uSuCAlC LSLClAL uL lMCvLL u88AnC lnS18uMLn1C uA CLl1lCA u88AnA Celso
AugusLo Coccaro lllho
(ubllcada no !urls SlnLese n 33 MAl/!un de 2003) Celso AugusLo Coccaro lllho rocurador do Munlclplo de So aulo e Advogado noLa lnserldo conforme orlglnals remeLldos pelo auLor !urlsprudncla vlnculada ln18CuuC C LsLaLuLo da Cldade auLodenomlnao da Lel n 10237 de 10 de [ulho de 2001 lnclul o 1 usucaplo especlal de lmvel urbano enLre os 18 lnsLlLuLos [urldlcos e pollLlcos que se allnham ao lado dos planos de ordenao do LerrlLrlo e de desenvolvlmenLo econmlco e soclal do plane[amenLo das regles e aglomeraes meLropollLanas do plane[amenLo munlclpal dos lnsLlLuLos LrlbuLrlos e flnancelros e do esLudo prevlo de lmpacLo amblenLal e esLudo prevlo de lmpacLo de vlzlnhana como lnsLrumenLos de consecuo da pollLlca urbana dellneada no arL 182 da ConsLlLulo lederal C usucaplo especlal de lmvel urbano e conduzldo pelos ob[eLlvos nlLldamenLe Lraados na norma consLlLuclonal deve servlr ao desenvolvlmenLo das funes soclals da cldade ao bem esLar de seus hablLanLes e ao melo amblenLe Como forma de aqulslo da proprledade de bem lmvel nas duas modalldades em que se apresenLa lndlvldual e coleLlva sua parcela de conLrlbulo pollLlca urbana e afelLa funo soclal da proprledade ao gerar a perda desse dlrelLo para quem no o exerce Lendo em vlsLa aquele escopo aprlorlsLlco e sua aqulslo para quem age de forma colncldenLe sua flnalldade L anLlgo o debaLe sobre o fundamenLo do usucaplo conLrapondose Leorlas sub[eLlvas s ob[eLlvas como sl ocorrer no ulrelLo Clvll mas ao conLrrlo de ouLros embaLes clsslcos que se alongaram com vlLrlas alLernadas em sucesslvas baLalhas Lravadas pelos campos oponenLes as expllcaes sub[eLlvlsLas logo cederam Lerreno no s dlanLe das naLurals dlflculdades de averlguao de conduLas e quereres mas Lambem porque o sub[eLlvlsmo confere ao usucaplo caracLerlsLlca soclal mlnlmallsLa que o lnsLlLuLo no merece possulr ue faLo no h senLldo em fundamenLar o lnsLlLuLo na passlvldade do proprleLrlo que no exerce o dlrelLo na plenlLude dos elemenLos que o compem (usar abusar relvlndlcar dlspor) supondo a ele Ler renunclado permlLlndo ao possuldor que dele se aproprle como na ocupao de res derellcLa 1al concluso fol consLlLulda sob a Llca do carLer absoluLo e lnLanglvel da proprledade que apenas admlLe vlolao pelo prprlo LlLular uesconsldera a funo e a flnalldade soclal que [usLlflcam a exlsLncla do prprlo dlrelLo de proprledade no aLual concerLo [urldlco que ora revela plena harmonla o exLlnLo Cdlgo Clvll de 1916 [ no se presLa como ressalva" ConsLlLulo lederal ou Lrlnchelra de reslsLncla de lnLeresses reLrgrados concebese apenas a proprledade que cumpre sua funo soclal C carLer absoluLo perslsLe sob a Llca do poder exercldo sobre a colsa apenas quando posslvel conceblo de forma lsolada pela esLruLura lnLerna absLralndose o enLorno soclal C usucaplo como forma de aqulslo da proprledade revesLese do mesmo escopo e a ele se presLa A lnao aLrlbulda quele que perde a proprledade lndlca vlolao regra cogenLe da funo soclal C nouso a falLa de aprovelLamenLo a lnuLllldade da colsa que se reduz a mero componenLe paLrlmonlal ense[am anllse ob[eLlva do prprlo faLo lndlcando absoluLo conLrasLe com a funo soclal que Lraz lmpllclLos uso e provelLo C possuldor que exerce a posse ad usucaplonem por ouLro lado demonsLra aglr com base nos pressuposLos da funo soclal que dever [usLlflcar a aqulslo de seu dlrelLo L lnLeressanLe noLar que o aLrlbuLo da funo soclal conferldo pelo possuldor ao bem anLecede a proprledade que o pressupe C possuldor confere colsa possulda o aLrlbuLo que lhe fol negado pelo proprleLrlo que Lerla o dever legal de concreLlzlo pelo seu exerclclo Consumada a aqulslo pelo decurso do Lempo legal exlgldo observandose as demals quallflcaes da posse o possuldor que anLes dava plenlLude funo soclal pelo exerclclo efeLlvo e de faLo passa a ser obrlgado a observla A 1eorla Cb[eLlva de lPL8lnC que expllca a posse como exLerlorlzao da proprledade ldenLlflcada pelos seus elemenLos ou poderes fol adoLada pelo anLlgo Cdlgo Clvll 2 e preservada no ulploma aLual C arL 1196 deflne o possuldor como aquele que Lem de faLo o exerclclo pleno ou no de algum dos poderes lnerenLes proprledade" 1als poderes devem ser conLudo exercldos em consonncla com suas flnalldades econmlcas e soclals" (arL 1228 1 do Cdlgo Clvll) 1alvez se mosLre lnexaLo conclulr que o possuldor deva ser ldenLlflcado pelo exerclclo da funo soclal da proprledade ou que exercendo alguns dos poderes lnerenLes quele dlrelLo o uso por exemplo deva a ele ser negada a quallflcao verlflcado que o uso lmprlmldo no corresponde quele que pressupe a funo soclal C exerclclo dos poderes da proprledade no compaLlvel com a funo soclal lmpllcarla asslm negaLlva caracLerlzao da posse A concluso no se acomoda s caracLerlsLlcas da posse comum mas e uLll na anllse da posse hbll para o usucaplo especlal urbano rlmelro sob a Llca endgena do lnsLlLuLo dos elemenLos que consLlLuem seus pressuposLos a posse deve osLenLar a qualldade do anlmus domlnl 3 a uLlllzao do lmvel e vlnculada moradla do possuldor ou de sua famllla o dlrelLo ser reconhecldo uma unlca vez h llmlLao de rea o lapso Lemporal reduzldo [usLlflcado pela concomlLncla dos demals pressuposLos lndlca a preocupao legal de proplclar a concreLlzao de garanLlas consLlLuclonals fundamenLals como a hablLao e moradla 4 So qualldades que lndlcam a funo soclal da posse e auLorlzam a aqulslo da proprledade urbana elemenLos de provelLo efeLlvo e ao poslLlva como morar ou hablLar dlmenso do lmvel que no ense[a a exorblLncla de Lals aLlvldades resLrlo flgura do posselro ou grllelro dada a oporLunldade slngular de exerclclo eLc A funo soclal da posse que ense[a o usucaplo avulLa nos elemenLos exLernos do lnsLlLuLo evldenclados na sua uLlllzao como lnsLrumenLo de consecuo da pollLlca urbana A pollLlca urbana Lem como ob[eLlvo ordenar o pleno desenvolvlmenLo das funes soclals da cldade e da proprledade urbana esLa por sua felLa deve ser conceblda em prol do bem coleLlvo da segurana e do bemesLar dos cldados bem como do equlllbrlo amblenLal" A posse capaz de ense[ar o usucaplo e quallflcada no e qualquer posse como expllca CAlC M8lC SlLvA L8Ll8A no basLa o comporLamenLo exLerlor do agenLe em face da colsa em aLlLude anloga do proprleLrlo no e suflclenLe a gerar aqulslo que se paLenLele a vlslbllldade do domlnlo A posse ad usucaplonem asslm nas fonLes como no dlrelLo moderno h de ser rodeada de elemenLos que nem por serem acldenLals delxam de Ler a mals profunda slgnlflcao ()" 3 1als observaes permlLem aflrmar que a posse ad usucaplonem na modalldade esLudada deve conLer elemenLos ldenLlflcadores da funo soclal da proprledade no s aqueles que a lel consldera como pressuposLos lnLernos do lnsLlLuLo mas Lambem aqueles dlLados pela pollLlca urbana Lal qual conceblda pela ConsLlLulo lederal lmpulslonada pelas dlreLrlzes elencadas no arL 2 do LsLaLuLo da Cldade 8esLa conclulr que o referldo dlrelLo deve ser moldado sua funo soclal LanLo para evlLar que arralgadas concepes afelLas veLusLa usucaplo obsLem seu exerclclo prlnclpalmenLe no caso do usucaplo coleLlvo quanLo no senLldo conLrrlo lsLo e que as mesmas concepes no conformes s necessldades da pollLlca urbana permlLam o exerclclo que no se acomoda expecLaLlva soclal e da plls 1 uSuCAlC LSLClAL lnulvluuAL C usucaplo lndlvldual e ob[eLo do arL 9 do LsLaLuLo da Cldade que reproduz o arL 183 da ConsLlLulo lederal e e por sua felLa reproduzldo no arL 1240 do Cdlgo Clvll de 2002 1amanha lnslsLncla na flxao do lnsLlLuLo com a reproduo flel de seus elemenLos essenclals ense[a poucas conslderaes a seu respelLo 11 8es habllls Cs arLs 183 da ConsLlLulo lederal e 1240 do Cdlgo Clvll aponLam como bem apLo a proplclar a aqulslo por usucaplo especlal rea urbana de aLe 230m2 C arL 9 do LsLaLuLo da Cldade acrescenLou por sua felLa ou edlflcao" C 1exLo ConsLlLuclonal ense[a lnsegurana lnLerpreLaLlva no caso de edlflcaes o llmlLe de rea e relaLlvo ao Lerreno ou soma das reas da Lerra nua e da consLruo? no caso de aparLamenLos deve ser compuLada a rea uLll ou LoLal lnclulndo reas comuns do condomlnlo? Lm obra que merece o nome que osLenLa 8LnLul1C SlLvL8lC 8l8Ll8C expe seu enLendlmenLo C mals consenLneo e [usLo e acelLar que o precelLo consLlLuclonal Leve por ob[eLlvo a rea do Lerreno mesmo porque fol Lambem levada em conslderao a aqulslo ou a regularlzao de parcelas de solo desLacadas de loLeamenLos margem da lel e normas urbanlsLlcas nos casos de aparLamenLos em que a frao ldeal do solo e mlnlma e posslvel levarse em conLa a rea da unldade auLnoma que pode ser pouco slgnlflcaLlva A rea a ser conslderada no caso e a LoLal no a uLll" 6 A concluso e sem duvlda compaLlvel com os deslgnlos do lnsLlLuLo a soma das reas de Lerreno e edlflcao no cmpuLo do llmlLe subLral da lel o escopo de proplclar moradla (que pressupe a edlflcao) Alem do que e paLeLlco acelLar que o possuldor proceda demollo de consLruo de 100m num Lerreno de 200m para enLo fazer [us ao seu dlrelLo morando numa choupana para erguer nova consLruo aps a aqulslo da proprledade C que deve ser evlLado so slLuaes de vlslvel dlsLoro como absoro de reas conLlguas consLruo aLe o preenchlmenLo do llmlLe com exLravasamenLo abuslvo do loLe orlglnal ou daquele que faz pressupor a efeLlva uLlllzao para moradla !CSL CA8LCS uL MC8ALS SALLLS reclama melhor deflnlo do 1exLo ConsLlLuclonal que deverla Ler flxado a meLragem de consLruo passlvel de usucaplo" o que poderla Ler evlLado () a lncldncla do usucaplo especlal urbano sobre slLuaes que por cerLo no quls proLeger (como por exemplo a de grandes consLrues levanLadas sobre uma rea de duzenLos e quarenLa ou duzenLos e clnquenLa meLros quadrados de Lerreno) no o Lendo felLo deu ao arL 183 redao que posslblllLar a lncldncla da referlda especle de prescrlo aqulslLlva a slLuaes no ob[eLlvadas esquecldo de que a norma legal ou consLlLuclonal depols de edlLada se desllga da pessoa ou do leglslador que a crlou passando a Ler esplrlLo condlzenLe com o melo soclal para que fol lnsLlLulda" 7 (grlfo do auLor) C recelo e pondervel e Lals desvlrLuamenLos so lnevlLvels As hlpLeses LeraLolglcas esbarram porem nas lels edlllclas que em zonas urbanas resldenclals cosLumam esLlpular coeflclenLes resLrlLos de ocupao de Lerrenos por edlflcaes 1ambem no se pode perder de vlsLa que reas consLruldas de dlmenses malusculas conLrasLam com a moradla que e pressuposLo legal da aqulslo sobreLudo levandose em conLa a suflclncla que [usLlflca a llmlLao de rea A lncluso da expresso ou edlflcao" e pre[udlclal referlda lnLerpreLao por lnduzlr em anllse preclplLada ldela de alLernaLlva excludenLe (Lerreno ou edlflcao como elemenLos dlsLlnLos cu[a rea somada no poder ulLrapassar 230m2) A mens legls parece ser ouLra de alLernaLlva lncludenLe com duplo especLro evldenclar o carLer acessrlo da edlflcao e sua perLlnncla como res habllls do usucaplo especlal urbano e dlferenclar o usucaplo lndlvldual do usucaplo coleLlvo esLe dlrlgldo rea urbana Lendo a lel omlLldo no dlsposlLlvo especlflco a palavra edlflcaes 1al anllse ser reLomada nos esLudos do usucaplo urbano coleLlvo CuLra vez aLenLo Lorpeza humana faLLo la legge faLLo la burla !CSL CA8LCS uL MC8ALS SALLLS lembra ouLra posslvel fraude lel e aos seus lnLenLos que repuLamos de malor gravldade a posse sobre rea malor poder ense[ar a aqulslo pelas demals modalldades de usucaplo prevlsLas no Cdlgo Clvll que exlgem lapso Lemporal superlor (exceLo a hlpLese prevlsLa para o usucaplo ordlnrlo no pargrafo unlco do arL 1242) desarmando o proprleLrlo que poderla lnLerromper a prescrlo ou conLesLar a posse aps o qulnqunlo de forma eflcaz A reduo da rea pelo usucaplenLe lmpllcar anLeclpao do prazo Lornando lnuLels as medldas que o proprleLrlo preLendla exercer no prazo que a lel lhe dlzla correLo arecenos que a repugnncla do auLor ao deferlmenLo em Lal slLuao (re[elo apolada pelos ponLos de vlsLa de CLLSC 8AS1CS e de 1ulnAM8 MlCuLL CAS18C uC nASClMLn1C 8) deve ser Lraduzlda pela lmprocedncla da ao mals uma vez com fulcro nos pressuposLos legals (moradla suflclenLe") e apllcao da lel segundo sua flnalldade soclal C Cdlgo Clvll de 2002 fornece elemenLos de posslvel [usLlflcao ao prever a nulldade do negclo [urldlco que Llver por ob[eLlvo fraudar lel lmperaLlva" e Lambem do negclo [urldlco slmulado (arLs 166 vl e 167) hlpLeses que podem ser LransmlLldas aos aLos llclLos que no se[am negclos [urldlcos" (arL 183) caso da posse consclenLemenLe dlrlglda aqulslo da proprledade ue qualquer forma plelLos da naLureza devero ser anallsados com aguada senslbllldade [urldlca e soclal 1ambem relevanLe a observao reallzada por 8LnLul1C SlLvL8lC 8l8Ll8C de que a rea de Lerreno e o parmeLro do llmlLe proplclando a regularlzao de loLeamenLos margem da lel" 8ecenLe acrdo proferldo pelo 1rlbunal de Alada de Mlnas Cerals val ao enconLro da Lese L enfLlco o !ulz 8elaLor LuCA8u LnnA AMC8lM que recusa de forma veemenLe senLena exLlnLlva de usucaplo especlal urbano de rea slLuada em loLeamenLo lrregular por ausncla de pressuposLo de consLlLulo do processo Alls enLendo que o ob[eLlvo da CarLa Magna fol exaLamenLe o de permlLlr a regularlzao do lmvel na hlpLese como a presenLe sendo lnadmlsslvel exlglrse a regularlzao do loLeamenLo como pressuposLo para o a[ulzamenLo de ao de usucaplo daLa venla" 9 Sbla declso C que esL margem da lel deve a ela se adequar e no se perpeLuar na marglnalldade evldenclandose a uLllldade do usucaplo especlal como lnsLrumenLo da pollLlca urbana Lmbora no formulada sob a Llca urbanlsLlca e perLlnenLe e aLual a observao de C8LAnuC CCMLS L soclalmenLe convenlenLe dar segurana e esLabllldade proprledade bem como consolldar as aqulsles e faclllLar a prova do domlnlo A ao do Lempo sana os vlclos e defelLos dos modos de aqulslo porque a ordem [urldlca Lende a dar segurana aos dlrelLos que confere evlLando confllLos dlvergnclas e mesmo duvldas" 10 12 1empo da posse e caracLerlsLlcas da posse C prazo relaLlvamenLe curLo [usLlflcase e acaba por compensar a concomlLncla de ouLros pressuposLos no comuns s demals modalldades de usucaplo A lel Lambem exlge o anlmus domlnl que quallflca a posse ad usucaplonem em Lodas as suas modalldades com o plus da uLlllzao para moradla que o lnLegra C exerclclo slngular do dlrelLo evlLa que a modalldade pelo curLo prazo se Lransforme em lucraLlvo negclo posslblllLando sucesslvas aqulsles e allenaes C carLer soclal e paLenLe ao exlglr que o prescrlbenLe no se[a proprleLrlo de ouLro lmvel (duranLe o prazo da prescrlo aqulslLlva) ulanLe dos escopos da lel a llmlLao deve ser enLendlda de forma ampla abarcando o promlssrlo comprador nos compromlssos lrreLraLvels e no resolvldos pelo lnadlmplemenLo Sob Lal Llca Lambem e blce a pendncla de ao de usucaplo de lmvel dlverso mesmo que sob ouLro fundamenLo L prova negaLlva faLo consLlLuLlvo de dlrelLo que observandose regra processual de reparLlo do nus probaLrlo lncumblrla ao auLor da ao e deverla lnLegrar a peLlo lnlclal So paLenLes as dlflculdades de reallzar a prova lnerenLes a Loda negao de faLo de cunho generlco de modo que sua exlgncla pe a perder o exerclclo do prprlo dlrelLo que vlsa garanLlr A aflrmao de no possulr ouLro lmvel e conLudo requlslLo da peLlo lnlclal ense[ando presuno relaLlva que admlLe ellso A acesslo possesslonls na modalldade esLudada enconLra blce no carLer pessoal da posse A lel exlge a uLlllzao para moradla ense[ando a lndagao moradla do prprlo possuldor ou de sua prprla famllla duranLe Lodo o lapso Lemporal ou admlsso da allenao da posse e moradla a ouLrem que poder conLlnula com a mesma caracLerlsLlca aLe o decurso do prazo lnlclado pelo anLecessor? lnserese a moradla como elemenLo do carLer da posse que obrlga acesso nos Lermos do arL 1203 do Cdlgo Clvll ou e equlvalenLe prova em conLrrlo" ressalvada no mesmo dlsposlLlvo? Mals uma vez a caracLerlsLlca do lnsLlLuLo que premla aquele que exerce a posse com funo soclal" leva concluso de lmposslbllldade de acesso A Lransmlsso da posse no exemplo menclonado ser hbll para gerar a aqulslo da posse pelo usucaplo exLraordlnrlo no qual a exlgncla da uLlllzao para moradla e lrrelevanLe e no lnLegra o anlmus domlnl mas no surLlr o mesmo efelLo no usucaplo especlal A daLa da Lransmlsso passa a ser o Lermo lnlclal de novo qulnqunlo C LsLaLuLo da Cldade lnovou ao LraLar no 3 do arL 9 da sucesso na posse (hlpLese dlversa da acesso) o herdelro leglLlmo conLlnua de pleno dlrelLo a posse de seu anLecessor desde que [ reslda no lmvel por ocaslo da aberLura da sucesso" A lnovao e resLrlLlva LvlLa o dlreclonamenLo por lnLermedlo de LesLamenLos e exlge que o herdelro reslda no lmvel no momenLo de aberLura da sucesso (que colnclde com a daLa do faleclmenLo) no obrlga que a resldncla Lenha colncldldo com o perlodo lnLegral da prescrlo ou se[a admlLe a soma de posses acelLando o prazo anLecedenLe mesmo que o herdelro no Lenha resldldo no lmvel no seu curso L lmpresclndlvel porem a demonsLrao de efeLlva resldncla no momenLo do faleclmenLo o que pressupe por bvlo anLecedncla Lemporal suflclenLe para sua consolldao efeLlva 2 uSuCAlC LSLClAL CCLL1lvC A noLvel crlao do LsLaLuLo da Cldade e o usucaplo coleLlvo L evldenLe a adapLao do anLlgo lnsLlLuLo realldade das meLrpoles brasllelras nas quals as favelas so paradoxal e concomlLanLe causa e efelLo da degradao urbanlsLlca Cs moLlvos de formao e preservao das favelas so ob[eLo de esLudos soclolglcos aqul lrrelevanLes C oder ubllco omlsso e lenlenLe em geral no sabe ou no consegue lldar com Lals aglomerados humanos As solues camlnham enLre represso manlfesLada por lnLerdlLos possessrlos e Llmlda admlsso com LenLaLlvas de urbanlzao e de agregao regular urbe A vlgllncla de lmvels domlnlcals orlenLao soclal a lnvasores de lmvels parLlculares e conduo a abrlgos provlsrlos deslocamenLo e flxao populaclonal programada que podem se perfllar como exemplos de pollLlca prevenLlva e fazem pressupor conLrole urbanlsLlco so de rarlsslma observao ulanLe da lnao ou lncompeLncla esLaLal o usucaplo coleLlvo poder se Lransformar em noLvel lnsLrumenLo da pollLlca urbana prlnclpalmenLe porque Lransfere a lnlclaLlva de regularlzao aos ocupanLes de Lals reas dlspensando lnLervenes mulLas vezes desLlnadas a flns elelLorals A consagrada norLeamerlcana !AnL !ACC8S que se noLablllzou pelas eplcas [ornadas desLlnadas a evlLar a degradao de nova lorque duranLe a expanso da lndusLrla auLomoblllsLlca dos anos 1960 e da consequenLe prollferao lrraclonal e lnconLlda de vladuLos e vlas expressas (surLo recenLemenLe verlflcado em So aulo pese a esLablllzao da lndusLrla de auLomvels) e conLrrla a solues paLernallsLas Lo comuns no 8rasll (embora s vezes necessrlas dlanLe do aLraso culLural da populao e consequenLe passlvldade e lnsenslbllldade pollLlca) no llvro 1he ueaLh and Llve of CreaL Amerlcan ClLles Lraa dlagnsLlco de perfelLa adequao realldade das meLrpoles brasllelras (basLa subsLlLulr o Lermo corLlos" por favelas aLe porque o lngls slum o admlLe 11) C plane[amenLo urbano convenclonal LraLa os corLlos e seus hablLanLes de forma lnLelramenLe paLernallsLa C problema dos paLernallsLas e que eles querem empreender mudanas mulLo profundas e opLam por melos superflclals e lneflcazes ara soluclonar o problema dos corLlos preclsamos encarar seus hablLanLes como pessoas capazes de compreender seus lnLeresses pessoals e lldar com eles o que cerLamenLe so reclsamos dlscernlr e levar em conslderao as foras de recuperao exlsLenLes nos prprlos corLlos e evolulr a parLlr delas o que comprovadamenLe funclona nas cldades reals lsso e mulLo dlferenLe de LenLar encamlnhar condescendenLemenLe as pessoas para uma vlda melhor e mulLo dlferenLe do que e felLo ho[e" 12 rossegue sem suspelLar do apolo e [usLlflcaLlva moLlvaclonal que confere ao lnsLlLuLo prevlsLo na lel brasllelra C sucesso na recuperao de zonas de corLlo pressupe o apego de um numero suflclenLe de pessoas aos corLlos em que dese[am permanecer e a vlabllldade de sua permanncla" 1al apego" Lraduzldo para o usucaplo revelase no anlmus domlnl quallflcado pela ocupao para moradla" prevlsLa no arL 10 do LsLaLuLo da Cldade A lnlclaLlva e Lransferlda quele que preLende Lransformar slLuao caracLerlzada pela precarledade na solldez e perenldade do dlrelLo de proprledade A volaLllldade e noclva porque no ense[a a flxao e cerLeza da moradla [usLlflcando hablLaes pauperrlmas e ausncla de saneamenLo ou empreendlmenLos de urbanlzao ou se[a nlnguem lnvesLe nada de sl caplLal ou Lrabalho no que se mosLra precrlo e volLll 21 ConsLlLuclonalldade A formao hlsLrlca das naes delxa marcas que se esmaecem vagarosa e cusLosamenLe Cs hablLanLes das favelas perLencem s classes desfavorecldas orlglnadas da colonlzao europela e da escravldo A marglnalldade soclal e econmlca e hablLaL proflcuo para o desenvolvlmenLo da crlmlnalldade por lnevlLvel relao de conLlnncla a favela que abrlga marglnals soclals deve abrlgar crlmlnosos CueLo urbano geograflcamenLe lnsulada Lerra de nlnguem alhela ao poder esLaLal e amblenLe proplclo para lnsLalao de quarLelsgenerals do crlme organlzado 1al caracLerlsLlca allada esLeLlca depreclaLlva saneamenLo deflclenLe e preconcelLos de graus varlados raclals soclals e econmlcos Lransforma a favela em Labu Lambem no unlverso [urldlco uesmenLe o dlrelLo de proprledade desde a Llca do frelherr feudal prusslano aLe a proprledade comunlLrla de seus ancesLrals germnlcos que pressupunha ao menos a ldenLldade do cl ou da Lrlbo A dlfusa exLerlorlzao dos poderes lnerenLes proprledade" que decorre das dlflculdades de ldenLlflcao da posse slngular da caLlca composse no LlLulada da ocupao clandesLlna e gradual de reas publlcas e parLlculares da precarledade desagrada aLe mesmo o defensor da lnformalldade [urldlca naLural nesse conLexLo a exlsLncla de oplnles no slsLemaLlzadas que rezam da lnconsLlLuclonalldade do usucaplo coleLlvo dlanLe da ausncla de expressa esLlpulao no arL 183 da ConsLlLulo lederal que por ouLro lado prev o usucaplo lndlvldual no h porem anLlnomla C usucaplo coleLlvo d ense[o exLerlorlzao dos mesmos prlnclplos que geraram o usucaplo lndlvldual acomodase ConsLlLulo lederal como lnsLrumenLo da pollLlca urbana e auxlllar do dlrelLo moradla sobreLudo aps a edlo da Lmenda ComplemenLar n 26/00 no collde ou se desvla da ordem axlolglca ou Leleolglca de prlnclplos [urldlcos gerals" que deflne o slsLema [urldlco de CLAuSWlLPLLM CAnA8lS uessa forma ao lado do usucaplo ordlnrlo e do exLraordlnrlo prevlsLos LosomenLe na leglslao lnfraconsLlLuclonal o usucaplo especlal urbano no afronLa a ConsLlLulo lederal mulLo menos o dlrelLo de proprledade garanLla fundamenLal desde que cumpra sua funo soclal 22 8es habllls C arL 10 do LsLaLuLo da Cldade esLabelece como bem usucaplvel rea urbana de mals de 230m2 LoLe menor e ob[eLo do usucaplo lndlvldual no h llmlLe pressupese usucaplvel Loda rea ocupada Surgem porem alguns paradoxos ode haver reas de dlmenses ldnLlcas uma delas densamenLe hablLada ouLra com populao rarefelLa Lmbora a lel no d relevncla deLermlnao da rea de ocupao lndlvldual cerLamenLe ser varlvel a parLe ldeal calculada per caplLa L posslvel que no prlmelro exemplo resLe aLrlbulda a cada lndlvlduo ou a cada unldade famlllar parLe ldeal lnferlor ao mdulo mlnlmo admlLldo no arL 4 ll da Lel n 6766/79 o que poder lmpedlr evenLual exLlno do condomlnlo com a reparLlo equnlme quer pela conLrarledade lel quer pelo desvlo de flnalldade uma vez que o conflnamenLo de pessoas em rea lnferlor s condles razovels de hablLabllldade fere os prlnclplos da pollLlca urbana L no segundo exemplo poder ser aLrlbulda rea lndlvldual superlor ao llmlLe de 230m2 do usucaplo lndlvldual o que Lambem vlola a lel (e a ConsLlLulo) e seus prlnclplos desLa felLa pela exorblLncla na segunda hlpLese a soluo razovel e a dlmlnulo do lmvel usucaplvel de modo a ense[ar a devlda adapLao na prlmelra conLudo parecenos lnvlvel o aumenLo de rea no lndlcada no pedldo lnlclal mesmo quando posslvel para Lerrenos conLlguos pelo slmples e lnsupervel moLlvo de que no Lerla havldo a posse hbll para ense[ar o usucaplo 1ambem no e vlvel a lmposlo de reduo populaclonal de modo a proplclar a reparLlo Paverla a marglnallzao de populaes [ excluldas 8esLa aguardar as solues da [urlsprudncla dlanLe dos casos concreLos cu[a varledade pode ense[ar adapLaes lmaglnaLlvas C arLlgo no repeLe a alLernaLlva ou edlflcao" que ouLorgou modalldade lndlvldual L posslvel dlvlsar lnLenclonalldade na omlsso evlLar a concesso do dlrelLo aos ocupanLes de edlflcao de mals de 230m2 A lel lmpulslona a regularlzao de favelas mas no a de corLlos palavras de slgnlflcado dlverso favela e um con[unLo de hablLaes populares LoscamenLe consLruldas" e corLlo e uma hablLao coleLlva das classes pobres" 13 no caso das favelas a regularlzao e o assenLamenLo deflnlLlvo proplclam a urbanlzao e aLendem aos escopos da pollLlca urbanlsLlca no caso dos corLlos de uma s edlflcao ocupada por uma coleLlvldade de pessoas Lal no ocorre a concesso da proprledade de parLes ldeals de um predlo (cu[a exlsLncla pressupe prevla urbanlzao) lmpllca reLrocesso e no progresso urbanlsLlco CuLro pressuposLo e a lmposslbllldade de ldenLlflcar os Lerrenos ocupados por cada possuldor A respelLo enalLece l8AnClSCC LuuA8uC LCu8Ll8C esgoLando o Lema Superouse o enLrave do usucaplo de favelas em que no se locallzava com preclso o espao ocupado por cada uma das moradlas em vlsLa de sua felo precrla e voluvel Alem dlsso as aes lndlvlduals slgnlflcarlam perpeLuar o recorLe de vlelas lnLernas ou em Lermos dlversos lmpedlr a fuLura urbanlzao do local LxcelenLe a soluo de se conferlr a cada possuldor parLe ldeal do Lodo em condomlnlo lndlvlslvel Claro que o processamenLo de Lals aes exlglr dos [ulzes crlaLlvldade e compreenso do alcance soclal da norma para superar alguns obsLculos como a exlsLncla lsolada de lmvels noresldenclals no lnLerlor da gleba por exemplo bares e Lemplos ou mesmo espaos comuns como pequenas praas e vlelas" 14 lnLeressanLe noLar que Lals lnsulas bares por exemplo pese no serem abrangldas dlreLamenLe e no consLlLulrem lmvels usucaplvels pela ausncla do pressuposLo da moradla acabaro por se lnLegrar ao Lodo o balrro ou aglomerado urbano que a lel preLende formar que pressupe comerclo e presLao de servlos 23 LeglLlmldade C dlrelLo e conferldo populao de balxa renda C crlLerlo e lmpreclso rlmelro parLe do pressuposLo de homogeneldade dlscuLlvel Lendo em vlsLa que mesmo em favelas h dlferenas socloeconmlcas razovels 8esLa conclulr pela aferlo da medla do Lrao predomlnanLe da coleLlvldade ocupanLe uepols o Lermo balxa renda e lnfellz a comear pela LormenLosa deflnlo do que se[a renda" que LanLas conLroverslas proplclou aos LrlbuLarlsLas arecenos pressuposLo de dlrelLo maLerlal que deve ser apenas revelado medlanLe declarao na peLlo lnlclal dlspensandose prova efeLlva LvenLual perlcla Lecnlca alnda que no lmpellda por lmpugnao dever aferlr a real slLuao econmlca dos beneflclrlos efeLlvos ocupanLes da rea de modo a evlLar provvels desvlrLuamenLos C arL 12 ll e lll do LsLaLuLo da Cldade esLabelece serem leglLlmados para a proposlLura da ao a) os possuldores em esLado de composse b) como subsLlLuLo processual a assoclao de moradores da comunldade regularmenLe consLlLulda com personalldade [urldlca desde que expllclLamenLe auLorlzada pelos represenLados no lnclulmos a hlpLese prevlsLa no lnclso l do mesmo arLlgo (o possuldor lsoladamenLe ou em llLlsconsrclo orlglnrlo ou supervenlenLe") que a Loda evldncla dlz respelLo ao usucaplo lndlvldual A lel no prev de forma expressa a subsLlLulo processual da coleLlvldade por um possuldor lsolado o que e exlgldo pelo arL 6 do Cdlgo de rocesso Clvll A apllcao subsldlrla das normas relaLlvas aos dlrelLos meLalndlvlduals no ampara a leglLlmldade do possuldor de forma lsolada alnda que demonsLre lnLegrar a coleLlvldade e deLer as caracLerlsLlcas do grupo de modo a represenLlo soluo prevlsLa na class acLlon 13 do ulrelLo norLeamerlcano sem correlaLo na leglslao brasllelra A meno aos possuldores em esLado de composse" do lnclso ll Lambem confronLa o llLlsconsrclo menclonado no lnclso l que e faculLaLlvo e no unlLrlo (no plo processual aLlvo) C lnclso ll do arL 12 ao prever a leglLlmldade dos possuldores em esLado de composse" leva a crer que h llLlsconsrclo necessrlo e unlLrlo decorrenLe do esLado de lndlvlso e concomlLncla de dlrelLos que quallflca a flgura [urldlca 1odos os lnLegranLes da comunldade apLos a se beneflclar da senLena devero lnLegrar o plo processual aLlvo apresenLandose como compossuldores C esLado de composse dever evldenLemenLe ser demonsLrado e Lambem de forma evldenLe Lal prova no e documenLal L de se lndagar se o dlsposlLlvo chega a admlLlr a composse" doLada de capacldade processual e represenLada por admlnlsLrador A redao desmenLe a palplLanLe posslbllldade ao se referlr em prlmelro lugar aos possuldores em slLuao de faLo de composse 1ambem e parLe leglLlma a assoclao de moradores da coleLlvldade regularmenLe consLlLulda recusandose enLldades de faLo devldamenLe auLorlzada pelos represenLados lsLo e pelos beneflclrlos e no pelos demals assoclados que porvenLura a lnLegrem L hlpLese de leglLlmao anmala ou subsLlLulo processual como expressamenLe prevlsLo na lel CLLSC An1CnlC ACPLCC llC8lLLC dlvlsa a exlsLncla de dlrelLo Lranslndlvldual na modalldade lndlvldual homogneo deflnldo pelo arL 81 lll da Lel n 8071/90 como aqueles decorrenLes de orlgem comum" 16 A concluso sem ressalvas e foco de paradoxos A senLena proferlda nas aes coleLlvas de defesa de lnLeresses lndlvlduals homogneos e generlca (arL 93 da Lel n 8078/90) e a execuo e lndlvldual e varlvel quanLlLaLlvamenLe no usucaplo coleLlvo a senLena no e generlca declara que cada um dos lnLegranLes da populao ocupanLe e proprleLrlo de lgual frao ldeal do Lerreno Mas as dlflculdades no cessam Cs possuldores no devem ser conslderados lndlvldualmenLe nos casos de ocupao por famlllas cu[os componenLes vlvem [unLos no h senLldo numa rea ocupada por dez famlllas de sels membros cada qual por exemplo aLrlbulr a cada um deles a frao ldeal do Lerreno C fraclonamenLo deve ser reallzado pelas unldades famlllares e no pelos lndlvlduos 8esLa conclulr porLanLo que cada famllla dever Ler um represenLanLe ldenLlflcado como possuldor e lncluldo lndlvldualmenLe no plo aLlvo da ao (acompanhado do cn[uge ou companhelro) CuLra provldncla que nos parece lndlspensvel e a obrlgaLorledade de clara ldenLlflcao dos possuldores quando subsLlLuldos pela assoclao que os congrega a no ser que o unlverso de assoclados colnclda exaLamenLe com o dos beneflclrlos e a ele se llmlLe noLese que a lel d ense[o aferlo lndlvldual do preenchlmenLo dos pressuposLos para a aqulslo da proprledade pelo usucaplo Asslm no fosse a acesslo possesslonls auLorlzada pelo 1 do arL 10 serla lncua pela lmposslbllldade de verlflcao ou demonsLrao Se o possuldor pode acrescenLar sua a posse de seu anLecessor obvlamenLe dever demonsLr lo lndlvldualmenLe na peLlo lnlclal Lm suma os possuldores devero ser ldenLlflcados aLe porque alnda com fulcro no dlsposlLlvo precedenLe poder haver lmpugnaes lndlvlduals calcadas na ausncla dos pressuposLos legals 1anLo por esse moLlvo quanLo por aqueles que sero adlanLe desenvolvldos enLendemos que a ldenLlflcao deve ser reallzada na fase processual peLlLrla 8LClS lL8nAnuLS uL CLlvLl8A 17 Lambem cr ser lmpresclndlvel a ldenLlflcao mas LosomenLe na execuo da senLena uma vez que apenas na ocaslo do reglsLro lmoblllrlo devero ser aponLados os proprleLrlos das parLes ldeals A necessldade de ldenLlflcao slngular dos possuldores Lambem decorre do carLer nuclear da parLe flnal do capuL do arL 10 (desde que os possuldores no se[am proprleLrlos de ouLro lmvel urbano ou rural") e do 3 que prev a reallzao de acordos escrlLos enLre os condmlnos para esLabeleclmenLo de fraes ldeals dlferencladas excepclonando a regra geral da lgualdade das fraes C dlsposlLlvo menclona condmlnos levando a crer que o acordo dever ser reallzado enLre aqueles [ agraclados pela senLena lsLo e posLerlormenLe a ela C LexLo nos parece Ler senLldo equlvoco pols a senLena que posslblllLa o reglsLro dever conLer a deflnlo das fraes dlferencladas referlndose aos acordos prevlamenLe apresenLados (alls Lals acordos deverlam ser apresenLados na peLlo lnlclal evlLandose negoclao enLre compossuldores no curso da ao por lnLermedlo da venda de fraes de sua parLe ldeal cu[a mensurao lndepende da dlmenso do Lerreno ocupada por cada qual) A expresso condmlnos Lambem no lmpresslona uma vez que a mesma senLena que declara a proprledade consLlLul o condomlnlo em fraes lguals ou dlferencladas CuLra Lendncla humana que a ldenLlflcao prevla dos possuldores poder evlLar e a venda da senLena" pelos seus beneflclrlos ou mesmo pela assoclao auLora Lmbora lnacredlLvel Lal expedlenLe Lem sldo roLlnelramenLe observado em aes coleLlvas na CaplLal de So aulo so celebres os casos de assoclaes de peruelros" que se valem de llmlnares favorvels aos lnLeresses da classe para angarlar novos flllados paganLes os quals dlanLe da falLa de ldenLlflcao dos assoclados no momenLo do a[ulzamenLo passam a se beneflclar da declso a qualquer Lempo L lnLeressanLe noLar que h mlgrao de flllados de uma assoclao que no logrou obLer declso favorvel para ouLra que alardela a llmlnar" ou a senLena ou se[a aqueles que no Llveram seu dlrelLo reconhecldo passam a Llo mudando de carLelrlnha" L mosLra da crlaLlvldade de alguns advogados adepLos de regras lnerenLes ao melo Lal qual o [elLlnho" ou a Lel de Cerson" lnLeressanLe noLar que a mlgrao de flllados e a concenLrao numa s assoclao lmpllcam novel vlolao ao prlnclplo do [ulz naLural Cs anLlgos expedlenLes da dlsLrlbulo conduzlda pelo rol lnverLldo de llLlsconsorLes a[ulzamenLo slmulLneo de mandados de segurana e medldas cauLelares eLc foram superados por Lemerldades processuals orlundas do dlrelLo meLalndlvldual C usucaplo coleLlvo e oporLunldade para que Lals desvarlos processuals se reproduzam ual os porqus da prevla ldenLlflcao e da comunlcao de sucesso processual e ldenLlflcao do cesslonrlo na hlpLese de acesso da posse no curso da ao 24 osse A posse exlge o nlmo de dono quallflcado pela moradla efeLlva C capuL do arL 10 menclona a ocupao pela populao o que lnduzlrla concluso de que a qualldade da posse e verlflcada em funo da coleLlvldade Cs 1 e 3 enLreLanLo como vlsLo ense[am concluso dlversa arecenos que deve ser observada prlorlLarlamenLe a posse da coleLlvldade e subsldlrla mas con[ugadamenLe a posse dos lndlvlduos quando alegada acesso ou ouLra slLuao que no dlspense anllse lndlvldual A posse coleLlva quando lnepLa lmpllca re[elo do plelLo com ou sem [ulgamenLo do merlLo SlLuaes lndlvlduals devem lmpllcar a lmprocedncla em relao ao lndlvlduo ou mesmo sua excluso do felLo no dever ocorrer a dlmlnulo da rea usucaplvel uma vez que no h vlnculao de Lerrenos ou dlmenso de fraes aos possuldores lndlvlduals A ausncla de Lal vlnculao permlLe conclulr pela posslvel lmperLlnncla de slLuaes que consLlLulrlam obsLculo aqulslo no usucaplo lndlvldual L o caso de lnLegranLes da coleLlvldade que cedem em locao para resldncla a ouLros lnLegranLes da mesma coleLlvldade parLes da rea sobre a qual a coleLlvldade exerce a posse C lnqulllno no poderla se valer do usucaplo pela ausncla de anlmus domlnl no usucaplo coleLlvo Lal obsLculo poder ser conLornado salvo slLuaes flagranLes em funo da lmposslbllldade de deflnlo dos Lerrenos ocupados por cada possuldor 23 Condomlnlo lndlvlslvel Alem do conLeudo declaraLrlo da proprledade da frao ldeal a senLena Lem carLer consLlLuLlvo uma vez que nos Lermos do 4 crla condomlnlo especlal lndlvlslvel Lmbora a rea usucaplda se[a naLuralmenLe dlvlslvel a lel esLabelece lndlvlso permanenLe que no vlola a llmlLao Lemporal prevlsLa no arL 1320 1 e 2 que LraLam da lndlvlslbllldade convenclonal ou lnsLlLulda por aLo unllaLeral de vonLade C condomlnlo ser admlnlsLrado pela coleLlvldade que o consLlLul a Lel no prev admlnlsLrador ou represenLanLe o que lnduz ausncla de capacldade processual e as dellberaes obrlgam a Lodos lncluslve ausenLes ou dlscordanLes quando Lomadas pela malorla dos condmlnos presenLes reunlo ou assemblela LvldenLemenLe a regra no lmpllca que Lals dellberaes so lmunes ao conLrole [urlsdlclonal havendo lmpugnao da mlnorla venclda A dlssoluo do condomlnlo depender da cumulao de dols elemenLos a) urbanlzao posLerlor consLlLulo do condomlnlo b) declso de no mlnlmo dols Leros dos condmlnos (de Lodos os condmlnos e no daqueles presenLes reunlo na qual Lomada a dellberao) A parLllha obedecer aos qulnhes de cada qual que podem ser dlversos na hlpLese do acordo de que LraLa o 3 do arL 10 Sero lnevlLvels os confllLos decorrenLes da exLlno do condomlnlo Se de um lado a urbanlzao proplcla a dlvlso em loLes dellmlLados por vlas publlcas ou mesmo parLlculares de ouLro ense[a dlversldade de caracLerlsLlcas e valores em funo da locallzao dlferenclada 8esLa deflnlr como ser levada a efelLo a parLllha da rea C melhor crlLerlo e aLender a ocupaes prevlamenLe esLabelecldas por um ou ouLro morador embora se[a lmposslvel ldenLlflcar os Lerrenos ocupados por cada possuldor" conforme o arL 10 capuL 3 ulSCSl0LS CCMunS AS uuAS MCuALluAuLS So comuns ao usucaplo lndlvldual e ao coleLlvo a) lmposslbllldade de usucaplo de lmvels publlcos a ConsLlLulo lederal lmpe a resLrlo sem ressalvas 18 e o Cdlgo Clvll de 2002 reproduzlu a prolblo no arL 102 uessa forma o usucaplo especlal urbano coleLlvo ou lndlvldual e lnsLrumenLo lncuo no que dlz respelLo a reas publlcas preferldas de mulLas favelas ou aglomerados lrregulares resLando ao oder ubllco aLuar de forma prevenLlva e energlca clenLe da perenldade da lrregularldade b) A lnLerveno do MlnlsLerlo ubllco e obrlgaLrla o lnLeresse publlco que fundamenLa a lnLerveno e flagranLe no usucaplo coleLlvo c) Aes possessrlas e peLlLrlas relaLlvas ao lmvel usucaplendo flcam sobresLadas aLe o desllnde da ao de usucaplo o arL 11 do LsLaLuLo da Cldade lnverLe o comando do arL 923 do Cdlgo de rocesso Clvll que lmpede ao de reconheclmenLo de domlnlo na pendncla de processo possessrlo" C carLer soclal que lmpulslona o usucaplo especlal urbano prevalece sobre a quesLo possessrla absLralndose a naLureza da dlspuLa da posse LvldenLemenLe as possessrlas prevlamenLe a[ulzadas podem se presLar como prova de oposlo posse ad usucaplonem 1ambem nos parece que o usucaplo lnvocado em defesa Lem o mesmo efelLo em relao a ouLras demandas peLlLrlas ou possessrlas evenLualmenLe a[ulzadas que Lenham em mlra o lmvel usucaplendo d) C rlLo processual e sumrlo (arL 14 do LsLaLuLo da Cldade c/c arL 273 do Cdlgo de rocesso Clvll) parecenos provvel porem que as clLaes e lnLlmaes pessoals e edlLallclas possam pre[udlcar a reallzao da audlncla lnlclal no prazo do arL 277 do Cdlgo de rocesso Clvll mesmo compuLado em dobro em funo da lnLlmao da lazenda L recomendvel a converso de rlLo nos Lermos do 4 do arL 277 sendo noLrlo que em deLermlnadas clrcunsLnclas o procedlmenLo ordlnrlo se mosLra mals celere e menos oneroso e) Alegao do usucaplo especlal em conLesLao e paclflca a posslbllldade de lnvocao de usucaplo como defesa do prescrlbenLe (Sumula n 237 do S1l) A senLena de lmprocedncla embora reconhea a consumao da prescrlo aqulslLlva no e hbll para ense[ar o reglsLro da aqulslo 19 Cs moLlvos lmpedlLlvos do efelLo declaraLrlo da proprledade e consequenLe reglsLro da senLena so os mesmos que [usLlflcam a lmposslbllldade de deduo de usucaplo em reconveno segundo CLl1C lC8nAClA8l !nlC8 a necessldade da parLlclpao de ouLros su[elLos que no se fazem presenLes na possessrla (confronLanLes Lercelros lnLeressados lazenda ubllca) por ouLro lado serla lnvlvel a lnsero de um procedlmenLo especlal denLro de ouLro o que levarla deslsLncla do rlLo especlal" 20 1als concluses dlzem respelLo ao usucaplo ordlnrlo e exLraordlnrlo o LsLaLuLo da Cldade confere ao usucaplo especlal urbano LanLo lndlvldual quanLo coleLlvo o mesmo LraLamenLo que a Lel n 6969/81 no seu arL 7 ouLorgava ao usucaplo pro labore por ela LraLado o usucaplo poder ser lnvocado como maLerla de defesa valendo a senLena que a reconhecer como LlLulo para Lranscrlo no reglsLro de lmvels" C arL 13 reproduz a regra a senLena que reconhecer o usucaplo aflrmado em defesa e LlLulo hbll para reglsLro no oflclal de lmvels 8eferlndose ao usucaplo da Lel n 6969/81 nLLSCn LulZ ln1C reala o carLer dupllce da ao e Lranscreve llo de kAZuC WA1AnA8L exLralda do arLlgo Ao dupllce" (8evlsLa de rocesso 31/140) Cuando lsLo se permlLe dlz que a ao Lem carLer dupllce A conLesLao nessa modalldade de ao no somenLe formula defesa do reu como Lambem poder conLer auLnLlcos pedldos em seu favor sem necessldade de reconveno" 21 Lxemplo que deve conduzlr o [ulgador noLadamenLe nas hlpLeses de usucaplo especlal urbano dlanLe do lmanenLe lnLeresse publlco e acrdo proferldo com aguada senslbllldade [urldlca pela 3 1urma do S1! que [ulgou dlspensvel a deduo de pedldo de reconheclmenLo de usucaplo na defesa que o aflrma Alegada pelo conLesLanLe de ao posse velha alnda que sem expressa referncla ao Lermo 'usucaplo' a alegao h de ser apreclada Caso em que correLamenLe se enLendeu que 'Cs fundamenLos [urldlcos da resposLa e que Lm relevncla [urldlcolegal no a falLa de uLlllzao da locuo Lecnlcolegal adequada' lnocorrncla de ofensa a LexLo de lel federal" 22 f) C 2 do arL 12 confere ao auLor da ao os beneflclos da asslsLncla [udlclrla e a graLuldade do reglsLro da senLena pese lmperaLlvo o dlsposlLlvo deve ser apllcado cum granu salls no usucaplo especlal coleLlvo a hlpossuflclncla econmlca da populao e pressuposLo do prprlo ulrelLo o que lmpllca a concesso da asslsLncla [udlclrla graLulLa presumlndose sua necessldade que esL ln re lpsa dlspensado o aLendlmenLo ao dlsposLo no arL 4 da Lel n 1060/30 no caso do usucaplo lndlvldual a lnLerpreLao e dlversa uma vez que h hlpLeses em que o usucaplenLe no e desLlnaLrlo da asslsLncla no nos parece que o possuldor de aparLamenLo de 230m2 em rea nobre de So aulo possa de forma leglLlma se beneflclar da asslsLncla graLulLa cerLamenLe o LsLaLuLo da Cldade no o conLemplou embora Lenha esquecldo de deduzlr a ressalva uessa forma no usucaplo especlal a asslsLncla dever ser concedlda caso o auLor da ao aflrme a lmposslbllldade de arcar com as cusLas e honorrlos processuals por lnLermedlo da declarao de que LraLa o arL 4 da Lel n 1060/30 4 uSuCAlC LSLClAL L MLlC AM8lLn1L no e sem razo que CLLSC llC8lLLC 23 denomlna de usucaplo amblenLal a modalldade prevlsLa no LsLaLuLo da Cldade Como lnsLrumenLo da pollLlca urbana deve observar as dlreLrlzes gerals que a lmprlmem LnLre elas 1) a garanLla do dlrelLo a cldades susLenLvels (arL 2 l) 2) o plane[amenLo do desenvolvlmenLo das cldades da dlsLrlbulo espaclal da populao de modo a evlLar e corrlglr as dlsLores do cresclmenLo urbano e seus efelLos negaLlvos sobre o melo amblenLe (arL 2 lv) 3) ordenao e conLrole do uso do solo de forma a evlLar a polulo e a degradao amblenLal (arL 2 vl g) 4) adoo de padres de produo e consumo de bens e servlos e de expanso urbana compaLlvels com os llmlLes da susLenLabllldade amblenLal soclal e econmlca do Munlclplo e do LerrlLrlo sob sua rea de lnfluncla (arL 2 vlll) proLeo preservao e recuperao do melo amblenLe naLural e consLruldo do paLrlmnlo culLural hlsLrlco arLlsLlco palsaglsLlco e arqueolglco (arL 2 xll) audlncla prevla nos empreendlmenLos poLenclalmenLe noclvos ao melo amblenLe naLural ou consLruldo (arL 2 xlll) L manlfesLa a preocupao amblenLal a denomlnao usucaplo amblenLal e oporLuna aLe porque se presLa como lembreLe dos prlnclplos que devem lmprlmlr a apllcao da lel aos casos concreLos C excesso populaclonal nas camadas de balxa renda quer decorra de elevados lndlces de naLalldade quer decorra da mlgrao desenfreada e lnconsequenLe enalLece a crlse hablLaclonal Sem caplLal para se flxar Lals camadas populaclonals so levadas a escolhas evldenLes e pernlclosas ocupao de bens de uso comum do povo encosLas mananclals e ouLras que no permlLem hablLao ou no so para LanLo adequadas A ocupao das reas de mananclal e osLenslva ao menos no LsLado de So aulo Covernos munlclpals prlnclpalmenLe revelam lnabllldade para lldar com o assunLo e moLlvados por lnLeresses elelLorals ou no cosLumam opLar pela condescendncla no lmporLunando os lnvasores A abulla esLaLal e esLlmulo para o lncremenLo da ocupao e flxao da populao em zona aLraenLe com acesso graLulLo a lnesgoLvels recursos hldrlcos A passlvldade culposa alnda esLlmula o consLanLe deslocamenLo hablLaclonal do campo para as cldades crlando urbes panLagruellcas e avessas ao conLrole esLaLal A polulo provocada pela ocupao e alarmanLe Lendo ganhado relevo em funo da noLrla escassez de recursos hldrlcos que afllge o mundo e Lambem aLlnge o 8rasll C LsLado se depara com lnegvel confllLo enLre dols lnLeresses leglLlmos o dlrelLo hablLao e moradla de um lado e a preservao do melo amblenLe de ouLro 1al confllLualldade lnLerna e alls caracLerlsLlca dos dlrelLos dlfusos que [ Lrazem de per sl o choque de lnLeresses A vlso lmedlaLlsLa acaba por gerar o prevaleclmenLo da hablLao o que e equlvocado em funo dos melos em geral mera complacncla com a ocupao que se desenvolve de forma desordenada e das nefasLas consequnclas para o fuLuro da populao lncluslve os prprlos lnvasores que enfrenLaro a acenLuada escassez de recursos hldrlcos uLlllzvels or esse moLlvo a ocupao de Lals reas deve ser colblda o faLo lmpllca vlolao a Lodas as dlreLrlzes da pollLlca urbana de lndole amblenLal [ elencados A mesma resLrlo deve ser esLendlda s aes de usucaplo especlal lndlvldual e coleLlvo C usucaplo e lnsLrumenLo que deve permlLlr a consecuo da pollLlca urbana segundo suas dlreLrlzes no pode se presLar vlolao da susLenLabllldade amblenLal e urbana nem servlr a lmedlaLlsmos cegos ao fuLuro e ao dlrelLo das geraes vlndouras C [ulz ao apllcar a lel deve aLender aos flns soclals a que ela se dlrlge e s exlgnclas do bem comum (arL 3 da Lel de lnLroduo ao Cdlgo Clvll) Ao [ulgar plelLos leglLlmos que denoLem a observao dos pressuposLos exlgldos para o usucaplo urbano dever sopesar os lnLeresses que se embaLem de norma lmanenLe mesmo nas aes lndlvlduals e evlLar que sua declso acabe por se somar aos esLlmulos ocupao lrregular e noclva Aflnal se a posse precrla [ lnduz lseno esLaLal de responsabllldades (ou governamenLal como sl ocorrer) a proprledade consolldada ense[ar llbl lnvenclvel Alem da apllcao da lel em aLeno ao bem comum e flnalldade soclal allnhamse ouLros argumenLos que [usLlflcam a lmposslbllldade [urldlca do usucaplo especlal em mananclals ou reas merecedoras de LuLela assemelhada A escassez Lem lnduzldo senslvels alLeraes na caracLerlzao [urldlca de bens naLurals renovvels AnoLa MlCPLL 8lLu8 que lel francesa de 3 de [anelro de 1992 relaLlva s guas alLerou o sLaLus do que anLes era denomlnado chose commune que no anLlgo Cdlgo Clvll brasllelro equlvalerla colsa fora do comerclo que no admlLe aproprlao Aflrma o amblenLallsLa da unlversldade LlMCCLS que a modlflcao () renforce la responsablllLe collecLlve sur ce blen commun en declaranL que leau falL parLle du paLrlmolne commun de la naLlon eL que sa proLecLlon dans le respecL des equlllbres naLurels eLs dlnLerL general" 24 no 8rasll o Cdlgo de guas esLlpula serem guas de uso comum as nascenLes quando forem de Lal modo consldervels que por sl s consLlLuam o capuL flumlnls" (arL 2 e) A Lel n 9433/97 que lnsLlLul a ollLlca naclonal de 8ecursos Pldrlcos deflne a gua como bem de domlnlo publlco (arL 1) L paradoxal prever a lnLanglbllldade de um bem [urldlco e permlLlr sua leso por melos lndlreLos lmvels publlcos lncluslve e especlalmenLe os de uso comum no podem ser ob[eLo de usucaplo A resLrlo deve esLenderse Lambem s reas cu[a ocupao permlLa a leso a ouLro bem publlco reas em que a moradla fundamenLo do usucaplo especlal urbano se esmaece pela evldenLe lmproprledade de ob[eLo Conclulndo a posse ad usucaplonem nas hlpLeses prevlsLas no LsLaLuLo da Cldade deve ser quallflcada pela funo soclal que submeLe a proprledade que dele dever decorrer As mesmas lmposles dlLadas pela funo soclal da proprledade devem ser Lransferldas posse capaz de ense[la A ocupao noclva ao melo amblenLe evldenLemenLe conLrrla ao lnLeresse comum deve exclulr da posse alnda que presenLes os demals pressuposLos legals a apLldo para gerar a aqulslo da proprledade
uA lnCCnS1l1uClCnALluAuL uA 8CC8LSSlvluAuL llSCAL uC l1u L C A81lCC 3 uA LMLnuA CCnS1l1uClCnAL n 29 uL 13 uL SL1LM88C uL 2000 edro Luls Cberg leres (ubllcada no !urls SlnLese n 33 MAl/!un de 2003) edro Luls Cberg leres 8acharel pela unlversldade CaLllca de So aulo noLa lnserldo conforme orlglnals remeLldos pelo auLor SuM8lC 1 ua problemLlca da progresslvldade flscal do l1u 2 C l1u e o prlnclplo consLlLuclonal da capacldade conLrlbuLlva 3 C l1u e o prlnclplo consLlLuclonal da lsonomla 4 C l1u e o prlnclplo consLlLuclonal da legalldade Concluso C lmposLo sobre a roprledade redlal e 1errlLorlal urbana enconLrase prevlsLo na Seo v do 1lLulo vl da ConsLlLulo lederal uos lmposLos dos Munlclplos" mals preclsamenLe no arLlgo 136 lnclso l desLe dlploma cu[o LexLo que aLualmenLe vlge dlspe ln verbls ArL 136 CompeLe aos Munlclplos lnsLlLulr lmposLos sobre l proprledade predlal e LerrlLorlal urbana () 1 Sem pre[ulzo da progresslvldade no Lempo a que se refere o arL 182 4 lnclso ll o lmposLo prevlsLo no lnclso l poder l ser progresslvo em razo do valor do lmvel e ll Ler allquoLas dlferenLes de acordo com a locallzao e o uso do lmvel" Como bem se v referlda redao dada pelo arLlgo 3 da Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 permlLlu a progresslvldade flscal do l1u ou se[a a dlferenclao de allquoLas com base Lo somenLe na base de clculo do LrlbuLo uesLaquese de lnlclo que anos anLes da edlo da norma supraclLada fol reconheclda pelo Crgo lenrlo do Supremo 1rlbunal lederal a posslbllldade de uma unlca especle de progresslvldade apllcvel ao l1u qual se[a a sua progresslvldade no Lempo caracLerlzada pela exLraflscalldade 8ealmenLe aps longas dlscusses douLrlnrlas e lnumeros confllLos [udlclals o [ulgamenLo do 8ecurso LxLraordlnrlo n 1337710/MC em 20 de novembro de 1996 formallzou o enLendlmenLo daquele eg Crgo no senLldo de que o l1u e um lmposLo de carLer real e no pessoal sendo cerLa a lmposslbllldade de serlhe apllcada a progresslvldade flscal com base no prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva ulanLe dessa derroLa dos Munlclplos fol que o oder ConsLlLulnLe uerlvado preLendeu consLlLuclonallzar dlLa progresslvldade a esLe LrlbuLo por melo da edlo da LC n 29/00 ConLudo a progresslvldade flscal do l1u alnda asslm enconLrase elvada de vlclos sendo cerLo que deve ser declarada lnconsLlLuclonal pelos 1rlbunals Lrlos ve[amos 1 uA 8C8LLM1lCA uA 8CC8LSSlvluAuL llSCAL uC l1u 1enhase em conLa a prlnclplo que l1u e um lmposLo de carLer prlmordlalmenLe arrecadaLrlo els que ob[eLlva a obLeno de recursos flnancelros para o abasLeclmenLo dos enLes LrlbuLanLes C LexLo consLlLuclonal que regula o lmposLo nos dlas de ho[e em mulLo dlfere de Lodos os anLerlores els que como vlsLo quanLo malor a base de clculo do LrlbuLo malor poder ser a allquoLa a ele apllcada 8ealmenLe ao depararse com a anLlga redao do referldo dlsposlLlvo vse que se permlLla que o lnsLlLuLo da progresslvldade fosse apllcado LosomenLe para flns exLraflscals buscando assegurar o cumprlmenLo da funo soclal da proprledade L o que se denomlnou progresslvldade no Lempo uessa forma permlLlase que o Munlclplo su[elLo aLlvo da relao LrlbuLrla aumenLasse a allquoLa apllcvel ao conLrlbulnLe na medlda em que o Lempo Lranscorrla sem que a proprledade fosse devldamenLe uLlllzada no obsLanLe a clareza da redao dada orlglnalmenLe ao referldo arLlgo os Munlclplos lnslsLenLemenLe buscaram apllcar a progresslvldade com base no valor do lmvel aos seus conLrlbulnLes lnvocando o prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva o qual deflne que os lmposLos Lero sempre que posslvel carLer pessoal nos Lermos de arLlgo 143 1 da ConsLlLulo lederal Conflrase ln verbls 1 Sempre que posslvel os lmposLos Lero carLer pessoal e sero graduados segundo a capacldade econmlca do conLrlbulnLe faculLado admlnlsLrao LrlbuLrla especlalmenLe para conferlr efeLlvldade a esses ob[eLlvos ldenLlflcar respelLados os dlrelLos lndlvlduals e nos Lermos da lel o paLrlmnlo os rendlmenLos e as aLlvldades econmlcas do conLrlbulnLe" lnconformados com o auLorlLarlsmo e a sede arrecadaLrla dos Munlclplos dlversos conLrlbulnLes recorreram ao oder !udlclrlo sendo que com o [ulgamenLo do 8L n 133771 0/MC flrmouse o enLendlmenLo do Supremo 1rlbunal lederal no senLldo de ser lmposslvel a apllcao da progresslvldade flscal aos LrlbuLos de naLureza real uesse modo em seo plenrla o rgo mxlmo do Superlor 1rlbunal lederal afasLou por absoluLo a posslbllldade de os Munlclplos lnsLrulrem esLa modalldade de progresslvldade ao l1u Asslm quando da voLao desLe 8ecurso LxLraordlnrlo pelo Crgo Lspeclal do S1l Lornaram se paclflcados dols lmporLanLes enLendlmenLos (l) ao l1u no poderla ser apllcada a progresslvldade flscal sob a vlgncla da anLlga redao dada ao arLlgo 136 da ConsLlLulo lederal e (ll) o l1u e um lmposLo de carLer real e no pessoal o que assegura a lmposslbllldade de su[elLar esLe LrlbuLo ao prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva Com base nesse enLendlmenLo as dlscusses Lravadas enLre os conLrlbulnLes e os enLres LrlbuLanLes alnda perduram sob a eglde da nova redao do arLlgo 136 da ConsLlLulo da 8epubllca lederaLlva do 8rasll els que os vlclos consLlLuclonals anLes observados a nosso ver remanescem mesmo nos dlas de ho[e como se demonsLra a segulr 2 C l1u L C 8lnCllC CCnS1l1uClCnAL uA CAACluAuL CCn18l8u1lvA L noLrlo e paclflco que se deve preservar o prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva um dos pllares do slsLema LrlbuLrlo em nosso pals que busca esLabelecer o equlllbrlo e a coerncla na carga LrlbuLrla que recal sobre os conLrlbulnLes 8eferldo prlnclplo conflgurase como um dos melos pelos quals o prlnclplo da lgualdade exLerlorlzase Lendo em vlsLa que e aLraves de sua lmplemenLao que se faz com que deLermlnado lmposLo se[a graduado conforme as condles econmlcas reals do conLrlbulnLe Lm senLldo lnverso referldo prlnclplo lmposslblllLa a graduao de allquoLas de lmposLos que no refleLem a slLuao econmlca do conLrlbulnLe como e o caso do l1u Sabese que o l1u e um LrlbuLo de carLer predomlnanLemenLe flscal uma vez que Lem por flnalldade angarlar recursos aos enLes LrlbuLanLes ConLudo dlzer que um lmposLo Lem caracLerlsLlca flscal por se presLar a abasLecer os cofres publlcos se[a da unlo LsLados Munlclplos ou ulsLrlLo lederal no slgnlflca acaLar o poslclonamenLo no senLldo de que o leglslador pode merc de sua vonLade esLabelecerlhe a progresslvldade flscal Como bem asseverou o [ulgamenLo do 8L n 1337710/MC o l1u e um lmposLo de carLer real uma vez que leva em conslderao as caracLerlsLlcas excluslvas do lmvel e no a de seu proprleLrlo no lhe e apllcvel porLanLo o prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva els que esLe Lem por ob[eLlvo lndlvlduallzar a pessoa do conLrlbulnLe e nunca seus bens parLlcularmenLe de modo a aLrlbulrlhe malor carga LrlbuLrla sempre que resLar lnduvldoso o faLo de que o conLrlbulnLe possul esLlmada condlo flnancelra Asslm apllcar o precelLo da capacldade conLrlbuLlva aos lmposLos de carLer real e lmposslvel ulfere desLe o enLendlmenLo de alguns renomados douLrlnadores como e o caso do rof 8CCuL An1CnlC CA88AZZA para quem Lodos os lmposLos deverlam em regra ser progresslvos pols somenLe dessa forma esLarsela aLendendo ao prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva 1 uefende o douLrlnador que os lmposLos cu[as allquoLas so flxas do lgual LraLamenLo a conLrlbulnLes que no so lguals aumenLando o ablsmo cada vez malor que separa as dlferenLes classes soclals AcredlLa alnda que salvo as expressas excees prevlsLas na ConsLlLulo lederal Lodo e qualquer lmposLo que possua allquoLa flxa e lnconsLlLuclonal vlsLo que na oplnlo do auLor ofende o prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva que exlge que cada conLrlbulnLe se[a LrlbuLado de acordo com suas manlfesLaes ob[eLlvas de rlqueza" 2 nesse prlsma enLendese que referldo prlnclplo deve ser apllcado pelo leglslador lnfraconsLlLuclonal em Lodas as vezes que esLe lnsLlLulr ou alLerar qualsquer lmposLos or flm no que se refere especlalmenLe ao l1u consldera o auLor que a proprledade de um bem lmvel de elevado valor conslsLe na presuno de exlsLncla de elevada capacldade conLrlbuLlva LnLreLanLo expresslva parLe da douLrlna bem como a LoLalldade dos mlnlsLros que decldlram pela lnconsLlLuclonalldade da progresslvldade do l1u anLes da edlo da Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 (reglsLrese que apenas um mlnlsLro voLou de forma conLrrla) enLende que a slLuao econmlca lndlvldual do conLrlbulnLe e que deve ser levada em conLa para apurarse a sua capacldade conLrlbuLlva bem como para [usLlflcarse o lanamenLo desLe LrlbuLo com allquoLa dlferenclada 8ealmenLe ao buscarse enLender um pouco mals a prevlso consLlLuclonal do prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva e ao anallslo em seu senLldo conLrrlo vse que a expresso sempre que posslvel os lmposLos Lero carLer pessoal" remeLe o lelLor ao enLendlmenLo de que resLou vedada pela ConsLlLulo a posslbllldade de lnsLlLulrse a progresslvldade flscal aos lmposLos de carLer real uesse modo a suposLa consLlLuclonallzao da progresslvldade flscal do l1u lnclulndose no Leor do arLlgo 136 da CarLa Malor o lnclso l do 1 no supre a clara afronLa ao prlnclplo ora anallsado uma vez que no houve qualquer alLerao no carLer real desLe LrlbuLo e que aos lmposLos de carLer real e lnapllcvel a progresslvldade flscal nesse dlapaso o oder ConsLlLulnLe uerlvado acredlLando que ao promover alLerao no LexLo consLlLuclonal poderla posslblllLar o conLorno a deLermlnados prlnclplos consLlLuclonals lmpllcou afronLa ao arLlgo 60 4 lnclso lv da Lel Malor que LraLa dos dlrelLos e das garanLlas lndlvlduals os quals esLo lncluldos na lnLocvel relao das clusulas peLreas Com efelLo e lndlscuLlvel que Lodo e qualquer prlnclplo consLlLuclonal se[a uma garanLla lndlvldual no podendo enLo ser suprlmldo seno pela promulgao de uma nova ConsLlLulo lederal o que demandarla um novo oder ConsLlLulnLe Crlglnrlo nesse senLldo conflrase a LlLulo exempllflcaLlvo llo de Al8LS l 8A88L1C A parLlr de enLo mulLos esLudlosos do ulrelLo Lm se manlfesLado no senLldo de que agora o l1u pode ser progresslvo em razo do valor do lmvel (lnclso l supra) no comparLllhamos desse enLendlmenLo por esLarmos convencldos de que esse lnclso lnLroduzldo por emenda ConsLlLulo lederal e lnconsLlLuclonal descompassado que esL com as clusulas peLreas Lxpllcase ao edlLar essa Lmenda o Congresso naclonal no esLava lnvesLldo do chamado poder consLlLulnLe orlglnrlo esgoLado que fora esse poder pela Assemblela naclonal ConsLlLulnLe L como se sabe s esL em plenos poderes sem qualsquer ouLros llmlLes que no os decorrenLes do ulrelLo naLural para dlspor llvremenLe sobre Lodas as maLerlas sem qualsquer empeos ou resLrles Ao promulgar a Lmenda o Congresso naclonal deLlnha apenas o poder consLlLulnLe derlvado que de um lado lhe faculLa a lnLroduo de emendas ConsLlLulo mas de ouLro lmpelhe manLer lnLegra a rea consLlLulda por clusulas peLreas uenLre esLas esLo sem duvlda as que garanLem aos conLrlbulnLes o dlrelLo de s serem submeLldos progresslvldade em face de lmposLos pessoals (arL 143 1) L duvlda no h de que os prlnclplos consLlLuclonals lnLegram o lnLocvel rol das clusulas peLreas" 3 Asslm prossegulu 8A88L1C em seu racloclnlo A ConsLlLulo veda a progresslvldade de lmposLos de carLer real como o l1u 1raLase de rea consLlLuclonal lnLocvel por lnLegrar o con[unLo de dlrelLos aLrlbuldos ao conLrlbulnLe pela ConsLlLulo L que compem esse rol Lodos os prlnclplos consLlLuclonals lncluslve e especlalmenLe aqueles llgados maLerla LrlbuLrla Lssa exegese decorre da lnLerpreLao slsLemLlca fruLo da con[ugao do dlsposLo no 2 do arL 3 com o arL 60 4 lv ambos da ConsLlLulo or ouLras palavras a) os prlnclplos ( 2 do arL 3) conflguram dlrelLos lndlvlduals b) a capacldade conLrlbuLlva e prlnclplo c) sendo prlnclplo conflgura clusula peLrea luz do dlsposLo no lnclso lv do 4 do arL 60 logo d) no pode ser modlflcado por emenda consLlLuclonal () Lsse prlnclplo encerra em seu bo[o uma auLorlzao e uma llmlLao vlsLo da perspecLlva poslLlva o prlnclplo conLem auLorlzao para a crlao de lmposLos progresslvos desde que esLes se[am pessoals Lxamlnando da perspecLlva negaLlva o prlnclplo veda a lnsLlLulo da progresslvldade quanLo a lmposLos de naLureza real" 4 Como sabemos a progresslvldade e um lnsLlLuLo que Lem por ob[eLlvo proporclonar malor carga LrlbuLrla quele que Lem melhores condles econmlcas para cusLear as necessldades esLaLals aLlnglndose asslm em Lese malor [usLla soclal ConLudo os lmposLos de carLer real como dlLo no do a oporLunldade de conclulrse preclsamenLe pela balxa ou elevada capacldade conLrlbuLlva do conLrlbulnLe Com efelLo no se pode dlzer que um lmvel de valor conslderado elevado refleLe a prlvlleglada slLuao econmlca de seu proprleLrlo 1ampouco se pode alegar que Lodos os que possuem um bem lmvel de balxo valor vlvenclam slLuao econmlca desprlvlleglada em relao aos prlmelros Asslm Lemos que o arLlgo 3 da Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 resulLou de uma lnfundada LenLaLlva de anlqullar uma garanLla lndlvldual qual se[a o prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva els que busca apllcar a progresslvldade flscal a um lmposLo de carLer real fazendonos conclulr porLanLo por sua paLenLe lnconsLlLuclonalldade Mas no s a douLrlna Lem se lncllnado para esLe enLendlmenLo 1ambem o oder !udlclrlo pLrlo [ Leve a oporLunldade de manlfesLarse sobre a maLerla lncluslve em sede de recursos Conflrase Mandado de Segurana LanamenLos de l1u com 8ase em Lel ComplemenLar Munlclpal que auLorlza a rogresslvldade llscal 1axa de 8ecolhlmenLo de Llxo Lmenda ConsLlLuclonal 29/200 lnconsLlLuclonalldade l1u e 1rlbuLo de naLureza 8eal lnvlabllldade da rogresslvldade llscal AfronLa ao rlnclplo da Capacldade ConLrlbuLlva e da lsonomla lnconsLlLuclonalldade da 1axa de Llxo Servlo uLl unlversl () 2 erslsLe a relevncla da dlferenclao enLre LrlbuLos de naLureza real e pessoal prlnclpalmenLe porque enconLra prevlso na prprla ConsLlLulo () 3 A unlca progresslvldade admlsslvel do l1u e a de naLureza exLraflscal em razo do Lempo C l1u por LraLarse de LrlbuLo de naLureza real no se coaduna com a progresslvldade C faLo de a Lmenda 29/00 Ler prevlsLo a posslbllldade de cobrana do l1u em razo do valor locallzao e uso do lmvel no Lorna consLlLuclonal sua cobrana 6 lnconsLlLuclonalldade da Lmenda 29/00 em razo da afronLa de uma das clusulas peLreas els que suprlme uma das garanLlas lndlvlduals dos cldados a lgualdade e o prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva 7 Apelao do Munlclplo de CurlLlba desprovlda Apelao de Concorde AdmlnlsLradora de 8ens LLda e CuLros e 8eexame necessrlo provldos" 3 Como bem se v o mecanlsmo da capacldade conLrlbuLlva que busca lmpor uma LrlbuLao proporclonalmenLe ldnLlca a lndlvlduos cu[as rlquezas se[am dlsLlnLas vem sendo apllcado de forma equlvocada pelo oder ubllco no caso do l1u L mals alnda Lal prlnclplo resLou ferldo no s pelas prLlcas munlclpals (lnfraconsLlLuclonals) mas pelo prprlo arLlgo 3 da Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 ara llusLrar por deflnlLlvo esLa quesLo clLese por flm emenLa de um anLlgo [ulgado reallzado pelo Supremo 1rlbunal lederal que bem demonsLra que a graduao da allquoLa do l1u para flns arrecadaLrlos val de enconLro naLureza desLe LrlbuLo Suponhase alnda que na ocaslo [ esLlvesse em vlgor a nefasLa Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 ou mesmo que o absurdo de sua reLroao fosse admlsslvel em nosso ulrelLo A concluso ao flm da lelLura desLe [ulgado serla no senLldo de que no Lerla sldo alLerada uma vlrgula sequer Conflrase Munlclplo de So aulo 1rlbuLrlo Lel n 10921/90 que deu nova redao aos arLs 7 87 l e ll e 94 da Lel n 6989/66 do Munlclplo de So aulo lmposLo sobre a roprledade redlal e 1errlLorlal urbana 1axas de llmpeza publlca e de conservao de vlas e logradouros lnconsLlLuclonalldade dos dlsposlLlvos sob enfoque C prlmelro por lnsLlLulr allquoLas progresslvas aluslvas ao l1u em razo do valor do lmvel com ofensa ao arL 182 4 ll da ConsLlLulo lederal que llmlLa a faculdade conLlda no arL 136 1 observncla do dlsposLo em lel federal e uLlllzao do faLor Lempo para a graduao do LrlbuLo" 6 uesLa felLa Lemse que o oder ConsLlLulnLe uerlvado comeLeu grave equlvoco consLlLuclonal ao acredlLar que poderla uLlllzandose do arLlflclo da emenda consLlLuclonal concreLlzar sua preLenso sendo cerLo que quando a maLerla for apreclada pela CorLe Mxlma o arLlgo 3 da Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 dever ser declarado lnconsLlLuclonal e a progresslvldade flscal do l1u ser novamenLe rechaada do slsLema LrlbuLrlo pLrlo 7 Mas no e s Alem de ferlr o prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva a alLerao promovlda pela Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 no lmposLo sobre a roprledade redlal e 1errlLorlal urbana fere alnda os prlnclplos da lsonomla e da legalldade L o que se passa a demonsLrar 3 C l1u L C 8lnCllC CCnS1l1uClCnAL uA lSCnCMlA rlmelramenLe cumpre esclarecer a lnLlma relao exlsLenLe enLre o prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva e o prlnclplo da lsonomla que ser agora examlnada 1al conexo dse em vlrLude de a capacldade conLrlbuLlva ser o lnsLrumenLo consLlLuclonal hbll uLlllzado pelo oder ubllco para fazer ser observado o precelLo da lsonomla els que posslblllLa LraLar deslgualmenLe os conLrlbulnLes que se enconLram em slLuao econmlca deslgual sempre respelLando os llmlLes de suas dlferenas no se pode olvldar nesse prlsma que o prlnclplo da lsonomla no busca o LraLamenLo absoluLo de lgualdade enLre Lodas as pessoas mas pelo conLrrlo precelLua [usLamenLe o LraLamenLo deslgual enLre as pessoas que esLo em slLuaes dlferenLes manLendose asslm o equlllbrlo enLre elas Acerca do prlnclplo da lsonomla leclona 8ul 8A88CSA A regra da lgualdade no conslsLe seno em qulnhoar deslgualmenLe aos deslguals na medlda em que se deslgualam nesLa deslgualdade soclal proporclonada deslgualdade naLural e que se acha a verdadelra lel da lgualdade 1raLar com deslgualdade a lguals ou a deslguals com lgualdade serla deslgualdade flagranLe e no lgualdade real Cs apeLlLes humanos conceberam lnverLer a norma unlversal da crlao preLendendo no dar a cada um na razo do que vale mas aLrlbulr o mesmo a Lodos como se Lodos se equlvalessem" 8 nesse conLexLo o que busca o prlnclplo da lsonomla no mblLo do dlrelLo LrlbuLrlo e [usLamenLe harmonlzar as dlferenas exlsLenLes enLre os conLrlbulnLes proporclonado a cerLeza de que Lodos eles arquem de manelra [usLa com os encargos publlcos cada um com suas respecLlvas posslbllldades uesLa felLa em consonncla com esLe prlnclplo lndlscuLlvelmenLe enconLrase o prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva ConLudo a sua dlsLoro passa a ser odlosa no momenLo em que passa a ser absoluLamenLe pre[udlclal queles que a ele se enconLram subordlnados L exaLamenLe o que ocorre com a quesLo aqul LraLada A progresslvldade flscal do l1u suposLamenLe consLlLuclonallzada pelo arLlgo 3 da Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 bem como esLe dlsposlLlvo em sl conflguram grave afronLa ao prlnclplo consLlLuclonal da lsonomla 8ealmenLe ao lnsLlLulr no LexLo consLlLuclonal a progresso da allquoLa do l1u quando verlflcado o valor do bem lmvel [usLlflcando sua preLenso com o prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva (o que como se demonsLrou aclma e lnadmlsslvel) o que fez o oder ConsLlLulnLe uerlvado fol promover a posslbllldade de o proprleLrlo de um unlco bem lmvel de elevado valor arcar com ln[usLa carga LrlbuLrla quando se compara esLe a ouLro proprleLrlo de lnumeros lmvels de valor mals modesLo Asslm su[elLos LlLulares de um mesmo paLrlmnlo lmoblllrlo sero onerados com o LrlbuLo de forma dlsLlnLa caso o paLrlmnlo esLe[a concenLrado de manelra dlferenLe (um deles com poucos lmvels de grande valor e o ouLro com mulLos lmvels de valor balxo) ara melhor enLenderse a quesLo observese ouLro enslnamenLo de Al8LS l 8A88L1C Ademals o emprego da progresslvldade no caso de lmposLo real como o l1u (ou de qualquer ouLro lmposLo real) lmpllca lnconsLlLuclonalldade Lambem por ofensa ao prlnclplo da lsonomla ueveras como o dlscrlmen se d pelo valor de cada lmvel flcam em condlo alLamenLe prlvlleglada (lnfrlnglndo a ConsLlLulo) os lnumeros proprleLrlos (de casas lo[as unldades auLnomas desLlnadas locao ou de loLeamenLos lnLelros) cu[os lmvels de per sl conslderados Lm um valor venal balxo em confronLo com os LlLulares de um s lmvel de valor expresslvo llguremos um exemplo se o LlLular de um unlco lmvel de 8$ 13000000 flcar su[elLo ao l1u em razo de uma allquoLa de 18 e ouLro LlLular de cenLenas de lmvels de pequeno valor for submeLldo ao lmposLo com base em allquoLas de 03 Lerse nesse caso flagranLe ofensa ao prlnclplo da lgualdade na verdade esLarse a pr s avessas as dlreLrlzes desse prlnclplo Mals flagranLe flca essa lnverso em leglslaes que lsenLam do l1u os proprleLrlos de lmvels cu[o valor se[a de pouca expresso relaLlvamenLe ao dono de lnumeras proprledades" 9 CporLunamenLe ve[amse alnda as palavras de ALLxAnu8L LlS1A que segulu a mesma llnha de racloclnlo Se uma lel munlclpal esLabelecer que lmvels com valor venal aLe 8$ 3000000 se[am LrlbuLados allquoLa de 1 e que lmvels com valor venal lgual a 8$ 30000000 se[am LrlbuLados allquoLa de 13 um munlclpe que Lenha 10 lmvels avallados em 8$ 3000000 na rea urbana desse munlclplo receber 10 lanamenLos de l1u com valor nomlnal de 8$ 30000 e anualmenLe recolher 8$ 300000 ao munlclplo a LlLulo da exao em Lela ao passo que ouLro conLrlbulnLe que possua apenas um lmvel no perlmeLro urbano do mesmo munlclplo cu[o valor venal se[a lgual a 8$ 30000000 receber um unlco lanamenLo mas recolher o LrlbuLo anualmenLe no valor de 8$ 730000" 10 nos exemplos aclma clLados no resLam duvldas no senLldo de que o proprleLrlo do lmvel de malor valor unlLrlo pagar mals lmposLo caso se[a apllcada a allquoLa progresslva do l1u alnda que as somas LoLals dos valores dos lmvels perLencenLes aos dols proprleLrlos se[am lguals o que leva lnconLesLvel cerLeza da afronLa ao prlnclplo da lsonomla 1al faLo dse em razo de que o leglslador ao esLabelecer a base de clculo do l1u uLlllza o carLer real do lmposLo enquanLo que ao esLabelecer a allquoLa a ele apllcvel LraLa o lmposLo com se de carLer pessoal fosse compondo dessa forma uma regra maLrlz [urldlcamenLe lmposslvel uesLa felLa lnegvel e a concluso no senLldo de que alem de ferlr dlreLamenLe o prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva o arLlgo 3 da Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 fere alnda o prlnclplo da lsonomla em sl conclulndose pela sua paLenLe lnconsLlLuclonalldade 8esLa por flm demonsLrar a afronLa da norma consLlLuclonal ao prlnclplo da legalldade 4 C l1u L C 8lnCllC CCnS1l1uClCnAL uA LLCALluAuL Como e sabldo o oder ConsLlLulnLe Crlglnrlo lnsLlLulu dlversos prlnclplos os quals devem ser observados no s pelo povo mas Lambem e prlnclpalmenLe pelo oder ubllco que Lem o dever de resguardlos 1al dever decorre da cerLeza de que conforme aclma expllcado os prlnclplos consLlLuclonals so lndlscuLlvelmenLe garanLlas lndlvlduals LsLas por sua vez consLlLuemse clusulas peLreas conforme dlsposLo no arL 60 4 lv da ConsLlLulo da 8epubllca ConLudo a Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 ao lnsLlLulr a progresslvldade da allquoLa do l1u em razo do valor do bem lmvel afronLou os prlnclplos consLlLuclonals da lgualdade e da capacldade conLrlbuLlva o prlmelro enconLrado em dlversos arLlgos da CarLa Magna e o segundo prevlsLo no arLlgo 143 1 do mesmo dlploma Logo modlflcando o que no podla e lnsLlLulndo um precelLo prolbldo pela CarLa Malor ao l1u o oder ConsLlLulnLe uerlvado ferlu garanLlas consLlLuclonals crladas pelo oder ConsLlLulnLe Crlglnrlo em favor do povo de Lal sorLe que referlda emenda acabou por exLrapolar o seu llmlLe maLerlal qual se[a as clusulas peLreas nesse conLexLo podese observar Lambem alnda que no de um modo Lo claro como nos casos [ descrlLos a presena de ofensa ao prlnclplo da legalldade ao Lerse lnsLlLuldo a progresslvldade flscal ao l1u 1al ofensa manlfesLase de duas formas dlsLlnLas afronLa por parLe do oder ConsLlLulnLe uerlvado e afronLa por parLe dos Leglsladores Munlclpals 8ealmenLe enuncla o prlnclplo da legalldade no mblLo do dlrelLo publlco que ao oder ubllco e permlLldo fazer Ludo aqullo que lhe e prevlsLo em lel nada alem ou aquem dlsso As llmlLaes lmposLas ao oder ConsLlLulnLe uerlvado (oder ubllco) ln casu resLaram sobreposLas pela furla arrecadaLrla dos enLes governanLes Cra se h uma llmlLao consLlLuclonal acerca de deLermlnadas maLerlas e esLa llmlLao e clara no h que se falar em emenda Lel Malor que a alLere [usLamenLe no que dlz respelLo a esLe llmlLe uesLa felLa e paLenLe o desprezo promovldo pelo oder ConsLlLulnLe uerlvado em face no s dos prlnclplos da capacldade conLrlbuLlva e da lsonomla mas Lambem do prlnclplo da legalldade els que se manlfesLou de modo a aLuar de forma que no lhe era permlLlda versando sobre maLerlas a ele resLrlngldas ! no que concerne afronLa por parLe dos leglsladores munlclpals esLa se Lorna presenLe no momenLo em que as respecLlvas Cmaras munlclpals aprovam lels esLabelecendo allquoLas dlferencladas para o l1u com base na famlgerada Lmenda ConsLlLuclonal 8ealmenLe resLando a referlda emenda lnconsLlLuclonal por qualquer dos moLlvos expllclLados aLe aqul o leglslador munlclpal que preLende aprovar a dlLa lel padece dos mesmos vlclos Lambem afronLando os referldos prlnclplos Cra se o lnsLlLuLo da progresslvldade no fol de faLo consLlLuclonallzado cerLo e que o leglslador munlclpal no pode lnsLlLulr sua apllcao e cobrana els que a norma auLorlzadora desse lnsLlLuLo no adenLrou no ordenamenLo [urldlco e uma vez que nela esLo presenLes vlclos maLerlals Sendo asslm Lambem nesse ponLo resLou demonsLrada a paLenLe lnconsLlLuclonalldade do arLlgo 3 da LC n 29/00 CCnCLuSC uo esLudo ora reallzado Lornase posslvel Lraar as segulnLes concluses C lmposLo sobre a roprledade redlal e 1errlLorlal urbana e lndlscuLlvelmenLe um lmposLo de naLureza real Lendo em vlsLa o faLo de o mesmo recalr ob[eLlvamenLe sobre o paLrlmnlo lmoblllrlo do conLrlbulnLe 1al enLendlmenLo fol devldamenLe raLlflcado pelo Crgo lenrlo do Supremo 1rlbunal lederal por oporLunldade do [ulgamenLo do 8ecurso LxLraordlnrlo n 1337710/MC em 20 de novembro de 1996 C carLer real do l1u lmposslblllLa qualquer lnLeno do oder ubllco no senLldo de procurar ldenLlflcar a real condlo econmlca do conLrlbulnLe o que e posslvel LosomenLe no caso dos lmposLos de naLureza pessoal uesLa felLa a progresslvldade flscal do l1u em razo do valor do bem lmvel LrlbuLado e lmposslvel 1al lmposslbllldade dse em razo de a progresslvldade flscal ser um lnsLlLuLo dlreLamenLe decorrenLe do prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva o qual por sua vez no pode ser apllcado aos lmposLos de naLureza real conforme se depreende da lelLura do prprlo dlsposlLlvo consLlLuclonal que o prev (arL 143 1 da ConsLlLulo lederal) ao anallsarse a expresso sempre que posslvel" A progresslvldade flscal do l1u em razo do valor do lmvel fere alnda o prlnclplo consLlLuclonal da lsonomla els que posslblllLa a ln[usLa LrlbuLao dlferenclada do proprleLrlo de um unlco bem lmvel de valor elevado em relao a ouLros que possuem lnumeros bens lmvels de valor slgnlflcaLlvamenLe lnferlor A progresslvldade flscal do l1u [ fol proclamada como lnconsLlLuclonal pelo Supremo 1rlbunal lederal quando do [ulgamenLo do 8ecurso LxLraordlnrlo supraclLado sendo que a Lese acerca da maLerla descrlLa nesse Lrabalho servlu como base para o fundamenLo de Lodos os voLos favorvels no referldo [ulgamenLo recordandose que apenas um mlnlsLro [ulgou de forma conLrrla Ao edlLar o arLlgo 3 da Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 a flm de LenLar conLornar a slLuao desfavorvel aos Munlclplos o oder ConsLlLulnLe uerlvado mals uma vez lncorreu em afronLa aos prlnclplos supramenclonados Lm ouLras palavras o arLlflclo uLlllzado pelo oder ConsLlLulnLe uerlvado no sanou os vlclos exlsLenLes Lm decorrncla dlsso Lornase lmporLanLe a concluso no senLldo de que uma Lmenda ConsLlLuclonal pode ser lnconsLlLuclonal els que no podem versar sobre maLerlas que consLlLuem clusulas peLreas Cs prlnclplos consLlLuclonals supraclLados consLlLuem garanLlas lndlvlduals e esLas por sua vez consLlLuem clusula peLrea nos Lermos do arL 60 4 lv da ConsLlLulo lederal C arLlgo 3 da Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 nesse conLexLo e de paLenLe lnconsLlLuclonalldade uma vez que ao auLorlzar a progresso flscal das allquoLas a um lmposLo de naLureza real afronLou dlversos prlnclplos consLlLuclonals or Ler o oder ConsLlLulnLe uerlvado promovldo alLerao que no lhe era permlLlda no LexLo consLlLuclonal lncorreu alnda em afronLa ao prlnclplo da legalldade Cs Munlclplos que buscam cobrar o l1u na forma da progresslvldade flscal por sua vez lncldem nos mesmos vlclos sendo que LanLo a lel munlclpal que a lnsLlLul quanLo os lanamenLos em sl so de LoLal lnconsLlLuclonalldade e passlvels de dlscusso no !udlclrlo pela vla mandamenLal C arLlgo 3 da Lmenda ConsLlLuclonal n 29/00 gera um grave desequlllbrlo e lncoerncla no slsLema LrlbuLrlo naclonal sendo cerLo que a sua remoo do ordenamenLo [urldlco fazse absoluLamenLe necessrla
A 8CC8LSSlvluAuL uC lMCS1C 8LulAL L 1L88l1C8lAL u88AnC l1u Sllvla Marla 8enedeLLl 1elxelra (ubllcada na 8evlsLa de LsLudos 1rlbuLrlos n 23 !AnlLv/2002 pg 3) Sllvla Marla 8enedeLLl 1elxelra Advogada rofessora de ulrelLo Clvll e ulrelLo 1rlbuLrlo na uL88A CravaLal e uouLoranda em ulrelLo LsLudos lnLernaclonals unlversldade de 8arcelonaLspanha noLa lnserldo conforme orlglnals remeLldos pelo auLor 8LSuMC LsLe Lrabalho anallsa a problemLlca referenLe progresslvldade do lmposLo redlal e 1errlLorlal urbano l1u A ConsLlLulo lederal de 1988 apenas prevlu a progresslvldade exLraflscal do l1u ou se[a a progresslvldade no Lempo Com a Lmenda ConsLlLuclonal 29/2000 passou a ser conslderada Lambem consLlLuclonal a progresslvldade flscal ou se[a a progresslvldade em razo do valor venal do lmvel permlLlndo a dlferenclao de allquoLas em funo de sua locallzao e uso alavraschaves lmposLo redlal e 1errlLorlal urbano progresslvldade flscal progresslvldade exLraflscal A8S18AC1 1hls paper analyses Lhe problemaLlc of Lhe Munlclpal 8eal LsLaLe 1ax progresslvlLy l1u 1he lederal ConsLlLuLlon of 1988 has [usL predlcLed Lhe l1u's exLraflscal progresslvlLy lL means Lhe progresslvlLy ln Llme WlLh Lhe ConsLlLuLlonal Lmend 29/2000 was consldered also consLlLuLlonal Lhe flscal progresslvlLy lL means Lhe progresslvlLy conslderlng Lhe value of Lhe real esLaLe allowlng Lhe dlfferenLlaLlon of Lax raLes ln reason of lLs locaLlon and uslng key words Munlclpal 8eal LsLaLe 1ax flscal progresslvlLy exLraflscal progresslvlLy ln18CuuC C lmposLo redlal e 1errlLorlal urbano l1u e um lmposLo dlreLo que lnclde sobre a proprledade lmoblllrla L de compeLncla excluslvamenLe munlclpal conforme deLermlna a ConsLlLulo lederal e que dever observar rlgorosamenLe os prlnclplos consLlLuclonals da legalldade da capacldade conLrlbuLlva da lgualdade da proporclonalldade e o da prolblo de conflsco 1al LrlbuLo e conslderado de naLureza real porque seu lanamenLo leva em conslderao apenas as caracLerlsLlcas do lmvel LsLa pecullarldade de ser um LrlbuLo real e reforada pelo arL 33 do Cdlgo 1rlbuLrlo naclonal que especlflca que a base de clculo do l1u e o valor venal do lmvel Com base nesLe enLendlmenLo a cobrana progresslva do l1u vlnha enconLrando reslsLnclas pelo Supremo 1rlbunal lederal que enLendla que no poderla ser lnvocado o arL 143 1 da Cl para o l1u sempre que posslvel os lmposLos Lero carLer pessoal e sero graduados segundo a capacldade econmlca do conLrlbulnLe" porque o l1u no serla um lmposLo pessoal ou se[a aquele que leva em conslderao a pessoa do conLrlbulnLe or lsso o S1l vlnha declarando a lnconsLlLuclonalldade de dlsposlLlvos em lels munlclpals enfaLlzando que a unlca progresslvldade admlLlda pela Cl em Lema de l1u era a de carLer exLraflscal ou se[a para garanLlr o cumprlmenLo da funo soclal da proprledade urbana desde que observados os requlslLos do arL 136 1 e do arL 182 4 ll da Cl C Supremo 1rlbunal lederal no 8ecurso LxLraordlnrlo n 1337710/MC ([ulgado pelo lenrlo do S1l em 20111996 com acrdo publlcado no u!u 03091997) deflnlu a poslo da CorLe Suprema sobre os llmlLes consLlLuclonals lnsLlLulo pelos Munlclplos do l1u progresslvo A emenLa oflclal do acrdo desse [ulgado fol asslm redlglda LMLn1A l1u 8CC8LSSlvluAuL no slsLema LrlbuLrlo naclonal o l1u lnequlvocamenLe e um lmposLo real Sob o lmperlo da aLual ConsLlLulo no e admlLlda a progresslvldade flscal do l1u quer com base excluslvamenLe no seu arL 143 1 porque esse lmposLo Lem carLer real que e lncompaLlvel com a progresslvldade decorrenLe da capacldade econmlca do conLrlbulnLe quer com arrlmo na con[ugao desse dlsposlLlvo consLlLuclonal (generlco) com arrlmo no arL 136 1 (especlflco) A lnLerpreLao slsLemLlca da ConsLlLulo conduz lnequlvocamenLe concluso de que o l1u com flnalldade exLraflscal a que alude o lnclso ll do 4 do arL 182 e a expllclLao especlflcada lncluslve com llmlLao Lemporal do l1u com flnalldade exLraflscal aludldo no arL 136 l 1 orLanLo e lnconsLlLuclonal qualquer progresslvldade em se LraLando de l1u que no aLenda excluslvamenLe ao dlsposLo no arL 136 1 apllcado com as llmlLaes expressamenLe consLanLes dos 2 e 4 do arL 182 ambos da ConsLlLulo lederal (8ecurso exLraordlnrlo conhecldo e provldo declarandose lnconsLlLuclonal o sublLem 223 do seLor ll da 1abela lll da Lel n 3641 de 22121989 no Munlclplo de 8elo PorlzonLe)" Conslderando desLa forma o l1u como lmposLo real cu[o lanamenLo levarla em conLa excluslvamenLe as caracLerlsLlcas do lmvel e alnda de que a lnLerpreLao do arL 136 da Cl deverla ser enLendlda con[unLamenLe com o arL 182 4 lnclso ll da Cl que prevla a progresslvldade no Lempo 1 uesLa forma anLes da vlgncla da LC 29/2000 o l1u somenLe podla ser progresslvo para assegurar o cumprlmenLo da funo soclal da proprledade A LC 29/2000 velo a paclflcar serlas dlvergnclas exlsLenLes na douLrlna e na [urlsprudncla sobre a progresslvldade do l1u permlLlndo LanLo a progresslvldade flscal como a exLraflscal na medlda em que auLorlza a progresslvldade em razo do valor do lmvel e de allquoLas dlferenLes conforme a locallzao e o uso do lmvel mas ressalvando a manuLeno da progresslvldade [ permlLlda no arL 182 4 ll da Cl progresslvldade no Lempo A parLlr da vlgncla da LC 29/00 em 13 de seLembro de 2000 o l1u passa a Ler um carLer de progresslvldade flscal ou se[a poder ser progresslvo em relao ao valor do lmvel Lo somenLe para arrecadar mals quanLo malor se[a o valor do lmvel do conLrlbulnLe no h mals a obrlgaLorledade de que o l1u venha aLrelarse ao cumprlmenLo da funo soclal da proprledade prlvada or ouLro lado o l1u progresslvo no Lempo que [ era permlLldo anLes da LC 29/00 mas que no era cobrado porque dependla de lel federal Leve vlablllzada sua cobrana pols com a recenLe enLrada em vlgor da Lel n 10237 de 10072001 LsLaLuLo da Cldade flcou deflnldo que a proprledade aLender a sua funo soclal quando de acordo com as exlgnclas fundamenLals da ordenao da cldade expressas no seu plano dlreLor Asslm e no plano dlreLor da cldade que esLar deflnlda a classlflcao das proprledades lmoblllrlas que aLendem e as que no aLendem funo soclal esLas ulLlmas passlvels da penalldade denomlnada progresslvldade no Lempo 8CC8LSSlvluAuL llSCAL L 8CC8LSSlvluAuL Lx18AllSCAL A funo flscal do LrlbuLo e da essncla de sua naLureza arrecadaLrla aquela que se refere ao aumenLo da arrecadao LrlbuLrla or ouLro lado a funo exLraflscal do LrlbuLo deve ser enLendlda como aquela que se relaclona posslbllldade do LrlbuLo ser uLlllzado como lnsLrumenLo de pollLlca urbana A progresslvldade exLraflscal do l1u garanLe o aLendlmenLo da funo soclal da proprledade compellndo o proprleLrlo de lmvel urbano a adequarse ao plano dlreLor da cldade na medlda em que Ler elevada a allquoLa no Lempo aLe que melhore o aprovelLamenLo de seu lmvel lunclonando o l1u no apenas com a flnalldade arrecadaLrla mas Lambem como um verdadelro lnsLrumenLo de pollLlca urbana SallenLa PuCC uL 88l1C MACPAuC LxlsLem porem slLuaes nas quals o LrlbuLo pode funclonar como excelenLe lnsLrumenLo de lnLerveno do LsLado na aLlvldade prlvada se[a para esLlmular comporLamenLos dese[vels se[a para proplclar a consLruo de uma socledade mals [usLa" (8eforma 1rlbuLrla e AuLonomla Munlclpal hLLp//wwwLemlscombr/arLlgos) LnquanLo que kl?CSPl PA8AuA deflne o que deva ser enLendldo por progresslvldade flscal e exLraflscal A progresslvldade flscal decreLada no lnLeresse unlco da arrecadao LrlbuLrla Lem seu fundamenLo no precelLo programLlco represenLado pelo 1 do arL 143 da Cl segundo o qual sempre que posslvel o lmposLo ser graduado conforme a capacldade econmlca do conLrlbulnLe" ! a progresslvldade exLraflscal Lem seu fundamenLo no poder de pollcla Asslm a progresslvldade exLraflscal LanLo aquela prevlsLa no 1 do arL 136 da Cl ( progresslvldade generlca) como aquela prevlsLa no 4 ll do arL 182 da Cl (progresslvldade especlflca) Lem ob[eLlvo ordlnaLrlo C flm vlsado no e o aumenLo da arrecadao LrlbuLrla" (SlsLema LrlbuLrlo na consLlLulo So aulo ALlas 2001 p 329/331) ela ConsLlLulo lederal alem de obedecer ao prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva o l1u ser progresslvo nos Lermos de lel munlclpal de forma a assegurar o cumprlmenLo da funo soclal da proprledade Cu se[a alem de obedecer a uma progresslvldade flscal (exlglda pelo 1 do arL 143 da Cl) o l1u dever obedecer a uma progresslvldade exLraflscal (agora nos Lermos do 1 do arL 136 da Cl) S a progresslvldade exLraflscal depende da edlo do plano dlreLor que val lndlcar qual a funo soclal da proprledade 1emos pols que Lambem o l1u pode ser lnsLrumenLo de exLraflscalldade como emprego da LrlbuLao para flns no flscals mas ordlnaLrlos vale dlzer para dlsclpllnar comporLamenLo de conLrlbulnLes A progresslvldade exLraflscal do l1u permlLe que em havendo plano dlreLor suas allquoLas varlem para menos ou para mals conforme o lmvel urbano preencha respecLlvamenLe mals ou menos sua funo soclal Alnda a respelLo do l1u h a quesLo da progresslvldade do l1u no Lempo nada lmpede que suas allquoLas aumenLem progresslvamenLe medlda que o proprleLrlo do lmvel urbano for perseverando em seu mau aprovelLamenLo L uma verdadelra penalldade lmposLa ao proprleLrlo que no promova o uso adequado do seu lmvel A 8CC8LSSlvluAuL uC l1u A8A ASSLCu8A8 A lunC SCClAL uA 8C8lLuAuL A ConsLlLulo lederal no seu arL 136 1 prevla a progresslvldade do l1u apenas para assegurar o cumprlmenLo da funo soclal da proprledade odese aflrmar que a ConsLlLulo lederal de 1988 lmps resLrles progresslvldade sendo que no caplLulo da pollLlca urbana dlsps no arL 182 2 sobre o conLeudo e alcance desLa progresslvldade a proprledade urbana cumpre sua funo soclal quando aLende s exlgnclas fundamenLals do ordenamenLo da cldade expressas no plano dlreLor" no plano dlreLor da cldade lnsLlLuldo por lel munlclpal e onde devem consLar os ob[eLlvos funes e o alcance da funo soclal da proprledade lmoblllrla urbana L no plano dlreLor que esLaro as deflnles para a classlflcao de proprledades que cumprem a funo soclal e das que no cumprem a funo soclal rev o arL 182 4 da Cl L faculLado ao oder ubllco Munlclpal medlanLe lel especlflca para a rea lnclulda no plano dlreLor exlglr nos Lermos da lel federal do proprleLrlo do solo urbano no edlflcado subuLlllzado ou no uLlllzado que promova seu adequado aprovelLamenLo sob pena sucesslvamenLe de l parcelamenLo ou edlflcaes compulsrlos ll lmposLo sobre proprledade predlal e LerrlLorlal urbana progresslvo no Lempo lll uesaproprlao com pagamenLo medlanLe LlLulos da dlvlda publlca de emlsso prevlamenLe aprovada pelo Senado federal com prazo de resgaLe de aLe dez anos em parcelas anuals lguals e sucesslvas assegurados o valor real da lndenlzao e os [uros legals" nesLe dlsposlLlvo LraLa a ConsLlLulo lederal da progresslvldade exLraflscal que permlLe que o l1u se[a progresslvo no Lempo nos Lermos da lel munlclpal de forma a assegurar a funo soclal da proprledade 1odavla o l1u progresslvo exLraflscal prevlsLo no arL 182 4 ll da ConsLlLulo no pode ser exlgldo sem que anLes a munlclpalldade conclua o parcelamenLo ou edlflcaes compulsrlos prevlsLos no lnclso l do 4 do mesmo arLlgo uma vez que esLe arLlgo refere sucesslbllldade das condles Asslm somenLe aps o parcelamenLo ou edlflcaes compulsrlos prevlsLos no lnclso l e que poder ser lnsLlLuldo o lmposLo l1u progresslvo no Lempo prevlsLo no lnclso ll Lm relao ao Lermo progresslvldade no Lempo expllca lvLS CAnu8A uA SlLvA MA81lnS Mesmo quando cablvel a progresso a lel s pode Lomar em conLa a varlao da allquoLa no Lempo L dlzer a allquoLa apllcvel sobre o valor venal do ano 'A' ser ma[orada nos anos '8' 'C' 'u' e asslm por dlanLe Asslm LlranLe a varlvel Lemporal no cabe a apllcao de qualsquer ouLros crlLerlos de progresso" (Curso de dlrelLo LrlbuLrlo So aulo Saralva 2000 p 707) orLanLo pela Cl de 1988 o pressuposLo da progresslvldade do l1u era apenas para assegurar a funo soclal da proprledade como deflnldo na lel munlclpal que lnsLlLula o plano dlreLor C leglslador munlclpal Lem compeLncla conferlda pela Cl para esLabelecer allquoLas progresslvas no Lempo para obrlgar os proprleLrlos de Lerrenos urbanos a se adequarem s dlreLrlzes do plano dlreLor (lnsLrumenLo bslco da pollLlca de desenvolvlmenLo e da expanso urbana) Lm relao ao plano dlreLor do Munlclplo convem referlr a recenLe Lel n 10237 de 10072001 LsLaLuLo da Cldade que velo a regulamenLar os arLs 182 e 183 da Cl esLaLulndo em seu arL 3 A proprledade urbana cumpre sua funo soclal quando aLende s exlgnclas fundamenLals da ordenao da cldade expressas no plano dlreLor assegurando o aLendlmenLo das necessldades dos cldados quanLo qualldade de vlda [usLla soclal e ao desenvolvlmenLo das aLlvldades econmlcas respelLadas as dlreLrlzes prevlsLas no arL 2 desLa lel" Asslm pelo LsLaLuLo da Cldade flca vlablllzada a cobrana de l1u progresslvo no Lempo pelo nocumprlmenLo da funo soclal da proprledade nos Lermos do arL 182 da Cl 8CC8LSSlvluAuL uC l1u ACS A LC 29/2000 Com a LC 29/2000 o arL 136 1 da Cl passou a Ler a segulnLe redao ArL 136 CompeLe aos Munlclplos lnsLlLulr lmposLos sobre l proprledade predlal e LerrlLorlal urbana ll Lransmlsso lnLer vlvos a qualquer LlLulo por aLo oneroso de bens lmvels por naLureza ou acesso flslca e de dlrelLos reals sobre lmvels exceLo os de garanLla bem como cesso de dlrelLos a sua aqulslo lll servlos de qualquer naLureza no compreendldos no arL 133 ll deflnldos em lel complemenLar 1 Sem pre[ulzo da progresslvldade no Lempo a que se refere o arL 182 4 lnclso ll o lmposLo prevlsLo no lnclso l poder l ser progresslvo em razo do valor venal do lmvel e ll Ler allquoLas dlferenLes de acordo com a locallzao e do uso do lmvel" assa a ser permlLlda consLlLuclonalmenLe a progresslvldade em razo do valor venal do lmvel bem como a dlferenclao de allquoLas em funo da locallzao e do uso do lmvel consagrando a consLlLuclonalldade em funo da base de clculo Com a LC 29/2000 a progresslvldade do l1u esLendeuse Lambem sua funo flscal pols a exLraflscal [ era prevlsLa consLlLuclonalmenLe pelo arL 182 4 ll da Cl de modo que podemos aflrmar que aLualmenLe Lemos quaLro hlpLeses consLlLuclonals prevlsLas em que a progresslvldade das allquoLas do l1u e posslvel 1 rogresslvldade como lnsLrumenLo de pollLlca urbana no LocanLe ao solo urbano no edlflcado ou no uLlllzado 2 rogresslvldade de acordo com o valor do lmvel 3 rogresslvldade de acordo com a locallzao do lmvel 4 rogresslvldade de acordo com o uso do lmvel ara 8CCuL An1CnlC CA88AZA A ConsLlLulo quer que alem de obedecer ao prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva o l1u Lenha allquoLas dlferenLes de acordo com a locallzao e o uso do lmvel de forma a assegurar o cumprlmenLo da funo soclal da proprledade (nos Lermos do plano dlreLor) Lm ouLras palavras alem de obedecer a uma progresslvldade flscal (exlglda pelo 1 do arL 143 c/c o lnclso l do 1 do arL 136 ambos da Cl) o l1u dever submeLerse a uma progresslvldade exLraflscal (deLermlnada no lnclso ll do 1 do arL 136 da Cl)"(Curso de dlrelLo consLlLuclonal LrlbuLrlo So aulo Malhelros 2000 p 94) Asslm consagrada esL a consLlLuclonalldade da progresslvldade flscal e exLraflscal do l1u Lodavla apenas a progresslvldade exLraflscal e que depende da edlo do plano dlreLor que lr deflnlr as rea crlLlcas e lndlcar qual a melhor locallzao dos lmvels e qual dever ser o uso mals adequado do lmvel urbano para aLender as reals necessldades do munlclplo CCnCLuSC ALualmenLe os munlclplos esLo plenamenLe capaclLados a edlLarem lels munlclpals para a cobrana do l1u LanLo com a caracLerlsLlca de progresslvldade flscal quanLo exLraflscal ou se[a conslderando o valor do lmvel sua locallzao e uso ou conslderando a funo soclal da proprledade ou aLe mesmo as duas modalldades de progresslvldade con[unLamenLe 1odavla para a cobrana da progresslvldade exLraflscal depender o Munlclplo da edlo do plano dlreLor da cldade que lr lndlcar qual a melhor locallzao e uso adequado do lmvel urbano necessrlo Lambem que prevlamenLe progresslvldade do l1u se[a deLermlnado o parcelamenLo a edlflcao ou a uLlllzao compulsrla do solo urbano no edlflcado subuLlllzado ou no uLlllzado (arL 182 4 l Cl) Aps esLas provldnclas o munlclplo poder enLo proceder apllcao do lmposLo sobre a proprledade predlal e LerrlLorlal urbana (l1u) progresslvo no Lempo medlanLe a ma[orao da allquoLa pelo prazo de clnco anos consecuLlvos
l1u 8CC8LSSlvluAuL uL ALlCuC1AS LLl CCMLLMLn1A8 MunlClAL uL C81C ALLC8L n 212/89 A81 3 lnCCnS1l1uClCnALluAuL uLClSC uC S1l LlLl1CS CusLavo nygaard (ubllcada na 8evlsLa de LsLudos 1rlbuLrlos n 3 SL1/Cu1 de 1998 pg 117) CusLavo nygaard rocurador do Munlclplo de orLo Alegre Advogado mesLrando em ulrelLo pela uC/8S e rofessor de ulrelLo 1rlbuLrlo da uC/8S noLa lnserldo conforme orlglnals remeLldos pelo auLor l ln18CuuC 1raLa o presenLe esLudo da poslo do Supremo 1rlbunal lederal S1l quanLo progresslvldade do lmposLo sobre a roprledade redlal e 1errlLorlal urbana l1u e os respecLlvos desdobramenLos na rblLa da leglslao munlclpal noLadamenLe quanLo s aes admlnlsLraLlvas e leglslaLlvas que devem ser adoLadas pelas admlnlsLraes munlclpals cu[as lels locals prevem allquoLas do lmposLo progresslvas A anllse do Lema Lem por pano de fundo precedenLe do lenrlo do S1l o qual no conLrole dlfuso de consLlLuclonalldade decreLou a lnconsLlLuclonalldade da progresslvldade do l1u de orLo Alegre no [ulgamenLo de recurso exLraordlnrlo lnLerposLo de Acrdo do exLlnLo 1rlbunal de Alada do 8lo Crande do Sul nada obsLanLe Lendo em vlsLa que a poslo do S1l posLa no precedenLe relaLlvo ao l1u de orLo Alegre refleLe em grande parLe a lnLerpreLao da CorLe Suprema sobre as normas consLlLuclonals que LraLam dlreLa e lndlreLamenLe da progresslvldade do lmposLo munlclpal em quesLo Lm valla as conslderaes que adlanLe sero felLas como reflexo acerca das llmlLaes consLlLuclonals a que esL submeLldo qualquer leglslador LrlbuLrlo munlclpal ao dlspor sobre o l1u no respecLlvo LerrlLrlo ll uLllnlC uC CuL SL!A 8CC8LSSlvluAuL uL lMCS1CS 1odo o debaLe Lravado em Lorno da progresslvldade do l1u prlmelro na douLrlna especlallzada (com conhecldas dlvergnclas enLre os LrlbuLarlsLas) e aps no mblLo [urlsprudenclal (sendo o prlmelro caso com desLaque na lmprensa o do Munlclplo de So aulo alnda em 1990) glrou em Lorno de leglslaes que esLabeleclam sem margem a qualquer duvlda efeLlva progresslvldade de allquoLas no Lendo sldo por lsso alvo de debaLe mals aprofundado o exaLo senLldo de lmposLo progresslvo na medlda em que a soluo flnal sobre os llmlLes da ao munlclpal na lnsLlLulo do l1u com allquoLas progresslvas fol dada pelo S1l (como ser relaLado a segulr) lmpese lncluslve para deflnlo sobre a lel apllcvel ao lanamenLo do lmposLo em cada munlclpalldade esclarecer o real slgnlflcado de lmposLo progresslvo dellmlLando asslm que especle de graduao de allquoLas do lmposLo sofre as resLrles consLlLuclonals especlflcas na forma da hermenuLlca consLlLuclonal posLa pelo Supremo 1rlbunal lederal C concelLo de progresslvldade e h mulLo perfelLamenLe conhecldo e lnconLroverso uenLre as classlflcaes Lradlclonals dos lmposLos esL a que dlsLlngue os lmposLos em flxos e proporclonals llxos serlam aqueles cu[o valor (quanLum debeaLur) vem deflnldo na lel lnsLlLuldora lndependenLe da rlquezaalvo da LrlbuLao Lxemplo alnda ho[e exlsLenLe de lmposLo flxo e o lSSCn devldo por proflsslonals llberals o qual e esLabelecldo nas lels munlclpals (Lendo em vlsLa a prevlso generlca posLa no uecreLolel 406/68 lel maLerlalmenLe complemenLar dlsclpllnadora das regras gerals sobre o lSSCn em valor lnvarlvel pagvel por ano ou ms em decorrncla do exerclclo da proflsso no LerrlLrlo munlclpal lndependenLemenLe do preo cobrado pelo servlo no h nesLes casos base de clculo e allquoLa roporclonals por seu Lurno serlam os lmposLos cu[o valor a pagar (quanLum debeaLur) e deflnldo em cada caso pela con[ugao de dols elemenLos esLabelecldos absLraLamenLe na lel lnsLlLuldora base de clculo e allquoLa A base de clculo nos lmposLos proporclonals e grandeza ou medlda de valor esLabeleclda absLraLamenLe na lel (preo da mercadorla lucro valor venal do lmvel valor venal do velculo auLomoLor LoLal do rendlmenLo eLc) A allquoLa por seu Lurno e o percenLual a parLe dessa grandeza que represenLar aps slngela operao arlLmeLlca o exaLo valor do lmposLo devldo L a allquoLa pols o elemenLo deflnldor da parLe do slgno presunLlvo de rlqueza que dever ser recolhldo aos cofres esLaLals nos lmposLos proporclonals (esmagadora malorla dos ho[e exlsLenLes) o monLanLe a pagar a LlLulo de lmposLo ser sempre proporclonalmenLe lgual lndependenLemenLe das caracLerlsLlcas de cada conLrlbulnLe uma vez que nesses lmposLos a allquoLa e unlca lnvarlvel CbvlamenLe frlsese que o monLanLe a pagar de acordo com o valor ln concreLo da base de clculo ser malor ou menor conforme o se[a a rlqueza LrlbuLada A progresslvldade por seu Lurno lmpllca a elevao proporclonal de allquoLas conforme se[a malor o valor concreLo da base de clculo LuClAnC uA SlLvA AMA8C(1) a propslLo leclona A adequao do lmposLo capacldade econmlca do conLrlbulnLe enconLra alnda expresso no prlnclplo da proporclonalldade em face do qual o gravame flscal deve ser dlreLamenLe proporclonal rlqueza evldenclada em cada slLuao lmposlLlva A mera ldela de proporclonalldade porem expressa apenas uma relao maLemLlca enLre o cresclmenLo da base de clculo e o do lmposLo (se a base de clculo dobra o lmposLo Lambem dobra) A capacldade conLrlbuLlva reclama mals do que lsso pols exlge que se aflra a [usLla da lncldncla em cada slLuao lsoladamenLe conslderada e no apenas a [usLla relaLlva enLre uma e ouLra das duas slLuaes C prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva con[ugado com o da lgualdade dlreclona os lmposLos para a proporclonalldade mas no se esgoLa nesLa Com apolo no prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva e no da lgualdade Lem sldo dlscuLlda a consLlLuclonalldade dos LrlbuLos flxos asslm chamados porque seu monLanLe no se gradua em funo da malor ou menor expresso econmlca revelada pelo seu faLo gerador CuLro precelLo que se aproxlma do prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva e o da progresslvldade prevlsLo para cerLos lmposLos como o de renda A progresslvldade no e uma decorrncla necessrla da capacldade conLrlbuLlva mas slm um reflnamenLo desse posLulado A proporclonalldade lmpllca que rlquezas malores gerem lmposLos proporclonalmenLe malores (na razo dlreLa do aumenLo da rlqueza) ! a progresslvldade faz com que a allquoLa para as faLlas mals alLas de rlqueza se[a malor (grlfouse) Lm slnLese pols a progresslvldade slgnlflca prevlso de malores allquoLas quanLo malor for o valor da base de clculo de um lmposLo ueLermlna a progresslvldade uma elevao proporclonal da allquoLa (e porLanLo do lmposLo a recolher) quanLo malor for em cada caso a grandeza absLraLa a medlda de valor elelLa na lel para ldenLlflcar a rlqueza do conLrlbulnLe alvo da LrlbuLao lll uA CSlC uC Su8LMC 18l8unAL lLuL8AL LM 8LLAC A 8CC8LSSlvluAuL uC l1u C Supremo 1rlbunal lederal mulLo anLes do [ulgamenLo especlflco da Lel ComplemenLar Munlclpal de orLo Alegre n 212/89 [ havla no 8ecurso LxLraordlnrlo n 1337710MC ([ulgado pelo lenrlo do S1l em 20111996 nove voLos a um acrdo publlcado no u!u Seo 1 em 03091997 e na LLxS1l vol 229 pp 177219) deflnldo a poslo da CorLe Suprema sobre os llmlLes consLlLuclonals lnsLlLulo pelos Munlclplos do l1u progresslvo Lendo o leadlng case decldldo sobre a consLlLuclonalldade da 1abela lll da Lel Munlclpal de 8elo PorlzonLe n 3641 de 22 de dezembro de 1989 a qual mulLo se assemelha LrlbuLao progresslva lnsLlLulda na Lel ComplemenLar n 212/89 de orLo Alegre(2) A emenLa oflclal do acrdo desse [ulgado fol asslm redlglda LMLn1A l1u rogresslvldade no slsLema LrlbuLrlo naclonal o l1u lnequlvocamenLe e um lmposLo real Sob o lmperlo da aLual ConsLlLulo no e admlLlda a progresslvldade flscal do l1u quer com base excluslvamenLe no seu arLlgo 143 1 porque esse lmposLo Lem carLer real que e lncompaLlvel com a progresslvldade decorrenLe da capacldade econmlca do conLrlbulnLe quer com arrlmo na con[ugao desse dlsposlLlvo consLlLuclonal (generlco) com arrlmo no arL 136 1 (especlflco) A lnLerpreLao slsLemLlca da ConsLlLulo conduz lnequlvocamenLe concluso de que o l1u com flnalldade exLraflscal a que alude o lnclso ll do 4 do arLlgo 182 e a expllclLao especlflcada lncluslve com llmlLao Lemporal do l1u com flnalldade exLraflscal aludldo no arLlgo 136 l 1 orLanLo e lnconsLlLuclonal qualquer progresslvldade em se LraLando de l1u que no aLenda excluslvamenLe ao dlsposLo no arLlgo 136 1 apllcado com as llmlLaes expressamenLe consLanLes dos 2 e 4 do arLlgo 182 ambos da ConsLlLulo lederal 8ecurso exLraordlnrlo conhecldo e provldo declarandose lnconsLlLuclonal o sublLem 223 do seLor ll da 1abela lll da Lel n 3641 de 22121989 no Munlclplo de 8elo PorlzonLe nesse acrdo o voLo conduLor fol proferldo pelo MlnlsLro MC8Ll8A ALvLS o qual Lraou os parmeLros e crlLerlos de lnLerpreLao do 1exLo ConsLlLuclonal no que se refere progresslvldade do l1u A slnLese das concluses a que chegou o relaLor para o Acrdo (Mln MC8Ll8A ALvLS) Lem servenLla para ldenLlflcar exaLamenLe a poslo da Suprema CorLe sobre as quesLes levadas a seu exame no precedenLe em Lela 1) C l1u no slsLema LrlbuLrlo naclonal Lem lnequlvocamenLe a naLureza de lmposLo real porquanLo Lem ele como faLo gerador a proprledade o domlnlo uLll ou a posse de lmvel locallzado em zona urbana do Munlclplo sem levar em conslderao a pessoa do proprleLrlo do LlLular do domlnlo uLll ou do possuldor LanLo asslm que o Cdlgo 1rlbuLrlo naclonal ao deflnlr seu faLo gerador e sua base de clculo no leva em conLa as condles da pessoa do su[elLo passlvo (LLxS1l 229/198) 2) A ConsLlLulo de 1988 somenLe admlLlu face naLureza real do l1u a progresslvldade exLraflscal em aLeno colsa (a funo soclal do dlrelLo de proprledade sobre o lmvel) no permlLlndo sequer a posslbllldade de com relao a esse lmposLo se lmpor uma progresslvldade vlnculada a slLuaes pessoals do conLrlbulnLe o que demonsLra lnequlvocamenLe e lsso decorre aLe da clrcunsLncla de Ler sldo esse dlsposlLlvo colocado no caplLulo concernenLe aos slsLema LrlbuLrlo naclonal a exacerbao do carLer real desse lmposLo o qual passou a alcanlo alnda quando uLlllzado para flnalldade exLraflscal (81! 229/199) 3) Como se v o arLlgo 136 l 1 da ConsLlLulo s permlLe a progresslvldade do l1u progresslvldade essa que ser lnsLlLulda nos Lermos de lel munlclpal uma vez que esse lmposLo e de compeLncla do munlclplo para o flm exLraflscal de assegurar o cumprlmenLo da funo soclal da proprledade 1raLase evldenLemenLe Lendo em vlsLa a modalldade de lmposLo em causa da funo soclal da proprledade urbana Cra a funo soclal da proprledade como bem sallenLa MA8CC Au8LLlC C8LCC (obra clLada p 333) no esL dlreLamenLe llgada qualldade lnerenLe a cerLos bens ou s faculdades aLrlbuldas ao proprleLrlo mas esL llgada ao uso uLlllzao concreLa que e dada quele deLermlnado bem ou se[a dlz respelLo ao exerclclo do dlrelLo de proprledade aLuando com llmlLao ao concelLo lndlvlduallsLa desse dlrelLo (LLxS1l 229/201) 4) A lnLerpreLao slsLemLlca da ConsLlLulo conduz lnequlvocadamenLe concluso de que o l1u com flnalldade exLraflscal a que alude esse lnclso ll do 4 do arLlgo 182 e a expllclLao especlflcada lncluslve com llmLlao Lemporal do l1u com flnalldade exLraflscal aludldo no arL 136 l 1 aLe porque no Lem senLldo que se admlLam no mesmo LexLo consLlLuclonal com flnalldade exLraflscal de aLender mesma funo soclal da proprledade um l1u sem llmlLaes que no as decorrenLes da vonLade de cada munlclplo e ouLro l1u com as llmlLaes esLabelecldas pela CarLa Magna podendo um exclulr o ouLro ou ser lnsLlLuldos cumulaLlvamenLe orLanLo e lnconsLlLuclonal qualquer progresslvldade em se LraLando de l1u que no aLenda excluslvamenLe ao dlsposLo no arL 136 1 apllcado com as llmlLaes expressamenLe consLanLes dos 2 e 4 do arLlgo 182 ambos da ConsLlLulo lederal (LLxS1l 229/202203) L lmporLanLe desLacar que a lel munlclpal alvo do precedenLe do S1l ora em comenLo no prevla progresslvldade exLraflscal do l1u mas graduao de allquoLas conforme malor fosse o valor venal dos lmvels em escalas progresslvas dlversas conforme a locallzao a uLlllzao e a locallzao dos lmvels no que Lange progresslvldade exLraflscal do l1u (progresslvldadesano lnsLlLulda com fulcro nos 2 e 4 do arL 182 da Cl/88 cc arL 136 1 Lambem da ConsLlLulo lederal) no h manlfesLao especlflca do Supremo 1rlbunal lederal ue qualquer modo no corpo do acrdo especlalmenLe nos voLos do MlnlsLro MC8Ll8A ALvLS (LLxS1l 229/201202) lLMA8 CALvC (LLxS1l 229/214) S?unL? SAnCPLS (LLxS1l 229/213) e nL8l uA SlLvLl8A (LLx S1l 229/217) houve manlfesLao sobre a posslbllldade de lnsLlLulo de l1u progresslvo no Lempo para compellr o proprleLrlo de lmvel a fazlo cumprlr sua funo soclal ferlndose alnda que lndlreLamenLe a quesLo da necessldade (ou condlclonamenLo) de exlsLncla de lel complemenLar naclonal deflnldora dos parmeLros gerals para lnsLlLulo desse lmposLo progresslvo C MlnlsLro MC8Ll8A ALvLS de cerLa forma enLende suflclenLes os parmeLros [ posLos na ConsLlLulo para crlao do l1u progresslvo no Lempo ! os MlnlsLros lLMA8 CALvC S?unL? SAnCPLS e nL8l uA SlLvLl8A aparenLemenLe exlgem a edlo prevla de lel naclonal para vlablllzar a lnsLlLulo de l1u progresslvo com flnalldade exLraflscal ue qualquer modo o que flcou deflnlLlvamenLe assenLado pela CorLe Suprema e que so lnconsLlLuclonals as lels munlclpals que lnsLlLulram allquoLas progresslvas de l1u com flnalldade dlLa flscal ou se[a de acordo com suposLa capacldade conLrlbuLlva ou econmlca dos su[elLos passlvos L lmporLanLe desLacar desde logo que o Supremo 1rlbunal lederal como se v claramenLe no voLo conduLor do [ulgamenLo que deLermlnou a orlenLao da CorLe sobre a maLerla apenas referluse llmlLao da lnsLlLulo de l1u progresslvo ou se[a como expllclLado no Lplco supra com allquoLas varlvels em escala conforme se[a malor a base de clculo do lmposLo A orlenLao Lraada pelo 8ecurso LxLraordlnrlo n 1337710MC vem sendo segulda em Lodos os demals felLos que LraLam de lels munlclpals que prevem allquoLas progresslvas de l1u Lal como o 8L n 1940361S (1rlbunal leno malorla acrdo publlcado em 20061997 no u!u Seo 1 e na LLxS1l volume 228 pp 204220) que LraLava do l1u do Munlclplo de SanLo Andre S ou o 8L 1792738S no qual o 1rlbunal leno do S1l declarou a lnconsLlLuclonalldade do arL 3 1 lnclso l e allneas a aLe f da Lel ComplenLar n 07 de 07121973 com a redao que lhe deu a Lel ComplemenLar n 212 de 28121989 ambas do Munlclplo de orLo Alegre ue ouLro lado no e de se esperar manLlda a aLual esLruLura do slsLema LrlbuLrlo naclonal modlflcao da orlenLao do Supremo 1rlbunal lederal uma vez que salvo excepclonallsslmas hlpLeses a poslo do lenrlo no e revlsada 1ambem a declso do lenrlo por fora de norma reglmenLal (arL 101 do 8lS1l) ser apllcada em Lodos os felLos que forem submeLldos s 1urmas ou ao lenrlo lv uCS LlLl1CS uA uLClSC uC Su8LMC 18l8unAL lLuL8AL nC 8L 1792738S CCn18CLL lnCluLn1AL L ulluSC uL CCnS1l1uClCnALluAuL A declso do Supremo 1rlbunal lederal nos auLos do 8L 1792738S fol proferlda pelo lenrlo da CorLe Suprema em [ulgamenLo de recurso exLraordlnrlo manlfesLado por conLrlbulnLes de orLo Alegre que argulam lncldenLalmenLe a lnconsLlLuclonalldade do arLlgo 3 1 lnclso l leLras a a f da Lel ComplemenLar n 7/73 com a redao que lhe fol dada pela Lel ComplemenLar n 212/89 A argulo de lnconsLlLuclonalldade pela vla dlfusa e lncldenLal admlLlda no slsLema [udlclal brasllelro de conLrole de consLlLuclonalldade Lem como e paclflco na douLrlna e na [urlsprudncla da Suprema CorLe efelLos lnLer parLes e ex Lunc Slgnlflca dlzer que a declso do S1l posLa no 8L 1792738S somenLe produz efelLos em relao queles conLrlbulnLes que lngressaram com a ao e em carLer reLroaLlvo quer dlzer a pronuncla de nulldade da lel lnconsLlLuclonal reLroage daLa da edlo da norma resLando lnvllda asslm a exlgncla do l1u daqueles conLrlbulnLes que a[ulzaram a demanda (MA8lnA Sl8AnCLLC CAS1LLLC e ouLros) efeLuada com base na apllcao das allquoLas prevlsLas no arLlgo 3 1 lnclso l leLras a a f da LC 7/73 com a redao dada pela Lel ComplemenLar n 212/89 no possul a declso do Supremo asslm efelLos erga omnes (ou se[a para Lodos os aLlngldos pela norma) uma vez que Lal efelLo somenLe decorre da declso posLa em ao dlreLa de lnconsLlLuclonalldade velculo lnexlsLenLe no slsLema brasllelro no conLrole da consLlLuclonalldade de lels munlclpals em face da ConsLlLulo lederal A exLenso dos efelLos da declso do S1l a Lodos os conLrlbulnLes somenLe darse no caso da edlo pelo Senado lederal de 8esoluo suspenslva da eflccla do dlsposlLlvo declarado lnconsLlLuclonal na forma do arL 32 x da ConsLlLulo lederal L frlsese a edlo de 8esoluo SenaLorlal nesses casos no e obrlgaLrla uma vez que e aLrlbulo consLlLuclonal lnserlda na compeLncla do Senado lederal o qual por declso pollLlca poder ou no edlLar resoluo exLenslva dos efelLos da declso do Supremo 1rlbunal lederal declaraLrla de lnconsLlLuclonalldade na falLa de 8esoluo do Senado lederal aLe o momenLo lnexlsLenLe permanece a lel declarada lnconsLlLuclonal vllda uma vez que o [ulzo de lnconsLlLuclonalldade ln concreLo apenas afasLa a apllcao da lel nos llmlLes da llde com efelLos resLrlLos s parLes llLlganLes apenas no que se refere slLuao da relao [urldlcoLrlbuLrla que passa a regrar o vlnculo enLre o Munlclplo (su[elLo aLlvo) e o conLrlbulnLe (su[elLo passlvo) beneflclado com declso [udlclal que reconhea a lnconsLlLuclonalldade do l1u progresslvo lmpese frlsar o segulnLe a) a declso [udlclal LranslLada em [ulgado no caso concreLo lmpllca a lmposslbllldade de exlgncla do l1u com allquoLas progresslvas Lal como prevlsLo no arL 3 1 lnclsos l (lmvels predlals excluslvamenLe resldenclals) e ll (lmvels predlals no excluslvamenLe resldenclals comerclals lndusLrlals e mlsLos ) e 3 lnclsos l ll e lll (lmvels LerrlLorlals locallzados na 1 2 e 3 dlvlses flscals) do(s) conLrlbulnLe(s) auLor(es) da ao [udlclal a lmposslbllldade de apllcao da progresslvldade do l1u no caso decorre da nulldade dos dlsposlLlvos legals que a prevem com reLroao (ex Lunc) b) face nulldade ex Lunc dos dlsposlLlvos legals declarados lnconsLlLuclonals no caso concreLo em relao ao(s) conLrlbulnLe(s) auLor(es) da respecLlva ao [udlclal a relao obrlgaclonal ex lege LrlbuLrla ser reglda somenLe quanLo ao elemenLo essenclal do aspecLo quanLlLaLlvo allquoLa (vez que a base de clculo no fol alvo de reconheclmenLo de qualquer lnconsLlLuclonalldade) pela leglslao anLerlor compaLlvel com o aLual 1exLo ConsLlLuclonal c) frlsese que a lnconsLlLuclonalldade opera efelLo ex Lunc em relao a Lodo o dlsposlLlvo ou lel declarada lnconsLlLuclonal lncluslve o efelLo revogaLrlo segue dal que havendo lel anLerlor compaLlvel com a ConsLlLulo esLa h de ser apllcada sem qualquer soluo de conLlnuldade no se LraLa de reprlsLlnao mas LosomenLe de eflccla plena de lel que pela lnconsLlLuclonalldade de lel posLerlor nunca fora valldamenLe revogada d) desse modo LranslLada em [ulgado a senLena ou acrdo que declare a lnconsLlLuclonalldade da progresslvldade de allquoLas do l1u no caso concreLo haver o Munlclplo de recalcular o lmposLo do(s) auLor(es) da ao respecLlva resLlLulndo se no operado o prazo decadenclal da repeLlo do lndeblLo o valor evenLualmenLe exlgldo a malor ou se for o caso lanando os dlferenclals de lmposLo decorrenLes da apllcao de allquoLa que clrcunsLanclalmenLe se[a mals elevada que aquela prevlsLa para o caso pela lel declarada lnconsLlLuclonal v lnCCnS1l1uClCnALluAuL uAS ALlCuC1AS 8CC8LSSlvAS uC l1u LM C81C ALLC8L LLl An1L8lC8 ALlCvLL ue lnlclo lmporLa sallenLar que a lnconsLlLuclonalldade da progresslvldade de allquoLas do l1u deLermlna a nulldade de Loda a escala progresslva prevlsLa na lel ou dlsposlLlvo de lel uma vez que nulo e o slsLema progresslvo Serla absurdo dlzer por exemplo que vllda serla uma das allquoLas prevlsLas na escala progresslva porquanLo Lal escolha lmpllcarla a flxao de allquoLa de LrlbuLo maLerla reservada excluslvamenLe ao oder LeglslaLlvo (arL 97 lv do C1n) ue mals a mals como e cedlo o !udlclrlo no conLrole de consLlLuclonalldade mesmo medlanLe processo hermenuLlco de lnLerpreLao conforme a ConsLlLulo [amals aLua como leglslador poslLlvo sendo sempre o efelLo da lnconsLlLuclonalldade negaLlvo ou se[a de reLlrar do slsLema [urldlco a lel ou dlsposlLlvo de lel lnconsLlLuclonal lmporLa asslm ldenLlflcar na leglslao munlclpal preLerlLa Lel ComplemenLar n 212 de 28 de dezembro de 1989 (uCL de 29121989) que allquoLas no progresslvas eram prevlsLas para quanLlflcao do l1u devldo no Munlclplo de orLo Alegre L necessrlo dlzer que se Lem por lnconsLlLuclonal para esse efelLo Lodo e qualquer dlsposlLlvo de lel munlclpal que preve[a allquoLas progresslvas conforme se[a malor o valor venal do lmvel Como fol frlsado no Lplco ll desLe esLudo e preclso delxar claro que a lnconsLlLuclonalldade reconheclda pelo Supremo 1rlbunal lederal apenas se refere progresslvldade de allquoLas ou se[a prevlso em lel de allquoLas malores na medlda em que malor for a rlqueza (no caso do l1u por fora do arL 33 do C1n valor venal de mercado do lmvel) LrlbuLada lmporLa slnalar que a compreenso do S1l no senLldo de que no e posslvel a progresso de allquoLas do l1u que no Lenham a flnalldade de compellr o proprleLrlo de lmvel urbano a cumprlr a funo soclal da proprledade (arLs 136 1 cc 182 2 e 4 da Cl/88) fol proferlda porque o l1u no enLendlmenLo do S1l e lmposLo real sendo lmposslvel graduar allquoLas do lmposLo com fulcro na capacldade conLrlbuLlva ou econmlca do proprleLrlo do lmvel uesse modo podese dlzer sem medo que so plenamenLe vlldas allquoLas do l1u prevlsLas em lels anLerlores LC 212/89 caso se[am allquoLas no progresslvas ou se[a que no se[am varlvels na medlda em que malor for o valor venal do lmvel MedlanLe aLenLa pesqulsa de leglslao efeLuada pela assessorla da Lqulpe de AssunLos llscals e 1rlbuLrlos da rocuradorlaCeral do Munlclplo de orLo Alegre verlflcouse que a leglslao munlclpal anLerlor Lel ComplemenLar n 212/89 sempre prevlu allquoLas dlferencladas para lmvels consLruldos (lmposLo predlal) e Lerrenos/glebas (lmposLo LerrlLorlal) locallzados na zona urbana de orLo Alegre 1als allquoLas dlferencladas enLreLanLo para Lerrenos/glebas no eram progresslvas na medlda em que seus percenLuals no se alLeravam na medlda do valor venal do lmvel As allquoLas lndependenLemenLe do valor venal do lmvel sempre permaneclam as mesmas C que havla lsLo slm era prevlso de allquoLas dlferencladas conforme a locallzao dos lmvels (arL 3 2 leLras a b e c da Lel ComplemenLar n 7/73 na redao orlglnal) uesse modo sempre que decorra de declso [udlclal LranslLada em [ulgado em processos lndlvlduals ou alnda caso venha a ser aLrlbuldo efelLo erga omnes declso do S1l posLa no 8L 1792738S por 8esoluo do Senado lederal dever a AdmlnlsLrao apllcar as allquoLas do l1u prevlsLas na leglslao anLerlor as quals frlsese pelo menos para os lmvels no edlflcados eram superlores s esLabelecldas na escala progresslva da Lel ComplemenLar n 212/89 uo resulLado da apllcao das allquoLas prevlsLas na leglslao preLerlLa em cada lanamenLo nuo do l1u verse se h valor a resLlLulr ou dlferena de lmposLo a lanar em cada caso como [ frlsado L de se referlr por ulLlmo que mesmo no Lendo sldo ob[eLo de manlfesLao pelo S1l a posslbllldade de flxao de dlferenLes allquoLas de l1u no progresslvas no parece que ha[a qualquer vedao consLlLuclonal a propslLo rlmelro porque no se LraLa de progresslvldade de allquoLas porquanLo no h graduao de percenLuals de acordo com a elevao da rlqueza (valor do lmvel) LrlbuLada Asslm a naLureza de lmposLo real do l1u no afasLa a posslbllldade de o leglslador prever dlversas allquoLas para lmvels da cldade conforme se[am os mesmos consLruldos ou no ou conforme a respecLlva locallzao Segundo porque lnexlsLe qualquer dlsposlLlvo consLlLuclonal que deLermlne que o l1u e lmposLo com allquoLa unlca L lmporLanLlsslmo slnalar que somenLe a progresso de allquoLas sofre resLrlo consLlLuclonal (ou se[a somenLe pode ser lnsLlLulda para exlgncla de proprleLrlos de lmvels que no cumpram sua funo soclal e com elevao Lemporal na medlda em que a slLuao anLl[urldlca permanea) 1ercelro porque lnexlsLe llmlLao consLlLuclonal generlca lmposlLlva ao leglslador munlclpal que afasLe a posslbllldade de prevlso de mals de uma allquoLa para o l1u CuarLo porque no slgnlflca qualquer LraLamenLo deslgual enLre conLrlbulnLes que se enconLrem em slLuao equlvalenLe prevlso de dlferenLes allquoLas do l1u para Lerrenos e predlos por exemplo ou para Lerrenos melhor ou plor locallzados A clrcunsLncla da prprla caracLerlsLlca de cada proprledade (lmvel consLruldo ou no Lerreno locallzado em zona de alLa ocupao urbana ou no) pe cerLamenLe em caLegorlas dlferencladas os conLrlbulnLes proprleLrlos dos dlferenLes lmvels os quals no se enconLram em slLuao equlvalenLe Alls e lncluslve recomendvel que ha[a a prevlso de allquoLas dlferencladas enLre predlos e Lerrenos e enLre Lerrenos slLuados em zonas de malor e menor ocupao urbana uma vez que Lal dlferenclao serve como desesLlmulo manuLeno de vazlos urbanos concreLlzando os comandos do arL 23 lx da Cl/88 (que flxa compeLncla dos LsLadosmembros no senLldo de promover programas de consLruo de moradlas e a melhorla das condles hablLaclonals e de saneamenLo bslco) e dos arLlgos 173 a 177 da ConsLlLulo LsLadual Caucha de 1989 que denLre ouLras regras dlspe que o LsLado do 8S e os Munlclplos devero esLabelecer programas desLlnados a faclllLar o acesso da populao hablLao (arL 174) e dlsLrlbulr beneflclos e encargos do processo de desenvolvlmenLo das cldades lnlblndo a especulao lmoblllrla os vazlos urbanos e a excesslva concenLrao urbana (arL 176 vll) CulnLo porque a resLrlo consLlLuclonal uLlllzao do l1u como lnsLrumenLo ordenador da ocupao do espao urbano desesLlmulando as proprledades de lmvels no edlflcados resLrlngese ao lnsLrumenLo progresslvldade de allquoLas no havendo qualquer vedao expressa mera prevlso de allquoLas dlferencladas SexLo porque no havendo qualquer afronLa a dlsposles consLlLuclonals expressas ou posLas em lels complemenLares a ao leglslaLlva possul relaLlva llberdade sendo desse modo vlldas as dlsposles legals que no lmpllquem afronLa a regras ou prlnclplos posLos na ConsLlLulo SeLlmo e ulLlmo porque a dlferenclao de allquoLas para deLermlnada caLegorla de conLrlbulnLes que no se enconLrem em slLuao equlvalenLe e praxe nas leglslaes LrlbuLrlas esLadual federal e munlclpal nunca sofrendo qualquer especle de lrreslgnao Como exemplo Lemse as allquoLas do lSSCn varlvels conforme a aLlvldade desenvolvlda ou as allquoLas do lvA conforme o Llpo do velculo auLomoLor ou as allquoLas do lmposLo sobre a renda (dlversas para pessoas flslcas e [urldlcas) ou do lCl (dlversas para operaes de cmblo credlLo e seguro) ou do l18l Munlclpal conforme se[a flnanclado ou no o lmvel eLc vl 8CC8LSSlvluAuL llSCAL uC l1u vALluAuL nLCLSSluAuL uL AL1L8AC CCnS1l1uClCnAL or ulLlmo cumpre dlzer que a quesLo da progresslvldade do l1u com flnalldades flscals ou se[a sem que a progresso de allquoLas na proporo da elevao do valor venal do lmvel se[a esLabeleclda no Lempo com carLer punlLlvo (arLs 136 1 cc 182 2 e 4) resLa deflnlda pelo S1l de modo conLrrlo s preLenses munlclpals L como a declso da CorLe Suprema susLenLouse na asserLlva de que o l1u por sua naLureza de lmposLo real no permlLe graduao de acordo com a capacldade conLrlbuLlva ou econmlca do conLrlbulnLe (arL 143 1 da Cl/88) resLa ho[e lmposslvel mesmo se edlLada lel complemenLar federal a lnsLlLulo de l1u progresslvo uesse modo apenas serla vlvel a lnsLlLulo de l1u progresslvo (salvo aquele punlLlvo prevlsLo no arL 182 2 e 4 da Cl/88) se houvesse modlflcao da ConsLlLulo lederal de 1988 medlanLe Lmenda ConsLlLulo alLerando a redao do 1 do arL 136 para fazer consLar por exemplo o segulnLe ArL 136 CompeLe aos Munlclplos lnsLlLulr lmposLos sobre l proprledade predlal e LerrlLorlal urbana () 1 C lmposLo prevlsLo no lnclso l poder ser progresslvo nos Lermos de lel munlclpal de forma a assegurar o cumprlmenLo da funo soclal da proprledade na forma do arL 182 e Lambem para deLermlnar graduao de allquoLas de acordo com o valor dos lmvels urbanos (a emenda esL em lLllco) ue ouLro lado serla lmporLanLe Lambem para espancar duvldas que exlsLem em Lorno do Lema como [ anuncla a declso do Supremo 1rlbunal lederal referlda nesLe esLudo alLerar o dlsposLo no 4 do arL 182 reLlrando a referncla lel federal deflnldora das hlpLeses em que e posslvel a lnsLlLulo de l1u progresslvo no Lempo uma vez que a prprla ConsLlLulo [ e suflclenLemenLe clara sobre o assunLo resLando evldenLe que cada munlclpalldade dever deflnlr de acordo com a realldade local o que se[am lmvels no edlflcados subuLlllzados ou no uLlllzados passlvels de LrlbuLao progresslva sanclonaLrla noLas 1) AMA8C LuClAnC uA SlLvA ulrelLo 1rlbuLrlo 8rasllelro 1997 So aulo LdlLora Saralva p 136 2) uesLaquese que de um modo geral as lels munlclpals no dlferem na forma de esLabeleclmenLo da progresslvldade do l1u aLe porque exlgese para que ha[a lmposLo progresslvo elevao de allquoLas na proporo da elevao da rlqueza LrlbuLada a qual no caso do l1u e o valor de mercado do lmvel quanLlflcado ln concreLo quando da efeLlvao de cada lanamenLo
C l1u L A lunC SCClAL uA 8C8lLuAuL Carlos Arau[o LeoneLLl (ubllcada no !ornal SlnLese n 21 nCv/1998 pg 6) Carlos Arau[o LeoneLLl rofessor de ulrelLo da ulSC MesLrando em ulrelLo na ulSC noLa lnserldo conforme orlglnals remeLldos pelo auLor 1 CCnSluL8A0LS CL8AlS SC88L C l1u C l1u lmposLo sobre a proprledade predlal e LerrlLorlal urbana e LrlbuLo de compeLncla prlvaLlva dos Munlclplos e do ulsLrlLo lederal (ConsLlLulo arL 136 l cc arL 147 ln flne) LxcepclonalmenLe a unlo pode lnsLlLullo e cobrlo sobre os lmvels slLuados em 1errlLrlo lederal no dlvldldo em Munlclplos (Cl arL 147) Segundo o arL 32 do Cdlgo 1rlbuLrlo naclonal C1n a hlpLese de lncldncla do l1u e a proprledade o domlnlo uLll ou a posse de bem lmvel por naLureza ou acesso flslca como deflnldo no Cdlgo Clvll slLuado na zona urbana do Munlclplo desde que servldo por no mlnlmo dols dos melhoramenLos arrolados no 1 daquele dlsposlLlvo A proprledade e o dlrelLo real por excelncla que confere ao seu LlLular os dlrelLos ou aLrlbuLos de uso gozo e dlsposlo da colsa alem do de poder reavla de quem quer que ln[usLamenLe a possua (Cdlgo Clvll arL 324) uomlnlo uLll por seu Lurno e o nome dado pelo Cdlgo Clvll (arLs 678 e ss) ao con[unLo de aLrlbuLos conferldos ao LlLular de enflLeuse aforamenLo ou emprazamenLo dlrelLo real em favor de Lercelro no proprleLrlo do bem que lhe permlLe aglr quase como se o fosse nos dlas aLuals a enflLeuse no 8rasll como lnsLlLuLo de dlrelLo prlvado e praLlcamenLe lnexlsLenLe na prLlca C aforamenLo subslsLe em regra geral LosomenLe como lnsLlLuLo de dlrelLo publlco em especlal o admlnlsLraLlvo lncldlndo sobre os lmvels federals denomlnados de Lerrenos de marlnha (uecreLolel n 9760/46) llnalmenLe a posse e uma slLuao essenclalmenLe fLlca que conslsLe no comporLamenLo por parLe de alguem pessoa flslca [urldlca ou a esLa equlparada como se fosse proprleLrlo de um deLermlnado bem sendoo ou no L o que se depreende do arL 483 do Cdlgo Clvll de nlLlda lnsplrao na Leorla ob[eLlvlsLa da posse preconlzada por !herlng conforme reconheclmenLo unnlme da douLrlna pLrla 1 e que a concelLua alnda que de forma obllqua como o exerclclo de faLo pleno ou no de algum dos poderes lnerenLes ao domlnlo Lm ouLras palavras no ulrelLo brasllelro a posse e relao de faLo enLre a pessoa e a colsa Lendo em vlsLa a uLlllzao econmlca desLa L a exLerlorlzao da conduLa de quem procede como normalmenLe age o dono L a vlslbllldade do domlnlo 2 no enLanLo conforme mulLo bem observa Sacha Calmon navarro Colho apesar de o C1n em seu arL 34 lnclulr o possuldor a qualquer LlLulo enLre os conLrlbulnLes do l1u no e qualquer posse que auLorlza a exlgncla do seu LlLular do lmposLo apenas aquelas hlpLeses em que o possuldor se comporLa como se leglLlmo proprleLrlo do lmvel fosse Asslm o locaLrlo o comodaLrlo e ouLros que a esLes se assemelham no so conLrlbulnLes do l1u 3 Com razo o LrlbuLarlsLa mlnelro somenLe h senLldo em LrlbuLarse em sede de l1u a mera posse quando esLa e exerclda como se auLnLlca proprledade fosse lsLo e naquelas hlpLeses mulLo comuns no 8rasll alnda que de modo especlal nas reas rurals em que o possuldor do bem se [ulga o seu efeLlvo senhor e de faLo o e apenas no deLendo o necessrlo LlLulo de domlnlo or ouLro lado nos casos de desdobramenLo da posse vg locao comodaLo depslLo penhor eLc revelase lnLelramenLe descablda a exlgncla do lmposLo do possuldor dlreLo do bem (o locaLrlo comodaLrlo deposlLrlo credor plgnoraLlclo eLc) devendo slo do seu proprleLrlo vla de regra conhecldo ou conheclvel pelo llsco Cs auLores cosLumam slLuar o l1u enLre os chamados lmposLos reals le aqueles em cu[a quanLlflcao no se leva em conLa aspecLos pessoals do conLrlbulnLe 4 como ocorre por exemplo alnda que no na medlda dese[vel com o lmposLo de renda pessoa flslca Alfredo AugusLo 8ecker 3 v o l1u como um auLnLlco lmposLo sobre a exlsLncla de dlrelLos no caso o de proprledade de um bem lmvel no que e aplaudldo por navarro Colho que lembra que o nucleo da hlpLese de lncldncla e o dlrelLo real da pessoa e no a colsa Colho re[elLa ouLrosslm a poslo da douLrlna Lradlclonal que classlflca o l1u como LrlbuLo real enLendendo que Lal classlflcao no se revesLe de carLer [urldlco 6 ConLrarlando o enslnamenLo de Allomar 8aleelro para quem o l1u e velho na compeLncla dos Munlclplos brasllelros 7 Pugo de 8rlLo Machado lembra que o l1u flgurava na prlmelra ConsLlLulo 8epubllcana como um lmposLo de compeLncla dos LsLados passando alada munlclpal a parLlr da CarLa de 1934 8 na verdade o LexLo consLlLuclonal a parLlr da Lmenda 18/63 clnge o campo de lncldncla do l1u proprledade predlal e LerrlLorlal urbana ao passo que o arL 32 do C1n como [ exposLo anLerlormenLe lnclul o domlnlo uLll e a posse enLre suas hlpLeses de lncldncla conflgurandose asslm uma aparenLe exorblLncla da lel no enLanLo Lal conLradlo enLre o LexLo legal e o consLlLuclonal e apenas aparenLe 9 posLo que a Leorla ob[eLlvlsLa da posse de !herlng adoLada ma[orlLarlamenLe pelo Cdlgo Clvll 8rasllelro conforme [ vlsLo permlLe perfelLamenLe enLenderse a posse lnclulda na expresso proprledade na forma uLlllzada pelo consLlLulnLe lsLo e parece claro que o consLlLulnLe quls permlLlr a LrlbuLao do paLrlmnlo do conLrlbulnLe na parLe em que esLe e lnLegrado por lmvels urbanos Asslm se uma deLermlnada pessoa Lem como seu um lmvel urbano o qual represenLa em seu paLrlmnlo um deLermlnado valor deve pagar o l1u devldo alnda que no Lenha LlLulo de domlnlo 2 A 8CC8LSSlvluAuL uAS ALlCuC1AS uC l1u As allquoLas do l1u so as flxadas pelo respecLlvo Munlclplo por melo de lel Lm prlnclplo o Munlclplo goza de lnLelra llberdade para fazlo condlclonado por bvlo ao respelLo aos prlnclplos consLlLuclonals LrlbuLrlos se[am expllclLos ou lmpllclLos Asslm no esLabeleclmenLo das allquoLas apllcvels ao l1u como de resLo aos demals lmposLos o leglslador munlclpal dever aLenLar para que no se flra por exemplo os prlnclplos da lsonomla LrlbuLrla e da vedao do uso de LrlbuLo com efelLo de conflsco (Cl arL 130 ll e lv) CuanLo a esLe ulLlmo cumpre lembrar que no se apllca nas hlpLeses em que o lmposLo e uLlllzado preponderanLemenLe como LrlbuLo exLraflscal como vg lnsLrumenLo de esLlmulo para o cumprlmenLo da funo soclal da proprledade 10 Cs LrlbuLos podem ser regresslvos ou progresslvos C LrlbuLo e regresslvo quando sua onerosldade relaLlva cresce na razo lnversa da capacldade econmlca (ou conLrlbuLlva) do conLrlbulnLe le quanLo mals pobre o su[elLo passlvo malor ser o peso relaLlvo do lmposLo 11 L o caso dos LrlbuLos lndlreLos 12 em geral (aqueles em que o nus flnancelro e suporLado por ouLra pessoa o consumldor flnal dlferenLe da do conLrlbulnLe de dlrelLo vg ll lCMS lSS CCllnS eLc) e da malorla dos LrlbuLos dlreLos (vg lvA l18l e o prprlo l1u como regra geral) ! no LrlbuLo progresslvo sua onerosldade relaLlva (le o peso do valor devldo) cresce na medlda em que aumenLa a capacldade conLrlbuLlva do conLrlbulnLe Cu se[a os mals rlcos pagam proporclonalmenLe mals do que os mals pobres C exemplo Llplco de lmposLo progresslvo e o lmposLo de renda pessoa flslca embora aLualmenLe com a reduo das falxas de renda a apenas Lrs a sua progresslvldade resLa pre[udlcada 13 Sob a eglde das CarLas de 1946 e de 1967/69 o Supremo 1rlbunal lederal consagrou o enLendlmenLo segundo o qual o uso de allquoLas progresslvas para o l1u proporclonalmenLe ao numero de lmvels do conLrlbulnLe era lnconsLlLuclonal o que fol consubsLanclado na Sumula n 389 A ConsLlLulo de 1988 lnovou nesLa maLerla ao prever o uso da progresslvldade em sede de l1u em duas slLuaes a) em respelLo ao prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva lnsculpldo no arL 143 1 da ConsLlLulo e apllcvel sempre que posslvel aos lmposLos b) para conferlr eflccla ao prlnclplo da funo soclal da proprledade conforme deLermlna o [ clLado 1 do arL 136 alem do arL 182 4 ambos relaLlvamenLe ao l1u e alnda o arL 133 4 com referncla ao l18 Asslm podese dlzer que h prevlso consLlLuclonal de dols Llpos dlsLlnLos de progresslvldade em sede de l1u a saber a) a progresslvldade slmples le a adoo de allquoLas varlvels proporclonals base de clculo do lmposLo (l1u e l18) e a prevlsLa nos arLs 133 4 ll e 136 1) b) a progresslvldade no Lempo ou se[a o uso de allquoLas crescenLes com o passar do Lempo (aumenLando a cada ano por exemplo) prevlsLa de forma expressa apenas para o l1u e subordlnada a normas a serem velculadas por lel federal alnda no edlLada na chamada progresslvldade slmples a allquoLa adoLada no cresce com o Lempo mas em funo de ouLros parmeLros relaclonados ao conLrlbulnLe Lals como valor da base de clculo global do lmposLo numero de bens lmvels de sua proprledade domlnlo uLll ou posse rea LoLal dos lmvels eLc na verdade no e paclflco asslm na douLrlna como na [urlsprudncla pLrlas a posslbllldade de os Munlclplos poderem adoLar allquoLas do l1u progresslvas que no o se[am ao longo do Lempo lncluslve sob a eglde da aLual ConsLlLulo P quem enLenda que a progresslvldade quanLo ao l1u somenLe e posslvel se ocorrer a hlpLese prevlsLa no lnclso ll do 4 do arL 182 da ConsLlLulo supraLranscrlLo ou se[a haverla apenas a progresslvldade no Lempo 14 C prprlo Supremo 1rlbunal lederal alnda no flrmou poslo clara a favor da progresslvldade aLemporal do l1u manLendose flel aos Lermos da sua Sumula n 389 [ menclonada na douLrlna conLudo vozes no falLam em prol da admlsso da progresslvldade como regra geral em sede de l1u alnda que no ocorram as hlpLeses elencadas no arL 182 4 da ConsLlLulo Pugo de 8rlLo Machado por exemplo susLenLa que a progresslvldade nas allquoLas do l1u [ era admlLlda pela ConsLlLulo anLerlor e o conLlnua sendo de forma alnda mals expllclLa pela aLual So suas as palavras Lm face da ConsLlLulo lederal de 1988 volLou a relnar dlvergncla em Lorno da valldade do l1u progresslvo Lm slnLese Lem sldo susLenLado que o 1 do arL 136 da vlgenLe ConsLlLulo segundo o qual o l1u poder ser progresslvo nos Lermos de lel munlclpal de forma a assegurar o cumprlmenLo da funo soclal da proprledade no auLorlza ouLra forma de progresslvldade para esLe lmposLo alem da prevlsLa pela prprla ConsLlLulo em seu arL 182 4 lnclso ll no obsLanLe defendlda por LrlbuLarlsLas os mals emlnenLes a Lese no nos parece procedenLe Lm prlmelro lugar porque no e razovel admlLlr Lenha a ConsLlLulo uLlllzado a norma do arL 136 1 lnuLllmenLe e a prevalecer a lnLerpreLao segundo a qual e lnadmlsslvel ouLra progresslvldade que no se[a a do arL 182 4 a regra do arL 136 1 resLarla absoluLamenLe lnuLll podendo ser exclulda do LexLo consLlLuclonal sem lhe fazer qualquer falLa () Lm segundo lugar porque no se pode delxar de Ler em conLa a Lecnlca leglslaLlva uLlllzada pelo consLlLulnLe de 1988 A ConsLlLulo de 1988 LraLa de cada assunLo em seu lugar podendo ser a relaLlva auLonomla no LraLo all de cada maLerla facllmenLe demonsLrada () Lm Lercelro lugar pode ser lnvocado alnda o elemenLo Leleolglco ou flnallsLlco uo ponLo de vlsLa da pollLlca urbana podese enLender que a proprledade cumpre sua funo soclal quando aLende s exlgnclas fundamenLals da urbanlzao expressas no respecLlvo plano dlreLor lsLo porem no slgnlflca que no exlsLam ouLras formas pelas quals a proprledade Lambem Lenha de cumprlr sua funo soclal aLe porque a proprledade h que ser encarada como rlqueza que e e no apenas como elemenLo a ser LraLado pelas normas de pollLlca urbana 13 or seu Lurno para Sacha Calmon navarro Colho 16 o l1u admlLe a progresslvldade esLrlbado em duas maLrlzes a) a maLrlz da pollLlca urbana cu[o fundamenLo consLlLuclonal Lem sede no arL 182 4 lnclso ll da ConsLlLulo b) a maLrlz da capacldade conLrlbuLlva que exsurge do arL 143 1 da CarLa ollLlca AsslsLe razo ao LrlbuLarlsLa mlnelro por que razo esLarla o l1u fora do alcance da norma lnsculplda no 1 do arL 143 da ConsLlLulo segundo a qual sempre que posslvel os lmposLos Lero carLer pessoal e sero graduados segundo a capacldade econmlca do conLrlbulnLe? Mesmo que se enLenda 17 que a expresso sempre que posslvel se reflra LanLo ao carLer pessoal dos lmposLos como ao respelLo capacldade conLrlbuLlva (ou econmlca) do conLrlbulnLe no se vlsuallza blce a lmpedlr que o Munlclplo uLlllze a progresslvldade nas allquoLas do l1u a flm de graduar o LrlbuLo segundo a capacldade econmlca do conLrlbulnLe desde que se [ulgue apLo a fazlo Lm ouLras palavras a parLlr da CarLa de 1988 o l1u passou a revesLlr Lambem a naLureza de LrlbuLo exLraflscal C 1 do arL 136 da ConsLlLulo prev que o l1u poder ser progresslvo nos Lermos de lel munlclpal de forma a assegurar a funo soclal da proprledade or seu Lurno o 4 do arL 182 da CarLa dlspe verbls 4 L faculLado ao oder ubllco munlclpal medlanLe lel especlflca para rea lnclulda no plano dlreLor exlglr nos Lermos da lel federal do proprleLrlo do solo urbano no edlflcado subuLlllzado ou no uLlllzado que promova seu adequado aprovelLamenLo sob pena sucesslvamenLe de l parcelamenLo ou edlflcao compulsrlos ll lmposLo sobre a proprledade predlal e LerrlLorlal urbana progresslvo no Lempo lll desaproprlao () lrlsese que o uso da progresslvldade no l1u desde que em esLrlLa obedlncla s regras consLlLuclonals no conflgura vlolao ao prlnclplo da vedao de LrlbuLo com efelLo de conflsco lnsculpldo no arL 130 lnclso lv da Lel Malor 18 embora ha[a quem enLenda que esLa progresslvldade no e lllmlLada 19 Cumpre lembrar alnda por oporLuno que LanLo o arL 136 1 como o arL 182 4 lnclso ll da ConsLlLulo prevem uma faculdade aos Munlclplos que a adoLaro ou no em funo de seu lnLeresse e convenlncla luz das realldades locals 20 Clzese que o uso de allquoLas do l1u progresslvas no Lempo deve aLender ao dlsposLo na lel federal prevlsLa no capuL do 4 do arL 182 da ConsLlLulo ao que se sabe alnda no edlLada A lnexlsLncla da lel federal sobre a maLerla no Lem o condo conLudo penso eu em respelLo ao prlnclplo federaLlvo e conslderando a compeLncla concorrenLe para leglslar sobre dlrelLo LrlbuLrlo (Cl arL 24 l e 3 cc arL 30 ll) de lmpedlr os Munlclplos de regular llvremenLe o assunLo aLe que a unlo velcule as normas gerals apllcvels AdmlLlrse o conLrrlo lmpllcarla reconhecer que o Munlclplo se enconLra em uma slLuao de lnferlorldade em relao unlo (a quem cabe edlLar a lel exlglda) o que no e em absoluLo compaLlvel com o slsLema adoLado pela CarLa ollLlca de 1988 que lnovou ao deslgnar aquele enLe de forma expressa como lnLegranLe da lederao brasllelra (arL 1 capuL e arL 18 capuL) Asslm o l1u ganhou com a ConsLlLulo aLual um papel de desLaque como lnsLrumenLo de concreLlzao da pollLlca urbana naclonal na medlda em que pode ser uLlllzado para esLlmular os proprleLrlos enflLeuLas e demals possuldores de lmvels urbanos a cumprlr o esLabelecldo no plano dlreLor do Munlclplo e desLarLe fazer com que se aLenda ao prlnclplo da funo soclal da proprledade 3 A lunC SCClAL uA 8C8lLuAuL nA CCnS1l1ulC uL 1988 A necessldade de que a proprledade cumpra sua funo soclal de h mulLo defendlda por parLe da douLrlna ganhou no 8rasll sLaLus consLlLuclonal com a CarLa de 1934 que Leve como se sabe vlda curLa celfada que fol pelo advenLo da ConsLlLulo de 1937 a olaca medlanLe a qual CeLullo vargas lmplanLou o chamado LsLado novo na CarLa de 1946 redlglda sob os venLos da redemocraLlzao que se segulu ao flnal da ll Crande Cuerra a necessldade do cumprlmenLo da funo soclal da proprledade reLornou ao LexLo consLlLuclonal enLre os prlnclplos regenLes da ordem econmlca e soclal (arL 147) prevendose que o uso da proprledade ser condlclonado ao bemesLar soclal LnLreLanLo o dlsposLo no 16 do arL 141 que arrolava os chamados dlrelLos e garanLlas lndlvlduals garanLla o dlrelLo de proprledade sem fazer qualquer meno ao cumprlmenLo de sua funo soclal A Lmenda ConsLlLuclonal n 10 de 09111964 acresceu pargrafos ao arL 147 da ConsLlLulo prevendo a posslbllldade de a unlo promover a desaproprlao de lmvels rurals para os flns prevlsLos nesLe arLlgo A ConsLlLulo de 1967 manLeve por seu Lurno a funo soclal da proprledade enLre os prlnclplos da ordem econmlca e soclal (arL 137 lll) no enLanLo sllenclou a respelLo ao LraLar do dlrelLo de proprledade como um dlrelLo e garanLla lndlvldual no arL 130 22 A slLuao fol manLlda com a Lmenda n 1/69 llnalmenLe a CarLa de 1988 lnovou subsLanclalmenLe no LraLamenLo dado maLerla ao lnclulr a funo soclal da proprledade enLre os dlrelLos e garanLlas lndlvlduals e coleLlvos (arL 3 xxlll) conferlndolhe asslm o sLaLus de clusula peLrea (arL 60 4 lv) or ouLro lado a ConsLlLulo aLual manLeve a funo soclal da proprledade enLre os prlnclplos da ordem econmlca (arL 170 lll) e no saLlsfelLa culdou de lncluslve prever os requlslLos medlanLe os quals a proprledade de bens lmvels se[am urbanos ou rurals cumpre sua funo soclal Asslm o 2 do arL 182 dlspe que a proprledade urbana cumpre sua funo soclal quando aLende s exlgnclas fundamenLals de ordenao da cldade expressas no plano dlreLor or sua vez o arL 186 arrola os requlslLos para o cumprlmenLo da funo soclal da proprledade rural remeLendo lel federal esLabelecer os respecLlvos crlLerlos e graus de exlgncla 1al lel e a de n 8629/93 C arL 3 da CarLa de 88 apesar de garanLlr no seu capuL a lnvlolabllldade do dlrelLo proprledade deLermlna em seus lnclsos xxll e xxlll verbls xxll e garanLldo o dlrelLo de proprledade xxlll a proprledade aLender a sua funo soclal Asslm Loda forma de proprledade no 8rasll aps a ConsLlLulo de 1988 esL lmpregnada do prlnclplo da funo soclal da proprledade 21 Cu se[a o consLlLulnLe de 1988 fez com que o prlnclplo da funo soclal da proprledade passasse a lnLegrar o prprlo desenho a esLruLura mesmo do dlrelLo proprledade prlvada 22 condlclonando esLe ao cumprlmenLo daquele Lm ouLras palavras a parLlr da Cl/88 apenas a proprledade prlvada que cumpra sua funo soclal faz [us proLeo [urldlca dal a exLraordlnrla lmporLncla da lnovao consLlLuclonal 23 4 C l1u CCMC lnS18uMLn1C A8A C CuM8lMLn1C uA lunC SCClAL uA 8C8lLuAuL Conforme [ vlsLo a ConsLlLulo de 1988 elegeu o l1u como um dos lnsLrumenLos para que a funo soclal da proprledade se[a efeLlvamenLe aLendlda no fol por acaso que o leglslador malor Lomou esLa declso els que o uso da LrlbuLao como ferramenLa de pollLlca esLaLal se revela em alLamenLe eflcaz na medlda em que aLlnge o admlnlsLrado em um dos ponLos mals vulnervels do lndlvlduo suas flnanas or ouLro lado alem de sua lnegvel eflccla o uso de allquoLas progresslvas em sede de l1u consLlLul medlda de operaclonallzao mals fcll do que as demals prevlsLas no 4 do arL 182 da CarLa (parcelamenLo ou edlflcao compulsrlos e desaproprlao) Com efelLo o parcelamenLo e a edlflcao compulsrlos alem de serem provldnclas nem sempre vlvels ([urldlca ou economlcamenLe falando) demandam algum (ou mulLo) Lempo para sua concreo se[a por quesLes meramenLe burocrLlcas (o procedlmenLo de desmembramenLo envolve a Munlclpalldade e o Cflclo do 8eglsLro de lmvels a consLruo exlge prevla aprovao do pro[eLo pelos rgos compeLenLes eLc) se[a de ordem maLerlal (prazos a serem observados no desmembramenLo Lempo necessrlo para a consLruo) A desaproprlao por seu Lurno alem de exlglr um procedlmenLo admlnlsLraLlvo e frequenLemenLe [udlclal (quando no houver acordo quanLo ao valor da lndenlzao) lmpllca desembolso por parLe do oder ubllco alnda que nesLe caso medlanLe LlLulos da dlvlda publlca com prazo de resgaLe de aLe dez anos assegurados porem o valor real da lndenlzao e os [uros legals (ConsLlLulo arL 182 4 lnclso lll) ue se lamenLar Lalvez que o consLlLulnLe Lenha prevlsLo o uso da progresslvldade no Lempo do l1u apenas como uma segunda medlda a ser Lomada pelo Munlclplo quando o parcelamenLo ou edlflcao compulsrlo no se revelarem vlvels ou no surLlrem os efelLos collmados L o que se depreende da redao do 4 do arL 182 supraLranscrlLo e em especlal da expresso uLlllzada ao flnal de seu capuL sob pena sucesslvamenLe de 24 23 (grlfel) lnfellzmenLe no se Lem noLlcla de que algum Munlclplo brasllelro Lenha lanado mo do uso da progresslvldade do l1u no Lempo a despelLo de no haver lel federal regulamenLando a maLerla o que conforme [ exposLo no consLlLulrla verdadelro blce luz do prlnclplo federaLlvo que e uma das pedras fundamenLals de nossa ConsLlLulo 26 As LenLaLlvas conhecldas de uso da progresslvldade em maLerla de l1u por parLe de alguns Munlclplos denLre os quals o de So aulo S Lodas esLrlbadas no numero de lmvels de proprledade do conLrlbulnLe Lm esbarrado no enLendlmenLo do oder !udlclrlo que no esLelo da [ clLada Sumula n 389 do Supremo 1rlbunal lederal nega Lal posslbllldade 3 CCnSluL8A0LS llnAlS Alnda que no parea prlmelra vlsLa a lnovao perpeLrada pelo consLlLulnLe de 1988 ao prever o uso da progresslvldade do l1u como lnsLrumenLo para o aLendlmenLo da funo soclal da proprledade se revela da malor lmporLncla para a hlsLrla da LrlbuLao no 8rasll Com efelLo o LraLamenLo dado maLerla pela ConsLlLulo consagra o uso de LrlbuLo como lnsLrumenLo de pollLlca soclal e nesLe passo da prprla cldadanla e no apenas de pollLlca esLaLal como [ ocorrla no passado lsLo e apesar de a exLraflscalldade no ser enLre ns nenhuma desconheclda aLe enLo seu uso se resLrlngla lmplemenLao de programas ou ao aLlnglmenLo de ob[eLlvos essenclalmenLe do LsLado enquanLo Lal e no necessarlamenLe da Socledade Asslm usase (e abusase) da LrlbuLao como lnsLrumenLo de pollLlca econmlca (aumenLandose por exemplo os lmposLos lncldenLes na lmporLao de deLermlnados produLos) flnancelra (ma[orandose vg as allquoLas do lmposLo sobre operaes flnancelras nas operaes de credlLo a consumldor) eLc Cu se[a os efelLos buscados eram aqueles asslm elelLos pela AdmlnlsLrao no caso da progresslvldade do l1u a slLuao mudou e o fez subsLanclalmenLe os efelLos buscados conslsLem na concreo do que precelLua a ConsLlLulo le que a proprledade cumpra sua funo soclal LsLa desmlsLlflcao do LrlbuLo como mera ferramenLa para a gerao de recursos para o LsLado ou para lmplemenLao de sua pollLlca econmlca e de suma lmporLncla para a (re)ablllLao do fenmeno da LrlbuLao [unLo Socledade acosLumada h decadas a vlo deformadamenLe como um lnsLrumenLo de domlnao e espollao C fuLuro dlr aLe que ponLo esLa semenLe planLada pelo consLlLulnLe de 1988 vlngou e se os fruLos dela provenlenLes foram os dese[ados pela Socledade 6 8LlL8LnClAS 8l8LlCC8llCAS AMA8C Luclano ulrelLo LrlbuLrlo brasllelro So aulo Saralva 1997 A1ALl8A Ceraldo PlpLese de lncldncla LrlbuLrla 4ed So aulo 8evlsLa dos 1rlbunals 1990 8ALLLl8C Allomar ulrelLo LrlbuLrlo brasllelro 10ed 8lo de !anelro lorense 1986 8LCkL8 Alfredo AugusLo 1eorla Ceral do ulrelLo 1rlbuLrlo 2ed So aulo Saralva 1972 CASSCnL vlLLorlo ulrelLo LrlbuLrlo 2ed So aulo ALlas 1990 CCLLPC Sacha Calmon navarro ComenLrlos ConsLlLulo de 1988 SlsLema LrlbuLrlo 8lo de !anelro lorense 1990 ulnlZ Marla Pelena Curso de dlrelLo clvll brasllelro v4 8ed So aulo Saralva 1993 MACPAuC Pugo de 8rlLo Curso de dlrelLo LrlbuLrlo 12ed So aulo Malhelros 1997 MA81lnS lves Candra SlsLema LrlbuLrlo na ConsLlLulo de 1988 So aulo Saralva 1989 MCn1Ll8C WashlngLon de 8arros Curso de dlrelLo clvll v3 32 ed So aulo Saralva 1993 L8Ll8A Calo Mrlo da Sllva lnsLlLules de dlrelLo clvll v4 9 ed 8lo de !anelro lorense 1992 8Cu8lCuLS Sllvlo ulrelLo clvll v3 22ed So aulo Saralva 1993 SlLvA !ose Afonso da Curso de dlrelLo consLlLuclonal poslLlvo 9 ed 4Llr So aulo Malhelros 1994 WALu Arnoldo Curso de ulrelLo clvll brasllelro vlll 10ed So aulo 8evlsLa dos 1rlbunals 1993
noLas
(1) Arnoldo Wald Curso de dlrelLo clvll brasllelro vlll 10ed So aulo 8evlsLa dos 1rlbunals 1993 p 39 Calo Mrlo da Sllva erelra lnsLlLules de dlrelLo clvll v4 9 ed 8lo de !anelro lorense 1992 p 18 Marla Pelena ulnlz Curso de dlrelLo clvll brasllelro v4 8ed So aulo Saralva 1993 p 3233 Sllvlo 8odrlgues ulrelLo clvll v3 22ed So aulo Saralva 1993 p 20 WashlngLon de 8arros MonLelro Curso de dlrelLo clvll v3 32ed So aulo Saralva 1993 p 19 (2) Calo Mrlo da Sllva erelra Cb e loc clLs (3) ComenLrlos ConsLlLulo de 1988 SlsLema LrlbuLrlo 8lo de !anelro lorense 1990 p 231 (4) Luclano Amaro ulrelLo LrlbuLrlo brasllelro So aulo Saralva 1997 p 88 vlLLorlo Cassone ulrelLo LrlbuLrlo 2ed So aulo ALlas 1990 p 38 (3) 1eorla geral do dlrelLo LrlbuLrlo 2ed So aulo Saralva 1972 p 391 (6) Cb clL p 249230 (7) ulrelLo LrlbuLrlo brasllelro 10ed 8lo de !anelro lorense 1986 p 133 (8) Curso de dlrelLo LrlbuLrlo 12ed So aulo Malhelros 1997 p 283 (9) Allomar 8aleelro Cb clL p 148 e 134 Sacha Calmon navarro Colho Cb clL p 231233 (10) Sacha Calmon navarro Colho Cb clL p 333 (11) Luclano Amaro Cb clL p 89 (12) A classlflcao dos LrlbuLos em dlreLos e lndlreLos esL longe de alcanar a unanlmldade na douLrlna ara Alfredo AugusLo 8ecker (ob clL p 488492) e falsa e lmpraLlcvel Segundo Ceraldo ALallba (ln PlpLese de lncldncla LrlbuLrla 4ed So aulo 8evlsLa dos 1rlbunals 1990 p 142143) nada Lem de [urldlca Luclano Amaro (ob clL p 88) a v como uma classlflcao de fundo econmlco mas com reflexos [urldlcos vlLLorlo Cassone (ob clL p 38) a adoLa sem malores cauLelas A verdade e que a despelLo da forLe reslsLncla de boa parLe da douLrlna o prprlo Supremo 1rlbunal lederal [ consagrou a [urldlcldade desLa classlflcao de resLo [ adoLada pelo C1n em seu arL 166 ao edlLar as Sumulas ns 71 e 346 (13) A Lel n 7713/88 posLerlormenLe alLerada pela Lel n 9230/93 reduzlu as allquoLas do l8 para apenas duas 13 e 23 ara Pugo de 8rlLo Machado (ob clL p 222) Lals modlflcaes reLlraram do lmposLo o seu carLer pessoal e sua progresslvldade conLrarlando desLarLe o dlsposLo no arL 143 1 e 133 2 lnclso l da ConsLlLulo (14) Alres lernandlno 8arreLo apud lves Candra MarLlns SlsLema LrlbuLrlo na ConsLlLulo de 1988 So aulo Saralva 1989 p 236237 (13) Cb clL p 286287 (16) Cb clL p 236 (17) lves Candra MarLlns (ob clL p 76) susLenLa que a expresso sempre que posslvel deverla se referlr apenas ao carLer pessoal dos lmposLos vlsLo que nem Lodos os LrlbuLos desLa especle se presLam por sua prprla hlpLese de lncldncla ao aLendlmenLo desLe requlslLo C prlnclplo da capacldade conLrlbuLlva enLreLanLo deve ser observado na graduao de Lodos os lmposLos sob pena de se auLorlzar consLlLuclonalmenLe o conflsco (18) Sacha Calmon navarro Colho Cb clL p 233 (19) Marco Aurello Creco (apud lves Candra MarLlns ob clL p 236) enLende que como o consLlLulnLe no arL 182 4 colocou a progresslvldade do l1u como segunda alLernaLlva anLerlor desaproprlao a allquoLa do lmposLo no poder ser Lo alLa que lmpllque verdadelro conflsco [ que esLe por comporLar lndenlzao e mals gravoso ao proprleLrlo do bem que a exproprlao sempre lndenlzvel A observao faz senLldo se o ulLlmo carLucho dlsposlo do oder ubllco e a desaproprlao como se admlLlr anLes desLa o conflsco? (20) Sacha Calmon navarro Colho Cb e loc clLs (21) !ose Afonso da Sllva Curso de dlrelLo consLlLuclonal poslLlvo 9 ed 4Llr So aulo Malhelros 1994 p 234236 (22) !ose Afonso da Sllva Cb e loc clLs (23) 1lve oporLunldade de defender esLe poslclonamenLo em palesLra proferlda no xvlll LnconLro naclonal dos LsLudanLes de ulrelLo LnLu em [ulho/97 em lorLaleza CL (24) C vocbulo sucesslvamenLe Lraduz a ldela de que h uma ordem a ser rlgorosamenLe segulda de sorLe que no flca ao alvedrlo dos oderes LxecuLlvo ou LeglslaLlvo munlclpals alLerla (23) nesLe mesmo senLldo Marco Aurello Creco apud lves Candra MarLlns ob clL p 236 (26) C arL 60 4 lnclso l da ConsLlLulo lnclulu a forma federaLlva de LsLado enLre as chamadas clusulas peLreas