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COMENTRIOS LEI-QUADRO DAS CONTRA-ORDENAES AMBIENTAIS

NUNO SALAZAR CASANOVA CLAUDIO MONTEIRO Advogados (*)

ao abrigo da faculdade conferida pela Lei de autorizao legislativa n. 24/82, de 23 de Agosto (art. 3.), foi re-institudo, pelo Decreto-Lei n. 433/82, de 27 de Outubro, o ilcito de mera ordenao social e o respectivo processo, comummente designado por Regime Geral das Contra-Ordenaes (RGCO) 2. O RGCO, aprovado pelo Decreto-Lei n 433/82, actualmente em vigor, foi entretanto alterado pelo Decreto-Lei n. 356/89, de 17 de Outubro e pelo Decreto-Lei n. 244/95, de 14 de Setembro. O diploma de 1989, para alm da actualizao dos montantes mximos das coimas aplicadas a pessoas colectivas, limitou-se a alteraes de pormenor. J o Decreto-Lei n 244/95 procedeu a uma alterao substancial do RGCO 3. Entre as diversas modificaes introduzidas, destacam-se as regras sobre atenuao especial da coima em caso de erro no censurvel, tentativa e cumplicidade; o aumento substancial do montante mximos das coimas bem como a possibilidade de elevao deste limite no caso de benefcio econmico calculvel superior; a alterao das regras de concurso de contra-ordenaes; a reviso do regime das sanes acessrias e respectivos pressupostos; a introduo de normas

1 INTRODUO

O direito contra-ordenacional, das contra-ordenaes ou tambm denominado por direito de mera ordenao social, nasceu em Portugal, inspirado no modelo alemo das ordnungswidrigkeiten, por via do Decreto-Lei n. 232/79, de 24 de Julho, face necessidade de dispor de um ordenamento sancionatrio alternativo e diferente do direito criminal, lacuna essa que teria frequentemente impedido o legislador ou o executivo de lanar mo de uma gama diferenciada de sanes ajustada natureza e gravidade dos ilcitos a reprimir ou prevenir (prembulo). O referido diploma foi imediatamente desprovido de qualquer eficcia 1 e apenas trs anos mais tarde,

(*) Da rea do Contencioso e Direito Pblico da Ura Menn-

dez (Lisboa).
1 O Decreto-Lei n. 232/79, de 24 de Julho, que previa a equi-

parao a contra-ordenaes das contravenes ou transgresses a que fossem aplicadas sanes pecunirias (art. 1., n. 3), foi desprovido de eficcia pelo Decreto-Lei 411-A/79, de 1 de Outubro, quer por falta de prvia readaptao das entidades intervenientes, com exacta identificao dos problemas que teriam de ser enfrentados, e que deveriam estar resolvidos, quando o novo ordenamento entrasse em vigor, quer por dvidas sobre a sua constitucionalidade (prembulo), concretamente sobre a sua constitucionalidade orgnica.

2 Apesar de no estar ainda em vigor a primeira reviso constitucional, que reconheceu expressamente o regime geral dos ilcitos de mera ordenao social como matria da competncia relativa da Assembleia da Repblica - art. 168., n. 1, al. d), o Governo legislou, para obstar a dvidas sobre a constitucionalidade orgnica, sob a referida autorizao legislativa. 3 Aproximando o regime contra-ordenacional ao direito penal substantivo e adjectivo. FIGUEIREDO DIAS chega a apelidar a reformulao do diploma como uma autntica contra-revoluo contra-ordenacional (Direito Penal, Tomo I, Coimbra Editora, pg. 148).

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sobre a suspenso e interrupo da prescrio do procedimento; a reduo dos prazos de prescrio da coima; a explicitao dos direitos de audincia e defesa do arguido; o reforo do dever de fundamentao da deciso judicial; o alargamento substancial do prazo de interposio de recurso de impugnao judicial; a proibio da reformatio in pejus e a substituio da coima por prestao de trabalho a favor da comunidade. As profundas alteraes introduzidas pelo DecretoLei n 244/95 eram, com efeito, justificveis face ao alargamento exponencial do espao de interveno do direito das contra-ordenaes. J ento se registava um crescente movimento de neopunio, com o alargamento notvel das reas de actividade que agora so objecto de ilcito de mera ordenao social e, do mesmo passo, com a fixao de coimas de montantes muito elevados e a cominao de sanes acessrias especialmente severas. Compreensivelmente constava do prembulo daquele diploma no pode o direito de mera ordenao social continuar a ser olhado como um direito de bagatelas penais. Se certo que j em 1995 o direito das contra-ordenaes se havia alastrado a diversas reas, actualmente no h sector de actividade que escape aos tentculos deste direito jovem ou entidade administrativa que no esteja munida do seu prprio arsenal contra-ordenacional. Na verdade, os ilcitos de mera ordenao social propagaram-se como uma epidemia por diversos diplomas legais, nas mais distintas reas de actividade. E a incluso de ilcitos contra-ordenacionais no se limitou a aspectos pontuais dos distintos regimes jurdicos mas, pelo contrrio, atingiu os diplomas essenciais dos diversos sectores de actividade e ramos de direito. Para tanto, basta ver as contra-ordenaes previstas, por exemplo, no Cdigo da Propriedade Industrial (seco III do Captulo II do Ttulo III), no Regime Geral das Instituies de Crdito e Sociedades Financeiras (Ttulo XI), no Cdigo dos Valores Mobilirios (Ttulo VI), no Regime Jurdico das Urbanizaes e Edificaes (Subseco II da Seco V do Captulo III), ou no Regime Jurdico da Concorrncia (Captulo IV). O sucesso do direito das contra-ordenaes prendese com a parcial desjudicializao da sua aplicao, pela imediao das entidades administrativas e pelo seu regime flexvel, menos garantstico do que o penal mas com coimas e sanes acessrias por vezes bem mais pesadas - algumas das coimas vo at 2.500.000,00 e, no caso do Regime Jurdico da

Concorrncia, at 10% do volume de negcios anual da empresa arguida (art. 43.) 4. O domnio ambiental tambm no escapou, obviamente, ingerncia contra-ordenacional. A Lei de Bases do Ambiente, aprovada pela Lei n. 11/87, de 7 de Abril, estabelece, para alm dos crimes previstos e punidos no Cdigo Penal ou em legislao complementar, que as restantes infraces quele diploma so consideradas contra-ordenaes punveis com coima, em termos a definir por legislao complementar. Porm, a quantidade de legislao especfica ambiental em que so expressamente previstas contra-ordenaes verdadeiramente assustadora. Veja-se, por exemplo, os seguintes diplomas, todos em vigor: Decreto-Lei n. 196/89, de 14 de Junho (reserva agrcola nacional) - art. 36.; Decreto-Lei n. 8/90, de 4 de Janeiro (biodegradabilidade dos detergentes) - art. 6.; Decreto-Lei n. 47/90, de 9 de Fevereiro (uso e comercializao de diversas substncias e preparaes perigosas) - art. 4.; Decreto-Lei n. 93/90, de 19 de Maro (reserva ecolgica nacional) - art. 12.; Decreto-Lei n. 19/93, de 23 de Janeiro (Rede Nacional de reas Protegidas) - art. 22.; Decreto-Lei n. 207/94, de 6 de Agosto (sistemas de distribuio pblica e predial de gua) - art. 28.; Decreto-Lei n. 82/95, de 22 de Abril (embalagem e rotulagem das substncias perigosas) - art. 11.; Decreto-Lei n. 296/95, de 17 de Novembro (transferncia de resduos) - art. 8.; Decreto-Lei n. 138/96, de 14 de Agosto (transporte de resduos) - art. 20.;

4 Ningum pretender, por certo, que uma coima de 40.000 euros, s por esse facto, i.e., por ter o nome de coima, consubstancia uma invaso menos gravosa na esfera jurdica do particular que uma pena de multa de 1.000 euros. (...) Pensar o contrrio significaria, alm do mais, abrir a porta a uma fcil e incontrolvel burla de etiquetas, capaz de comprometer, em larga medida, o contedo garantstico implicado no prprio modelo do direito penal da culpa (ALMEIDA COSTA: A propsito do novo Cdigo do Trabalho: bem jurdico e pluralidade de infraces no mbito das contra-ordenaes relativas ao trabalho suplementar, in Liber Discipulorum para Jorge de Figueiredo Dias, Coimbra Editora, pg. 1042-1044).

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Decreto-Lei n. 153/96, de 30 de Agosto (radiaes ionizantes ou contaminao radioactiva) - art. 8.; Decreto-Lei n. 152/97, de 19 de Junho (guas residuais) - art. 14.; Decreto-Lei n. 235/97, de 3 de Setembro (proteco de guas contra a poluio) - art. 10.; Decreto-Lei n. 366-A/97, de 20 de Dezembro (resduos de embalagens) - art. 11.; Decreto-Lei n. 236/98, de 7 de Maro (proteco do meio aqutico e qualidade da gua) - art. 77.; Decreto-Lei 140/99, de 24 de Abril (biodiversidade) - art. 22.; Decreto-Lei n. 69/2000 (regime jurdico da avaliao do impacte ambiental) - art. 37.; Decreto-Lei n. 164/2001, de 23 de Maio (acidentes graves que envolvem substncias perigosas) - art. 40.; Decreto-Lei n. 152/2002, de 23 de Maio deposio de resduos em aterros) - art. 45.; Decreto-Lei n. 69/2003, de 10 de Abril (exerccio da actividade industrial) - art. 21.; Decreto-Lei n. 72/2003, de 10 de Abril (libertao no ambiente de organismos geneticamente modificados) - 35.; Decreto-Lei n. 78/2004, de 3 de Abril (emisses de poluentes para a atmosfera) - art. 34.; Decreto-Lei n. 180/2004, de 27 de Julho (poluio causada pelos navios) - art. 25.; Lei n. 58/2005, de 29 de Dezembro (lei da gua) - art. 97.. Decreto-Lei n. 178/2006, de 5 de Setembro (regime geral da gesto de resduos) - art. 67.; Decreto-Lei n. 9/2007, de 17 de Janeiro (Regulamento Geral do Rudo) - art. 28. No obstante a proliferao excessiva de ilcitos contra-ordenacionais, certo que no existe ainda verdadeiramente uma dogmtica prpria deste direito. Por um lado, o RGCO muito incipiente, limitando-se a remeter subsidiariamente o regime substantivo das contra-ordenaes para o Cdigo Penal e o adjectivo para o Cdigo de Processo Penal; por outro, este diploma nunca conseguiu

reflectir coerentemente a natureza hbrida que lhe reconhecida, nomeadamente a natureza de procedimento administrativo at fase judicial, com a aplicao dos preceitos correlativos do Cdigo de Procedimento Administrativo. Por outro lado, o legislador nem sempre procedeu distino clara entre medidas de proteco da legalidade, destinadas a satisfazer os interesses materiais tutelados pelas normas subjacentes (na tradio da medidas policiais de carcter repressivo), das sanes administrativas de carcter pecunirio cuja verificao d lugar aplicao de uma coima. No primeiro caso, estamos no domnio da ilegalidade, em que se visa sobretudo reintegrar a realidade fsica ilegalmente alterada. No segundo, estamos no domnio da ilicitude, limitando-se as sanes a exprimir a censura do ordenamento jurdico a prticas potencialmente lesivas da legalidade e, como tal, dependentes do requisito da culpa. De certa forma esta confuso tem sido alimentada pelo prprio legislador, que ao no estabelecer pressupostos materiais claramente diferenciados para a prtica destes actos permite que a sua identificao se faa por referncia a um conceito genrico de infraco 5. Tambm em parte fruto deste tratamento indistinto, o legislador ainda no logrou autonomizar o direito das contra-ordenaes como um verdadeiro ramo do direito, harmonizando convenientemente os princpios de direito administrativo e penal subjacentes. Resultado da confuso sistmica foi, por exemplo, o recente Regime Jurdico da Concorrncia, que estabelece que os procedimentos sancionatrios a previstos respeitam o princpio da audincia dos interessados, o princpio do contraditrio e demais princpios gerais aplicveis ao procedimento administrativo e actuao administrativa constantes do Cdigo do Procedimento Administrativo 6. Acresce ainda que no existe nem um regime substantivo nem uma tramitao comuns aos diversos ilcitos contra-ordenacionais, ou pelo menos comungando de um ncleo suficientemente denso

5 CLUDIO MONTEIRO: O Embargo e a Demolio de Obras no Direito do Urbanismo, FDL, 1995, pgs. 40-48. 6 O recurso aos princpios de direito administrativo parece, no direito das contra-ordenaes, uma fatalidade, ainda que se aponte o risco de um bloqueio completo da actividade sancionatria da administrao por cruzamento de regimes e garantias jurdicas (FREDERICO DA COSTA PINTO: Acesso de Particulares a Processos de Contra-Ordenao Arquivados, in Estudos de Homenagem Professora Doutora Isabel de Magalhes Collao, Vol. II, Almedina, pg. 610).

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para se autonomizar como um autntico regime geral. Alguns sectores inclusivamente estabelecem derrogaes ao regime substantivo e adjectivo do RGCO de tal modo substanciais que a remisso subsidiria para aquele diploma perde grande parte do sentido. o caso do Cdigo dos Valores Mobilirios ou do Cdigo do Trabalho. neste contexto que surge a Lei n. 50/2006, de 29 de Agosto 7 (Lei-Quadro das contra-ordenaes ambientais), supostamente pretendendo disciplinar de uma forma sistemtica as vrias matrias que obrigatoriamente um regime deste mbito tem de abarcar, enquadradas por princpios slidos e doutrinalmente aceites, bem como apresentar uma tramitao para os processos de contra-ordenao ambiental adaptada sua especificidade 8. A Lei-Quadro das contra-ordenaes ambientais (LQCA) divide-se em cinco partes, a primeira intitulada da contra-ordenao e da coima, a segunda do processo de contra-ordenao, a terceira cadastro nacional, a quarta fundo de interveno ambiental e a quinta disposies finais. Vamos debruar-nos essencialmente sobre primeira e segunda partes, respeitando a ordem lgica adoptada pelo diploma: a primeira relativa ao regime substantivo e a segunda relativa ao regime adjectivo das contra-ordenaes ambientais.
2 REGIME SUBSTANTIVO DAS CONTRAORDENAES AMBIENTAIS

o princpio da culpabilidade (nullum crimen sine culpa), ambos tambm presentes no art. 1. do RGCO. Recorde-se que na redaco originria do art. 1. do RGCO previa-se a possibilidade de a lei determinar casos em que uma contra-ordenao podia ser imputada independentemente do carcter censurvel do facto, o que veio a ser afastado pelo DecretoLei n 244/95, de 14 de Setembro. Assim, so aplicveis os preceitos do Cdigo Penal relativos excluso da ilicitude ou da culpa (v.g. art. 31. a 39.) que no forem contrariados pelas normas prprias da Lei-Quadro. A definio de legislao e regulamentao ambiental por remisso s componentes ambientais naturais e humanas tal como enumeradas na Lei de Bases do Ambiente pode dar azo a confuses e srias dificuldades interpretativas. De acordo com a Lei de Bases 9, so componentes ambientais naturais o ar, a luz, a gua, o solo vivo e o subsolo, a flora e a fauna (art. 6.) e componentes ambientais humanos a paisagem, o patrimnio natural e construdo e a poluio (art. 17.). Porm, muitos diplomas visam essencialmente fins de ordem econmica e regulatria mas respeitam simultaneamente a componentes ambientais naturais e humanos. As solues radicalmente distintas da LQCA relativamente ao RGCO (vide, v.g. a derrogao da proibio da reformatio in pejus) importam uma anlise da ratio predominante e subjacente aos tipos contra-ordenacionais, o que indesejvel e atentatrio da segurana jurdica. Por exemplo, no se pode descartar a hiptese de entidades administrativas tramitarem processos por ilcitos contra-ordenaes sob o regime da Lei-Quadro das contra-ordenaes ambientais e, em subsequente recurso de impugnao judicial, o tribunal competente concluir que tais ilcitos deveriam tramitar sob o RGCO, e vice-versa, com a consequente nulidade de todo o processado. O problema minimizado pela necessidade de publicar um diploma que, alterando a legislao vigente sobre matria ambiental, proceda classificao das contraordenaes a tipificadas (artigo 77. da LQCA). O Regulamento Geral do Rudo, institudo pelo Decreto-Lei n. 9/2007, de 17 de Janeiro, j procede classificao das contra-ordenaes nos termos da LQCA, i.e., em leves, graves ou muito graves.

A Parte I da LQCA estabelece o regime substantivo das contra-ordenaes ambientais. O artigo 1. circunscreve o mbito da LQCA a todo o facto ilcito e censurvel que preencha um tipo legal correspondente violao de disposies legais e regulamentares relativas ao ambiente que consagrem direitos ou imponham deveres, para o qual se comine uma coima, considerando-se como legislao e regulamentao ambiental toda a que diga respeito s componentes ambientais naturais e humanas tal como enumeradas na Lei de Bases do Ambiente. Neste artigo consagra-se no s o princpio da legalidade e, consequentemente, o da tipicidade (nullum crimen sine lege e nulla poena sine lege), mas tambm

7 Publicada na I srie do Dirio da Repblica, n. 166, pgs. 6264 a 6274. 8 Ponto 5 da exposio de motivos constante da respectiva proposta de lei, n. 20/X.

9 Lei n. 11/87, de 7 de Abril, publicada na I sria do Dirio da Repblica, n. 81, pgs. 1386 a 1397.

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O artigo 2. da LQCA estabelece a aplicao subsidiria do RGCO. No que toca ao regime substantivo das contra-ordenaes ambientais e fase administrativa do processo, a LQCA at bem mais detalhada do que o RGCO. Assim, a aplicao directa dos preceitos do RGCO cingir-se-, quase exclusivamente, fase judicial do processo. No entanto, como tem vindo a demonstrar a prtica, necessria ser sempre a aplicao das normas do Cdigo de Processo Penal, do Cdigo Penal, do Cdigo de Processo Civil e do Cdigo do Procedimento Administrativo. A opo duvidosa de sobrepor diplomas com remisses sucessivas levar ao absurdo de serem aplicados, em processos por contra-ordenaes ambientais, preceitos do Cdigo de Processo Civil, por remisso do art. 4. (e outros) do Cdigo de Processo Penal, por sua vez aplicvel por remisso do art. 13., n. 7 do Decreto-Lei n. 17/91, de 10 de Janeiro 10, aplicvel por remisso do art. 66. do RGCO, por sua vez ainda aplicvel por remisso do art. 2. da LQCA. Acresce tambm que a remisso genrica para o RGCO no soluciona a sentida carncia pela aplicao dos preceitos do Cdigo do Procedimento Administrativo. De facto, as normas do Cdigo Penal e do Cdigo de Processo penal no parecem, muitas das vezes, ajustar-se cabalmente natureza particular do direito contraordenacional, no qual a entidade administrativa acumula as funes de instrutor, acusador e julgador. O artigo 3., que consagra a outra vertente do princpio da legalidade o princpio da no retroactividade da lei sancionatria (previsto, para o direito penal, no art. 1. do Cdigo Penal e art. 29., 1. e 3. da Constituio), no traz nada de novo ao RGCO, que dispe de norma precisamente igual. O mesmo se diga do artigos 4., 5., 6. e 7. da LQCA, relativos aplicao no tempo e no espao e ao momento e lugar da prtica do facto (respectivamente arts. 3., 4., 5. e 6. do RGCO), que apenas servem para conferir aquela Lei-Quadro uma aparncia de suficincia sistemtica. No entanto, ao contrrio do que estabelece o art. 3. do RGCO, o artigo 4. da LQCA no aplica a lei posterior mais favorvel ao arguido condenado por deciso definitiva e transitada em julgado, mas no executada. Esta soluo, embora mais consentnea

com o disposto no art. 2., n. 4 do Cdigo Penal, no parece justificar-se em sede de direito contraordenacional. Porm, nos casos em que a lei nova deixar de sancionar o facto, deve sempre aplicar-se o disposto no n. 2 do art. 2. do Cdigo Penal, cessando a execuo. O artigo 8. consubstancia a primeira das grandes alteraes substanciais preconizadas pela LQCA. O RGCO estabelece, no seu art. 7., que as pessoas colectivas ou equiparadas so responsveis pelas contra-ordenaes praticadas pelos seus rgos no exerccio das suas funes. Com efeito, os rgos das pessoas colectivas so os centros institucionalizados de vontade das pessoas colectivas, no vigorando, em direito contra-ordenacional, o princpio penal da individualidade da responsabilidade criminal (art. 11. do Cdigo Penal e art. 30., n. 3 da Constituio). Mas a LQCA - semelhana do disposto no art. 47., n. 2 do Regime Jurdico da Concorrncia e no art. 401., n. 2, do Cdigo dos Valores Mobilirios - vem estender a responsabilidade das pessoas colectivas pelas contra-ordenaes praticadas, em seu nome, pelos titulares dos seus rgos sociais, mandatrios, representantes ou trabalhadores, no exerccio das suas funes, ainda que sem poderes de representao. O regime da responsabilidade pela prtica de contra-ordenaes adoptado pela LQCA , por conjugao do art. 8. e 11., o seguinte: quando a infraco praticada pelos rgos sociais, nomeadamente atravs de deliberao da assembleia geral, da gerncia ou do conselho de administrao, ou quando praticada, em nome da pessoa colectiva, por uma pessoa singular com poderes de representao, o agente , nos termos gerais do RGCO, a pessoa colectiva. No entanto, as pessoas singulares respondem solidariamente pelo pagamento da coima nos termos do artigo 11.. Quando a infraco praticada por trabalhador ou mandatrio, sem poderes de representao, no exerccio das suas funes e em nome da pessoa colectiva, a responsabilidade pela contra-ordenao tambm da pessoa colectiva ou equiparada, mas a pessoa singular j no responde solidariamente pelo pagamento da coima. Contudo, se - nos termos do disposto no artigo 8., n. 4 - a pessoa colectiva provar que cumpriu todos os deveres de que era destinatria, no logrando, apesar disso, impedir a prtica da infraco por parte dos seus trabalhadores ou mandatrios sem poderes de representao, a responsabilidade pela contra-ordenao caber exclusivamente a estes. Com efeito, tm-se entendido que a respon-

10 Diploma que regula o processamento e julgamento das

contravenes e transgresses.

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sabilidade das pessoas colectivas fica excluda se se demonstrar que o agente actuou contra ordens ou instrues expressas 11 ou que actuou exclusivamente no seu prprio interesse 12. Apenas por lapso se pode entender a referncia, no artigo 8., n. 4 da LQCA, ao nmero anterior, uma vez que aquele preceito pretendia, por certo, referir-se ao n. 2 do mesmo artigo. J o n. 3 do artigo 8. manifestamente excessivo e perigoso, ao estabelecer que os titulares do rgo de administrao das pessoas colectivas e entidades equiparadas, bem como os responsveis pela direco ou fiscalizao de reas de actividade em que seja praticada alguma contra-ordenao, incorrem na sano prevista para o autor, especialmente atenuada, quando, conhecendo ou devendo conhecer a prtica da infraco, no adoptem as medidas adequadas para lhe pr termo imediatamente, a no ser que sano mais grave lhes caiba por fora de outra disposio legal. Este preceito no totalmente inovador. O Regime Jurdico das Instituies de Crdito e das Sociedades Financeiras, por exemplo, j previa que os titulares dos rgos de administrao das pessoas colectivas, ainda que irregularmente constitudas e das associaes sem personalidade jurdica, que, podendo faz-lo, no se tenham oposto prtica da infraco, respondem individual e subsidiariamente pelo pagamento da coima e das custas em que aquelas sejam condenadas (art. 226., n. 2 do RJICSF). Sucede que esta norma vai ainda mais longe, no s porque abrange os responsveis pela direco ou fiscalizao de reas de actividade, mas tambm porque, tal como o Regime Jurdico da Concorrncia ou Cdigo dos Valores Mobilirios, dispensa o conhecimento efectivo da prtica da infraco, contentando-se com um dbio dever de conhecimento. E no basta, para afastar a sua responsabilidade individual, que os titulares dos rgos de administrao ou responsveis pela direco ou fiscalizao de reas de actividade se oponham prtica da infraco, devendo, pelo contrrio, adoptar medi-

das adequadas a pr termo infraco. Isto implica claro est que a adopo das referidas medidas esteja ao alcance dos seus poderes funcionais. No caso de rgo colegial de administrao, tal dever ficar cumprido com o voto contra a deliberao ilcita ou com a proposta de medida adequada, ainda que no aprovada. Em virtude desta norma, as actas dos rgos de administrao adquirem redobrada importncia. Mas este preceito perigoso fundamentalmente por dispensar o efectivo conhecimento da prtica da infraco. Facilmente as entidades administrativas constituiro como arguidos e condenaro, de forma burocrtica e automtica, todos os titulares da administrao da pessoa colectiva bem como todos os responsveis pela rea em causa, com o pretexto de que ainda que no conhecessem a existncia da prtica da infraco, deveriam conhec-la. So clebres os chaves usados exausto para, por exemplo, imputar o tipo subjectivo a ttulo de negligncia: os factos provados no permitem concluir que a infraco tenha sido praticada com dolo, mas subsiste a negligncia, porquanto o(a) arguido(a) no procedeu com o cuidado a que estava obrigado. Do mesmo modo, j se adivinham contraordenaes contra pessoas singulares, porquanto os factos provados no permitem concluir que o arguido conhecia a prtica da infraco, mas deveria conhec-la caso tivesse procedido com o cuidado a que estava obrigado. Como j se viu, so inmeros os diplomas que prevem contra-ordenaes no domnio ambiental. E a atenuao especial da coima no impede que, facilmente, um trabalhador da empresa seja envolvido num processo contra-ordenacional. Nos termos do artigo 23. da LQCA o montante mximo da coima pode alcanar 5.000.000,00 ou se, especialmente atenuada em virtude do disposto no artigo 8., n. 3, importa um montante mximo de 2.500.000,00. A referncia legal a um dever de conhecimento tudo menos inequvoca. Se compreensvel que se imponha, sobre os titulares dos rgos de administrao, um especial dever jurdico de se oporem e porem termo a infraces praticadas pela pessoa colectiva, j no se pode aceitar, sem mais, que isso implique a imposio de um outro e prvio dever jurdico, com carcter genrico - o conhecimento da infraco (por regra um dolo especfico). O contedo deste dever de conhecimento , na verdade, imperscrutvel e nem se afigura razovel consagrar, para os titulares dos rgos de administrao, um

11 Alguns diplomas dispem expressamente neste sentido. Vide, v.g., o art. 6. do Regime Geral das Infraces Tributrias. 12 Cfr. Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da Repblica n. 10/94, de 07-07-1994, publicado na II Srie do Dirio da Repblica, de 28-04-1995, pg. 4576.

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dever geral de fiscalizao ou vigilncia sob pena de responsabilidade contra-ordenacional 13. Nesta ptica, a omisso no conhecimento da infraco no juridicamente atendvel porquanto no se lhe ope uma exigncia jurdica, uma norma que imponha um dever de agir 14. Em suma, a responsabilizao nos termos do n. 3 do artigo 8. da LQCA, ainda que contra a letra do preceito, pressupe apenas um dolo especfico, admitindo-se, contudo, a suficincia do dolo eventual. O artigo 9. apenas tem como til a consagrao geral da punio a ttulo de negligncia, em derrogao do n. 1 do art. 8. do RGCO. O artigo 10. estabelece a punibilidade da tentativa nas contra-ordenaes classificadas de graves e muito graves, sendo os limites mnimos e mximos da respectiva coima reduzidos a metade (consequncia da atenuao especial nos termos do art. 18. do RGCO). A punibilidade da tentativa est prevista no art. 13. do RGCO. Note-se, contudo, que nos termos gerais da doutrina penal, no admissvel a punio por tentativa nos crimes (contra-ordenaes) de perigo, bem como no punida a conduta negligente nem pode haver lugar responsabilidade prevista no artigo 8., n. 3, que pressupe a consumao. So igualmente aplicveis os artigos 12., 14. e 15. do RGCO. O artigo 11. pretendia responsabilizar, pelo pagamento da coima, as pessoas singulares que praticaram a infraco em nome da pessoa colectiva. Nestes casos, no existem dois agentes, mas duas ou

mais pessoas responsveis pelo pagamento. Porm, a redaco do artigo 11. carece de uma interpretao correctiva. Uma interpretao literal do artigo 11. redundaria na responsabilizao de todos os scios, gerentes ou administradores por actos praticados por qualquer pessoa singular, de acordo com o artigo 8., n. 1, em representao da pessoa colectiva, o que seria a todos os nveis inadmissvel e atentatrio do princpio da legalidade e culpabilidade previstos nos arts. 1. e 2. da LQCA. Este preceito, e nomeadamente a referncia aos respectivos scios, gerentes ou administradores, deve ser interpretado como prevendo a responsabilidade solidria, pelo pagamento da coima aplicada pessoa colectiva, do agente individual que tenha agido, culposamente, em seu nome e representao. Quer este artigo 11., quer o n. 3 do artigo 8., so herdeiros de uma tcnica legislativa que, a pretexto de uma distino entre responsabilidade pela contra-ordenao e responsabilidade pelo pagamento da coima, pretendem contornar a exigncia basilar do princpio da culpa, assim ferindo aqueles preceitos de inconstitucionalidade. Como aponta ALMEIDA COSTA a propsito da responsabilidade do contratante por contra-ordenaes laborais praticadas pelo sub-contratante, depara-se com uma disciplina que, no s ofende a mxima da intransmissibilidade da responsabilidade e, portanto, o princpio da culpa, mas tambm acaba por conferir assinalada coima o carcter de uma dvida civil, cujo cumprimento importa garantir de qualquer forma, se necessrio custa de pessoa diversa do concreto infractor. Ao arrepio dos princpios gerais, a moda da responsabilidade solidria pela liquidao de penas ou coimas de natureza pecuniria institui-se, de resto, na nossa ordem jurdica, como manifestao insofismvel do prevalente objectivo do Estado em arrecadar o respectivo montante e, assim, de um exclusivo interesse econmico, que perverte a especfica teleologia de todo o direito sancionatrio e s pode contribuir para o desprestgio das instituies e da lei 15. Sem prejuzo do incontornvel requisito da culpabilidade, em face da redaco do artigo 11., os agentes individuais respondem pela coima aplicada pessoa colectiva, que por sua vez determinada

13 Esta questo pode colocar-se, com mais acuidade, no que toca aos responsveis pela direco ou fiscalizao de reas de actividade em que seja praticada alguma contra-ordenao. No entanto, importante no confundir os deveres funcionais laborais com verdadeiros deveres jurdicos para efeitos de responsabilidade contra-ordenacional. 14 Mesmo nos casos excepcionais em que so consagrados deveres de vigilncia, o que no nos parece ser ou poder ser a inteno da LQCA, subsiste sempre o princpio da confiana O critrio fundamental de delimitao de eventual negligncia no cumprimento do dever de vigilncia hoje reconhecidamente constitudo pelo chamado princpio da confiana (JORGE DE FIGUEIREDO DIAS: Temas Bsicos da Doutrina Penal, Coimbra Editora, pg. 364). Determina este princpio que relativamente a comportamentos arriscados que provenham de outras pessoas, valer a regra oposta: em geral, no se torna necessrio que se tome em conta se o risco previsvel, pois as outras pessoas so tambm seres responsveis. Se se comportam descuidadamente, tal s poder afectar, antes de tudo, a sua prpria responsabilidade. Dito por outras palavras: como regra geral no se responde pela falta de cuidado alheio, antes o direito autoriza que se confie em que outros cumpriro os deveres de cuidado (idem, pg. 365).

15 A propsito do novo Cdigo do Trabalho: bem jurdico e pluralidade de infraces no mbito das contra-ordenaes relativas ao trabalho suplementar, in Liber Discipulorum para Jorge de Figueiredo Dias, Coimbra Editora, pg. 10421044.

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nos termos das alneas b) do artigo 22. (montantes previstos para as pessoas colectivas). De acordo com uma interpretao sistemtica, e atendendo ao princpio da proporcionalidade 16, deve pelo menos entender-se que a responsabilidade solidria do agente individual est circunscrita aos montantes mximos previstos nas alneas a) do artigo 22.. Os artigos 12. (erro sobre a ilicitude), 13. (inimputabilidade em razo da idade) e 14. (inimputabilidade em razo de anomalia psquica) da LQCA correspondem ipsis verbis ao disposto no art. 9., 10. e 11. do RGCO. Tambm o artigo 15. (autoria), 16. (cumplicidade) e 17. (comparticipao) da LQCA eram dispensveis, por idnticos aos arts. 26. e 27. do Cdigo Penal e 16. do RGCO, respectivamente. O artigo 18. da LQCA estabelece o direito de acesso do pessoal das autoridades administrativas no exerccio das funes inspectivas, de fiscalizao ou vigilncia. Nos termos do disposto no art. 41., n. 2 do RGCO, nos processos de aplicao da coima e das sanes acessrias, as autoridades administrativas gozam dos mesmos direitos e esto sujeitas aos mesmos deveres das entidades competentes para o processo criminal. Assim, so mtodos proibidos de prova desde logo os previstos no art. 126. do CPP. Mas o RGCO determina tambm que no permitida a priso preventiva, a intromisso na correspondncia ou nos meios de telecomunicao nem a utilizao de provas que impliquem a violao do segredo profissional (art. 42. do RGCO). Por outro lado, as provas que colidam com a reserva da vida privada, bem como os exames corporais e a prova de sangue, s sero admissveis mediante o consentimento de quem de direito. Deste modo, e como princpio, no possvel proceder a exames de pessoas e lugares de acesso reservado (art. 171. do CPP), bem como revistas e buscas (art. 174. do CPP). As apreenses (art. 178. do CPP) esto previstas no art. 48.-A do RGCO. Em parcial derrogao do art. 42. do RGCO, a LQCA permite a entrada livre nos estabelecimentos e locais onde se exeram as actividades a inspeccionar (artigo 18., n. 1) bem como os responsveis pelos espaos referidos so obrigados a facultar a entrada e a permanncia s autoridades referidas no nmero anterior e a apresentar-lhes a documentao, livros, registos e quaisquer outros elementos que lhes forem exigi-

dos, bem como a prestar-lhes as informaes que forem solicitadas (artigo 18., n. 2). Est, no entanto, excluda a entrada em casa habitada (art. 177., n. 1 do CPP), em escritrio de advogado mesmo que funcione dentro do estabelecimento (no caso de in-house lawyers) (art. 177., n. 3 do CPP), de consultrio mdico (art. 177., n. 4) e em estabelecimento bancrio (art. 181. do CPP e art. 78. do RJICSF). Por outro lado, a obrigao de facultar documentos e prestar informaes no abrange correspondncia (42. do RGCO e 179. do CPP), documentos abrangidos pelo segredo profissional ou segredo profissional mdico (art. 180., n. 2), pelo segredo bancrio (art. 78. do RJICSF), segredo de funcionrio ou segredo de Estado (art. 182. do CPP, art. 316. e 383. do CP). Nos termos do artigo 19., as autoridades administrativas no exerccio dos seus poderes de vigilncia, fiscalizao ou inspeco podem determinar, dentro da sua rea de actuao geogrfica, o embargo de quaisquer construes em reas de ocupao proibida ou condicionada em zonas de proteco estabelecidas por lei ou em contraveno lei, aos regulamentos ou s condies de licenciamento ou autorizao. O RJUE estabelece, no arts. 102. a 104., o regime dos embargos de obras de urbanizao, edificao, de demolio ou remodelao de terrenos. A faculdade das autoridades administrativas competentes em matria ambiental poderem determinar o embargo de construes levantaria problemas relativamente ao momento da caducidade do embargo. que o embargo apenas caduca quando for proferida uma deciso que defina a situao jurdica da obra com carcter definitivo ou no termo do prazo fixado para o efeito (art. 104., n. 1), deciso que cabe, por regra, s Cmaras Municipais. A incluso deste preceito na Lei-Quadro das contra-ordenaes ambientais resultado da confuso entre as medidas de tutela da legalidade e os ilcitos de mera ordenao social. O embargo visa fundamentalmente reintegrar a legalidade e distingue-se, na sua natureza e pressupostos, das sanes contra-ordenacionais. E, sob pena de ingerncia nas competncias das autarquias locais, terse- de entender que esta faculdade se resume s construes em violao das leis e regulamentos de natureza ambiental. Porque o embargo se inclui nas medidas de tutela da legalidade, o artigo 19. da LQCA tem natureza puramente administrativa. Alis, no faz sentido que os princpios que norteiam a actuao das autoridades administrativas no mbito deste e outros poderes anlogos se faa de acordo com os critrios

16 nsito no art. 18., n. 2, da Constituio.

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de escolha e determinao da medida da pena (arts. 70. e 71. do CP), mas antes de acordo com os princpios gerais do procedimento administrativo, nomeadamente da igualdade, proporcionalidade e da boa f, conforme disposto no arts. 3. e ss. do CPA. O artigo 20. da LQCA refere-se determinao da medida da sano. O RGCO estabelece que a determinao da medida da coima se faz em funo da gravidade da contra-ordenao, da culpa, da situao econmica do agente e do benefcio econmico que este retirou da prtica da contra-ordenao (artigo 18., n. 1). A LQCA adoptou sensivelmente os mesmos critrios gerais, atendendo ainda conduta anterior e posterior do agente (cfr. al. e) do n. 2 do art. 71. do CP) e s exigncias de preveno (cfr. n. 1 do art. 71. do CP). A LQCA considera ainda atendveis a coaco, a falsificao, as falsas declaraes, simulao ou outro meio fraudulento utilizado pelo agente, bem como a existncia de actos de ocultao ou dissimulao tendentes a dificultar a descoberta da infraco. A considerao destas circunstncias obriga a um dever de fundamentao especfico, sob pena de nulidade da deciso (por equiparao nulidade da sentena por falta de fundamentao) 17. De acordo com o artigo 21. da LQCA, as contraordenaes so classificadas semelhana do que sucede com, v.g., o Cdigo da Estrada ou do Cdigo do Trabalho - em leves, graves e muito graves. Compreende-se a soluo adoptada, no sentido de obviar necessidade de alterar todos os diplomas especficos que prevem contra-ordenaes no domnio ambiental sempre que se queira proceder actualizao dos montantes das coimas. Nos termos do disposto no artigo 72. da LQCA, os montantes mnimos e mximos das coimas so actualizados anualmente por Decreto-Lei, no podendo o valor da actualizao ultrapassar o valor da inflao verificado no ano anterior. Uma vez que as contra-ordenaes em matria ambiental actualmente existentes no se encontram classificadas como leves, graves ou muito graves, ser necessrio, nos termos do disposto no artigo 77. da LQCA, publicar um diploma que proceda classificao daquelas contra-ordenaes, momento at ao qual no so aplicveis as disposies da LCQA.

O artigo 22. estabelece os montantes mnimos e mximos das coimas, consoante se tratem de contra-ordenaes leves, graves ou muito graves, praticadas por pessoas singulares ou colectivas, a ttulo de negligncia ou de dolo. Nos casos em que a presena ou emisso de uma ou mais substncias perigosas afecte gravemente a sade, a segurana das pessoas e bens e o ambiente, o montante mximo das coimas por contra-ordenaes muito graves elevado ao dobro, podendo atingir 5.000.000,00 (artigo 23. da LQCA). O artigo 24. estabelece que se a contra-ordenao consistir na omisso de um dever, o pagamento da coima no dispensa o infractor do seu cumprimento se este ainda for possvel. Este preceito pode trazer dificuldades de aplicao em virtude do regime da infraco continuada, quando no houver renovao da motivao da actividade omissiva 18. A imposio da conduta omitida ao abrigo do artigo 41., n. 1, al. g) (medidas cautelares) ou ao abrigo do artigo 30., n. 1, al. j) (sanes acessrias) determinar, em princpio, a renovao da motivao e o consequente concurso real de infraces. Outro dos preceitos inovadores da LQCA, tambm adoptado pelo Regime Jurdico da Concorrncia, o de prever como ilcito contra-ordenacional o incumprimento de ordens ou mandados legtimos da autoridade administrativa transmitidos por escrito aos seus destinatrios (artigo 25.). A contraordenao ser classificada como grave primeira interpelao, e muito grave segunda. Uma vez que o incumprimento de tais ordens o mandatos legtimos constitui contra-ordenao, a notificao dever obedecer ao disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 43. da LQCA, ou seja, ser efectuada por carta registada com aviso de recepo. Tais ordens ou mandados legtimos compreendem o direito de acesso do pessoal das autoridades administrativas no exerccio das funes inspectivas, de fiscalizao ou vigilncia (artigo 18., n. 1), apresentao de documentao e prestao de informaes (artigo 18., n. 2), os embargos admi-

17 Vide, v.g., Acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 1610-2002, proc. 02P2534, disponvel em www.dgsi.pt.

18 que se o juiz se convence, na verdade, de que tais actividades constituem to s elementos de um crime continuado, que foi j objecto de um processo, ser forado a concluir que elas deveriam ter sido a apreciadas. Ainda, pois, que no o tivessem sido, tudo se passa como se assim fosse, estando, por isso, consumido e extinto o direito de as acusar e podendo-se opor sempre ao exerccio da respectiva aco penal a excepo ne bis in idem (EDUARDO CORREIA: A Teoria do Concurso em Direito Criminal, Coleco Teses, Almedina, 1983, pg. 351).

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nistrativos (artigo 19.), as medidas cautelares (artigo 41.) e as apreenses cautelares (artigo 42.), mas j no o prprio cumprimento da deciso condenatria, quer por coima quer por sanes acessrias, cuja execuo compete ao tribunal competente, nos termos do disposto no art. 89. e 61. do RGCO. Aventura-se que a inteno do legislador tenha sido, semelhana do que sucede no Regime Jurdico da Concorrncia (por via dos arts. 43., n. 1, al. d) e 28., n. 1, al. b), conjugados), de considerar constituir contra-ordenao o incumprimento das decises tomadas na deciso final que imponham medidas. Porm, face redaco da LQCA, no possvel incluir nas ordens ou mandatos legtimos a sano acessria prevista na al. j) do n. 1 do artigo 30., que alis pode ser alterada pelo tribunal em sede de recurso de impugnao judicial, cuja interposio suspende a sua execuo (vide art. 58., n. 2, al. a) do RGCO). As ordens ou mandados legtimos so susceptveis de recurso de impugnao judicial nos termos do disposto no art. 55. e 85. do RGCO. De acordo com a proposta de lei, o incumprimento do dever de apresentao de elementos e prestao de informaes previsto no artigo 18., n. 2 constitua uma contra-ordenao, punida com coima de 1.000 a 1.500, para as pessoas singulares e elevada ao dobro para as pessoas colectivas (artigo 25., n. 3). Este preceito foi suprimido, pelo que o incumprimento deste dever consubstancia uma contra-ordenao nos termos do artigo 25., n. 1 da LQCA, e pode tambm ser tido em considerao para efeitos de determinao da medida da coima nos termos do artigo 20., n. 2. O artigo 26. da LQCO prev a condenao por reincidncia mas, ao contrrio do art. 75. do Cdigo Penal, determina que a mesma aplicada automaticamente e sem qualquer considerao pelas circunstncias do caso, o que, face ao montante das coimas envolvidas, no parece razovel. O prazo de prescrio a que se refere o n. 2 deve entender-se como o prazo de prescrio das coimas e sanes acessrias necessariamente 3 anos (artigo 40., n. 3, al. a). As normas sobre concurso de contra-ordenaes (artigo 27.) so idnticas s previstas no art. 19. do RGCO. O mesmo sucedia, na proposta de lei, relativamente s normas sobre concurso de infraces (artigo correspondente ao 20. do RGCO). No entanto, segundo a verso definitiva do artigo 28. da LQCA, se o mesmo facto constituir simultaneamente crime e contra-ordenao ambiental, o argui-

do responsabilizado por ambas as infraces, instaurando-se, para o efeito, processos distintos a decidir pelas autoridades competentes. Para obviar ao concurso aparente de infraces, a LQCA optou por fazer caducar a deciso administrativa que aplique uma coima quando o arguido venha a ser condenado em processo criminal pelo mesmo facto. No se compreende se a inteno do legislador era a de evitar que o arguido venha a ser absolvido no processo crime, furtando-se condenao por contra-ordenao, que, de outro modo, teria lugar. que, nos termos do disposto no art. 76., n. 2 do RGCO, o tribunal poder apreciar como contraordenao uma infraco que foi acusada como crime. A soluo adoptada pela LQCA apenas d azo a confuses, propicia situaes de violao do princpio non bis in idem, e conduz a manifestas dificuldades nos casos de caducidade da deciso aps pagamento da coima. Na proposta de lei, o artigo 29. da LQCA previa a possibilidade de publicitar a condenao, regulando o respectivo procedimento. A verso definitiva da LQCA transps as normas relativas publicidade da condenao para o artigo 38., acrescentando tambm ao art. 30. a alnea l). O art. 29. ficou, assim, praticamente vazio de contedo, deixando de fazer qualquer sentido a respectiva epgrafe procedimento. No que toca a sanes acessrias, o artigo 30. da LQCO vem aditar ao rol do art. 21. do RGCO as seguintes sanes acessrias: perda de benefcios fiscais, de benefcios de crdito e de linhas de financiamento de crdito de que haja usufrudo (quando o benefcio ou financiamento tenham sido atribudos directa ou indirectamente pelo Estado ou provenham da Unio Europeia art. 31., n. 7); publicidade da condenao; e selagem de equipamentos destinados laborao e imposio das medidas que se mostrem adequadas preveno de danos ambientais, reposio da situao anterior infraco e minimizao dos efeitos decorrentes da mesma. Esta ltima, por conceder uma margem demasiado ampla de discricionariedade entidade administrativa e por permitir a imposio de condutas comissivas, dificilmente harmonizvel com o processo de execuo de sanes acessrias. Uma vez que esta norma tambm tem a natureza de uma medida de tutela dos interesses materiais subjacentes (e no propriamente de uma sano acessria), mal se compreende que a entidade administrativa actue, tambm neste caso, de acordo com os critrios de escolha e determinao da medida da pena.

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O artigo 31. da LQCA, que consagra os pressupostos da aplicao das sanes acessrias, semelhante ao disposto no art. 21.-A do RGCO e decorre desde logo do princpio geral previsto no art. 30., n. 4 da Constituio e 65. do Cdigo Penal de que nenhuma pena envolve como efeito necessrio a perda de direitos civis, profissionais ou polticos. A autoridade administrativa dever fundamentar, em termos de razoabilidade e proporcionalidade - sob pena de nulidade da deciso a aplicao da sano acessria. O artigo 32. a LQCA admite ainda, como sano acessria, a interdio temporria, at ao limite de trs anos, do exerccio da profisso ou da actividade a que a contra-ordenao respeita, cujo exerccio no dependa de ttulo pblico ou de autorizao ou homologao de autoridade pblica (vide art. 30., n. 1, al. b). No se pode deixar de chamar a ateno para a fragilidade constitucional desta norma, que pretende abranger qualquer profisso ou actividade, sem limite e independentemente da sua natureza ou carcter. J alertava FIGUEIREDO DIAS, relativamente s sanes acessrias previstas no RGCO, que a natureza de muitas destas sanes, uma vez mais, aproxima-se sensivelmente da das sanes criminais, sejam penas ou medidas de segurana, quando com ele por vezes pura e simplesmente no se confunde. Na medida em que assim seja, a regulamentao respectiva pode vir a ser declarada inconstitucional 19. O artigo 32. da LQCA arrogase de um poder ilimitado, muito para alm da problemtica do direito administrativo sancionatrio. Os artigos 33. (perda de objectos), 34. (perda do valor), 35. (efeitos da perda), 36. (perda independente de coima) e 37. (objectos pertencentes a terceiros) da LQCA correspondem, com meras alteraes sem relevo, aos artigos 22. a 26. do RGCO. A publicidade da condenao est regulada no artigo 38. da LQCA e implica claro est que a deciso esteja transitada em julgado. Com efeito, antes da deciso final da fase administrativa do processo, este est sujeito a segredo de justia (art. 371., n. 2, al. a) do CP). O artigo 39. da LQCA prev a possibilidade de suspenso da sano, ainda que condicionada ao cumprimento de certas obrigaes. A suspenso da execuo da sano suspende o prazo de prescrio da

mesma (art. 30. do RGCO). A revogao da suspenso da execuo tem de ser precedida da audio do arguido (ao abrigo art. 32., n. 10 da Constituio e art. 495. do CPP). Os prazos de prescrio do procedimento por contra-ordenaes ambientais previstos no artigo 40., n. 1 e 2 da LQCA so relativamente coincidentes com os do art. 27. do RGCO. No entanto, segundo o RGCO, as contra-ordenaes muito graves praticadas por pessoas singulares prescreveriam em 3 anos, ao passo que nos termos da LQCA prescrevem em 5 anos. So tambm aplicveis os preceitos do RGCO quanto suspenso e interrupo da prescrio. Considerada a interrupo e a prescrio do prazo de prescrio, o prazo mximo de um procedimento por contra-ordenaes ambientais, fora o caso previsto na al. a) do n. 1 do art. 27.-A do RGCO, , por isso, de 8 anos 20. O prazo de prescrio das sanes de trs anos, no caso das contra-ordenaes graves ou muito graves e dois anos, no caso de contra-ordenaes leves.
3 O REGIME ADJECTIVO DAS CONTRAORDENAES AMBIENTAIS

A Parte II da LQCA estabelece o regime adjectivo das contra-ordenaes ambientais, at fase judicial do processo. O artigo 41. da LQCA prev a possibilidade da autoridade administrativa determinar medidas cautelares cujo incumprimento redundar em contraordenao grave (cfr. artigo 25.). A admisso, semelhana do que sucede nas sanes acessrias (artigo 30., n. 1, al. j), de medidas cautelares que se mostrem adequadas preveno de danos ambientais, reposio da situao anterior infraco e minimizao dos efeitos decorrentes da mesma de legalidade e constitucionalidade duvidosa. que o princpio da legalidade e da reserva relativa da Assembleia da Repblica no se conformam com a remisso genrica do tipo do ilcito para decises discricionrias das autoridades administrativas. Isto , a autoridade administrativa, ao abrigo desta faculdade genrica, determina efectivamente o contedo do facto tpico. Tambm a publicao da suspenso e do encerramento preventivo (artigo 41, n. 4) contraditria

19 Temas Bsicos da Doutrina Penal, Coimbra Editora, pg.

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20 Correspondente ao prazo mximo de prescrio acrescido de metade art. 28., n. 4 do RGCO ao qual acresce, no mximo, seis meses de suspenso art. 27.-A, n. 2 do RGCO).

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com o segredo de justia especialmente previsto para os processos contra-ordenacionais (art. 371., n. 2, al. a) do CP). A determinao de medidas cautelares, pelo prejuzo que pode acarretar para os arguidos envolvidos, dever ser rodeada das maiores cautelas. Ficou alis por prever uma norma expressa sobre responsabilidade civil das autoridades administrativas pelas medidas cautelares que se vierem a mostrar injustificadas. No que respeita apreenso cautelar, convm apenas esclarecer que a remisso do artigo 42. da LQCA para os termos desta lei deve ser entendida como remetendo para o artigo 31., n. 1. tambm aplicvel o disposto no art. 48.-A, n. 2 do RGCO. O regime das notificaes previsto no artigo 43. da LQCA, como alis sucede com os recentes regimes jurdicos em matria contra-ordenacional, potencia as maiores injustias. J tempo de consagrar uma verdadeira citao ou um at um regime de contumcia em processos contra-ordenacionais contra pessoas singulares em que se prevem coima e sanes desta natureza. com muita apreenso que se assiste a diplomas que, sem sujeitar o arguido a termo de identidade e residncia ou procedimento anlogo, estabelecem frgeis presunes de notificao (caso a carta registada seja devolvida, a LQCA presume a notificao no 5. dia posterior data da expedio de carta simples - artigo 43., n. 4) mas admitem coimas aplicadas a pessoas singulares no montante de 37.500,00 (artigo 22., n. 4, al. a), bem como sanes acessrias como a interdio do exerccio de profisses ou actividades. Isto j para no falar da possibilidade de aplicar coimas a pessoas singulares no montante de 2.500.000,00 (por via dos artigos 8., n. 3, 22., n. 4, al. b) e 23. da LQCA e 18., n. 3 do RGCO conjugados). Longe vai o limite mximo da coima aplicada s pessoas singulares de 3.740,98, previsto no art. 17., n. 1 do RGCO... Em todo o caso, sempre admissvel a reviso da sentena (ou deciso administrativa) caso o arguido, condenado revelia, consiga elidir a presuno de notificao e apresentar factos ou meios de prova que, de per si ou combinados com os que foram apreciados no processo, suscitem graves dvidas sobre a justia da condenao (art. 449., n. 1, al. d) do CPP e art. 80. do RGCO). Tambm a possibilidade de notificar o arguido por correio electrnico (artigo 43., n. 6) manifestamente descabida. A leitura de e-mails implica o

acesso caixa de correio electrnica. Ora, como se sabe, nem todas as pessoas acedem diria ou frequentemente sua caixa de correio electrnico. Por outro lado, bem sabida a facilidade com que, por lapso, se pode apagar um e-mail ou confundi-lo com os milhares de e-mails spam que atolam as caixas de correio electrnicas. Admite-se que se possa prever a notificao por e-mail quando o arguido der o seu expresso consentimento e apenas nos casos em que admitida a notificao por carta simples registada, ou seja, os que no esto previstos no n. 1 do artigo 43.. O artigo 44. estabelece o regime de notificaes ao mandatrios constitudos. Considerados os montantes das coimas e a gravidade das sanes acessrias envolvidas, permanece o inadmissvel regime geral da no obrigatoriedade de constituio de advogado, concedendo o poder discricionrio autoridade administrativa de nomear defensor sempre que as circunstncias do caso revelarem a necessidade ou a convenincia de o arguido ser assistido (art. 53., n. 2 do RGCO). Em face da redaco deste artigo, fica afastada a aplicao subsidiria do regime do art. 113., n. 9 do CPP, pelo qual as notificaes podiam ser feitas ao advogado, ressalvando-se as respeitantes nota de ilicitude, deciso final, designao de dia para a audincia de julgamento e sentena, bem como as relativas aplicao de medidas cautelares, as quais teriam de ser feitas tambm ao prprio arguido, contando-se o prazo para a prtica de acto processual a partir da notificao efectuada em ltimo lugar. Nos termos do artigo 45. da LQCA, a autoridade administrativa deve levantar auto de notcia quando verificar ou comprovar pessoalmente uma infraco ou elaborar participao instruda com os elementos de prova de que disponha caso no tenha comprovado pessoalmente a infraco. No fundo, o regime j assegurado pelo art. 48. e 54. do RGCO. O artigo 46. da LQCA determina que o auto de notcia serve de meio de prova da ocorrncia verificada. Porm, aquele no faz f em juzo, nem sequer quanto aos factos presenciados pela entidade administrativa autuante. Porque o auto de notcia no se confunde com a notificao ao arguido para o exerccio do direito de audincia e de defesa (art. 49.), embora esta notificao o inclua, nenhuma consequncia advir da falta, no auto de notcia, dos elementos previstos no artigo 46., desde que tais elementos venham a constar daquela notificao.

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O artigo 47. da LQCA corresponde ao art. 49. do RGCO mas sob pena de crime de desobedincia. Esta medida no se afigura necessria ou razovel, especialmente face aplicabilidade subsidiria dos n.os 4. a 6. do art. 250. do CPP e quando, na elaborao do Cdigo Penal, se excluiu, por dvidas sobre a sua constitucionalidade, a possibilidade de deteno para fins exclusivos de identificao. de aplaudir a norma consagrada no n. 1 do artigo 48. da LQCA, visando garantir a imparcialidade do rgo instrutor, pela qual o autuante ou participante no pode exercer funes instrutrias no mesmo processo. O art. 6. do CPA determina que, no exerccio da sua actividade, a administrao pblica deve tratar de forma justa e imparcial todos os que com ela entrem em relao. Por outro lado, o art. 44., n. 1, al. g) do CPA determina que nenhum titular de rgo ou agente da administrao pblica pode intervir em procedimento administrativo quando se trate de recurso de deciso proferida por si, ou com a sua interveno. Ora, de certa maneira, o rgo instrutor, imputando ou no ao arguido a prtica da contra-ordenao, decide sobre a bondade do auto de notcia. O paralelismo com o disposto no art. 44., n. 1, al. g) evidente. Pena que o art. 73 da LQCA estabelea que o produto da coima seja repartido tambm pela entidade autuante e pela entidade que a aplique o que, como se sabe, porventura o maior convite a situaes abusivas. Tambm de aplaudir a consagrao do prazo de 180 dias, prorrogveis por mais 120, para a concluso da instruo. No entanto, este prazo meramente indicativo, o que facilmente redunda em letra morta. No obstante, tem como efeito til fazer cessar, quando ultrapassado, as medidas cautelares determinadas nos termos do artigo 41. (cfr. artigo 41., n. 2, al. d). Na verso da proposta de lei, o prazo no era contado desde a data da distribuio ao instrutor, o que alis fazia mais sentido. De facto, o arguido no pode ser responsabilizado pela demora na distribuio e dificilmente poder controlar este momento. O direito de audincia e defesa do arguido, consagrado no artigo 49. da LQCA, talvez o momento mais importante da fase administrativa do processo. A LQCA vem acolher expressamente a doutrina do Assento n. 1/2003 21, que fixou jurisprudncia no

sentido de que quando, em cumprimento do disposto no artigo 50. do regime geral das contraordenaes, o rgo instrutor optar, no termo da instruo contra-ordenacional, pela audincia escrita do arguido, mas, na correspondente notificao, no lhe fornecer todos os elementos necessrios para que este fique a conhecer a totalidade dos aspectos relevantes para a deciso, nas matrias de facto e de direito, o processo ficar doravante afectado de nulidade, dependente de arguio, pelo interessado/notificado, no prazo de 10 dias aps a notificao, perante a prpria administrao, ou, judicialmente, no acto de impugnao da subsequente deciso/acusao administrativa. Mas, mais importante, este preceito vem finalmente consagrar a obrigao que sempre defendemos existir de a entidade instrutora notificar o arguido sobre o sentido provvel da deciso. que se ao arguido no lhe comunicada a medida concreta da coima e da sano acessria que a autoridade pretende aplicar, em funo da instruo realizada no procedimento contra-ordenacional, este est, naturalmente, impedido de exercer cabalmente os seus direitos de defesa, nomeadamente pronunciando-se sobre a bondade da determinao concreta da medida da sano. Pode apenas situar-se no plano conjectural e hipottico. Esta norma vem acolher a doutrina da audincia dos interessados no procedimento administrativo. De facto, o art. 100. do CPA determina expressamente que concluda a instruo [...] os interessados tm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a deciso final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provvel desta. Contra esta posio frequente argumentar-se que a nota de ilicitude se equipara acusao em processo penal, no sendo necessrio nem lembra a ningum defender que dela conste o sentido provvel da deciso (art. 283. do CPP) 22. Sucede que, como muito bem faz notar o j referido Assento 1/2003, a concretizao da forma (ver nota 21) e do prazo razovel de se assegurar esse direito de audio do arguido no poder prescindir (ver nota 22) - j que os preceitos reguladores do pro-

21 Publicado na I Srie-A do Dirio da Repblica, n. 21, de 2501-2003, pg. 547 e ss.

22 De qualquer forma, sempre se diga que mesmo no processo penal pode relevar a medida concreta da pena que o Ministrio Pblico entenda dever ser aplicada, desde logo para efeitos da competncia do tribunal singular (art. 16., n. 3), arquivamento em caso de dispensa de pena (art. 280.), julgamento em processo sumrio (art. 381., n. 2) e sumarssimo (art. 392.).

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cesso criminal no prevem uma deciso condenatria, ao cabo do inqurito, pelo prprio titular deste - da convocao dos correlativos preceitos do procedimento administrativo, designadamente os artigos 100. a 102. do Cdigo do Procedimento Administrativo [...] que o processo de contraordenao constituindo uma realidade sui generis dificilmente enquadrvel em qualquer dos tipos de processos sancionadores que a doutrina costuma indicar nasce como autntico processo administrativo, sendo o impulso inicial, a instruo e a deciso da competncia das autoridades administrativas [...] 23. Se, como efeito, a instruo precede a nota de ilicitude, ento nenhum motivo subsiste para que a autoridade administrativa no comunique ao arguido o sentido provvel da deciso. Nem se v, de resto, por que motivo seria o direito contra-ordenacional, neste aspecto, menos garantstico de que o procedimento administrativo, considerando que neste se elevou a objecto preponderante da audincia o projecto de deciso final, tendo como consequncia que s depois de este existir e atravs de comunicao ao interessado, com oportunidade de responder ao respectivo contedo, se possa cumprir cabalmente a exigncia contida na norma 24. Ficou tambm estipulado no mesmo nmero do artigo 49. da LQCA que o prazo para apresentao da defesa fixado pela autoridade administrativa,

no mnimo de quinze dias teis, contra os dez dias previstos na proposta de lei. Consta ainda do artigo 49. da LQCA que, no prazo para apresentao de defesa, pode o arguido juntar os documentos probatrios de que disponha e arrolar testemunhas, at ao mximo de duas por cada facto, num total de sete. Para alm do bizarro limite de testemunhas adoptado, este preceito inexplicavelmente refere exclusivamente a prova testemunhal e documental como meios probatrios oferecidos pelo arguido. Contudo, evidente que o arguido pode requerer qualquer diligncia probatria legalmente admitida, mormente a prova pericial (artigo 50. da LQCA e 151. do CPP) 25, sem prejuzo de as mesmas serem recusadas pela autoridade administrativa por no interessarem instruo ou servirem apenas para protelar o andamento do processo (vide art. 291. do CPP). Note-se que o facto de o arguido no usar o direito de se defender perante a autoridade administrativa, pronunciandose sobre a contra-ordenao e a sano aplicada, no preculde o direito de o fazer no recurso que interpuser da deciso daquela autoridade, invocando, a, factos em sua defesa 26. O artigo 50. da LQCA determina que as testemunhas e os peritos devem ser ouvidos na sede ou numa delegao da autoridade administrativa onde se realize a instruo do processo. Esta norma no parece derrogar o disposto no art. 158. do CPP, que permite aos peritos dos estabelecimentos laboratrios ou servios sociais serem ouvidos por teleconferncia a partir do seu local de trabalho, sempre que tal seja tecnicamente possvel. Este artigo 50. admite tambm que as testemunhas sejam ouvidas pela autoridade policial. Na verso da proposta de lei, a autoridade policial seria aquela que levantou o auto de notcia ou a participao. Compreende-se a eliminao desta referncia, pois que contrariava o disposto no art. 48., n. 1 da LQCA, que determina que o autuante ou participante no pode exercer funes instrutrias no mesmo processo. O artigo 51. da LQCA estabelece que a falta de comparncia do arguido, das testemunhas e peritos,

23 O facto de o direito das contra-ordenaes se apresentar sistematicamente como direito penal secundrio no legitima a aplicao cega da doutrina penalista dos direitos de defesa do arguido. As garantias de defesa no direito contra-ordenacional tm de se conformar com a sua estrutura peculiar, sem paralelo com o processo penal, em que a autoridade administrativa simultaneamente acusadora e julgadora. Sob esta perspectiva, a convocao daqueles preceitos do procedimento administrativo no significa incorrer numa perniciosa confuso de regimes e referentes que atentam contra a gnese histrica e autonomia substantiva e processual do Direito das contra-ordenaes (FREDERICO DA COSTA PINTO: Ob. Cit., nota 9, pg. 610). O que no parece legtimo defender que a comunicao do sentido provvel da deciso uma imposio decorrente da aplicao subsidiria do CPA ao processo contraordenacional. Simplesmente, o CPA adoptou uma obrigao equivalente que resulta da conformao do direito de audincia e defesa do arguido realidade do processo contra-ordenacional. Neste aspecto, o regime do CPA mais consentneo com estrutura do processo contra-ordenacional e nessa medida que se deve entender a remisso para aquele. A comunicao do sentido provvel da deciso decorre do art. 49. da LQCA, ainda que no houvesse sido acolhida igualmente pelo CPA. 24 Acrdo do Pleno da Seco de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo de 25 de Janeiro de 2005, in Acrdos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, Ano XLIV, n. 521, pg. 845-46.

25 Os artigos 44., 50., 51. fazem expressa meno aos peri-

tos e o art. 58. n. 1, al. c) prev, como encargo, os emolumentos devidos aos peritos. 26 Neste sentido, Acrdo do Tribunal da Relao do Porto de 03-04-2003, publicado na Col. Jur., ano XXVII-2002, tomo II, pg. 233.

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devidamente notificados, no obsta a que o processo de contra-ordenao siga os seus termos. Em processo penal, a falta das testemunhas e peritos no d lugar ao adiamento da audincia (art. 331., n. 1 do CPP) e nos termos do disposto no art. 67., n. 1 do RGCO, a presena do arguido tambm no obrigatria em sede de recurso de impugnao judicial. O artigo 52. da LQCA alarga o prazo previsto no art. 62. do RGCO. De facto, a tendncia actual em direito contra-ordenacional , cada vez, mais, a de gradualmente equiparar a autoridade administrativa a uma verdadeira parte no processo. Por isso, o prazo para o envio dos autos ao Ministrio Pblico passa a ser de 20 dias teis, precisamente o mesmo prazo de interposio de recurso de impugnao judicial pelo arguido (cfr. art. 59., n. 3 do RGCO) 27. Acresce ainda que a autoridade administrativa pode juntar alegaes, outros elementos ou informaes que considere relevantes para a deciso da causa, bem como oferecer meios de provam devendo. Alis, a autoridade deve ser expressamente notificada para esse efeito (vide artigo 55., n. 2 da LQCA). No seguimento da referida tendncia, o artigo 52. determina ainda que a desistncia da acusao pelo Ministrio Pblico depende da concordncia da autoridade administrativa. Em bom rigor, este preceito deveria referir-se retirada da acusao, expresso adoptada no art. 65.-A do RGCO. Para alm da concordncia da autoridade administrativa, a retirada da acusao depende sempre do acordo do arguido (art. 65.-A, n. 1 do RGCO). A disposio sobre juros, vertida no artigo 53. da LQCA , talvez, o mais original preceito deste diploma. , porventura, tambm o mais infeliz. Dispe este preceito que no final do processo judicial que conhea da impugnao ou da execuo da deciso proferida em processo de contra ordenao, e se esta tiver sido total ou parcialmente confirmada pelo tribunal, acresce ao valor da coima em dvida o

pagamento de juros contados desde a data da notificao da deciso pela autoridade administrativa ao arguido, taxa mxima estabelecida na lei fiscal. A ratio subjacente parece ser a de impedir que os arguidos, atravs de recursos meramente dilatrios, consigam uma sensvel desactualizao da coima no momento da deciso final e transitada em julgado. Se esta opo compreensvel ou pelo menos aceitvel no caso de incidentes suscitados no mbito da execuo (vide art. 91. do RGCO), inadmissvel na parte em que admite a aplicao de juros taxa mxima estabelecida na lei fiscal durante o decurso da impugnao ou recurso judicial. Desde logo, a soluo totalmente desnecessria face derrogao, pela prpria LQCA, da proibio da reformatio in pejus (art. 75.). Nada impede ao tribunal de condenar o arguido em coima superior, atendendo ao tempo decorrido desde a deciso da autoridade administrativa. Por outro lado, todo o montante que acrescer, apenas em virtude do decurso do tempo, que exceder a taxa de inflao, ou tem carcter indemnizatrio ou tem carcter sancionatrio. O primeiro no compatvel com a natureza da sano contra-ordenacional (que, de resto, no exclui a responsabilidade civil por factos ilcitos). Acresce que a obrigao de pagamento apenas nasce com a deciso final, transitada em julgado. E esta deciso no declarativa mas antes constitutiva da obrigao. O carcter sancionatrio, por seu lado, claramente inconstitucional por violar os direitos de defesa consagrados no art. 32., n. 10 da Constituio que, como se sabe, pressupe no mnimo um grau de recurso. A computao automtica de juros seria tambm inconstitucional por violao do princpio da culpa. No se compreende, tambm, a remisso para a taxa de juro estabelecida na lei fiscal, especialmente quando a Lei Geral Tributria prev juros de diversa natureza, compensatrios (art. 35.), indemnizatrios (art. 43.) e moratrios (art. 44.), com taxas calculadas de diferentes formas. A taxa de juros indemnizatrios igual taxa de juros compensatrios, que por sua vez equivalente taxa de juros legais fixada nos termos do n. 1 do art. 559. do Cdigo Civil, ou seja, 4% ao ano. J os juros moratrios so fixados nos termos do Decreto-Lei n. 73/99, de 16 de Maro, que determina que a taxa de juros de mora de 1%, se o pagamento se fizer dentro do ms de calendrio em que se verificou a sujeio aos mesmos juros, aumentando-se uma unidade por cada ms de calendrio ou fraco se o pagamento se fizer posteriormente. Assim, a taxa mxima estabelecida na lei fiscal, sem referncia

27

O tribunal constitucional declarou inconstitucional, com fora obrigatria geral, a norma constante do n. 1 do artigo 74. do Decreto-Lei n. 433/82, de 27 de Outubro, na redaco que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n. 244/95, de 14 de Setembro, conjugada com o artigo 411. do Cdigo de Processo Penal, quando dela decorre que, em processo contra-ordenacional, o prazo para o recorrente motivar o recurso mais curto do que o prazo da correspondente resposta, por violao do princpio da igualdade de armas, inerente ao princpio do processo equitativo, consagrado no n. 4 do artigo 20. da Constituio (Acrdo n. 27/2006, de 10 de Janeiro de 2006).

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natureza dos juros fiscais, um conceito obscuro. Em bom rigor, a taxa mxima depender do perodo em causa. Os juros moratrios so, no entanto, aqueles que melhor se harmonizam com a LQCA, uma vez que estes so aplicveis quantias devidas e no pagas ao Estado. Ora, para alm desta taxa ser sobremaneira elevada (atingindo 12% ao ano), no rigor da LQCA no aplicvel o limite de 3 anos estabelecido no art. 44., n. 2 da LGT. Assim, enquanto a LGT estipula um mximo de 36% de juros moratrios (1% ao ms durante trs anos), a LGCA no define qualquer limite que no o prazo da prescrio do procedimento, que pode atingir 8 anos. Isto significa, por exemplo, que se um recurso judicial demorar 5 anos, a taxa de juro aplicvel pode atingir 60%, o que manifestamente desproporcional. Por outro lado, uma soluo desta natureza implicaria aceitar a prestao de uma cauo, a fim de obstar contagem de juros, o que no est previsto. O artigo 54. da LQCA estabelece um regime especial de pagamento voluntrio da coima. O RGCO, no art. 50.-A., admite o pagamento voluntrio da coima nos casos de contra-ordenao sancionvel como coima no superior a um determinado montante (1.870,49 para pessoas singulares e 11.222,96 para pessoas colectivas), a qual liquidada pelo mnimo, em qualquer altura do processo, mas sempre antes da deciso final. O n. 1 do artigo 54. da LQCA determina que relativamente a contra-ordenaes leves e graves, bem como a contra ordenaes muito graves praticadas com negligncia, o arguido pode proceder ao pagamento voluntrio da coima no prazo de quinze dias teis, excepto nos casos em que no haja cessao da actividade ilcita. No diz, no entanto, qual o momento a partir do qual se conta o referido prazo. Apesar da nebulosa redaco, parece que o legislador quis permitir o pagamento voluntrio da coima apenas at 15 dias aps a notificao prevista no art. 49. da LQCA, isto , dentro do prazo previsto para a resposta. Na verso da proposta de lei, ambos estes prazos eram de 10 dias e ambos foram alargados para quinze dias. Claro que o disposto no final do n. 5 do artigo 54., na medida em determina que o pagamento voluntrio da coima apenas admissvel at deciso (alis de acordo com o disposto no art. 50.-A do RGCA), passa de regra a excepo, apenas aplicvel s contra-ordenaes muito graves praticadas com dolo.

Nos termos do disposto no artigo 55. da LQCA, o tribunal comunica autoridade administrativa a data da audincia para esta poder participar e trazer os elementos que repute convenientes para uma correcta deciso do caso. Esta norma j estava consagrada no art. 70., n. 1 do RGCO. A posio processual das autoridades administrativas na audincia de discusso e julgamento de meros coadjuvantes da justia e no de assistentes, no se permitindo s autoridades administrativas, por exemplo, interpor recurso para a Relao da sentena ou do despacho judicial 28. O artigo 56. da LQCA vem trazer mais uma inovao ao regime geral das contra-ordenaes, prevendo uma tramitao simplificada para infraces leves. Nestas situaes, a autoridade administrativa comunica a deciso de aplicao de uma coima, sem necessidade de fazer constar todos os elementos considerados obrigatrios para o exerccio do direito de defesa e de audincia. Caso o arguido tenha adoptado o comportamento exigido e pago a coima, a deciso torna-se definitiva, sem possibilidade de recurso. Atendendo a que no h lugar a sanes acessrias por infraces leves, e considerando que o arguido pode sempre proceder ao pagamento voluntrio da coima, pelo mnimo, at 15 dias aps a notificao prevista no artigo 49. da LQCA, no descortinamos especiais vantagens na adopo deste processo sumarssimo. Eventualmente permitir evitar a notificao do artigo 49., substituindo-a por uma menos onerosa, em que apenas consta a descrio sumria dos factos imputados. Porm, no existindo qualquer incentivo para o arguido, este procedimento redundar, em muitos casos, numa simples perda de tempo, sendo a autoridade administrativa, aps aquela notificao, obrigada a efectuar uma nova notificao que cumpra os requisitos do artigo 49.. Os princpios gerais relativos a custas e encargos previstos no artigo 57. e 58. da LQCA no diferem substancialmente dos previstos no art. 92. e 93. e 94. do RGCA. No tendo o arguido absolvido direito a procuradoria, este continua a no poder ver ressarcidas as suas despesas com mandatrios, o que se afigura manifestamente injusto. Face ao regime actual, o arguido acusado, ainda que absolvido, sempre condenado... No entanto, no nos parece

28 Vide, v.g., Acrdo da Relao de Lisboa de 04-01-2002,

proc. 00130725, disponvel em www.dgsi.pt.

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ser de arredar a possibilidade de deduzir pedido autnomo de indemnizao, com fundamento em responsabilidade civil extracontratual da autoridade administrativa 29. O artigo 59. da LQCA corresponde ao artigo 95. do RGCO. O artigo 60. da LQCA regula a execuo de custas. Este artigo dispe que, decorrido o prazo para pagamento das custas sem a sua realizao, a autoridade administrativa envia, nos 20 dias teis seguintes, o processo ao Ministrio Pblico para a instaurao da competente aco executiva. Com efeito, a instaurao da execuo cabe, nos termos do disposto no art. 116. do CCJ, ao Ministrio Pblico. O prazo para o pagamento das custas encontra-se previsto no art. 64. do CCJ e, como bvio, apenas se inicia com a deciso definitiva sobre a impugnao, se esta tiver lugar. Ao valor das custas em dvida acrescem juros de mora taxa mxima estabelecida na lei fiscal a contar da data da notificao pela autoridade administrativa. Os juros de mora taxa mxima estabelecida na lei fiscal tambm se encontram previstos no art. 112. do CCJ. No entanto, a LQCA estabelece que o momento da contagem dos juros o da notificao da autoridade administrativa e no o do termo do prazo para pagamento, o que manifestamente despropositado. O artigo 61. da LQCA corresponde ao disposto no art. 123. do CCJ. No que toca ao regime substantivo e adjectivo das contra-ordenaes ambientais, importa ainda realar o disposto no artigo 75. da LQCA, includo na Parte V (disposies finais), relativo permisso da reformatio in pejus. Nos termos da lei civil, o tribunal de 1. instncia apenas pode fundar a deciso nos factos alegados pelas partes (princpio do dispositivo - art. 264. do CPC) e est limitado ao pedido, no termos do disposto no art. 661. do CPC. Os tribunais de recurso, por sua vez, esto limitados ao pedido e ao objecto do recurso (art. 684. do CPC). De acordo com a lei penal, interposto recurso de deciso final somente pelo arguido, pelo Ministrio Pblico, no exclusivo interesse daquele, ou pelo arguido e pelo Ministrio Pblico no exclusivo interesse do primeiro, o tribunal superior no pode

modificar, na sua espcie ou medida, as sanes constantes da deciso recorrida, em prejuzo de qualquer dos arguidos, ainda que no recorrentes (art. 409. do CPP). A proibio, em processo penal, da reformatio in pejus, uma aplicao do princpio do dispositivo e uma consequncia do princpio do acusatrio (previsto, desde logo, no art. 32., n. 5 da Constituio) 30. Mas se defensvel que no existe um verdadeiro fundamento jurdico-processual para a reformatio in pejus 31, certo que a mesma acolhida pela tradio legislativa nacional. Acresce ainda que, embora no decorra da Constituio uma proibio absoluta da reformatio in pejus, esta reclamada pela plenitude das garantias de defesa, quer porque a reformatio in pejus poderia surgir inesperadamente ou de modo insusceptvel a ser contraditada pela defesa, quer porque restringiria gravemente as condies de exerccio do direito ao recurso. So, assim, princpios constitucionais, na sua concretizao no sistema jurdico, que exigem a configurao de uma certa medida de proibio de reformatio in pejus 32. Ora, considerando que a proibio da reformatio in pejus tambm se alicera em princpios constitucionais, e atendendo estrutura do processo contra-ordenacional (em que a entidade acusatria a mesma que profere a deciso), de lamentar a derrogao, pela LQCA, deste princpio h muito acolhido na nossa legislao e especialmente oportuno em processo contraordenacional.
4 CONCLUSO

A LQCA introduz diversas alteraes relativamente ao RGCO, sendo especialmente relevantes as seguintes: (i) estende a responsabilidade das pessoas colectivas pelas contra-ordenaes praticadas, em seu nome, pelos titulares dos seus rgos sociais, mandatrios, representantes ou trabalhadores, no exerccio das suas funes, ainda que sem poderes de representao (artigo 8., n. 1); (ii) estabelece que os titulares do rgo de administrao das pessoas colectivas e entidades equiparadas, bem como os responsveis pela direco ou fiscalizao de reas de actividade

30 FIGUEIREDO DIAS: Direito Processual Penal, Coimbra Editora, 29 Acrdo do Tribunal Pleno do Supremo Tribunal de Justia

de 6 de Junho de 2002, in Acrdos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, Ano XLI, n. 491, pg. 1491 e ss.

Vol. I, pg. 259. Sobre esta questo, ver Parecer n. 13/IX da Cmara Corporativa, in BMJ n. 180, ano 1968, pg. 118. e ss. 32 Acrdo do Tribunal Constitucional n. 499/97.
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em que seja praticada alguma contra-ordenao, incorrem na sano prevista para o autor, especialmente atenuada, quando, conhecendo ou devendo conhecer a prtica da infraco, no adoptem as medidas adequadas para lhe pr termo imediatamente (artigo 8., n. 3); (iii) fixa elevados montantes mximos de coimas, podendo ascender a 5.000.000,00 (artigo 22. e 23.); (iv) prev como ilcito contra-ordenacional o incumprimento de ordens ou mandados legtimos da autoridade administrativa (artigo 25.); (v) admite, como sano acessria, a imposio das medidas que se mostrem adequadas preveno de danos ambientais (artigo 30., n. 1, al. j); (vi) concede autoridade administrativa a faculdade de decretar medidas cautelares (artigo 41.); (vii) determina que a notificao para o exerccio do direito de audincia e defesa do arguido deve ser acompanhada de todos os elementos necessrios para que este fique a conhecer a totalidade dos aspectos relevantes para a deciso, nas matrias de facto e de direito, bem como deve constar, daquela notificao, o sentido provvel da deciso (artigo 49.); (viii) dispe que so devidos juros sobre a coima, taxa mxima estabelecida na lei fiscal, desde a notificao da deciso pela autoridade

administrativa at deciso final que, em sede de impugnao ou recurso judicial, a confirmar total ou parcialmente (artigo 53.); (ix) apenas admite o pagamento voluntrio da coima por contra-ordenaes leves, graves e muito graves praticadas com negligncia, no prazo de 15 dias teis aps a notificao prevista no art. 49. (artigo 54.); (x) adopta um processo sumarssimo, dispensando a notificao prevista no art. 49. (artigo 56.); e (xi) permite a reformatio in pejus (artigo 75.). Ora, com excepo do reforo do contedo da notificao prevista no art. 49., a maioria das referidas alteraes so de legalidade e constitucionalidade duvidosas, demasiado onerosas e tm globalmente como fim coarctar os legtimos direitos de defesa dos arguidos, nomeadamente restringindo a sindicncia judicial das decises administrativas. De facto, no s a LQCA passa uma carta em branco s autoridades administrativas para imporem medidas e aplicarem pesadas coimas, como pretende dissuadir os arguidos de impugnarem judicialmente aquelas decises, quer computando elevados (e inadmissveis) juros durante o processo de impugnao judicial, quer derrogando o princpio da reformatio in pejus. Mais grave, poucas destas alteraes tm alguma coisa que ver com as especificidades prprias das matrias ambientais.