UNIVERSIDADE DE BRASLIA UnB ASSOCIAO BRASILEIRA DE ORAMENTO PBLICO ABOP

MARINEIDE DOS REIS COELHO ALVES

A GESTO DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL: O Modelo de Gesto do PPA 2004-2007

Braslia 2007

MARINEIDE DOS REIS COELHO ALVES

A GESTO DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL: O Modelo de Gesto do PPA 2004-2007

Monografia apresentada como requisito obteno do ttulo de Especialista em Oramento e Polticas Pblicas do Programa de Ps-Graduao do Ncleo de Pesquisas em Polticas Pblicas da Universidade de Braslia (UnB) e da Associao Brasileira de Oramento Pblico (ABOP). Orientador: Professor James Giacomoni

Braslia 2007

AGRADECIMENTOS

A realizao deste trabalho s foi possvel em razo da contribuio dada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que o financiou, e da compreesso de um grupo de apoio, aos quais manifesto valorosa gratido: Ao Cordenador-Geral de Planejamento, Oramento e Finanas do MPOG, Tcito Antnio Bastos Brando, por tornar possvel a minha inscrio neste curso. Ao Prof. James Giacomoni, pela orientao segura. Ao Prof. Paulo du Pin Calmon, pelas suas aulas maravilhosas e pela efetiva contribuio. A minha amiga Elizabete Santarm da Silva, pelo apoio no levantamento de material, e no desenvolvimento do trabalho. A minha amiga e colega Diane Braga dos Santos, pela amizade, pacincia e apoio logstico.

SUMRIO

1. INTRODUO.......................................................................................................6 2. BREVE HISTRICO DA EXPERINCIA BRASILEIRA DE PLANEJAMENTO .................................................................................................8 2.1 PLANO SALTE GOVERNO EURICO GASPAR DUTRA 1947 ..................8 2.2 COMISSO MISTA BRASIL-ESTADOS UNIDOS GOVERNO GETLIO VARGAS 1951 ..............................................................................................9 2.3 PLANO DE METAS GOVERNO JUSCELINO KUBITSCHEK 1956 ..........9 2.4 PLANO TRIENAL GOVERNO JOO GOULART 1961............................10 2.5 PROGRAMA DE AO ECONMICA DO GOVERNO (PAEG) GOVERNO CASTELO BRANCO 1966.......................................................10 2.6 DECRETO-LEI N 200, DE 1967 ...................................................................11 2.7 PLANOS NACIONAIS DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL (PND) GOVERNOS MILITARES ..................................................12 3. INFLUNCIA DAS TRANSFORMAES MUNDIAIS NO PAPEL DO ESTADO E NA GESTO ....................................................................................14 4. A CONSTITUIO DE 1988 E O NOVO MODELO INTEGRADO DE PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO...................................................16 4.1 PLANO PLURIANUAL 1991 1995 ..............................................................17 4.2 PLANO PLURIANUAL 1996 1999 ..............................................................17 4.3 PRINCIPAIS PROBLEMAS APRESENTADOS PELOS PLANOS QUE COMPREENDERAM OS CICLOS 1991 1995 E 1996 1999....................18 4.4 PLANO PLURIANUAL 2000 2003 ..............................................................19 4.4.1 Principais inovaes do PPA 2000-2003..........................................23 4.4.2 Entraves implementao do Modelo de Gesto no PPA 20002003.....................................................................................................24 4.5 PLANO PLURIANUAL 2004 2007 ..............................................................25 5. GESTO DO PLANO PLURIANUAL 2004 2007 .............................................31 5.1 PRINCIPAIS MUDANAS INTRODUZIDAS PELO PLANO DE GESTO ....32 5.1.1 Criao de novos atores e/ou de novas atribuies ......................32

5.1.2 O Gerente............................................................................................32 5.1.3 O Gerente-Executivo .........................................................................33 5.1.4 O Coordenador de Ao....................................................................34 5.2 CRIAO DE NOVOS ARRANJOS PARA A GESTO DOS PROGRAMAS................................................................................................34 5.2.1 Comit Gestor de Programa .............................................................35 5.2.2 Comit de Coordenao dos Programas (CCP)..............................35 5.3 NOVOS INSTRUMENTOS DE GESTO DOS PROGRAMAS......................36 5.3.1 Plano Gerencial..................................................................................36 5.3.2 Sistema informatizado InfraSIG........................................................36 5.3.3 Pactos de Concertao .....................................................................37 6. OS PROCESSOS DE AVALIAO, MONITORAMENTO E REVISO DO PPA 2004 2007.................................................................................................39 6.1 O SISTEMA DE MONITORAMENTO E AVALIAO (SMA).........................39 6.2 A AVALIAO ...............................................................................................41 6.3 A REVISO....................................................................................................42 7. PROBLEMAS QUE PERSISTEM APS A IMPLENTAO DO MODELO DE GESTO........................................................................................................43 7.1 AUSNCIA OU INSUFICINCIA DE INFORMAES NO SIGPlan .............43 7.2 FALTA DE INTERAO ENTRE OS GERENTES DOS PROGRAMAS MULTISSETORIAIS E OS COORDENADORES DE AO DE OUTROS RGOS .......................................................................................................44 7.3 BAIXA INTEGRAO ENTRE AS REAS FIM E MEIO ...............................44 7.4 POUCA UTILIZAO DA APRENDIZAGEM E CONSTRUO DE CENRIO.......................................................................................................44 7.5 DESCONHECIMENTO METODOLGICO E OPERACIONAL .....................45 7.6 ASSIMILAO DA CULTURA DE PLANEJAMENTO ...................................45 7.7 FALTA DE ENVOLVIMENTO DE ALGUNS ATORES COM O PROCESSO DE PLANEJAMENTO ....................................................................................46 7.8 AUSNCIA DE SINTONIA DOS PRECEITOS DA METODOLOGIA DE PLANEJAMENTO E AS NORMAS DOS RGOS DE CONTROLE ............46

8. PLANO PLURIANUAL 2008 2011 ...................................................................47 9. CONSIDERAES FINAIS.................................................................................48 REFERNCIAS.........................................................................................................52

1.

INTRODUO

A ao governamental no Brasil se d por meio da execuo de programas e aes constantes do Plano Plurianual (PPA). Embora j tenhamos, atualmente, um modelo de planejamento aderente aos preceitos da Administrao Pblica Gerencial (voltada para resultados), ainda no conseguimos os avanos suficientes no campo da gesto. A evoluo do modelo de planejamento, por si s, no gerou mecanismos capazes de promover a efetividade1 da ao governamental. O reconhecimento dessa limitao levou o governo federal a criar um plano de gesto para gerir o plano plurianual. Essa iniciativa foi implementada por meio do Decreto n 5.233, de 6 de outubro de 2004, que estabeleceu normas para a gesto do PPA 2004-2007, e tambm as competncias e atribuies do gerente de programa e sua equipe de apoio. O objetivo desta monografia descrever e analisar o mencionado modelo de gesto do PPA, assim como, avaliar os avanos conseguidos nessas questes e os aperfeioamentos que so ainda necessrios. Dessa forma, procedeu-se a uma breve retrospectiva dos vrios planos implementados no Brasil desde 1947, quando tivemos o primeiro ensaio de planejamento econmico no pas, o Plano SALTE. Muitos outros vieram ao longo do tempo, at se chegar ao modelo atualmente adotado no Plano Plurianual 2004-2007;
_____________________
1

Disponvel em: www.planejamento.gov.com.br. a medida do grau de atingimento dos objetivos que orientaram a constituio de um determinado programa, expressa pela sua contribuio variao alcanada dos indicadores estabelecidos pelo plano plurianual Plano de Gesto do PPA 2004-2007, Braslia outubro de 2004, p. 45., acesso em: 15 fev. 2007.

7 cada plano trouxe alguma contribuio, mesmo que singela, o que contribuiu para que chegssemos hoje ao atual modelo de gesto. A influncia que as transformaes mundiais exerceram no papel do Estado e na gesto tambm foi objeto de anlise deste trabalho, assim como as mudanas trazidas pela Constituio de 1988, nesse sentido. O PPA 2004-2007, para o qual o Plano de gesto foi desenvolvido, tambm no poderia deixar de ser objeto do presente trabalho, principalmente os processos de Avaliao, Monitoramento e Reviso. A partir da abordagem do Plano de Gesto, propriamente dito, que foram feitas as consideraes finais, que consistem em uma avaliao do modelo, ou seja: quais os avanos obtidos com o processo e quais os pontos que ainda precisam ser aperfeioados.

2.

BREVE HISTRICO PLANEJAMENTO

DA

EXPERINCIA

BRASILEIRA

DE

Somente a partir da Constituio Federal de 1988 introduziu-se no Brasil um modelo inovador de planejamento e gesto - baseado em experincias de gesto empresarial e que foram definidas novas bases metodolgicas e operacionais para uma mudana real no planejamento, oramento e gesto pblica. Vejamos a seguir as principais iniciativas em matria de planejamento ocorridas antes da atual Carta Magna e as caractersticas mais relevantes de cada uma.

2.1

PLANO SALTE GOVERNO EURICO GASPAR DUTRA 1947

O plano deu prioridade a quatro reas: sade, alimentao, transporte e energia, da a sigla SALTE. O plano direcionava-se muito mais para resolver questes setoriais do que para uma concepo abrangente de planejamento estratgico de governo. Era modesto em suas pretenses, embora tivesse objetivos de grande alcance para a poca. A natureza do Plano SALTE no era realmente global, pois no dispunha de metas para o setor privado ou de programas que o influenciassem. Tratava-se, basicamente, de um programa de gastos pblicos que cobria um perodo de cinco anos. Ele conseguiu, entretanto, chamar a ateno para outros setores da economia defasados em relao indstria e que poderiam, conseqentemente, impedir um futuro desenvolvimento.

9 2.2 COMISSO MISTA BRASIL-ESTADOS UNIDOS GOVERNO GETLIO VARGAS 1951

A Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, vinculada ao plano americano de ajuda tcnica para defesa, educao, sade, agricultura e planejamento econmico dirigido aos pases subdesenvolvidos, foi importante somente para se ter conscincia dos problemas econmicos nacionais. Baseado em suas concluses, foi criado, em 1952, o Banco Nacional de Desenvolvimento para coordenao econmico-financeira. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) tinha o objetivo de fomentar o desenvolvimento de setores bsicos da economia brasileira nas esferas pblica e privada. Surgiu como rgo tcnico para executar o programa de reaparelhamento econmico elaborado pela Comisso Mista Brasil-Estados Unidos.

2.3

PLANO DE METAS GOVERNO JUSCELINO KUBITSCHEK 1956

O Plano de Metas, institudo em 1952, inaugura no Brasil a utilizao do planejamento indicativo (embora em pequena escala), ou seja, a distino das reas em que o governo iria atuar como agente econmico, daquelas em que apenas faria indicaes para o setor privado. Elaborado com base no relatrio da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, o plano teve origem nos estudos do grupo CEPAL-BNDE e representou a primeira tentativa de se submeter o desenvolvimento do pas superviso sistemtica do poder pblico. Estabeleceu-se ali como prioritrios os setores de transporte, a indstria intermediria (siderurgia, de cimento e de papel), as indstrias produtoras de

10 equipamentos (automobilstica, naval e bens de capital) e a construo da nova capital, Braslia. A iniciativa tambm logrou xito no plano de industrializao da economia e na superao de pontos de estrangulamento que impediam o desenvolvimento nacional, porm, teve como conseqncias desequilbrios na balana de pagamento e aumento das taxas de inflao.

2.4

PLANO TRIENAL GOVERNO JOO GOULART 1961

Data dessa poca a criao do Ministrio Ordinrio do Planejamento (1962), sob o comando do economista Celso Furtado. O Plano Trienal procurou, pela primeira vez, solues para os problemas estruturais do pas, abordando de forma integrada a estrutura econmica e social do Brasil. Conferiu importncia fundamental ao planejamento no processo de desenvolvimento econmico, cabendo a ele antecipar as principais modificaes estruturais desenvolvidas e indicar medidas a serem tomadas. Tinha como objetivo a manuteno de elevada taxa de crescimento do produto, a reduo progressiva da inflao, a reduo do custo social do desenvolvimento, a melhor distribuio de seus frutos e a reduo das desigualdades regionais de nveis de vida. O Plano Trienal estabeleceu uma reforma de base de difcil implementao, pois institua controles que no contavam com a simpatia popular, o que resultou no seu fracasso.

2.5

PROGRAMA DE AO ECONMICA DO GOVERNO (PAEG) GOVERNO CASTELO BRANCO 1966

Institudo pelo governo Castelo Branco, j sob a ditadura militar que

11 derrubou o presidente Joo Goulart, o PAEG enfatizou a viabilidade do modelo de planejamento dentro de uma economia de mercado. Tratava-se de uma tentativa clara de desvincular a imagem do planejamento das economias socialistas de ento, sendo um modelo totalmente diverso daquele apregoado pelo Plano Trienal. Seus objetivos primordiais eram: acelerar o ritmo do desenvolvimento econmico, conter progressivamente o processo inflacionrio, atenuar os desnveis econmicos setoriais e regionais e assegurar oportunidades de emprego, alm de corrigir a tendncia a dficits descontrolados do balano de pagamentos.

2.6

DECRETO-LEI N 200, DE 1967

Uma das mais importantes contribuies do Decreto-Lei n 200/67 foi a instituio do planejamento como princpio da administrao pblica e o estabelecimento dos seus instrumentos principais, quais sejam: o plano geral de governo, programas gerais, setoriais e regionais de durao plurianual, oramento programa anual e a programao financeira de desembolso. O Decreto-Lei em epgrafe organizou a oramentao pblica e instituiu a delegao de autoridade, a coordenao e o controle na administrao pblica. Promoveu a descentralizao administrativa e o controle na administrao pblica. Tambm promoveu a descentralizao administrativa e a expanso da

administrao indireta (sociedades de economia mista, empresas pblicas, fundaes pblicas e autarquias) e favoreceu o desenvolvimento de uma tecnoburocracia qualificada coexistente com o ncleo tradicional da administrao direta.

12 2.7 PLANOS NACIONAIS DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL (PND) GOVERNOS MILITARES

O I PND (1972-1974) marcou o incio do ciclo dos Planos Nacionais de Desenvolvimento, uma fase conhecida como o milagre econmico brasileiro, caracterizada por um crescimento econmico acentuado, grande afluxo de capitais externos e movimento de substituio das importaes. O II PND (1975-1979) enfatizou o investimento em indstria de base e a busca da autonomia em insumos bsicos. A preocupao com o problema energtico era evidente, com estmulo pesquisa do petrleo, ao programa nuclear, ao programa do lcool e construo de hidreltricas. Tinha o compromisso de mudar a vida poltica, econmica e de combate pobreza. Explicitava o papel de destaque do setor privativo na retomada do crescimento e preconiza uma reforma em que o Estado retornava s funes tradicionais de prestao dos servios pblicos essenciais e s atividades produtivas estratgicas para o desenvolvimento de longo prazo, complementares iniciativa privada. Idealizado em plena crise econmica mundial e nacional, que teve reflexos tambm no aspecto poltico, com o desgaste do regime militar, o III PND (1980-1985) marca o fim do processo de planejamento como efetivo instrumento da poltica econmico financeira do pas. O plano no conseguiu atingir a nenhum de seus objetivos. Seu declnio deu-se com uma crescente crise econmica no pas, altas taxas de inflao e desequilbrio no balano de pagamentos. Contriburam para o seu fracasso a descrena derivada do malogro do plano anterior, bem como as dificuldades econmicas internacionais. Alm disso, foi posta em dvida a prpria

13 efetividade e importncia do planejamento como ferramenta de deciso

governamental. Para entendermos a evoluo do processo de planejamento e de gesto no Brasil necessrio tambm analisarmos as transformaes no cenrio mundial, que tiveram reflexo na economia nacional e, conseqentemente, na forma de planejar.

14

3.

INFLUNCIA DAS TRANSFORMAES MUNDIAIS NO PAPEL DO ESTADO E NA GESTO

O Estado brasileiro passou por grandes mudanas nas dcadas de 1970 a 1990, tanto em relao ao seu papel na sociedade quanto em suas formas de gesto. Essas mudanas representaram respostas s transformaes profundas no ambiente mundial, e tiveram como objetivo assegurar maior efetividade da ao do Estado no atendimento das demandas da sociedade. Alguns autores, tais como Castells (1998), Kliksberg (1994) e Dowbor (1994) destacam como principais eixos de mudana que afetaram o mundo nas trs ltimas dcadas e tiveram impactos decisivos no mbito das organizaes e da gesto pblica e privada os seguintes aspectos: o desenvolvimento tecnolgico, em qualidade e ritmo at ento desconhecidos; a globalizao, que gera uma interdependncia de setores e pases; a democratizao das sociedades, abrindo espao a novos atores e ampliando as demandas sociais; o aumento das desigualdades, que ampliam os compromissos do Estado; e a crise econmico-fiscal dos anos 70 e 80, que afetou a maioria dos pases e colocou em crise o modelo de Estado vigente. Por outro lado, os anos 70 e 80 foram marcados por uma forte crise econmica e fiscal que afetou a maioria dos pases. Iniciada com a crise do petrleo

15 nos anos 70, a crise econmica mundial encerrou o perodo de prosperidade vigente a partir do final da Segunda Guerra Mundial, que havia beneficiado principalmente os pases capitalistas desenvolvidos, mas tambm pases do bloco socialista e parte dos pases perifricos, garantindo-lhes altas taxas de crescimento. Como conseqncia direta da crise econmica mundial, manifestaram-se em todo o mundo os primeiros sinais de perda da capacidade do Estado de coordenar o sistema econmico. A diminuio do crescimento e o aumento da inflao e do desemprego revelavam a impossibilidade de a ao estatal continuar controlando a economia de forma satisfatria. Esta crise comprometeu o modelo de Estado. No Brasil, a dcada de 80 foi marcada pela crise deliberada do planejamento governamental, pelo desencanto com o processo, dvidas quanto s suas qualidades e ceticismo quanto ao seu potencial. Todos esses fatores, aliados ainda s altas taxas de inflao observadas no perodo, levaram ao gradativo desuso do planejamento governamental. Dessa situao, no final dos anos 80, emerge, inicialmente no setor privado, um novo paradigma de planejamento orientado por um pensamento estratgico. Este novo modelo inserido como parte do processo de gesto estratgica, que a forma de se pensar e agir nas organizaes de um mundo dominado pela turbulncia e incerteza. Foi neste contexto, e buscando adequar-se nova conjuntura, que o Estado brasileiro deu incio, por meio da Constituio de 1988, reviso de suas formas de planejamento, instituindo a obrigatoriedade da elaborao de Planos Plurianuais e a integrao entre planejamento e oramento.

16

4.

A CONSTITUIO DE 1988 E O NOVO MODELO INTEGRADO DE PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO

Para adequar-se s transformaes mundiais e reverter a crise que se instaurou sobre o Estado, o poder pblico trilhou um caminho muito prximo dos adotados pela iniciativa privada. A reforma do Estado brasileiro, ancorada em princpios que nortearam o desenvolvimento de uma administrao orientada para resultados, acabou por estabelecer uma nova funo (mudana de paradigma) para os instrumentos de planejamento, oramento e gesto. A partir da Constituio de 1988, o Poder Executivo passou a elaborar planos plurianuais das aes de governo, assinalando seus objetivos, metas e recursos, e a submete-los aprovao do Congresso. Os gestores pblicos foram assim instigados a planejar visando objetivos e a buscar a racionalizao do uso dos recursos pblicos. Entretanto, essa inteno no produziu de imediato os impactos esperados, em razo da falta de tempo. Assim, a elaborao dos dois primeiros PPAs, aps a nova Constituio, no apresentou mudanas substantivas em relao s formas antigas de planejamento e oramentao. A nova Carta Constitucional inovou ao exigir planos e oramentos compatveis entre si. As determinaes constitucionais foram consideradas o ponto de partida para a modernizao do planejamento governamental, em virtude da forma como foi definida a integrao entre plano e oramento, por meio da criao do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA).

17 4.1 PLANO PLURIANUAL 1991 1995

O primeiro PPA elaborado aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, representou uma mera formalizao das exigncias constitucionais. Foi totalmente improvisado, e por isso, trouxe muitos problemas na sua execuo. Os programas no tinham contedo e as aes eram genricas e com estrutura diferente das leis oramentrias do perodo. Como no havia um sistema de acompanhamento, no foram incorporadas mudanas no decorrer do perodo de sua vigncia, tampouco o plano foi atualizado.

4.2

PLANO PLURIANUAL 1996 1999

A lei que aprovou o Plano Plurianual 1996-1999 foi promulgada no oitavo ms de vigncia do plano e com este segundo PPA, o planejamento governamental deu o passo inicial no sentido de transformar-se em instrumento de gesto estratgica, alinhando-se filosofia da reforma gerencial. Introduziu novos conceitos no planejamento federal, quais sejam, os eixos nacionais de integrao e desenvolvimento, como referncia espacial e geogrfica; os projetos estruturantes voltados para a promoo de transformaes no ambiente econmico e social; e a agregao ao plano do gerenciamento de empreendimentos estratgicos. Apesar de no se chegar a uma reviso geral do planejamento, estabeleceu-se, para um programa que agrupava projetos prioritrios Brasil em Ao , uma nova abordagem gerencial, que serviu de base para a reviso posterior de todo o modelo de planejamento. O Programa Brasil em Ao representou tambm uma experincia indita

18 de monitoramento intensivo de projetos prioritrios. Foram selecionados inicialmente 42 projetos, pelo potencial que tinham de induzir novos investimentos produtivos e reduzir desigualdades regionais e sociais. Para cada projeto do Brasil em Ao foi designado um gerente, que tinha atribuies e responsabilidades definidas. Todos os projetos passaram a ter um monitoramento intensivo, com a finalidade de identificar gargalos e restries. Este foi o embrio do modelo que se adotou mais tarde pelo PPA 20002003. Entretanto, o PPA 1996-1999 no conseguiu superar a caracterstica que marcou o plano anterior, ou seja, ser um plano econmico e normativo de longo prazo, visto que as estratgias que o norteavam assemelhavam-se apenas a desejos, pois no qualificavam o contedo das aes que deveriam ser realizadas.

4.3

PRINCIPAIS PROBLEMAS APRESENTADOS PELOS PLANOS COMPREENDERAM OS CICLOS 1991 1995 E 1996 1999

QUE

Um olhar retrospectivo permite identificar as seguintes dificuldades comuns aos dois primeiros planos plurianuais: Predominncia da lgica oramentria focada apenas no gasto pblico e no nos resultados das polticas pblicas. No institucionalizao do PPA e da LDO como instrumentos efetivos de planejamento e racionalizao do gasto pblico O plano plurianual no era objeto de reviso e o acompanhamento e avaliao da execuo eram feitos de modo insuficiente. J a LDO se limitava a disciplinar a elaborao e execuo do oramento, conferindo-lhe uma natureza restritiva.

19 Inexistncia de um processo de planejamento permanente e integrado gerava para o Poder Executivo dificuldades de coordenao, acompanhamento e avaliao das polticas pblicas. Falta de correspondncia entre objetivos, diretrizes e programao, e suas metas - tornava o plano e o oramento descoordenados entre si e distantes das demandas da sociedade, colaborando para a insuficincia de aplicao e disperso de recursos pblicos. Regionalizao apenas formal do plano - refletia a incapacidade do Governo de planejar suas aes de acordo com as necessidades e especificidades locais. Pouca transparncia quanto forma de alocao dos recursos pblicos dificultava o controle pelo Congresso Nacional e pela sociedade civil.

4.4

PLANO PLURIANUAL 2000 2003

O Plano Plurianual 2000-2003, institudo pela Lei n 9.989, de 21 de julho de 2000, denominado Avana Brasil, inovou ao introduzir na administrao pblica federal a gesto por resultados, com a adoo de programas como unidade de gesto, a integrao entre o plano, o oramento e a gesto, e o fortalecimento do contedo estratgico por meio do estudo dos eixos. Em 1998, o poder executivo federal editou o Decreto n 2.829 de 29 de outubro de 1998 que estabeleceu normas para a elaborao e execuo do PPA 2000-2003 e das leis oramentrias a partir do exerccio de 2000. O principal objetivo do decreto era realizar uma integrao efetiva entre o plano plurianual e os

20 oramentos anuais. importante destacar que o decreto supra citado no s obrigou que todas as aes do governo fossem estruturadas em programas, como determinou tambm que a classificao funcional-programtica fosse alterada para viabilizar a integrao entre planejamento, oramento e gesto. A reformulao da classificao funcional-programtica foi realizada por meio da Portaria n 117 de 12 de novembro de 1998, alterada pela Portaria n 42 de 14 de abril de 1999, editadas pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Na nova discriminao funcional, as aes governamentais passaram a ser identificadas pela funo, subfuno, programa e ao. O modelo anterior de classificao funcional-programtica apresentava listas rgidas de funes, programas e subprogramas. Alm disso, os projetos e atividades includos no oramento eram padronizados e utilizados em diversos subprogramas, os quais no estabeleciam uma relao adequada dos projetos e atividades com o problema especfico que deveriam resolver. As bases principais do novo modelo de planejamento, oramento e gesto, adotado no PPA 2000-2003, foram: I Planejamento a longo prazo, de carter indicativo, baseado no territrio. O plano pretende difundir uma viso estratgica do desenvolvimento, para um horizonte de 20 anos, e um portfolio de oportunidades de investimentos pblicos e privados, para um perodo de oito anos.

21 O carter indicativo tinha por finalidade a convergncia de decises pblicas e privadas em direo ao desenvolvimento sustentvel. A referncia territorial proporcionou elementos para a integrao de aes pblicas e privadas, nas reas de infra-estrutura econmica, desenvolvimento social, meio ambiente e informao e conhecimento, de acordo com as demandas locais, contribuindo para a sustentabilidade do desenvolvimento. II Viso estratgica. O plano deveria ser orientado por uma viso estratgica capaz de conferir foco s principais demandas, devendo estas serem atendidas no horizonte de vigncia do PPA. Devido carncia de recursos e o extenso rol de problemas e demandas de nossa sociedade, justificam-se a necessidade de foco e seletividade com o intuito de garantir o alcance de resultados; III Gesto estratgica. A partir da seleo de um conjunto de aes consideradas indutoras do desenvolvimento (Programas Estratgicos), do controle diferenciado de fluxo de recursos da gesto de restries e informaes gerenciais tempestivas, a gesto estratgica visa assegurar o alcance de resultados. IV Integrao entre plano, oramento e gesto. Para evitar a consolidao de uma gesto pblica inercial cujo fundamento era fazer mais da mesma coisa, ano aps ano pautada apenas nas preocupaes fiscais e financeiras, e na manuteno de uma programao que no passasse dos estreitos limites do oramento anual, por falta de parmetros estratgicos de mudanas scio-econmicas mais profundas, foi necessrio integrar

22 o plano, o oramento e a gesto. Do mesmo modo, os oramentos ganharam um carter estratgico, medida em que rompem com as caractersticas inerciais e de natureza estritamente financeira, que lhe so inerentes. Integrados ao plano, os oramentos passariam a ter um alcance estratgico e ser pea de gesto pblica de interesse de toda a sociedade. Por sua vez, a gesto, ao se integrar ao plano e aos oramentos, passaria a ter o sentido estratgico e a definio dos recursos financeiros necessrios. A integrao tornaria o plano verossmil, ancorado em uma base fiscal que lhe d, com clareza, os limites do gasto pblico para um horizonte de mdio prazo, ao mesmo tempo em que valorizaria a seletividade e a alocao de recursos. O programa passou a ser o elemento de ligao entre o plano e os oramentos e tambm a referncia bsica para todas as etapas do ciclo de gesto, isto : alocao de recursos, execuo, monitoramento, avaliao, controle e comunicao com a sociedade. V Transparncia. A organizao do plano por programas proporciona a transparncia necessria para a melhoria na alocao de recursos e a oportunidade de melhor aferio dos impactos e resultados da execuo destes na sociedade. VI Responsabilizao e busca por resultados. a transformao da atuao integrada e coordenada de estruturas, recursos e pessoas motivadas a buscar resultados. Para exercer essa coordenao,

23 estabeleceu-se a figura do gerente, responsvel pelo alcance dos resultados pretendidos ao menor custo possvel.

4.4.1 Principais inovaes do PPA 2000-2003 a) Instituio de um modelo de gerenciamento de programas. O modelo de gerenciamento tinha o objetivo de atribuir responsabilidades e orientar os esforos das equipes na execuo dos programas. Antes da fase de implantao e execuo do PPA 2000-2003, foram tomadas medidas preparatrias para o gerenciamento, sendo indicados os gerentes e desenvolvido o Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (SIGplan). No mbito de cada programa, estimulou-se o desenvolvimento de sistemas de informaes especficos. b) Parcerias Pela primeira vez, foi formalizada a possibilidade de estabelecimento de parcerias internas e externas ao governo, para somar recursos humanos, financeiros, fsicos e de conhecimento, com a finalidade de atingir os objetivos desejados em um nvel mais elevado de eficincia. c) Desenvolvimento do SIGPlan O Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual SIGPlan promoveu, pela primeira vez no Governo Federal, a construo de uma rede de informaes de planejamento e gesto, com o objetivo de diminuir a distncia imposta pelo excesso de formalismo burocrtico, reduzir os custos e acelerar o alcance de resultados. d) Instituio de avaliao anual do plano

24 Trata-se de procedimento utilizado para a obteno e anlise de informaes destinadas tomada de deciso, visando o aperfeioamento contnuo da gesto por programas e do plano, bem assim a reviso anual deste e a elaborao dos oramentos anuais. A partir do PPA 2000-2003, foi instituda a avaliao anual dos planos plurianuais cujos marcos legais foram os artigos 5, 6 e 7 do Decreto n 2.829, de 29 de outubro de 1998, e o artigo 6 da Lei n 9.989, de 21 de julho de 2000. O processo foi implementado com o objetivo de assegurar o aperfeioamento contnuo dos programas e do plano e prover subsdios para corrigir falhas de concepo e execuo. Objetivou-se com a implementao da avaliao anual melhorar a concepo e a gesto dos programas integrantes do plano plurianual e dos oramentos da Unio, com vistas obteno dos resultados estabelecidos. A coordenao ficou a cargo do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, em parceria com os demais ministrios. Seu produto final o Relatrio de Avaliao, encaminhado anualmente ao Congresso Nacional e disponvel para consulta pela sociedade, por meio da internet.

4.4.2 Entraves implementao do Modelo de Gesto no PPA 2000-2003 O resultado das avaliaes realizadas constituiu-se em instrumento de feedback para o governo, notadamente no tocante ao processo de reviso anual dos programas, na elaborao dos oramentos da Unio e formulao do PPA 20042007. As avaliaes anuais do PPA 2000-2003 apontaram, entre outros, os seguintes entraves implementao daquele Modelo de Gesto:

25 - dificuldades na articulao entre os gerentes e a estrutura formal de cada Ministrio (especialmente na funo de ordenao de despesas); - escassez dos meios (recursos humanos, logsticos, informaes, etc) frente s responsabilidades dos gerentes; - pequena participao dos gerentes nos processos decisrios; - pouca cooperao institucional para superao de restries; e - acesso restrito aos canais de negociao.

4.5

PLANO PLURIANUAL 2004 2007

O PPA 2004-2007, institudo pela Lei n 10.933, de 11 de agosto de 2004, pretendeu conferir racionalidade e eficcia s aes do governo federal e cujo processo de elaborao caracterizou-se por uma preocupao permanente com a gesto e com o alcance dos objetivos esperados. O referido plano plurianual se difere dos demais por ter sido elaborado com a participao da sociedade e das vrias esferas de Governo. O plano foi elaborado a partir de uma base estratgica para quatro anos, tendo como referncia o Programa de Governo e uma programao que organiza o nvel ttico-operacional da ao governamental. Esta segmentao permite separar a gesto tambm em dois nveis: a gesto estratgica do Plano e a gesto operacional do Plano. O processo de formulao da Orientao Estratgica de Governo envolveu a participao de todos os rgos responsveis pela implementao de

26 polticas e de segmentos representativos da sociedade civil organizada. Esse processo de construo coletiva foi a condio essencial para que o PPA 2004-2007 se tornasse um instrumento de orientao e de coeso da ao de Governo. A Orientao Estratgica do PPA 2004-2007 composta por

megaobjetivos e desafios de Governo, que so mensurados por um conjunto de macroindicadores capazes de orientar a administrao pblica no nvel mais estratgico, no s para assegurar a implementao de um projeto nacional de desenvolvimento, como para organizar, com forte capacidade gerencial, a coordenao da gesto governamental. A seguir, so demonstrados os Megaobjetivos e Desafios do PPA 20042007:2 MEGAOBJETIVO I: Incluso Social e Reduo das Desigualdades Sociais. DESAFIOS: 1. combater a fome, visando a sua erradicao e promover a segurana alimentar e nutricional, garantindo o carter de insero e cidadania; 2. ampliar a transferncia de renda para as famlias em situao de pobreza e aprimorar os seus mecanismos; 3. promover o acesso universal, com qualidade e equidade, seguridade social (sade, previdncia e assistncia); 4. ampliar o nvel e a qualidade da escolarizao da populao,
_____________________
2

Conforme Anexo I da Lei n 10.933, de 11 de agosto de 2004.

27 promovendo o acesso universal educao e ao patrimnio cultural do pas. 5. promover o aumento da oferta e a reduo dos preos de bens e servios de consumo popular; 6. implementar o processo de reforma urbana, melhorar as condies de habilidade, de acessibilidade e de mobilidade urbana, com nfase na qualidade de vida e no meio-ambiente; 7. reduzir a vulnerabilidade de crianas e adolescentes todas as formas de violncia, aprimorando os mecanismos de efetivao dos seus direitos sociais e culturais; 8. promover a reduo das desigualdades raciais, enfatizando a valorizao cultural das etnias; 9. promover a reduo das desigualdades de gnero, valorizando as diferentes identidades; 10. ampliar o acesso informao e ao conhecimento por meio das novas tecnologias, promovendo a incluso digital e garantindo a formao crtica dos usurios; MEGAOBJETIVO II: Crescimento com gerao de trabalho, emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades sociais. DESAFIOS: 1. alcanar o equilbrio macroeconmico, com a recuperao e sustentao do crescimento e distribuio da renda, gerao de trabalho e emprego;

28 2. ampliar as fontes de financiamento internas e democratizar o acesso ao crdito para investimento, produo e consumo; 3. ampliar a oferta de postos de trabalho, promover a informao e a formao profissional e regular o mercado de trabalho, com vista a reduzir a informalidade; 4. implementar um efetivo processo de reforma agrria, recuperar os assentamentos existentes, fortalecer e consolidar a agricultura familiar e promover o desenvolvimento sustentvel do meio rural, levando em considerao as condies edafo-climticas nas diferentes regies do pas; 5. coordenar e promover o investimento produtivo e a elevao da produtividade, com destaque na reduo da vulnerabilidade externa; 6. ampliar, desconcentrar regionalmente e fortalecer as bases culturais, cientficas e tecnolgicas de sustentao do desenvolvimento, democratizando o seu acesso; 7. impulsionar os investimentos em infra-estrutura de forma coordenada e sustentvel; 8. reduzir as desigualdades regionais e intra-regionais com integrao das mltiplas escalas espaciais (nacional, macro-regional e local), valorizando as identidades e diversidades culturais e estimulando a participao da sociedade no desenvolvimento local; 9. melhorar a gesto e a qualidade ambiental e promover a conservao e uso sustentvel dos recursos naturais, com nfase na promoo da educao

29 ambiental; 10. ampliar a participao do Pas no mercado internacional, preservando os interesses nacionais; 11. incentivar e fortalecer as micro e pequenas empresas com o desenvolvimento da capacidade empreendedora. MEGAOBJETIVO III: Promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia DESAFIOS: 1. fortalecer a cidadania com a garantia dos direitos humanos, respeitando a diversidade das relaes humanas; 2. garantir a integridade dos povos indgenas, respeitando sua identidade cultural e organizao econmica; 3. valorizar a diversidade das expresses culturais nacionais e regionais; 4. garantir a segurana pblica com a implementao de polticas pblicas descentralizadas e integradas; 5. valorizar a identidade e preservar a integridade e a soberania nacionais; 6. promover os valores e os interesses nacionais e intensificar o compromisso do Brasil com a cultura de paz, de solidariedade e de direitos humanos no cenrio internacional; 7. implementar uma nova gesto pblica: tica, transparente, participativa,

30 descentralizada, com controle social e orientada para o cidado; 8. combater a corrupo; 9. democratizar os meios de comunicao social, valorizando os meios alternativos e a pluralidade de expresso.

31

5.

GESTO DO PLANO PLURIANUAL 2004 2007

De acordo com a metodologia de planejamento atualmente adotada, os programas do PPA buscam enfrentar os desafios e problemas identificados na sociedade e so alinhados com a estratgia de desenvolvimento do Governo para o Pas. Nesse sentido, os programas introduzem na administrao pblica uma gesto mais complexa e exigente para as organizaes e para os gestores pblicos. Passase de uma administrao orientada a processos e ao ciclo produtivo de bens e servios, para uma gesto orientada por resultados, capaz de gerar impactos na sociedade. A experincia recente do PPA 2000-2003 mostrou que os programas necessitavam de formas de implementao e arranjos de gesto diferenciados. Constatou-se a necessidade de se criar arranjos simples que atendessem a programas menos complexos e outros que atendessem os programas de maior complexidade. Seria necessrio tambm que se fizesse uma adaptao nos processos, nas equipes e nos compromissos pactuados. Ainda que os programas do PPA 2004-2007, em seu conjunto, tenham sido concebidos de forma a contribuir para a superao dos desafios e para a estratgia de desenvolvimento do pas, faltava ainda um instrumento que viabilizasse a efetividade do resultado do Plano. Diante dessa constatao que nasceu a idia da elaborao de um Plano de Gesto para o PPA 2004-2007, concretizado por meio da edio do Decreto n 5.233, de 6 de outubro de 2004.

32 5.1 PRINCIPAIS MUDANAS INTRODUZIDAS PELO PLANO DE GESTO

5.1.1 Criao de novos atores e/ou de novas atribuies Em vista da experincia do PPA 2000-2003, as funes de cada ator, no processo de gesto dos Programas do PPA 2004-2007, foram redefinidas. Assim, foram propostos para o novo modelo de gesto trs atores: Gerente, Gerente Executivo e Coordenador de Ao, cujas caractersticas e atribuies so as que seguem:

5.1.2 O Gerente O novo modelo de gesto determina que o gerente deve ser membro integrante da alta administrao do rgo, ou seja, o titular da unidade administrativa a qual o programa se vincula. Ele responsvel pela gesto do programa, com a funo de proporcionar e articular os recursos para o alcance dos seus objetivos, monitorar e avaliar a execuo do conjunto das suas aes do programa e estabelecer mecanismos inovadores para seu financiamento. As funes atribudas a ele so as seguintes: - negociar e articular os recursos para o alcance dos objetivos do programa; - monitorar e avaliar a execuo do conjunto das aes do programa; - indicar o gerente executivo, se necessrio; - buscar mecanismos inovadores para financiamento e gesto do programa;

33 - gerir as restries que possam influenciar o desempenho do programa; - elaborar o Plano Gerencial do Programa; - validar e manter atualizadas as informaes do desempenho fsico das aes, da gesto de restries e dos dados gerais do Programa, sob sua responsabilidade, mediante a alimentao do Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento - SIGPlan.

5.1.3 O Gerente-Executivo Sua atuao de apoio ao gerente, responsabilizando-se tambm pela integrao e acompanhamento do conjunto das aes do programa. Suas principais funes so: - evitar sobreposio de aes; - monitorar o alcance das metas das aes do programa (eficcia); - promover a otimizao dos recursos (eficincia); - promover a articulao entre os Coordenadores de Ao; - consolidar e analisar as informaes; - assegurar a tempestividade e a confiabilidade das informaes; - identificar e eliminar restries impeditivas da implementao do Programa; e - subsidiar e apoiar o Gerente;

34 5.1.4 O Coordenador de Ao Responsvel pela viabilidade da execuo e monitoramento de uma ou mais aes do programa, o coordenador de aes responde pela unidade administrativa a qual se vinculam as aes. Por fora do Decreto n 5.233, suas funes so: - viabilizar a execuo e o monitoramento de uma ou mais aes do programa; - responsabilizar-se pela obteno do produto expresso na meta fsica da ao; - utilizar os recursos de forma eficiente, segundo normas e padres mensurveis; - gerir as restries que possam influenciar a execuo da ao; - estimar e avaliar o custo da ao e os benefcios esperados; - participar da elaborao dos planos gerenciais dos programas; e - efetuar o registro do desempenho fsico, da gesto de restries e dos dados gerais das aes sob sua responsabilidade, no SIGPlan.

5.2

CRIAO DE NOVOS ARRANJOS PARA A GESTO DOS PROGRAMAS

Os arranjos de gesto criados pelo Decreto n 5.233, detalhados a seguir, prevem a existncia de colegiados formados para contribuir com a melhoria da gesto dos programas, atuando como frum de coordenao e negociao, sem

35 eximir os atores das responsabilidades inerentes a cada um.

5.2.1 Comit Gestor de Programa Todos os programas multissetoriais passaram a contar com um Comit Gestor formado pelo Gerente, pelos Coordenadores das Aes e pelo Gerente Executivo. A principal funo do comit dar cumprimento aos objetivos do programa, devendo, para tanto, monitorar e avaliar o desempenho do conjunto de suas respectivas aes. No referido colegiado tambm so viabilizados os mecanismos de participao social, que envolvem o pblico-alvo (como por exemplo, os instrumentos de aferio da satisfao dos usurios dos servios e outros), em consonncia com as diretrizes definidas pela Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e em conjunto com o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

5.2.2 Comit de Coordenao dos Programas (CCP) Comit criado em cada rgo do Poder Executivo com a finalidade de coordenar os processos de gesto dos programas para o alcance dos objetivos setoriais. Integram o Comit, o Secretrio Executivo do rgo ou cargo equivalente, que o coordenador, o Subsecretrio de Planejamento, Oramento e Administrao ou cargo equivalente, os gerentes de programa e os titulares de unidades e entidades vinculadas ao rgo, indicados. Cabe ao comit promover a compatibilizao, o monitoramento e a avaliao dos planos gerenciais dos programas do rgo, bem assim pactuar metas e resultados. O CCP atua tambm de forma pr-ativa na eliminao de restries,

36 na gesto dos fluxos oramentrios e financeiros, na definio das prioridades do setor, na avaliao e na reviso do planejamento setorial. Para os temas transversais, tais como direitos humanos, gnero, raa, etnia, meio-ambiente, informao, conhecimento, quando de interesse da

administrao pblica federal, seriam constitudas Cmaras do Conselho de Governo e seus respectivos Comits Executivos, que funcionariam na Presidncia da Repblica, com a finalidade de garantir sua gesto e tambm de disseminar conceitos, diretrizes, prticas e conhecimentos.

5.3

NOVOS INSTRUMENTOS DE GESTO DOS PROGRAMAS

5.3.1 Plano Gerencial O Plano Gerencial o instrumento que orienta a implementao, monitoramento e avaliao e estabelece os compromissos entre os diversos atores que interagem para o alcance do objetivo de cada programa. Constitui-se em ferramenta que define claramente a estratgia de implementao do programa e de suas aes, alm de identificar os pontos de controle, de forma a auxiliar os processos decisrios. de responsabilidade do gerente elaborar anualmente seu plano gerencial e submet-lo ao Comit de Coordenao de Programa (CCP).

5.3.2 Sistema informatizado InfraSIG De acordo com o Plano de Gesto, cada rgo deve desenvolver um sistema informatizado (InfraSIG) que auxilie na captao de informaes sobre o andamento dos programas e subsidie os gerentes e os dirigentes na tomada de decises. Este sistema deve ser plenamente integrado com o SIGPlan, e de acordo

37 com os padres de interoperabilidade definidos pelo Comit Executivo de Governo Eletrnico (CEGE).

5.3.3 Pactos de Concertao O Pacto de Concertao o instrumento de gesto orientado para a conciliao de interesses dos diferentes nveis territoriais macrorregional, estadual, sub-regional, municipal, etc. , capaz de por em prtica uma poltica compartilhada e articulada de desenvolvimento local e nacional. Tem a finalidade de ampliar o dilogo de forma sistemtica entre os entes federados, em torno de programas e estratgias comuns que assegurem a continuidade das aes e coloquem, numa linha coerente, as intenes de prosperidade local e a estratgia de

desenvolvimento nacional e insero internacional. O objetivo geral dos Pactos de Concertao entre Unio, Estados e Municpios implementar os programas selecionados em comum acordo com os trs entes da federao, considerando a demanda da sociedade e visando a um projeto de desenvolvimento em nvel sub-regional, articulado estratgia de desenvolvimento nacional que orientou a formulao do PPA 2004-2007 do Governo Federal. Como resultados, espera-se aumentar a eficincia, a eficcia e a efetividade da ao pblica, por meio da definio e convergncia de prioridades dos governos federal, estaduais e municipais, de modo a promover a reduo das desigualdades regionais, o equilbrio no acesso aos servios essenciais e a reverso da situao de excluso e precariedade de populaes residentes em territrios de risco social e estagnao econmica.

38 No novo modelo de gesto, h previso para a participao da sociedade. Nos programas de gesto de polticas (destinados formulao de polticas pblicas), a participao dar-se- por entidades da sociedade organizada de abrangncia nacional, que representem o setor correspondente e que atuem na formulao de polticas. Nos programas de servios ao estado (aqueles de que se destinam prestao de servios diretamente ao estado), por meio dos rgos produtores dos servios ao estado e das instituies usurias desses servios. Nos programas finalsticos (destinado prestao de servios direto sociedade), a participao social se dar por intermdio da sociedade organizada, representativa de segmentos especficos do setor ao qual est vinculado o programa. Quando se tratar de programas de execuo descentralizada, a participao se dar no nvel de abrangncia territorial correspondente (Conselhos Estaduais e Municipais, por exemplo).

39

6.

OS PROCESSOS DE AVALIAO, MONITORAMENTO E REVISO DO PPA 2004 2007

6.1

O SISTEMA DE MONITORAMENTO E AVALIAO (SMA)

O Sistema de Monitoramento e Avaliao do Plano Plurianual (SMA) foi criado pelo art. 9, da Lei n 10.933, de 11 de agosto de 2004 e o Decreto n 5.233 definiu sua estrutura. O sistema composto por uma Comisso de Monitoramento e Avaliao (CMA) e por Unidades de Monitoramento e Avaliao (UMA) em cada ministrio setorial e secretaria especial. No nvel estratgico, o sistema representado pelo Ministro de Estado e pelo Comit de Coordenao de Programas e sua avaliao permitir: i) correlacionar a contribuio dos resultados do conjunto dos programas com os objetivos e metas estabelecidos no mbito de cada ministrio; ii) elaborar uma agenda de compromissos voltada superao de restries e ao aproveitamento de oportunidades para o aperfeioamento das polticas e dos programas; e iii) auxiliar a tomada de decises estratgicas relacionadas alocao de recursos e criao ou extino de programas e aes. No nvel ttico, o SMA representado pelo gerente do programa, gerenteexecutivo e coordenadores de ao, sendo que na avaliao h oportunidade para: i) promover o aprendizado dos envolvidos na gesto e na execuo dos programas; ii) identificar restries, oportunidades e propor aperfeioamentos no desenho e na gesto dos programas; iii) negociar no nvel estratgico do ministrio as mudanas necessrias ao aperfeioamento dos programas; e iv) fomentar a integrao das aes das diferentes unidades e pactuar uma agenda de metas e de resultados

40 entre a gerncia e os coordenadores de ao, no caso de programas envolvendo unidades administrativas diferentes, especialmente os multissetoriais. No nvel operacional, o sistema de avaliao representado pelo coordenador de ao e sua equipe; a avaliao a oportunidade de participao nas decises do programa e na negociao de apoio poltico e financeiro para a implementao das iniciativas sob sua responsabilidade. Cabe ao coordenador de ao inserir no SIGPlan as informaes relacionadas ao desempenho fsico e s restries enfrentadas no perodo. O novo modelo pressupe um processo de monitoramento em rede, cujas bases so: o gerente, situado no ministrio setorial; o monitor de programas, situado no Ministrio de Planejamento; e o SIGPlan, sistema informatizado que fornece ao gerente os meios necessrios para controlar a execuo do programa. Este ltimo, ao mesmo tempo, articula em rede a alta direo do governo e o conjunto de gerentes e monitores. O Modelo de Gesto do Plano Plurianual 2004-2007 orientado segundo critrios de eficincia, eficcia e efetividade. constitudo pela gesto estratgica e compreende o monitoramento, a avaliao e a reviso do plano, pela gesto tticooperacional, e contempla a implementao do monitoramento, da avaliao e da reviso dos programas. Um aspecto importante do novo modelo de gesto a possibilidade de consulta pela sociedade das informaes do plano. Tem a finalidade de dar transparncia s aes de governo. O objetivo apresentar sociedade o andamento do plano, usando uma linguagem fcil e mostrando casos de impacto dos programas. Foi desenvolvida para isso uma pgina na Internet, que pode ser

41 acessada por qualquer cidado, disponvel no endereo: www.abrasil.gov.br.

6.2

A AVALIAO

A experincia de avaliao do PPA 2000-2003 gerou avanos, na medida em que fomentou a disseminao de prticas de monitoramento e avaliao na gesto pblica, levando os tcnicos dos rgos envolvidos no processo discusso e reflexo sobre a forma de incorporao daquelas prticas aos processos de tomada de deciso, melhorias na gesto e aprendizagem no mbito do governo federal. No PPA 2004-2007 houve um avano em relao s avaliaes do PPA 2000-2003. Com a criao do Sistema de Monitoramento e Avaliao (SMA), a avaliao passou a ser parte integrante da gesto dos programas e tambm passou a ser um referencial para a tomada de decises. A avaliao anual do PPA 2004-2007 realizada em trs etapas e em trs instncias: etapa do gerente de programas, etapa do ministrio setorial e, por ltimo, etapa do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. A avaliao do programa, sob a responsabilidade da gerncia dos programas, tem a finalidade de avaliar os resultados alcanados e de propor recomendaes de aperfeioamento, luz da anlise da concepo e da implementao de cada programa. A avaliao setorial ser realizada pela Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao (SPOA) de cada ministrio, sob a orientao da Secretaria-Executiva. A finalidade desta etapa avaliar a contribuio e a

42 adequao dos resultados e da concepo dos programas aos objetivos setoriais estabelecidos pelo ministrio e a gesto do conjunto dos programas. A avaliao do plano, por sua vez, coordenada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e contempla: i) a anlise das variveis macroeconmicas, mediante a comparao entre o cenrio utilizado na elaborao do plano e o cenrio que integra a lei de diretrizes oramentrias (LDO) e a conjuntura atual; e ii) a anlise estatstica dos dados obtidos nas duas etapas iniciais e dos fatores que dificultaram a implementao e o alcance dos objetivos dos programas.

6.3

A REVISO

um procedimento anual realizado com base nos aspectos falhos ou sensveis do plano identificados na fase de avaliao. Anualmente, apresentado ao Congresso Nacional o projeto de Lei de Reviso do PPA, com o intuito de realinhar as aes de governo e adequ-las evoluo dos cenrios interno e externo. Uma inovao introduzida no PPA 2004-2007 foi a manuteno de uma base de planejamento com horizonte permanente de mdio prazo, com a projeo de mais um exerccio financeiro de programao a cada reviso do plano. Com a adoo da programao plurianual fsico-financeira "deslizante" pretende-se dar um carter de permanncia ao plano plurianual, mediante a projeo indicativa de exerccios futuros para alm de seu perodo de vigncia.

43

7.

PROBLEMAS QUE PERSISTEM MODELO DE GESTO

APS

IMPLENTAO

DO

7.1

AUSNCIA OU INSUFICINCIA DE INFORMAES NO SIGPlan

O Decreto n 5.233/2004 detalha as responsabilidades dos gerentes,

gerentes-executivos e dos coordenadores de ao. A Portaria MP n 198, de 2005, dispe sobre a periodicidade em que as informaes devem ser inseridas no Sistema Integrado de Planejamento e de Informaes Gerenciais SIGPlan. Entretanto, nem mesmo esses instrumentos legais foram suficientes para garantir a regularidade e a qualidade das informaes. A informao elemento essencial para atividade de monitoramento e, por conseguinte, para o gerenciamento e tomada de deciso. Os principais problemas enfrentados no acompanhamento das aes dos programas do PPA so a ausncia da informao fsico-financeira, a baixa qualidade das informaes prestadas, a falta do registro de restries, dentre outros. Um aspecto a ser ressaltado a respeito da periodicidade de validao ser trimestral; o gerente pode e deve, a qualquer tempo, contatar os coordenadores e acompanhar as informaes que esto sendo inseridas, tanto no que tange execuo fsica como em relao s restries, inclusive as que exigem a sua interveno, bem como os resultados obtidos e as parcerias estabelecidas. No que concerne s aes no-oramentrias, percebe-se tambm, a falta de registro das restries e dos resultados, pois, embora os seus recursos no transitem pelo oramento da Unio, so recursos pblicos que alcanam elevados montantes e so, assim, relevantes para as polticas setoriais implementadas pelo

44 governo.

7.2

FALTA DE INTERAO ENTRE OS GERENTES DOS PROGRAMAS MULTISSETORIAIS E OS COORDENADORES DE AO DE OUTROS RGOS

Os programas multissetoriais so aqueles de responsabilidade de um nico rgo, mas que possuem aes alocadas em outros. O gerenciamento desse tipo de programa requer, para que os resultados sejam efetivos, uma integrao entre todos os rgos envolvidos. Na prtica, esse intercmbio ainda no vem fluindo de maneira satisfatria, o que muitas vezes compromete o bom desempenho dos programas.

7.3

BAIXA INTEGRAO ENTRE AS REAS FIM E MEIO

O baixo nvel de integrao entre as reas fim e meio no mbito dos setores tem sido identificado como elemento que cria obstculos execuo e monitoramento das aes. As dificuldades de articulao interna tambm esto presentes em outras etapas do ciclo de gesto, como na elaborao e reviso do programas, principalmente no que diz respeito alocao de recursos e precria percepo da priorizao do rgo em relao s polticas setoriais.

7.4

POUCA UTILIZAO DA APRENDIZAGEM E CONSTRUO DE CENRIO

Em geral, os rgos no tm sido capazes de internalizar os resultados apontados pelas avaliaes anuais dos programas, ou seja, maximizar os pontos positivos e trabalhar para superar suas fragilidades, principalmente as que, ano aps

45 ano, esto indicadas nas avaliaes. Existem aspectos aos quais os rgos poderiam atribuir maior relevncia, quando realizam o mapeamento dos pontos frgeis de sua gesto. O decreto de programao oramentria e financeira, por exemplo, que editado no incio de cada exerccio, poderia ser considerado como um cenrio provvel de limitao de gastos no primeiro semestre. Cientes desse fato, os gestores poderiam concentrar a previso de realizao de suas metas fsicas no segundo semestre, para no prejudicar o atingimento das metas propostas para o exerccio.

7.5

DESCONHECIMENTO METODOLGICO E OPERACIONAL

Outro problema bastante comum o desconhecimento metodolgico da elaborao de programas e aes, bem como de seus atributos, pelos atores relevantes do processo, como gerentes e coordenadores de ao. Aliado ao desconhecimento metodolgico est o operacional, ou seja, como gerir o programa com foco no atingimento do objetivo pactuado no plano, ou, ainda, como e em que medida a execuo das aes contribui para a implementao do programa e alcance do objetivo. Fica claro, ento, a necessidade dos atores perceberem seu papel nas etapas do ciclo do processo de gesto, para que saibam o qu e quando monitorar.

7.6

ASSIMILAO DA CULTURA DE PLANEJAMENTO

Infelizmente, a cultura de planejamento no Brasil no est devidamente cristalizada. Para muitos, o planejamento ainda visto como um processo burocrtico e enfadonho, sem nenhuma utilidade prtica. Normalmente, maior

46 importncia atribuda ao processo oramentrio, que considerado,

equivocadamente, como o incio da previso da ao governamental.

7.7

FALTA DE ENVOLVIMENTO DE ALGUNS ATORES COM O PROCESSO DE PLANEJAMENTO

Justamente por no valorizarem o planejamento como uma ferramenta da gesto, alguns atores no se envolvem no processo como deveriam: no participam das discusses acerca da formulao, avaliao e reviso do plano e mesmo aqueles que integram os colegiados criados por fora do decreto de gesto, no participam das reunies, deixando os assuntos de planejamento para segundo plano.

7.8

AUSNCIA DE SINTONIA DOS PRECEITOS DA METODOLOGIA DE PLANEJAMENTO E AS NORMAS DOS RGOS DE CONTROLE

Apesar dos esforos da Secretaria de Planejamento e Investimento Estratgicos e da Secretaria de Oramento Federal no sentido de promover a participao dos rgos de controle nas discusses metodolgicas em matria de planejamento e oramento, na prtica, ainda existem significativas divergncias conceituais, que ficam mais evidentes quando da realizao de auditorias por aqueles rgos.

47

8.

PLANO PLURIANUAL 2008 2011

O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto celebrou contrato com o Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE) para a realizao do Estudo para Subsidiar a Abordagem da Dimenso Territorial do Desenvolvimento Nacional no PPA 2008-2011 e no Planejamento Governamental de Longo Prazo ou, simplesmente, Estudo da Dimenso Territorial do PPA. O objetivo geral do estudo proporcionar subsdios ao processo de elaborao do PPA 2008-2011 e subseqentes, contribuindo para a estruturao do planejamento territorial no Brasil ao propor uma trajetria de evoluo da organizao territorial do pas que promova o desenvolvimento sustentvel de suas diversas regies e a reduo das desigualdades sociais e regionais. O seu objetivo especfico o de gerar contribuies para o aperfeioamento do planejamento no pas no que se refere considerao da dimenso territorial do desenvolvimento consubstanciada nos planos plurianuais. O trabalho, cuja execuo est prevista para ocorrer durante 315 dias, contados a partir de 4 de setembro de 2006, compreende um conjunto de atividades traduzidas em estudos de base, com mdulos que produziro insumos para a incorporao da dimenso territorial ao PPA 2008-2011 e ao planejamento de longo prazo.

48

9.

CONSIDERAES FINAIS

O plano de gesto do PPA representou um grande avano para o processo de planejamento no Brasil. Seu principal objetivo garantir a efetividade da ao governamental, que se d por meio da realizao das aes e programas previstos no plano plurianual. Para tanto, foram criados novos atores e colegiados e definidas suas atribuies. Alm disso, a legislao que o instituiu, o Decreto n 5.233, bem como a Portaria n 198, trouxeram o respaldo legal para a responsabilizao dos agentes envolvidos no processo. A regulamentao da matria contribuiu tambm com o trabalho dos rgos de controle, na medida em que a legislao regulamentou a questo da periodicidade da atualizao das informaes no SIGPlan. A legislao do modelo de gesto proporcionou uma grande evoluo no que se refere regularidade e padronizao das informaes no SIGPlan e, principalmente no fornecimento de dados de execuo fsica. Persiste, ainda, a necessidade de melhoria qualitativa dessas informaes. Uma alternativa para resolver essa questo da qualidade a atuao mais efetiva das Unidades de Monitoramento e Avaliao, substitutas das antigas unidades setoriais de planejamento. Outras propostas do modelo de gesto foram implementadas com xito. A criao do coordenador de ao, por exemplo, fez com que a pessoa mais envolvida com a execuo da ao se tornasse formalmente o responsvel pela prestao de informaes sobre ela. Antes, essa responsabilidade era atribuda ao gerente, fato que dificultava o gerenciamento do programa, uma vez que ele nem sempre tinha

49 acesso s informaes da ao e tinha que prestar contas sobre sua execuo. Por outro lado, o modelo de gesto no conseguiu resolver o problema da falta de informaes necessrias ao gerenciamento dos programas multissetoriais. O Comit Gestor de Programas (CGP) foi criado com a finalidade de monitorar e avaliar o conjunto de suas respectivas aes, por meio do plano gerencial do programa. Como na maioria dos casos, suas competncias no foram

implementadas e os problemas de articulao entre gerente de programa e os coordenadores de ao dos outros rgos persistem. A formalizao do Comit de Coordenao de Programa (CCP) em cada rgo constituiu-se tambm em alternativa positiva, uma vez que esse colegiado tem a finalidade de coordenar os processos de gesto para o alcance dos objetivos setoriais, por meio da validao e pactuao dos planos gerenciais de cada programa. Entretanto, embora criados em todos os rgos esses colegiados no tm exercido seu papel. O cerne da questo talvez esteja na composio do colegiado, j que o modelo de gesto estabelece que o CCP deve ser coordenado pelo secretrio-executivo de cada ministrio. Essa determinao, na verdade, traduziu a preocupao da SPI em envolver a alta cpula dos rgos no planejamento. Ocorre que esse envolvimento, de fato no aconteceu na maioria dos rgos, muito provavelmente pela priorizao das outras atividades prprias do cargo. A flexibilizao desse dispositivo poder proporcionar uma atuao mais efetiva do CCP. Situao semelhante ocorre com o cargo de gerente de programa. De acordo com o modelo, esse ator deve ser a autoridade mxima da unidade a qual o programa est vinculado. Via de regra, pelos mesmos motivos citados no pargrafo

50 anterior, o gerente e o gerente-executivo nem sempre esto frente do programa pelo qual so responsveis. Normalmente, no participam do processo de planejamento e, em muitos casos, nem mesmo o coordenador de ao est diretamente envolvido com esse processo. O modelo de gesto instituiu, tambm, em cada ministrio ou rgo equivalente criao de uma Unidade de Monitoramento e Avaliao (UMA). As antigas setoriais de planejamento acabaram por absorver as novas atribuies que foram criadas nesse processo, aumentando consideravelmente o volume de trabalho das setoriais, sem o correspondente aumento de servidores. Assim, nem sempre as UMAs conseguem cumprir satisfatoriamente seu papel, ou por falta de pessoal ou por falta de capacitao para os novos papis. Em contrapartida, existe grande preocupao em fortalecer os rgos centrais de planejamento e oramento sem, contudo, dar a mesma ateno aos rgos setoriais. A questo poderia ser solucionada com uma distribuio mais eqitativa dos novos ingressados nas carreiras de planejamento e oramento entre os rgos centrais e setoriais. Uma sugesto possvel seria a que o novo servidor iniciasse a sua carreira sempre em uma setorial de planejamento. O modelo de gesto prev a criao em cada rgo de sistemas informatizados subsidirios do SIGPlan, os INFRASIGS, cujas bases de dados devero ter interface com os principais sistemas estruturantes da administrao pblica, tais como, SIGPlan, SIAFI, SIDOR, SIASG e outros. Ocorre que essa integrao dificultada por razes tcnicas, principalmente pelo temor da vulnerabilidade da segurana desses sistemas maiores. Muitos rgos j possuem seus INFRASIGS, sem conseguir, ainda, integr-los totalmente queles sistemas. A

51 superao dessa dificuldade requer um esforo coletivo dos rgos envolvidos na busca de uma soluo nica para esse problema. A questo cultural contribui, tambm, para a existncia das diversas fragilidades do modelo de gesto. Como no h consenso no pas de que o planejamento uma ferramenta de grande valia para o gestor pblico, no h envolvimento suficiente de todas as partes que compem o processo. Apesar de todas as dificuldades a serem ultrapassadas, pode-se concluir que a implementao do modelo de gesto foi e vem sendo altamente positiva para o processo de planejamento. Mesmo com todos os problemas diagnosticados, h que se reconhecer os avanos e isso deve certamente ser comemorado.

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REFERNCIAS

BRASIL. (2004), Lei n 10.933, de 11 de agosto de 2004. Dispe sobre o Plano Plurianual para o perodo 2004-2007. BRASIL. (2004), Decreto n 5.233, de 6 de novembro de 2004. Estabelece normas para a gesto do Plano Plurianual 2004-2007 e de seus programas e d outras providncias. BRASIL. Secretaria de Oramento Federal Manual Tcnico de Oramento 2006 BRASIL. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos Plano de Gesto do PPA 2004-2007 outubro/2004. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Reforma do Estado para cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. So Paulo: Editora 34, 1998. ____. Crise Econmica e Reforma do Estado no Brasil: Para uma nova interpretao da Amrica Latina (1996 a). So Paulo: Editora 34. CASTELLS, Manuel. Rumo ao Estado rede? Globalizao Econmica e Instituies Polticas na Era da Informao. Exposio Apresentada no seminrio: Sociedade e Reforma do Estado, organizado pelo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (1998). So Paulo, 26 a 28 de maro. DOWBOR, Ladislau. Governabilidade e Descentralizao. Revista do Servio Pblico, ano 45, v. 118, n 1, jan/jul, (1994), p. 95-117. GARCIA, Ronaldo Coutinho. A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal: O PPA 2000-2003. Texto para Discusso no 726, Braslia: IPEA. GIACOMONI, J. Oramento Pblico. 13. ed., So Paulo: Atlas, 2005. KLIKSBERG, Bernardo. Uma Gerncia Pblica Para os Novos Tempos. Revista do Servio Pblico, ano 45, v. 118, n 1, jan/jul, p. 119-142. MATTOS, Carlos de. Estado, Processos Decisrios e Planejamento na Amrica Latina. Estado e Planejamento, Sonhos e Realidade, Braslia: IPEA/CENDEC. MATUS, Carlos. Planejamento, Oramentos e Gerncia. Revista ABOP, n. 29, maio/ago. RUA, Maria das Graas. Administrao Pblica Gerencial e Ambiente de Inovao: o que h de novo na administrao pblica federal brasileira, in PETRUCCI, Vera; SCHWARZ, Letcia (orgs.), Administrao Pblica Gerencial: a reforma de 1995. Braslia: Editora UnB/ENAP.

53 STIOS

www.abop.org.br www.cgee.org.br www.enap.gov.br www.ipea.gov.br www.planalto.gov.br www.planejamento.gov.br www.planobrasil.gov.br www.sigplan.gov.br