder pblico, que permaneceu apenas com a propriedade das instalaes porturias. O papel do governo federal consistiria, assim, em estabelecer a poltica do sub-setor porturio, o planejamento estratgico com viso de longo prazo e a regulao, envolvendo tanto aspectos econmicos (tarifas adequadas) como tcnicos (padres de segurana e de proteo ambiental). Enfim, as transformaes assinaladas tm forte impacto no s na estrutura da logstica como tambm na estrutura espacial. Num processo de crescente globalizao, as decises relativas fonte das matrias-primas; localizao das indstrias; ao transporte; e aos sistemas de distribuio, so realizadas em base mundial e esto associadas ao tempo de entrega. As facilidades criadas pela conteinerizao por sua vez, contriburam para a realizao das atividades da cadeia de produo em locais distintos e para a ampliao da escala das operaes, gerando: fuses das grandes firmas mundiais e megaembarcaes, que alteram os portos e a organizao de sua hinterlndia. Para atender a crescente escala das operaes tm sido desenvolvidos os "hub ports". Os "hub ports" so portos concentradores de carga, para onde os contineres de longo curso so transferidos e reembarcados em embarcaes menores - que os transportam, atravs do "feeder service", para portos secundrios, menos equipados e com menor profundidade. Poucos portos brasileiros tm condies naturais para receber porta-contineres mais modernos, cuja capacidade superior a quatro mil TEU, nem possuem infra-estrutura adequada e, tampouco, um servio de cabotagem eficiente com elevada freqncia e agilidade no transbordo. Os portos brasileiros com condies naturais para se tornarem "hub ports" so Sepetiba e Suape. No entanto, o primeiro, apesar de contar com grande hinterlndia, sofre a concorrncia de portos tradicionais como Santos e Rio de Janeiro. J o segundo, no possui um mercado cativo de grandes volumes. Ainda uma incgnita saber quais portos brasileiros sero concentradores e

80

secundrios, o que depender, tambm, da disputa de cargas entre os terminais de contineres privados, cada vez mais acirrada. A tendncia seletividade de portos como "hub ports", associada formao do "feeder ports" e aos elementos interiorizados da cadeia logstica, se concretizada, romper com o histrico padro espacial brasileiro de conexo direta da rea produtora ao porto. Isto poder gerar amplos territrios corporativos, sob o comando dos portos principais, os quais, na verdade, so extenses das metrpoles-litorneas. 2.3.2.2.O Brasil na Rede de Cidades Mundiais Na escala global, reas e plos tm dinmicas muito diferenciadas, e so as redes de cidades e no os Estados que criam potencialidades e limitam a vida humana. Redes, malhas e reas interagem no nvel operacional, na medida em que o transporte de cargas utiliza servios com alto valor agregado como seguro e servios legais para viabilizar aspectos intangveis do fluxo de materiais. Hoje, as firmas se interessam por todas as cidades, porque as vem como redes. Os processos hierrquicos operam dentro das firmas e por meio das conexes entre cidades. Os servios de alto valor agregado e os fluxos financeiros multilocacionais so, sobretudo, os que encadeiam as cidades, revelando a mudana na estrutura produtora de valor da manufatura para servios de alto valor agregado. No caso brasileiro, para este estudo, a rede bancria e as empresas prestadores de servios de alto valor agregado serviram como base de anlise. So Paulo e Rio de Janeiro so caracterizadas como cidades mundiais, por possurem nveis mais elevados de conectividade bancria transnacional. Seguem-se Porto Alegre e Curitiba, Recife e Ribeiro Preto. A conexo bancria transnacional est, portanto, relativamente concentrada em algumas cidades do pas. O papel de So Paulo chave, conectando outras cidades, inclusive o Rio de Janeiro, com o ambiente bancrio global, sobretudo com Nova York, Londres e Buenos Aires. A posio hierrquica das cidades brasileiras que tm participao na conectividade bancria mundial, no tem correspondncia exata com a sua posio na rede urbana domstica, a exceo de So Paulo e Rio de Janeiro - que se mantm no primeiro e segundo lugar, respectivamente, tanto na conectividade bancria internacional como na nacional. Mas h uma grande inverso quanto s cidades de Belo Horizonte, Braslia e Campinas que, seguindo imediatamente o Rio de Janeiro nas conexes domsticas, so suplantadas por Porto Alegre e Curitiba nas conexes externas. So Paulo , assim, a cidade situada no topo da hierarquia urbana nacional e a cidade portal das conexes internacionais mais importantes; o Rio de Janeiro a segunda colocada na hierarquia 81

brasileira e tambm o segundo portal global de entrada no pas. Porto Alegre a terceira colocada, e embora no seja sede de nenhum banco estrangeiro, mantm conexo direta com Nova York, certamente para servir ao centro-sul e talvez ao Mercosul. Finalmente, Curitiba emerge como portal alternativo para conexes externas. A hierarquia das conexes bancrias entre cidades reafirmada pela anlise de cidades sede de empresas e cidades prestadoras de servios de alto valor agregado. Mais uma vez So Paulo, Rio de Janeiro, Porto Alegre e Salvador so as cidades melhor atendidas por servios de alto valor agregado, sobretudo So Paulo que, concentrando o maior e mais variado conjunto de prestao desses servios, responde demanda de outras cidades. 2.3.3. Logstica e Tendncias de Reordenamento do Territrio A histria recente do territrio brasileiro no apresentou um desenvolvimento significativo, o que acentuou as desigualdades regionais. Algumas tendncias so aqui resumidas. Acesso aos servios pblicos de sade e educao Uma constante marca a tendncia ao acesso nos dois servios. Os servios de uso mais freqente esto decididamente se interiorizando graas ao do governo federal, atravs do SUS na sade, e dos campi universitrios federais, e tambm estaduais, na rea educacional da Amaznia. Os servios mais raros, complexos e caros, continuam altamente hierarquizados, localizados nas grandes capitais estaduais, sobretudo na faixa costeira. Vale ainda acrescentar, que a distncia geogrfica em tempo e custo, prejudica o acesso aos servios menos freqentes, e que os ncleos descentralizados nem sempre contam com pessoal e atendimento mnimo necessrio. Questes relativas ao redimensionamento da matriz de transporte A infra-estrutura de transporte foi abandonada durante anos na passagem da crise do Estado investidor para a privatizao, resultando no pssimo estado das redes rodovirias (com exceo das rodovias tronco com pedgio), transporte predominante no pas e que viabiliza a capilaridade no territrio. Completamente esquecidas durante os anos do surto rodovirio, as redes ferrovirias foram redescobertas em decorrncia da nfase nas exportaes como base econmica do pas e revitalizadas, com a concesso de trechos para a iniciativa privada, a partir de 1997. O movimento no modal cresce significativamente a 12% ao ano desde a sua privatizao. As concessionrias, em parceria com empresas logsticas e embarcadores, passaram a investir em terminais intermodais, que conferem agilidade para cargas que trafegam tanto por rodovias, como por ferrovias ou hidrovias. 82

Com base nesta viso otimista, redimensionar a matriz de forma adequada significa oferecer mais transporte ferrovirio ao embarcador da carga, isto , rea produtora. Atualmente, s existem 29.000 km de trilhos. Alm disso, os vages tm baixa velocidade mdia, de at 10 km/h em trechos crticos, devido a problemas estruturais, de geometria do traado e de passagem por reas urbanas. A questo no to simples, por vrias razes reveladas por este estudo. Entre elas, a geopoltica das redes ferrovirias, associada s exportaes, segue, a grosso modo, o padro histrico de conexo da rea produtora ao porto, compondo o que se convencionou chamar de bacia urbana, a qual atende, contudo, reas produtoras muito mais amplas. Na disputa pelo transporte de cargas, as concessionrias estendem redes pelo interior, criando extensas hinterlndias, que constituem verdadeiros territrios logsticos de escoamento corporativados. Em outras palavras, a expanso ferroviria funcional s exportaes, e seus corredores no trazem grande benefcio incluso social. Utilizando-se do investimento contido nos equipamentos e vias construdas pelo Estado, o setor privado s tem inovado em expedientes capazes de agilizar o escoamento da produo para o exterior. Ademais, as redes esto muito mais presentes no Centro-Sul do que no Nordeste e na Amaznia. Redes Logsticas e Integrao Continental A anlise da estrutura espacial do Cone-Sul, quanto s redes logsticas e conectividade das cidades, revela que as mesmas no apresentam uma estrutura orientada para a integrao continental. H permanncia de uma relativa autonomia dos sistemas logsticos regionais, no que diz respeito s redes fsicas, mostrando que o processo de integrao continental ainda se encontra em sua fase inicial, embora apresente aspectos irreversveis nos transportes e na energia. Contudo, h que considerar a promulgao, em maio de 2005, de uma nova Lei de Hidrocarbonetos na Bolvia que alterou radicalmente a estrutura tributria do setor, rompendo com os planos de expanso da Petrobras. Isto revela que no basta expandir as redes logsticas comandadas por empresas para consolidar um territrio do Mercosul. necessrio o apoio social e a ao dos Estados nacionais para a conquista da cidadania. Expanso da Rede de Armazenagem Empresarial A rpida expanso da produo de gros no cerrado foi acompanhada de grandes investimentos em infra-estrutura de armazenamento, com importantes inovaes tecnolgicas, indicando a existncia de um novo padro empresarial de grande porte no setor. Incentivados por um fundo especfico (FCO) o setor privado assumiu a liderana da rede de armazenagem, essencial na definio de competitividade global. 83

Mudanas nas Redes de Energia O Brasil est longe de aproveitar toda sua potencialidade energtica, mas tenta mudar sua matriz em favor de energias mais limpas, como o gs e as energias renovveis. As redes logsticas de energia so mais densas e capilares, chegando a constituir uma malha complexa e diversificada no Sudeste e no Sul. Mas a Amaznia e o Nordeste permanecem com redes pioneiras ou conjuntos de redes, embora haja planos para conectar o Sudeste ao Nordeste na faixa costeira, e de tornar mais densas as redes nordestinas. Logstica e Insero Competitiva Global Os portos e as cidades so as interfaces entre relaes internas ao pas e destas com o contexto global. Em face da globalizao e de elevados volumes de carga, os portos assumem hoje funo estratgica em toda a cadeia de comrcio exterior, como facilitadores dos canais de comercializao, constituindo centros integrados de transporte, armazenagem, servios, comerciais, industriais, de informao e especiais. Os Terminais de Contineres (Tecon) so um dos marcos de sua transformao, agilizando a exportao. Considerando estas caractersticas, so oito os principais portos brasileiros Suape (Pernambuco), Sepetiba (Rio de Janeiro), Santos (So Paulo), Rio de Janeiro (Rio de Janeiro), Paranagu (Paran), So Francisco do Sul (Santa Catarina), Itaja (Santa Catarina), Rio Grande (Rio Grande do Sul). Somente alguns participam de programas governamentais, em parte financiados pelo BNDES, estando todos em terminais privados. A gesto estatal reduziu-se drasticamente, revelando que o modelo pblico-privado de gesto muito mais privado do que pblico, e os conflitos entre portos e a fora de trabalho no foram solucionados. As cidades so nos operacionais de servios de alto valor agregado e fluxos financeiros multinacionais, sendo locus de convergncia de redes, que encadeiam cidades e no mais a estrutura de valor da manufatura. No Brasil, as cidades que se caracterizam como cidades mundiais, por possurem nvel de conectividade bancria, so sobretudo So Paulo, seguida do Rio de Janeiro. Porto Alegre ressaltase por sua conexo direta com Nova York, enquanto Curitiba emerge como portal alternativo para conexes externas. O estudo deste tipo de conectividade no responde hierarquia urbana no territrio nacional, e revela que o Brasil participa do contexto globalizado contemporneo com nveis variados de insero.

84

O retorno dos dois Brass A densidade das redes fraca, em geral, mas h uma flagrante diferenciao regional entre o sul e o norte do pas. A falta de investimentos em infra-estrutura nos ltimos anos e o interesse das concessionrias nas exportaes, investindo seletivamente, mudou a feio do territrio quanto circulao, apagando a diferenciao regional e diferenciando dois Brass. Na poro sul do territrio, as matrizes de transporte e, sobretudo de energia, se diversificam, adquirindo maior complexidade, e as redes se adensam, constituindo malhas com ampla cobertura do territrio e maior possibilidade de acesso pela populao. Na poro norte do territrio, dominam as redes pioneiras na Amaznia, e o conjunto de redes no Nordeste Costeiro, tendo como consequncia uma fraca cobertura territorial, com precrio acesso pela populao. 2.3.4. Sistemas Logsticos de Corporaes A literatura cientfica desde a dcada de 1980 afirma que a grande corporao aps a segunda guerra mundial passou a constituir o mais importante agente da reorganizao espacial. Sua ao em escala mundial traduziu-se numa nova diviso internacional do trabalho que envolve a produo simultnea em diversos lugares das diferentes partes componentes de um mesmo produto, e no conseqente comrcio internacional entre subsidiarias de uma mesma corporao. Traduziu-se tambm na formao de cidades mundiais, onde se localizam as sedes das corporaes, que atuam como centros de gesto econmica e territorial de amplas reas do globo. Caractersticas importantes das corporaes so: a) ampla escala de operaes; b) multifuncionalidade e multilocalizao; c) segmentao, associada ao item b; c) imenso poder de presso econmica e poltica, na medida em que consomem e produzem gama variada de matrias primas, interferindo no processo produtivo. Estabelecem conexes entre si e com outras empresas e empregam nmero elevado de pessoas, interferindo no mercado de trabalho e na esfera do consumo pessoal. Dada a escala de suas atividades e do seu poder econmico e poltico, as grandes corporaes retiraram dos Estados o poder de deciso e, ao mesmo tempo, so viabilizadas pelo Estado que, via de regra, implanta parte da infra-estrutura reduzindo os investimentos das empresas em um capital constante, cuja remunerao lenta. Estas relaes so objeto de uma nova disciplina, a geoeconomia. Redes e fluxos transfronteiros, que sustentam as corporaes em nvel global, criam um novo marco na redefinio dos territrios nacionais por eles continuamente remodelados. A logstica assume, assim, especial importncia na integrao territorial e na alterao das desigualdades regionais. Logstica que no pode mais ser vista como constituda por um

85

conjunto de redes separadas, mas sim como uma estrutura integrada, multimodal e interdependente, um servio essencial dinmica do territrio. O Brasil no fugiu regra dominante. Por um lado, instalaram-se e cresceram sobremaneira no pas corporaes globais, envolvendo parcelas do territrio nacional na sua organizao. Por outro lado, empresas estatais estratgicas se expandiram tornando-se corporaes globais, como o caso da Petrobras e da CVRD, esta hoje privatizada. Tendo em vista que, segundo seus objetivos especficos, as corporaes certamente tm sistemas logsticos diferenciados, a meta seria analis-las segundo diferentes setores de atividades. Foram selecionadas quatro empresas segundo trs critrios: a) setor de atividade energia, minerao e agroindstria; b) tamanho, tendo em vista o peso de sua atuao no territrio; c) origem do capital, se estatal ou privado, e se nacional ou estrangeiro; as selecionadas seguem na seqncia: 1. Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras) empresa estatal, com atividades integradas no setor de energia do pas, com liderana absoluta no setor. 2. Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) empresa privada nacional com sede no Rio de Janeiro, cuja atividade principal a minerao, e tem na logstica importante segmento de atuao. 3. Bunge Brasil S.A. corporao privada internacional de origem holandesa, perdeu posio de 11 para 12 colocao entre as maiores do Brasil, com atividades na agroindstria, alimentos e fertilizantes. 4. Cargill Brasil corporao privada, com capital de origem dos E.U.A. Voltada para a agroindstria, fertilizantes e alimentos. 2.3.4.1.O Sistema Logstico da Petrleo Brasileiro S. A. Petrobras Do ponto de vista do ordenamento do territrio, a Petrobras alterou a configurao do territrio brasileiro, expandindo-o, alargando a fronteira martima pelos territrios submarinos de explorao petrolfera; por outro lado, vem concretizando a integrao sul-americana por meio de sua logstica na Bolvia e Argentina. Ademais, projeta o Brasil no exterior atuando em mltiplos pases em diferentes continentes. Como ilustrao da influncia da Petrobras nos territrios onde atua apresentamos a seguir alguns aspectos decorrentes no Norte Fluminense. Os impactos das atividades da Petrobras no Norte Fluminense O primeiro marco da atividade petrolfera martima na Bacia de Campos, confrontante com o Norte Fluminense, ocorreu em 1977, quando jorrou petrleo pela primeira vez, o que levou a

86

instalao da Petrobras em Maca no ano seguinte. Em 1985, a lei federal n 7453 instituiu a cobrana de royalties 21 sobre a produo de petrleo em mar territorial, com alquota total de 5%. A grande mudana no setor, entretanto, ocorreu em 1997, com a promulgao da Lei do Petrleo. Neste ano teve fim o monoplio constitucional da Petrobras e a participao de novas empresas foi estimulada. Do ponto de vista das finanas pblicas, a alquota mxima dos royalties passou de 5% para 10% e, a partir de 2000, comearam a ser pagas as Participaes Especiais 22, causando um significativo incremento nas receitas do Estado do Rio de Janeiro e dos municpios confrontantes regio produtora no Norte Fluminense. Assim, pode-se distinguir trs fases econmicas recentes nos municpios litorneos do Norte Fluminense: 1) Perodo pr-explorao petrolfera (at 1977/78): a economia da regio se baseava na atividade canavieira e na pesca. A regio apresentava um baixo dinamismo econmico e um pequeno crescimento demogrfico; 2) Perodo monopolista (1978/1997): desestruturao/reestruturao da base socioeconmica local, choque cultural, forte migrao, transformao urbana de Maca; 3) Perodo ps-monoplio (1997 - em diante): intensificao dos processos do perodo anterior, ingresso de novos atores na atividade de explorao do petrleo, melhoria significativa das finanas pblicas das prefeituras locais pelo recebimento de royalties e participaes especiais da explorao do petrleo e gs natural, nova geopoltica do complexo petrolfero. Os royalties e participaes especiais so distribudos entre os governos federal, estaduais e municipais, sendo que 22,5% desse montante se destinam aos municpios. A maior parte deste valor cabe aos municpios costeiros, confrontantes com os poos de produo e queles que possuem as instalaes necessrias para as atividades de explorao do petrleo. Os municpios da rea de influncia geoeconmica destas atividades tambm recebem participaes governamentais, mas em valores significativamente mais baixos. As receitas dos royalties atingem valores considerveis, representando um incremento significativo nos oramentos das prefeituras dos municpios que compem a zona de produo principal 23, chegando a alcanar, em alguns casos, mais de 50% da receita correspondente aos oramentos anuais. O crescimento destas participaes governamentais tem sido bastante acelerado nos ltimos anos.

remunerao sociedade, representada pelo Estado nas esferas federal, estadual e municipal, como compensao pela explorao de Petrleo e gs natural, por serem recursos escassos e no-renovveis. 22 direito de parte extraordinria dos rendimentos da produo em poos de alta lucratividade. 23 Os municpios classificados como pertencentes zona de produo principal, ou municpios produtores, so aqueles cuja localizao fsica se enquadra dentro dos limites das linhas paralelas ou ortogonais traadas a partir das linhas de seu territrio, o que lhes confere uma relao de contiguidade com a rea martima onde esto localizados os poos produtores.

21

87

A chegada dos royalties associada ao crescimento acelerado da produo de petrleo na bacia de Campos, alm do determinismo fsico presente na definio dos municpios produtores, causou mltiplos impactos nessa regio. Nesse sentido, os royalties fizeram germinar sementes de competio intra-regional, tendo como uma de suas conseqncias um movimento emancipacionista, com a criao de novos municpios, desmembrados de reas de municpios antigos que integram a zona de produo principal. No Norte Fluminense, Cardoso Moreira foi desmembrado do municpio de Campos dos Goytacazes, assim como Quissam e Carapebus desmembraram-se de Maca, enquanto So Francisco de Itabapoana teve seu territrio desmembrado de So Joo da Barra. Na regio das Baixadas Litorneas, Armao de Bzios foi desmembrado de Cabo Frio, enquanto Rio das Ostras pertencia a Casimiro de Abreu. Outro tipo de impacto assinalado na prpria redefinio das alianas locais com a criao da Organizao dos Municpios Produtores de Petrleo e Gs e limtrofes da Zona de Produo Principal da Bacia de Campos OMPETRO que congrega nove municpios de diferentes regies do estado, sendo cinco da regio Norte Fluminense e quatro das Baixadas Litorneas. Desde o incio das atividades de explorao de petrleo, na dcada de 1970, na bacia de Campos, as unidades produtivas tm-se multiplicado em alto mar. Essas unidades se traduzem em investimentos que possibilitam Petrobras extrair petrleo, contando com cerca de 90 plataformas em operao. Deste modo, ocorreu forte atrao por parte de empresas especializadas em dar apoio a atividades offshore, que encontraram na regio um novo plo de desenvolvimento no setor, instalando-se na sub-regio de Maca ou em suas proximidades. Vale destacar que entre 2000 e 2005 a quantidade de petrleo extrado na Bacia de Campos cresceu 40%, representando neste ltimo ano 84% da produo nacional. As atividades petrolferas e para-petrolferas, que se assentam em vultosos investimentos, se caracterizam, tambm, pela gerao de empregos diretos para uma mo-de-obra de alta qualificao com salrios elevados. Todavia, este setor tambm responsvel, ainda que em uma escala menor, pela gerao de empregos diretos de uma qualificao mais baixa. Diante de tais cenrios, verificou-se inevitavelmente uma situao de atrao de mo-deobra para diferentes classes sociais. Nela se enquadram profissionais de remunerao mais elevada, que acabam por formar uma classe alta e mdia-alta com alto poder aquisitivo at um perfil de menor qualificao com remunerao mais baixa - aqueles que ocupam posies profissionais de menor expresso, como tambm os sem qualificao, que acabam por no conseguir insero no mercado de trabalho. Este incremento populacional reproduz uma situao econmica que se reflete diretamente na transformao dos espaos regionais por meio do fenmeno da segregao espacial, quando aqueles pertencentes s camadas sociais desfavorecidas vo ocupar espaos desvalorizados, 88

agrupando-se em bairros pobres ou em favelas, passando a ter um espao de circulao restrito. Em contrapartida, as camadas sociais de maior rendimento tendem a ocupar imveis ou condomnios de luxo, em reas valorizadas, mais prximas das amenidades naturais e onde se encontra, mais facilmente, a maior parte dos recursos pblicos. A Petrobras, ao se instalar na praia de Imbetiba, tornou a cidade de Maca um centro de apoio logstico da atividade offshore, passando a atrair, no s a maioria das empresas ligadas especificamente atividade petrolfera na regio, como, tambm, empreendimentos decorrentes do prprio crescimento local, com fortes reflexos em sua rea de influncia, principalmente na cidade de Rio das Ostras. De acordo com informaes levantadas na Unidade de Negcios da Petrobras em Maca, no ano de 2002, a empresa empregava diretamente 7.000 pessoas e outras 28.000 trabalhavam para as empresas contratadas. Esta dinmica econmica tem provocado uma forte expanso demogrfica na regio, especialmente em Maca e entorno imediato. As taxas de crescimento demogrfico na dcada passada foram bastante superiores s mdias nacionais e do estado do Rio de Janeiro. Em Casimiro de Abreu, Carapebus, Maca, Quissam e Rio de Ostras este crescimento se deve a um impacto direto das atividades petrolferas na regio, com a atrao de um significativo nmero de migrantes. J os excepcionais crescimentos de Cabo Frio e Armao dos Bzios esto relacionados tambm a outras atividades, especialmente o turismo. Nesse contexto, a presena de novas atividades e interesses nessa regio tem colocado em novos termos a velha questo da desigualdade socio-espacial, ao contrastar o surgimento de reas modernizadas vis-a-vis a reproduo de atividades e grupos agrrios tradicionais, notadamente ligados economia canavieira. Assim, coexistem na regio grupos tradicionais ligados a atividades agrrias, com destaque para a atividade canavieira, fazendo com que, por um lado, o municpio de Campos dos Goytacazes, por exemplo, venha demonstrando dificuldades para uma reconverso econmica. Este municpio mantem, ainda hoje, uma estrutura social, poltica e econmica voltada para as atividades agropastoris, o que mostrado pela baixa taxa de crescimento demogrfico. Diante desse fato, apesar de essa cidade ainda ser o principal centro urbano do Norte Fluminense, vem, gradativamente, perdendo espao para a cidade de Maca. Note-se, contudo, que o municpio de Campos dos Goytacazes parece estar emergindo lentamente de um longo processo de decadncia econmica em funo da crescente arrecadao dos royalties. Entretanto, observa-se que essa recuperao deveu-se muito mais melhoria dos aspectos macroeconmicos nacionais do que ao prprio dinamismo das atividades econmicas locais impulsionadas pelos novos recursos.

89

Assim, a estagnao econmica de Campos, agora com tendncia de reverso, e o crescimento de Maca, refletidos na contnua gerao de postos de trabalho formal, pareciam no estar sendo influenciados significativamente pelos poderes pblicos municipais de forma endgena. Mesmo em Maca, percebeu-se que o crescimento deveu-se mais aos investimentos privados exgenos nas reas de petrleo e telecomunicaes do que interveno pblica. Parece no existir uma relao direta entre a arrecadao de royalties e a oferta de postos de trabalhos formais, o que induz concluso de que esses recursos no esto necessariamente contribuindo para o processo de gerao de empregos e renda. A estagnao da oferta de empregos em Campos dos Goytacazes, entre 1995 e 2001, no acompanha o crescimento do volume de royalties pagos. Neste perodo, os valores destes ltimos crescem de R$ 2,5 milhes para mais de R$ 195 milhes, enquanto a oferta de empregos cresce de 47.206 para 47.944 postos de trabalho. Em Maca, no mesmo perodo, a oferta de emprego apresenta um incremento de 28.426 postos de trabalho, passando de 22.669 para 51.095 empregos com carteira assinada, pouco mais de duas vezes, enquanto os montantes de royalties apresentam crescimento de quase 25 vezes, ou seja, de pouco mais de R$ 4,5 milhes para quase R$ 115 milhes. Por outro lado, os municpios de Cabo Frio, Armao de Bzios e Arraial do Cabo, at o momento no tm demonstrado interesse pelas atividades de apoio produo petrolfera e, nesse sentido, direcionam os recursos provenientes dos royalties para os investimentos em infra-estrutura, reafirmando sua vocao turstica. Deste modo, um novo contexto socioeconmico e poltico se apresenta, ento, sugerindo uma alterao na hierarquia urbana da bacia de Campos e, mais particularmente, no Norte Fluminense, medida que Maca e Rio das Ostras se desenvolvem com rapidez ao abrigar servios e atividades que tendem a produzir uma mudana do centro de gravidade da regio, historicamente voltado para Campos de Goytacazes. Pelas informaes acima podemos perceber a enorme influncia que a empresa exerce em reas onde marca uma presena efetiva. Logstica da Petrobras e Reordenamento do Territrio A Petrobras, como lder da Amrica Latina no setor de energia, tem papel fundamental no reordenamento do territrio. Os segmentos de sua atuao conformam uma cadeia logstica, de tal sorte que a logstica no constitui um segmento em si mesmo; a empresa no se lanou na circulao de outros produtos, permanecendo no seu campo de ao com grande competitividade. So varias as influncias da corporao no reordenamento do territrio, a seguir apresentadas:

90

Revigoramento da faixa costeira. Embora o nmero de poos terrestres seja muito maior que os martimos, situam-se na faixa costeira onde tambm se localizam as refinarias e terminais. A estratgia estender a explorao e a produo em direo a novas fronteiras na costa da Amaznia e da regio sul. As atividades de explorao na plataforma, garantindo a soberania do Brasil nessa rea, ainda que compartilhando os blocos de explorao com corporaes internacionais, criam verdadeiros territrios submarinos, contribuindo para a extenso do territrio nacional. Integrao do Territrio Brasileiro. Em que pese a localizao litornea da explorao e da indstria, a companhia, atua sobre todo o territrio nacional, por meio das redes de postos de distribuio prpria e franqueados de leo, derivados e gs natural, de lubrificantes, e do gs natural canalizado, em parceria com companhias distribuidoras. Integrao do Cone Sul. As atividades de explorao e refino na Bolvia e Argentina e seu transporte esto gerando o adensamento das unidades produtoras e dutoviria e a formao de uma malha que concretiza a integrao continental mais do que os discursos e as reunies formais da diplomacia dos diferentes pases. Espaos-tempo Desiguais no Territrio Nacional. Apesar da capilaridade de sua atuao, a desigualdade regional na produo, distribuio e transporte flagrante. Na metade norte do territrio notrio o vazio na Amaznia, onde os estados do Acre, Rondnia, Par e Tocantins no so cobertos nem por companhias distribuidoras de gs, e no Nordeste apenas as capitais litorneas so servidas por terminais e gasodutos, configurando um colar que se estende de Fortaleza a Salvador, desconectado do interior, da Amaznia ao norte e do restante do territrio ao Sul. J na metade Sul, terminais e refinarias avanam para o interior em direo a Belo Horizonte, Braslia, Porto Alegre e Santa Cruz de la Sierra na Bolvia que, como Belo Horizonte e Porto Alegre, so conectadas por gasodutos. Trs importantes conexes esto sendo implantadas: As conexes Salvador-Vitria, e Macei-Fortaleza-Mossor no Nordeste, fortalecendo a rede litornea entre as capitais. A conexo com Pinas e Vale do Paraba com Uberlndia, interioriza e fortalece a malha do Sudeste. As conexes de Coari-Manaus (Amazonas) e Urucu-Porto Velho (Rondnia), estendem a rede pioneira da Amaznia. Integrao Sul-Americana. No caso deste gasoduto se concretizar possvel vislumbrar trs grandes eixos dutovirios paralelos na Amrica do Sul: o oriental, costeiro, constituindo uma nica conexo de gs de Porto Alegre a Fortaleza; o central, estendendo-se de Braslia a Porto Alegre (conectado a Uruguaiana); o ocidental, j existente, que conecta a Bolvia Terra do Fogo 91

Argentina, onde a Petrobras Internacional no dominante, coexistindo com outras companhias (cartograma 46). Solues Logsticas. A criao de uma rede especfica de transporte para o gs (RBTGN-Rede Bsica de Tranporte de Gs Natural), acima assinalada, pretende efetivar a interligao do NE e SE, de Fortaleza a Porto Alegre, pelo projeto Gasene, e de So Paulo Bolvia. Pretende-se no s conectar as duas regies como articular os novos gasodutos aos j existentes, adensando as redes regionais sobretudo a do Sudeste rumo implantao acelerada de uma malha. No plano global, destacam-se a atuao da Petrobras Amrica (subsidiaria nos EUA) que, graas tecnologia de explorao em guas profundas consolida-se no Golfo do Mxico americano, e o contrato firmado com a estatal chinesa Sinochem Internacional Oil Company, segundo o qual a Petrobras fornecer China 12 milhes de barris de petrleo, prevendo a exportao de US$ 1 bilho/ano em cinco anos, contando com acrscimo de outros derivados, inclusive lcool. 2.3.4.2.Sistema Logstico da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) A CVRD hoje no s a maior exportadora mundial de minrio de ferro e pelotas, como a segunda maior exportadora do pas, depois da Petrobras, e a maior operadora de logstica do Brasil, servindo s suas prprias atividades e a inmeros segmentos de maior importncia da economia brasileira, desde commodities at produtos de maior valor agregado, com 1.600 clientes. Em 2004 a Vale investiu 400 milhes de dlares em infra-estrutura logstica. Atua como provedora de solues logsticas integradas e personalizadas; oferece um portflio diferenciado de servios multimodais e gerncia ativos localizados em regies de grande importncia estratgica. Trata-se de um caso exemplar da conjuno de vasta produo mineral com servios logsticos, revelando que hoje, a logstica bem mais do que mera infra-estrutura , sim, um servio de alto valor agregado. A CVRD hoje uma corporao multinacional, estando presente em 18 pases dos cinco continentes. Possui escritrios de explorao mineral na Argentina, Chile, Peru, Venezuela, Gabo, Angola, frica do Sul, Moambique, Monglia e Austrlia. O minrio de ferro at hoje o principal produto da CVRD, mas outros tm tambm grande importncia como o mangans e as ferroligas, a cadeia do alumnio e os minerais no ferrosos.

92

Dinmica Territorial na rea de Influncia da CVRD em Carajs A criao do Programa Grande Carajs (PGC) em 1980 revelador de um marco na mudana de natureza do Estado, da importncia crescente das corporaes baseadas no poder cientifico-tecnolgico e na logstica. Naquele momento, j era visvel a autonomia crescente das corporaes, inclusive estatais, empresas que tem duas faces, uma pblica e outra privada, e as tendncias de sua privatizao. A criao do Programa Grande Carajs (PGC) expressou a coincidncia de interesses entre a Unio e a CVRD a quem foi concedida autonomia de gesto sobre todo o Projeto Ferro Carajs, envolvendo mina, ferrovia e porto numa rea de mais de 2 milhes de ha. O carter tcnico-cientfico da gesto da empresa estatal se revelou em poderosa logstica, envolvendo planejamento articulado e mobilizao de meios em grande escala e rapidamente, verdadeira tecnologia espacial que incluiu os dispositivos de segurana e as tcnicas de controle do acesso e a vigilncia do territrio de Carajs, transformado em verdadeira cidadela com um cinturo de segurana ao seu redor. Carajs foi o empreendimento que permitiu CVRD passar condio de empresa transnacional, fortalecer a sua logstica e a sua autonomia, favorecendo condies para a sua privatizao em 1996-97 e orientao. Os componentes e a rea de influncia do Projeto Grande Carajs constituem hoje o Sistema Norte da CVRD, composto pelo Complexo Minerador da Serra dos Carajs no Par, pelo Terminal Martimo da Ponta da Madeira no Maranho, e pela Estrada de Ferro Carajs (EFC). O Complexo Minerador da Serra do Carajs tem reservas provadas de 1,5 bilho de toneladas de minrio de ferro. Localiza-se entre as cidades de So Felix do Xingu e Marab, e entre os rios Tocantins e Xingu. Grosso modo corresponde regio do Sudeste onde se situa o Polgono dos Castanhais. Sabe-se que as exportaes minerais representam 56,59 do total das exportaes da Regio Norte e tambm mais da metade do valor total das exportaes US$ 2.983.586 num total de US$ 5.271.899, em 2004. Nesse total a participao da exportao de Carajs significativa. Vale chamar a ateno, contudo, para baixo preo atribudo aos minrios em geral e ao ferro, em particular, no mercado internacional. Na virada do milnio, contudo, a expanso da demanda global, sobretudo da China, aqueceu o mercado de minrios e gerou um salto no setor de explorao mineral da CVRD. Carajs, cuja produo, iniciada em 1988 com 13,5 Mt girava em torno de 40 Milhes de Toneladas (Mt) na dcada de 1990, cresceu a partir de 2000 alcanando praticamente 70 Mt em 2004. A produo de 1 Mt mangans na Mina Azul (rea de Carajs) em 1997, somada produo de Urucum (Mato Grosso) era de 1,6 Mt em 2002 e, em 2002 alcanava 2,33 Mt. Tambm em 2002 93

foi inaugurada uma usina de pelotizao em So Luiz (Maranho) com capacidade de produo de 43 Mt, maior do que a capacidade das 7 usinas localizadas em Tubaro (Vitria). Finalmente, em 2005 foi iniciada a produo de cobre em Carajs. Em associao ao crescimento moderno, desenvolveu-se sua face popular representada pela multiplicao de guseiras base de carvo vegetal, e pelo aparecimento de ncleos urbanos e espontneos em decorrncia da forte imigrao atrada pelo grande projeto. Dentre os avanos inegveis introduzidos pelo Projeto, destacam-se, portanto: a) implantao de uma logstica moderna, complexa e eficiente em rea de economia extrativista vegetal tradicional; b) desenvolvimento de um plo mineralgico baseado no ferro, mas em expanso diversificada, tendendo a formar um plo minero-metalrgico envolvendo Belm e So Luiz; c) produo de carvo vegetal por dezenas de guseiras, parte delas integradas em associao, parte independentes, alternativa de trabalho para uma parcela considervel de populao; d) implantao de novas cidades Carajs, Parauapebas, dinamizao de outras como Eldorado de Carajs, e estmulo diversificao da produo em decorrncia da ferrovia; e e) pagamento de royalties, bem aproveitados no planejamento urbano de Cana dos Carajs. A dinmica econmica melhor retratada pelo Terminal Martimo de Ponta da Madeira, o segundo em movimentao de cargas no pas, com calado de at 23 metros, que o coloca entre os portos de maior profundidade do pas. O Terminal Martimo de Ponta da Madeira fechou suas exportaes em 66.6 milhes de toneladas (Mt): 54.9 Mt de minrio de ferro; 6,1 Mt de pelotas; 2,4 Mt de ferro-gusa; 1,1 Mt de soja; 1,9 Mt de mangans e 269,1 mil toneladas de concentrado de cobre. De todos os produtos, os que mais se destacaram foram o minrio de ferro, que elevou o embarque de 50,4 Mt em 2003 para 54,9 Mt em 2004, e as pelotas, que fecharam o ano com 6,1 Mt, 67 % a mais que em 2003. O volume exportado de soja teve um aumento de 13 % em relao ao ano anterior fechado em 920 mil toneladas. A contrapartida negativa da introduo da modernidade em meio floresta , igualmente, vigorosa: a) desmatamento de 70% da floresta entre 1984 e 1997. Utilizado para lenha e, sobretudo para suprir as guseiras que demandam 120.000 ha/ano; b) declnio da produo de castanha do Par; 94

c) forte imigrao no absorvida; d) surgimento de cidades-favela como Rio Verde; e e) invases e conflitos de terra. Talvez o mais importante a considerar nesta avaliao, via custo beneficio entre ganhos e perdas, seja o baixo valor obtido pelo ferro no mercado internacional, significando que os grandes investimentos e a grande destruio, afinal, no geraram benefcios satisfatrios. Os dados dos dez principais produtos exportados pelo Maranho em 2005 so eloqentes: o ferro ocupa os dois primeiros e o stimo lugar no valor e na participao, mas chocante o grande volume exportado (em Kg) em relao parca receita em dlares. O mais espantoso que o produto mais valorizado maior receita e relativamente menor volume o ferro das guseiras (fundido bruto, no ligado) e no as pelotas da usina, que ocupando o segundo lugar na pauta, exporta mais de trs vezes o volume do ferro fundido para receber bem menos. A CVRD e o Ordenamento do Territrio A CVRD detm a maior malha ferroviria e o maior nmero de terminais martimos no pas. Embora seguindo o padro histrico da economia de exportao, que articula a rea produtora ao porto, avanou extraordinariamente da costa e do corao ferrfero pelo interior, constituindo uma imensa hinterlndia, verdadeiro territrio logstico dominado pelas ferrovias, que opera. A CVRD atua em trs corredores: o Centro-Leste, mais importante, que opera pela Estrada de Ferro Vitria-Minas - EFVM e, sobretudo pela Ferrovia Centro-Atlntica - FCA, que estende sua rede por Minas Gerais, Bahia e da para o Nordeste - Sergipe e cidades de Petrolina-Juazeiro no rio So Francisco onde se encontra com a atual Transnordestina, antiga Cia. Ferroviria do Nordeste; o Centro-Norte, operado pela EF Carajs, ligando So Luis a Carajs, rea em que a CVRD domina em face a outras concorrentes inclusive operando o trecho inicial da Ferrovia Norte Sul, de Carajs at Porto Franco no Maranho. A Ferrovia Norte-Sul - FNS est planejada para atravessar o estado do Tocantins e Gois alcanando a FCA em Anpolis, configurando o domnio da CVRD neste extenso territrio, rico no s em minrio, mas por onde escoa a carga agroindustrial de gros; e o Centro-Oeste, onde, por meio da FCA alcana Braslia, Goinia e Anpolis, a ser conectada futuramente com a FNS e, operando um ramo da Ferroban ao longo dos limites entre Minas Gerais e So Paulo, conseguiu controlar uma posio estratgica Uberlndia entroncamento ferro rodovirio onde construiu seu Porto Seco. Um pouco para o Norte, em Araguari, a Ferroban conecta-se com a FCA, e para o Sul, chega at Campinas. Porm, em So Paulo, no conseguiu vencer a acirrada disputa com a Ferroban, a Noyoeste, e a MRS Logstica, que controla a hinterlndia do porto do Rio de Janeiro e a faixa

95

costeira da at o porto de Santos. Quanto ao Sul do pas, cujo domnio da ALL, a CVRD atua apenas nos portos, por meio de seus terminais. Quanto localizao das suas atividades, destaca-se a explorao mineral no Complexo Carajs, mas no houve transformao significativa do padro exportador no que se refere minerao. As usinas continuam, em sua maioria, localizadas nos portos, como So Luis e Vitria, ou junto s minas, como o caso no Quadriltero Ferrifero e sua proximidade, na EFVM. Vale registrar como inovao as industrias de mangans em parceria localizadas na Europa, junto aos mercados, enquanto os contratos em cursos de viabilizao na sia seguem o padro da busca de recursos naturais, no caso, o carvo. A interiorizao das suas atividades se d pelos terminais de carga diversificada, revelando a importncia da logstica. No sistema Sul avanam para o Norte, pela FCA at Sete Lagoas (MG), a oeste para Goinia e Braslia e, no sistema Norte, pela rea da EF Carajs. Ptios de carregamento tambm se interiorizaram. As inovaes na logstica se referem ao transporte intermodal Vitria (Esprito Santo) e Camaari Tercom (Bahia) ao servio personalizado do Trem Expresso, e a investimentos nos portos. Importante diversificao da Vale o investimento em parceria na produo hidreltrica que, fugindo da dependncia a fornecedores externos, fortalece seus servios logsticos no sistema Sul, onde enfrenta concorrncia nos servios ferrovirios. Em termos de localizao no territrio, portanto, so quatro as novidades: i)adensamento da malha logstica no Sudeste, envolvendo vrios segmentos logsticos;ii)implantao do Complexo Ferro Carajs e de sua logstica, abrindo oportunidades para instalao de novas usinas, em So Luis.; iii)extenso de redes ferrovirias pelo Leste e Centro-Oeste, que no chegam a constituir uma malha e, portanto, tem fraca cobertura e; iv)dinamizao das metrpoles litorneas que contam com portos importantes, e articulao logstica de portos por meio do feeder service. 2.3.4.3.Sistema Logstico da Bunge Brasil S.A. A Bunge Brasil foi constituda em 2001, como resultado de uma reformulao societria com a incorporao das aes da Bunge Alimentos S.A. e da Bunge Fertilizantes S.A. (pela sua antecessora Serrana). uma empresa holding integrada a Bunge Limited, corporao transnacional, que detm indiretamente seu controle acionrio. Est constituda pela Bunge Alimentos, Bunge Fertilizantes e pela empresa de logstica, a Fertimport, que estrangeira. Por meio de suas subsidirias, atua em 16 estados brasileiros. a maior empresa brasileira de agronegcios e a terceira maior exportadora do pas. Nas suas principais reas de atuao, tais como: compra, exportao e beneficiamento de soja; produo e comercializao de produtos alimentcios 96

derivados de soja e trigo; minerao, produo e comercializao de fertilizantes e fosfatos para nutrio animal mantm a liderana no mercado. Bunge Brasil S. A. e o Ordenamento do Territrio A ao do conglomerado se faz sentir no territrio sob vrios modos: 1. Aquisio de numerosas empresas menores do ramo, a maioria nacionais, ampliando sobremaneira a sua potncia na dcada de 1990. 2. Redes que se estendem por grande parte do territrio nacional, mais concentradas no centro-sul. A Bunge Alimentos, alcana o NE: Bahia, Maranho e Piau inclusive com portos em Ilhus e So Luiz e tem presena na Amaznia, com um silo em Santana do Araguaia, bem revelando o trajeto da soja no territrio nacional. Localiza seus silos e indstrias nas zonas produtoras ou nos corredores de exportao. Vale ressaltar que a logstica da Bunge Alimentos se faz em nvel mercantil financeiro, industrial e, em menor grau, de armazenagem, portos e terminais. No realiza investimentos em ativos imveis como a terra e a produo, que so por ela terceirizados (ou sub-contratados). Tampouco investe em ferrovia; o escoamento da produo se faz por meio de contratos com as concessionrias de ferrovias como a Ferronorte e CVRD ou empresas prestadoras de servios; investiu porm US$ 300 milhes em terminais porturios e vages. Em outubro de 2005 assinou com a ALL um dos maiores contratos do pas, pelo qual a Bunge investiu na aquisio de 3.9 mil vages e a ALL, na aquisio das locomotivas. A relao mercantil-financeira se faz pela compra de gros dos produtores a quem vende fertilizantes. E tal processo tem profunda repercusso nas relaes de trabalho, com a progressiva eliminao de pequenos proprietrios, posseiros, arrendatrios e meeiros, transformados em trabalhadores relativamente cativos da grande empresa. A par da grande expanso da lavoura e da indstria e do impacto sobre o meio ambiente a mudana nas relaes de trabalho parece ser um dos mais importantes efeitos da corporao no reordemento do territrio. 3. A Bunge Fertilizantes realiza todas as etapas da produo e tambm importa matriaprima. A explorao se faz junto s jazidas e as unidades industriais, que se localizam nos grandes centros produtores ou nas lavouras das novas fronteiras, possuindo tambm instalaes de armazenagem nos portos, corredores de exportao e plos agroindstrias. O questionamento social com relao corporao est focalizado, sobretudo, na problemtica ambiental. Recentemente, a reao de produtores familiares tem se direcionado para o Grupo Amaggi, porque este, alm de agente comercial-financeiro e industrial, tambm proprietrio de terras e no cessa de compr-las.

97

2.3.4.4. Sistema Logstico da Cargill Brasil A Cargill se instalou no Brasil h 40 anos quando, em maio de 1965, foi assinado o contrato social de constituio da Cargill Agrcola Ltda. que comeou a operar com uma usina de beneficiamento e produo de sementes hbridas de milho, em Avar (SP). Com sede em So Paulo, a empresa, embora com razes no agronegcio, se tornou uma das mais importantes indstrias de alimentos no Brasil. Seu perfil, hoje, de uma empresa diversificada. Essa diversificao vem ocorrendo ao longo das suas quatro dcadas e iniciada com a produo de leo (Veleiro) na fbrica em So Paulo, nos anos 60. As tranformaes do territrio na rea de atuao da Bunge e Cargil As duas grandes corporaes Bunge do Brasil S.A. e Cargill Brasil atuam, com suas atividades diversificadas, principalmente no setor de agronegcios, numa grande poro do territrio brasileiro. Embora concentradas no centro-sul do pas, essas atividades apresentam ramificaes significativas nas regies norte e nordeste. A rea atualmente ocupada pelas duas corporaes, com suas instalaes silos e armazns, unidades de processamento, fazendas, jazidas minerais, unidades industriais, centros de distribuio, pontos de compra, terminais porturios e pontos de embarque e pelas reas produtoras, com as quais mantm relaes, vem sofrendo nas trs ltimas dcadas grandes transformaes em seu territrio. Essas transformaes esto relacionadas: i) ao avano da cultura de gros, principalmente da soja, com o decorrente processo de modernizao tecnolgica da atividade agropecuria; ii) ao processo de municipalizao, com a criao de novas unidades territoriais e, consequentemente, o aumento de ncleos urbanos, com concentrao populacional; iii) com as logsticas implantadas pelas corporaes para atender suas atividades: fbricas, terminais porturios, dentre outros. A soja, originalmente concentrada nos estados do sul, principalmente no noroeste riograndense e oeste do Paran, foi se expandindo territorialmente no Paran, em Santa Catarina, So Paulo, Minas Gerais e regio Centro-Oeste. De 1985 em diante, o espao ocupado pela produo de soja, no s aumentou nas reas j tradicionais, como avanou por novas reas nos estados de Mato Grosso do Sul, Mato Grosso e Gois, atingindo outros estados (Rondnia, Maranho, Piau, Bahia e mais recentemente o Par), determinando o aparecimento das mais diversas instalaes nas reas produtoras e de escoamento para atender a demanda desse setor produtivo. Regra geral, um expressivo aumento da rea plantada de soja domina no territrio nacional, acompanhada do respectivo aumento da produo. Para o perodo de 10 anos (19902000), quatro situaes foram identificadas para as microrregies onde a soja vem sendo plantada: 98

i) o surgimento e/ou exploso da soja em reas novas como em Santarm (Par), Porto Nacional (Tocantins), Balsas e Chapada das Mangabeiras (Maranho), Barreiras (Bahia) e Alto Parnaba Piauiense (Piau); ii) o aumento significativo em reas j consolidadas em Minas Gerais (Uberaba, Uberlndia), no Paran (norte, norte velho, noroeste e centro: Londrina, Astorga, Cornlio Procpio, Umuarama,Campo Mouro, Guarapuava, Cascavel, Foz do Iguau), em So Paulo (Presidente Prudente), em Santa Catarina (Canoinhas), no Rio Grande do Sul (Santiago, Vacaria); iii) a grande exploso na regio centro-oeste em Mato Grosso do Sul (Dourados), no Mato Grosso ( Parecis e Alto Teles Pires) e em Gois (sudoeste de Gois); e iv) a retrao da rea plantada em So Paulo(So Joaquim da Barra), no oeste paranaense (So Miguel do Oeste) e no Rio Grande do Sul (Erechim, Frederico Westphalea). Essas mudanas, principalmente as ligadas ao crescimento das reas ocupadas pela soja, coincidem, em sua maioria, com as reas onde a Bunge do Brasil e a Cargill Brasil atuam. Embora o perodo entre 1980 e 1991, tenha sido o do boom do processo de municipalizao, no territrio onde atualmente as duas corporaes circunscrevem as suas diferentes atividades, novas unidades territoriais surgiram aps 1991, doze no perodo 1991-2000 e treze aps 2000. O estado de Mato Grosso foi aquele que apresentou o maior nmero de municpios novos. Os novos municpios correspondem aos locais onde esto instalados tanto armazns e silos, como unidades industriais de esmagamento e refino de gros, unidades de extrao de matria prima (Cajati-SP), de produo de fertilizantes e nutrio animal e centros de distribuio. No municpio de Luis Eduardo Magalhes (BA), desmembrado de Barreiras (BA), esto concentradas vrias unidades da Bunge do Brasil, como armazm/silo, unidade de industrializao da soja, unidade de refino e produo de gorduras, unidade de produo de lectinas, unidade produtora de fertilizantes (NPK). Nele est tambm localizado um centro distribuidor da Mosaic Fertilizantes. Para detalhes da expanso da cultura da soja no territrio brasileiro, ver item 2.1 deste documento. No aspecto scio-demogrfico foi observado que, apesar de perdas de populao em alguns municpios da rea de atuao das duas corporaes, o padro dominante do perodo 19912000 de um crescimento demogrfico, com percentuais variveis. Em alguns casos esse crescimento foi da ordem de mais de 50%, como, por exemplo, em Ananindeua (PA) e em vrios municpios de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. O IDH (ndice de Desenvolvimento Humano) da totalidade dos municpios tambm apresentou aumento significativo, mesmo naqueles casos onde os valores eram bem baixos. Lucas do Rio Verde, Primavera do Leste, Sorriso, Luizinia, Rio Verde, Catalo, Mineiros, Uberlndia, Uberaba, Cajati, Pato Branco so exemplos de municpios que,

99

inseridos na rea de atuao da Bunge e da Cargill, esto bem posicionados quanto aos valores de IDH. As logsticas implantadas pela Bunge do Brasil e pela Cargill Brasil para o transporte e distribuio de seus produtos internamente e para exportao tambm representou transformaes no territrio. O exemplo mais significativo o da instalao do terminal da Cargill no porto de Santarm. Sugerimos mais uma vez a leitura do item 2.1 deste documento para detalhes destas consideraes e seus respectivos impactos no territrio. 2.3.5. Concluses e Proposies A anlise efetuada quanto logstica do territrio e logstica das corporaes oferece subsdios para o ordenamento do territrio. A PNOT emerge num contexto histrico marcado pela fora da globalizao e da competitividade. Este processo se d sob o comando de grandes corporaes sobretudo privadas e de mudana da natureza do Estado que deixa de ser o principal ator no planejamento e na execuo de polticas territoriais. Hoje, seu papel regular as atividades e sua distribuio no territrio, visando compatibilizar o interesse geral com a competitividade, de modo a evitar a ampliao das desigualdades sociais e regionais. Ao mesmo tempo, o Estado continua a ser o principal financiador das iniciativas privadas. A logstica constitui, sem dvida, um dos principais vetores de reestruturao do territrio. Ela tem sido entendida como infra-estrutura neste estudo, contudo, prope-se que ela no se resuma infra-estrutura e , sobretudo, um servio de alto valor agregado ou agregador de valor produo, na medida em que reduz o custo e agiliza a circulao, favorecendo a competitividade. Os critrios de avaliao do sistema logstico propostos rede pioneira, conjunto de redes e malhas que indicam a densidade das redes e o grau de cobertura que exercem sobre o territrio, parecem ser vlidos. No Brasil a logstica do territrio est voltada para a exportao sob o comando crescente do setor privado. Apresenta as seguintes caractersticas, dentre outras: i) No muito desenvolvida, sendo poucas as malhas existentes. O abandono de investimentos em infra-estrutura durante anos, paralelamente ao rpido crescimento do comrcio exterior, resultou em grandes gargalos nos transportes. Segundo dados da Confederao Nacional dos Transportes (CNT), dos 75 mil km da malha rodoviria, 74,7% esto em situao deficiente, ruim ou pssima, reduzindo a velocidade mdia dos caminhes em 40%. O resgate das ferrovias ainda no expressivo; desde 1970 no ultrapassa os 30 mil km, enquanto a carga, que era de 50 milhes de toneladas ao ano, j atinge 300 milhes de toneladas.

100

Os rios, grande potencial do pas, continuam sem aproveitamento maior para a navegao e hidroeletricidade, mesmo aps a construo de Itaipu e Tucuru. A exceo a hidrovia do Madeira e navegaes do Centro-Oeste para So Paulo. Prev-se, contudo, a intensificao da navegao nas bacias do Tiet Paran e do Amazonas para a integrao continental. Vale ressaltar o avano nas redes de energia, representado pela explorao e utilizao do gs natural e de energias renovveis, envolvendo a instalao de amplo aparato em dutos e equipamentos. Os gasodutos criaram redes pioneiras na Bolvia e na costa brasileira, redes associadas s energias renovveis sobretudo lcool, mas tambm originrias da silvicultura combinadas com as redes j existentes de outras fontes, confirmando a implantao de uma efetiva malha no Sudeste do pas, estendendo-se para o Sul. A escassez de infra-estrutura de transporte revelada no papel importante que o transporte areo de carga ainda tem no Brasil. Isto ocorre no s de regies distantes como Manaus e Belm, e cidades costeiras do NE para So Paulo, Rio e Braslia, mas tambm entre Campinas - So Paulo e Rio de Janeiro. Em face desses problemas que as grandes empresas privadas exportadoras, cujo transporte tem peso significativo no valor do produto, investem na logstica. ii) Entre as inovaes que buscam agilizar a exportao e reduzir seu custo destacam-se: Os investimentos em ferrovias pelas concessionrias. O trem expresso da FCA, personalizado, conectando So Paulo a Salvador , sem dvida, o mais significativo; A busca da multimodalidade por meio de terminais multimodais e de contineres, que tm impulsionado o crescimento de cidades como Uberlndia e dos portos, que ampliam, sobremaneira, os seus servios. Terminais de Contineres passam a ser indicador da potencialidade de portos para agilizar cargas diversas, esmaecendo a especializao para produtos at agora dominantes. Tais terminais so implantados, sobretudo, por empresas privadas, geralmente em parceria, que comandam a dinmica dos portos. Os portos de Santos, Vitria e Salvador ampliam sua importncia enquanto novos portos, como Suape, Pecem e Sepetiba, emergem.

A multiplicao dos portos secos no territrio nacional, inclusive nas fronteiras terrestres. Portos secos so recintos alfandegados de uso pblico situados no interior, preferenciavelmente em reas adjacentes s regies produtoras e consumidoras, onde so executadas operaes de movimentao, armazenagem e 101

despacho aduaneiro de mercadorias e de bagagem, sob controle aduaneiro. Essas operaes, bem como servios conexos, sujeitam-se ao regime de concesso ou permisso. Neles tambm so executados todos os servios aduaneiros a cargo da Secretaria da Receita Federal, inclusive os de processamento de despacho aduaneiro de importao e de exportao, permitindo a interiorizao desses servios .A prestao de servios aduaneiros em porto seco prximo dos agentes econmicos envolvidos proporciona uma grande simplificao burocrtica e grande reduo de tempo, interiorizando as conexes globais. Os servios de alto valor agregado bancrios, jurdicos, de propaganda, dentre outros, que conectam as metrpoles brasileiras com a rede de cidades mundiais, tornando-as ns operacionais que inserem o Brasil no processo de globalizao e alteram a hierarquia urbana no territrio brasileiro. H cidades que j participam da rede de cidades mundiais, sobretudo So Paulo, mas tambm o Rio de Janeiro; algumas esto se inserindo por conexes diretas especficas como Porto Alegre com Nova York, e Curitiba, como portal alternativo.Outras cidades, por suas conexes com So Paulo, tm insero secundria. iii) Os sistemas logsticos das corporaes so muito diferenciados entre si. A busca pela competitividade no mercado externo pela reduo do tempo e do custo o motivo bsico dos investimentos da empresas privadas no setor de infra-estrutura. Mas o modo de investir na logstica no homogneo.Para algumas empresas, especialmente os tradings, o investimento em logstica constitui um diferencial para conquistar clientes, estabelecendo terminais de transbordo junto rea produtora e parcerias com ferrovias para transporte at o porto. Em outras, a logstica se transforma em grande negcio como parte essencial da empresa. No caso das corporaes analisadas, esta diferenciao patente, e tem relao com o tipo de produo, a nacionalidade e se a empresa estatal ou privada. A Petrobras se diferencia por uma cadeia logstica completa e abrangente de uma produo especfica petrleo, derivados e gs desde a explorao ao consumidor final e pelo desenvolvimento de uma tecnologia prpria avanada. Tem um planejamento atualizado e continuamente monitorado, e suas redes tm grande cobertura espacial, desde redes no Nordeste a malhas efetivas no Sudeste-Sul. A distribuio dos produtos garante grande capilaridade no territrio e vem construindo um modelo de empresa estatal ajustado a novos tempos, no se privatizando, mas abrindo a explorao na plataforma continental a empresas estrangeiras e suas 102

aes sociedade. Ademais, tem efeitos em outros setores de atividade: tem grandes parcerias com pesquisadores de universidades nacionais e estimula a produo industrial, como o caso da indstria naval. A construo de gasodutos na faixa costeira ir preencher o hiato entre a malha do SE e as redes do NE. As agroindstrias atuam em grande extenso do territrio nacional, embora no configurando malha, e sim, sobretudo, redes de armazenagem, unidades de esmagamento (em menor nmero) e terminais de transbordo e porturios. Sua logstica , assim, bem diversa daquela da Petrobras. So empresas industriais, comerciais e financeiras, que no investem em ativos imveis. No investem na terra, comprando a produo de terceiros a quem financiam (em sementes, fertilizantes etc), nem em redes de circulao viria, utilizando para transporte da produo, contratos ou parcerias com concessionrias de ferrovias como a CVRD, a Ferronorte, a ALL (Amrica Latina Logstica), ou empresas transportadoras. Nas parcerias realizam grandes investimentos em vages ferrovirios e terminais porturios. As duas corporaes so produtoras/processadoras de alimentos e produtoras de fertilizante, mas a Cargill tambm uma poderosa trading que exporta os mais variados produtos, inclusive o ao. Em outubro de 2005 a Bunge Alimentos assinou com a ALL um dos maiores contratos do pas, para vigorar por 23 anos, at 2027. Segundo o acordo, a corporao disponibilizar 3,9 mil vages e a ALL as locomotivas, para transportar uma produo de 50 milhes de toneladas entre 2005-2010 e mais 220 milhes no perodo de 2010-2027. Suas sedes so em So Paulo, e as redes para compra de produo se estendem do Sul Santa Catarina, Paran Minas Gerais e Bahia (Bunge), leste, a Gois, Mato Grosso do Sul e Mato Grosso a oeste, e Maranho ao Norte. Na Amaznia, s no Par esto presentes: a Bunge com um centro de distribuio em Ananindeua e a Cargill, com um terminal em Santarm. J a CVRD, produtora de minrio de ferro, mangans e pelotas, e que era at h pouco tempo uma empresa estatal, tem na logstica sua principal diversificao, na medida em que no atua s para sua produo, mas tambm presta servios para escoamento da produo de inmeras empresas. A logstica constitui hoje um segmento importante da companhia e um grande negcio em 2005 j representava 11% do seu faturamento. Seu investimento focalizado nas redes ferrovirias, terminais porturios e navegao costeira. A compra de locomotivas e vages, e a instalao de novos piers, como em So Luiz, complementam sua logstica. Sua atuao sobre o territrio se ampliou muito na ltima dcada em funo dos servios prestados pelas redes ferrovirias agricultura e a agroindstria. Mas seu peso ainda maior na faixa costeira, que articula a zona produtora ao porto. Maior densidade de redes porturia, industrial, armazenagem, terminais encontrada apenas ao

103

longo da Vitria-Minas. Em outras palavras, sua logstica mantm o padro de corredor de exportao. Incidncia no territrio: o retorno da litoralizao e dos dois Brasis A ausncia de investimentos na infra-estrutura durante anos e a privatizao, cujo marco situa-se em 1996-97, vem alterando a feio do territrio brasileiro quanto circulao. A forma com as redes logsticas, tanto as pblicas quanto das corporaes, se distribuem no territrio revelam o retorno dinmica litornea e a de dois Brass, apagando a diferenciao regional que ainda permanece no imaginrio do governo e da sociedade. clara a distino entre o litoral e o interior e entre as pores sul e norte do pas. A desagregao da Rede Ferroviria Nacional pelas concessionrias gerou corredores de transporte, que convergem, sobretudo, para os portos do sudeste do pas, mas tambm para os do sul e a leste, ampliando, sobremaneira, as hinterlndias e a disputa das concessionrias, para atrair clientela. No norte, tem-se um outro corredor. Terminais martimos, de contineres, ampliam o papel estratgico dos portos numa economia em que a exportao considerada o foco de desenvolvimento. As metrpoles litorneas so, assim, ampliadas, esboando-se, mesmo, no sudeste um verdadeiro cluster litorneo constitudo pelos portos principais e os seus abastecedores. Um colar metropolitano se estende no NE, do Cear Bahia, enquanto um vasto hiato o separa do outro, localizado no SE-Sul onde a interiorizao maior. Gasodutos pretendem preencher este hiato costeiro. O avano do desenvolvimento para o interior, contudo bem pequeno, no que se refere aos servios e industrializao. A produo agroindustrial tem um importante papel na expanso interior por meio da armazenagem e beneficiamento da produo, fazendo crescer as cidades e esvaziando os campos. A produo de energia, utilizando mltiplas fontes, tem densificado as redes e a economia no Sudeste. Interiorizao maior s ocorre para servios mais freqentes, simples e menos custosos. o caso dos servios pblicos de sade e educao graas poltica de descentralizao; tambm o caso da Petrobras no caso da distribuio de petrleo, derivados e gs. Mas os servios mais complexos e custosos apresentam-se fortemente hierarquizados com sede nas capitais estaduais, em sua maioria litorneas. possvel, assim, diferenciar a poro sudeste-sul do pas onde a efetiva malha logstica altera a textura do territrio, pela multiplicidade, complexidade e articulao das redes tanto de circulao como de produo agrcola industrial, de servios, de informao - e de onde partem as conexes para a Amrica do Sul. Esta rea core que tem como ncleo So Paulo, envolve Florianpolis, Campinas, Campos e Uberlndia, bem podendo ser um componente para identificar 104

cidade-regio global. Deste ncleo redes estendem conexes com Porto Alegre, Vitria, Belo Horizonte e Goinia Braslia, ltimos baluartes da expanso logstica em direo ao norte do pas, onde apenas redes pioneiras estabelecem conexes importantes, tendo como cidades foco Manaus, Belm e hoje, tambm, Santarm. O mapa de energia bem revela a Amaznia margem do sistema nacional. O NE tem, historicamente, um ncleo prprio de redes, embora concentradas no litoral e obsoletas, que hoje se pretende modernizar. Tais redes no chegam a constituir uma malha, mas sim um conjunto de redes. Na metade norte do pas, vale registrar a formao do plo minero metalrgico em Belm e So Luiz, e energtico em Salvador ambos na costa. Ressalta-se,tambm, a importncia da extenso territorial da fronteira martima com novos territrios de explorao petrolfera submarina. Ressalta-se, ainda, a integrao com a Amrica do Sul, em que a Petrobras tem papel central. Devido aos riscos de perda na Bolvia, a empresa tem estabelecido negcios com a Colmbia, Paraguai e Uruguai, comprando a rede de postos da Shell e construindo algumas instalaes. O padro concentrado das redes se reproduz no Cone Sul, onde se configura o embrio de uma nova malha, tendo como limite norte a Bolvia. preciso notar que, se a interiorizao da logstica fraca, a transnacionalizao de corporaes brasileiras grande, como revelam as estratgias da Petrobras e da CVRD em mbito global. Logstica e Desenvolvimento A logstica para exportao, relacionada a uma acentuao da desigualdade espacial entre o litoral e o interior e as metades sul e norte do territrio, aponta para vrias questes: i) lcito deduzir que tal desigualdade tem correspondncia na desigualdade social, pelo menos no que se refere ao acesso s redes. Mas tambm decorre do pequeno avano da agregao de valor produo no interior do pas, que pela anlise da logstica das grandes corporaes, tem peso na trajetria do pas. A explorao do petrleo e do gs, bem como do minrio de ferro, privilegiam os recursos naturais que esto localizados na faixa costeira. Por sua vez, as agroindstrias avanaram pelo interior, mas suas redes de armazenagem e de esmagamento no representam o aporte de emprego e renda desejveis. Os campos das reas agroindustriais so povoados por tratores e no por populaes e, onde possvel, elas alteram as relaes de trabalho, transformando produtores familiares em mo-de-obra terceirizada, num processo amplo que merece ser melhor pesquisado em suas conseqncias. Qual a melhor situao para o produtor familiar manter-se como proprietrio da terra, mesmo sem grandes meios para utiliz-la, ou ser sub-

105

contratado de uma corporao? Quanto s redes de servio pblico, apenas os servios elementares descentralizam-se. ii) Outra questo a temporal. A anlise realizada demonstra que a expanso das redes por concessionrias que visam exportao uma tendncia que tende a se afirmar nas prximas dcadas, como bem demonstram as estratgias das empresas. Exemplos so o contrato da Bunge com a ALL com vigncia at 2027; os investimentos da Transnordestina visando dois dos mais importantes portos de contineres do pas, Pecem e Suape; e os investimentos e aquisies que esto sendo feitos pela Petrobras e CVRD. iii) Ademais, as grandes empresas inovam, mas no tanto, e aproveitam a ossatura criada pelo Estado, qual acrescentam equipamentos e, sobretudo, servios para torn-las mais geis, visando seus interesses. possvel, mesmo, vislumbrar uma certa diviso territorial de trabalho na logstica voltada para a exportao: hinterlandias corporativadas pelas concessionrias de ferrovias e portos, de transporte multimodal e de servios da CVRD, e de armazenagem das agroindstrias, por um lado e, por outro, um ntimo relacionamento dos transportes e servios com a produo agroindustrial. E mais, de se ressaltar que as agroindstrias estrangeiras no investem nos ativos imveis, dos quais se ocupam as empresas nacionais, com vultosos investimentos e financiamentos do Estado, via Fundos e BNDES. iv) As exportaes so fundamentais para o pas. Mas em se tratando de uma PNOT, fica bastante clara a necessidade de atentar para a incluso social e o fortalecimento do mercado interno. A negligncia do mercado interno cria um crculo vicioso. No h interesse em estender redes onde no h consumo, e o consumo no cresce, em parte dificultado pela inacessibilidade s redes. Ao que tudo indica, ai reside a regulao necessria para compatibilizar crescimento econmico e incluso social, essncia da PNOT, colocando-se a questo institucional. Nesse contexto que se deve inserir o debate que se faz quanto mudana da matriz de transporte. Exalta-se a importncia da ferrovia, da multimodalidade e dos portos, com vistas exportao. Mas a rodovia mais importante em termos sociais por sua capilaridade e a malha rodoviria merece ser recomposta. A multimodalidade, com a armazenagem e terminais deve ser planejada levando em conta tambm o mercado interno, uma logstica do pequeno, articulando ferrovias com rios e rodovias, para constituir malhas que cubram o territrio, atendendo massa de populao que nele reside. Uma PNOT no pode esquecer a importncia da segurana alimentar bsica, em que produtores familiares tm importante papel. E o avano dos territrios corporativos das agroindstrias tem ameaado essa categoria de produtores, expressando-se em grandes conflitos sociais e ambientais na Amaznia e outras reas do pas. Em outras palavras, h mais ordem no territrio do que se supe. Mas uma ordem unilateral, que serve a interesses de empresas poderosas, importantes para o pas, mas excludentes 106

da grande massa da populao brasileira que passa a ser submetida desordem. No ser possvel uma regulao que estimule a grande corporao a aes de incluso social, tendo em vista as benesses que recebe? v) O papel do territrio fundamental, ressaltando a questo da escala e das cidades. No que tange o acesso aos servios pblicos, o excesso de descentralizao que marcou o pas aps a Constituio de 1988, embora sendo uma justa reao centralizao autoritria, tem favorecido a pulverizao de recursos e a m qualidade dos servios, evidenciando que urgente definir escalas territoriais mnimas e adequadas ao acesso populao. Alis, esta caracterstica est presente tambm nos Projetos de Assentamento na Amaznia, mnimos, dispersos, distantes de estradas e de mercados. O caso dos servios de sade um bom exemplo; o SUS, justamente para descentralizar, evitando a pulverizao, planejou simultaneamente uma regionalizao para alocao dos servios mais raros. Descentralizao em nvel de municpio, e regionalizao segundo as macrorregies, resultando em pulverizao de recursos para servios mais freqentes, que so de m qualidade e geralmente distantes em tempo e custo para a populao, e forte hierarquia dos servios raros localizados nas capitais estaduais, segundo as macrorregies. A alocao de servios raros de boa qualidade em mesorregies poderia ser uma alternativa mais adequada para atender populao. Em se tratando de escala, no possvel negligenciar a Amaznia brasileira e continental. O vazio logstico da regio e a questo scio-ambiental exigem criatividade urgente e modelos adequados para uso de seu potencial natural. fcil perceber que as cidades so um componente chave do ordenamento territorial. So locais de convergncia das redes, relays das relaes regionais e, crescentemente, absorvedoras de migrantes de um campo que se moderniza. O planejamento urbano, para dot-las de servios e equipamentos para atender populao e produo, e estimular a gerao de emprego e/ou trabalho, condio do ordenamento e do desenvolvimento. vi) Agncias Reguladoras A diversidade de interesses existentes em uma economia cada vez mais fragmentada em segmentos especializados, deixa evidenciada que a criao de novas Agncias Reguladoras parece constituir uma tendncia projetada para as prximas dcadas. Nesse contexto, de se esperar no s a persistncia do processo de fracionamento do poder regulador do Estado, como a de um padro desconcentrado de distribuio de atividades no territrio, tornando oportuna implantao de aes pblicas de Ordenamento Territorial. O grande desafio que se coloca quanto capacidade apresentada pelo Estado central em promover o controle possvel sobre suas diversas Agncias Reguladoras no sentido da promoo de uma ao mais equnime sobre a sociedade e seu territrio. Isto , de promover aes voltadas diminuio das desigualdades sociais e regionais persistentes na sociedade brasileira, uma vez que 107

as Agncias constituem corpos administrativos de expressiva autonomia regulatria sobre atividades econmicas especficas com forte impacto sobre a distribuio da populao e do emprego. Nesse sentido, a internalizao, por parte da administrao pblica, de uma conduta transversa de tomada de deciso constitui um passo importante para a ao concertada entre Agncias atreladas a distintas burocracias ministeriais. Nesse contexto, torna-se premente a concepo de um projeto nacional atento manuteno da coeso social e territorial e, portanto, catalizador de diretrizes bsicas quanto alocao de recursos e investimentos na infra-estrutura fsica do pas, observados os princpios de sustentabilidade ambiental que permeiam, na atualidade, a ao sobre a base territorial do pas. Estas so algumas reflexes para subsidiar a regulao da distribuio das atividades no territrio visando compatibilizar crescimento econmico, competitividade e incluso social. 2.4. ANLISE DAS EXPERINCIAS INTERNACIONAIS 2.4.1. Critrios para Seleo das Experincias Analisadas Levando em considerao a existncia de experincias relevantes, o primeiro critrio de avaliao proposto para as anlises das experincias internacionais foi o modelo de governabilidade vigente, que gera tipologias de polticas pblicas. Por modelo de governabilidade entendemos as formas como se conjugam as aes do Estado com os outros dois mbitos, o Mercado e a Sociedade Civil, para que exista uma capacidade de implementao e administrao dos processos de deciso incorporados nas polticas territoriais. O segundo critrio levado em conta foi a posio relativa do pas na ordem internacional. Para isto, usou-se a classificao de pases centrais, semiperifricos e perifricos, desenvolvida por Wallerstein, com as devidas modificaes ao modelo inicial, considerando as transformaes internas aos espaos nacionais produzidas, principalmente, pela globalizao. Um terceiro critrio foram as dimenses territoriais. Na medida em que pode representar ao mesmo tempo obstculo e potencialidade, a extenso do pas tambm um fator a ser levado em conta. A partir destes trs critrios e considerando a disponibilidade de informaes, as experincias escolhidas foram: a) Pases semiperifricos - Mxico, devido a algumas condies de similaridade com o Brasil, tais como: i) sua insero internacional como pas semiperifrico; ii) ser um dos mercados emergente que apresenta tanto uma indstria moderna quanto obsoleta, combinada com um setor agrcola altamente diferenciado regionalmente; iii) ter aberto sua economia na dcada de 1990; iv)

108

apresentar grandes desigualdades sociais com regies de altssimos ndices de pobreza; e v) apresentar uma abundncia de recursos naturais. b) Pases centrais com experincias de ordenamento territorial - Frana e Itlia. c) Entidades regionais - a Unio Europia, com experincias significativas que, devido as suas caractersticas particulares, envolvem um processo de construo das prprias condies de implementao de uma poltica. d) Pases com dimenses territoriais semelhantes ao Brasil - Canad, que tambm se inclui como pas central. 2.4.2. Descrio das Experincias Internacionais em Ordenamento Territorial As aes no territrio devem ser encaradas luz de uma srie de processos, dentre eles o da globalizao, j tratado no item 1.3 Contexto internacional e nacional, e o de regionalizao ou integrao regional. A discusso mostra que, na fase atual, tanto o processo de globalizao quanto o de integrao regional 24 determinam a distribuio geo-econmica do mapa mundial e so marcos importantes para a formulao de polticas especficas dos Estados. Assim, abordam-se inicialmente as experincias de ordenamento territorial de Mxico e Canad, sob a influncia do North American Free Trade Agreement Nafta; em seguida as da Frana e da Itlia, no contexto da Unio Europia. Existem diferentes vises acerca dos processos de integrao que podem ser analisadas segundo uma ampla gama de interpretaes, que vo desde consider-los como uma etapa na direo da globalizao, at como um meio para a conformao de uma ordem mundial mais pluralista, em cujo seio podem coexistir diferentes formas de organizao socioeconmica. Independentemente dos matizes deste debate, os processos de integrao conformam-se ao redor do desenvolvimento de solidariedades, na busca de uma modalidade de autonomia que garanta o desenvolvimento menos dependente da economia mundial, o da hegemonia de um outro Estado ou bloco. Convertem-se assim numa estratgia que, sobre a base de contigidades geogrficas, incrementa a troca comercial, os investimentos, a transferncia de tecnologia e, em geral, aumenta a eficincia econmica mediante a convergncia de vontades polticas (STALLINGS, 1995). O marco supranacional tambm constitui um nvel de articulao entre os processos econmicos globais, as decises dos pases e sua dinmica interna. Por esta razo, tem uma

Por integrao regional entende-se, desde um enfoque neofuncionalista, o processo mediante o qual se d a fuso institucional entre duas ou mais entidades polticas numa entidade nova mais extensa. Implica, portanto, uma hiptese de supra-nacionalidade em funo da progressiva cesso de soberania nacional e de integrao poltica, bem como uma convergncia das economias. Esta definio caracteriza o caso da Unio Europia. A segunda viso, enfatiza o processo de aprofundamento da integrao a partir da cooperao econmica entre diversos pases, em particular ao redor da configurao de diferentes modalidades de integrao econmica - zonas de livre comrcio, unies aduaneiras, mercados comuns, unio econmica e integrao econmica total (HURRELL, 1994).

24

109

influncia no leque de polticas desenvolvidas pelo Estado, bem como no modelo de governana25 e, portanto, no arranjo das suas estruturas territoriais. A multidimensionalidade dos processos de integrao, com suas dinmicas de diferentes nveis, articula a interao de diversos atores em circuitos e mbitos diversos que se organizam no nvel regional e que devem guardar uma coerncia com o nvel interno, nacional, dando continuidade s aes e intenes em termos institucionais e de poltica nos diferentes nveis. Assim, os acordos regionais condicionam a avaliao das aes de poltica, no apenas por sua dinmica interna, mas pela interao entre os fatores internos e os supranacionais. fundamental entender que esta interao entre o nvel regional e nacional gera mudanas institucionais nos nveis subnacionais, que colocam desafios muito importantes para as aes de polticas. Este o caso da Unio Europia e dos pases europeus a ela pertencentes. De igual forma, os processos de integrao geram uma recomposio do poder do Estado, seja a favor da sociedade civil, seja a favor do mercado, que tambm tem um efeito no contedo e funo das polticas pblicas, em outras palavras, que tem uma expresso organizacional. Isto verdadeiro no caso da integrao europia, mesmo com a forte centralidade dada ao Estado. Alguns analistas apontam para o fim da dicotomia entre o setor pblico e privado e a incorporao de prticas do setor privado para melhorar a eficincia da administrao pblica (WRIGHT, 1994). O balano entre influncias econmicas e efeitos sobre a governana se manifesta de forma varivel, segundo a natureza do bloco em questo. Nafta: Mxico No caso da integrao do Nafta, tanto o Canad quanto o Mxico ajustaram-se s normas regulatrias e apresentaram particularidades, tanto na sua forma de insero no processo de integrao, quanto no seu posicionamento dentro do bloco. A liberalizao econmica teve conseqncias dispares nestes dois Estados: no caso mexicano, ampliou as desigualdades regionais e abriu novas dimenses de desigualdade territorial; no caso canadense elevou a competio entre provncias exportadoras para o imenso mercado dos Estados Unidos. No Mxico, sua condio de pas semiperifrico determina sua forma de insero no bloco do Nafta e no prprio processo de regionalizao. A possibilidade de introduzir mudanas nas polticas estatais se v reduzida a um conjunto pequeno de atores com pouca representatividade e legitimidade, que ocupam uma posio privilegiada na pirmide social. Estes atores atuam em espaos determinados pelos seus interesses particulares e ajudam a costurar formas de governana

Por modelo de governana se entende a forma como se organizam os mltiplos atores sociais num marco de sistemas econmicos e sociais e as estruturas polticas e legais atravs das quais se administram os assuntos da sociedade. Incorpora a maneira como se conjugam as aes do Estado com os mbitos do Mercado e da Sociedade Civil, para que exista uma capacidade de implementao e administrao dos processos de deciso das polticas (DABAS e NAJMANOVICH, 1999).

25

110

supranacional que incidem nas determinaes internas. Este processo de regionalizao centra-se na liberalizao comercial, sendo assim um veculo para a implementao de polticas neoliberais, com efeitos muito contrastados, segundo os segmentos da populao e as regies mexicanas. De fato, favorece aos setores exportadores e ao esquema das indstrias maquiladoras com uma insero territorial muito definida ao longo da fronteira com os EUA. Na esfera poltica e institucional, o Nafta tem apontado para um redimensionamento das relaes dos trs mbitos sociais, em favor de uma maior participao do mercado como mecanismo regulatrio. Neste sentido, aparecem uma srie de atores que fazem do processo de integrao um mecanismo de extroverso territorial que, porm, no cria as condies para um desenvolvimento territorial de baixo para cima. As aes favorecem primordialmente os setores econmicos exportadores e acirram o modelo territorial segmentado e dual, privilegiando as regies da faixa de fronteira com os EUA. Seus instrumentos enfatizam mais os aspectos institucionais que operacionais ou de gesto, no aproveitando, desta forma, as experincias de sucesso j existentes. Pode-se dizer que o processo em andamento no Mxico est, por um lado, criando as condies necessrias porm no suficientes para superar as enormes desigualdades territoriais existentes, e por outro, propiciando aes que acirram essas desigualdades, associadas ao processo de integrao no Nafta. Da mesma forma, o Plano Puebla Panam, que pode ser considerado um propiciador de maior conectividade do territrio na regio Sul do pas, tambm apresenta um padro territorial definitivamente extrovertido. Segundo os crticos do Plano, este padro obedece intencionalidade de equipar o territrio meso-americano para as dinmicas econmicas provindas da globalizao, de forma a funcionaliz-lo para as demandas dos mercados externos. Visto sob esta tica, a experincia mexicana no cria um novo modelo de governana, alavancado pelo processo de descentralizao, como no caso dos pases da Unio Europia. A redistribuio dos poderes nos diferentes nveis de governo no consegue romper com os esquemas e tendncias corporativistas prprias da cultura poltica mexicana, e assim reproduzem-se esquemas de concentrao de poder e de corroso e/ou cooptao dos espaos de participao. Aparentemente, no Mxico se recria um modelo hbrido e contraditrio que, de um lado, responde s necessidades de integrao e, portanto, privilegia apenas alguns setores socioeconmicos e, simultaneamente, formula polticas e mecanismos para superar suas enormes desigualdades sociais e territoriais. Estas ltimas, dado o atraso na focalizao da problemtica e na formulao de aes e mecanismos adequados, no sero to fceis de superar e reivindicaro a conjuno de uma vontade poltica frrea com as condies econmicas apropriadas para levar os processos de desenvolvimento territorial a um patamar de maior equidade.

111

Nafta: Canad Com forte nfase na articulao economia globalizada, a insero do Canad no Nafta se faz principalmente pelas provncias com economia de mais elevada produtividade. Enquanto os efeitos externos se caracterizam por uma competio com suas congneres dos Estados Unidos, os efeitos internos fazem antever uma crescente autonomia das provncias exportadoras com relao ao restante do pas. Dotado de infra-estrutura privilegiada, o Canad apresenta um histrico de polticas federais voltadas para promover o equilbrio entre suas provncias; de presena de aes governamentais nos rarefeitos territrios do Norte; e de uma progressiva descentralizao. Uma unio federativa com forte autonomia provincial, o Canad conta com uma distribuio espacial de atividades produtivas que reflete as prioridades de uma economia de mercado relativamente bem sucedida. Mais do que polticas explicitamente territoriais, o Canad apresenta polticas pblicas com rebatimento no territrio. Pode-se dizer que essas polticas se aproximam mais de um conjunto de diretrizes e tendem mais a um estabelecimento de valores e critrios, estabelecidos e divulgados periodicamente pelo governo central, do que a normas coercitivas. Gerais apenas na aparncia, esses critrios se traduzem em polticas pblicas que se encadeiam e so progressivamente implementadas nos diferentes nveis de governo. Diferentemente das polticas regionais tradicionais, o objetivo principal da interveno federal recente em regies pouco dinmicas ou estagnadas no promover a diminuio da desigualdade entre as provncias sob a forma de investimentos macios. No quadro da globalizao, da insero no bloco regional e do Estado reformado, a proposta reiterada buscar vantagens competitivas pouco exploradas. Como forma de apoio a regies menos dinmicas, h quatro agncias federais de desenvolvimento regional. As agncias regionais atuam respectivamente: nas provncias atlnticas; na parte Norte da provncia de Ontrio; na provncia de Quebec; e nas quatro provncias do Oeste. Nas ltimas dcadas, as polticas de competitividade adotadas pelas quatro agncias tm enfatizado: i) pequenas e mdias empresas, com a assistncia sob a forma de emprstimos e apoio no financeiro; ii) apoio ao desenvolvimento comunitrio; iii) negociaes e acordos menos predeterminados e mais flexveis e iv) pesquisa e desenvolvimento e inovao. Os instrumentos de polticas pblicas canadenses com expresso territorial enfatizam os aspectos institucionais, mas as polticas contam tambm com uma ampla variedade de instrumentos de operacionalizao e de gesto 26. Nos trs casos, os instrumentos incitativos predominam. Embora os instrumentos institucionais tenham um carter relativamente tradicional, como agncias e programas, a nfase das aes dentro de sua rea de responsabilidade se flexibiliza para tratar de

26

Para uma explicao sobre os critrios para classificao dos tipos de instrumentos de OT ver Apndice B

112

temas priorizados nos critrios gerais. Os instrumentos de operacionalizao e os de gesto revelam flexibilidade e adaptabilidade frente aos condicionantes externos e internos da fase contempornea. Entre os instrumentos institucionais, destacam-se as agncias voltadas para a reduo de desigualdades entre as provncias ou entre regies; agncias para assuntos indgenas ou dos territrios do Norte; agncias e programas para o apoio ao desenvolvimento de comunidades rurais; programas que tratam da devoluo de responsabilidades aos governos dos territrios; e consrcios municipais em aglomeraes urbanas. Entre os instrumentos de operacionalizao apresentam-se a cooperao entre diferentes esferas de governo; os acordos e parcerias; os arranjos produtivos locais; o apoio indireto expanso da base econmica; o envolvimento federal descentralizado em reas urbanas; e a lente ou perspectiva rural. Entre os instrumentos de gesto encontram-se programas de transferncia de tecnologia, pesquisa e desenvolvimento; plano de ao indgena; programas urbanos; programas rurais; e programas de comunidades inteligentes. Embora as polticas de expresso territorial tenham contribudo para a reduo das desigualdades entre as provncias, tem havido um aumento da assimetria intra-regional e um crescimento de problemas das metrpoles canadenses, em particular Toronto e Montreal. Entre as preocupaes est a diminuio de nfase em polticas setoriais e um foco na escala local, acompanhado de um aumento da transversalidade e integrao de aes. Repete-se nesse pas a nfase em mecanismos de governana, que reiteram a importncia de parcerias e articulaes polticas com vistas valorizao de potencialidades locais e ao aumento da competitividade, caractersticos de um ambiente globalizado. H uma perspectiva territorial, embora relativamente difusa em polticas multifacetadas. Unio Europia: Frana No caso da Unio Europia, os mecanismos organizacionais e funcionais determinados pelos imperativos integracionistas colocaram constrangimentos e re-definiram os espaos de ao e os escopos das polticas. Pases como a Itlia e a Frana redefiniram suas polticas territoriais, cada uma de uma forma diferente, respeitando suas trajetrias e necessidades particulares, porm, dando respostas aos imperativos da organizao supranacional. A Frana implementou um modelo que poderia ser caracterizado como uma descentralizao com matizes ainda centralizadoras. Nos ltimos anos, o ordenamento do territrio expressa as seguintes prioridades: i) reforar a competitividade dos territrios; ii) monitorar as transformaes territoriais; iii) desenvolver aes de solidariedade territorial; iv) reforar as parcerias com as coletividades locais e v) enfrentar os novos desafios europeus. Novos objetivos so tambm definidos: i) criar plos de competitividade e os Ples dexcellence rural; ii) apoiar e facilitar o desenvolvimento de metrpoles com uma escala europia; iii) facilitar o acesso s novas 113

tecnologia da informao e de comunicao; iv) melhorar as infra-estrutura de transporte e o acesso aos servios pblicos; v) ordenar o desenvolvimento do litoral. Os plos de competitividade pretendem reforar a competitividade da economia do pas por meio do desenvolvimento de sinergias entre empresas, centros de pesquisas e centros de formao, localizados em um mesmo espao geogrfico. A parceria visa mercados especficos e busca competitividade no nvel internacional. Para o mundo rural, a poltica chamada de Ples dexcellence rurale (PER) foi idealizada para criar novas dinmicas. Quatro temticas foram escolhidas para dar um quadro aos projetos: i) a promoo do patrimnio natural, cultural e turstico; ii) a valorizao e a gesto dos recursos biolgicos; iii) a oferta de servios e a integrao de novas populaes; e iv) a excelncia tecnolgica para as produes industrial e de servios. O litoral francs tem tido uma evoluo muito rpida por ser muito atrativo, tanto pela qualidade de vida quanto pelas oportunidades de emprego. So grandes os problemas de crescimento urbano desordenado e de degradao do meio ambiente. Para minimizar os impactos, o Estado definiu trs grandes objetivos em relao ao ordenamento costeiro: i) o controle da presso fundiria; ii) a diversificao econmica respeitando as vocaes regionais; e iii) a integrao do litoral e integrao do interior numa abordagem global. Predominam os instrumentos institucionais, embora a Frana conte com variados instrumentos de operacionalizao e de gesto. Apesar do processo de descentralizao, ainda h uma grande concentrao na tomada de decises. Assim, com a redistribuio das atribuies entre as coletividades locais e a multiplicao dos atores envolvidos, o Estado adota uma abordagem mais incitativa e de pactuao para orientar iniciativas num quadro nacional e regional. Diferentes dispositivos institucionais tentam criar espaos de articulao entre os nveis de administrao local, regional, nacional e continental e assegurar a transversalidade nas polticas pblicas nacionais. O processo bastante dinmico, em uma seqncia de anlises prospectivas e de consulta, seja na definio das orientaes e dos recursos a serem aplicados; na tomada de deciso e na implementao de aes e avaliao de processos. Resta ainda um trabalho extenso de definio das atribuies, de hierarquizao dos nveis de ao e de definio de regras claras para as coletividades locais e as estruturas de gesto territorial. necessria ainda uma atribuio dos recursos fiscais em funo do nvel de responsabilidade relativo gesto do territrio. Esses mecanismos deveriam ajudar a harmonizar os planos e aumentar a eficincia das aes. Continua o desafio de construir uma governana local capaz de inserir a viso do seu prprio espao de atuao, nas vrias escalas locais, regionais, interregionais, nacional e internacional. O processo pressupe a construo, tanto dos espaos de articulao entre as escalas, quanto dos instrumentos prospectivos e de avaliao contnua das aes e polticas implementadas; e, acima de tudo, uma poltica de capacitao dos gestores no nvel local. 114

Unio Europia: Itlia A Itlia, com sua estrutura territorial bifurcada, implementou polticas muito harmonizadas com sua realidade territorial. Neste sentido, a Itlia baseou-se em suas potencialidades tanto regionais quanto locais e aproveitou as dinmicas histrica e culturalmente construdas que acabaram se refletindo em experincias de arranjos produtivos de sucesso. A presena de fundos da Unio Europia destinados a alavancar processos produtivos teve um papel fundamental nestas experincias, j que permitiu que os recursos fossem colocados com sucesso ali onde j existia o potencial, aproveitando o acervo de desenvolvimento territorial j existente. Assim, foram ampliadas as condies do desenvolvimento alm do mbito local. Nestes casos, o conceito e o espao de atuao do Estado foram transformados de tal forma que se deu uma redistribuio dos poderes nos seus diferentes nveis, caracterizando assim uma verdadeira governana territorial, e tambm consolidando sua representatividade mediante a incorporao das instituies da sociedade civil e dos agentes privados. A atuao conjunta da sociedade civil e dos agentes privados com os nveis de governo fortalece formas de legitimao do prprio Estado, que se consolidam no nvel local e regional com ajuda dos instrumentos desenhados, principalmente dos mecanismos de operacionalizao. assim que no caso da Itlia, a maior parte dos instrumentos do tipo incitativo e persuassivo, de acordo com a classificao adotada neste trabalho. , Isto , aqueles que promovem aes transversais e parcerias, que proporcionam apoio s experincias produtivas j existentes, que enfatizam os componentes cooperativos tanto horizontais quanto verticais e, muito especialmente, que alavancam experincias cooperativas sociais e econmicas de sucesso, fortemente inseridas nos seus contextos territoriais, como os Pactos Territoriais e os Contratos de Programa e de rea. O caminho percorrido mostra que foi mais eficiente a criao e fortalecimento de espaos de operacionalizao das aes do que a criao de novas instituies ou rgos, o que coloca a pauta nos aspectos funcionais da elaborao e implementao das polticas mais do que nos aspectos da estrutura institucional. O desenho deste tipo de mecanismo requer um profundo conhecimento das potencialidades territoriais, assim como das suas carncias. Neste sentido, estes mecanismos insistem na necessidade de se desenhar e realizar diagnsticos e estudos de viabilidade, fortemente comprometidos com a descrio e anlise das realidades territoriais e com o desenho de polticas e instrumentos focados na soluo dos problemas e no apoio s experincias de sucesso. Esta viso, que enfatiza a necessidade de aes horizontais entre setores e que incorpora a sociedade civil e os agentes privados no processo de deciso e de implementao das polticas, traz tambm um imperativo de cooperao vertical, entre diferentes nveis de governo. produto do 115

processo de descentralizao, tanto administrativa como fiscal, desencadeado nos diferentes pases da Unio Europia e que, no caso italiano, respondia a uma necessidade de proporcionar transparncia ao processo de distribuio de poderes e recursos, extremamente comprometidos nos meandros polticos. A busca de uma maior transparncia na alocao desses recursos levou a uma demanda cada vez maior por parte dos nveis subnacionais de governo por um processo que incorporasse critrios claros e procedimentos institucionais que propiciassem uma isomorfia entre as regies. O que se configura um modelo de governana cuja expresso territorial, porm que no se constri apenas por uma viso territorial das polticas. Constri-se a partir de uma redistribuio do poder nos diferentes nveis do governo, o que por sua vez tem uma expresso no territrio. Este modelo o produto das expresses das potencialidades das diferentes foras sociais, polticas, econmicas, que com fortes inseres territoriais, construram uma geometria territorial que vm sendo monitorada estrategicamente visando um melhor aproveitamento das suas potencialidades e a correo das desigualdades ainda existentes. A nfase das aes de poltica e dos mecanismos est no aproveitamento do j existente e na soluo dos problemas exaustivamente diagnosticados, a partir de um conhecimento profundo do territrio. As solues no se limitam ao aspecto territorial, so da esfera da articulao das foras sociais e encaminham-se para a consolidao de processos de governana, nos quais o territrio tem um papel fundamental. Porm o territrio no lugar de chegada das polticas, um meio, dentre outros, no desenho das mesmas. Pode-se dizer que, no caso dos pases europeus estudados, principalmente no caso italiano, levando-se em conta o marco regulatrio e de constrangimentos e possibilidades colocados pelo processo de integrao da Unio Europia, os processos de governana comprometem tanto as instituies quanto os processos mediante os quais os grupos sociais articulam suas necessidades e interesses, nos diferentes nveis territoriais. Isto requer parcerias entre os diferentes nveis de governo e entre os mbitos sociais (Estado, Mercado e Sociedade Civil), bem como de aes cada vez mais legtimas em prol do desenvolvimento dos diferentes mbitos territoriais. A maior interao entre os diferentes mbitos sociais, Estado, Mercado e Sociedade Civil, cria a estrutura do novo modelo de governana que se expressa em escala local, mas tambm nos outros nveis de governo. um modelo, portanto, fortemente enraizado no territrio, pelo que pode ser chamado de governana territorial e induzido pelo papel crescente e a diversificao dos atores territoriais, locais e regionais, nos processos de deciso e implementao das polticas. Um aspecto de extrema importncia, induzido pelos mecanismos supranacionais, a coerncia e harmonizao dos diferentes nveis de planejamento e a correspondncia deste processo no mbito oramentrio. Isto significou o desenho de instrumentos para amarrar as decises de implementao de projetos nos diferentes nveis de governo, nos mbitos oramentrios 116

correspondentes e necessrios para efetivar a realizao dos mesmos, especialmente nos casos de envolvimento de vrios setores do governo. Significou tambm uma maior nfase nos mecanismos de monitoramento da alocao dos recursos, de forma que os resultados determinam as novas alocaes. Em sntese, os mecanismos utilizados nos casos da Unio Europia, da Frana e da Itlia do prioridade : - definio veraz da problemtica e definio dos objetivos; - forma e eficincia da alocao dos recursos; - s formas organizacionais de implementao das polticas; - s formas de cooperao horizontal e vertical com incluso dos agentes privados e da sociedade civil; - e aos mecanismos de gesto que envolvem a avaliao e monitoramento das aes implementadas. Unio Europia Na escala da Unio Europia enquanto bloco regional, as diretrizes pactuadas entre os diferentes Estados-membros se renem no documento intitulado European Spatial Development Perspective ESDP, de 1999. 27 Referncia para inmeros desdobramentos e publicaes posteriores, o texto mais do que um documento de orientao; estabelece as premissas de um processo continuado de planejamento tcnico e poltico que apia e promove com eficcia o ordenamento territorial. Com forte conotao poltica, resulta de discusses intensivas entre os prprios Estados membros e a Comisso Europia sobre o desenvolvimento espacial da Unio Europia. Como no caso de outros documentos, planos e programas voltados para promover o desenvolvimento espacial, a European Spatial Development Perspective ESDP passa periodicamente por revises, gerando assim novos documentos e polticas. Entre as polticas de desenvolvimento espacial - nacionais e regionais , como mecanismos e instrumentos institucionais esto: Community Competition Policy (Poltica de Competio da Comunidade); Trans-European Networks TEN (Redes Transeuropias); Structural Funds (Fundos Estruturais); Common Agriculture Policy (Poltica Agrcola Comum); Environmental Policy (Poltica Ambiental); e Loan Activities of the European Investment Bank EIB (Atividades de Emprstimos do Banco Europeu de Investimentos). Foi identificado o seguinte instrumento de gesto: Research, Technology and Development RTD (Pesquisa, Tecnologia e Desenvolvimento)

27

A opo pela ESDP foi baseada em critrios de gnese, relevncia e compreensividade e em limitaes de tempo.

117

A Sntese analtica das diferentes experincias, nacionais e internacionais sugere que, no contexto da integrao de mercados, as aes de gesto do territrio com repercusses sobre o ordenamento territorial so cada vez mais condicionadas, em seus aspectos externos, por movimentos em direo a um aumento da competitividade. Por outro lado, devido a percursos histricos, as polticas pblicas permanecem tambm referidas a uma dinmica interna, como a busca da reduo de desigualdades socioespaciais, embora sem grande eficcia. Diante de um contexto de presses polticas e limitaes oramentrias, os governos tendem a atuar como formuladores de diretrizes e como articuladores de diferentes instncias de atuao. Tributrias de diferentes modelos de governana, as polticas territoriais representam combinaes que variam para cada pas. Mais do que finalidades, os modelos de ordenamento territorial configuram-se como resultados de articulaes em diferentes nveis, por sua vez reflexos de uma ordem econmica e poltica dominante. O Apndice C apresenta a Matriz Analtica com os Quadros-sntese dos instrumentos de OT adotados nos pases analisados e na Unio Europia. Para uma apreciao detalhada das experincias internacionais consultar no Anexo 1 - Relatrio Tcnico 1.3: Polticas de Ordenao do Territrio: A Contribuio de Experincias Nacionais e Internacionais. 2.5. INSTRUMENTOS DE OT NOS PASES ANALISADOS PASSVEIS DE

APLICAO NO BRASIL Na anlise das experincias de OT nacionais e internacionais foi dada especial ateno aos instrumentos e mecanismos adotados pelas respectivas polticas de ordenamento territorial. Dentre estes se destacam os Fundos Estruturais, os Fundos de Crdito Regionais, a criao de agncias e conselhos de desenvolvimento regional, o estabelecimento de acordos de cooperao, parcerias, articulao institucional, o estabelecimento de polticas, planos e programas setoriais de apoio ao ordenamento territorial, a implantao de plos de desenvolvimento e Arranjos Produtivos Locais, o estabelecimento de Pactos territoriais etc. Os instrumentos e mecanismos foram classificados quanto ao seu nvel de formalidade, em institucionais, de gesto e de operacionalizao; e quanto aos seus nveis de imposio em coercitivos, incitativos, e persuasivos, conforme os critrios explicitados no Apndice B. Os instrumentos dividem-se, ainda, segundo as diferentes escalas de sua aplicao em supranacional, nacional, regional e local. De forma geral, a anlise da experincia nacional indicou que na fase desenvolvimentista os governos brasileiros daquele perodo adotaram um nmero relativamente grande de instrumentos institucionais, tanto coercitivos como incitativos; e os complementavam por instrumentos de operacionalizao. Na fase do Estado reformado, ainda predominam instrumentos institucionais, 118

ainda coercitivos e incitativos, embora em menor nmero; complementados por instrumentos de operacionalizao. No mbito internacional recente, h tambm um predomnio de instrumentos institucionais, com predominncia dos incitativos e o surgimento de alguns persuasivos. Aparecem tambm instrumentos de gesto e de operacionalizao que buscam adequar-se aos condicionantes do quadro contemporneo. Para facilitar sua visualizao, os instrumentos identificados nas experincias de OT analisadas foram sistematizados na Matriz Analtica constante do Apndice C. A partir da seleo dos instrumentos e mecanismos adotados no Brasil e nos demais pases e blocos regionais analisados, que podem servir como subsdio para possveis aplicaes ao caso brasileiro, montou-se a Matriz Estratgica apresentada a seguir. A listagem de instrumentos expostos nos quadros seguintes no pretende ser exaustiva, mas apenas apresentar um leque de opes que podem servir de referencial para a formulao de instrumentos e mecanismos semelhantes, aplicveis na implantao de uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, bem como nos Planos de Ordenao Territorial a ela vinculados.

119

2.5.1. Matriz Estratgica Quadro 1 - Quadro-sntese de instrumentos: mecanismos e instrumentos institucionais

Mecanismos e instrumentos institucionais Coercitivos Escala supranacional Elaborao de uma poltica de competitividade dos territrios (Mercosul) Escala nacional Implementao de poltica descentralizao administrativa e fiscal Criao de legislao para o OT Escala nacional de Criao de comit interministerial de OT (Cmera das polticas de integrao nacional e desenvolvimento regional vinculada Casa e Civil da PR ?) Criao de espao institucional no mbito do Compatibilizao e complementaridade entre legislativo para o tema de OT (criao de uma nveis de governo em assuntos Comisso especfica para OT no Congresso) Criao de entidades 120 e de espaos administrativos e fiscais equalizao regional, urbana e municipal. Incitativos Persuasivos

Elaborao

de

uma

poltica

de institucionais no executivo para os temas de OT e desenvolvimento regional da Criao de Fundos Estruturais para OT e/ou

competitividade dos territrios Continuidade e aperfeioamento

integrao dos instrumentos bsicos de desenvolvimento regional planejamento e oramento (trilogia PPA Linhas de crditos especiais para o financiamento dos setores industriais de Concluso e efetiva implantao do insumos bsicos e bens de capital Reforo das polticas agrcolas orientadas a agricultura familiar Criao de novos recortes territoriais e assentamento de populaes periurbanas no campo Aes de desenvolvimento econmico e de C & T no nvel federal Escala regional Escal regional de agncias e conselhos de Zoneamento Ecolgico-Econmico ZEE do Territrio Nacional. LDO-LOA) instituda pela Lei 9.276/96.

Mecanismos de penalizao e recompensa Criao

para s administraes locais segundo gesto desenvolvimento regional e de apoio ao OT. fiscal e tributria (Lei de Responsabilidade (recriao Sudene, Sudeco e Sudam) fiscal ?) Criao de Comisses 121 Regionais de

Desenvolvimento Econmico Criao de espaos consultivos regionais de ordenamento do territrio Criao de Consrcios pblicos

intermunicipais Criao de Fundos e incentivos para o desenvolvimento regional e OT (Fundos Constitucionais FNO, FCO, FNE / proposio de um Fundo Nacional) Escala urbana Criao cidades. Escala rural Criao Multiescalar Implementao da legislao relativa a 122 de espaos de institucionais estratgia para de implementao de polticas orientadas ao desenvolvimento das pequenas e mdias

desenvolvimento rural

consrcios pblicos / articulao dos nveis Multiescalar administrativos federais. municipais, estaduais e Aumento da disponibilidade de crdito para investimentos produtivos

instrumentos administrativos (1): nacionalizao ou municipalizao de terras: devoluo obrigatria de zonas pblicas aos poderes locais sem compensao; confisco de mais valia em caso de expropriao; limites de direitos de de aquisio de terrenos; regulamentao dos preos dos terrenos; direito preempo; remembramento obrigatrio; legislao para proteo de belezas naturais ou de interesse histrico (patrimnio natural ou cultural); banco de terras escala local, regional e nacional; uso em comum de terrenos; locao de terrenos; cadastro; avaliao de terrenos; formao de pessoal e administrao eficaz no domnio fundirio; programa de poltica fundiria para os poderes locais; pesquisa no domnio da 123

poltica fundiria.

124

Quadro 2 - Quadro-sntese de instrumentos: mecanismos e instrumentos de gesto

Mecanismos e instrumentos de gesto Coercitivos Escala supranacional Elaborao de planos de conectividade e densificao dos equipamentos do territrio (Ex: Plano Puebla-Panam) Escala nacional Plano de Ordenamento Territorial Escala nacional Programa de Desenvolvimento Empresarial Incitativos Persuasivos

Escala regional Planos regionais de Ordenamento Territorial Diretrizes Territorial regionais de Ordenamento

Escala regional Projetos de infraestrutura e equipamento do territrio Programas de transferncia de tecnologia e pesquisa e desenvolvimento Criao de Programa de Pesquisa, Tecnologia 125

e Desenvolvimento ( ex: RTD CE) Implementao de polticas de investimento orientadas s regies estagnadas e populaes vulnerveis Escala local Planos Territorial Municipais de Ordenamento

Escala urbana Fortalecimento da gesto integrada das Regies Metropolitanas -RMs com dotao oramentria especfica ( Dar fiscalidade s RMs). Programas de renovao urbana e infraestrutura Escala rural Programa para melhoria da qualidade de vida e da infra-estrutura das comunidades rurais Multiescalar Multiescalar 126 Promoo de planos, programas e

Programas para planejamento, implementao projetos e complementao de Infra-estrutura Multiescalar Implementao de sistemas descentralizados Planejamento, implementao Promoo dos recursos endgenos e (naturais, culturais) dos territrios (pode

de avaliao e monitoramento dos efeitos complementao das redes de transporte e ter amplitude nacional ou regional) territoriais das polticas (ex: Observatrios energia (ex: Redes Trans-europias) dos territrios) Criao de redes de avaliao e unidades tcnicas de monitoramento nos diferentes nveis de governo Avaliao e monitoramento de planos, programas e projetos com rebatimento territorial

127

Quadro 3 - Quadro-sntese de instrumentos: mecanismos e instrumentos de operacionalizao

Mecanismos e instrumentos operacionais Coercitivos Multiescalar instrumentos de ordenamento pblico (1): interdies e restries quanto construo; instrumentos fiscais (1): Criao de mecanismos de coordenao taxa fundiria; taxa anual sobre o valor dos vertical e horizontal intra-governamentais (ex: terrenos; taxa sobre a mais valia fundiria; comisses tripartites do MMA) taxa sobre o de direito de construo; quando os Reformulao da proposta Enids Criao de acordos e parcerias entre o setor pblico e o privado para implementao de projetos de desenvolvimento 128 dos Eixos degravamento impostos Incitativos Escala nacional Persuasivos Escala nacional

Criao de mecanismos de cooperao entre Incorporao da viso regional no Plano as diferentes escalas territoriais (ex: Pactos de de Desenvolvimento Nacional concertao experincia Min. Planejamento no CE e SC)

terrenos so vendidos aos poderes pblicos; Nacionais de Integrao e Desenvolvimento taxa de desenvolvimento

Criao de mecanismos de coordenao entre os diferentes nveis de governo e entre atores pblicos e privados Fortalecimento das parcerias pblico-privadas para execuo dos projetos previstos nos Enids e PPA Mapeamento dos investimentos estratgicos, sinalizando aos agentes econmicos oportunidades de inverses. Melhorar a eficincia e transparncia na utilizao dos repasses de recursos federais Escala regional tcnicas regionais de apio aos organismos de planejamento Apoio a redes de atividade industrial Escala regional

Criao de rede de avaliao e unidades Promoo de projetos interestaduais

129

Criao

de

plos

de

competitividade

(instrumento de operacionalizao da poltica de competitividade dos territrios) Criao de plos de desenvolvimento Escala urbana Acordos de cooperao para o Desenvolvimento Urbano Escala local Arranjos produtivos locais (Tecnopolos)

Escala rural Criao de formas de apoio tcnico ao nvel local ) Multiescalar Harmonizao do planejamento nacional com as outras escalas 130 Multiescalar diferentes setores (extenso rural e fortalecimento institucional Disseminao de informaes para os

instrumentos de mercado (1): compra de terrenos no mercado livre; troca de terrenos; venda de terrenos; utilizao por sociedade de planejamento privado ou semipblicas. instrumento de apoio financeiro (1): emprstimos ou subvenes s autoridades locais para aquisio de terrenos; condies especiais de emprstimo para aquisio de terrenos; repasses compensatrios ao Estado ou municpios.

(1) Instrumentos aplicveis gesto fundiria, baseados em experincias internacionais (Frana, Inglaterra e EUA) bem como nas sugestes para a gesto de solos do Conselho da Europa,

131

2.6.

AES

INSTRUMENTOS

SETORIAIS

MULTISETORIAIS

COM

REBATIMENTO TERRITORIAL 2.6.1. Polticas, Planos, Programas e Projetos Pblicos A discusso acerca das polticas pblicas e modelos de gesto esto presentes no Brasil desde o Governo de Eurico Gaspar Dutra, ao propor o Plano Salte, onde foi feita uma proposta de planejamento econmico englobando quatro reas: energia, transporte, sade e alimentao. Desde ento vrios programas foram elaborados e implantados, com maior ou menor sucesso. Dentre eles, o Plano de Metas, no governo JK; o Plano Trienal, no governo Joo Goulart; e os Planos Nacionais de Desenvolvimento I PND (1972/1974), II PND (1975/1979) e III PND (1980/1985) nos governos militares, analisados no anexo 1, Relatrio Tcnico 1.3 / Polticas de Ordenao do Territrio: a contribuio de experincias nacionais e internacionais. No caso especfico deste item, estaremos enfocando as polticas governamentais federais, sendo empregado um maior esforo analtico nas polticas e programas do atual governo. Para fins analticos vale lembrar que Constituio Federal de 1988 instituiu o Plano Plurianual (PPA) como instrumento de planejamento do governo federal, estadual e municpios. Esse passou a ser a principal linha indutora e promotora das diretrizes dos governos, nas respectivas esferas de atuao. O primeiro PPA, elaborado no governo FHC, compreendendo o perodo de 1996-1999, intitulado Avana Brasil, introduziu o conceito de eixos nacionais de integrao e desenvolvimento, como referncia espacial do desenvolvimento, e os projetos estruturantes, essenciais para as transformaes desejadas no ambiente econmico e social. Esse programa agregou ao PPA o gerenciamento de empreendimentos estratgicos. J o PPA 2000-2003, no segundo mandato de FHC, introduziu na administrao pblica federal a gesto por resultados. Entre as suas principais inovaes destacam-se: a adoo do programa como unidade de gesto; a integrao entre plano, oramento e gesto; o fortalecimento do contedo estratgico por meio do estudo dos eixos; bem como o gerenciamento e a avaliao de desempenho em todos os programas do governo federal. O PPA 2004-2007, j no governo Lula, tambm conhecido por Brasil de Todos, teve como modelo a gesto orientada para resultados e como premissa a disponibilidade de informaes gerenciais, em tempo real, para todos os gestores envolvidos com a implementao dos programas. Esse novo PPA atualizou os eixos nacionais de desenvolvimento trabalho desenvolvido por firmas contratadas para atualizar o portiflio de oportunidades de investimentos e contou com uma nova proposio de investimento pblico-privado.

2.6.1.1.Instrumentos de Planejamento A pluralidade de instrumentos de planejamento existentes no Brasil se sobressai quando comparada a qualquer pas. Na rea ambiental, podemos listar o Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE), os Planos Diretores de Bacias Hidrogrficas, os Planos de Manejo de Unidades de Conservao. Nas cidades, os Planos Diretores e seus mais variados instrumentos de gesto territorial urbana. Nas reas de assentamento rural, os PDAs (Projetos Demonstrativos), o Plano de Desenvolvimento Territorial Sustentvel do MDA/SDT. estes so alguns exemplos de instrumentos de planejamento territorial vigentes. Na ausncia de uma poltica de ordenamento territorial federal, este anlise baseou-se nas seguintes polticas pblicas, objetivando verificar as aes desenvolvidas pelo atual governo, a saber: Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), Poltica de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PDRS) e Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA). As definies das polticas regionais, urbanas, rurais e ambientais esto sendo definidas dentro de ministrios que possuem as atribuies para tal. Anteriormente, cada poltica vinha sendo pensada individualmente, tornando-se, portanto, difcil sua articulao e integrao entre as agendas e propostas de governo, o que se refletia na definio de programas com distintos recortes territoriais e espaciais. At a criao da Cmara Ministerial, que tem por misso tal funo, essas aes no guardavam uma articulao. Em se tratando dos instrumentos para a implantao das referidas polticas, observa-se que muitas das aes para sua consecuo no se encontram em um nico ministrio ou rgo de governo, fazendo com que a articulao para a sua operacionalizao tambm esteja vinculada a mltiplos atores que extrapolam a esfera de uma nica instituio. Assim, as polticas apresentadas acima se encontram desarticuladas entre si, s existindo alguma territorialidade ou espacialidade em poucos programas, sem, entretanto, refletir uma preocupao com aspectos conceituais de territrio e, por conseguinte, a traduo de polticas de gesto territorial. O PPA, por outro lado, constitui pea de planejamento e oramento do governo federal, sendo, portanto, o seu principal instrumento de planejamento, porm, no o nico. O atual governo vem tentando centralizar todas as aes no sentido de internalizar as informaes e aes que envolvam as receitas e despesas do governo dentro do oramento da Unio, como forma de maior gerncia e controle. Para fins prticos enquadramos os programas por poltica de governo, conforme quadro 4, tendo em vista que alguns programas no esto contidos dentre os ministrios que cuidam das quatro polticas referidas acima, e outros tem programas afetos a mais de uma poltica. 133

Quadro 4 - Programas/aes por Poltica de governo Poltica PNDR PDRS PNDU PNMA Plano BR-163 Sustentvel. PRONAT, CONSADs e Pactos de Concertamento. Plano Diretor das Cidades e Programa Monumenta. Plos Nacional de Ecoturismo, PROECOTUR, Programa de Regionalizao de Turismo, reas Especiais, GESTAR, Agenda 21 Local, PROAMBIENTE e ZEE. Apresenta-se a seguir uma descrio sumarizada das principais polticas relacionadas ao ordenamento do territrio, bem como de alguns dos programas do governo federal com rebatimento territorial. Programas ou aes PAS, PROMESO, CONVIVER, PROMOVER, Faixa de Fronteira, Novo Pronager e

134

Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) - MI A PNDR est voltada para a reduo das desigualdades regionais e tambm para a ativao das potencialidades de desenvolvimento das regies brasileiras. A sua principal estratgia valorizar a grande diversidade regional do pas, capaz de servir como base a um desenvolvimento inclusivo e sustentvel, levando, dessa forma, estruturao de uma sociedade mais justa. Para cumprir seus objetivos, seus principais instrumentos so: os Planos Regionais (Planos macroregionais de desenvolvimento para Amaznia PAS , Nordeste/Semi-rido e CentroOeste; e os Planos Mesorregionais de Desenvolvimento). Os principais programas so: o Programa da Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais PROMESO; Promoo e Insero Econmica de Sub-Regies PROMOVER; Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semi-rido CONVIVER; Desenvolvimento Social da Faixa de Fronteira; Desenvolvimento da Regio Integrada do Distrito Federal RIDE; e Organizao Produtiva de Comunidades Pobres PRODUZIR. As reas elegveis pela PNDR so objeto de ao dos programas de reduo de desigualdade regional, definidos no mbito dos demais programas existentes dentro do Ministrio da Integrao Nacional - MI, bem como a integrao de outras polticas e aes de outras esferas de governo. As linhas de financiamento desta poltica advm dos fundos constitucionais existentes nas reas selecionadas e de recursos oramentrios do governo. A PNDR prev o atendimento de 401 municpios brasileiros, ou seja, 7,2% do total de municpios. Plano Amaznia Sustentvel (PAS) MI/MMA O Plano Amaznia Sustentvel em uma proposta de desenvolvimento regional para o Pas, dentro da PNDR, constituda por um conjunto de estratgias e orientaes para as polticas do Governo Federal e dos governos estaduais, visando o delineamento do uso, ocupao e desenvolvimento da Amaznia. O PAS abrange, atualmente, a Amaznia Legal. Futuramente poder ser ampliado para outros estados que faam parte da mesma dinmica regional. A conduo deste plano est a cargo do MI e do MMA, que ao elaborarem sua proposta de ao, se basearam em cinco eixos temticos para traar uma estratgia de desenvolvimento na Amaznia: i) a gesto ambiental e o ordenamento territorial; ii) a produo sustentvel com inovao e competitividade; iii) a incluso social e a cidadania; iv) a infra-estrutura para o desenvolvimento; e, v) o novo padro de financiamento. Assim, o PAS tem o objetivo de implementar um novo modelo de desenvolvimento na Amaznia brasileira, pautado na valorizao das potencialidades de seu enorme patrimnio natural e scio-cultural, voltado para: gerao de emprego e renda; reduo das desigualdades sociais; 135

viabilizao de atividades econmicas dinmicas e inovadoras, com insero em mercados regionais, nacionais e internacionais; e o uso sustentvel dos recursos naturais com a manuteno do equilbrio ecolgico. Para tanto, a Amaznia foi dividida em trs sub-regies: Macrorregio de Povoamento Adensado; Macroregio Amaznia Central; e Macrorregio Amaznia Ocidental. Essas sub-regies foram definidas em funo de variveis como as tendncias demogrficas, as alteraes no padro de uso da terra, os centros dinmicos de economia regional e os diferentes nveis de exposio presso do povoamento. A articulao institucional fator determinante para viabilizar a implantao das aes previstas no PAS, bem como a reorientao dos instrumentos de financiamento existentes para a regio. Essas fontes devem combinar os recursos existentes com a utilizao de oportunidades e fontes potenciais de novos recursos para a regio. Program a de Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-regionais (PROMESO) - MI O PROMESO tem como objetivo aumentar a autonomia e a sustentabilidade de espaos sub-regionais, por meio da organizao social, do desenvolvimento do seu potencial endgeno e do fortalecimento da sua base produtiva, com vistas reduo das desigualdades inter e intra-regionais. O Programa PROMESO tem como pblico alvo a sociedade civil organizada nos espaos definidos pelo programa. Por ser um programa que tem incio na organizao social, institucionalizada e consolidada nas instncias legtimas de articulao e integrao dos atores locais (governo e sociedade civil), esses atores so os responsveis pela identificao, priorizao e encaminhamento das demandas. O PROMESO no possui um critrio especfico para seleo de espaos territoriais, sendo que o mesmo busca, por meio de eixos estruturantes, valorizando a diversidade regional e o capital social e a dinmica econmica local, o desenvolvimento de arranjos produtivos locais, pelo estmulo e criao de fruns e agncias regionais. O PROMESO tem 12 reas selecionadas e cobre um total de 1.115 municpios, ou seja, 20,2% dos municpios brasileiros. No ano de 2004, o programa estava passando por uma fase de redefinio de novas reas. O GTI de Messoregies definiu 5 reas prioritrias para trabalhar (Alto Solimes, Chapada do Araripe, Vale do Jequitinhonha/Murici, Grande Fronteira do Mercosul e Metade Sul do Rio Grande do Sul).

136

Programa de Promoo e Insero Econmica de sub-regies (PROMOVER) - MI O Programa PROMOVER tem como objetivo a insero competitiva de atividades econmicas potenciais nas economias local, regional, nacional e internacional, em espaos subregionais dinmicos. Neste programa se inserem as parcerias do governo com a sociedade civil, nas diversas reas existentes, voltadas para: os arranjos produtivos locais (APLs); clusters; cadeias produtivas; treinamento e capacitao de mo-de-obra; entre outros. Estas parcerias tm possibilitado a reduo de sobreposio de aes e das desigualdades verificadas no pas. Para tanto, faz-se necessrio a convergncia das aes de governo nos setores de infraestrutura (energia, comunicao e transporte) nos sub-espaos identificados, visando eliminao de gargalos fsicos que reduzam a competitividade. A integrao entre as aes do governo federal, estaduais e municipais, rgos multilaterais de fomento, Sebrae, bancos oficiais de crdito, dentre outros, tem sido a forma adotada para atingir seus objetivos. Em cada sub-espao territorial so construdos arranjos que permitam a melhor operacionalidade do programa, utilizando-se os instrumentos oramentrios e financeiros disponveis. Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semi-rido (CONVIVER) - MI O Programa CONVIVER tem como objetivo a reduo das vulnerabilidades socioeconmicas da populao das reas com maior incidncia de seca. O Programa Conviver tem sua abrangncia definida pelo Semi-rido, definido oficialmente no contexto da instituio dos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO), do Nordeste FNE e do Centro-Oeste FCO, pela Lei N 7.827, de 27 de setembro de 1989. Para efeito de aplicao dos recursos do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE, a Portaria da SUDENE N 1.182, de 14 de setembro de 1999, atualizou a relao de municpios integrantes da Regio Semi-rida, com base na rea municipal do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica- IBGE datada de 1997. Dessa forma, a Regio Semi-rida conta hoje com 1.031 municpios. Programa de Organizao Produtiva de Comunidades Pobres (NOVO PRONAGER) - MI O NOVO PRONAGER tem por objetivo promover a capacitao e organizao produtiva de comunidades pobres, visando sua insero competitiva no mercado de trabalho e a

137

potencializao dos recursos e vocaes econmicas. Prioriza, ainda, o apoio organizao dos arranjos produtivos locais, concorrendo, assim, para o desenvolvimento local e regional. As aes do programa visam: i) reduzir o desemprego e o subemprego em comunidades urbanas e rurais; ii) capacitar pessoas desempregadas ou subempregadas para sua organizao social e produtiva e gerao de postos de trabalho e de renda; iii) potencializando os recursos e vocaes econmicas das comunidades; iv) fomentar a estruturao de empreendimentos produtivos, associaes e cooperativas para produo de bens e servios; v) possibilitar a gerao de novas formas e processos de organizao social de pessoas que se encontram fora da dinmica social e das relaes de poder local; vi) apoiar a organizao de arranjos de cadeias produtivas; e vii) contribuir para a melhoria da qualidade de vida das comunidades e para o desenvolvimento local, mesorregional e regional sustentvel. Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF) MI O programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira tem como principal objetivo promover a estruturao fsica, social e econmica das reas situadas na Faixa de Fronteira, com nfase na ativao das potencialidades locais e na articulao com outros pases da Amrica do Sul. Como objetivos associados destacam-se: i) Promover a convergncia das polticas pblicas setoriais na faixa de fronteira, para o enfrentamento das desigualdades intra e inter-regionais, considerando a diversidade socioeconmica e cultural da regio; ii) Articular a questo da soberania nacional com o desenvolvimento regional, em sua dimenso econmica, social, institucional e cultural; iii) Articular investimentos em infra-estrutura econmica para apoiar o processo de integrao nacional; e iv) Estimular investimentos em arranjos e cadeias produtivas prioritrios para o desenvolvimento sustentvel de regies menos dinmicas, buscando a otimizao dos benefcios sociais deles decorrentes, o desenvolvimento local e a integrao da Amrica do Sul. O programa cobre 11 estados, estando presente em 588 municpios, correspondendo a 27% do territrio nacional. O programa foi dividido em trs grandes reas, composta por 17 sub-regies, em funo da base produtiva e identidade cultural existente. Assim, tem-se o arco norte, com 6 reas homogneas, o arco central, com 8 reas homogneas e o arco sul, com 3 reas homogneas. Plano BR-163 Sustentvel Casa Civil O Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel da rea de Influncia da rodovia Cuiab-Santarm (BR-163) uma ao do Governo Federal no planejamento do desenvolvimento da Amaznia, desenvolvido por um Grupo de Trabalho Interministerial, com participao da sociedade civil, sob a coordenao da Casa Civil da Presidncia da Repblica. O Plano BR-163 138

Sustentvel est sendo elaborado em parceria com os governos dos estados do Mato Grosso, Par e Amazonas; prefeituras; entidades empresariais e dos trabalhadores; e organizaes da sociedade civil. O objetivo elaborar e implementar um plano de desenvolvimento sustentvel, baseado num conjunto de polticas pblicas estruturantes, com destaque para a pavimentao da BR-163, buscando a incluso social e a conservao dos recursos naturais. A estratgia de gesto do Plano BR-163 Sustentvel, est calada na estruturao de um sistema de informaes, incluindo bases de dados georreferenciadas, sobre: i) caractersticas biofsicas do territrio (solos, vegetao, hidrografia, unidades de paisagem, entre outras); ii) dinmicas de ocupao territorial e utilizao dos recursos naturais (situao fundiria, populao, desmatamento e queimadas, atividades produtivas, entre outros); iii) indicadores de desenvolvimento sustentvel, relacionados aos objetivos e metas do Plano BR-163 Sustentvel; e iv) informaes espacializadas sobre as atividades planejadas e indicadores de resultados do Plano. A criao de um Observatrio da Sustentabilidade mantido por meio de uma rede de instituies governamentais e no-governamentais envolvidas no planejamento, execuo e monitoramento do Plano BR-163 Sustentvel a pea fundamental para seu monitoramento e disponibilizao de informaes. A articulao destas aes em conjunto com as atividades de elaborao e execuo dos instrumentos de ordenamento territorial, tais como o ZEE, os Planos Diretores Municipais, os zoneamentos agrcolas, os zoneamentos industriais, entre outros, so os pilares da sustentabilidade do plano. O Plano BR-163 abrange 68 municpios localizados nos estados do Amazonas, Par e Mato Grosso. Poltica de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PDRS) Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (PRONAT) MDA O PRONAT estabelece as linhas de aes relativas gesto territorial rural do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDA, estando o mesmo previsto no PPA 2004-2007. O seu principal objetivo promover o planejamento, a implementao e a auto-gesto do processo de desenvolvimento. Suas aes visam gesto social dos territrios; o fortalecimento do Capital Social; a dinamizao das economias territoriais; e articulao interinstitucional. O programa teve incio em 2003 e tem por meta atingir at 2007, 360 a 400 territrios 28 homologados. O pblico alvo do programa so agricultores familiares, famlias assentadas pela
A definio de Territrio para o PRONAT a seguinte: um espao fsico, geograficamente definido, geralmente contnuo, compreendendo cidades e campos, caracterizado por critrios multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a poltica e as instituies, e uma populao, com grupos sociais relativamente
28

139

reforma agrria, agricultores beneficirios do reordenamento agrrio, famlias assentadas, o que caracteriza uma maior densidade de demanda social. Os critrios para seleo de reas so: municpio densidade demogrfica at 80 hab/km2 e populao total at 50.000 habitantes; microrregio geogrfica, at 80 hab./km2; e populao mdia por municpio, componente da microrregio, de 50.000 habitantes. Entretanto, outros critrios esto sendo pensados para o programa, como: presena do publico alvo; quilombos, reas indgenas, questes culturais, ambientais e culturas e criaes exploradas. A gesto do programa feita mediante a apresentao de propostas (projetos) diretamente aos Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CEDRS), pela comunidade ou localidade. Os CEDRS so mais representativos, paritrios na sua maioria e deliberativos. Por meio do CEDRS so feitas discusses tcnicas e polticas onde so definidos os projetos que sero submetidos ao MDA/SDT. No nvel municipal, os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel, so tirados os encaminhamentos relativos aos projetos e remetidos diretamente aos respectivos CEDRS. O instrumento de gesto do territrio o Plano de Desenvolvimento Territorial Sustentvel, a ser construdo para cada territrio homologado. O Programa da SDT/MDA tem procurado integrar todas as polticas pblicas. Desta forma, foram criadas articulaes interinstitucionais dentro do prprio MDA, e articulaes horizontais no nvel federal, com os seguintes rgos: MMA, MI, MDS, Ministrio do Trabalho (Secretaria Nacional de Economia Solidria) e CONAB. O principal Instrumento operacional do Programa o PRONAF Infra-estrutura, depois vindo s demais categorias do PRONAF. At o presente momento, no existem avaliaes e um efetivo monitoramento do programa, estando em andamento construo de indicadores e sistemas de monitoramento e avaliao. Consrcio de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (CONSAD) MDS A proposta de formao dos CONSADs parte integrante da estratgia do MDS, no mbito do Programa Fome Zero, que visa o fortalecimento e a ampliao das aes de segurana alimentar e nutricional, e de desenvolvimento local, nas reas de maior necessidade do pas. O CONSAD teve incio em 2003, tendo como meta atingir 80 territrios em 2007. Atualmente, existem 40 territrios selecionados, em 26 estados brasileiros, que correspondem a 591 municpios.

distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos especficos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade coeso social, cultura e territorial.

140

O programa tem como objetivos: i) promover e consolidar a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional; ii) Garantir o acesso alimentao, com dignidade, com qualidade e regularidade adequadas a todos; iii) implementar e apoiar aes em articulao com as trs esferas de Governo e a sociedade civil; iv) respeitar as especificidades regionais, culturais e a autonomia do ser humano; e, v) estimular a participao democrtica. Os CONSADs so uma forma de associao entre municpios, com participao da sociedade civil e do poder pblico. Seus representantes so constitudos por 2/3 da sociedade civil e 1/3 do poder pblico, que se articula em uma associao civil, sem fins lucrativos. A formao dos CONSADs foi baseada inicialmente em microrregies do IBGE, como critrio eminentemente prtico e operacional, sendo que cada CONSAD deveria ter no mnimo cinco e no mximo vinte municpios. A partir do recorte espacial definido, os critrios para seleo dos territrios foram baseados nos seguintes indicadores: i) Microrregies que tivessem o maior nmero de municpios com Programas de Desenvolvimento Local, Integrado e Sustentvel Implantados - uma vez que a existncia de fruns de Desenvolvimento Local nos municpios candidatos era uma pr-condio; ii) Populao (total e urbana); iii) ndice de Desenvolvimento Humano Municipal - IDH-M; iv) Existncia dos programas estruturantes de Reduo da Mortalidade Infantil; de Erradicao do Trabalho Infantil; de Fortalecimento da Agricultura Familiar; de Municipalizao do Turismo; e, de Reforma Agrria; v) Total de programas estruturantes; vi) Existncia de Conselhos municipais e consrcios intermunicipais; e, vii) Eixos de desenvolvimento. Com base nesses critrios foram listadas 66 microrregies, sendo que existiam 62 potenciais CONSADs a serem formados, num total de 699 municpios. Para sua formalizao, em associao civil sem fins lucrativos, so elaborados estatutos e regimento interno. Sua estrutura bsica, sujeita a alteraes, constituda de um frum, um conselho fiscal e uma comisso executiva. Outros instrumentos jurdicos so pactuados entre os CONSADs e o poder pblico, a saber: o acordo de programa 29 e as leis autorizativas 30. Por meio desses instrumentos jurdicos so firmadas as parcerias que possibilitam a implementao das aes e programas pactuados no Plano de Ao instrumento que define as metas e projetos para o desenvolvimento da regio, de acordo com os pressupostos de segurana alimentar e nutricional. As aes estabelecidas no Plano de Ao tm por objetivo a formao de capital social, de capital humano, de fortalecimento das cadeias produtivas locais e de modernizao do setor pblico

Acordo de Programa o instrumento no qual se estabelece o pacto de ao conjunta dos atores pblicos e privados em prol de desenvolvimento de um determinado territrio. 30 Leis Autorizativas o meio pelo qual os municpios, mediante a aprovao das cmaras legislativas permitem o engajamento formal do estado e das prefeituras nos CONSADs.

29

141

municipal, que visam formao de uma economia solidria, mediante a oferta de microcrdito e da incluso digital, como meio de dinamizar a economia local. Os planos de ao a serem elaborados no contam com auxlio financeiro do MDS, sendo que, aps sua concluso, algumas aes estruturantes podem receber recursos deste ministrio. Vrios municpios se comprometem a destinar 0,5% do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) s aes definidas no Plano, porm isso no uma regra. A articulao horizontal federal ocorre com a parceria entre o MDS e os ministrios MDA, MMA e MI, que procuraram se organizar para trabalhar em conjunto nos territrios em que h sobreposio. Em um primeiro levantamento foram encontrados 14 territrios com sobreposio integral e parcial, entre os programas dos referidos ministrios. A UNESCO a agncia que viabiliza a organizao dos CONSADs, porm cabe ao Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAM a articulao nacional e preparao das aes para sua operacionalizao de fato. Pactos de Concertamento MP No Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto-MP a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos-SPI rgo responsvel pela gesto territorial. Dentro do PPA 20042007 o MP vem tentando articular, junto aos demais nveis de governo, a transversalidade de aes entre governo e sociedade civil. O pacto de concertamento foi o instrumento definido para operacionalizar tais pactos. O Programa tem por estratgia a elaborao de Planos de Desenvolvimento Integrado Regional (PDRI), com aes dos trs nveis de governo e da sociedade civil, partindo-se de um Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Territrio PDST. A implementao do PDRI ser compartilhada por todos os atores, no se restringindo a um mero repasse de recursos do governo federal para o local. Esse instrumento ir procurar convergir todas as polticas de desenvolvimento regional, urbana, rural e ambiental, tendo como foco as aes existentes dentro do PPA. Espera-se, assim, aumentar a eficcia, a eficincia e a efetividade da ao pblica, por meio da definio e da convergncia de prioridades dos Governos Federal, Estaduais e Municipais, de modo a promover a reduo das desigualdades regionais, o equilbrio no acesso aos servios essenciais e a reverso da situao de excluso e precariedade de populaes residentes em territrios em risco social e estagnao econmica. Assim a gesto compartilhada integrada focaliza o territrio, mediante convnios assinados entre as partes.

142

A gesto do programa ser feita mediante a assinatura dos pactos de concertamento, e o PDRI ser o instrumento a ser construdo para a gesto do territrio. Os recursos financeiros para sua operacionalizao sero obtidos pelos oramentos dos entes federados. Em 2004 foram assinados dois pactos de concertamento, em territrios distintos, um no Estado do Cear (formado por 13 municpios) e o outro em Santa Catarina (constitudo por 6 municpios). Para que os Pactos de Concertamento sejam efetivados em 2006, o governo prope capacitar os tcnicos de governo dos municpios e dos estados para elaborao dos Planos Plurianuais. Para tanto, foi criado um grupo de trabalho, coordenado pela SPI, que capacitar multiplicadores pala elaborao dos PPAs com a participao das Secretarias Estaduais de Planejamento, de Administrao, Associaes Estaduais de Municpios, Tribunais de Contas dos estados e agentes da Caixa Econmica Federal. As oficinas sero realizadas de modo remoto para todo o Brasil, a partir de Braslia. Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) Programa Monumenta MinC O Programa Monumenta desenvolvido pelo Ministrio da Cultura cujo objetivo a recuperao sustentvel do patrimnio histrico urbano brasileiro tombado pelo IPHAN e sob tutela federal. Prope-se a revertar as causas da degradao do patrimnio histrico, localizado em geral em reas com baixo nvel de atividade econmica e de reduzida participao da sociedade, e elevar a qualidade de vida das comunidades envolvidas. O Programa teve incio em fevereiro de 2000 e est sendo executado em parceira entre Ministrio da Cultura (MinC), IPHAN e UNESCO, a partir de contrato de emprstimo especfico celebrado entre a Unio e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) com a seguinte composio de recursos financeiros: BID (50%); Governo Federal (25%); Governos Estadual, Municipais, ONG, Iniciativa Privada (25%). A gesto do programa feita pela equipe Monumenta, vinculada Secretaria Executiva do Ministrio da Cultura. Os instrumentos operacionais so baseados em aes definidas pelo Regulamento Operativo do Programa. Constituem-se objeto do Programa 83 municpios brasileiros, detentores de 101 Stios Histricos Urbanos Nacionais, considerados patrimnio histrico, artstico ou arquitetnico. A ordem de prioridade de atendimento desses municpios foi estabelecida pelo MinC, segundo critrios de necessidade de recuperao. Foram adotados como critrio das reas elegveis a conjugao das seguintes condies: presena de no mnimo, 02 (dois) monumentos tombados no nvel federal; presena de fatores que 143

contribuam para a configurao do conjunto urbano, tais como insero em estrutura urbana de interesse de preservao, a ocorrncia de elementos urbansticos catalizadores ou articuladores, assim como a existncia de unidade histrica e morfolgica do tecido urbano; insero em stio protegido pelos nveis estadual ou municipal ou onde se registre a presena de monumentos por estes nveis. Cidades como, Rio de Janeiro ou Salvador, alm de conter Stios Histricos Urbanos Nacionais (SHUNs), apresentam outro grande nmero de Conjuntos Urbanos de Monumentos Nacionais (CUMNs), uma vez que possuem, respectivamente, 104 e 81 bens tombados, e vrios deles esto fora do permetro do SHUMN, mas se organizam sob forma de CUMN. Como metas, at dezembro de 2007, tm-se: i) Capacitao de 3.877 tcnicos na rea do patrimnio histrico urbano; ii) Educao patrimonial na rea do monumenta, atingindo 1.708.514 pessoas; iii) Preservao de 26 conjuntos histricos. Entre os resultados alcanados, em 2004 foram concludas 31 obras em 17 municpios, sendo 18 em monumentos e 13 em espaos pblicos, praas, pontes e fontes. Planos Diretores MCidades Apesar de no haver um programa territorial para a poltica urbana, existe uma srie de instrumentos de planejamento definidos no estatuto das cidades. Para tanto iremos nos ater unicamente aos Planos Diretores dos municpios. O plano diretor o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana, definido na Lei n 10.257/2001, que regulamenta o art. 182 da CF. Ele tem prioridade sobre outros planos existentes no municpio ou que possam vir a existir, sendo obrigatrio: i) para cidades acima de 20.000 habitantes; ii) para municpios integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; iii) nos locais onde o poder pblico pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4 do art. 182 da CF; iv) integrantes de reas de especial interesse turstico; e v) inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional. Seu objetivo reforar a capacidade de gesto territorial e urbana, de forma a reduzir as desigualdades territoriais e promover a incluso social. A gesto do Plano Diretor Municiapal se d pelo Conselho Municipal de Poltica Urbana rgo colegiado que rene representantes do poder pblico e da sociedade civil, permanente e deliberativo que parte integrante do Sistema Nacional de Conselhos de Cidades e do Sistema Municipal de Planejamento, vinculado funcionalmente ao rgo Gestor da Poltica Urbana Municipal. Em 2001, existiam 980 municpios com planos diretores, de um total de 5.560 municpios. Em 2003, foram apresentados 122 propostas ao MCidades e, em 2004, esse nmero passou para 144

638. At 2006, cerca de 1700 municpios devem realizar ou atualizar seus Planos Diretores, conforme estabelecido no estatuto das cidades. Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA) Programa Nacional de Ecoturismo MMA O Programa coordenado pela Secretaria de Polticas para o Desenvolvimento Sustentvel / SDS, pertencente ao Ministrio do Meio Ambiente, que procura articular as atividades relacionadas ao ecoturismo, executadas no mbito do MMA, que incluem o programa de ecoturismo na Amaznia Legal PROECOTUR, o Programa de revitalizao do rio So Francisco e o Programa Pantanal. Foram priorizados 45 plos de ecoturismo em todo o Brasil, onde esto previstas aes de planejamento participativo, capacitao dos parceiros e gesto do setor pblico e privado. Para tanto, tem-se a parceria do Ministrio do Turismo, visando incluso de polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento do setor. Outro objetivo do programa minimizar os impactos desta atividade sobre o meio ambiente. Neste sentido, busca orientar o planejamento ambiental turstico, a partir da elaborao, reviso e aperfeioamento dos marcos normativos, de monitoramento e controle, e de fomento da atividade. Dentre os critrios de seleo dos plos do Programa esto: i) reas protegidas de todos os biomas, com prioridade para aquelas que possuam potencial para o ecoturismo e estejam ameaadas; ii) reas naturais protegidas que possuam potencial para o ecoturismo e elevada singularidade ambiental e/ou scio-cultural; iii) reas naturais protegidas e as respectivas reas de influncia com baixo ndice de incluso social e negativamente impactadas pelo processo de desenvolvimento; iv) reas abrangidas pelo programa Fome Zero; v) reas com potencial para a formao de mosaico, abrangendo as diversas categorias de Unidades de Conservao; vi) reas naturais protegidas que j tenham sido identificadas pelo mercado turstico; e, vii) reas naturais protegidas com maior potencial para o estabelecimento de parcerias em todos os nveis e setores. Programa de Desenvolvimento de Ecoturismo na Amaznia Legal (PROECOTUR) MMA O PROECOTUR encontra-se atualmente representado no PPA 2004-1007 por duas aes do Programa Nacional do Ecoturismo. desenvolvido pela Secretaria de Coordenao da Amaznia, do MMA, e tem como objetivo realizar o desenvolvimento sustentvel do ecoturismo na regio amaznica brasileira por meio do planejamento e da execuo de estratgias regionais, da formulao de projetos de infra-estrutura e do estmulo s atividades produtivas por meio da adoo

145

de um sistema descentralizado de gesto participativa, proporcionando um cenrio favorvel aos investimentos privados. O PROECOTUR rene governo federal, governos estaduais e municipais, setor privado e instituies no-governamentais, representados no Grupo Tcnico de Coordenao do Ecoturismo para a Amaznia Legal (GTC), instncia interinstitucional de acompanhamento do programa. Com execuo descentralizada, o PROECOTUR estabeleceu convnios com todos os Estados da Amaznia e com o IBAMA. Os Ncleos de Gerenciamento do Programa (NPG), institucionalmente vinculados s secretarias ou rgos oficiais de meio ambiente ou de turismo, respondem pela implementao do programa e pela integrao e parceria com os municpios e outras instituies executoras. Em cada um dos municpios dos plos foi estruturado um Grupo Tcnico Operacional (GTO) que integra os executores locais do programa, ou seja, representantes da prefeitura, da sociedade civil e dos prestadores de servios ligados ao turismo. O programa financiado pelo governo brasileiro e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Projeto de Gesto Ambiental Rural (GESTAR) MMA O programa GESTAR conduzido pela SDS / MMA, que tem como parceiro institucional a FAO (Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao). Tem por finalidade promover a gesto ambiental em reas de assentamentos humanos rurais, incluindo os assentamentos de reforma agrria, mediante o uso de instrumentos econmicos e de gesto ambiental, visando melhorar a qualidade ambiental e de vida da populao rural. O programa desenvolvido com base na delimitao e na implantao de Unidades de Gesto Ambiental Rural (UARs), estabelecidas como reas de atuao do GESTAR, de acordo com critrios de seleo definidos. As UARs so espaos geogrficos, representativos dos diferentes ecossistemas, que refletem situaes distintas da realidade ambiental rural brasileira. Em cada regio e assentamentos de reforma agrria, definidos como UARs, implantado um conjunto de aes integradas que visa dotar as comunidades rurais de instrumentos de gesto ambiental de carter participativo e sustentvel. Na operacionalizao do projeto, est previsto o desenvolvimento de aes em trs grandes nveis: Articulao, Comunicao e Interveno. No desenvolvimento do processo de articulao, o MMA, por meio da SDS, tem buscado parceiros tanto na esfera governamental como junto sociedade. No governo, o projeto tem adotado a celebrao de acordos de cooperao e convnios com Ministrios, governos estaduais, governos locais e organizaes de agricultores. Atualmente so parceiros: Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; Ministrio de Minas e Energia; INCRA; Governos dos Estados de Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Mato Grosso e Minas Gerais; Caixa 146

Econmica Federal e outros. O processo de comunicao e interveno operacionalizado por meio de contrataes (via carta de acordo) de instituies governamentais e/ou no governamentais sem fins lucrativos. O projeto piloto, implantado no municpio de Chapec, em Santa Catarina, onde desenvolvida a suinocultura, teve como objetivo a articulao de instituies e da comunidade visando uma resoluo para o problema de excedente de dejetos produzidos pelos animais. Os demais territrios contemplados pelo GESTAR so os mesmos utilizados pelo MDA para o desenvolvimento territorial, sendo, portanto, estabelecidos de acordo com os critrios deste rgo. reas Especiais e Corredores Ecolgicos MMA/FUNAI O MMA, o IBAMA e a FUNAI, na esfera federal, possuem a atribuio legal de estabelecer as reas protegidas e as terras indgenas no Brasil, sendo um dos principais instrumentos para a conservao e o manejo da biodiversidade e manuteno das populaes indgenas. A definio desses espaos territoriais incumbncia do poder pblico, de acordo com a Constituio Federal (art. 225, 1, Inciso III e art. 231, 1 e 2). So reas protegidas: as Unidades de Conservao estabelecidas pela Lei n 9.985, de 18/07/2000 31; as terras indgenas; os quilombos; as reservas da biosfera; os corredores ecolgicos; os stios do patrimnio natural; os stios RAMSAR; e, os mosaicos de unidades de conservao. Segundo o decreto n 5.092, de 21/05/2004, que definiu as regras para identificao de reas prioritrias para conservao, sero consideradas para fins de instituio de unidades de conservao, no mbito do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza SNUC: i) Pesquisa e inventrio da biodiversidade; ii) Utilizao e recuperao de reas degradadas e de espcies sobreexplotadas ou ameaadas de extino; e, iii) Repartio de benefcios derivados do acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado. Agenda 21 Local MMA Agenda 21 Local um instrumento de planejamento de polticas pblicas que envolve a sociedade civil e o governo num amplo e participativo processo de consulta sobre os problemas ambientais, sociais e econmicos locais; bem como no debate sobre solues para esses problemas, por meio da identificao e implementao de aes concretas que visem o desenvolvimento local
O SNUC estabelece dois grupos de Unidades de Conservao, o de Proteo Integral e o de Uso Sustentvel. O primeiro grupo formado por: Estao Ecolgica, Reserva Biolgica, Parque Nacional, Monumento Natural e Refgio de Vida Silvestre; e o segundo por: rea de Proteo Ambiental, rea de Relevante Interesse Ecolgico, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentvel e Reserva Particular do Patrimnio Natural.
31

147

sustentvel. A coordenao do processo da Agenda 21 brasileira est a cargo da SDS/MMA, que vem trabalhando no sentido de capacitar e orientar os municpios, ou consrcios de municpios a elaborarem suas agendas 21 locais. O processo de Agenda 21 Local pode comear tanto por iniciativa do poder pblico quanto da sociedade civil. De fato, a Agenda 21 Local processo e documento de referncia para Planos Diretores e oramento municipais, entre outros, podendo tambm ser desenvolvida por comunidades rurais, e em diferentes territorialidades, como bairros, reas protegidas e bacias hidrogrficas. Entre os principais desafios da Agenda 21 Local esto: i) o planejamento voltado ao compartilhada, na construo de propostas pactuadas para a elaborao de uma viso de futuro entre os diferentes atores envolvidos; ii) conduo de um processo contnuo e sustentvel; iii) descentralizao e controle social; e iv) incorporao de uma viso multidisciplinar em todas as etapas do processo. Desta forma, governo e sociedade esto utilizando este poderoso instrumento de planejamento estratgico participativo para a construo de cenrios consensuados, em regime de co-responsabilidade, que devem servir de subsdios elaborao de polticas pblicas sustentveis, orientadas para harmonizar desenvolvimento econmico, justia social e equilbrio ambiental. O ponto de partida a formao de um grupo de trabalho composto por representantes da sociedade e governo (no caso de um municpio ou determinada territorialidade), podendo ter a liderana de qualquer segmento da comunidade (governo, ONG, instituio de ensino, por exemplo). As atribuies desse grupo devem envolver desde a mobilizao e a difuso dos conceitos e pressupostos da Agenda 21, at a elaborao de uma matriz para a consulta populao sobre problemas enfrentados e possveis solues, incluindo o estabelecimento de aes sustentveis prioritrias a serem implementadas no processo de construo da Agenda 21 Local. A criao de um Frum permanente de desenvolvimento sustentvel local ou seja, que aborde os aspectos ambientais, sociais e econmicos locais com o real envolvimento dos diferentes atores, a etapa seguinte e meta fundamental para a sustentabilidade dos processos. Este Frum, a ser institucionalizado pelo Poder Executivo ou Legislativo, ter a misso de preparar, acompanhar e avaliar um plano de desenvolvimento sustentvel local de forma participativa. essencial que os participantes sejam escolhidos pelos membros de seu setor e que o represente levando para o Frum as questes nele consensuadas, trazendo de volta ao grupo os resultados e encaminhamentos acordados junto aos demais parceiros. A principal funo do Frum definir os seus princpios estruturantes e uma viso de futuro desejado pela comunidade, que represente, da melhor forma, os diferentes pontos de vista e anseios

148

dos seus participantes. Essa viso deve ser traduzida em aes a serem includas nos processos de planejamento dos municpios e regies envolvidos. Em 2005, existiam 544 processos de construo de Agendas 21 Locais em andamento no Brasil, sendo 42% deles na regio Sudeste e 25% na Nordeste. PROAMBIENTE MMA O PROAMBIENTE de responsabilidade da SDS/MMA, e tem como objetivo promover o desenvolvimento rural integrado, por meio do controle social, gesto participativa, ordenamento territorial, mudanas qualitativas de uso da terra e prestao de servios ambientais. Tem com pblico-alvo produtores familiares (agricultores familiares, pescadores artesanais, extrativistas, indgenas, quebradeiras de coco, quilombolas, ribeirinhos e populaes tradicionais). O modelo de gesto do PROAMBIENTE contempla: i) O Conselho Gestor Nacional (CONGEN); ii) Os Conselhos Gestores Estaduais (CONGES); e, iii) Os Conselhos Gestores nos Plos (CONGEP). Sua estrutura administrativa constituda por: i) Uma unidade central de gerenciamento, isto , a Gerncia do PROAMBIENTE; ii) O Sistema de Acompanhamento e Controle (SAC); e, iii) Entidades Executoras nos Plos. Como o Programa surgiu como um projeto do movimento social, os Plos Pioneiros do PROAMBIENTE foram definidos principalmente sobre critrios polticos. Foi estabelecido um Plo para cada estado da Amaznia Legal, sendo dois no Estado do Par. Foram definidos, ainda, dois outros Plos setoriais, um indgena e outro de pesca artesanal. A regio especfica de cada Plo dentro do estado foi definida em funo do grau de amadurecimento do movimento social local e da existncia de entidades fortes e experientes para executar o Programa. Os critrios para definio dos novos Plos, com base tcnica mais consistente, devem ser definidos junto SDT/MDA, a partir dos seus critrios para definio de territrios rurais prioritrios. O carter transversal do PROAMBIENTE fica evidente na diviso das nove aes, contidas no PPA, entre quatro instituies : MMA, MDA, Casa Civil e Embrapa. No entanto, apesar de estar inserido no PPA do Governo, o PROAMBIENTE ainda vem sendo executado nos plos exclusivamente por meio de recursos de doao internacional (DFID e PCT Brasil-Holanda). Programa de Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE) MMA O ZEE foi um programa constante no PPA 2000-2003, com continuidade no atual PPA (2004-2007), de acordo com a Constituio Federal, em seu artigo n 165, pargrafo primeiro. Atualmente vem sendo executado pela SDS/MMA.

149

O Programa tem por objetivo implementar o ZEE no territrio nacional, executar o ZEE Brasil e gerenciar, em diversas escalas de tratamento, as informaes necessrias, integrando-o aos sistemas de planejamento em todos os nveis da administrao pblica. um instrumento que deve subsidiar a formulao de polticas territoriais da Unio, Estados e Municpios, orientando os diversos nveis decisrios na adoo de polticas convergentes com as diretrizes de planejamento estratgico do pas, propondo solues de proteo ambiental que considerem a melhoria das condies de vida da populao e a reduo dos riscos de perda de capital natural. O ZEE, ao dispor de um mecanismo integrado de diagnstico e fornecer diretrizes pactuadas de ao, pode contribuir para que o sistema de planejamento oriente os esforos de investimentos do governo e da sociedade civil segundo as peculiaridades das reas definidas como zonas e tratadas como unidades de planejamento. A fim de estabelecer novas formas de planejamento para o estado, o ZEE procura articular as aes das organizaes sociais, induzindo os investimentos produtivos, integrando as aes pblicas e combatendo o desperdcio de recursos financeiros. Os recursos financeiros para execuo de ZEE proveniente de fontes do oramento da unio e governo estadual, bem como de emprstimos e doaes de organismos internacionais. Programa de Regionalizao do Turismo - MTur O Programa de Regionalizao 32 do Turismo, do Ministrio do Turismo, prope a estruturao, qualificao e diversificao da oferta turstica brasileira, por meio da organizao, planejamento e gesto das atividades tursticas, por regies. Com essa proposta, os estados brasileiros e o Distrito Federal sero os principais agentes executores da poltica de turismo descentralizada modelo de gesto adotado por esse governo. Todas as unidades da Federao devero atuar com o conjunto dos municpios que constituem cada regio turstica. As articulaes do programa se do por meio das organizaes sociais, instncias de governo, empresrios, trabalhadores, instituies de ensino, turistas e comunidade. O programa tem por objetivos: i) Dar qualidade ao produto turstico; ii) Diversificar a oferta turstica; iii) Estruturar os destinos tursticos; iv) Ampliar e qualificar o mercado de trabalho; v) Aumentar a insero competitiva do produto turstico no mercado internacional; vi) Ampliar o consumo do produto turstico no mercado nacional; e, v) Aumentar a taxa de permanncia e gasto mdio do turista. O Programa contempla 219 regies, que correspondem a 3.233 municpios brasileiros.
Regionalizao do turismo um modelo de gesto de poltica pblica descentralizada, coordenada e integrada, baseada nos princpios da flexibilidade, articulao, mobilizao, cooperao intersetorial e interinstitucional e na sinergia de decises. A regionalizao uma orientao da prpria Organizao Mundial de Turismo.
32

150

2.6.1.2.Instrumentos de Financiamento Em relao aos instrumentos de financiamento, atualmente existem, alm do oramento consignado no PPA, recursos alocados em fundos (Fundo de Desenvolvimento da Amaznia FDA; Fundo de Desenvolvimento do Nordeste FDNE; Fundo Nacional do Meio Ambiente FNMA; Fundos Constitucionais de Financiamento FCO, FNE, FNO; Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT; Fundo Nacional de Assistncia Social FNAS; fundos de penses), incentivos fiscais de IR e outras fontes, que atendam ao financiamento pblico e privado de investimento no territrio nacional, alm de acordos de emprstimo com bancos e doaes de organismos internacionais. Os Fundos Constitucionais de Financiamento (FCO, FNE e FNO) foram institudos pelo ar.t 159, inciso I, alnea c, da Constituio Federal e regulamentados pela Lei n 7.827, de 27/09/1989 e pela Lei n 10.177, de 12/01/2001. A Constituio Federal destinou 3% do produto da arrecadao dos impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados para aplicao em programas de financiamento aos setores produtivos das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, num percentual de 0,6%, 1,8% e 0,6%, respectivamente. A administrao destes recursos feita da seguinte forma: para o FCO, o Ministrio da Integrao Nacional o rgo responsvel pela definio das diretrizes e prioridades de aplicao, bem como pelo estabelecimento de normas para sua operacionalizao e sua superviso. O Banco do Brasil S.A. BB o agente financeiro, responsvel pela aplicao dos recursos e o Conselho Deliberativo responsvel pela aprovao dos programas de financiamento e proposio de medidas de ajustes. No caso do FNE, o agente financiador o Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB) e o Ministrio da Integrao fica responsvel pelas aes do Conselho Deliberativo, o mesmo ocorrendo com o FNO, no qual o agente financeiro o Banco da Amaznia S.A. (BASA). A Medida Provisria n 2.146-1, de 04 de maio de 2001, que extinguiu as Superintendncias de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) e da Amaznia (SUDAM), criou as Agncias de Desenvolvimento do Nordeste (ADENE) e da Amaznia (ADA) e os Fundos de Desenvolvimento do Nordeste - FDNE e da Amaznia - FDA. O FDNE e o FDA so geridos pela ADENE e pela ADA, respectivamente, e tm a finalidade de assegurar recursos para a realizao de investimentos nas reas de atuao das agncias. O FDNE foi regulamentado pelo Decreto n 4.253, de 31 de maio de 2002 e o FDA pelo Decreto n 4.254, de 31 maio de 2002. Os Fundos Fiscais de Investimento, tambm denominados Fundos de Investimentos Regionais, tm como objetivo a mobilizao de recursos para regies carentes de poupana privada, com a finalidade de incentivar empreendimentos econmicos com capacidade de promover o 151

desenvolvimento regional, seguindo diretrizes e prioridades definidas pelo Ministrio da Integrao Nacional. Os Fundos Fiscais de Investimentos FINAM (Fundo de Investimentos da Amaznia) e FINOR (Fundo de Investimentos do Nordeste) esto extintos para novos projetos, por fora da Medida Provisria n 2.146-1, de 04 de maio de 2001. As Redues de Imposto de Renda tm suas regras estabelecidas na Medida Provisria n 2.199-14, de 24 de agosto de 2001, para a fruio do benefcio de reduo do Imposto sobre a renda e adicionais no restituveis, calculados com base no lucro da explorao so as seguintes: i) Para empreendimentos aprovados a partir do ano calendrio de 2000 e at 31 de dezembro de 2013, as pessoas jurdicas que tenham projeto aprovado para instalao, ampliao, modernizao ou diversificao enquadrados em setores da economia considerados, em ato do Poder Executivo, prioritrios para o desenvolvimento regional, nas reas de atuao das extintas SUDENE e SUDAM, tero direito reduo de setenta e cinco por cento do imposto sobre a renda e adicionais no restituveis, calculados com base no lucro da explorao. Seu prazo de fruio no exceder a dez anos e os percentuais de reduo a serem aplicados aos pleitos aprovados ou protocolizados no rgo at 24 de agosto de 2000 so os constantes do caput do art. 3 da Lei n 9.532, de 10 de dezembro de 1997. Pelo prazo que remanescer para completar o perodo de dez anos, os projetos protocolizados no rgo competente e na forma da legislao anterior a 24 de agosto de 2000, podero reivindicar o percentual de reduo previsto no item I, desde que sua atividade se enquadre em setor econmico considerado prioritrio, em ato do Poder Executivo. Os Decretos n 4.212 e 4.213, de 26 de abril de 2002, definem os setores da economia prioritrios para o desenvolvimento regional, nas reas de atuao das extintas SUDAM e SUDENE, respectivamente; ii) Para outros empreendimentos, os benefcios fiscais de reduo do imposto de renda e adicionais no restituveis de que tratam o art. 14 da Lei n 4.239, de 1963, o art. 22 do DecretoLei n 756, de 11 de agosto de 1969, o pargrafo 2 do art. 3 da Lei n 9.532, de 10 de dezembro de 1997, e o art. 2 da MP n 2.199-14, de 24 de agosto de 2001, s no estaro extintos para aqueles empreendimentos dos setores da economia considerados pelo Poder Executivo prioritrios para o desenvolvimento regional. Sero calculados segundo os seguintes percentuais: i) 37,5% (trinta e sete inteiros e cinco dcimos por cento), a partir de 1 de janeiro de 1998 at 31 de dezembro de 2003; ii) 25% (vinte e cinco por cento), a partir de 1 de janeiro de 2004 at 31 de dezembro de 2008; e, iii) 12,5% (doze inteiros e cinco dcimos por cento), a partir de 1 de janeiro de 2009 at 31 de dezembro de 2013. Os Decretos n 4.212 e 4.213, de 26

152

de abril de 2002, definem os setores da economia prioritrios para o desenvolvimento regional, nas reas de atuao das extintas SUDAM e SUDENE, respectivamente. iii) Depsitos para reinvestimento so definidos pelos seguintes instrumentos jurdicos: Art. 19 da Lei 8.167, de 16 de janeiro de 1991, o art. 2 da Lei n 9.532, de 10 de agosto de 1997, e o art. 3 da Medida Provisria n 2.199-14, de 24 de agosto de 2001. As empresas que tenham empreendimentos em operao nas reas de atuao das extintas SUDENE e SUDAM, desde que enquadrados em setores da economia considerados, em ato do Poder Executivo, prioritrios para o desenvolvimento regional, podero depositar no BNB e no BASA trinta por cento do valor do Imposto de Renda devido pelos respectivos empreendimentos, calculados sobre o lucro da explorao, acrescido de cinqenta por cento de recursos prprios. A liberao fica condicionada aprovao, pelas agncias de desenvolvimento regional, dos respectivos projetos tcnico-econmicos de modernizao ou complementao de equipamento. Os Decretos ns 4.212 e 4.213, de 26 de abril de 2002, definem os setores da economia prioritrios para o desenvolvimento regional, nas reas de atuao das extintas SUDAM e SUDENE, respectivamente. O Fundo Nacional de Desenvolvimento - FND, que foi criado em 23 de julho de 1986 pelo Decreto Lei n 2.288 (alterado pelo Decreto Lei n 2.383, de 17 de dezembro de 1987) e atualmente regulamentado pelo Decreto n 193, de 21 de agosto de 1991 (alterado pelo Decreto 3.211 de 18 de outubro de 1999 e pelo Decreto 4.981 de 06 de fevereiro de 2004), tem natureza autrquica e personalidade jurdica de direito pblico e tem por finalidade prover recursos para realizao, pela Unio, de investimentos de capital necessrios dinamizao do desenvolvimento nacional, bem como apoiar a iniciativa privada na organizao e ampliao de suas atividades econmicas. Os recursos captados pelo FND originaram-se, basicamente, do lanamento de Obrigaes do Fundo Nacional de Desenvolvimento (OFNDs), de longo prazo 33. O FND concede, anualmente, emprstimos aos trs agentes financeiros BNDES, FINEP e Banco do Brasil para aplicao em empresas do setor de cincia e tecnologia, exclusivamente por meio da FINEP; do setor de insumos bsicos e bens de consumo, via BNDES; e para pequenas e mdias empresas, por meio do BNDES e do Banco do Brasil. O oramento do FND integra o Oramento Geral da Unio, votado pelo Congresso Nacional. A administrao do FND est a cargo de uma Secretaria Executiva e de um Conselho de Orientao, conforme definido pelo Decreto n 193, de 21 de agosto de 1991 (alterado pelo Decreto 3.211 de 18 de outubro de 1999 e pelo Decreto 4.981 de 06 de fevereiro de 2004). O Banco
33

Acessado em 20.12.2005 em http://www.bndes.gov.br/empresa/fundos/fnd/default.asp

153

Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES executa os servios da referida Secretaria sem cobrana de taxa de administrao, prestando apoio tcnico, administrativo e de pessoal necessrio a seu funcionamento, cabendo ao Presidente da Entidade a funo de Secretrio Executivo. Inicialmente era previsto pelo Decreto-Lei 2.288/86, que criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento, a devoluo do emprstimo compulsrio, tambm previsto naquele instrumento legal, com cotas do FND. Entretanto, o Senado Federal, pela Resoluo n 50, de 09.10.95, suspendeu, por inconstitucionalidade declarada pelo Supremo Tribunal Federal, a devoluo do emprstimo compulsrio com cotas do FND. A partir da, cessou qualquer espcie de vinculao do Fundo com o referido emprstimo. Alm desses instrumentos de financiamento existem algumas polticas setoriais que criaram outros mecanismos de financiamento, como a lei de poltica nacional do meio ambiente, a poltica nacional de recursos hdricos, o cdigo de minerao, entre outras, que possibilitaram o desenvolvimento de todo um aparato de financiamento de alguns estados e municipios, bem como da unio, para conduzirem essas polticas. O Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) foi criado pela Lei n 7.797 de 10/07/1989, e tem por misso contribuir, como agente financiador e por meio da participao social, para a implementao da Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA). Desde sua criao o FNMA apia projetos ambientais em todo o pas, em duas modalidades de apoio: demandas espontneas e demandas induzidas. O Fundo Nacional de Assistncia Social - FNAS, institudo pela Lei n 8.742, de 07/12/1993, tem por objetivo proporcionar recursos e meios para financiar o benefcio de prestao continuada e apoiar servios, programas e projetos de assistncia social. Cabe ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), como rgo responsvel pela coordenao da Poltica Nacional de Assistncia Social, gerir o FNAS, sob orientao e controle do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS). Para preparao da Sistemtica de Financiamento da Assistncia Social devem ser observadas as disposies contidas na Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar n 101, de 04/05/2000; na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) - Lei n 10.524, de 25/07/2002, na Lei Oramentria Anual - Lei n 10.640, de 14/01/2003; Na Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) - Lei n 8.742, de 07/12/1993 e suas alteraes; na Lei n 9.604, 05/02/1998, no Decreto n 1.605, de 25/08/1995 e na Instruo Normativa STF/MF n 01, de 15/01/1997 e suas alteraes. A Superintendncia da Zona Franca de Manaus (Suframa) uma Autarquia vinculada ao MIDC, criada pelo Decreto-lei n 288, de 28 de fevereiro de 1967, que administra a Zona Franca de Manaus - ZFM e atua como agncia promotora de investimentos, que tem a responsabilidade de 154

identificar alternativas econmicas e atrair empreendimentos para a regio, objetivando a gerao de emprego e renda 34. Alm dos exemplos listamos acima existem alguns instrumentos de planejamento, que condicionam fontes de recursos para a implantao e implementao dos mesmos com recursos extra-oramentrios. No caso das Unidades de Conservao esto disponveis recursos provenientes de obras potencialmente e efetivamente poluidoras, equivalente a 0,5 a 5% do valor da obra a ser aplicado nas UCs. No caso da gesto de recursos hdricos seu instrumental jurdico estabelece que os instrumentos de outorga e cobrana de recursos hdricos iro estipular o valor a ser pago pela captao e lanamento de gua, bem como pela sua qualidade. Outros impostos e taxas so cobrados para a implementao de instrumentos especficos, porm uma parcela est atrelada a fontes oramentrias. A Lei n 9.985, de 18/07/2000 no seu art. 36, 1, e no seu decreto regulamentador n 4.340, de 22/08/2002, nos seus art. 31 a 34 estabelecem o limite mnimo de recursos a serem alocados em unidades de conservao, bem como a prioridade de aplicao dos recursos. A Lei n 9.443, de 08/01/1997 nos seus art. 19 a 23 so estabelecidas a cobrana dos recursos hdricos. Alm desses fundos, o governo federal tambm conta uma rede de bancos pblicos e privados, bem como agncias de fomento, para financiar atividades pblicas e privadas ao longo do territrio nacional, como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, uma empresa pblica federal, com personalidade jurdica de direito privado e patrimnio prprio, criada pela Lei n 5.662, de 21 de junho de 1971. O BNDES um rgo vinculado ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior MDIC e tem como objetivo apoiar empreendimentos que contribuam para o desenvolvimento do pas. As Polticas Operacionais do BNDES orientam e normatizam a concesso de financiamento, estabelecendo critrios para priorizar os projetos que promovam o desenvolvimento com incluso social, estimulando os empreendimentos que criem emprego e renda, contribuindo tambm para a gerao de divisas, em consonncia com as orientaes do Governo Federal. As condies de financiamento consideram as variveis relacionadas s caractersticas do proponente e do projeto, como: o porte, a localizao, a origem do capital e a finalidade do investimento. O BNDES oferece linhas de financiamento por meio do apoio indireto automtico para as seguintes linhas de apoio: FINAME, FINAME Agrcola, FINAME Leasing, FINAME Concorrncia Internacional, ou via Carto BNDES. Paralelamente, o BNDES contempla com linhas de apoio financeiro os seguintes programas do governo federal sob sua administrao, de acordo com a dotao oramentria e prazo de vigncia limitada:

34

Acessado em 21.12.2005 em http://www.suframa.gov.br/suf-oqueesuframa.cfm

155

a. Agropecurios: Programa Especial de Financiamento Agrcola; Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF); Programa de Modernizao da Frota de Tratores Agrcolas e Implementos Associados e Colheitadeiras (MODERFROTA); Programa de Incentivo Irrigao e Armazenagem (MODERINFRA); Programa de Modernizao da Agricultura e Conservao de Recursos Naturais (MODERAGRO); Programa de Plantio Comercial e Recuperao de Florestas (PROPFLORA); Programa de Desenvolvimento Cooperativo para Agregao de Valor Produo Agropecuria (PRODECOOP); Programa de Desenvolvimento do Agronegcio (PRODEAGRO); Programa de Desenvolvimento da Fruticultura (PRODEFRUTA); b. Industriais: Programa de Financiamento a Supridores Nacionais de Equipamentos, Materiais e Servios Vinculados; Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Cadeia Produtiva Farmacutica (PROFARMA); Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes (FUNTTEL); Programa para o Desenvolvimento da Indstria Nacional de Software e Servios Correlatos (PROSOFT); Programa de Modernizao do Parque Industrial Nacional (MODERMAQ); Programa de Apoio ao Fortalecimento da Capacidade de Gerao de Emprego e Renda (PROGEREN); c. Infra-estrutura: Programa Emergencial e Excepcional de Apoio s Concessionrias de Servios Pblicos de Energia Eltrica (CVA); Programa de Apoio Capitalizao de Empresas Distribuidoras de Energia Eltrica; Programa de apoio financeiro a investimentos em fontes alternativas de energia eltrica no mbito do PROINFA; Programa de Apoio s Concessionrias de Servios Pblicos de Transmisso de Energia Eltrica; d. Programas Sociais: Programa de Modernizao da Administrao Tributria e de Gesto dos Setores Sociais Bsicos (PMAT); Programa de Recuperao e Ampliao dos Meios Fsicos das Instituies de Ensino Superior; Programa de Fortalecimento e Modernizao das Entidades Filantrpicas de Sade e Hospitais Estratgicos Integrantes do Sistema nico de Sade - SUS; Programa de Apoio a Investimentos Sociais de Empresas (PAIS); Programa de Microcrdito; e. Programas Regionais: Programas Regionais; f. Outros Programas: Programa de Modernizao da Frota de Caminhes

(MODERCARGA); Fundo Tecnolgico (FUNTEC); e, Programa de Despoluio da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (PRODESPAR). Outras fontes de recursos esto disponveis em alguns programas frutos de acordos internacionais de emprstimo (p.ex: Programa Monumenta) e de doao (P.ex: PPG-7). O quadro 5 apresenta os principais programas do governo federal e as respectivas fontes de financiamento. 156

Quadro 5 - Fontes de financiamento dos principais programas federais Programa PROMESO PROMOVER Faixa de Fronteira NOVO PRONAGER CONVIVER PAS BR-163 PRONAT Plos Programa Regionalizao Turismo APLS CONSAD reas Especiais e x Corredores Ecolgicos Programa Monumenta GESTAR Agenda 21 PROAMBIENTE ZEE Pactos de Concertamento x x x x x x x x x Nacional de de do x x X X Ecoturismo x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x X X Fontes de Financiamento FCO FNE FNO FNDR FNMA FDA FNDE FAT Outros

Para o setor privado, enfocamos aquelas que podero influenciar de forma significativa no territrio, como os fundos constitucionais, os fundos de penso, os recursos alocados pelo BNDES, BB, BNB, BASA e SUFRAMA. Uma descrio pormenorizada de algumas destas fontes de financiamento e seu mecanismo de funcionamento podem ser encontradas em Jayme Jr. & Crocco (2005) e Zackseski & Rodrigues (1999). Com o objetivo de analisar estes instrumentos de financiamento e os possveis projetos que poderiam se beneficiar e de alguma forma alterar algum padro espacial e territorial, tomou-se 157

como base os investimentos que com aporte financeiro superior a R$ 10.500.000,00 (dez milhes e quinhentos mil de reais). Este valor apesar de ser arbitrrio, tem como base os valores de grandes projetos estipulados pela lei de licitaes. Para tanto, foram considerados os projetos de infraestrutura, como sendo aqueles que possibilitam uma modificao na estrutura territorial brasileira. Outras fontes de financiamento tambm foram levantadas, como os projetos financiados pelo BNDES e iniciativa privada, bem como os acordos de doao e emprstimos feitos pela unio, estados e municpios. As polticas e instrumentos levantados podem estar e/ou esto utilizando diferentes espaos/territrios com distintos instrumentos tcnicos, jurdicos e legais para se estabelecerem e construrem espaos de governana e governabilidade. Como podemos observar na breve descrio do item 2.6.1, estes so alguns exemplos de programas e instrumentos com rebatimento no territrio ao nvel federal. Vale ressaltar, que a anlise territorializada desses programas, apesar de necessria para a pactuao de uma leitura dos rebatimentos e sobreposio dos diferentes programas, se encontra prejudicada pela dificuldade de acesso s informaes, o que pode contribuir para uma anlise fragmentada. O item a seguir apresenta esses programas e polticas por regio brasileira. 2.6.2. Polticas, Planos, Programas e Projetos com Rebatimento Territorial Na ausncia de uma poltica de ordenao territorial federal optou-se por utilizar e analisar as polticas pblicas em desenvolvimento pelo governo federal, bem como da iniciativa privada, no intuito de avaliar a presena de tais polticas, planos, programas e projetos (PPPPs) no territrio. Essa anlise passa necessariamente pelo exame do atual PPA (2004-2007) com foco nos PPPPs que tenham rebatimento territorial, principalmente, os de infra-estrutura pois so os que iro permitir uma configurao ou reconfigurao do territrio brasileiro. Tendo em vista que diversos programas pblicos e privados utilizam diferentes metodologias e conceitos para espacializar suas aes sobre um territrio, procurou-se avaliar aqueles PPPPs que, a princpio, tenham como ser espacializados minimamente num municpio brasileiro, tendo sido escolhido a Microrregio Geogrfica do IBGE 35 como o recorte territorial de anlise. Assim, foram identificados os PPPPs de grande porte em nvel governamental e, tambm, empresarial (privado e estatal), cuja formulao e, sobretudo, implementao tiveram rebatimentos
35

Microrregio Geogrfica so definidas como partes da mesorregio que apresentam especificidades, quando a organizao do espao. Estas especificidades no significam uniformidade de atributos, nem conferem s microrregies auto-suficincia e tampouco o carter de serem nicas devido a sua articulao a espaos maiores, quer mesorregio, UF, quer totalidade nacional. Estas especificidades referem-se estrutura de produo, agropecuria, industrial, extrativismo mineral, ou pesca. Estas estruturas de produo diferenciadas podem resultar da presena de elementos do quadro natural ou de relaes sociais e econmicas particulares, a exemplo, respectivamente, das terras midas nas reas sertanejas, ou a presena dominante da mo-de-obra no remunerada numa rea de estrutura social capitalista.

158

e desdobramentos no territrio nacional. Os programas privados previstos ou em andamento, tambm foram analisados, tendo sido plotados queles que apresentavam valores superiores a R$ 10.000.000,00 (dez milhes de reais). Analisou-se o rebatimento dos PPPPs federais e privados, definidos anteriormente, nesses territrios. Essas anlises foram agrupadas por estado e posteriormente por macrorregio. 2.6.2.1.Rebatimento Territorial das Polticas, Planos, Programas e Projetos nas Regies Brasileiras Regio Norte A atuao dos PPPPs federais na Regio Norte apresenta a seguinte configurao: i) Faixa de Fronteira o Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira-PDFF abrange grande parte das MRGs de Rondnia, Amap, Roraima, Acre e Amazonas. No estado do Par, apenas trs MRGs apresentam este programa, que no contempla o estado do Tocantins; ii) ZEE o Programa Zoneamento Ecolgico-Econmico abrange todas as MRGs do Par, Mato Grosso, Rondnia e Roraima, e apenas duas MRGs no estado do Acre. Este programa ainda no est presente nos estados do Amazonas, Amap e Tocantins, mas existe previso para algumas MRGs destes estados; iii) Agenda 21 Local est fortemente presente no estado do Par, abrangendo 13 MRGs. No Amazonas, abrange trs MRGs, j no Acre, Rondnia e Tocantins abrange apenas duas MRGs, e no estado do Amap somente uma, estando ausente no estado de Roraima; iv) PROMESO O Programa de Sustentabilidade de Espaos Sub-regionais est presente em todos os estados da Regio Norte, com maior nfase em Rondnia, Acre e Tocantins, abrangendo em mdia duas MRGs por estado; e, v) CONSAD (que est inserido no Programa Acesso Alimentao, contemplado na ao Formao de Consrcios de Segurana Alimentar e de Desenvolvimento Local) tambm est presente em todos os estados da Regio Norte, com maior nfase em Rondnia, Acre e Tocantins, abrangendo em mdia duas MRGs por estado. Dentre os PPPPs com menor ocorrncia nas MRGs da regio Norte tm-se: a) PROECOTUR O Programa para o Desenvolvimento do Ecoturismo na Amaznia Legal est mais distribudo no estado do Par, atingindo oito MRGs. No Amazonas e Roraima, apenas trs MRGs apresentam este programa, e no Tocantins, apenas a MRG do Jalapo. Os demais estados da regio norte no so contemplados pelo PROECOTUR; b) PROAMBIENTE O Programa de Desenvolvimento Scio Ambiental da Produo Familiar Rural na Amaznia est presente em algumas MRGs do estado do Par, Amazonas e Roraima. Nos demais estados, apenas uma MRG apresenta este programa; c) PRONAT O Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais est fortemente presente no estado do Tocantins, abrangendo oito MRGs. Nos estados de Rondnia e Par apenas duas MRGs apresentam este programa, e nos estados do 159

Amazonas e Amap, apenas uma. Os estados do Acre e Roraima no possuem aes do PRONAT; d) Plano BR-163 Sustentvel Este plano abrange dois estados, Amazonas e Par, atingindo seis MRGs neste ltimo; e) APLs o programa de promoo dos Arranjos Produtivos Locais (APL), que possui aes na Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio, est presente na Regio Norte em apenas uma MRG de cada estado, em geral, na MRG que compreende a capital. Ainda est previsto para o estado do Par, o Programa de Gesto Ambiental Rural (Gestar), que tem como objetivo a criao de alternativas de desenvolvimento para melhorar a qualidade de vida nas comunidades rurais, e dever abranger as MRGs de Itaituba e Altamira. Regio Nordeste Dentre os PPPPs federais na regio Nordeste, considerados com rebatimento territorial, destacam-se: i) Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semi-rido/CONVIVER presente em quase todos os estados (exceto o Maranho). Abrange cerca de 80% das MRGs dos estados Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Alagoas, Sergipe e Bahia. Em Pernambuco, o Programa est presente em 60% das suas MRGs; ii) Consrcio de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (CONSAD) presente em todos os estados da regio, com destaque nos Cear, Rio Grande do Norte, Pernambuco e Alagoas, onde mais da metade das MRGs o possui; iii) Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE) presente em todos os estados, sendo que no Piau est em andamento em todas as MRGs. Em Pernambuco, Alagoas e Bahia, est presente em mais da metade das MRGs, alm de concludo na maior parte do Cear; iv) Plano Diretor mais da metade das MRGs do Nordeste j possui algum municpio com Plano Diretor. Destacam-se os estados do Cear (31 das 33 suas MRGs) e da Bahia (20 das 32 existentes) com o maior nmero de MRGs que possuem algum municpio com esse Plano; e, v) Programa Biodisel/Mamona presente em todos os estados da regio, principalmente no Cear, Pernambuco, Paraba e Bahia, nas MRGs do agreste e semi-rido. No entanto, existem outros PPPPs significativos em desenvolvimento na regio, mas atingindo um menor nmero de MRGs, sendo eles: a) PROMESO/Programa de Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais, nos estados do Maranho, Piau, Cear, Pernambuco e Bahia. Contudo, abrange poucas MRGs, cerca de cinco em cada um deles todas localizadas no semi-rido; b) Agenda 21, com poucas MGRs possuindo municpios com esse plano concludo. Destaca-se a Bahia com o maior nmero de municpios com Agenda 21; c) Plos de Ecoturismo, poucas MGRs apresentam municpios com esse programa. No entanto, ele est presente em todos os estados (exceto Sergipe), em pelo menos uma MRG, localizada no semi-rido ou litoral; e d) Programa de Promoo de APLs (Arranjo Produtivos Locais), que est presente em todos os estados, mas geralmente em apenas uma MRG. 160

Em resumo, os PPPPs com maior presena nas MRGs da regio Nordeste so os programas Biodiesel/Mamona e ZEE, presentes em todos os estados; seguidos pelo CONVIVER e CONSAD. Regio Centro-Oeste Os PPPPs federais na regio Centro-Oeste mostram-se presentes nas seguintes reas: i) Programa de Promoo de APLs (Arranjo Produtivos Locais), presente em todos os estados e no Distrito Federal. Integra tambm outros programas, como a BR-163 e o PROMESO. No estado de Mato Grosso do Sul abrange mais de 50% das microrregies. Os estados de Mato Grosso e Gois possuem o mesmo nmero de microrregies integrantes do APL, abrangendo 30% das MRGs destes estados. No Distrito Federal se destaca o APL de Tecnologia de Informaes; ii) Agenda 21, est mais distribuda nos estados de Mato Grosso, Gois e no Distrito Federal. No estado de Mato Grosso do Sul apenas trs MRGs apresentam este plano; iii) Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE), existente nos estados de Mato Grosso, Gois e o Distrito Federal, sendo que o Mato Grosso o nico estado que o implementou. Os outros esto com seus termos de referncia e diagnsticos realizados. As MGRs de Goinia e Entorno de Braslia j tem o ZEE implementado. O estado do Mato Grosso do Sul ainda no tem projeto de lei que legisle sobre a criao e o desenvolvimento do Programa de Zoneamento Ecolgico-Econmico do Mato Grosso do Sul; iv) Faixa de fronteira, est presente nos estados de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul em 12 microrregies que correspondem faixa de fronteira; v) Plano Diretor, em Gois o Programa Cidade pra Gente um Plano Diretor Democrtico para 58 municpios do estado. No Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, 21 municpios de cada estado ainda tm a obrigatoriedade de apresentar seus planos diretores at outubro de 2006. No Distrito Federal, Braslia ter de apresentar tambm seu plano diretor; vi) PROMESO, na mesorregio de guas Emendadas, que abrange parte dos estados de Gois e Minas Gerais, sendo constituda por 99 municpios; vii) BR-163, abrange oito MRGs no estado do Mato Grosso, por onde passa esta rodovia no Centro-Oeste; viii) PRONAT, est presente em cinco MRGs, localizadas no norte e no sul do Mato Grosso, e na MRG Jauru, na faixa de fronteira; vix) Novo BID Pantanal, aps sua reestruturao ser implementado em 5 MRGs do Mato Grosso; x) Monumenta, presente na MRG Baixo Pantanal/MS e Rio Vermelho/GO. Existe possibilidade de expanso do programa na regio; xi) GESTAR, est previsto em cinco MRGs do estado do Mato Grosso, tendo sido implementado apenas em uma MRG. Nos outros estados e no DF no est presente; xii) Trem Turstico do Pantanal, liga duas MRGs do Mato Grosso do Sul; xiii) PROAMBIENTE, presente em apenas uma microrregio do Mato Grosso. Os PPPPs tm aes distintas nos estados da regio Centro-Oeste, de acordo com a realidade local e suas necessidades. Mas as aes so poucas (poucos municpios de uma 161

determinada MRG possuem algum programa) e no esto distribudas pelo territrio. Os diversos programas e polticas poderiam atuar mais intensamente e estarem melhor distribudos na extenso do territrio. Os PPPPs mais diversificados e distribudos territorialmente na regio foram: APLs, Agenda 21, ZEE, Faixa de Fronteira e Plano Diretor. Regio Sudeste Na Regio Sudeste, a atuao dos PPPPs federais destacam-se nas seguintes reas: i) PROMESO, presente em todos os Estados da Regio. No Esprito Santo, nas MRGs de Nova Vencia, Barra de So Francisco, Montanha, So Mateus, Linhares, e Cachoeiro do Itapemirim; em Minas Gerais, presente nas MRGs de Almenara, Nanuque, Pedra Azul, Tefilo Otoni, Aracua, Diamantina, Capelinha, Una, Pirapora e Paracatu; no Estado do Rio de Janeiro, nas MRGs de Itaperuna e Maca e; em So Paulo, nas MRGs Capo Bonito, Registro e Itanhaem; ii) CONSAD, atuante nos Estados do Esprito Santo, nas MRGs de Colatina, Afonso Cludio, Santa Teresa e Alegre; No Rio de Janeiro, nas MRGs de Itaperuna, Santo Antnio de Pdua, Campos dos Goytacazes e Maca; No Estado de Minas Gerais, atuante em 14 MRGs e, em So Paulo, nas MRGs de Registro, Itanhaem, Itapecirica da Serra, Itapeva, Dracena, Capo Bonito, Piedade e Andradina; iii) PRONAT, est sendo desenvolvido em todos os estados da Regio Sudeste. No Esprito Santo, nas MRGs de Colatina, Afonso Cludio, Santa Teresa, Alegre e Cachoeiro do Itapemirim; No Rio de Janeiro, nas MRGs de Itaperuna, Santo Antnio de Pdua e Campos dos Goytacazes; Em Minas Gerais, presente em 14 MRGs e; em So Paulo, nas MRGs de Itapecirica da Serra, Itanhaem, Itapeva, Capo Bonito, Piedade e Marlia; iv) Programa Nacional de Ecoturismo, que contempla todos os estados da Regio Sudeste, no Esprito Santo, atuante na MRG de Alegre (onde localiza-se o Parque Nacional do Capara); no estado do Rio de Janeiro, nas MRGs de Nova Friburgo, Vale do Paraba Fluminense, Bahia da Ilha Grande, Serrana, Itagua e Rio de Janeiro; em 11 MRGs de Minas Gerais e; ainda, em 17 MRGs do estado de So Paulo (no concentradas no territrio); v) Programa de Promoo de APLs, em desenvolvimento em todos os estados. No Esprito Santo, nas MRGs de Cachoeiro de Itapemirim e Itapemirim (mrmore e granito); Em Minas Gerais, somente na MRG de Santa Rita do Sapuca; No estado do Rio de Janeiro, nas MRGs de Bacia de So Joo e Macacu-Caceribu e; no Estado de So Paulo, somente na MRG de Franca; vi) Programa Monumenta, no Esprito Santo, na MRG de Vitria; no Estado do Rio de Janeiro, presente nas MRGs de Bahia de Ilha Grande, Vassouras, Serrana e Rio de Janeiro; em Minas Gerais, em 9 MRGs; e no Estado de So Paulo, nas MRGs de Santos, So Paulo, Caraguatatuba e Sorocaba; vii) Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais, presente em todos os Estados da Regio, no Estado do Esprito Santo, na MRG de Vitria; No Rio de Janeiro, na MRG do Rio de Janeiro; Em Minas Gerais, na MRG de Belo Horizonte; no 162

Estado de So Paulo, nas MRGs de Piracicaba, Amparo e So Paulo; viii) Programa de Cooperao Nipo-brasileira para o Desenvolvimento do Cerrado (PRODECER), no Estado de Minas Gerais nas MRGs de Una, Paracatu, Patrocnio e Arax; vix) Programa de Reabilitao Urbana de Stios Histricos (URBIS), em Ouro Preto, estado de Minas Gerais; j) Programa Brasil Patrimnio Cultural, em Minas Gerais, nas MRGs de Conceio do Mato Dentro e Belo Horizonte; x) Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE), implantados e/ou previstos em todos os Estados. No Esprito Santo, em todas as MRGs; no Rio de Janeiro, presente em nove MRGs; no Estado de Minas Gerais, contempla 16 MRGs e; em So Paulo, nas MRGs de Registro, Itanham, Santos e Caraguatatuba; xi) Agenda 21, em todos os Estados do Sudeste. No Esprito Santo, presente em todas as MRGs, exceto na MRG de Guarapari; no Estado do Rio de Janeiro, em quase todas as MRGs, com exceo de Cordeiro-Cantagalo, Barra do Pira e Trs Rios; em Minas Gerais, presente em 20 MRGs; em So Paulo, contempla 22 MRGs; xii) Planos Diretores, no Estado do Esprito Santo, nas MRGs de em Colatina, So Mateus, Linhares, Santa Teresa, Vitria, Guarapari, Alegre, Cachoeiro do Itapemirim e Itapemirim; No Rio de Janeiro, em todas as MRGs, exceto na MRG de Santa Maria Madalena; no Estado de Minas Gerais, em 46 MRGs e; em So Paulo, os Planos Diretores esto implementados, previstos ou em implementao em 55 MRGs. Pode-se observar que os PPPPs federais atuam de forma bastante diversificada sobre o territrio na regio Sudeste. No Esprito Santo, verifica-se uma tnue concentrao nas MRGs de Cachoeiro e Alegre, no sul do Estado, e na regio serrana, em Santa Teresa e Afonso Cludio. Apesar de atuantes sobre regies de grandes capacidades de transformao territorial, esto implementados, em elaborao ou previstos, diversos instrumentos que podem colaborar para um uso mais racional do territrio. No Estado do Rio de Janeiro, os resultados mostram que a MRG do Rio de Janeiro a maior contemplada pelos PPPPs, o que pode impulsionar de forma relevante s transformaes territoriais. Todavia, com a exceo da MRG do Rio de Janeiro, os PPPPs contemplam principalmente MRGs com os mais baixos indicadores do Estado. O mesmo acontece em Minas Gerais. Constata-se que os PPPPs federais atuam de forma bastante diversificada sobre o territrio do Estado de So Paulo. Percebe-se, todavia, uma tnue concentrao nas MRGs de Itapecirica da Serra, Registro, Itanhaem, Capo Bonito e Piedade. Entretanto, so nas mesmas MRGs que se concentram os instrumentos de gesto ambiental, colaborando para a mitigao de possveis efeitos indesejados e a maximizao das externalidades positivas, assim como ocorre no Estado do Esprito Santo. Deve-se atentar para a necessidade da efetivao destes instrumentos antes da implementao daqueles PPPPs, a fim de minimizar externalidades prejudiciais e promover o bem comum. 163

Regio Sul No caso do estado do Paran, observa-se a grande atuao do Programa Faixa de Fronteira, presente em todo o oeste do estado e a presena de Planos Diretores em 36 das suas 39 MGRs. Outro destaque para os Plos de Ecoturismo, o que, comparativamente aos outros estados da regio sul, o estado com o maior nmero desses projetos, presente nas MRGs de Foz do Iguau, Paranagu, Capanema e Cerro Azul. Programas como o PRONAT e o de Regies Metropolitanas tambm so significativos, sendo este ltimo de grande importncia, presente no s na regio do entorno da MRG de Curitiba, como tambm na de Maring. Quanto aos PPPPs federais no estado de Santa Catarina, destacam-se os Planos Diretores, presentes em todas as suas microrregies. Comparativamente aos outros estados da regio sul, o estado de maior presena do Programa de Agenda 21, do Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE) e do Programa de Regio Metropolitana. O PRONAT tambm aparece como programa de grande incidncia no estado. No estado do Rio Grande do Sul, destacam-se: os Planos Diretores, presentes em todas as 35 MRGs do estado; o PROMESO, em 27 MRGs; e o Programa Faixa de Fronteira, em 19. Agenda 21 e ZEE no parecem muito significativos no estado. Outro programa a destacar o PRONAT, com significativa incidncia em toda a regio sul. 2.6.2.2.O setor privado e sua dinmica territorial Este item busca analisar o comportamento do setor privado e sua dinmica territorial, o que passa necessariamente pela questo dos investimentos. Os valores selecionados foram queles superiores a 10 milhes de reais, pois, supostamente, representariam os maiores impactos em termos de ordenamento territorial. Quanto infra-estrutura, buscou-se organizar as informaes de modo a revelar os interesses e necessidades do setor privado, tanto em termos de ramo de atividade como sua espacializao. Por ltimo, houve a tentativa de ilustrar a situao do financiamento do agronegcio no Centro Oeste via setor privado/privado. Anlise dos Investimentos no Setor Privado Quando se observa os investimentos do RENAI 36/2004, em nvel regional, os investimentos privados se apresentam ainda concentrados na regio Sudeste (34,79%). Em ordem decrescente aparecem a regio Nordeste, Norte, Sul e Centro Oeste, respectivamente. Na participao por estado (quadro 6), tambm se percebe uma desigualdade regional significativa. Na regio Sudeste, destacase o estado de So Paulo; no Nordeste, os maiores investimentos so na Bahia e Pernambuco; no
36

RENAI Rede Nacional de Investimentos, do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior.

164

Norte, sobressai o Par; no Sul, o Paran; e no Centro Oeste, o Mato Grosso o estado onde os maiores investimentos esto previstos. Quadro 6 - Participao nos projetos de investimento por regies e estados REGIO/ESTADO CENTRO-OESTE SUL SUDESTE NORTE NORDESTE VRIOS INDEFINIDOS TOTAL Fonte: RENAI, 2004 O RENAI cadastrou projetos de 43 segmentos da economia. De todos os setores os que tiveram maiores participaes nos dois semestres de 2004 foram o setor de indstria de transformao, seguido pelo de transporte, armazenagem e comunicaes. Em terceiro lugar, a indstria extrativa teve destaque no primeiro semestre, e no segundo semestre, o setor de eletricidade, gs e gua quente. No primeiro semestre do ano de 2004, considerando os subsetores (diviso CNAE Classificao Nacional das Atividades Econmicas), as maiores participaes, no total, so: a fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de combustveis nucleares e produo de lcool, com 11% de participao do total de projetos. Com os mesmos nveis de participao, esto a Metalurgia Bsica e a atividade de Extrao de Minerais Metlicos, impulsionados pelos grandes conglomerados, que comeam a anunciar investimentos para atender ao aumento nas exportaes e na demanda interna, buscando diminuir a sua crescente limitao na capacidade produtiva. Outros setores que anunciam inteno de investir so os de produtos qumicos (US$ 3.800 milhes) e de papel e celulose (US$ 2.000 milhes). Nota-se que so setores considerados os mais poluentes e intensivos em recursos naturais. Em relao aos investimentos para 2003, o setor de papel e celulose j havia demonstrado uma recuperao (128%) de 2003, comparado a 2002. A previso do novo ciclo de crescimento do setor, para o perodo de 2003-2012, implicar em investimentos no valor de US$ 14,4 bilhes, de modo a ampliar a capacidade produtiva para suprir a demanda externa e o aquecimento da demanda interna. A previso para 2003 era a construo, at 2005, de uma indstria no sul da Bahia, gerando 165 107,726,179,865 100.000 E Valor (US$) 4,826,941,316 7,940,344,211 37,476,398,707 9,781,753,676 11,425,474,118 36,275,267,837 % regio 100.000 100.000 100.000 100.000 100.000 _ % total 4.481 7.371 34.789 9.080 10.606 33.674

aproximadamente 10 mil empregos diretos e indiretos. Em 2004, esse ciclo expansivo parece ter entrado em curso, com implantao de diversas plantas industriais em vrias localidades do pas. importante a localizao dessas empresas, pois so plantas grandes que atraem pessoas e tm impacto no territrio, sobretudo no ambiente fsico. No segundo semestre de 2004, considerados os subsetores, a maior participao no total so de segmentos atualmente prximos ao limite da utilizao da capacidade produtiva, tais como a metalurgia bsica (US$ 9,3 bilhes), com 17,5% de participao do total de projetos e o de produtos qumicos, com projetos de US$ 5,2 bilhes. Alm disso, setores de infra-estrutura com fortes necessidades de investimento, como o setor de eletricidade, gs e gua quente (US$ 7,5 bilhes), com 13,8%; e o setor de telecomunicaes (US$ 6,8 bilhes), com 12,8 %. Estes quatro sub-setores respondem por mais de 50% dos projetos acompanhados, demonstrando uma grande concentrao dos projetos de investimentos. Fazendo um cruzamento entre setor/diviso e regies/estados da federao, notam-se alguns aspectos significativos que podem impactar o ordenamento do territrio, seja por manuteno de uma tendncia socioeconmica ou pela introduo de um novo ciclo econmico. Um destaque especial refere-se indstria extrativa, na diviso de minerao com um crescimento significativo do setor de minerao de 2002 para 2003 (107%) e de 2003 para 2004 cresceu mais ainda (457,5 %). A regio Norte foi a nica em que o setor extrativo foi o mais significativo em programao de investimentos privados, com a maior concentrao para o estado do Par. As outras regies se concentraram na indstria de transformao. Nesse setor, o Centro-oeste teve o maior volume (em valores monetrios) de projetos na diviso de fabricao de celulose, papel e produtos de papel (Mato Grosso do Sul); no Nordeste, na diviso de metalurgia bsica (Maranho); no Sudeste, na diviso de metalurgia bsica (Minas Gerais) e fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de combustveis nucleares e produo de lcool (Rio de Janeiro); e no Sul, na diviso de fabricao de material eletrnico e de aparelhos e equipamentos de comunicaes (Paran). Sobre a origem do capital, h uma diversidade de participaes. No entanto, os pases com maior participao nos investimentos diretos no Brasil, em 2004, foram os Pases Baixos (38,0%) e os Estados Unidos (19,6%). Numa primeira anlise percebe-se ainda um forte investimento de capital estrangeiro. Contudo, em 2004, esses investimentos parecem estar em setores cuja capacidade ociosa encontra-se pequena, como o ramo da siderurgia, por exemplo. Ainda se percebe os maiores investimentos em regies consideradas mais dinmicas, como sul e sudeste. Ressalva para o estado do Par, com fortes investimentos de capital norte americano, Chins e brasileiro na minerao. Na regio sul, os maiores anncios foram feitos na fabricao e montagem de automveis, sendo todos de origem estrangeira, sobretudo Alemanha, Estados Unidos e Reino 166

Unido. A Petrobras tambm se destaca em vrios estados com pesados investimentos na rea de fabricao de coque, refino de petrleo, indstria qumica, entre outros. Estados como Rio de Janeiro e So Paulo foram contemplados. Considerando um espao temporal mais amplo, a participao do setor industrial no total dos Investimentos Externos Diretos (IED) subiu de 18%, no perodo 1996-2000, para 40,3%, no perodo 2001-2004. As indstrias internacionais tais como a dos produtos qumicos, veculos automotores, material eletrnico e alimentos e bebidas investiram fortes recursos no perodo, gerando expectativa de confiabilidade no futuro do mercado consumidor brasileiro. No entanto, somente a indstria de material eletrnico apresentou anncios de investimentos significativos para o futuro. Em sntese, as indstrias internacionais presentes no Brasil no planejam investimentos significativos para os prximos anos. Em relao aos Fundos Constitucionais 37, o quadro 7 compila os dados de nmero de operaes e valores monetrios do ano de 1989 at 2004, por unidade da federao dentro de cada regio que abrangem os fundos. Quadro 7 - Contrataes por Unidades da Federao dos Fundos Constitucionais perodo 1989-2004 Total acumulado dos anos 1989 a 2004 N de op FCO total DF GO MT MS FNO total AC AP AM PA RO RR 278.390 4.249 80.876 107.725 85.540 228.521 17.458 5.095 17.781 99.884 49.077 6.275 % 100,0 1,5 29,1 38,7 30,7 100,0 7,6 2,3 7,8 43,7 21,5 2,7 R$ mil 8.203.136 540.115 3.047.201 2.777.988 1.837.832 7.101.559 285.034 110.613 568.902 3.377.072 980.146 145.253 % 100,0 6,6 37,1 33,9 22,4 100,0 4,0 1,6 8,0 47,6 13,8 2,0

Fundos Constitucionais abrangem as regies Centro Oeste, Norte e Nordeste, sendo um percentual de 3% sobre circulao de mercadorias e produtos industrializados divididos da seguinte maneira: Fundo do Centro Oeste (FCO) 0,6%; Fundo do Norte (FNO) 0,60% e Fundo do Nordeste (FNE) 1,8%. Eles foram criados em 1989 e servem de incentivo para o desenvolvimento socioeconmico dessas regies.

37

167

TO FNE total (*) AL BA CE ES (1) MA MG (1) PB PE PI RN SE

32.951 921.565 17.325 58.592 194.935 137.134 2.664 53.247 55.978 72.430 99.350 68.511 96.789 64.610

14,4 100,0 1,9 6,3 21,2 14,9 0,3 5,8 6,1 7,9 10,8 7,3 10,5 7,0

1.634.539 16.237.279 890.409 4.131.942 2.775.841 109.861 1.166.572 909.924 995.480 1.985.518 1.257.755 1.148.152 865.825

23,0 100,0 5,5 25,5 17,1 0,7 7,2 5,6 6,1 12,2 7,7 7,1 5,3

Fonte: Relatrio 2005 Fundos Constitucionais Ministrio da Integrao / Valores atualizados pelo BTN e pela TR a preos de junho de 2005 (*) Dados no diferenciados por estados no perodo de 1989-1990 (1) municpios includos na rea de atuao da SUDENE Dentro do Fundo do Centro-Oeste (FCO), o estado com maior nmero de operaes foi Mato Grosso, porm o que mais recebeu recursos foi Gois. No Fundo do Norte (FNO), o estado com o maior nmero de operaes e de recursos foi o Par. No Fundo do Nordeste (FNE), a Bahia foi o estado que igualmente recebeu o maior numero de operaes e recursos. Dentre os programas previstos nos fundos esto queles ligados aos setores rurais, mais voltados agropecuria e os outros voltados aos setores industriais. At o ano de 2003 eram includos no subtotal rural: programa da terra, rural, Pronaf A, Especiais rurais e outros programas. No subtotal que inclui outros esto inseridos os programas: agroindustrial, industrial, turismo, comrcio/servio e infraestrutura. Em todos os fundos as maiores contrataes (em nmero de operaes e valor monetrio) foram para o subtotal rural, como mostra o quadro 8. Os fundos que registraram a menor diferena foram o do Nordeste.

168

Quadro 8 - Contrataes por programa (% em relao ao valor total liberado por fundo no perodo de 1989-2004) % Subtotal rural Subtotal outros Total FCO 73,3 26,7 100,0 FNO* 66,8 33,2 100,0 FNE 58,4 41,6 100,0

* os valores do FNO referem-se ao perodo de 1989-2003 Fonte: Relatrio 2005 Fundos constitucionais Em relao ao porte do empreendimento, os nmeros mostram um paradoxo: apesar da quantidade de contrataes dos micros e pequenos serem bem maiores, os valores liberados aos grandes ultrapassam em muito os liberados aos pequenos. No quadro 9 se observam os valores liberados por porte de acordo com os fundos. Na mdia total, os empreendimentos de grande porte so os que recebem os maiores volumes de financiamento privado (36% do valor total contratado). Um aspecto a se destacar o baixssimo valor contratado pelas cooperativas (3,5% do total). Quadro 9 - Contrataes por porte no perodo de 1989 a 2004 (em R$ Mil) FCO valor Cooperativa Mini/ micro Pequeno Mdio Grande Total 43.946 814.074 1.354.550 1.717.678 2.114.428 6.044.676 % 0,7 13,5 22,4 28,4 35,0 FNE Valor 951.712 5.390.372 1.938.646 1.938.263 6.949.490 % 5,5 31,4 11,3 11,3 40,5 100,0 FNO Valor 57.627 1.837.998 1.219.004 1.862.181 1.769.853 6.746.663 % 0,9 27,2 18,1 27,6 TOTAL Valor 1.053.285 8.042.444 4.512.200 5.518.122 % 3,5 26,8 15,1 18,4 36,2 100,0

26,2 10.833.771 100,0 29.959.822

100,0 17.168.483

Fonte: Relatrio dos fundos constitucionais de financiamento, 2005 (informaes gerenciais fornecidas pelo Banco do Brasil, Banco do Nordeste e Banco da Amaznia) Quanto ao nmero de empregos gerados pelos fundos constitucionais, estima-se que do total gerado na mdia, entre empregos diretos e indiretos, no perodo (desde 1990 a 2004), seja de aproximadamente 6,5 milhes de empregos. O fundo do Nordeste tem aplicado os recursos em investimentos que geram emprego com maior eficincia econmica, haja vista ser o maior nmero de emprego ao menor custo. Contudo, esses dados devem ser analisados com reserva, por conta da variao nos valores salariais de acordo com as regies. Os dados sobre o nmero de empregos 169

gerados esto no quadro abaixo (quadro 10). Quadro 10 - Estimativa de gerao de empregos e custo mdio Fundos N de empregos estimados % Custo mdio por emprego (1990-2004) R$1,00 FCO (1) FNE (2) FNO (3) Total 1.216.236 3.997.341 1.413.613 6.627.193 18,4 60,3 21,3 100,0 15.561 3.217 9.215 9.331

(1) 1989 a 30.9.2005 (empregos diretos e indiretos) (2) jan. 1995 a 30.06.2005 (empregos diretos e indiretos) (3)1989 a 30.06.2005 (empregos diretos e indiretos) Quando se observa os dados dos investimentos do BNDES, sem a distino de obras pblicas ou privadas e agregao em macro regies, verifica-se ainda uma grande concentrao desses investimentos para a regio Sudeste mesmo com a reduo observada de 2003 para 2004. Ou seja, o BNDES, que deveria fomentar regies menos desenvolvidas e tentar minorar as desigualdades inter-regionais, no tem conseguido alcanar esse intento. Como se observa no quadro 11, existe uma reduo de investimentos na regio Nordeste, que segundo relatrio 2004 do BNDES, est associada s operaes ligadas ao setor energtico, que ocorreram em 2003 e no se repetiram em 2004. Quadro 11 - Desembolso Anual do BNDES por Macro regio 2001 R$ milhes Norte Nordeste Sudeste Sul C. Oeste Total 860 3,3 3.334 13 14.494 56 4.825 19 1.703 6,6 25.216 2002 R$ % milhes 1.881 4,9 3.784 9,9 23.074 61 6.092 16 2.589 6,8 37.420 2003 R$ % milhes 712 2 2004 R$ % milhes 1.954 4,9 2.737 6,8 21.299 53 8.683 22 5.161 13 39.834 2005 (1 sem) R$ % milhes 574 1.432 % 3 7 5.981 14.399 91.355 30.858 13.408 156.001

3.112 8,8 20.036 57 6.842 20 2.831 33.533 8

12.452 62 4.416 22 1.124 19.998 6

Fonte: AS/DESOP Sistema OPE 170

Quando se analisa o desembolso do BNDES por setor (quadro 12), se observa um vigoroso crescimento no financiamento destinado agropecuria do ano 2000 em diante, tendo decrescido no ano de 2005. Isso provavelmente aconteceu por conta dos supervits que o setor do agronegcio vem propiciando balana comercial. No entanto, o setor de transformao e de comrcio/servios historicamente so os mais favorecidos, pelo prprio volume de demanda, que bem superior ao outros. Sobre os investimentos realizados em 2005, pode-se considerar medocre desempenho econmico no ano, existindo uma conjugao de fatores que colaboraram com isso, sobretudo a valorizao do real frente ao dlar e o efeito-China que submete a indstria brasileira, em diversos segmentos, a uma forte presso competitiva. Algumas divises da indstria brasileira realizaram enormes avanos desde o incio da abertura, e, se as condies fossem menos adversas, estariam contribuindo muito mais para reforar o potencial de crescimento da indstria brasileira.

171

Quadro 12 - Desembolso do BNDES por setor (perodo 10 anos) em R$ milhes (Diviso CNAE) Discriminao Agropecuria Ind. extrativa Ind. Transform. Comrcio/serv. Total geral Discriminao Agropecuria Ind. extrativa Ind. Transform. Comrcio/serv. Total geral 1995 731,2 71,7 4.001,4 2.293,7 7.097,9 2001 2.762 396,3 12.760,3 9.297,9 25.216,5 1996 729,4 146,5 4.243,3 4.554,4 9.672,6 2002 4.508,9 250,3 17.177,7 15.482,3 37.419,3 1997 1.390,9 752,0 6.040,8 9.710,4 17.894,1 2003 4.595 157,3 15.937,4 12.843,8 33.533,6 1998 1348,6 282,2 7.280,5 10.079,6 18.990,9 2004 6.930,2 242,6 15.539,4 17.121,6 39.833,9 1999 1.286,6 258,5 8.165,5 8.340,9 18.051,5 2005 4.058,8 337,7 23.104,3 19.479,5 46.980,2 2000 1.908 120,9 10.282,1 10.734,9 23.045,8

Fonte: BNDES, 2006. Setor Privado e Infra-Estrutura ainda o Estado o maior responsvel pela infra-estrutura no pas. No entanto, o setor de infra-estrutura aquele que mais envolve projetos de parceria pblico-privada (PPP), representando 81,9% do total de aes de PPP previstas no PPA 2000/2003. No quadro que se segue, pode-se visualizar a participao tanto do setor pblico como do setor privado, bem como as parcerias em cada ramo, no quadro abaixo. Observa-se que a principal fonte financeira para praticamente todos os ramos de origem pblica, com exceo da gerao de energia (apontando para uma tendncia de auto-gerao de energia pelas empresas) e os gasodutos, onde predominam os recursos privados. Outro destaque com relao complementaridade entre recursos pblicos e privados, principalmente nos ramos de distribuio de energia, gasodutos, produo de petrleo, adutoras, ferrovias e o metr. O quadro 13 mostra tambm projetos indicados como prioritrios pelo setor pblico (governos federal e estadual), pelo setor privado bem como projetos indicados pelo Governo Federal (GF) para parceria pblico-privado. Entre os ramos apontados como prioritrios pelo setor privado, que superam aqueles indicados pelo setor pblico, pode-se destacar o de produo de petrleo bem como as hidrovias, sendo esta ltima totalmente financiada por recursos pblicos. Pode-se observar tambm que nem sempre os projetos indicados para PPP correspondem aos interesses do setor privado, com destaque para as ferrovias, onde alguns projetos no so 172

apontados como prioritrios pelo setor privado. No entanto, dos 30 projetos de PPP listados, 24 so apontados como prioritrios tanto pelo setor pblico como privado, revelando tambm acertos na escolha dos projetos para PPP pelo GF.

173

Quadro 13 - Participao do Setor Pblico e do Setor Privado na Origem dos Recursos e Projetos Indicados ORIGEM DOS RECURSOS INDICADOS COMO PRIORITRIOS Pblico Privado Energia Distribuio Gerao Transmisso Petrleo& Distribuio Gasoduto Produo petrleo Saneamento Adutoras Barragens e audes Drenagem urbana Irrigao Saneamento abastecimento gua Transportes Aerdromos Aeroporto Ferrovias Hidrovias Pontes e viadutos Portos Rodovias 11 24 05 09 08 14 72 00 00 01 00 00 03 02 01 02 18 00 00 05 22 00 00 00 00 00 00 00 10 08 12 04 01 01 30 12 25 14 02 04 06 83 12 25 20 06 04 10 93 05 08 11 09 01 05 16 00 03 13 00 00 03 13 e de 15 00 04 00 11 15 18 00 01 de Gs Pblico/ Privado 06 10 08 00 07 01 12 01 00 01 Total GF GE PPA setor pblico 00 52 00 00 00 00 00 00 00 00 05 05 09 02 03 00 01 00 00 05 10 20 25 03 11 00 25 08 01 19 10 75 25 04 11 00 26 08 01 20 Setor Privado 05 06 05 00 04 02 07 01 00 06 PPP

04 11 17 02 01 01 13 07 01 19

00 51 00 02 02 00 00 00 00 00

00 02 00 00 00 00 00 00 00 04

Fonte: Anurio Revista Exame de Infra-Estrutura (2004/2005) GF = Governo Federal; GE = Governo Estadual; PPA = Plano Plurianual; PPP = Parceria PblicoPrivada 174

Por fim, dos 403 projetos elencados, 93 foram apontados como prioritrios pelo setor privado, com enfoque principal para o setor de transportes, mais especificamente as rodovias, hidrovias e aeroportos. Observando a localizao desses projetos podemos observar a tendncia, ao menos em termos do que aponta o setor privado, de expanso da rede de infra-estrutura no pas. O quadro 14 faz uma sntese por regio dos projetos de infra-estrutura prioritrios segundo a iniciativa privada. Quadro 14 - Projetos indicados com prioritrios pelo Setor Privado por Regio Norte 29 Nordeste 23 Sul 17 Sudeste 22 Centro-Oeste Total 02 93

Fonte: Anurio Revista Exame de Infra-Estrutura (2004/2005) Na regio norte, o destaque para os estados do Amazonas, Par e Tocantins. Para a regio nordeste, o estado da Bahia que tem o maior nmero de projetos indicados. Na regio sudeste, o estado de Minas Gerais, com destaque para o setor de gerao de energia e na regio sul, o que o estado do Paran sozinho tem 10 projetos indicados. Observa-se que h uma tendncia desconcentrao geogrfica da produo em relao So Paulo, especialmente em direo aos estados do Paran, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Bahia, Cear e Rio Grande do Sul. Outra tendncia possibilidade de So Paulo e Rio de Janeiro tornarem-se cidades mundiais, devido forte concentrao de investimentos no eixo Rio de Janeiro-So Paulo que poder indicar no uma reconcentrao industrial, mas uma desconcentrao da produo de bens e uma concentrao das decises estratgicas e da prestao de servios especializados s empresas. Consideraes A partir da identificao dos principais planos, polticas, programas e projetos de grande porte PPPPs (pblicos e privados), que de alguma forma tenham includo em sua formulao e/ou em sua implementao alguma estratgia ou rebatimento territorial, foi possvel elaborar um diagnstico da interveno pblica e privada no Pas. Em relao ao setor privado, existem vrias teorias que buscam explicar o comportamento dos investimentos privados, procurando dar conta dos motivos que levam a deciso de investir. Parece haver um consenso entre estabilidade econmica e o papel do Estado. Na ltima dcada houve forte crescimento dos investimentos, tanto via BNDES (de 3,2 bilhes em 1992 passou para 12,6 bilhes em 2000), como dos investimentos externos diretos, explicado em boa parte pela 175

abertura econmica e pelas privatizaes, sobretudo nos setores de infra-estrutura. Por outro lado, tambm no se deve esquecer de uma prtica historicamente consolidada nos pases em desenvolvimento, onde a criao de infra-estrutura uma maneira indireta de implantao da indstria moderna. Sem dvida necessrio distinguir as infra-estruturas indispensveis modernizao de um Estado daquelas que so criadas com o objetivo deliberado de atrair investimentos (SANTOS, 2001). Como setor estratgico na organizao do espao, de interface direta entre o pblico e o privado, cabem ainda as consideraes de NONNENBERG e MENDONA (2004) onde o investimento direto externo no tem efeito sobre o PIB. Ao contrrio, o PIB do pas que tem efeito sobre a entrada dos investimentos externos. Entender a participao da infra-estrutura na composio do PIB, bem como de que maneira o Estado pode criar novas relaes com o setor privado, se revela como um tema de fundamental importncia, quando se trata da questo do ordenamento territorial.

176

2.7.

APARATO INSTITUCIONAL E JURDICO-LEGAL

2.7.1. O Regime Federativo e a Repartio Constitucional de Competncias A maneira pela qual exercido o poder em funo do territrio determina a forma de Estado, que pode ser unitria ou composta. No caso dos Estados compostos (federaes, confederaes e unies reais e pessoais), h uma associao de Estados autnomos, ao contrrio do Estado unitrio, onde existe apenas um poder central que se estende por todo o territrio. O Estado federal, que uma espcie de Estado composto, tem como pressuposto o pluralismo territorial. As atividades estatais so repartidas entre o poder central e as ordens jurdicas parciais, normalmente Unio e Estados-membros. No caso do Brasil, o modelo federativo adotado prev no apenas dois, mas trs nveis de estatalidade superpostos: Unio, Estados-membros e Municpios. Estes nveis funcionam autonomamente, sendo essencial a repartio constitucional de competncias para o exerccio e o desenvolvimento de suas atividades. Constituem as bases da federao: a repartio de competncias; a dualidade (tripartio, no modelo adotado pelo Brasil) de ordens governamentais; a autonomia constitucional do Estadomembro (e dos municpios); e a existncia de tcnica especfica de manuteno da integridade territorial a interveno federal. A Constituio Federal realiza a tarefa de repartir as competncias para legislar e executar aes, a fim de que as funes estatais sejam desempenhadas sem conflitos legais ou institucionais. O sistema de diviso de competncias adotado pela Constituio Federal de 1988 complexo, envolvendo, basicamente, a enumerao taxativa das competncias da Unio, dos Estados-membros e dos Municpios. As competncias subdividem-se em material 38 e legislativa. A competncia material, que pode ser exclusiva ou comum, possibilita aos entes polticos o desempenho de diversas atividades e servios que, por sua natureza, inserem-se na rbita do Poder Executivo. A competncia legislativa divide-se em exclusiva, privativa e concorrente, e permite a cada entidade federativa a edio de leis, estando, assim, relacionada atuao do Poder Legislativo. Competncia legislativa exclusiva ou privativa significa que apenas aquela entidade federal poder legislar sobre determinada questo. A diferena entre elas reside na possibilidade de delegao, somente admitida no mbito das competncias privativas. A competncia concorrente faculta Unio a edio de normas gerais, principiolgicas, e, aos Estados-membros, a edio de normas especficas, que exercem a funo de adaptar os comandos genricos s peculiaridades regionais.

38

Tambm denominada competncia administrativa ou executiva.

177

A competncia dos Estados-membros, no que diz respeito s matrias cuja competncia legislativa concorrente, caracteriza-se, portanto, como suplementar isto , podem formular normas que desdobrem o contedo dos princpios ou normas gerais, ou que supram a ausncia ou omisso destas. Nos casos em que no exista legislao federal, os Estados-membros podem legislar plenamente, nos termos do 3 do art. 24 da Constituio Federal de 1988. Ocorrendo essa hiptese, a supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio (conforme disposto no 4 do citado art. 24). A competncia material exclusiva conduz ao exerccio de atividades e prestao de servios apenas pelo ente designado pela Constituio Federal. No caso da competncia material comum, todas as entidades federativas podero atuar sobre aquela questo, na rbita de seus respectivos Poderes Executivos, buscando-se implementar o federalismo cooperativo. Como a competncia administrativa insere-se na rbita de atuao do Poder Executivo, as questes elencadas pela Constituio Federal de 1988, afetas competncia federal, estadual e municipal, referem-se prestao de servios pblicos, exerccio do poder de polcia, fomento s atividades privadas e interveno no domnio econmico e na propriedade. Todavia, como a atuao do Poder Executivo deve ter sempre uma base legal, em atendimento ao princpio da legalidade (caput do art. 37 da CF/88), as matrias elencadas nos artigos referentes competncia executiva devem, necessariamente, estar vinculadas produo legislativa 39. Em geral, as matrias relacionadas como de competncia material exclusiva da Unio possuem uma estreita correlao com as questes cuja competncia legislativa privativa dessa entidade federativa. Da mesma forma, quando a Constituio estabelece competncia executiva exclusiva do municpio por estar presente interesse predominantemente local a competncia para legislar sobre a questo tambm ser municipal, devendo, no entanto, serem respeitadas as normas editadas pela Unio e pelos Estados, no mbito da competncia legislativa concorrente. No que concerne aos Estados-membros, como a competncia executiva e a competncia legislativa so remanescentes, caber a esta entidade estatal legislar e atuar com exclusividade sobre as questes que no estejam inseridas dentre as competncias federais ou municipais, exclusivas ou privativas. O que deve ficar bem claro, todavia, a necessidade de uma base legal para a atuao do Poder Executivo federal, estadual e municipal. Desse modo, tratando-se de competncia material exclusiva da Unio, dever ser editada lei federal para fundamentar a ao administrativa. O mesmo
Nas palavras de Celso Antnio Bandeira de Mello, o princpio da legalidade o princpio capital para a configurao do regime jurdico-administrativo, configurando a idia de que a Administrao Pblica s pode ser exercida na conformidade da lei e que, de conseguinte, a atividade administrativa atividade sublegal, infralegal, consistente na expedio de comandos complementares lei.
39

178

raciocnio aplica-se competncia executiva exclusiva dos Estados e dos municpios, respeitadas as competncias legislativas concorrentes e federais. No entanto, quando a competncia material comum, as normas que fundamentam a ao do Executivo federal, estadual e municipal devem ser editadas segundo as regras impostas na Carta Federal, devendo-se observar, em especial, as matrias relacionadas no art. 24 da CF/88, que dispe, como visto, sobre as questes cuja competncia para editar normas concorrente Unio e aos Estados. Esse o caso, por exemplo, das matrias relacionadas proteo do meio ambiente, cuja competncia executiva, em sua maioria, comum a todas as entidades estatais, mas a competncia legislativa concorrente devendo a Unio editar normas gerais e os Estados e Distrito Federal normas especficas. Quanto aos municpios, muito embora no estejam relacionados no caput do art. 24, acabam podendo legislar (em funo dos incisos I e II do art. 30 da CF/88), no mbito da competncia legislativa concorrente, podendo editar normas sobre as matrias constantes do art. 24, desde que se trate de assunto de interesse local e que respeitem as normas federais e estaduais. 2.7.2. Anlise da legislao em vigor correlata ao Ordenamento Territorial Deve-se considerar que a tarefa de elaborao de uma proposta de lei a ser apresentada ao Poder Legislativo, instituindo uma Poltica de Ordenamento Territorial, impe a avaliao das normas atualmente em vigor que exeram influncia sobre a poltica que se pretende instituir, a fim de verificar se h necessidade de revogao total ou parcial de seus dispositivos, a partir da alterao de seus comandos. A partir da anlise da legislao em vigor, alguns pontos devem ser considerados na elaborao de um anteprojeto de Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, sendo eles: i) O princpio da funo social da propriedade que define a prpria estrutura do direito de propriedade, impondo limites ao seu exerccio. Est presente na CF/88 (arts. 5, XXIII, 170, III, 182, 2, 186); bem como na Lei n 4.504/64 (imveis rurais), art. 2; e na Lei n 10.257/01, art. 39 (imveis urbanos). ii) As Terras indgenas, como bens da Unio, cuja posse permanente e usufruto exclusivo das riquezas do solo, rios e lagos so garantidos constitucionalmente aos ndios (CF/88, art. 231; Lei n 4.504/64; Lei n 6.001/73). iii) Lei n 4.504/64 (Lei da Reforma Agrria) no que tange aos seguintes artigos: art. 5, descreve sobre a dimenso da rea dos mdulos rurais; art. 16, estabelece a gradual extino 179

do minifndio e do latifndio; art. 9, define as terras prioritrias para reforma agrria, que devem ser compatibilizadas com as reas prioritrias para proteo do meio ambiente, de acordo com a Lei n 9.985/00; art. 33, determina a elaborao do Plano Nacional de Reforma Agrria, que tambm deve ser compatibilizado com o Plano Nacional de Ordenao do Territrio e com os planos de recursos hdricos (arts. 6 e 8 da Lei n 9.433/97); art. 43, define a competncia do Incra para realizar estudos para o zoneamento do pas em regies homogneas do ponto de vista scio-econmico e das caractersticas da estrutura agrria. Esse dispositivo deve ser compatibilizado com o Decreto n 4.297/02, que estabelece critrios para o zoneamento ecolgico-econmico; art. 27, cria o Fundo Nacional de Reforma Agrria, a fim de fornecer os meios necessrios para o seu financiamento. Devem, ainda, ser consideradas as definies constantes do art. 1, 1 e 2, e art. 4 (reforma agrria, poltica agrcola, imvel rural, minifndio, latifndio, colonizao, entre outros). iv) Lei n 4.771/65 (Cdigo Florestal) apresenta importantes definies, que devero ser consideradas na PNOT, bem como a previso de reas de preservao permanente e reas de reserva legal, espcies de espaos territoriais especialmente protegidos, ao lado das unidades de conservao, zonas de amortecimento, corredores ecolgicos (Lei n 9.985/00), terras indgenas (Lei n 6.001/73). v) Lei n 6.513/77, que dispe sobre as reas especiais de interesse turstico no art.11 determina que decreto do Executivo dever instituir as reas para fins de elaborao e execuo de planos e programas destinados a estabelecer normas de uso e ocupao do solo. Esses planos e programas devero ser compatveis com o Plano Nacional de Ordenao do Territrio. vi) Lei n 6.634/79, que dispe sobre a faixa de fronteira observar o art. 2 que estabelece as restries a sua ocupao. A dimenso da faixa de 150 Km de largura, paralela linha divisria terrestre. vii) Lei n 6.766/79 (Lei do Parcelamento do Solo para fins Urbanos) o art. 4, III, que trata da faixa de 15m no edificvel, ao longo de guas, rodovias e ferrovias, conflitante com o art. 2 do Cdigo Florestal, que estabelece como rea de Proteo Permanente faixas de no mnimo 30 metros nas margens dos cursos dgua. J o art. 4, 1, que disciplina as zonas do municpio (usos permitidos e ndices urbansticos de parcelamento e ocupao do 180

solo), cuja competncia municipal, deve ser compatibilizado com o Estatuto da Cidade. Em relao ao art. 53, que determina prvia audincia do Incra, rgo metropolitano e prefeitura municipal para a alterao do uso do solo rural para fins urbanos, devem ser consideradas na PNOT as excees, como o caso das zonas de amortecimento que, uma vez definidas, no podem ser transformadas em zona urbana (de acordo com a Lei n 9.985/00, art. 49, pargrafo nico). viii) Lei n 6.803/80, que dispe sobre o zoneamento industrial nas reas crticas de poluio Determina que as zonas destinadas instalao de indstrias sero definidas em zoneamento urbano, aprovado por lei, que compatibilize as atividades industriais com a proteo do meio ambiente. Os arts. 2 e 3 tratam da localizao das zonas de uso estritamente e predominantemente industrial, o que deve ser considerado na PNOT. ix) Lei n 6.938/81 (Poltica Nacional de Meio Ambiente) considerar os objetivos (art. 2), conceitos (art. 3) e o SISNAMA (Sistema Nacional de Meio Ambiente art. 6). x) Lei n 7.661/88, que instituiu o Plano de Gerenciamento Costeiro (subordinado aos princpios da Lei n 6.938/81) no que tange aos seguintes artigos: art. 2, orienta a utilizao racional dos recursos da zona costeira; art. 5, estabelece que o Plano ser elaborado e executado observando as normas e padres de qualidade estabelecidos pelo CONAMA, que contemplem aspectos de urbanizao, ocupao e uso do solo, do subsolo e das guas, parcelamento e remembramento do solo etc. O 2 deste artigo determina que as normas e diretrizes sobre o uso do solo, do subsolo e das guas, bem como limitaes utilizao de imveis podero ser estabelecidas nos Planos de Gerenciamento Costeiro nacional, estadual e municipal, valendo o mais restritivo. Esses planos devero ser compatibilizados com o Plano de Ordenao do Territrio, e deve-se considerar o aspecto de maior restrio de uso, quando diferentes planos tiverem por objeto a mesma rea. Segundo o art. 10, as praias so consideradas bens de uso comum do povo. xi) Lei n 8.171/91 (Poltica Agrcola) no que tange aos seguintes artigos: art. 4, apresenta os instrumentos dessa poltica; art. 10, declara ser o solo patrimnio natural do pas; art. 21, trata da desertificao, determinando que o Poder Pblico deve estabelecer cadastros de reas sujeitas a desertificao; art. 19, estabelece que o Poder Pblico dever disciplinar e fiscalizar o uso racional do solo, gua, fauna e flora (observar que existem normas ambientais que tratam especificamente dessas matrias, como a Lei n 9.433/97, a Lei n 181

4.771/65 e a Lei n5.197/67). O inciso I do artigo citado trata do princpio da cooperao, que deve constar da PNOT, ao impor a integrao a nvel federal, estadual e municipal, e das comunidades para a preservao do meio ambiente e conservao dos recursos naturais. O inciso III trata da realizao de zoneamento agroecolgico que permita estabelecer critrios para o disciplinamento e ordenamento da ocupao espacial pelas diversas atividades produtivas esse dispositivo deve ser compatibilizado com o art. 43 da Lei n 4.504/64, que define a competncia do INCRA para a realizao de estudos para o zoneamento do pas em regies homogneas do ponto de vista scio-econmico e das caractersticas da estrutura agrria, e com o Decreto n 4.297/02, que estabelece critrios para o zoneamento ecolgico-econmico; art. 85, dispe sobre a coordenao e execuo do Programa Nacional de Irrigao, bem como da necessidade de serem institudas linhas de financiamento e incentivos deve haver previso deste programa de irrigao na PNOT, levando em considerao a questo hdrica, objeto da Lei n 9.433/97. Esta Lei estabelece como unidade de gesto a bacia hidrogrfica, assim como na Lei n 9.433/97. xii) Lei n 8.617/93 (que dispe sobre o mar territorial, a zona contgua, a zona econmica exclusiva e a plataforma continental brasileiros), determina estender-se a soberania do Brasil sobre o mar territorial e o espao areo, alm de definir e delimitar mar territorial, zona econmica exclusiva, zona contgua e plataforma continental. xiii) Lei n. 9.433/97 (Poltica Nacional de Recursos Hdricos), que cria o Sistema Nacional de gerenciamento de Recursos Hdricos, cuja a unidade territorial adotada a bacia hidrogrfica (assim como a Lei n 8.171/91) no que tange aos seguintes artigos: art. 1, estabelece que a gesto deve ser descentralizada e participativa, modelo que pode ser adotado na PNOT; art. 5, trata dos instrumentos, dentre os quais esto os planos de recursos hdricos (a serem elaborados por bacia, por Estado e para o pas) e o sistema de informaes sobre recursos hdricos. Essas duas espcies de instrumentos devem ser utilizadas pela PNOT, abrangendo planos de ordenao do territrio a nvel nacional, regional e municipal, bem como um sistema de informaes. xiv) Lei n 9.985/00 (Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza-SNUC) no que tange aos seguintes artigos: art. 2, traz diversos conceitos que devero constar da PNOT, como unidade de conservao, recurso ambiental, uso sustentvel, biodiversidade, manejo, zoneamento, dentre outros; arts. 7 a 21, tratam das diferentes categorias de manejo; art. 43, sobre o levantamento nacional das terras devolutas, que dever ser realizado pelo 182

Poder Pblico, com o objetivo de definir as reas destinadas conservao da natureza, estabelecendo, para tanto, um prazo de cinco anos esse dispositivo dever ser compatibilizado com a Lei n 4.504/64; art. 44, determina que as ilhas ocenicas e costeiras destinam-se prioritariamente proteo da natureza e sua destinao para fins diversos deve ser precedida de autorizao do rgo ambiental. xv) Lei n 10.257/01 (Poltica urbana, denominada Estatuto da Cidade) deve ser considerada na elaborao das diretrizes da PNOT. Dentre os seus objetivos, dispostos no art. 2, encontra-se o de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana (definindo o que seriam cidades sustentveis), o de ordenao e controle do uso do solo e o de regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda. O art. 4 dispe sobre os instrumentos, dentre os quais encontram-se os planos nacionais, regionais e estaduais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social. Percebe-se que os planos de ordenao do territrio j so instrumentos da Poltica Urbana, assim como sero instrumentos da PNOT. Alm disso, outros instrumentos englobam planejamento, institutos tributrios e financeiros, institutos jurdicos e polticos, EIA\RIMA e estudo prvio de impacto de vizinhana, havendo expressa disposio, no 1 do art. 4, de que os instrumentos mencionados reger-se-o pela legislao que lhes prpria. Muitos dos instrumentos constantes do Estatuto das Cidades tambm devem ser observados na elaborao da PNOT. O art. 43 dispe sobre a gesto democrtica da cidade, abordando a utilizao de rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal o que tambm deve ocorrer a nvel da PNOT. O art. 49 trata da funo social da propriedade urbana. O art. 40 traa diretrizes gerais sobre o Plano Diretor, de competncia municipal, que dever englobar o territrio do municpio como um todo. O plano diretor deve ser, ao lado dos planos nacional e regionais, tambm um instrumento da PNOT). O 2 do art. 40 dispe sobre o Plano de Transporte Urbano, compatvel com o Plano Diretor ou nele inserido, obrigatrio para as cidades com mais de 500 mil habitantes. xvi) Decretos 28/01 e 4297/02, que tratam de zoneamento ecolgico econmico cujo objetivo a sustentabilidade ecolgica, econmica e social, dispondo sobre competncia para sua elaborao e diretrizes que tambm deve ser instrumento da PNOT. O art. 21 do Dec. 4297/02 determina que os ZEEs estaduais que cobrirem todo o territrio do Estado, concludos anteriormente vigncia do Decreto, sero adequados legislao ambiental

183

federal mediante instrumento prprio firmado entre a Unio e cada um dos Estados interessados. Estas so as questes mais relevantes, a serem necessariamente observadas quando da elaborao da lei da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, buscando compatibilizar institutos j existentes com as regras que sero impostas, bem como dirimir conflitos apresentados pelas normas em vigor.

184

3. PRINCPIOS, DIRETRIZES, ESTRATGIAS E INSTRUMENTOS DA PNOT

O termo Ordenao do Territrio est fixado legalmente atravs do artigo 21, pargrafo IX da Constituio Federal de 1988, segundo o qual: Compete Unio elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social. H, portanto, uma clara vinculao legal dos planos nacionais e regionais de ordenao do territrio aos de desenvolvimento econmico e social. O Ministrio da Integrao Nacional est, neste sentido, procurando regulamentar este artigo propondo uma ao explcita no sentido de formatar esta PNOT e trazer seus elementos estruturantes para discusso com as demais instncias do Estado e da sociedade civil organizada. Entendemos que esta consulta dar subsdios para propor ao Congresso Nacional um projeto de lei que regulamente e atenda ao preceito constitucional e contribua para ordenar a ocupao do territrio brasileiro, de forma racional e sustentvel. Os elementos constantes nas pginas anteriores constituem um diagnstico criterioso para auxiliar nesta direo. H nesta iniciativa do MI o entendimento de que com a sociedade democrtica, na qual estamos inseridos, no caberia mais decises centralizadas que tivessem impactos na dinmica do ordenamento do territrio nacional. De fato, a gesto do territrio uma prtica de poder, entendida enquanto articulao de diferentes agentes e interesses os quais, atravs de canais transparentes, expressem suas expectativas sobre o devir do pas, no que se refere ao seu desenho territorial. No se est aqui pressupondo a superao de conflitos entre os agentes sociais nesta ao. Ao contrrio, temos claro de que os conflitos so partes constitutivas da ordem social e expressam dinmicas que mesmo quando antagnicas devem ser consideradas, na medida em que esto expressando interesses de grupos sociais privados, pblicos e que o consenso deve ser colocado como uma referncia para os objetivos propostos. O territrio brasileiro produto de relaes econmicas, sociais, culturais, simblicas, que expressam as expectativas da sociedade. Propor um mecanismo de gesto desta produo do territrio implica em sistematizar de forma sustentvel as mltiplas finalidades, decises e aes que incidem sobre a sua dinmica. No Brasil, a deciso governamental de promover a formulao de bases para uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial PNOT representa uma preocupao com a retomada do territrio como quadro ativo de integrao do arcabouo produtivo, social e ambiental. Diante das tendncias e limitaes vigentes, a construo de uma poltica de ordenamento do territrio configura-se, acima de tudo, como um enorme desafio. Em um quadro de fortes disputas por recursos limitados, o papel regulador do Estado e a capacidade de governana, como articulao de atores e aes, passam a ter importncia estratgica. 185

Ao mesmo tempo em que as possibilidades de ao governamental passam por um redirecionamento, grandes desigualdades entre ramos produtivos, entre grupos sociais e entre diferentes regies do pas, associadas a um nvel crescente de degradao ambiental, exercem presses em larga medida conflitantes. Na medida em que tanto os condicionantes, como os problemas e potencialidades revestem-se de um cunho espacial, polticas voltadas para essa dimenso podem contribuir no apenas para equilibrar presses diferenciadas, mas para integrar e promover objetivos nacionais. A gesto do territrio nacional pressupe trs nveis de ao, colocando em prtica propostas de desenvolvimento pactuadas em diferentes escalas, conforme segue: i) nacional define critrios de seleo, estmulo e regulao de atividades socioeconmicas e culturais nos espaos, se guiando por estratgias gerais de desenvolvimento, definidas pelo conjunto da sociedade nacional; ii) regional procura adequar as estratgias nacionais s realidades regionais de forma a romper com o ciclo secular das desigualdades no Brasil, manifestas regionalmente; e iii) local vincula-se s dinmicas sociais e econmicas locais, de forma democrtica e participativa para formular e executar as estratgias, tcnicas e tticas a serem utilizadas. Cabe ressaltar que os trs nveis de ao acima se retroalimentam de forma permanente, fazendo com que se rompam os pressupostos centralizadores que caracterizaram o planejamento tecnocrtico do Estado brasileiro em dcadas anteriores. Entende-se que h uma permanente troca de estmulos entre a sociedade e o Estado, nas escalas territoriais em funo das especificidades de cada uma. Em conseqncia assume-se que o Ordenamento Territorial uma questo poltica associada, nesta era da globalizao, mudana de natureza do Estado, do territrio e da relao do Estado com seu territrio. Tais mudanas esto sendo profundas e constituem tambm um desafio conceitual na medida em que se est ciente da nova relao Estado-territrio: as noes de espao e tempo se alteraram e com elas novos paradigmas devem ser considerados. Nosso diagnstico procurou mostrar como os sujeitos territoriais Estado, sociedade civil e agentes privados determinam processos que, ou se complementam, ou se conflitam, ou se anulam, impactando, em todas essas possibilidades, o territrio. Nesse sentido que consideramos o conflito entre as partes atuantes um fenmeno constitutivo da produo do espao, mas estes impactos podem fazer emergir novas propostas de ordenamento do territrio. Cabe ao processo de gesto, alm de otimizar o uso e a ocupao do territrio com base na sustentabilidade, captar o que h de positivo nestas mudanas radicais, imprevistas, e estruturais em curso.

186

Recuperamos aqui o conceito de Territrio definido para a presente proposta: temos claro que ele se identifica com o espao do Estado-Nao, tendo presente ainda a existncia de espaos virtuais que estruturam redes de comunicao e informao, hoje imprescindveis s atividades econmicas, sociais e culturais. Desta forma, territrios envolvem suas relaes externas por meio de redes fsicas e intangveis, de sorte que as polticas e aes devem incidir no espao concreto contguo e no espao de fluxos descontnuo. Assim, espaos contguos e descontnuos, espao fsico e espao virtual so tratados cada qual na sua especificidade. No entanto, a soberania nacional se prende ao territrio fsico que, alm de tudo, detm um peso simblico significativo. Justamente esse o foco da PNOT, que se apropriando do conceito de territrio, reconhece a muldimensionalidade do poder em todas as escalas geogrficas. Do ponto de vista jurdico, o territrio a extenso ou base geogrfica do Estado, sobre a qual ele exerce a sua soberania e que compreende todo o solo ocupado pela nao, inclusive ilhas que lhe pertencem, rios, lagos, mares interiores, guas adjacentes, golfos, baas, portos e tambm a faixa do mar exterior que lhe banha as costas e que constitui suas guas territoriais, alm do espao areo correspondente ao prprio territrio (HOUAISS, 2004). Sempre conforme o diagnstico apresentado, h premncia de situar o ordenamento da escala nacional. Isso se deve a: i) setorializao das aes governamentais na esfera administrativa, dificultando medidas para ultrapassar os elevados ndices de excluso social; ii) forte diferenciao interna nos nveis e padres do desenvolvimento nacional, que dificulta e reduz a eficcia das macro-polticas; iii) readequao do poder da Unio face ao dos Estados e municpios, revalorizados pela Constituio de 1988. Nesse cenrio, emerge como essencial uma viso estratgica do territrio nacional, para a articulao poltica e objetivar metas de retomada do crescimento e do combate desigualdade social. O conceito de gesto do territrio corresponde definio de critrios de seleo, regulao e estmulo de atividades e espaos, segundo a filosofia e a estratgia de desenvolvimento definidas pelo conjunto da sociedade nacional. Ao nvel regional e local, prioritria para a gesto a participao da populao e do saber local na formulao e na execuo de estratgias, tticas e tcnicas a serem utilizadas. A gesto do territrio, portanto, coloca em prtica propostas de desenvolvimento pactuadas em diferentes escalas. J o desenvolvimento regional visto aqui como um conjunto de aes para promover processos socioeconmicos em reas definidas do territrio, com uma viso integradora e sustentvel, que induzam ao bem estar social e reduo de desigualdades. 187

Quanto ao planejamento territorial, entende-se que um conjunto de diretrizes, polticas e aes programadas, com vistas a alcanar um ordenamento e uma dinmica espacial desejados. Alm da consistncia tcnica e instrumental, um aspecto essencial das trs modalidades (gesto territorial, desenvolvimento regional e planejamento territorial) a necessidade de concertao poltica. Vimos nas anlises sobre experincias internacionais, elaboradas para o diagnstico, em que pesem as vrias abordagens e conceitos, que dois elementos se ressaltam no conjunto das propostas como vlidas para o Brasil: i) articulao da organizao fsica do espao com o desenvolvimento regional, sobretudo para evitar o risco de acentuao das desigualdades; ii) articulao/harmonizao institucional, das polticas pblicas e das instncias decisrias. Implcito nestes dois elementos est a noo de Ordenamento: a organizao dos elementos de um conjunto de acordo com uma relao de ordem, isto , da disposio (ou arranjo) conveniente dos meios segundo certas relaes para se obterem os fins desejados. Neste momento podemos ento propor a definio de Ordenamento Territorial como sendo: a regulao das tendncias de distribuio das atividades produtivas e equipamentos no territrio nacional ou supranacional, decorrente das aes de mltiplos atores, segundo uma viso estratgica e mediante articulao institucional e negociao, de modo a alcanar os objetivos desejados. Sob uma perspectiva histrica, o ordenamento territorial pode ser visto como um conjunto de arranjos formais, funcionais e estruturais que caracterizam o espao apropriado por um grupo social ou uma nao, associados aos processos econmicos, sociais, polticos e ambientais que lhe deram origem. No Brasil, com a democratizao, foram implantados mecanismos descentralizadores das decises. Neste sentido, o ordenamento territorial, definido a partir de instncias democrticas do Estado, pode ser instrumento crucial na garantia da soberania nacional e na consolidao da identidade da nao. Ele tende a controlar fluxos e estoques de diferentes naturezas produzindo uma malha de duplo controle, tcnico e poltico, que impe uma ordem espacial vinculada a uma prtica e a uma concepo de espao logstico, de interesses gerais, estratgicos. Rompe-se assim com a concepo de espaos restritos de interesses privados e objetivos particulares dos agentes de sua produo. Em outras palavras, ao mesmo tempo em que se garante a autonomia relativa dos agentes sociais e econmicos, insere-se o territrio fsico como um componente estratgico do desenvolvimento nacional sustentvel. Parte-se do reconhecimento de que o ordenamento territorial implica tanto na incorporao da dimenso territorial no desenho das polticas pblicas setoriais, quanto na elaborao de

188

estratgias territoriais integradas para o desenvolvimento dos diferentes mbitos espaciais ou escalas do pas. O conceito de ordenamento territorial pressupe, ainda, um modelo de governabilidade, que pode ser definido como as formas como se conjugam as aes do Estado com os outros dois mbitos, o Mercado e a Sociedade Civil, para que exista uma capacidade de implementao e administrao dos processos de deciso incorporados nas polticas territoriais. A partir da discusso apresentada, torna-se claro que, para o caso brasileiro, no basta a formulao de uma poltica nacional de ordenamento territorial, ainda que construda em bases concertadas. fundamental garantir pelo menos dois requisitos bsicos: i) a montagem de um sistema de governana territorial (legislao e arranjos institucionais), conforme discutido nos subitens Marco Legal e Aparato institucional e jurdico-legal do diagnstico, e ii) o estabelecimento de um processo continuado de monitoramento e planejamento territorial (como poltica de governo e instrumento de governabilidade). Sob uma tica de gesto, o ordenamento territorial constitui-se de polticas pblicas concertadas, aes que visam ao equilbrio regional e organizao fsica do espao com o objetivo de criar uma nova racionalidade visando maior competitividade. Com esses objetivos, cabe Unio articular as foras e estratgias concorrentes que moldam o desenvolvimento do pas, minimizando os obstculos e maximizando os benefcios, segundo o projeto de nao eleito pela sociedade.

3.1. SUBSDIOS PARA ELABORAO DE PRINCPIOS, OBJETIVOS, DIRETRIZES, ESTRATGIAS E INSTRUMENTOS DA PNOT

A definio dos princpios, objetivos, diretrizes, estratgias e instrumentos da PNOT, apresentados nos itens seguintes, obedeceu a conceituao abaixo descrita: Poltica Conjunto de princpios, objetivos, diretrizes, estratgias e instrumentos que servem de base ao planejamento de uma ou mais atividades administrativas de um governo (adaptado de Dicionrio Universal da Lngua Portuguesa). Questes Identificadas Descrio sumarizada das principais questes levantados no item 2 Diagnstico. 189

Princpios Premissas gerais norteadoras da PNOT. Objetivo Formulao frasal que traduz o objetivo central da PNOT. Diretrizes Aes norteadoras para o alcance dos objetivos formulados, agrupadas por sua temtica predominante. Estratgias Como se pretende alcanar as diretrizes. Instrumentos meios para se alcanar as estratgias. Divididos em: o Existentes instrumentos constantes nas polticas governamentais; e o Propostos instrumentos sugeridos, para melhor atender s estratgias apresentadas. Para tanto, foi montada uma matriz com a finalidade de estruturar o levantamento dos

elementos acima identificados e correlacion-los entre si. Esta correlao tem por objetivo estabelecer uma coerncia lgica entre objetivos com princpios; diretrizes com objetivos; estratgias com diretrizes e instrumentos com estratgias.

3.1.1 -PRINCIPAIS QUESTES IDENTIFICADAS NO DIAGNSTICO: Poltico-institucionais: Desarticulao e disperso da ao do Estado na gesto integrada do territrio. Dificuldades, para o Estado, na promoo da integrao espacial dos fluxos econmicos.

190

Desarticulao entre as polticas setoriais com impacto territorial.

Econmicas: Concentrao espacial das atividades econmicas ao longo do litoral e nas reas metropolitanas.

Logsticas: Territrios dominados por grandes empresas que incorporam, submetem ou excluem os territrios de grupos sociais menos poderosos. Oposio e disparidade entre a logstica das grandes empresas e da produo familiar. A infra-estrutura de transporte e de armazenagem apresenta uma distribuio desigual no territrio nacional. Disparidades na distribuio territorial das redes de informao a longa distncia - o litoral permanece como o eixo principal do Pas, onde todas as redes se concentram. Discrepncia espacial crescente entre regies produtoras e consumidoras de energia de origem hidreltrica. Baixa explorao da navegao hidroviria e costeira do territrio nacional. Insuficincia de uma infra-estrutura de logstica orientada para a integrao continental. Rodovias e densidade de populao o Sul/Sudeste: redes densas, sobretudo no Estado de So Paulo. o Nordeste: densa no litoral e esparsas no serto. o Centro-Oeste: densa no eixo Braslia Goinia Cuiab / regies perifricas - dominam vias sem asfalto. o Amaznia: redes restritas a alguns eixos (Transamaznica) / completamente ausente no norte e parte ocidental.

191

Ambientais: O modelo de uso e ocupao do territrio brasileiro ambientalmente insustentvel. Forte desmatamento ao longo dos eixos de expanso da fronteira agropecuria. Principais domnios ecolgicos do Pas versus Principais problemas que os afetam (sem ordem de prioridade): o desmatamento da Amaznia, as ameaas de drenagem e de poluio do Pantanal, a desertificao do Nordeste interior, os desabamentos na Serra do Mar e o desflorestamento dos ltimos resqucios de Mata Atlntica.

o o o o o

Fundirio-territoriais: Conflitos fundirios pela propriedade e controle do territrio. Predominncia da grilagem e violncia como forma de apropriao e controle fundirio na Amaznia. Conflitos entre os organismos governamentais em relao a destinao do territrio. Fortes contrastes socioeconmicos entre as regies Sul-Sudeste e Norte-Nordeste. Forte concentrao populacional nas regies litorneas. Assimetria na distribuio de funes urbanas entre as redes de cidades do SulSudeste e Norte-Nordeste. Variao da populao entre 1970 e 2000:

o Reduo: extremo nordeste de Minas Gerais e extremo oeste do Esprito Santo, o norte do Paran e do Rio Grande do Sul. 192

o Progresso: meia lua pioneira que vai de Rondnia ao Maranho, marcada pelo desmatamento; pela extenso da agropecuria; e pela intensa migrao. Fatores de dinamismo territorial: tendncias/ns das redes e centros propulsores do movimento do territrio. Fatores-chave: o Indstria e servio = eixo So Paulo Rio BH Triangulo Mineiro DF PR SC. o Agroindstria: SP MS e MT sul MA e oeste da BA. o Turismo: CE BA PE RN. o Irrigao: zonas de vrzea, os tabuleiros e cerrado.

3.1.2 - INSTRUMENTOS EXISTENTES COM REFLEXOS NO ORDENAMENTO TERRITORIAL A inexistncia de uma poltica de Ordenamento Territorial no Pas no significa a inexistncia de polticas pblicas setoriais que impactam o territrio. A seguir apresentam-se, uma srie de instrumentos, j existentes nas polticas pblicas, com reflexos no Ordenamento Territorial. Instrumentos de Ordenamento Territorial: Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC. Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano PNDU. Planos Diretores Urbanos e seus instrumentos de gesto territorial urbana. Plano Nacional de Recursos Hdricos. Planos Diretores de Bacias Hidrogrficas. Plano de Desenvolvimento Territorial Sustentvel. Programa Nacional de Desenvolvimento dos Territrios Rurais PRONAT. Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento ENIDS. Programa de Proteo de Terras Indgenas, Gesto Territorial e Etnodesenvolvimento. Programa de Zoneamento Ecolgico-Econmico.

193

Instrumentos com Rebatimento Territorial: Polticas: Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional PNDR. Poltica Nacional de Meio Ambiente PNMA. Poltica de Desenvolvimento Rural Sustentvel PDRS. Poltica Nacional de Recursos Hdricos PNRH.

Planos Macrorregionais e Subregionais: Plano Amaznia Sustentvel PAS. Plano de Desenvolvimento do Nordeste. Plano de Desenvolvimento do Centro-Oeste. Plano de Desenvolvimento do Semi-rido. Plano BR-163 Sustentvel. Planos de Desenvolvimento Regional Integrado PDRI.

Planos Setoriais: Plano Nacional de Logstica e Transportes. Plano Nacional de Reforma Agrria PNRA. Plano Nacional de Energia.

Programas Programa de apoio s Comunidades Quilombolas. Programa Nacional de Crdito Fundirio PNCF. Programa Nacional de apoio a Agricultura Familiar PRONAF. Programa Nacional de Microbacias Hidrogrficas e Conservao de Solos na Agricultura. Projeto de Gesto Ambiental Rural GESTAR. Programa de reas Especiais e Corredores Ecolgicos. Programa de Agendas 21 Local. PROAMBIENTE. Programa de Regionalizao do Turismo. Programa Luz para Todos. Programa de Desenvolvimento da Regio Integrada do Distrito Federal RIDE. Programa de Desenvolvimento Social da Faixa de Fronteira. 194

Programa da Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais PROMESO. Programa de Promoo e Insero Econmica de Sub-Regies PROMOVER. Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semi-rido CONVIVER. Programa de Incentivo Irrigao e Armazenagem MODERINFRA. Programa de Modernizao da Agricultura e Conservao de Recursos Naturais MODERAGRO. Programa de Desenvolvimento do Agronegcio PRODEAGRO. Programa de Apoio ao Fortalecimento da Capacidade de Gerao de Emprego e Renda PROGEREN. Programa de Apoio Financeiro a investimentos em ferrovias nas regies Norte e Nordeste. Programa de Apoio Financeiro a Investimentos em Biodiesel. Programa de apoio financeiro a investimentos em fontes alternativas de energia eltrica no mbito do PROINFA -Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica. Programa de Fortalecimento e Modernizao das Entidades Filantrpicas de Sade e Hospitais Estratgicos Integrantes do Sistema nico de Sade SUS. Arranjos produtivos locais.

Fundos Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes FUNTTEL. Fundos Constitucionais de Financiamento - FCO, FNE e FNO. Fundo de Desenvolvimento da Amaznia FDA. Fundo de Desenvolvimento do Nordeste FDNE. Fundo Nacional do Meio Ambiente FNMA. Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT. Fundo Nacional de Assistncia Social FNAS. Fundo Nacional de Desenvolvimento FND.

Outros Sistema Nacional de Conselhos de Cidades. Sistema Municipal de Planejamento. Consrcios pblicos intermunicipais.

195

3.1.3 - PRINCPIOS Soberania nacional e integridade territorial. Uso e ocupao racional e sustentvel do territrio. Incorporao da dimenso territorial, e suas especificidades, na formulao das polticas pblicas setoriais. Incluso social e cidadania. Reconhecimento da diversidade socio-cultural. Reconhecimento da diversidade ambiental e proteo do meio ambiente.

3.1.4 - OBJETIVOS Estimular o uso e a ocupao racional e sustentavel do territrio, com base na distribuio mais equnime da populao e das atividades produtivas, garantindo s geraes presentes e futuras o usufruto sustentvel dos recursos naturais, e Promovendo a integrao nacional e contribuindo para a soberania nacional e integridade territorial; Valorizando as potencialidades econmicas e as diversidades scio-culturais das regies brasileiras; e Reduzindo as disparidades e desigualdades espaciais, inter e intra-regionais.

3.1.5 -DIRETRIZES DE AO PROPOSTAS Poltico-institucionais Compatibilizao e articulao de polticas pblicas, bem como das instncias decisrias, em seus rebatimentos no espao, reduzindo os conflitos na ocupao e no uso do territrio e de seus recursos. Estruturao de um sistema de governana territorial. Descentralizao da gesto territorial. Integrao das mltiplas escalas - municipal, microrregional, mesorregional, estadual, macrorregional e continental nas polticas de ordenamento territorial.

196

Socioculturais Reconhecer os direitos das populaes vulnerveis aos processos de ocupao e uso do territrio e valorizar as identidades regionais. Econmicas Estmulo distribuio espacial eqitativa das atividades produtivas sustentveis. dinmicas, com base na inovao e no aumento da produtividade / competitividade, visando a insero em mercados locais, regionais, nacionais e/ou internacionais. Articulao e criao de instrumentos financeiros de apoio ao ordenamento territorial, priorizando os territrios deprimidos/estagnados. Logsticas Estimular a integrao das redes de infra-estruturas econmicas e de equipamentos e servios sociais e urbanos. Apoiar a reestruturao e o redimensionamento da matriz de transporte, visando integrar os mercados intra e inter regionais e nacional. Apoiar a diversificao da matriz energtica e expanso das redes, em atendimento s necessidades de desenvolvimento e melhor distribuio das atividades produtivas. Fundirio-territoriais Promover a gesto articulada do patrimnio da Unio em harmonia com a gesto fundiria dos estados e municpios. Promover a destinao do estoque de terras em posse da Unio em funo de parmetros de desenvolvimento sustentvel e de conservao. Interiorizar a ocupao do territrio, desconcentrando as reas metropolitanas e as reas urbanas costeiras. Desconcentrar as reas metropolitanas. Fortalecer da rede das cidades de centralidade mdia. Fortalecer as cidades de pequeno porte e ncleos urbanos de apoio rural. 197

Ambientais Incorporar a dimenso ambiental nas aes de estruturao do territrio.

3.1.6 ESTRATGIAS

Poltico-institucionais Promover a articulao institucional e a negociao das aes de mltiplos atores, visando compatibilizar os distintos interesses envolvidos no uso e ocupao do territrio. Promover adequao com relao a OT, considerando os impactos territoriais dos fundos e outros instrumentos de financiamento de polticas relacionados ao OT. Promover a gesto participativa envolvendo o Estado, o setor produtivo e a sociedade civil, de forma a garantir a descentralizao administrativa e o controle social. Construir parcerias supranacionais na gesto de territrios que por sua natureza transcendem fronteiras nacionais no mbito do OT. Integrar princpios e diretrizes da PNOT nas decises de investimento da IIRSA (Iniciativa de Integrao Regional Sul-Americana). Socio-culturais Proceder aes de OT compatveis com os direitos das populaes vulnerveis aos processos de ocupao e uso do territrio e valorizar as identidades regionais. Econmicas Apoiar o fortalecimento e a disseminao de plos de P&D (pesquisa e desenvolvimento) nas regies. Estimular investimentos em arranjos e cadeias produtivas prioritrios para o desenvolvimento sustentvel de regies menos dinmicas.

198

Estimular atividades econmicas em territrios economicamente deprimidos, priorizando as vocaes e potencialidades locais. Priorizar regies estagnadas e das populaes vulnerveis nos investimentos produtivos. Induzir, por meio de polticas pblicas, a desconcentrao territorial da indstria e dos servios de ponta, priorizando a gerao de emprego e renda nas diferentes regies. Estimular a melhoria e a ampliao da infra-estrutura das comunidades rurais e reforo s polticas agropecurias condizentes com os objetivos da PNOT, em suas diferentes escalas. Priorizar os investimentos nas regies menos desenvolvidas, como instrumento de reduo das desigualdades regionais. Estimular o potencial do desenvolvimento econmico local.

Logsticas Construir mecanismos de coordenao intra governamental que incorporem os parmetros definidos pela PNOT no planejamento e decises de investimento em infra-estrutura. Fundirio-territoriais Estabelecer critrios e prioridades de uso nos casos de conflitos de uso em Terras da Unio destinadas Unidades de Conservao, projetos de assentamento do Incra, terras indgenas e terras arrecadadas. Priorizar o uso sustentvel nas reas florestadas e outros usos nas reas j antropizadas. Criar sistema de gesto das terras do patrimnio fundirio da Unio na Amaznia, articulado ao Sistema de Proteo Ambiental da Amaznia (SIPAM) e ao Sistema de Vigilncia da Amaznia (SIVAM) Promover a integrao das aes do SIPAM/SIVAM na gesto patrimnio fundirio da Unio na Amaznia . Articular a rede urbana pela dinamizao econmica das cidades de centralidade mdia. Criar instrumentos financeiros de apoio ao ordenamento territorial. das terras do

Ambientais Fortalecer a articulao institucional entre o MMA e os demais ministrios para criao das unidades de conservao.

199

Compatibilizar a PNOT com critrios de ocupao nas zonas de amortecimento de reas protegidas.

200

SIGLAS ADA ABIPT ADENE ALL ANA ANATEL ANEEL ANP ANS ANTAQ ANTT APA APL ARIE ASEAN BASA BB BID BNB BNDES C&T CAP CAPES CBF CDE CSN CDS CEF CEMIG CEOT CEPAL Agncia de Desenvolvimento da Amaznia Associao Tecnolgica Agncia de Desenvolvimento do Nordeste America Latina Logistica SA Agncia Nacional de guas Agncia Nacional de Telecomunicaes Agncia Nacional de Energia Eltrica Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis Agncia Nacional de Sade Suplementar Agncia Nacional de Transportes Aquavirios Agncia Nacional de Transportes Terrestres rea de Proteo Ambiental Arranjo Produtivo Local rea de Relevante Interesse Ecolgico Association of Southeast Asion Nations Banco da Amaznia S.A. Banco do Brasil S.A. Banco Interamericano de Desenvolvimento Banco do Nordeste do Brasil S.A. Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social Cincia e Tecnologia Conselho de Autoridade Porturia Comisso de Aperfeioamento do Ensino Superior Confederao Brasileira de Futebol Conselho de Desenvolvimento Econmico Conselho de Segurana Nacional Centro de Desenvolvimento Sustentvel Caixa Econmica Federal Companhia Energtica de Minas Gerais Carta Europia de Ordenao do Territrio Comisso Econmica para a Amrica Latina 201 Brasileira das Instituies de Pesquisa

CF CNAS CONSAD CNPE CNPq CNT CONAMA CONVIVER COPEL CRFB CUMN CVA CVM CVRD DEST DNC DNIT EC EFC EFVM EIA/RIMA ESDP EUA FAT FCA FCO FDA FDNE FINAM

Constituio Federal Conselho Nacional de Assistncia Social Consrcio de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local Conselho Nacional de Poltica Energtica Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico Confederao Nacional dos Transportes Conselho Nacional de Meio Ambiente Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semi-rido Companhia de Energia Eltrica do Paran Constituio da Repblica Federativa do Brasil Conjunto Urbano de Monumentos Nacionais Programa Emergencial e Excepcional de Apoio s Concessionrias de Servios Pblicos de Energia Eltrica Comisso de Valores Mobilirios Companhia Vale do Rio Doce Departamento de Controle das Empresas Estatais Departamento Nacional de Combustveis Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transporte Emenda Constitucional Estrada de Ferro Carajs Estrada de Ferro Vitria a Minas Estudo de Impacto Ambiental/Relatrio de Impacto de Meio Ambiente European Spatial Development Perspective (Perspectiva do Desenvolvimento Espacial Europeu) Estados Unidos da Amrica Fundo de Amparo ao Trabalhador Ferrovia Centro Atlntica Fundo Constitucional do Centro-Oeste Fundo de Desenvolvimento da Amaznia Fundo de Desenvolvimento do Nordeste Fundo de Investimentos da Amaznia 202

FINEP FINOR FMI FLONA FNAS FNDR FNE FNMA FNO FNS FUNAI FUNTEC FUNTTEL GLP IBAMA IBGE ICMS IDH IDT IES IICA INCRA INPE IPC IPEA IPHAN IR IUCN LDO LOA LOAS LRF

Financiadora de Estudos e Projetos Fundo de Investimentos do Nordeste Fundo Monetrio Internacional Floresta Nacional Fundo Nacional de Assistncia Social Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional Fundo Constitucional do Nordeste Fundo Nacional do Meio Ambiente Fundo Constitucional do Norte Ferrovia Norte-Sul Fundao Nacional do ndio Fundo Tecnolgico Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes Gs Liquefeito de Petrleo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios ndice de Desenvolvimento Humano ndice de Densidade Territorial Instituies de Ensino Superior Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura Instituto Nacional Colonizao e Reforma Agrria Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais ndice de Preos ao Consumidor Instituto de Pequisas Econmicas Aplicadas Instituto do Patrimnio Histrico e Arquitetnico Nacional Imposto de Renda The World Conservation Union (Unio Internacional para a Conservao da Natureza e dos Recursos Naturais) Lei de Diretrizes Oramentrias Leis Oramentrias Anuais Lei Orgnica da Assistncia Social Lei de Responsabilidade Fiscal 203

MDA MDIC MDS MESA MI MinC MMA MODERAGRO MODERCARGA MODERFROTA MODERINFRA MODERMAQ MPOG MRG MP MTur NAFTA NOVO PRONAGER NPK OCDE OMPETRO ONG OT OTCA OTM PAIS PARNA

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome Ministrio da Integrao Nacional Ministrio da Cultura Ministrio do Meio Ambiente Programa de Modernizao da Agricultura e Conservao de Recursos Naturais Programa de Modernizao da Frota de Caminhes Programa de Modernizao da Frota de Tratores Agrcolas e Implementos Associados e Colheitadeiras Programa de Incentivo Irrigao e Armazenagem Programa de Modernizao do Parque Industrial Nacional Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Microrregio Geogrfica Medida Provisria Ministrio do Turismo North American Free Trade Agreement Programa de Organizao Produtiva de Comunidades Pobres adubo formado pela mistura de nitrognio, fsforo e potssio Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico Municpios Produtores de Petrleo e Gs e limtrofes da Zona de Produo Principal da Bacia de Campos Organizao No Governamental Ordenamento Territorial Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica Operador de Transporte Multimodal Programa de Apoio a Investimentos Sociais de Empresas Parque Nacional 204

PAS PDA PDAM PDRS PIB PIN PER Petrobrs PGC PMAT PND PNDR PNDU PNMA PNOT PNUD PPA PPG-7 PPP PPPPs PRODEAGRO PRODECER PRODECOOP PRODEFRUTA PRODESPAR PRODETUR/NE PROFARMA PROFLORA PROGEREN

Plano Amaznia Sustentvel Plano de Desenvolvimento da Amaznia Plano de Desenvolvimento Amaznico Plano de Desenvolvimento Rural Sustentvel Produto Interno Bruto Programa de Integrao Nacional Ples dExcellence Rurale (Plos de Excelncia Rural) Petrleo Brasileiro S. A Programa Grande Carajs Programa de Modernizao da Administrao Tributria e de Gesto dos Setores Sociais Bsicos Plano Nacional de Desenvolvimento Plano Nacional de Desenvolvimento Regional Plano Nacional de Desenvolvimento Urbano Poltica Nacional de Meio Ambiente Poltica Nacional de Ordenamento Territorial Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Plano Plurianual Programa Piloto para Proteo das Florestas Tropicais do Grupo dos 7 Parceria Pblico-Privada Planos, Polticas, Programas e Projetos Programa de Desenvolvimento do Agronegcio Programa de Cooperao Nipo-brasileira para o Desenvolvimento do Cerrado Programa de Desenvolvimento Cooperativo para Agregao de Valor Produo Agropecuria Programa de Desenvolvimento da Fruticultura Programa de Despoluio da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul Programa de Desenvolvimento do Turismo / Nordeste Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Cadeia Produtiva Farmacutica Programa de Plantio Comercial e Recuperao de Florestas Programa de Apoio ao Fortalecimento da Capacidade de 205

Gerao de Emprego e Renda PROMESO PROMOVER PRONAF PRONAT PROSOFT PZEEAL QDD RBTGN REBIO RENAI RESEX RM RPPN SAD/WEBGIS SAE SDR SEMA SHUN SIAFI SIEST SIGPLAN SISNAMA SIPRA SNUC SPEVEA SPU SUDAM SUDECO Programa de Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-regionais Programa de Promoo e Insero Econmica de subregies Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar Programa Nacional de Desenvolvimento dos Territrios Rurais Programa para o Desenvolvimento da Indstria Nacional de Software e Servios Correlatos Programa Zoneamento Ecolgico Econmico Quadro Demonstrativo de Despesa Rede Bsica de Transporte de Gs Natural Reserva Biolgica Rede Nacional de Informaes sobre Investimentos Reserva Extrativista Regio Metropolitana Reserva Particular do Patrimnio Natural Sistema de Apoio Deciso com Informaes Georreferenciadas para Internet Secretaria de Assuntos Estratgicos Secretaria de Desenvolvimento Regional Secretaria Especial do Meio Ambiente Stio Histrico Urbano Nacional Sistema de Administrao Financeira do Governo Federal Sistema de Informaes de Estatais Sistema de Informaes Gerenciais Sistema Nacional de Meio Ambiente Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Sistema Nacional de Unidades de Conservao Superintendncia de Valorizao Econmica da Amaznia Secretaria do Patrimnio da Unio Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste 206

SUDENE SUFRAMA SUS TECON TEN TEU TJLP UC EU UF UFCe UnB ZEE ZFM

Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste Superintendncia de Desenvolvimento da Zona Franca de Manaus Sistema nico de Sade Terminal de Container Trans-European Networks (Redes Transeuropias) Twenty-foot Equivalent Units (unidade de medida equivalente a 20 ps) Taxa de Juros de Longo Prazo Unidade de Conservao Unio Europia Unidade Federativa Universidade Federal do Cear Universidade de Braslia Zoneamento Ecolgico Econmico Zona Franca de Manaus

207

BIBLIOGRAFIA ANURIO Exame 2004-2005 de infra-estrutura. Editora Abril. Novembro 2004. ARAGO, A. S. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico. Rio de Janeiro: Editora Forense, 509p. 2003. BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL. BNDES, 50 anos de dez. 2005 BECKER, B. K. A Geografia e o Resgate da Geopoltica, Revista Brasileira de Geografia, Ano 50, vol 2, IBGE, Rio de Janeiro. 1988. BECKER, Bertha K. Amaznia: Geopoltica na virada do III milnio. Editora Garamond. Rio de Janeiro. 2005. BECKER, Bertha K. Geografia poltica e gesto do territrio no limiar do sculo XXI; uma representao a partir do Brasil. Revista Brasileira de Geografia. Rio de Janeiro, 53(3): 169-182, jul./set. 1991. BRASIL. Constituio 1988: Texto Constitucional de 5 de outubro e 1988 com alteraes adotadas pelas Emendas Constitucionais n 1/92 a 26/00 e Emendas Constitucionais de Reviso ns 1 a 6/94. Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2000. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. Rede Nacional de Investimentos. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, 2004. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Lies do Programa Brasil em Ao. 2000. Disponvel em http://www.abrasil.gov.br/anexos/anexos2/index.htm. Acessado em 02/02/06 BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Patrimnio da Unio. Histria: Origem das Terras Pblicas e do rgo. Disponvel em <http://www.spu.planejamento.gov.br/conteudo/apresentacao/historia.htm> Acesso em: 16 out. 2005 BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Portal de Servios e Informaes de Governo. Disponvel em < http:// www.redegoverno.gov.br.> Acesso em: 28 set. 2005 208 Desenvolvimento. Braslia. 2002. Disponvel em <http://www.bndes.gov.br/conhecimento/livro50anos/Livro_Apresentacao.pdf.> Acesso em: 11

BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos. O desafio do planejamento governamental / Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos. Braslia: MP, 2002. 86p. BRASIL. Portal do Governo Brasileiro. Relatrio de 36 meses de Governo. Braslia. 2005. Disponvel em < http://www.brasil.gov.br/noticias/publicacoes/publicac_teste/balanco_3anos.pdf> Acesso em: 03 mai. 2006. BRASIL. Presidncia da Repblica, Casa Civil. Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022 A experincia brasileira em planejamento econmico: uma sntese histrica 2004. Disponvel em <http://www.presidencia.gov.br/secom/nae/3T_3.pdf.>Acesso em: 31 jan. 2006. BRASIL. Presidncia da Repblica. Comisso Interministerial para Preparao da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. O Desafio do Desenvolvimento Sustentvel. Relatrio do Brasil para a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento. Braslia, 1991. BRESSER PEREIRA, Luis Carlos. Comentrios sobre o Programa Avana Brasil. 2003. Disponvel em <http://bresserpereira.org.br/ver_file.asp?id=1381>. Acesso em: 04 fev. 2006. BRUNET, ROBERT E THRY. Les mots de la gographie. Reclus - La Documentation franaise, 1992. BUNGE , www.bunge.com BUNGE BRASIL, www.bunge.com.br CANADA. Transport Canad: Our story. Disponvel em:

http://www.tc.gc.ca/publications/ourstory/menu.htm Acesso em 30/01/2006. CANO, Wilson. Questo Regional e Poltica Econmica Nacional. In: PAINEL: em

DISTRIBUIO DE RENDA REDUO DAS DISPARIDADES REGIONAIS. 2005. Anais eletrnicos. Disponvel <http://www.ipardes.gov.br/pdf/cursos_eventos/governanca_2005/governanca_2005_ Painel_Distribuicao_Renda.pdf >Acesso em: 30 jan. 2006. CARGILL BRASIL. Disponvel em www.cargill.com.br 209

CARGILL FERTILIZANTES. Disponvel em www.cargillfertilizantes.com.br CASTELLS, Manuel. A sociedade em rede. (A era da informao: economia, sociedade e cultura; v.1). So Paulo: Paz e Terra, 1999. 617 p. CASTRO, A. C. Localizao e Identificao das Empresas Processadoras de Soja, suas reas de Influncia, Preos e Custos de Transportes Relacionados, Relatrio Final, CPDA/UFRJ, 95pp CASTRO, A. C. & FONSECA, M. G. A Dinmica agroindustrial do Centro-Oeste. Braslia, Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA. 1995. 220p. CASTRO; SOUZA. Editorial In: Sinopse de Investimento BNDES. n. 2, nov, 2005. Disponvel em: http://www.bndes.gov.br/conhecimento/sinopse_inv/SINV02.pdf. Acesso: 20/03/06. CEDEPLAR. Diretrizes para formulao de polticas de desenvolvimento regional e de ordenao do territrio brasileiro. Relatrio Final. 2004. 78p. CEOT/CEMAT. A Regional/Spatial Charter for Europe. Estrasburgo: Conselho de Frana. 1983. CLAVAL, Paul. O territrio na transio da ps-modernidade. Geographia, Ano 1, n. 2, 1999. p. 7-26. CUNHA Jr. D. Origem das Terras Pblicas no Brasil. Disponvel em <http://

www.spu.planejamento.gov.br>.Acesso em: 16 out. 2005. CVRD 05/2005 Logstica. Malha Ferroviria. www.cvrd.com.br/logistica/sic CVRD 2004 Relatrio Anual CVRD 2005 Informaes sobre a CVRD. www.cvrd.com.br DABAS, E. e D. NAJMANOVICH (org). Redes. El lenguaje de los vnculos. Hacia la

reconstruccin y el fortalecimiento de la sociedad civil. Buenos Aires: Paids. 1999. DELGADILLO MACIAS, Javier (coord). Planeacin territorial polticas pblicas y desarrollo regional en Mxico. UNAM-CRIM, Cuernavaca, Morelos, 2004.

210

DIAS, Jos Luciano. O BNDES e o Plano de Metas 1956/61. In: O BNDES e o Plano de Metas .Departamento de Relaes Interinstitucionais do BNDES. 1996. Disponvel em <http://www.bndes.gov.br/conhecimento/livro/plametas.pdf>.Acesso em: 06 jun. 2005 DINERSTEIN, E.; OLSON, D.M.; GRAHAM, D.J.; WEBSTER, A.L.; PRIMM, S.A. A conservation assessment of the terrestrial ecoregions of Latin America and the Caribbean. The World Bank, Washington, DC, USA, 1995. DOMASK. Joseph Jeffrey. A Holistic Systems Approach to International Environmental Politics and IR Theory: A Case Study of Brazil and Amaznia. University of Miami, Florida, 1997. Disponvel em <http://www.brazilink.org/environment_domask.asp> Acesso em 04 jul. 2005. ECOPLAN. Consultoria para avaliao do grau de concretizao das oportunidades de investimento do portiflio do estudo dos eixos nacionais de integrao e desenvolvimento. Relatrio Final 3 volumes. EGLER, C. A. Mercosul: Um Territrio em Construo? (no prelo, em Cincia e Cultura). ENVIRONMENT CANADA. The state of Canadian environment - 1996. disponvel em: http://www.ec.gc.ca/soer-ree/English/1996report/Doc/1-6-2-2-1.cfm Acesso em 03/05/2006. EUROPEAN COMMISSION. European spatial development perspective - ESDP; Towards balanced and sustainable development of the territory of the European Union. Luxembourg: European Commission, Committee on Spatial Development, 1999. 87 p. Disponvel em: <http://europa.eu.int/comm/regional_policy/themes/spatial_en.htm> FERRO, J. A Emergncia de Estratgias Transnacionais de Ordenamento do Territrio na Unio Europia. 2004. Mimeo. FERREIRA, Anderson Soares. Guia de instalao do FREEBSD. EMBRAPA, Campinas, 2004. FIGUEIREDO, A. H. A diviso da floresta: uma reinterpretao do mapa poltico da Amaznia Brasileira. Rio de Janeiro, - UFRJ, 305p. 1998. (tese de doutorado). FONTES, ngela et. al. Perspectivas de Expanso das Microfinanas no Brasil: Marco Legal, Capitalizao 12/03/2006 211 e Tecnologia. IBAM. Rio de Janeiro, 2001. Disponvel realizado em: em: www.desenvolvimentolocal.org.br/imagens/mapeamento/ PDL198.pdf Acesso

FOUCAULT, M. A Microfsica do Poder. Rio de Janeiro. Graal. 1978. GOEBEL, D. A Competitividade Externa e a Logstica Domstica. Curso de Especializao em Comrcio Exterior da UFRJ. 2003. GRAF, Ana Cludia Bento e LEUZINGER, Mrcia Dieguez. A autonomia municipal e a repartio constitucional de competncias em matria ambiental In: FIGUEIREDO, Guilherme Purvin de(org.), Temas de direito ambiental e urbanstico, So Paulo, Max Limonad, 1998. p.53 HABERMAS, J. Da lgica dos problemas de legitimao. In: HABERMAS, J. A crise de legitimao no capitalismo tardio. Rio de Janeiro, Tempo Brasileiro. 1980. pp.121-179. HARVEY, David. Justice, nature & the geography of difference. Malden, Massachussetts & Oxford, UK: 1997 (c. 1996) HORTA, Raul Machado apud, Paulo Bonavides Teoria do Estado, 3ed., So Paulo, Malheiros, 1995, p.78. HORTA, Raul Machado. A autonomia do Estado-membro no direito constitucional brasileiro. Belo Horizonte, 1964, p. 49. HOUAISS, Antnio. Dicionrio eletrnico Houaiss da lngua portuguesa 1.0.5 Edio, 2004. HURRELL, A. e Fawcett, L. (eds). Regionalism in World Politics. Oxford: Oxford University Press. 1994. IICA/MI. Para Pensar uma Poltica Nacional de Ordenamento do Territrio, Braslia. 2005. JAYME, Jr., F.G. & CROCCO, M. Projeto diretrizes para formulao de polticas de desenvolvimento regional e de ordenao do territrio brasileiro. Relatrio avaliao das condies de financiamento de polticas regionais. Belo Horizonte:CEDEPLAR. 2005. 58p. LEUZINGER, Mrcia Dieguez. Meio ambiente, propriedade e repartio constitucional de competncias. Rio de Janeiro, Esplanada, 2002, p.126. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 17 ed., So Paulo, Malheiros, 2004.

212

MELLO, Neli Aparecida. Polticas pblicas territoriais na Amaznia brasileira: conflitos entre conservao ambiental e desenvolvimento. 1970 2000. Tese de doutorado. Departamento de Geografia da Universidade de So Paulo, 2002. NONNENBERG, M.J. B E MENDONA, M.: Determinantes dos investimentos diretos externos em pases em desenvolvimento. Texto para discusso 1016. IPEA, Rio de Janeiro, 2004. OECD. Territorial Reviews Canada. Organization for Economic Co-operation and Development. 2002. 262 p. (http://miranda.sourceoecd.org/vl=2594994/cl=27/nw=1/rpsv/~6685/v2002n7/s1/p1l acessado em 21/07/2005) OECD. Territorial Reviews Itlia. Organization for Economic Co-operation and Development. 2001. 204 p. OECD. Territorial Reviews Mexico. Organization for Economic Co-operation and Development. 2003. OLIVEIRA, E. A Descentralizao da Sade. Tese de Doutorado, Escola de Sade Pblica, Fiocruz. 2005. PEREIRA, R. Empresas criam logstica prpria, O Estado de So Paulo,

http;//clipping.planejamento.gov.br/Noticias.asp?NOTCod=171689 PETROBRAS - 2004 http://www2.petrobras.com.br PINTO, Marco Aurlio Cabral.O BNDES e o Sonho do Desenvolvimento: 30 Anos de Publicao do II PND In: Revista do BNDES, Rio de Janeiro, V. 11, N. 22, P. 51-79, Dez.. 2004 PIRES, Valdemir Participao da sociedade nos processos oramentrios: a experincia brasileira recente. 2000. Disponvel em <http://federativo.bndes.gov.br/bf_bancos/estudos/e0001536.pdf >. Acesso em: 27 mar. 2006 PORCHMANN, Marcio, ANTORIM Ricardo et alii. Atlas da Excluso Social .3 tomos. Cortez Editora. 2003 e 2004. PRICE WATERHOUSE COOPERS. Laudo de Avaliao Econmica da Bunge Brasil, maio de 2004, 205 pp.

213

PRZEWORSKY, A. Estado e economia no capitalismo. Rio de Janeiro, Relume-Dumar,1995, 167p. 1995. PUGLIESE, R. G. O patrimnio imobilirio da Unio e o ordenamento jurdico. Disponvel em< http:// www.spu.planejamento.gov.br.>Acesso em: 16 de outubro de 2005. RAFFESTIN, Claude. Por uma geografia do poder. So Paulo: tica, 1993. (Srie Temas, v. 29, Geografia e poltica). RENAI (2004/2) Rede Nacional de Informaes sobre o Investimento. Projetos de Investimentos: 2 semestre 2004. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, MDIC/SDP. RENAI (2004/1). Rede Nacional de Informaes sobre o Investimento. Projetos de Investimentos: 1 semestre 2004. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, MDIC/SDP. ROCHEFORT, Michel. Cidades e organizao do espao no Brasil in A regionalizao do espao no Brasil. 1971 RODRIGUES, CARDOSO, CRUZ. A volta do crescimento como sinalizado pelos anncios de investimentos em: 18/03/06. RODRIGUES, D.A.: Os investimentos no Brasil nos anos 90: cenrios setorial e regional. Revista Bndes, Rio de Janeiro, v.7, n 13, p.107-136. jun.2000. RODRIGUES; CARDOSO. Os anncios de investimento em 2003. Sinopse Econmica 133, maro 2004. Disponvel: http://www.bndes.gov.br/conhecimento/estudos/anuncios.pdf. Acesso em: 18/03/06. SACK, R. D. Human Territoriality: Its Theory and History. London: Cambridge U. Press. 1986. SANTOS, M. O espao dividido. 2. ed. So Paulo: HUCITEC, 2001. SANTOS, Milton e SILVEIRA Maria Laura. Brasil: Territrio e sociedade no limiar do sculo XXI. Rio de Janeiro: Editora Record, 2001. 214 em 2004. Disponvel em: Acesso http://sistemasweb.desenvolvimento.gov.br/investimentoweb/arquivos/invAnuBndes.pdf

SANTOS, Milton. O retorno do territrio.In: HUCITEC/ANPUR. 1994. p. 15-20.

SANTOS, Milton; SOUZA, Maria Adlia;

SILVEIRA, Maria Laura (orgs.). Territrio, globalizao e fragmentao. So Paulo:

SANTOS, Milton. A natureza do espao: tcnica e tempo, razo e emoo. So Paulo, Hucitec, 1996, 2 ed. SOUZA, Aduto de Oliveira, Diretrizes da poltica regional: o caso do programa governamental Avana Brasil In: COLQUIO INTERNACIONAL DE DESENVOLVIMENTO LOCAL. Anais eletrnicos. Universidade Catlica Dom Bosco. Campo Grande. 2003. Disponvel em <http://www.ucdb.br/coloquio/arquivos/adauto.pdf.>. Acesso em: 08 fev. 2006. SOUZA, Celina. Construo e consolidao de instituies democrticas - papel do oramento participativo In: Revista So Paulo Perspectiva. vol.15 n.4 So Paulo out./dec. 2001. Disponvel em <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci arttext&pid=S010288392001000400010&lng=en&nrm=iso .> Acesso em: 27 mar. 2006. STALLINGS, B (Ed.). Global Change Regional Response. The New International Context of Development. Cambridge: Cambridge University Press, 1995 THERY, Herv; MELLO, Neli Aparecida. Atlas do Brasil: desigualdades e dinmicas do territrio. So Paulo, Edusp, 2005a. TRANSPETRO. A Empresa de Transporte do Sistema Petrobrs. 2004.

http://www.transpetrobras.com.br WRIGHT, V. Reshaping the State: The implications for Public Administration. West

European Politics, 17:102-134. 1994. ZACKSESKI, N. F. & RODRIGUES, M.L.O.F. Uma aproximao atual poltica regional no Brasil. Braslia:IPEA. 1999. 32p. (Texto para Discusso n 694)

215

CADERNO DE FIGURAS (Cartogramas, figuras e grficos) Lista de Figuras Cartograma 1- A concentrao do PIB .................................................................................. 218 Cartograma 2 - O Brasil til e o resto................................................................................. 218 Cartograma 3- Pobreza e dependncia................................................................................... 219 Cartograma 4 - ndice de excluso......................................................................................... 219 Cartograma 5 - IDH e ricos.................................................................................................... 220 Cartograma 6 - O quinho dos mais pobres........................................................................... 220 Cartograma 7- ndice municipal de desenvolvimento humano ............................................. 220 Cartograma 8 - Evoluo do IDH .......................................................................................... 221 Cartograma 9 - Evolues do IDH......................................................................................... 222 Cartograma 10 - Densidade de populao ............................................................................. 222 Cartograma 11 - Crescimento populacional dos estados ....................................................... 223 Cartograma 12- Variao da populao de 1970 a 2000 ....................................................... 224 Cartograma 13 -Populao em 2000 dos municpios criados desde 1970............................. 224 Cartograma 14 - Perdas de populao entre 1970 e 2000...................................................... 225 Cartograma 15 - Variao da densidade de populao entre 1970 e 2000 ............................ 225 Cartograma 16 -Uso do solo .................................................................................................. 226 Cartograma 17 - O avano das madeireiras na Amaznia ..................................................... 227 Cartograma 18 - Deslocamento da produo de soja, 1977-2004 ......................................... 228 Cartograma 19 - Deslocamentos do caf, do milho e do arroz .............................................. 229 Cartograma 20 - Bovinos em 1977 e 2001 ............................................................................ 227 Cartograma 21 - Regresso linear: bovinos 1977 e 2003 ...................................................... 230 Cartograma 22 - Marcadores da frente pioneira .................................................................... 231 Cartograma 23 - Unidades locais fundadas antes de 1969..................................................... 231 Cartograma 24 - Unidades locais fundadas depois de 1995 .................................................. 232 Cartograma 25 -Crescimento das capitais 1872-2000 ........................................................... 232 Cartograma 26 - Limites de influncia das cidades em 1971 ................................................ 233 Cartograma 27 - Limites de influncia das cidades em 1993 ................................................ 233 Cartograma 28 - Nmero e ttulo dos pesquisadores ............................................................. 234 Cartograma 29 - Mestrados e doutorados .............................................................................. 234 Cartograma 30 - Rodovias e densidade de populao ........................................................... 235 216

Cartograma 31 - Redes de informao................................................................................... 236 Cartograma 32 - Energia e densidade de populao .............................................................. 237 Cartograma 33 - Motores do desenvolvimento...................................................................... 238 Cartograma 34 - Plos tursticos............................................................................................ 239 Cartograma 35 - Plos agropecurios .................................................................................... 239 Cartograma 36 - Limites e ameaas....................................................................................... 239 Cartograma 37 - Ecossistemas e Sistema Nacional de Unidades de Conservao................ 240 Cartograma 38 -Terras legalmente protegidas ....................................................................... 241 Cartograma 39 - reas de Conservao Ambiental: todas categorias............................... 247 Cartograma 40 - reas protegidas federais no Brasil - Fonte: IBGE, Ibama. ....................... 247 Cartograma 41 - Terras Indgenas.......................................................................................... 248 Cartograma 42 Terras Indgenas e densidade de povoamento .......................................... 248 Cartograma 43 Terras Arrecadadas pelo Incra .................................................................. 249 Cartograma 44 Conflitos Territoriais - conservao ambiental e infra-estrutura ............. 249 Cartograma 45 - Conexes ferrovirias, rodovirias e aerovirias no Cone Sul. .................. 250 Cartograma 46 Atuao da Petrobras na Amrica do Sul................................................... 251 Grfico 1 - Natalidade e mortalidade..................................................................................... 223 Grfico 2 - Bovinos, sunos e humanos ................................................................................. 230 Grfico 3 - Oferta Interna de Energia (106 tep) ..................................................................... 251 Figura 1 - Ecossistemas, unidades de conservao e vetores, um modelo ............................ 242 Figura 2 - Resoluo de conflitos decorrentes da escassez de gua doce.............................. 242 Figura 3 - Desenvolvimento sustentvel da Amaznia.......................................................... 243 Figura 4 - Cenrios ambientais .............................................................................................. 243 Figura 5 - Expanso do agronegcio...................................................................................... 244 Figura 6 - Reduo da concentrao industrial...................................................................... 244 Figura 7 - Alterao na matriz brasileira de combustvel ...................................................... 244 Figura 8 - Alterao na matriz de transporte de cargas.......................................................... 244 Figura 9 - Incluso digital ...................................................................................................... 245 Figura 10 - Reduo das desigualdades regionais ................................................................. 245 Figura 11 - Valorizao da diversidade cultural .................................................................... 245 Figura 12 - Reordenamento do territrio ............................................................................... 246 Figura 13 - Cenrios territoriais ............................................................................................. 246

217

Cartograma 1 A concentrao do PIB .

Cartograma 2 O Brasil til e o resto 40

Conforme j referido no primeiro pargrafo do item 2.1, o Brasil til o que concentra a populao, as atividades econmicas, a riqueza e as iniciativas, sendo o resto, o Brasil esparsamente povoado, pobre e dominado.

40

218

Cartograma 3 Pobreza e dependncia

Cartograma 4 ndice de excluso

219

Cartograma 5 IDH e ricos

Cartograma 6 O quinho dos mais pobres

Cartograma 7 ndice municipal de desenvolvimento humano

220

Cartograma 8 Evoluo do IDH

221

Cartograma 9 Evolues do IDH

Cartograma 10 Densidade de populao

222

Cartograma 11 Crescimento populacional dos estados Grfico 1 Natalidade e mortalidade

223

Cartograma 12 Variao da populao de 1970 a 2000

Cartograma 13 Populao em 2000 dos municpios criados desde 1970

224

Cartograma 14 Perdas de populao entre 1970 e 2000

Cartograma 15 Variao da densidade de populao entre 1970 e 2000

225

Cartograma 16 Uso do solo

Cartograma 17 O avano das madeireiras na Amaznia

Cartograma 18 Bovinos em 1977 e 2001

227

Cartograma 19 Deslocamento da produo de soja, 1977-2004

228

Cartograma 20 Deslocamentos do caf, do milho e do arroz

Grfico 2 Bovinos, sunos e humanos

Cartograma 21 Regresso linear: bovinos 1977 e 2003

230

Cartograma 22 Marcadores da frente pioneira

Cartograma 23 Unidades locais fundadas antes de 1969 231

Cartograma 24 Unidades locais fundadas depois de 1995

Cartograma 25 Crescimento das capitais 1872-2000

232

Cartograma 26 Limites de influncia das cidades em 1971

Cartograma 27 Limites de influncia das cidades em 1993 233

Cartograma 28 Nmero e ttulo dos pesquisadores

Cartograma 29 Mestrados e doutorados

234

Cartograma 30 Rodovias e densidade de populao

235

Cartograma 31 Redes de informao

236

Cartograma 32 Energia e densidade de populao

237

Cartograma 33 Motores do desenvolvimento

238

Cartograma 34 Plos tursticos

Cartograma 35 Plos agropecurios

Cartograma 36 Limites e ameaas

239

Cartograma 37 Ecossistemas e Sistema Nacional de Unidades de Conservao

240

Cartograma 38 Terras legalmente protegidas

241

Figura 1 Ecossistemas, unidades de conservao e vetores, um modelo

Figura 2 Resoluo de conflitos decorrentes da escassez de gua doce

242

Figura 3 Desenvolvimento sustentvel da Amaznia

Cenrio tendencial desejvel

Cenrio

Figura 4 Cenrios ambientais

243

Figura 5 Expanso do agronegcio

Figura 6 Reduo da concentrao industrial

Figura 7 Alterao na matriz brasileira de combustvel

Figura 8 Alterao na matriz de transporte de cargas 244

Figura 9 Incluso digital

Figura 10 Reduo das desigualdades regionais

Figura 11 Valorizao da diversidade cultural

245

Figura 12 Reordenamento do territrio

Cenrio territorial tendencial

Cenrio territorial desejvel

Figura 13 Cenrios territoriais

246

Cartograma 39 reas de Conservao Ambiental: todas categorias


Fonte: Ibama. Mapa digital das reas de conservao, 2005. IBGE. Malha municipal digital do Brasil. 2002.

Cartograma 40 reas protegidas federais no Brasil - Fonte: IBGE, Ibama.

247

Cartograma 41 Terras Indgenas


Fonte: Funai. Mapa digital das Terras Indgenas, 2005. IBGE. Malha municipal digital do Brasil. 2002.

Cartograma 42 Terras Indgenas e densidade de povoamento


Fonte: THERY e MELLO, 2005. Funai. 2003

248

Cartograma 43 Terras Arrecadadas pelo Incra


Fonte: Incra. Terras arrecadadas para a Reforma Agrria. IBGE. Malha municipal digital do Brasil. 2002.

Cartograma 44 Conflitos Territoriais - conservao ambiental e infra-estrutura Fonte: ISA. Instituto Socioambiental, 1999. NAM/HT, 2002. 249

Cartograma 45 - Conexes ferrovirias, rodovirias e aerovirias no Cone Sul.


Fonte: Elaborao de Cludio Egler

Grfico 3 - Oferta Interna de Energia (106 tep)


90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992

PETRLEO E DERIVADOS

LENHA E C ARVO VEGETAL DERIVADOS DA C ANA

HIDRULIC A E ELETRIC IDADE

C ARVO MINERAL

OUTROS
1995 1998 2001 2004

Fonte: Balano Energtico Nacional - 2005

Cartograma 46 Atuao da Petrobras na Amrica do Sul


Fonte: www.petrobras.com.br

251