HENRIQUE COELHO

0 Poder Legislativo e o Poder Executivo

NO

DIREITO PUBLICO BRAZ1LEIR0

9. PAULO
TYPOGRAPHIA DO DIRIO OPFICIAL

1905

NDICE
PODER LEGISLATIVO Dualidade legislativa ........ Eleio de deputados e senadores Reunio ordinria e convocao extraor dinria do poder legislativo ... Sesses legislativas ................................................ Quorum ............................................................ Durao da legislatura............................................ Verificao de poderes ........................................... Eleio da mesa .................................................... Regimento interno , ............................................... Disciplina parlamentar............................................ Nomeao de empregados ..................................... Immunidades parlamentares.................................. Compromisso .................................................... Subsidio . . ...................................................... Incompatibilidades ................................................. Condies de elegibilidade......................... . Numero de deputados ............................................. Representao de minorias. ...... Iniciativa. . -......................................................... Attribuies judiciarias do senado . PAG. ,3 12 17 23 30 40 43 51 56 59 62 64 85 87 95 105 109 Ill 115 125

IV

NDICE

P>G. Eenovao parcial do senado ................................ 131 Sanc&o e promulgao das leis ..... 135 Conflictos entre as duas camars...........................144
ATTEIBUIES DO CONGRESSO NACIONAL

Oramento................................... . . Tomada de contas . ..... 157 Emprstimos .......................................... Divida publica ................................... Cobrana de impostos ..... Commercio............................. . . Navegao ........................................ . Moeda. Bancos de emisso .... Pesos e medidas . .................................... Guerra. Fixao de foras de terra e mar. Organizao do exercito 6 da Armada. Passagem de foras estran geiras pelo territrio do paiz , . Tratados e convenes , , Subsidio aos Estados . . . Correios e telegraphos ............................. Guarda nacional ..................................... Eleies................................................... Direito civil, commercial e criminal. Or ganizao da justia federal . . . Naturalizao .......................................... Empregos pblicos federaes . . . Amnistia. Commutao e perdo das penas impostas por crime de re sponsabilidade .... J_,

149 160 162 163 166 170 170 173

178 182 184 185 189 190 193 195 195

196

NDIOS

PAO. Terras e minas................................................200 Organizao municipal do districto federal e servios reservados para o governo da Unio ...... 205 Instituies e estabelecimentos de con venincia federa] em qualquer ponto do territrio da Republica . . r 207 Extradicao entre os Estado* . . . 207 Leis e resolues para o exerccio dos poderes federaes. Leis orgnicas para a completa execuo da constituio 208 Prorogno e adiamento das 208 Incumbncias no privativas do con gresso nacional . 209 Delegaes legislativas................................................... PODER EXECUTIVO Presidente ....................................................................... Vice-presidente . .............................................................
ATTRIBUIES DO PODER BXBCUTIVO

211

217 222

Lei e regulamento ...... 223 Cominando supremo das foras de terra, e mar. Administrao do exercito e da armada. Declarao de guerra . 233 Provimento de cargos civis e militares. Funccionarios pblicos ..... 234 Direito de graa........................................ . 244 Mensagem. ................................ 249

MR!

INDICB

PAO

Nomeao de magistrados federaes . Nomeao de juizes do supremo tribu nal e de ministros diplomticos. . Nomeao de membros do corpo diplo mtico e de agentes consulares. . Relaes exteriores ...... H Negociaes internationaes. Ajustes, convenes e tratados. .... Ministros de Estado . (,. Attribuies do poder executivo no enumeradas na lei constitucional ........................................... Responsabilidade do poder executivo ... 0 poder executivo e as camars. Partidos po1 lticos .............................................................. Administrao consultiva ...................................... O direito vida e o poder executivo . . .

249 250 252 252 J 253 254 273 285 287 299 801

"

PODER LEGISLATIVO

I Entendendo que o principio da diviso das camars legislativas procede directamente das instituies do feudalismo, diz P. DE GASSIN (1) que, na sua forma primitiva, elementar, o grupo feudal representava uma confederao de senhores, reunidos, sob a presidncia de um delles, pelos deveres recprocos, que prendiam tanto o soberano como os seus vassallos, e accrescenta ter sido esse systema mais tarde applicado no s ao governo das provncias,os grandes feudosmas ainda ao de todos os reinos. Posteriormente, sobrevindo certas complicaes, a corte feudal chegou a comprehender, ao lado dos senhores leigos, os senhores ecclesiasticos, e, bem cedo, egualmente, os representantes das senhorias collectivas, que constituam as cidades livres ou municipios. Muito hecterogeneos, para viverem sempre unidos, esses elementos no tardaram em se destacar, de modo a se agruparem, segundo as respectivas afinidades. Foi assim, observa aquelle au-ctor, que nasceram as trs ordens dos estados geraes francezes, os trs collegios da dieta germnica e as duas camars do parlamento da Inglaterra.
(1) Du mode de recrutement es chambres hautes ParisAncienne Maison L. Larose et Forcei1901 pag. 6.

No satisfaz, porm, essa explicao a RA(i), o qual, advertindo representarem as assemblas medievaes simples delegao das varias ordens, para a concesso dos impostos extraordinrios, donde no se poder consideral-as como o rgo legislativo do Estado, e serem tantas quantas as referidas ordens, conclue que, historicamente, a duplicidade das camars nos veiu da Inglaterra, no perodo em que os antigos Estados do Reino comeavam a assumir a funco especial do poder legislativo de hoje, e isto ao tempo de Eduardo III, entre o perodo de 1327 e 1377, durante o qual, por affindades espontneas, fceis de comprehender, os vrios elementos no electivos se foram assimilando num corpo compacto, devido com-munidade de interesses, ao passo que os elementos restantes, os electivos, tambm se consolidaram, para formar um outro centro vinculado ao primeiro, pelos laos da coordenaoComo quer que seja, o modelo, offerecidopela Inglaterra, e logo aproveitado nas colnias da America, serviu a todas as naes modernas, para, na sua quasi totalidade, decretarem a regra da diviso das camars legislativas, que alli, releva notar, longe de ter sido uma creaao artificial dos governos, resultou, ao contrario, do effeito natural de causas de or-de-n politica, cuja fora poderosamente actuara nas diversas classes sociaes daquella parte da Europa.
CIOPPI

(1) Commenio alio Statuto dei Regno vol. I. Roma-Loescher190] pajj. 232.

5 Todavia, o direito publico moderno consagra a utilidade da existncia de duas camars, por fundamentos j bem diversos. No por certo o de representar uma assembla o elemento aristocrtico do paiz e a que se lhe contrape o elemeuto verdadeiramente popular, porque, nos Estados, regidos pelas normas da democracia, como naquelles que, emnora sob a forma raonarchica, adoptaram uma organizao adear.tada e liberal, uma vez dada a abolio de corporaes privilegiadas, no se pde cogitar de attender aos interesses, s prerogativas, a que se teria de referir o primeiro dos elementos em questo. Menos acceitavel tambm parece o argumento de se caracterizar um dos ramos legislativos pelo espirito de reforma, de novidade, pelas tendncias progressistas, e de, para os seus exaggeros, para as suas falhas, se impor o correctivo, a lio de uma segunda camar, mais prudente, mais sbia, mais graduada em-fm, distinguindo-se pela sua aco moderada e neutra, como o senado, ao inverso do que succede na camar, onde predomina a agitao das paixes politicas e, conseguintemente, onde ha logar para o excesso, bem como para o arbtrio das deliberaes. A se preconizar assim a dualidade legislativa, teriamos que, alm do absurdo de uma hierarchia inconcilivel com a misso do legislador, alm de se promover a luta de foras oppostas, favorecendo os conflictos to prejudiciaes causa publica, ainda no haveria como exactamente repartir e

mandar, para cada seco da assembla dos representantes do povo, os homens de sentimentos, de educao ou de aptides, correspondentes aos intuitos, ao objectivo, que especialmente teriam de observar. E' o caso de repetir os felizes e justssimos conceitos de Assis BRASIL : evidente seria a impossibilidade de distribuir ao senado s o matiz conservador e camar, o liberal: o senado e a camar, desde que so electivos, so accessiveis a todos os" partidos; o povo pde eleger senadores liberaes e at anarchistas, do mesmo modo que deputados os conservadores e mesmo os reaccionrios. (1) Essa mesma impossibilidade ha a allegar contra a base principal da diviso legislativa, conforme a doutrina do professor V. MICELI (2) o qual acha que entre o chefe do Estado, representante concreto do Estado, isto , representante dos interesses com miras, das necessidades collectivas, e. portanto, do Estado, na sua unidade, e a assembla popular, representante discreto da sociedade, a saber, representante das varias partes e dos vrios elementos, inter ceda uma assembla que tenha os caracteres de ambas as representaes, mantendo em relaD orgnica esta com aquella, obstando-lhes os con-flictos recprocos e impedindo o absoluto predomnio de uma sobre a outra. Tudo isso estar
(1) Do Governo PresidencialLisboa1896pags. 213-214. (2) Prineipi fonamentali di diritto costiiuzionale generaleMilanoSociet Editrice Libraria 1898 pag. 129.

longe de se verificar, na pratica, como ja tivemos occasiSo de notar, desde que a liberdade do eleitorado se nos apresenta incompatvel com o rigorismo de semelhantes distinces, Alis, nem por virem ellas a prevalecer, respeitadas e firmadas pelo voto popular, seria admissvel invocal-as como reclamando a diviso do corpo legislativo em duas camars, uma vez que accusam o defeito de deixar margem ao choque de aspiraes antagnicas, e s discrdias, s rivalidades, inconcebveis com o pensamento do equilbrio social e da harmonia das relaes politicas, que domina toda a theoria do governo representativo. Egualmente no procede o motivo, restricto aos governos federativos, de se tornar a camar dos deputados o orgam das convenincias da massa geral dos cidados e competir ao senado o patrocnio do que especialmente se relaciona com a vida politica dos Estados. Em primeiro logar, si tal occorreu no Unio Norte Americana, em virtude de uma transaco, imposta pelas circuinstancias de momento, no auctoriza a excepcionalidade dos factos, que l determinaram a creao do senado federal, sob cujo typo institumos o nosso, a firmar c.omo razo theorica ou scientifica a simples razo histrica, comprovada pelas conhecidas exigncias dos antecedentes polticos das antigas colnias inglezas. Em segundo logar, na ptria de WASHINGTON, a misso do senado federal no tem sido a apontada pelos que o imaginaram, por uma pretendida determinao da forma fede-

rativa, como devendo ser, na phrase commum, particularmente a camar dos embaixadores dos Estados, pois, sem alludir ao que acontece no Brasil, onde falharam por completo as previses dos nossos legisladores constituintes, quanto feio prpria que julgavam attribuir nossa assembla congnere, um escriptor norteamericano (1) quem, recentemente, nos declara que a ida de uma differena de fun-ces entre as duas camars tende a desappare-cer, affirmando que a eleio manda hoje uma quantidade de homens legislatura do Estado, uns para a camar alta, outros para a camar baixa, e o eleitor, ao dar o seu voto, nenhuma distinco faz, sino para saber que o senador eleito por mais tempo. As ultimas constituies estaduaes, continua elle, j no distinguem entre os poderes das duas camars, no que concerne iniciativa das leis de finanas, e o senado chegou a ser mais do uma segunda camar, approximou-se o mais possvel da camar baixa, at quasi se fundir com ella. Alguns, finalmente, tendo em vista os dois supremos interesses das sociedades modernas, o trabalho e o capital, acham que a essa diviso econmica deve corresponder a diviso politica em camar e senado, esquecendo, porm, quanto os separa o profundo anta(1) Francis Newton Torpe, professor na Universidade de PbiladelphaLe prncipe de la representation era AmriqueRevue de droit publicTomo IIpag. 4152.

gonismo, constantemente accentuado nas tentativas dos pobres para combater as injustias dos ricos, e nas destes para continuar a oppressSo daquelles outros. Nas desegualdades sociaes nunca se ha de inspirar a organizao das assernblas legislat vas, sob pena de se manterem numa attitude de continua hostilidade, em detrimento do bem geral da nao. Gabe-nos agora indicar qual o verdadeiro fundamento da instituio de duas camars. E', a nosso vr, a perfeio do trabalho legislativo. Funccionando apenas uma camar, apezar das cautelas do regimento e do acerto de suas disposies, embora o recurso do veto ou da sanco, conferido ao poder executivo, no de esperar que haja o preciso cuidado, na votao das leis, como na sua redaco definitiva. Desde qne, para os actos de uma corporao, existe o Julgamento de outra, destinada a examinar, a rever as suas decises, no ha duvida que, quando taes decises forem sabias e opportunas, dificilmente lhes faltar o apoio, o assentimento da minoria, ao passo que, si contiverem erros ou desvantagens, resta o meio de impedil-os, pelo que se apurar numa discusso mais prolongada. Tudo isso obriga os membros de uma camar, contando com a apreciao dos da outra, a ponderar seriamente as responsabilidades da sua funco, a agir, com o mximo critrio, e, na hypothese de uma maioria acci-dental na casa, a que pertenam, a no seguir p caminho das facilidades e das tolerncias. Assim, si uma camar depende da outra, para

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vingarem as medidas que decretar, temos, dest'arte, uma limitao de poderes, recommendavel pelos seus excellentes resultados. " Constituo semelhante restrico o melhor embarao aos perigos da omnipotncia parlamentar, naturaes e provveis, si no houver o remdio de duas assemblas, contrabalanandose, ajudando-se e complelando-se, na alta tarefa de estatuir as prescripes da lei, cuja importncia aconselha ampliar-se a esphera da collaborao, na sua essncia e na sua forma, at onde seja possvel, sem o inconveniente da lentido dos debates ou da morosidade, no exerccio das attribuies do poder legislativo. E este mal j se tornaria dos mais graves e sobretudo dos mais sensveis, com a existncia de mais de duas camars, pois, na espcie, ha certa analogia com as regras da constituio do poder judicirio, com relao ao qual o principio corrente da duplicidade de instancias, garantia do mrito das sentenas, no importa na consequncia de se multiplicarem os juizos, e sim no effeto de conciliar o prompto andamento do servio forense com o estudo reflectido do direito das partes. Segue-se que o nosso critrio, para a existncia de duas camars, repelle as desegualdades profundas entre ellas, quer quanto composio, quer quanto competncia. Basta, afim de distinguil-as, alm do tempo diverso, para a durao do mandato, a differena de edade dos seus membros, de sorte a numa,a mais operosa, de funces mais breves,terem assen-

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to os moos, com o seu enthusiasmo, com a sua iniciativa, e na outra,mais com medida, de tarefa mais demorada,os velhos, com a sua calma, com a sua experincia; separados em categorias parte, para que cada grupo esteja sempre approximado, se mantenha sempre solidrio, havendo afinal o texto da lei, afim de levar os cidados, nos seus suffragios, a guardarem os mesmos preceitos Os defensores da unidade legislativa valemse do exemplo do senado que tinha Roma e do que possuia Athenas, sem considerar que, na republica romana, a auctoridade legislativa, em ultima instancia, residia por sculos em corpos politicos distinctos, no como ramos da mesma legislatura, mas como legislaturas independentes, segundo lembrava STORY, citando uma passagem do Federalist. Esquecem-se de que os athenienses instituram um conselho para coadjuvar a assembla, isto , como depois se deu em 1848 com a Frana, obrigada a crear o conselho de Estado, quando o seu parlamento se compunha apenas de uma assembla, e irapel-lida a esse movimento de clara desconfiana talvez porque ainda conservasse a memoria da srie de desatinos, de loucuras, era que se precipitou a famosa conveno de 1791, transviada pela vastido indefinida dos seus im-mensos poderes. A dualidade legislativa ainda tem a seu favor a consagrao solenne da historia politica de todas as naes.

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II Desde que se torna preciso confiar o governo da nao aos homens mais capazes, aos que se revelem com a necessria aptido, para dirigir os negcios pblicos e desde que nem todos os cidados se podem incumbir dessa tarefa, com proveito para o bem publico, faz-se mister a seleco dos que se achem em condies de desempenhal-a, com as indispensveis garantias de idoneidade. O meio, para se chegar a similhante resultado, a eleio, pela qual se verifica, de par com a interferncia do povo, na vida po-I ltica da nao, a escolha dos indivduos que disponham dos requisitos essenciaes ba gesto dos interesses collectivos. Eis as duas idas capites do regimen representativo, que, - cumpre ter muito em vista, no se formou, como o producto da evoluo histrica e do sentimento jurdico, afim de supprir o exerccio directo da soberania, mas por se avantajar a esta ultima forma de manifestao da vontade social, j que mais efficaz e mais esclarecida a sua aco, como mais ampla a esphera da sua competncia. Assim, apparece-nos ntido o conceito da eleio, que, constituindo a verdadeira fonte da I auctoridade, se resume numa designao de aptides. As eleies, porm, afim de corresponderem aos verdadeiros intuitos do regimen .representativo, exigem a observncia rigorosa de

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tres princpios, a contemplar em toda legislao sobre a matria. Antes de tudo, cumpre assegurar o direito do voto aos que estejam em condies de convenientemente exercel-o, havendo o mximo euidado para negal-o s a quem realmente no possa ou no merea concorrer s urnas. As excluses tem de obedecer a superiores motivos de utilidade geral, porque a regra, sob pena de se desnaturar a instituio do regimen representativo, que qualquer cidado possue a faculdade de intervir na escolha das diversas auctordades. A excepo, portanto, ha de prevalecer, sem ofensa a esse attributo dos vanos membros da communho politica. Apenas com relao a quem se achar physica ou moralmente inhibido de desempenhar a funco eleitoral que proceder a eliminao do quadro dos votantes, respeitando-se assim, o mais que fr possvel, o preceito da egualdade entre os homens. Principalmente nas naes que adoptaram a forma democrtica, para o seu governo, no se comprehendem as restricces, oriundas dos preconceitos da aristocracia e, em atteno aos quaes, durante largo tempo ficou injustamente reduzido o eleitorado da maioria dos paizes cultos. A segunda questo a ponderar concerne liberdade do votante Sem garantir a expresso sincera da vontade dos cidados, sem plos ao abrigo de dependncias perturbadoras da livre indicao do candidato, que entendam preferir, sem lhes favorecer os elementos seguros

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de ffirmar a sua opinio, tal como , sem os proteger, em summa, contra as ameaas da corrupo e das vinganas partidrias, a lei eleitoral, de modo algum, satisfar o intuito de consultar a nao soberana, para o fim da designao dos que a devem governar. No se deixe o eleitor merc de qualquer constrangimento ou de qualquer presso e si, neste particular, no forem determinadas rigorosas cau-' telas, para tolher os abusos das imposies, francas ou disfaradas, o perigo da tyrannia sempre repugnante dos poderosos, da submisso sempre deplorvel dos fracos, succeder-se-o os inconvenientes da indiferena pelo voto, do descrdito, da desmoralizao dos actos eleitoraes, os males profundos da tibieza dos sentimentos cvicos, diminuindo-se a utilidade, cessando o interesse dos pleitos, e, afinal, ap-parecendo a lamentvel progresso das abstenes, gravemente nocivas e cujos perniciosos effeitos no ha meio de remediar ou combater. E' obvio que, emquanto o eleitor no tiver a certeza de agir, conforme lhe dictar a conscincia, pouco, ou mesmo nada lhe merecer o valor do seu direito, e assim nunca sero demais as medidas prescriptas, em favor da sua liberdade, plena e absoluta. A terceira regra a observar a de conter a lei eleitoral providencias taes que auxiliem a escolha dos mais capazes. Para isso, e especialmente no que se refere composio das camars legislativas, ha necessidade de, ao lado dos suffragios individuaes, permiittir os suffragios

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collectivos, a exemplo do que se pratica na Hespanha, com o senado, no qual podem ter assento, at determinado limite, as pessoas escolhidas pelo clero, pelas academias, pelas universidades, e por outras associaes scientiticas ou litterarias. E' o meio de, em parte, attender ao fim primordial do regimen representativo, de se incumbir a difficil misso de cuidar da harmonia e da felicidade de todos os cidados a quantos realmente se acharem em grau da cumpril-a, como ainda de se alcanar o concurso de hcmens que, no se dispondo a afrontar os acasos da politica,] ou delia arredados, por qualquer motivo, cheguem a trazer a contribuio valiosa das suas luzes e do seu saber s assemblas, onde manda a justia facilitar-lhes o ingresso, vista dos ttulos que os recommendam tanto como os outros, mais favorecidos, apenas pela approxima-o em que se acham do corpo eleitoral. Mas, por entendermos no caberem as distincffes entre os dois ramos do poder legislativo, re-| commendamos a ida como aproveitvel composio de uma e de outra das assemblas. Por essa mesma razo, julgamos no convir variar o modo da eleio. A propsito, dois systemas offerecem-se, disputando a preferencia, o do voto directo e o do voto indirecto. O ultimo um perfeito tiro no ar. O eleitor do primeiro grau vota no do segundo, sem saber como este se pronunciar, guiando-se pelo duvidoso critrio da simples presumpo. Dahi duas consequncias: ou a escolha se faz como deseja quem tomou

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parte no primeiro escrutnio, e, neste caso, ha evidentemente um trabalho suprfluo, exigindose uma complicao intil, no processo eleitoral, ou d-se o contrario, no se suffraga o candidato que merecia a confiana de quem concorreu votao inicial, e, assim, fica consideravelmente reduzida a capacidade eleitoral deste outro cidado, cuja interferncia, nas responsabilidades da direco politica do paiz, afinal, se caracteriza, por ser mnima ou por ser nulla, o que no se conforma com a essncia do regimen representativo. A eleio um verdadeiro acto de soberania ; plena ou no existe: parcellal-a, para competir uma fraco ao eleitor do primeiro grau e outra ao do segundo, repugna ao conceito scientifico do poder supremo da nao. Aos defeitos, que temos assignalado, acompanham o de no haver a solidariedade, que, at certo ponto, deve existir entre os membros das assembleas legislativas e o eleitorado, bem como o dos estorvos, no processo da eleio, onde tambm deve predominar a regra da simplicidade. Diz com justia BRUNIALTI (1) que, na eleio indirecta, a escolha seria mais facil s em apparencia, pois o eleitor no deve apenas fazer um confronto entre o mrito de determinada pessoa e o de poucas, mas deve egualmente julgar quem poder assumir o patrocinio
Cl) II diritto costituzionale e la politicaTorino Unioue Tipogrfico Editrice.1896pag. 609.

 17 dos seus interesses e promover as suas idas, no parlamento, bem como calcular depois quaes os que, pelas suas idas, pelos seus hbitos, pelos seus precedentes, sero mais inclinados a eleger o representante, cuja escolha j tinha era mente; donde maiores perigos de erros, de presses, de influencias e de intrigas. A verdade que a historia nos mostra as naes mais livres, no caminho do progresso, repudiando o systema da eleio indirecta, que foi abolido na Frana, na Itlia, na ustria, na Hespanha, em Portugal, e que no conhecem a Inglaterra, a Suissa, a Blgica, a Hol-landa, a Sucia, e, salvo para o senado federal, os Estados Unidos. A eleio directa tem a seu favor o apoio de estadistas como BISMARCK, GAVOUR, GUIZOT, de pensadores como BENTHAM, BURCKE, STUART MILL, de juristas como ROMAONOSI, de escriptores como BENJAMIM CONSTANT, BALBO, e, entre tant s outros, HELLO, que chamava a eleio indirecta uma degenerao do suffragio universal. Quanto ao Brasil, importa lembrar que uma das conquistas da lei Saraiva, que, como se sabe, trabalho de Rur BARBOSA, foi exactamente a da eleio directa. Do facto de conferir a nao soberana o RBDMIAO ORDINAexercicio da actividade legislativa s duas ca- raA :* C0NV?^O maras segue-se que nenhuma limitao deve PODBR LEGISLATIVO haver para que funccionem livremente, assim
, ,. ., , EXTRAORDINRIA DO

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como de nenhum outro poder tero de depender, quanto ao curso normal dos seus trabalhos. O primeiro acto das camars, na ordem chronologica, o da sua reunio ordinria, que cumpre verificar-se de pleno direito, dado o principio da autonomia dos rgos do Estado. Entre as conhecidas excepes da regra est a do systema inglez, que investe o mona rcha do direito de reunir as camars e de encerrar as suas sesses. E' o que pretendia MONTESQTJIEU (i); o corpo legislativo no se deve reunir por si mesmo, porque um corpo no se considera como tendo vontade sino quando esto juntos todos os que o compem, e, por haver pocas mais opportunas do que outras, para funccionar o corpo legislativo, preciso que seja o poder executivo que regule o tempo da celebrao e da durao das sesses, tendo em vista as circumstancias que conhece. Semelhante acto, porm, tem-se entendido sempre como um dos meios indirectos de que dispe o poder executivo, afim de participar da funco legislativa, e isso nas rnonarchias constitucionaes, em que, desta forma se explica a natureza da prerogativa da coroa, o que, entretanto, j no admissvel, tratando-se dos governos de organizao democrtica. Assim, na Frana, a reunio ordinria tem logar de pleno direito, sem decreto de convocao, na segunda tera-feira de janeiro, con(1) Esprit des Uris, Livro XI, cap, VI.

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forme o n. 1 da lei constitucional de 16 de julho de 18*5. Coinmentando o art. 86 da constituio da ouissa, dizem BERTONI e OLIVETTI (1) que se divide em duas partes a sesso ordinria, a que se refere aquella disposio, uma que se abre na primeira segunda-feira de junho, e outra que comea na primeira segunda-feira de dezembro. Nos Estados Unidos, reza n. 2 do 4. do art. 1. da constituio que o congresso se reunir pelo menos uma vez por anno, verifcando-se essa reunio na primeira segunda-feira de dezembro, salvo si uma lei fixar outro dia. A constituio argentina, no art. 55, declara que ambas as camars se reuniro, em sesses ordinrias, todos os annos, de 1 de maio at 30 de setembro. Preceitos idnticos, isto ,no admittindo qualquer ingerncia por parte do poder executivo, encontram-se em outras constituies de paizes republicanos como a do Chile, art. 43; a da Colmbia, art. 68; a de Costa Rica, art. 69 ; a do Equador, art. 44; a de Guatemala, art. 41 ; a de Haiti, art. 62 ; a de Honduras, art. 78; a de Nicargua, art. 67; a do Paraguay, art. 59; a do Peru, art. 52; a de So Domingos, art. 21; a de So Salvador, art. 55; a do Uruguay, art 40; e a da Venezuela, art. 30.
(1) Lt in&iituzioni svizzere.TorinoUnione Tipogrfico Editrice1!>02Volume primo]>ag. 133.

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No abriu, portanto, excepo o legislador brazileiro, quando, no art. 17 da constituio da Republica, estatuiu que o congresso nacional se rene ordinariamente no dia 3 de maio de cada anno, accrescentando a clausula de no depender de convocao a sua abertura, para deixar bem claro o alcance daquelle preceito. Ha, no tocante ao assumpto, a considerao do facto de poder dar-se a reunio ordinria do corpo legislativo, fora da sede do governo do paiz ou fora do logar, indicado nas leis, em circumstancias de excepcional gravidade. A respeito, encontramos, no art. 41 da constituio da Bolivia, a determinao de que, si algumas vezes, a juizo do poder executivo, no convier que o congresso ordinrio se rena na capital da Republica, expedir aquelle poder o decreto de convocao, designando outro local. No aconselha a prudncia conferir essa arma ao poder executivo, a que, de modo algum, deve tocar qualquer attribuio, fcil de se converter em embarao ao regular funccionamento da camar e do senado. Ficando o chefe do Estado, na escolha de ponto diverso para o inicio dos trabalhos legislativos, com o arbtrio de no consultar o interesse da commodidade dos representantes de ambas as casas e de no attender a outras razes equivalentes, ter elle assim um meio seguro de, sempre que o quizee impedir, que as sesses se realizem na poca prpria. Muito mais, consentneo com as exigncias da autonomia do congresso legislativo outor-

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gar-lhe a competncia exclusiva, para recorrer a medida, que, a qualquer momento, talvez indiquem ou determinem circu Distancias excepcionaes, no havendo motivos de temer que venha ella prejudicar o regular exercido das funces do poder executivo. A ida j acudiu a ura dos membros da com misso nomeada para elaborar o projecto de constituio federal, o illustre sr. dr. MAGALHES CASTRO, que lembrava verificarein-se as sesses, na capital federal, podendo, entretanto, ser em outro qualquer ponto da Unio, si assim determinar o congresso, por motivo de ordem publica e alta convenincia. (1) Bem, diversos so os princpios, no que concerne reunio extraordinria. Neste caso, comprehende-se, justitica-se a interveno do ramo executivo, que pde ter interesse no funccionamento das duas camars, antes da poca normal de suas sesses, para se solverem graves difficuldads de ordem politica, e ainda necessitar do seu concurso, afim de, numa determinada occasio, no soffrer o cabal desempenho da tarefa administrativa do Estado, pela qual responde, perante a nao. A estas exigncias dos deveres, incumbidos ao presidente da Republica, attendeu a nossa lei fundamental, concedendo quelle funccionario,| como se vedo art. 48, n. 10, da constituio de 24 de fevereiro de 1891, a attribuio de convo car extraordinariamente o congresso nacional.
(1) Esboo de projecto de' constituo federal. < art. 46 Rio de JaneiroLeuzinger & Filhos 1890. ,V

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TTcnvcoi que deve se~elt^pr decreto, para alcanar a indispensvel publicidade, no se pde referir s a uma camar, porque so as duas casas que compem o podei* legislativo e tal poder, mas no apenas um dos seus ramos, que representa o objecto do acto em questo, Eis porque MOREAU (1) taxa de nullas as convocaes somente dirigidas aos membros de uma camar. Nos Estados Unidos, do mesmo direito, que entre ns, gsa o chefe do poder executivo, e especialmente, conforme a opinio de GRASSO (2) no intuito de, sempre que se lhe torne urgente, obter a collaborao do senado, nas resolues dependentes da confirmao da segunda camar, o que explica alli estar o presidente auctorizado, pela constituio, a deliberarsobre a convocao extraordinria do congresso ou de qualquer das seces. Avantajam-se, entretanto, s nossas e s norte americanas, as disposies constitucionaes da Suissa, que, outorgando egual direito ao chefe do conselho federal, lhe impem a obrigao de proceder convocao extraordinria do corpo legislativo, desde que haja pedido da quarta parte dos membros do conselho nacional ou requisio de cinco cantes.
I (!) Mfcis elmentaire de roit constitutiannel ParisAncioinc. Misoa L- Larose et Forcei1900 I>ag;. 199. (2) La Costituzione degli Stati Uhiti deli'America SettentrionnleFirenzeBarbeia1894pag. 82.

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Mais recomraendaveis ainda se nos afiguram os princpios dominantes na Frana, onde, alm da vantagem da competncia, tanto do poder executivo como do legistativo, exige-se, neste ultimo caso, a proposta da maioria absoluta dos membros de cada camar, e no ape-nas de uma, segundo acontece na Suissa. Descarte, satisfazem-se as convenincias do poder executivo, garantindo-se-lhe o auxilio da assembla legislativa, quando no se torne possvel esperar-lhe a reunio, na poca legal, prov-se da mesma forma necessidade de haver sesses extraordinrias, sempre que a reconheam os deputados e senadores,por se deixal-os com os meios de se valerem de tal providencia,sem o erro de fazel-os depender da exclusiva vontade, daquelle outro poder, e, como medida de cautela, previdentemente requer-se, pelo voto da maioria, o assentimento de ambas as casas, quanto convocao extraordinria. I E' este o systema mais pratico e mais racional, sob o ponto de vista da harmonia dos diversos rgos polticos. IV No sentido technico, chamam-se sesses os SKSJ] diversos estdios, em que se divide uma legis- LATIVAC latura, e com este ultimo termo desigoa-se todo o perodo, durante o qual podem as eamaras legitimamente exercer as .suas attribuies. Houve poca em que--se julgou inherente natureza das assemblas legislativas a perma-

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nencia dos seus trabalhos e at 1848 assim se dava ainda na Frana, pujarei constitucional repetia as normas do direito'publico, formado pelas ideias politicas da revoluo de 1789. A legislatura por tempo indefinido, representava o corollario da separao absoluta dos poderes e da supremacia das camars, ento consideradas como possuindo a verdadeira representao da soberania nacional. Mas pouco alli vingou o systema dofunc-. cionamento ininterrupto do corpo legislativo, repudiado pelas constituies modernas, que, na maioria, limitam o termo da durao das sesses, no julgando da essncia do poder, incumbido de decretar as leis, o seu exerccio continuo, visto que no ha necessidade de legislar sempre e a todo momento. Por outro lado, nenhum obstculo offerece a reunio peridica ao funccionamento regular das camars, desde que se lhes d a faculdade da prorogao dos trabalhos ordinrios e se lhes permitta a convocao, fora da poca marcada. A prorogao, sendo o meio de dilatar o tempo da actividade parlamentar, afim de lhe evitar a interrupo, nas occasies em que ainda se faa opportuna a reunio das assemblas, j que no ha como precisar os dias suficientes, para as suas deliberaes annuaes, tanto deve caber ao legislativo como ao executivo, pois nada justifica o receio de attentados, por parte deste, contra o livre exerccio das funces quella commettidas. E aos mais empenhados em zelar da. independncia de taes funces no tem re-

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pugnaHo auctorizar o poder executivo a resolver sobre a convenincia da prorogao. * No projecto de constituio federal do saudoso e eminente professor da Faculdade de Direito de So Paulo, BRAZILIO DOS SANTOS, (1) admitte-sea prorogao, por acto do presidente da Republica, quando o bem do Estado assim o exigir. Cooiprehende-se o pensamento de transferir a attribuio para o chefe da nao e de retiral-a das camars, cujos abusos, na morosidade dos seus trabalhos, at certo ponto no deixa de facilitar o direito de livremente resolverem sobre a continuao das sesses, at quando lhes pprouver, illudindo-se descarte o intuito do limite de tempo, fixado para cada reunio annual. Entretanto nessa soluo no nos parece estar o remdio do mal, que cumpre prevenir de outra fornia, pois a pron.gao, como acto do corpo legislativo, resulta exactamente da detenninao daquelle prazo certo, traduzindo o modo de corrigir o inconveniente que s vezes possa trazer o principio opposto ao da permanncia das assemblas, e tambm se nos revela, nos seus effeitos immediatos, como um dos objectos prprios da competncia geral das duas camars. Acertadamente, pois, estabeleceu a constituio brazileira, no l. do art. 17, ,que s ao congresso cabe decidir a respeito da prorogao das suas sesses.
(1) Esboo de Constituio Federal.Art. 57.So PauloTypographia do Instituto D. Anna Rosa.1890.

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J no ha, porm, legar para queaesquer duvidas, com relao ao adiamento, e tudo, ao contrario, aconselha excluir a interferncia do poder excutivo, pela possibilidade de se munir de elementos bastantes, afim de prejudicar a misso prpria dos legisladores. A decretao da providencia pertence mais naturalmente s camars do que quelle poder, merc do qual no razovel collocal-as, no caso de acharem que as convenincias 4o -bem publico reclamam a celebrao das suas sesses -em data diversa da indicada nas leis, e a nossa constituio' soube attender a estes motivos, dispondo, no citado l. do art. 17, que, na espcie, s ao congresso cumpre resolver, Na Frana, apezar das exigncias do regimen parlamentar, e de se explicar a faculdade do presidente da Republica, talvez pelo facto de corresponder ao direito de dissoluo, que lhe assiste, todavia no se despresou a considerao de abusos provveis, tanto que no pouco se restringiu tal faculdade, pois alli o chefe da nao pde suspender por uma durao determinada o curso das sesses, mas nunca alm do termo de um raez e nem nunca por mais de duas vezes em cada anno. Nos Estados-Unidos, prevalece a com pe-1 tencia do poder executivo, mas to somente afim de supprir a falta da deliberao legislativa a respeito, como no caso de no chegarem as camars a accordo sobre o prazo do adiamento, em' que, ento, que a lei o auctoriza a intervir.

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Resta-nos declarar que as monarchias, onde. conhece limites o direito da realeza, para decretar o adiamento, inspiraram-se na velha tradio ingleza de terem as camars por origem a omnipotncia da coroa, a que lhes cumpre aconselhar ou auxiliar, jamais formando um poder distincto, com auctoridade prpria Mesmo assim, as regalias do soberano, embora plenas na Inglaterra, na ustria, na Hungria, na Baviera, na Hespanha, na Itlia, em Portugal, no Japo, nos apparcem cerceadas na Allemanha, na Blgica, na Dinamarca, na Grcia, na Prssia, na Roumania, e na Servia. Os trabalhos legislativos si ficam suspensos, com o adiamento, interronpem~se com o encerramento da sesso e cessam com o termo da legislatura. As consequncias jurdicas do segundo desses actos, e assim as do ultimo, determinam como, por exemplo, no direito publico italiano, a caducidade de todos os projectos, pendentes de votao, no se permittindo restabelecel-os, na reunio seguinte, salvo mediante um novo processo de apresentao. Contra esta praxe, importada da Inglaterra, a qual parece subsistir nos Estados Unidos, manifesta-se V, MIGELI, (I) taxando de illogico e anti-juridico o costume de entender as sesses como perodos isolados de um trabalho sem continuidade, que nada tm que vr uns os outros, que no devem ter entre si a, menor ligao, e depois adeantando que
BSO

1(1) Op. cit. p. 171721.

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r curioso systema resultou talvez do facto de ha um tempo coincidir a sesso com a legislatura, isto , legislatura no se dividir em sesses, porque, cada vez que se devia convo-^ car o parlamento, - realizavain-se novas eleies e por isso durava elle pelo tempo da convocao. . , No se faz mister insistir no assumpto, afim de mostrar que a verdadeira norma a de, como se d na Frana, no considerar o encerramento das sesses como anullando^osl trabalhos anteriores das duas camars, mesmo quando no estejam ultimados pela approvao definitiva, podendo elles proseguir na- reunio immediata, e no p em que se acharem.: Quanto s sesses legislativas, manda finaH mente a nossa constituio que sejam publicas, salvo si o contrario fr resolvido por maioria de votos. A publicidade destina-se, sobretudo, a satisfazer a opinio popular e a fornecer os elementos para as apreciaes sobre a conducta dos deputados e senadores no exerccio da funco legislativa. Visa-se garantir o direito de assistirem os diversos cidados aos debates da assembla, onde se discutem assumptos, que immediata mente lhes dizem respeito ; procura-se com a sua presena, no local dos trabalhos legislativos, at certo ponto contribuir para a sua educao politica, fortalecendo-lhes os sentimento de, patriotismo, interessando-os nos vrios incidentes da vida parlamentar, como ainda se busca pela.

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divulgao da imprensa, trazer ao corrente de quanto se passa nas duas camars os que residem fora da sede destas corporaes. Pretende-se mais, com a determinao da publicidade, provocar as demonstraes de applauso ou de reprovao pelas reformas ou pelas decises de mais gravidade e assim orientarem-se os legisladores acerca dos desejos da maioria da populao. Por certo, no sejusti-) ficaria a convocao do eleitorado, para escolher as auctoridades que tm de compor o governo do paiz, sem tel-o sempre -informado da marcha regular ou no que seguirem os negcios pblicos, apto, em summa, a conhecer das responsabilidades, que venham tocar quel-les que lhe mereceram a confiana, traduzida no resultado da votao. A publicidade preenche perfeitamente todos esses fins, de mximo alcance, no regimen representativo. Referindo ter sido, em 1766, o congresso do Massachussets o primeiro, nos tempos modernos, a autorizal-a formalmente, para os seus actos, declara F. LIEBER (1) que as leis constitucionaes dos Estados Unidos no a contemplaram expressamente, por no haver necessidade de consignar no texto daquellas leis o que ningum discutia e todos sabiam fazer parte da existncia politica da nao. Entre ns, a publicidade das sesses, vem estabelecida desde a constituio imperial- de
(1) La liberta civile e Vautogoverno na Bibl. di scienze polit. Torino. Unionc Tip. Editrice 1896p. 206.

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4824, que a determinava, no art. *<M, com a intuitiva resalva dos casos em que o Estado exigir- que taes sesses passem a ser secretas; excepo nica, tolerada pela sabedoria da r# gra, acceita, como verdadeiro axioma, no direito publico dos nossos dias. V E' da natureza de toda a assembla no poder reunir-se, e nem poder deliberar, sem o assentimento de uma certa parte das. pessoas que a compem. Dabi o principio do numero legal, ou,,jme-j lhor, do quorum, expresso que parece a mais conveniente, pela facilidade de a adoptarem todos os idiomas, como alis o demonstra o seu emprego universal, na linguagem parlamentar. ". O quorum representa o numero dos .membros de uma assembla, indispensvel validade das resolues, que delia emanarem. Em primeiro logar, convenincias de ordem e de methodo exigem que, na diversidade de opines, manifestada no seio da corporao, se escolha um critrio, afim de se conhecer qual a que tem de prevalecer, como traduzindo a vcntade cominam, e qual deva ser a base] para a affirmao dessa vontade. Por sua vez, a actividade dos mais laboriosos, dos, que estejam sempre promptos a cuidar dos trabalhos, correspondentes aos fins da instituio, precisa garantir-se contra os embaraos, que "Jhe causem as negligencias, a desdia dos impontuaes,

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no cumprimento dos seus deveres. Occorre ainda que a responsabilidade de cada qual, nas deliberaes vencedoras, tem de ficar perfeitamente accentuada, de modo a se definir- a que toca aos que agiram legalmente, em nome dos outrcs. Convocar uma assembla, e pretender o comparecimento de todos quantos a formam,! seria negar a existncia de uma srie de impedimentos, de ordem material, que, - a todo instante, impossibilitam tal aspirao. Neste fundamento, est a base legitima do qurum, que, ante a certeza de nunca se obter, para a celebrao das sesses, numero exactamente egual ao da cifra, representada pelo total dos membros da assembla, leva, segundo Mi-CTSLT, (1) presumpo jurdica de que semelhante numero exprime a vontade collectiva, supprindo ento a vontade dos presentes dos que ti veiem faltado. Essa presumpo, apoiada em necessidades de facto, continua aquelle professor, firma-se na realidade das coisas, porque os ausentes ou por no quererem ou por no poderem no,tm o direito de, com a sua absteno, embaraar o preenchimento da misso, a todos conferida, chegando de algum modo a delegar a sua participao, no exercicio das funces, aos que, pelo comparecimento regular, pela assiduidade,
(1) Le Quorum ans les assembles politiques Revue de droit publicTome dix-huitime Juillet i dcembre 1002 pag. 193 258.

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merecera que se os considere como as verdadeiras partes componentes da aggremiao. A\ primeira vista, dado o natural empenho de se recommendarem as deliberaes, pela sancfi > da maior numero possvel, parece convir que o quorum seja sempre elevado. Re* clmando-se b concurso de muitos, na confeco das leis, no encerrara estas apenas *0 manifestao das idas de pequenos grupos, re- flectindo, ao contrario, os sentimentos daifrc*-o verddeiramente major. A ingerncia de poucos offerece o risco de aproveitar por demais s minorias, que, com a reductf do* limite do numero, dispem, a qualquer momento, dos meios para dirigir o resultado definitivo da votao. Contra essas razes insurgem-rse os partidrios do quorum reduzido, ai legando que a contingncia de se realizarem as sesses das fssemhlas politicas, no com a presena de todos quantos as constituem, mas s com a de alguns, manda transigir, estabeleceudo-se o quorum da mesma forma para que este seja "tall que permitia, na pratica, actividade das referidas assemblas levar a cabo a tarefa que lhes incumbe, e a qual no basta declarar,' em* que consistir, nos textos legislativos, sem attender maneira, forma de sua execuo, no terreno dos factos. Eis o fundamento capital da preferencia, manifestada em favor do quorum reduzido e fixado, de modo, a, garantindo os interesses das maiorias, por lhes dar a supremacia, de

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accrdo com o seu numero, obrigal-as a estarem constantemente prevenidas contra os manejos ou expedientes, a que tanto recorrem as minorias como simples recurso de opposio, alis de perniciosos effeitos para o regular andamento dos trabalhos legislativos. Era o que i expunha STORY (1),a propsito de se haver sustentado que, para o congresso dos Estados Unidos, devia ser exigido um numero superior ao da maioria absoluta, declarando que estabelecer to extraordinrio quorum, para a resoluo das questes, seria com effei-to firmar a regra da minoria em Vez da maioria, e assim subverter o principio fundamental de todo regimen republicano. Deve, por certo, ter actuado no espirito dos defensores desse modo de pensar a lembrana do que acontece na Inglaterra, onde, cada camar fixa, por si mesma, o numero de membros, cuja presena necessria, para a validade dos seus actos, sendo o assumpto considerado de Organizao interna e formando actualmente a maioria quarenta representantes, na camar dos communs, e trez, na dos lords. \ Todavia, mesmo nas constituies mais recentes ou nas mais conhecidas, a no ser a do Chile, cujo art. 45 estabelece que as sesses da camar dos deputados se realizam, desde que comparea a quarta parte dos deputados,
(1) Commen tarios. Traduco de Theophilo RibeiroOuro PretoTyp. do Frum1896vol. 3- pag. 21.

No vingou o preceito do qurum diminuto e a regra quasi que invarivel a da metade e mais um dos membros de cada casa, para nella formar-se a maioria absoluta. Escolheu-a a constituio dos Estados Unidos. Consagrou-a a da Suissa, segundo a qual necessria, para as sesses de cada um dos concelhos, a maioria absoluta dos respectivos membros, que decide, tanto no dos Estados, como no nacional. Estes principios ainda so communs a todas as assemblas dos cantes, fazendo excepo a do Ticino, em que se requer, alm da presena de metade dos membros do grande concelho, mais o voto affirmativo, para a validade das decises. Na Frana, guardam silencio os textos constitucionaes, quanto aos trabalhos legislativos, pelo que se tem entendido competir s camars regularem o caso como lhes aprouver. Assim, o art. 95 do regulamento da dos deputados exige a presena de metade e mais um do numero legal dos seus membros e o art. 60 do regulamento do senado, no s estabelece que comparea aquelle numero, mas que votem os que o perfizerem. O mesmo numero o requerido para a approvao dos projectos de lei em ambas as casas, onde ha a exigncia do quorum apenas para deliberar e no para discutir. Si o quorum no attingido, numa sesso, a votao d-se na seguinte, com qualquer numero. O estatuto italiano de 4 de maro de 1848 dispe que as sesses e as deliberaes da ca-

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mara no so legaes nem validas, si no estiver presente a maioria dos seus membros. Tal determinao, porm, deixou de ser rigorosamente cumprida, j porque com a elevao progressiva do numero de deputados, que de trezentos e oitenta e sete, em J860, subiu a quinhentos e oito, desde 1878, a exigncia da maioria de duzentos e cincoenta e cinco tornava-se demasiada, dificultando em extremo o curso normal dos trabalhos legislativos, ja porque a severidade da lei tinha menos cabimento, num paiz em que os membros das camars nada percebem dos cofres pblicos. Todos esses motivos impressionaram de tal modo os representantes de ambas as casas, que hoje, tanto pelo regimento do senado como pelo da camar, no se levam em conta os que se aliam com licena, para se fixar o numero indicado naquelle estatuto, bem como os outros cuja eleio ainda no se achar regularmente verificada, os que notenham prestado juramento, e, emfim, os ausentes, em virtude de commisses, de que estejam encarregados, pela respectiva camar. Assim informando sobre as normas, adoptadas no parlamento italiano, observam MASTCINI e GALBOTI (1) que, graas ampla interpretao dada ao texto aa lei fundamental, j o senado pde alli funccionar com a presena de setenta membros e a camar apenas com cento e setenta e seis deputados.
Cl) Norme e usi dei parlamento italianoRoma Tipografia delia camar dei deputati1887 pag. 125 128.

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ensejo de alludir, e da indicada por alguns, quanto ao concelho federal da Allemanha, de bastar, para haver sesso, que entre os presentes figurem o presidente ou o seu substituta, visto nada disporem a respeito as leis constitu-cionaes. As praxes, nestes dois paizes, como explica BURGESS (1), obedeceram a motivos diversos e que, de forma alguma, se prendem s convenincias da inferioridade do numero. Nas duas camars do parlamento britannco, o ministrio dirige to completamente a legislao que no ha meio de poder impr-se uma minoria. Os ministros representam a maioria da camar dos communs, isto , um quorum, formado pela maioria dessa casa, est presente no ministrio. Quanto ao concelho federal da Allemanha, si tivesse de suspender a sua actividade porque os governos dos Estados deixassem de enviar os seus representantes, o poder legislativo do Imprio ver-se-ia continuamente reduzido esterilidade. Os mojtivos matria es de ausncia que ha nos outros corpos legislativos, neste no existem. Seus membros so meros instrumentos e a sua ausncia no se pde interpretar geralmente, sino como hostilidade dos seus governos para com o Imprio. A nosso ver, muito embora os inconvenientes attribuidos ao quorum elevado, e commummente estabelecido, no hesitamos em lhe
(1) Cincia politica Madrid La Espana Mo- . derna.Tomo IIpag. 139.

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reconhecer a superioridade sobre o outro menor. Ter o primeiro os seus defeitos mas, entre os limites propostos, destaca-se como o que menos imperfeitamente consegue a vantagem de proteger a maioria contra as surprezas de occasio, que aquelle outro est muito longe de impedir, sem alis reparar, sino excepcionalmente, os males que este ultimo, de prompto e com innegavel efficacia, pde impedir. Mais se expe a maioria s victorias da minoria com o numero baixo do que com o numero alto. O essencial est em proceder ao calcilo, tendo em vista, para fugir ao erro das determinaes exaggeradas e inexequveis, a quantidade do pessoal, a sua educao, os seus hbitos de ordem, de trabalho, os antecedentes da vida parlamentar do paiz, os sentimentos dominantes, no circulo das relaes officiaes, considerando, por outro lado, a situao material da generalidade, a natureza da profisso que exerce, os meios de transporte de que dispe, fceis ou difficeis, os recursos que offe-rece a sede dos trabalhos legislativos, e, em summa, as innumeras particularidades que diversificam de povo a povo, e as circumstancias que, podendo influir no regular funccionamen-to do corpo legislativo, variam com o decorrer do tempo. Mas nem por isso se nos afigura acertado consentir que o regimento de cada assem-bla proveja ao caso em vez de regulai-o, em preceito absoluto, no texto da lei constitucional, porque, apesar de referir-se elle mais ao processo,

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forma, do que propriamente essncia, ao contedo das deliberaes, entretanto se liga, e muito de perto, a um dos importantes requisitos de toda lei, qual o da sua obrigatoriedade. A redaco do citado art. 18 do nosso cdigo fundamental auctoriza deduzir que a exigncia da maioria absoluta limitada validade das resolues, no se estendendo reunio do congresso, emquanto apenas durarem os debates, e essa a ba regra, porque os effeitos da votao no se equiparam, na sua responsabilidade, aos da simples discusso. Quanto a esta no ha maior razo de immediato alcance politico, obrigando ao concurso da maioria dos membros da assembla, e nem seria justo tolher a liberdade de cada representante, collocando-o na dependncia dos seus collegas, de modo a s se enunciar a respeito de determinados assumptos, quando quelles aprouvesse comparecer, para formar o numero legal. Relativamente determinao do quorum, agitam-se duvidas, no sentido de comprehender o numero de deputados e senadores todos os que forem eleitos ou unicamente os que forem effectivos. Neste ponto, no ha logar para divergirem as opinies, desde que alguns, impossibilitados, por motivo de licena ou por outros similhantes, de se apresentarem, durante certo perodo de tempo, no gosam de ttulos, para se lhes contar o voto, que esto impedidos de dar, no calculo dos necessrios validade dos actos da assembla. No se achando ena

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condies de intervir nas decises, fica-lhes suspensa a auctoridade, interrompe-se-lhes o exerccio do mandato, e, dest'arte, nada aconselha a egualal-os aos que, com a sua frequncia aos trabalhos legislativos, de facto nelles tomam parte. Assim, ha de se estabelecer a proporo, includos apenas os que estiverem desempenhando as funces legislativas, porque so os que, no momento, contribuem para a existncia real da assembla, a que pertencem. VI DURAO DA LKOISLATUBA. As funces politicas, envolvendo o exercicio da soberania, tm de ser temporrias, ao contrario das administrativas, cujo regular desempenho demanda a permanncia dos que as occupam, nos respectivos cargos, como meio de aquirirem perfeito conhecimento das necessidades dos vrios servios, reclamando ainda a educao profissional, a habilitao technica dos seus titulares, o que s a assiduidade, nas diversas occupaes officiaes, pde alcanar com a lio do tempo e da experincia. No convindo nao despojar-se da sua auctoridade, sino pelo praso o mais curto possvel, de modo a jamais renuncial-a, e havendo de confiar o uso dos seus poderes supremos aos capazes de empregal-os, em proveito dos interesses de toda a comm unho social, a soluo, quanto s funces politicas, para conciliar a existncia, a actividade do governo de cada

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paiz com as faculdades soberanas do seu eleitorado, consiste na composio peiiodica das assemblas, a que se attribue a representao popular, donde resulta o corollario lgico da renovao integral do corpo legislativo, ou, pelo menos, de um dos seus ramos, que sempre a camar dos deputados. Na doutrina radical,no se permttindo fixar a durao da legislatura em mais de um anno,descobrem-se dois inconvenientes, o de manter o eleito, quasi sem liberdade, numa dependncia absoluta e constante do eleitor, e o de bancar os votantes com os escrutnios re-j petidos e frequentes. A no ser na Republica de So Salvador, em alguns Estados norte-americanos, como o Maine, New Jersey, RhodeIsland, em que tal a poca da durao do mandato em ambas as camars, os de NewYork, Washington, Wisconsin, que a limitaram da mesma forma para os membros da dos deputados,e ahi com o fundamento de no ser to complexa e nem to vasta a misso do poder legislativo,em qualquer outra*parte ignoramos que hajam prevalecido os extremos de similhante critrio. E' preciso, pois, ficar num justo termo, nem to breve que embarace ou prejudique o trabalho do legislador, nem to longo que venha perturbar ou tolher a interferncia dos cidados na gesto dos negcios pblicos. E dada a ausncia de princpios rigorr smente scientificos, importa attender a especiaes razes de opportunidade ou ao que ensinar r

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tradio de cada povo, conforme a maior ou menor importncia ligada ao voto popular, sob o ponto de vista da confiana, que merecerem os suffragios politicos. Eis porque, a respeito, se notam grandes divergncias entre as naes republicanas, sendo de dois annos a durao do mandato nos Estados Unidos, Mxico, Equador, de trs na Suissa, Brazil, Chile, Uruguay, e de quatro, na Frana, Republica Argentina, Bolivia, Peru, Venezuela, raraguay e Gosta Rica. Accusam os paizes monarchicos a mesma variedade, desde o perodo de trs annos, na Sucia, Noruega, Dinamarca, Portugal, de quatro na Hollanda, Blgica, Roumania, de cinco na Allemanha, Prssia, Itlia, Hespanha, Hungria, de seis na Baviera e na ustria, at, finalmente, o de sete, na Inglaterra. O certo, porm, que mais progridem as instituies democrticas, mais se revela a tendncia, no sentido de diminuir a durao dos poderes das camars legislativas. Neste particular, offerece-nos significativo exemplo a historia parlamentar da Frana, onde, sob a forma republicana, a poca de tal durao tem oscillado entre um e quatro annos, ao passo que, no regimen monarchico, foi-se elevando a cinco e a seis annos, para em 1824 chegar ao mximo de sete. Procede o mesmo reparo quanto ao Brazil. A nossa antiga constituio marcava o tempo de quatro annos, para a legislatura, ao passo que a actual o reduziu a trs, e esse limite foi

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o preferido, quer no projecto do governo provisrio, quer no da com misso incumbida de formular o plano da lei fundamental da Republica, quer, finalmente, no esboo que apresentou cada um dos membros dessa mesma commisso. Nao quer isso dizer que, nos excessos de mal entendida homenagem vontade popular, ou no zelo demasiado pela auctoridade do corpo eleitoral, estejam os meios de ponderar, de resolver a questo, quelambem, muito de perto, interessa s convenincias das assemblas legislativas, para o acerto e a efficacia das suas deliberaes. Considerando prudentemente as vantagens, de lado a lado, de sorte a evitar o sacrifcio de qualquer delias, desde que ambas so egualmenle apreciveis, no custar decretar as normas que correspondam e satisfaam s imposies de exigncias reciprocas. No domnio da politica figura a moderao, como virtude extremamente louvvel, graas qual as boas leis constitucionaes se recommen-. I dam, no tanto pela sabedoria dos preceitos, como pela sua applicao pratica, no momento de serem decretadas. VII Eleitas as camars, tem-se entendido que funccionamento regular deve preceder PODERES. o exame da legalidade dos diplomas, expedidos aos que tm de compol-as. seu

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A essa operao d-se at hoje o nome de verificao de poderes embota hajam alguns observado no corresponder a expresso usual s exigncias da technica, pois, em rigor, o deputado e o senador, individualmente considerados, no exercem um poder, mas sim uma funco, vista do que a forma prefervel parece a do texto da lei constitucional franceza, de 16 de julho de 1875, cujo art. 10dispe que cada camar juiz da elegibilidade de seus membros e da regularidade da respectiva eleio . Realmente esse o direito de que, em quasi todos os paizes, gosam os corpos legislativos. Mas a faculdade concedida a ambas as camars, para decidirem sobre a validade das eleies do respectivo pessoal, j no conta as antigas adheses, como se vae tomando objecto de fundadas criticas. No dispem as assemblas politicas da serenidade, essencial ao exerccio da funco de julgar. Falta-lhes muito para resolver, segundo as normas da imparcialidade, do desinteresse, e nem de esperar, onde collidem as ambies do poder, que o acto, de tanto valor para o predomnio dos diversos agrupamentos, obedea sempre inspirao dos sentimentos de justia. A superioridade numrica representa uma arma poderosa de que a maioria jamais abrir mo, mormente em pocas de agitaes, de rivalidades entre os partidos, de antagonismos entre as idas dos diversos candidatos, no cus-

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tando vr os extremos a que a conduzir a lucta, para a victoria dos seus representantes. A minoria, por sua vez, sem meios de affir-mar, de defender'a legitimidade dos suffragios que alcanou, correndo o risco de a todo mo-mento ficar supplantada, e, exposta ao sacrifcio das suas foras, sujeita s preteries violentas, no ter as garantias do principio da representao proporcional. A esses inconvenientes junta-se o das du-| vidas constantes a respeito dos limites da competncia da camar ou do senado, no tocante matria. Querem alguns que ao acto no se imponham quaesquer restrices, tornando o poder legislativo o arbitro supremo, seja qual fr a natureza da contestao, e, mesmo versando ella sobre a capacidade politica, allegam quantos assim se enunciam a existncia de uma auctoridade, inherente prpria misso de fazer as leis. Para outros, a attribuioo, de que se trata, deve comprehender tudo o que j no estiver affecto a uma magistratura especial. Nas diversas naes, o receio dos perigos de arbtrio, no julgamento, tem motivado a adopo de alguns expedientes, destinados a neutralizar os effeitos das suggestes de abusiva condescendncia ou de descabida severidade, conforme haja sympathias ou no pelo programma cora que se apresente o eleito, contingncia a que no escapa, ante a fora imperiosa das circumstancias, a mais bem intencionada das assemblas deliberativas.

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Assim, no falando em outros paizes, a Itlia recorreu ao alvitre da creap de uma junta de doze deputados, nomeados pelo presidente, na sesso seguinte de sua eleio, no sendo licito a taes deputados recusar o encargo para crue forem escolhidos. Procurando-se instituir um verdadeiro tribunal superior, no se chegou todavia a semelhante resultado, uma vez que a camar plena forma a instancia final, onde se confirmam ou se rejeitam as sentenas, proferidas na primeira. Pouco se adiantou com a innovao, que no remedeia o defeito capital, o de caber a resoluo definitiva a toda a assembla. O mesmo se pde dizer do systema das commisses especiaes, em voga nos EstadosUnidos. Outras legislaes, egualmentc afim de sanar os males resultantes da ampla faculdade attribuida ao poder legislativo, estabeleceram, porm, cautelas mais seguras. A constituio da Roumania, por exemplo, exige, para ser annullada qualquer eleio, que votem dois teros dos membros da respectiva assembla que estiverem presentes. Na Bulgria, os deputados, cujas eleies no so contestadas, tomam logo assento, e a corte de cassao resolve sobre as que forem impugnadas. Na Sucia, examina as eleies, na parte attinente forma, ao processo apenas, uma com-misso, que o ministro da justia preside, sendo as reclamaes julgadas pelo tribunal su-

premo. Na Hungria, as questes resolvemse segundo a deliberao de sete membros da camar, a que se referir o pleito, e aos quaes se delegam plenos poderes. Em Portugal, ha uma junta especial, composta do presidente do superior tribunal de justia, de trs magistrados desse mesmo tribunal, e de outros trs da corte de appellaSo de Lisboa, todos escolhidos pela sorte. * E' este ultimo systema o que mais se approxima do adoptado na Inglaterra, cujo parlamento de ha muito se despojou da importante prerogaliva, entregando-a s supremas auctoridades judiciarias, e procedendo do modo mais curial. lia, no caso, um perfeito acto judicirio, visando interpretar, applicar a lei, o que exactamente forma a competncia exclusiva dos tribunaes. Com razo pondera MORF.AU (I) que o eleitorado e principalmente a elegibilidade dependem de questes de nacionalidade, de estado, de pessoa, de incapacidades civis ou crimi-naes, cuja deciso foi sempre incumbida aos magistrados, acerescendo deverem as resolues destes indicar os seus fundamentos, ao passo que no ha necessidade de serem motivadas as das camars, o que constituo uma outra garanti a. | Trata-se de matria puramente contenciosa, de declarar o direito de partes que litigam, de Hizer sobre o valor das provas offerecitlas,-de
(1) Op. cit.pag. 338.

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ouvir as allegaes dos gue disputam a posse do diploma, de contestaes reciprocas sobre a validade dos ttulos que cada qual exhibe, |rata-se, em summa, da funco de julgar, prpria, exclusiva da auctoridade judiciaria, e que absolutamente o poder legislativo no se^acha em condies de bem exercer. Alguns publicistas do valor de BRUNIALTI e PALMA, longe de condemnarem a interferncia dos juizes ou de lhe desconhecerem a vantagem, no a aconselham francamente, o primeiro, por entender que nenhum povo, salvo talvez o dos Estados Unidos, conta uma magistratura to auctorizada, to respeitvel, to alheia s paixes politicas, como a da Inglaterra, e o segundo por considerar ainda defeituosa a organizao das cortes judiciarias, em seu paiz, achando no disporem ellas dos requisitos necessrios, afim de assumirem o encargo. A voutro tratadista no menos abalisado, como ESMEIN, afigura-se prudente continuar a deixal-o com o parlamento, porque a soluo adoptada na Inglaterra suppe a existncia de costumes polticos, difceis de encontrar em qualquer cutro meio. Nenhum delles, porm, se mostra adverso no princpio. Todos declaram, cedendo illao forosa,, que ha, na verdade, com o direito outorgado s assemblas legislativas uma verdadeira usurpao das attribuies, - correspondentes natu-resa, aos fins do poder judicirio, e que privativamente lhe devem pertencer.

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As demais objeces no tm a mesma importncia. Si se pretende que fica at certo ponto abatida a dignidade da legislatura com o facto de caber a verificao dos seus poderes a outra corporao, que no a mesma assembla legislativa, basta, afim de evidenciar a improcedncia do argumento, a simples cosiderao de, no momento de similbante exame, o eleito ainda no fazer parte da camar, sino com um titulo provisrio, precrio, como judiciosamente observa FUZIER-HERMN. (1) Egualmente insustentvel se nos depara a theoria que repelle a interveno judiciaria, como attentatoria da preeminncia do corpo legislativo, na representao da soberania nacional. No mais licito acceitar essa supremacia, como nos tempos em que perdurava o conceito, oriundo das ideias politicas da revoluo franceza de 1789, e alis explicvel, pela reaco contra o despotismo dos monarchas, traduzida na ascendncia, que procurava alcanar o congresso dos mandatrios do povo. Hoje, a gua Idade dos orgams do Estado, na- manifestao legitima da vontade suprema, no permitte admittir a preponderncia da auctoridade legislativa, que, naquella poca, se buscava estabelecer. E levada a doutrina s suas ultimas consequncias, teriamos que, acima do povo, para escolher os seus delegados, est a sanco das
(1) La sparation des povvoirsA. Maresq Ain Paris1880p. 324. .I

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camars e que da confirmao destas depende a escolha que fizer o collegio eleitoral, concluses todas oppostas ao reconhecimento dos llimitados direitos da massa popular. A inferioridade, a que se vm reduzidos os eleitores, desde que as camars gosam da faculdade de se conformarem ou no com o resultado das votaes, e assim se pronunciam sobre quaesquer que sejam, contestadas ou liquidas, no existiria, no caso de sentena judicial, porque ento tinha a deciso de versar apenas sobre os actos, a respeito dos quaes houvessem surgido protestos ou reclamaes. Nesta hypothese, no se iria ratificar a apurao dos suflragios dos cidados, mas to somente estabelecer quaes os que, em face da lei, deviam ser levados em conta e quaes os que tinham de prevalecer, como exprimindo a indicao da maioria, sem, de modo algum, se ferir a independncia ou a liberdade das urnas. Mais outro beneficio a colher com um tal processo o da economia de tempo, pois, segundo refere DANIEL MULLER(I), no ha exaggerc em afirmar que, na Frana, por exemplo, os quatro primeiros mezes da legislatura so consumidos no exame dos diplomas, em trabalho, que, na Inglaterra, se executa, durante o perodo comprehendido entre as eleies e a abertura da sesso, ou mesmo durante esta, de
(1) De la vrification es pouvoirs cies deputes Revue de droit publicTome 9Janvier juin1898 pg. 415455.

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maneira, portanto, a no embaraar a prompta discusso e votao dos diversos projectos de lei. J que entre ns alguma coisa se fez, no intuito de proteger a verdade eleitoral, firmando a competncia do poder judicirio, para decidir as questes relativas validade dos escrutnios, ou, como se d em alguns Estados, at as referentes organizao definitiva do alistamento, manda a coherencia tambm admittir o concurso da iseno dos magistrados, a bem do perfeito julgamento da eleio de deputados e senadores, que, politica como nenhuma outra, justamente a que carece, acima de todas as demais, do amparo seguro das rigorosas determinaes da justia. Obrigando os cidados a depender da sentena que pronunciarem os tribuuaes, com relao s duvidas, quer sobre a regular manifestao dos seus suffragios, quer sobre o legitimo exerccio do seu direito de voto, cumpre aos legisladores no abrir excepo regra, moralizadora, efficaz, com o exemplo de alterala, em proveito da corporao, onde tm assento, e a qual, por certo, no mais soberana do que o prprio eleitorado, a que deve a sua au-ctoridade. VIII Para que as assemblas politicas funecionem convenientemente, faz-se mister escolher quem lhes dirija os trabalhos, incumbindo-se dos servios, concernentes s necessidades de sua vida

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intima, e que no ha como deixar a cargo de toda a corporao. Dahi a formao da mesa, em geral, composta do presidente, dos vice-presidentes e dos secretrios, estes com a funco de redigir as actas, proceder leitura dos papeis, velar por tudo quanto se prende correspondncia, ao arcbivo, alm de outros deveres mais ou menos anlogos, e os segundos designados to somente como supplentes do primeiro, cuja auctoridade, pela primazia de sua condio, , por certo, a maior e a de mais vasta importncia, segundo depois teremos occasio de vr. A primeira regra, compatvel com a digniIdade, com a independncia das duas camars, a de procederem livremente escolha da respectiva mesa, podendo-se dizer que, nos tempos modernos, j se generalizou o principio entre os diversos po TOS. Na Inglaterra, por uma razo histrica, i derivada do facto de que, antes de tudo, .eram os lords os conselheiros da coroa, cabia a esta o direito de nomear o presidente da camar alta, costume que se conservou mesmo depois-de alteradas a composio e a natureza daquella camar. Outras leis constitucionaes imitaram o systema, sem que prevalecesse o mesmo motivo,, como se deu com a carta franceza de 1814, que conferia a presidncia dos pares ao chan-celler da Nao, preceito que se manteve ainda no acto addiciona de 23 de abril de 1815 e na outra carta, a de 14 de agosto de 1830.

 53 O chefe do Estado nomeia o presidente das duas casas, na Hollanda, em Portugal, na Sucia, e s o do senado, emquanto a camar dos deputados elege o seu, na Hungria, na Itlia, na Hespanha, bem como na ustria, onde a designao no pde recair sinso em quem pertena respectiva corporao. Em alguns paizes, pretendeu-se harmonizar semelhante regalia do rgo executivo com o direito das assemblas politicas, indicando estas certo numero de candidatos, dos quaes ura tem elle de preferir. Emfim, as camars escolhem hoje livremente o seu presidente, bem como os demais membros da mesa, na Suissa, na Frana, na Blgica, na Dinamarca, na Noruega, na Roumana, no Brazil, no Uruguay, considerando-se a faculdade, como subentendida, nas demais republicas americanas, e fazendo excepo apenas os Estados-Unidos, onde, no senado, por circumstancias que nos dispensamos de recordar, a presidncia compete ao vice-presidente da Federao. Os cargos da mesa devem ser gratuitos e no ha quaesquer razes de monta para retribuil-os, j porque no to oneroso o servio que obrigue a remunerao especial, alm do subsidio de deputado ou senador, j porque parece de mu aviso estabelecer tal differena, entre as vantagens dos representantes, no seio da prpria assembla. Convm ainda tornar diminuto o pessoal <e reduzil-o ao rigosamente necessrio. Desde

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que se lhe confia uma certa somma de poderes, melhor se garante a responsabilidade com m um, dividindo-a por poucos, e a este beneficio jun-j ta-se o do prompto expediente dos negcios, difficil de se obter, com a multiplicidade dos auxiliares, que determina sempre a complicao do mecanismo e das formalidades. Reclama a imparcialidade da mesa a sua excluso dos debates, e mesmo da votaes, o que se observa, na camar dos deputados da Itlia, desde a presidncia de GRISPI em 1877, como tambm exige que delia faam parte os representantes da minoria, cuja aco fiscalizadora aproveitar ao acerto e justia das decises proferidas, havendo o exemplo, ofierecido pela recente modificao do regulamento da-quella camar, que adoptou, para o provimento dos logares, a regra do voto limitado. Quanto eleio da mesa, que opinam uns para que se faa mensalmente, outros no comeo da sesso e outros ainda ao iuiciar-se cada legislatura, tudo depende dos sentimentos dominantes no meio politico, dos antecedentes da assembla e das circumstancias especiaes da vida parlamentar da nao. Em todo o caso, o principio da eleio annual parece o mais conciliador e o mais razovel. Dos membros da mesa o presidente o que possue as attribuies mais elevadas, poden-do-se dizer que os restantes apenas o coadjuvam, agindo, de accordo com o seu pensamento, e exercendo os respectivos cargos, sem a ini-

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ciativa de que dispe elle, no desempenho da funco que occupa. Mas essa funco limita-se s a guiar, e, quando muito, a orientar. ' uma funco exclusivamente moderada, e, pois, cumpre no desnatural-a, collocando o presidente em categoria superior, acima dos outros membros da assembla, o que no corresponde egual confiana que todos mereceram do eleitorado e mesma parcella de auctoridade poi elle conferida a cada um dos que escolheu, afim de terem assento no corpo legislativo. Procedem assim as criticas dirigidas contra a preeminncia de que, nos, Estados-Unidos, gosa o speaker da camar dos representantes, o qual, numa referencia ao systema de governo norte-americano, Wooimow WILSON (1) chega a declarar o funccionario mais poderoso daquelle systema, o que no custa entender, vista da grande importncia de sua eleio e do alto interesse que sempre desperta. A origem de similhante anomalia encontra-se no defeito de escolher o speaker-emre os supremos directores dos partidos ou entre os grandes personagens do mundo politico, que levam at ao posto de chefe da corporao legislativa o seu prestigio individual e a ascendncia, que grangearam com as suas relaes ou com os servios prestados fraco, que governam.
(1) Le Gouvernetnent CongressionnelParisGiard et Brire1900p. 115.

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Praxe to nociva, e muitas vezes fonte indirecta da tyrannia parlamentar, por certo no a herdaram os norte-americanos das livres instituies da Inglaterra, onde o verdadeiro papel do presidente das camars justamente concprehendido, na ndole da misso assignada ao speaker da assembla dos communs, que tem os seus deveres restrictos tutela da ordem, e aos encargos da administrao interna. Mesmo nos paizes, que adoptaram o regimen parlamentar, nada auctoriza, sob o ponto de vista jurdico, a estabelecer a audincia officia) do presidente da camar ou do senado, nas occasies de crises ministeriaes, segundo a pratica corrente, na Frana, e que, antes do governo republicano, era a que vigorava entre ns. O objectivo principal da tarefa, commettida ao presidente das corporaes legislativas, no permitte eleval-o a uma graduao hierarchica, alis inconcebvel, nas assemblas, onde no ha relaes de dependncia entre quaesquer dos seus membros e onde o suffragio popular a todos nivelou. | IX | Uma vez organizadas as camars legislativas, iropem-se a existncia de um conjunto de normas, destinadas a regular a marcha dos seus trabalhos. E' esse o fim que preenche o regimento. No sendo uma lei, e obrigando as suas determinaes s assembla que o decretou, pde votal-o qualquer das casas separadamente.

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I Representa elle um dos meios de garantir os interesses das minorias, e disso resulta a obrigao de cumpril-o fielmente, sob pena de se estabelecer a confuso, a anarchia, nas deliberaes, merecendo justas censuras a facilidade com que a camar dos representantes, nos Estados-Unidos, limitando-lhe a vigncia ao tempo da durao da legislatura, o suspende, na sua execuo, todas as vezes que o resolvam dois teros ou trs quartos de votos, e, em regra, no sentido de precipitar a adopo de projectos de lei, que, nas clausulas estabelecidas, encontram embaraos sua passagem immediata. Alm da convenincia de observal-o, com toda a exactido, recommenda-se a de no abranger o regimento disposies alheias ao seu objecto prprio, o do governo interno da corporao, no existindo vantagem nas regras de extrema severidade, que, talvez teis, afim de prover a casos isolados e raros, encerram, entretanto, o perigo de tolher a liberdade dos representantes, de expol-os aos caprichos ou mesmo s violncias do grupo que dominar. Adquire o regimento considervel importncia, nos paizes era que a brevidade das leis constitucionaes deixa certos pontos de detalhe, e alguns de elevado alcance, para nelle serem tratados, passando a formar o verdadeiro complemento daquellas leis. E' o que se d, na Frana, e foi o que succedeu. nos EstadosUnidos, onde, com eflito. s pelo regimento,

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diz-nos ESMEIN, (1) se estabeleceu o systema de commisses permanentes, o congressional govemment, que representa hoje um papel to importante, e que, na pratica, quasi transformou a constituio. Todavia, no tal a legitima natureza do regimento para cujas determinaes importa reservar apenas a matria concernente s questes variveis ou secundarias, e por isso excludas dos preceitos fundamentaes. Mas nunca se perde em, desde logo, contemplar, nesses preceitos, os assumptos, que no afectam, semente ao simples exercicio da funeo legislativa, mas tambm aos direitos dos cidados, no tocante obedincia, que se lhes impe, quanto s resolues emanadas das duas camars. Assim como na lei constitucional se restringem os poderes do rgo executivo ou do judicirio, salvo naquillo que directa e exclusivamente lhes diz respeito, da mesma forma terse- de proceder, com relao ao congresso legislativo, sem deixar margem a que as suas faculdades soberanas, na confeco do regimento, cheguem at ao ponto de operar modificaes profundas ou radicaes, no circulo da actividade politica do Estado. Para attender aos seus fins prprios, para no dar logar a confiictos, para impedir o arbtrio ou o despotismo das maiorias, cumpre que o regimento no pretenda cuidar de outros
(l) Elemento de droit constitutionnel franai et compare.ParisL. Larose1903pag. 747.

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negcios, alheios aos de ordem puramente domestica e do peculiar interesse da corporao. De outra forma, no se comprehenderia a plena liberdade, conferida assembla para organizalo. X E' claro que, para a regularidade dos trabalhos legislativos, se torna imprescindvel fixar os deveres de cada representante, estabelecendo a precisa sanco, para as suas infraces, no interesse da prpria existncia das assembla e dos direitos que lho cabe garantir ou defender. A srie de prescripes, que visam a realizao desses fins, constituo a desciplina das camars e os poderes que, no caso, a estas se reconhecem, derivam da natureza de sua organizao e do seu objecto. No estudo do fundamento jurdico de similhante competncia, que decorre da auctoridade das duas casas do congresso legislativo, temos a observar desde logo a distinco entre o poder disciplinar e o de punir. Sustentando corresponder o primeiro a um direito todo especial, nem privado, nem publico, ensina HENRY NEZARD (1) que o seu intuito menos o de fazer reinar a lei positiva do que outra, muito mais ampla, muito mais extensa, e que quasi se confunde com a moral.
(1) Lea prncipes gnraux du droit disciplinaire Paris Arthur Rousseau 1903pag. 397.

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Si, pela instituio da auctoridade publica, se procura firmar o imprio do direito, a esse resultado se chega, mediante a creao da regra jurdica, por via legislativa ou regulamentar, e mediante a sua applicao por via penal, ao passo que o poder disciplinar mantm a ordem moral, por decises de espcie, firmando-se como um poder social de jurisdico, revestido de caracter puramente ethico. Cada familia, cada egreja, cada corporao, cada estabelecimento de utilidade publica, como todo agrupamento politico, tm interesses prprios, que impem aos seus membros deveres particulares, deveres profissionaes, a cuja violao provm as normas do direito disciplinar. Embora se afaste da verdadeira doutrina, que o citado escriptor largamente desenvolve, e embora examine a questo dos poderes disciplinares, sob o ponto de vista da competncia da administrao publica, todavia indica SANTI ROMANO (i) a differena que os separa do direiro penal, expondo que as consequncias disciplinares da violao de um dever divergem das civis e das penaes, no s pelo seu fim, contedo e fundamento jurdico, como ainda pelo elemento formal, pois so applicadas por intermdio da mesma classe de funccionarios, com relao aos quaes se exige 1'osservanza dei doveri relativi.
(1) Ipoter isciplinari delle pubbliche amministrazioni IorinoUnione Tipogrfico Editrice1899

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A' vista disso, na determinao dos poderes dsciplinares, inherentes s camars legislativas, excluem-se as pessoas que a ellas no pertenam, bem assim o que se passar fora de seu seio. No foi por outra razo que, nos EstarlosUnidos, quando, dado o silencio da lei constitucional, que s menciona os eleitos para cada casa, surgiram duvidas acerca da auctoridade das camars norte-americanas, para infligirem qualquer punio aos extranhos, accusados de lhes pertujbarem os trabalhos, a corte suprema tlgou incompetente o congresso legislativo, afim de castigar, por desobedincia, quem delle no fizer parte, resolvendo que tal attribuio deve, por natureza, caber ao poder judicirio. A regra, na Frana, que a camar impe penas aos seus membros, mas no aos extranhos, e o presidente tm mais o direito de mandar prender um deputado manu militari, e de fazel-o depositar por trs dias, em local adequado. Nos outros paizes, salvo a Inglaterra, onde o speaker da camar dos communs pde condemnar qualquer dos representantes a uma deteno especial, no se entendeu preciso recorrer, em beneficio da disciplina do parlamento, a medidas extremas de rigor, como as penalidades estatuidas, nas trs naes a que nos referimos. Assim deve ser, porque convm mais supportar, com pacincia, os desmandos de um ou outro, que no guarde as convenincias do decoro, em vez de estabelecer na assembla o regimen militar da intolerncia que tanto servir s paixes e prepotncia da maioria.

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Em matria de disciplina parlamentar, nem todos acham curial outorgar-se ao presidente das camars o direito de requisitar directamente dos com mandantes dos corpos o auxilio da fora publica, allegando que si o poder executivo que delia dispe, ha manifesta usurpao de attribuies, alm de provveis conflictos, entre as ordens recebidas A melhor soluo est na adoptada, quanto ao poder judicirio, que, solicitando do executivo o concurso do pessoal daquella fora, para o cumprimento de suas decises, age por intermdio da- auetoridade competente, a qual assume, perante a nao, a responsabilidade desses actos, sempre graves, como os da interveno militar, nos negcios pblicos. Nem se argumente, para manter a liberdade ao corpo legislativo, com a recusa, por parte do chefe do Estado, que s licito admittir numa quadra revolucionaria, visto tambm se ter de contar com a desobedincia dos officiaes, quando estiver banido do espirito publico o sentimento do respeito aos poderes constitudos. XI Para os servios de expediente necessitam as camars legislativas de reparties, como a secretaria, o archivo, a ' bibliotheca e outros mais. l)eu-se-lhes, por conseguinte, a faculdade de livremente escolherem o respectivo pessoal, e a inconvenincia de ser a attribuio exercida collectivaniente, por todos os representantes

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da assembla, levou a deixal-a s com os membros da mesa. Todavia, alguns ha que acham prefervel transferil-a ao presidente, cuja interferncia, tratando-se de apreciar a habilitao profissional, a educao technica dos diversos candidatos, offerece roais seguras garantias do imparcialidade e de responsabilidade E' que o acto de nomear empregados se considera um acto de pura administrao, tanto que sempre cabe ao poder executivo. Torna-se at certo ponto extranho no se conferir a esse poder o direito de prover os cargos, de que sn trata, quando os que v3o desempenhal-os devem ter as mesmas vantagens de quaesquer outros funecionarios pblicos, como as licenas, as frias, as aposentadorias, ficando sujeitos disciplina commum a todos os auxiliares do servio official. A excepo, que se traduz na regalia de que gosam as assem b loas legislativas, talvez provenha ainda da falsa noo de consideral-as superiores aos demais rgos do Estado, . na representao da soberania nacional, mas no parece conforme aos princpios da theoria scientitca. Si ao poder judicirio no se concedem prerogativas eguaes, mantendo-se, ao contrario, s a competncia especial do poder executivo, na orbita da administrao publica, cremos ex plicarem-se as duvidas que nos suggere o rpido exame da matria.

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As leis constitucionaes, que, como a nossa, se referem expressamente ao caso aludem faculdade de nomear, quando a clareza do texto tinha a ganhar, consignando-se tambm a de demitir, que nem sempre se acha impli* cita na anterior. Ha nisso uma das exigncias da boa redaco, essencial aos preceitos fundamentaes, attenta a sua mxima importncia politica. XII
IMMUNIDADEB PARLAMENTARES

Duas importantes e conhecidas regalias ampararam a liberdade dos deputados e senadores, no exercicio das funces legislativas : a da inviolabilidade de opinies ou votos e a da prohibio de serem elles processados ou presos, salvo o caso de flagrante delicto, sem licena da respectiva camar. Ha, porm, entre ellas, certas dissimeIhanas, que convm assignalar, para bem definil-as. A primeira divergncia est em abranger a prerogativa, referente s opinies e votos, os actos praticados pelo senador ou pelo deputado, no exercicio de suas funces, quando a outra, concernente priso, suppe a existncia de um delicto qualquer, que em.nada se relaciona com o desempenho dessas funces. A outra diferena consiste em qne, naquelle caso, ha o intento de no culpar o representante, isentando-o das leis penaes, e, no ultimo, apenas o de libertal-o da aco judi-

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ciai, si o movei desta fr a perseguio poli-L ti ca, sem todavia deixar a camar de reconhecer a convenincia de similhante aco, exis tindo base para o procedimento criminal, tanto que se reserva a faculdade de auctorizar ou no que continue o processo, donde temos esta ultima garantia limitada e condicional, ao contrario daquella, que completa e absoluta. Na sua origem tambm se distinguem as duas prerogativas. O principio da irresponsabilidade politica veiu da Inglaterra, com o biV of rtghts, posterior revoluo de 1688, e o que veda a priso, independentemente de licena do corpo legislativo, nasceu na Frana, com a asscmbla nacional de 1789 (1). A expresso inviolabilidade de opinies e de votosque empregamos, para nos cingirmos adoptada, no art. 19 da constituio federal, no por todos acceita. Rossi usa da phrase irresponsabilidade jurdica ; outros, como MENYER DE SALINELLES (2), preferem a locuo garantias de independncia e de liberdade dos membros do parlamento; ainda outros, como MASSOUGNES DES FONTANES, acHam que tanto cabia a afirmao de, sob o regimen da monarchia absoluta, ser inviolvel e sagrada a pessoa do rei, quanto hoje se torna imprprio applicar as mesmas palavras aos re(1) MASSOUGNES DES FONTANES De VImmunit parlamentaireParisArthur Rousseau1900 p. 56. (2) Faculte de Droit de Paris Thse pour le doctaratPoitiers-1902p. 191.

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presentantcs eleitos. Egualmente entende Mi-CELI que, dizendo-se inviolabilidades parlamentares, se pde confundir a ida com a inviolabilidade da coroa, o que por vezes tem succe-dido. (\) Finalmente, pensa ESMEIN que o termo . inviolabilidade, alm de inadequado, despe-rta noes exaggeradas ou falsas, porque chegar-seia a deduzir que, em principio, se subtraem os membros daassembla aco da lei, embora, ao contrario, lhe estejam plenamente subordinados, como quaesquer cidados, no se modificando o direito commum, em seu favor, sino nos dois pontos indicados. A inviolabilidade pelas opinies e votos emittidos, no exerccio do mandato, longe de corresponder a um privilegio da pessoa do representante, representa uma prerogativa, derivada da natureza da funeo publica de deputado ou senador. Na Federao Norte-Americana, os membros do congresso nacional tm plena liberdade de falar e discutir, no seio dessa corporao, deduzindo-se do respectivo texto constitucional que no podem ser aceusados de caiu mn ia e injuria, pelo que disserem na camar a que pertenam ou nas co-n misses desta, e nem pela publicao official de seus discursos. Da mesma liberdade gosam, na Inglaterra, os membros da camar dos communs ; no respondem, perante os tribunaes, ou perante
(1) Le immunit parlamentari Milano Societ Editrice Libraria1898 p.3.

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qualquer corpo a ella extranho, pelo que disserem, na referida camar, mas, si publicam s seus discursos ou as suas palavras, podem, (tomo os particulares, ser processados, por ca-lumnia e injuria, no havendo similhante excepo para a camar dos lords, que no mais se equipara dos communs. Na Allemanha, no obstante os esforos de BISMARCK, para o estabelecimento de uma jurisdico penal, attribuida ao corpo legislativo, entretanto, os membros do Reichstag no incorrem em qualquer responsabilidade judiciaria ou disciplinar, pelas opinies e votos emittidos fora da assembla, concluindo-se da linguagem do texto censtitucional, conforme diz BURGESS, ser preciso que tal se d, no curso das sesses, e com relao a assumptos a ellas concernentes. constituio prohibe as offensas aos membros do Reichstag, durante o exerccio de suas funcos ou por motivo de tal exerccio. Na Itlia, a prerogativa por egual ampla, entendendo alguns que a limitao s-po-de existir na auctoridade do presidente da camar ou do senado, e nas disposies do regimento, vista dos termos expressos do art. 51 do estatuto nacional. A Frana, a Hespanha, Portugal, a Blgica, a Grcia, o Mxico, o Chile, a Republica Argentina, a Bolvia, o Peru, a Venezuela, o Equador, a Guatemala, o Haiti, o Uraguay, o Paraguay, e as republicas de So Salvador, Nicargua, Honduras, So Domingos, Costa Rica,

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adoptaram o principio da inviolabidade de modo absoluto e sem qualquer excepo. Na ustria, a lei fundamental de 21 de dezembro de 1867, modificando a de 26 de fevereiro de 1861, sobre a representao do imprio, estabelece que os membros do Reichstag so inviolveis, pelos votos por elles mitidos no exerccio de suas funces. Respondem apenas perante a camar, de que fazem parte, pelas palavras proferidas no exerccio do mandato. E' esta a regra da constituio da Baviera de 26 de maio de 1818 : ningum tem que dar contas dos discursos proferidos na camar onde tiver assento, sino prpria assembla e de accordo com o regulamento. Quasi no diverge das anteriores a disposio do acto constitucional de Wurtenberg do25 de setembro de 1819, cujo art. 185 reza que ningum ser obrigado a responder, em procedimento judicial ou disciplinar, pelos discursos feitos na assembla ou fora dlla, ou pelos seus votos, e que, todavia, as calumnias e injurias contra o governo, contra a assembla dos Estados e contra quaesquer de seus membros sero punidas segundo a lei e conforme: os meios < rdinarios. Na Dinamarca, preciso lbena da assembla, para, fora da mesma, serem responsabilizados os membros do Riksdag, pelas opinies que tenham emittido. Tambm na Sucia preciso licena do* Riksdag, cujos membros no so processados,.

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nem privados de sua liberdade, pelo que tiverem feito ou dito naquelle caracter. A licena referida depende da maioria de pelo menos oinco septimos dos votantes. A constituio da Noruega de 4 de novembro de 1814 garante a inviolabilidade de opinies dos representantes do povo. No podem elles ser processados, pelas idas que manifestarem, exigindo para cada um a obrigao de se conformar com o regulamento que for estabelecido, salvo tratando-se, mesmo nas sesses do Storthing, de violao do respeito pessoa do rei e sua famlia, ou de palavras <ffensivas a uma potencia amiga, casos em que a lei de 7 de julho de 1828 permitte at a condemnao aos trabalhos forados. Na Hollanda, exclue-se o processo judicial para o que. em sesso, disserem os membros das duas camars. A constituio da Suissa no encerra disposies a respeito, mas o principio se acha expressamente consagrado, no art. l. da lei de responsabilidade das auctoridades e funccionarios federaes, datada de 9 de dezembro de 18*50. Estatue ainda o art. 17 dessa mesma lei que, accusado nm membro do conselho nacional ou do conselho dos Estados, por crime ou delicto, commettido no excrcicio das suas funces, s se lhe torna effectiva a responsabilidade com auctorizao da assembla federal, na forma dos arts. 20 a 26, que regulam o modo, o tempo da deliberao, e da audincia do mesiiio aecusado, no tendo logar qualquer procedi-

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mento contra elle, si as duas camars n9o chegam a accordo, julgando o caso diversamente. A assembla, a que pertencer o culpado, tem a prioridade na deciso (!). Da mesma sorte, nada se encontra nas leis constitucionaes dos diversos cantes, excepto nos de Berne, Neucbatel e Friburgo, determinando as duas primeiras que nenhum membro de qualquer das camars pode ser attingido por procedimento judicial, em virtude de seus discursos, pronunciados na assembla respectiva, sendo apenas responsvel para com a corporao de que faz parte e declarando a terceira 3nue nenhum deputado do grande conselho po-ler ser inquiridc pelas opinies que alli houver manifestado. Finalmente, no Brazil, a constituio da Republica, no art. 19, manteve a inviolabilidade dos deputados o senadores, por suas opinies, palavras e votos no exerccio do mandato. As constituies estaduaes adoptaram a mesma regra absoluta, salvo a do Rio Grande do Sul, cujo silencio a respeito talvez signifique o repudio da ida, e as do Rio de Janeiro e de Santa Catharina, que fazem cessar a inviolabilidade nos casos de aggressSo, injuria ou imputao calumniosa vida particular. Gomo se v, a regalia geralmente ac-ceita na legislao dos povos cultos. Em alguns, ha restrices que no se harmonizam com o pensamento de proteger a livre
(1) BBRTONI OLJTBTTIop. cit.vol. Ip. 131.

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manifestao do sentir de cada representante, fundamento exclusivo da justa concesso. De facto, sujeitar a todo o momento o Reputado ou senador a apreciaes apaixonadas, admittir que, conforme as circunstancias, se prescinda da garantia, oppondo-lhe a vantagem de uma deciso que por embora caber aos tribunaes no est isenta de participar dos erros, das contingncias da imperfeio humana, obrigal-o a calcular as suas palavras, os seus conceitos, a no praticar a virtude suprema da franqueza, to estimvel, to necessria na linguagem dcs que patrocinam os interesses populares, significa inutilizar o principio, quasi annullando-o pelo receio de abusos, sem duvida provveis, mas por certo menores, comparados aos resultantes da concesso limitada da prero-gativa. Sabe se quanto mereceu ella dos sentimentos republicanos dos revolucionrios francezes de 1789, ciosos de abrigar a segurana, o prestigio da autoridade legislativa, contra os golpes de quem tentasse abater-lhe a fora ou destruir-lhe o imprio. No se considerando o alto dever das assemblas, incumbidas da decretao das leis, e desdenhada a grandeza da misso do legislador, comprehender-se- a falta dos meios protectores da sua independncia, Mas, ao reconhecel-o, com um encargo superior, de mxima importncia, apparece a obrigao de lhe procurar uma situao, em que a sua vontade, o seu entendimento no encontrem o estorvo, o

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obce de algumas convenincias, muito respeitveis, no ha negar, mas nem sempre imparcialmente attendidas, e, em favor das quaes, repetimos, tambm nem sempre se offerece margem convico de serem invocadas ou observadas, quando em verdade o meream. Tolher, prevenir o despotismo dos corpos legislativos, contel-os por todos os modos, eis o essencial. Nunca, porm, houve quem duvidasse da vantagem de erguer os seus membros a uma condio autnoma, proporcionada s ponderosas, s srias responsabilidades de uma terefa, que tem as suas exigncias naturaes e impreteriveis. Sacrifical-a, pois, corn o constrangimento imposto aos eleitos para a desempenhar, levandoos a medir, na tribuna, o alcance de seus juzos, de suas ph rases, e equiparal-os, no exerccio de uma grave funco politica, a qualquer cidado, afim de responderem por offensas que, permittase-nos insistir, no ha certeza de serem rigorosamente definidas ou averiguadas, no constituo remdio efficaz contra o mal, para que, alis, se depara um correctivo, indirectamente capaz de conter o deputado ou senador, nos limites do decoro. E' o da aco disciplinar das camars legislativas, o das punies, estabelecidas no regimento interno. Apesar de leves e moderadas, bastam, muitas vezes, afim de prevenir ou reprimir os abusos, os excessos de linguagem, que podem dar logar pratica dos actos, denunciados pelos adversrios da vantagem, conferida aos represen-

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tantes, quanto s opinies e votos, por elles emittidos (1) A qualidade de senador ou deputado, a natureza especial da funco politica, a ndole dos assumptos que tm de discutir os membros do corpo legislativo, as apreciaes, as criticas, que se vm obrigados a formular, as reclamaes, as queixas, os protestos, que o dever do officio manda que fundamentem, do alto da tribuna, tudo isso, muitas vezes, no permitte descobrir, ni tido, evidente, o elemento primrio, a base do facto criminal, a inteno de offensas punidas nos termos das leis penaes. Nada, portanto, mais explicvel do que arredar a interveno da autoridade judiciaria desta ordem de factos, deste circulo escuro de mltiplas incertezas, para que no resvale, seduzida pelo vacillante critrio da presumpo, no caminho da inverdade e do erro. Cumpre ainda advertir que, impondo-se a publicidade dos debates parlamentares, no sentido de informar os cidados acerca do resultado dos trabalhos dos senadores ou deputados, o prprio facto de se exigir a divulgao das idas que exprimam, e dos votos que dm ou neguem s deliberaes vencedoras, colloca-os numa posio especial, diversa da do particular, a quem nada compelle a falar, a escrever, a enun-ciar-se, em summa, por qualquer forma, e de maneira a se saber, em toda a parte, do que
(1) EDOUAKD MARTINDe Vimmunit des discours et des votes mis dana les assemblesParisL. Boyer 1902pag. 33.

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disse, das expanses que teve, no ardor da defesa ou na vehemencia da rplica, do que praticou, do que resolveu, no momento definitivo da votao. Os membros das corporaes legislativas, expostos censura geral, no tm que hesitar, guardando o silencio ou rompendo-o, a propsito de questes, em cuja discusso no dado fugir ao ataque do interesse pessoal, porque a conscincia, o cumprimento do mandato, os chama, os impelle a declarar, ante a nao inteira, como sentem e como entendem. A garantia, porm, afim de que no se confunda com a impunidade, deve referir-se apenas ao que se passa, no recinto das camars, aos discursos alli proferidos, mas nunca estender-se aos que se pronunciarem fora ou a matrias alheias ao objecto dos trabalhos e deliberaes da assembla. E' obvio que tal se d porque nesse caso no concorrem as circunstancias particulares, em que se verifica o exerccio da funco dos senadores ou deputados, sempre considerada, no sob o ponto de vista da pessoa destes e sim quanto aos interesses e fins polticos da corporao legislativa. Passando ao estudo da immunidade, relativa priso de deputados ou senadores, cumpre desde logo declarar que ella tanto aproveita aos j reconhecidos, como quelles cujos poderes estejam por verificar. A qualidade de deputado ou senador resulta da eleio, e sendo este o acto principal,

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completado pelo da apurao, no cabe desconhecer-lhe os effeitos immediatos, sob o pretexto de restarem outras formalidades, como a do julgamento do diploma, a da apreciao de contestaes ulteriores, a cargo da camar competente. No devem prevalecer a demora ou o adiamento, por qualquer motivo, daquelle julgamento e dessa apreciao, de modo a se negar a proteco que, destinada a garantir a integridade do corpo legislativo, subsiste, quando findo o processo eleitoral, j apparece a necessidade de resguardar os cidados, suffragados para compol-o, de perseguies e vinganas, movidas pelo interesse de o privar de algum ou de alguns de seus membros, graas ao recurso de uma priso arbitraria. Pelo menos, assim tm entendido todos os parlamentos, que da mesma forma asseguram a concesso, no caso de processo por factos anteriores escolha do voto popular. No ha. porm, divergncias quanto sua inapplicabilidade, tratanJo-se de sentena condem na toria, passada em julgado, porque a se admittir o contrario, equivaleria a insen graa, amnistia, sendo de notar que no se accusa do delicto um menbro da assembla legislativa mas um simples particular. Ev assim bastante clara a redaco da art.j 20 da constituio federal, quando allude a actos praticados, depois do recebimento do diploma de deputado ou senador. Entre ns, tem a garantia de se circunscrever priso e ao processo criminal, uma vez

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que, no systema do direito ptrio, nao mais licito cogitar do instituto da priso civil, convindo a respeito lembrar os doutos ensinamentt s do eminente professor Joio MENDES JNIOR. (1) Embora, na Inglaterra, a immundidade, na sua oringem, fosse sempre limitada s causas civis, como ensina TH. MAY, entretanto quasi todos paizes tem procurado restringil-a responsabilidade penal, abrangendo esta responsabilidade a pratica dos crimes propriamente ditos e das pequenas contravenes. Convindo no converter a medida, que de utilidade publica, em regalia da pessoa, nada mais justo do que, dada a responsabilidade civil, estender-se-lhe a regra, commum a todos os cidados, porque, nella incorrendo o deputado ou senador, no cabe, como na penal, a suspeita de haver o intuito de perturbar o exerccio do mandato, para afastar o representante do seio da assernbla, o que justamente se procura impedir contra o arbitrio da priso, quando determinada por aquelle intuito. A prercgativa, portanto, constituindo uma excepo do principio da egualdade perante a lei, demanda o mximo cuidado, na ampliao que se pretende fazer. Por isso, no comprebendemos o alcance do pensamento expresso, na constituio federal, com as palavras salvo caso de flagrante delicto, em crime inafianavel.
(1)Plano para a organizao judiciaria do Estado So Paulo 1901 p. 104.

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Permittida a priso, sem licena da cama-[ ra, na hypolhese do flagrante delicto, seja o crime afianavel ou no, attende-se ao pensamento j exposto por GHRISTIAN, em uma nota aos co m menta ri os de BLACKSTONE, isto , torna-se a immunidade to efflcaz quanto preciso para garantir o parlamento, sem pr em perigo a liberdade geral. Alis, menos illogico seria exceptuar os crimes afianveis, pois, desde que ha o recurso da cauo, os membros de qualquer das camars podem livrar-se sem priso, no se impondo a existncia de uma medida odiosa, como todas as medidas de favor. No caso de flagrante delicto, para harmonizar as necessidades da garantia com as do interesse social, ha toda vantagem em se formar o processo at pronuncia exclusive e em se estabelecer que depois a auctoridade processante mande os autos acamara competente, segundo dispe a ultima parte do citado art. 20 da constituio da Republica. Com isso, evita-se no s que a auctorizao para continuar o processo fique inteiramente ao arbtrio da assembla, como se impede a apresentao de pedidos motivados, menos pelo intuito de conseguir a licena do que pelo de abater o prestigio do representante e de approveitar a occasio de prejudical-o. Por outro lado, no se deve pretender que tal licena a solicite o representante do Ministrio 1'ublico, rgo do poder executivo, rgo de sua immediata confiana, suspeito de agir por presso governamental, tornando-se

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prefervel determinar, e assim prescreve o referido art. 20, como attribuio processual, a cargo do prprio juiz processante, no a requisio da licena para a priso, mas a remessa dos autos, logo que sejam conclusos para a pronuncia, j que, com os elementos fornecidos, possuem as camars o critrio suficiente, para averiguar no s a convenincia da pri-so preventiva como a do andamento do .processo. Recebendo os autos, enviados pela auctoridade processante, a camar que tiver de se pronunciar, dando ou negando a licena para a priso, no ir exercer as funces de tribunal judicirio. Deve cifrar-se o seu acto em indagar si na realidade o titulo da imputao, attribui-da ao deputado ou senador, corresponde violao de uma norma juridica penal; si o processo, independente ou no da vontade de quem o inicia, particular ou auctoridade, leva a afastar o representante das suas fnnces ou a cercear-lhe a liberdade, sem que a transgresso do preceito criminal apparea de forma a, legalmente provada perante o juiz competente, constituir uma ofensa lei e conscincia publica Verificado que em nada inlue a qualidade de senador ou deputado na aco, que se pede para iniciar, ou na priso, que, pela lei, compre effeituar-se, a auctorizao legislativa no pde ser negada. (1)
(1) An ANCHO Puiz.in torno ali' articolo 45 dellol Statu to.Arebivio di diritto pubblicoFase. VIGen-| iinioprile1908Romapag. 36.

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Quando a constituio, refere MOREAU, concede s camars legislativas o direito de consentir nos processos intentados contra os seus membros, no lhes d o de indagar da culpabilidade ou da innocencia, das provas e dos argumentos, competindo-lhes apenas examinar si taes processos tendem seriamente represso de um facto punvel, si no os inspira um pensamento politico, si no tm por fim desacreditar, em determinado momento, um homem ou um partido, e afinal si so urgentes, no comportando qualquer adiamento. (1) A's consideraes, de ordem rigorosamente juridica, juntam-se as de ordem moral e politica, e at as de vida interna da corporao, para serem todas ponderadas e discutidas. Nessa analyse variada, complexa, consiste o trabalho das camars e no no que prprio, exclusivo do poder judicirio. De outra forma, querendo ellas substituir a sua funco, muito mais vasta, pela funco daquelle poder, invadem-se attriruies, usurpam-se deveres, e a duplicidade de competncia trar pssimos resultados. Prenez garde exclamava GAMBETTA, na camar franceza. Ne faites pas une incur-sion dans le domaine du juge; vous n'tes pas des juges; vous appreciez des faits et non des qualifications. Nessa mesma occasio dizia JULES GREVY:
(1) Revue de droit publicTome 11*Janvrier a jnin1899pgs. 150-151.

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Qu'est ce que la chambre des deputes a faire ? Elle n'a pas, selon moi, examiner le dlit, eu lui mme. Elle n'a pas examiner Je delit, le fondement des poursuites. Cest 1'affaire de la justice. Elle a examiner si sous cette poursuite ne se cache 1'intention d'enlever soa mandat, au point de vue poli tique, et dan um intert politique, un des membres de la chambre. % No parlamento italiano, conceito idntico enunciava ZANARDELLI, quando advertia que a camar no deve fiscalizar os actos da auctoridade judiciaria, entrando em pormenores sobre a classificao do delicto, pois no ella chamada a proferir um julgamento. No precisamos ir mais longe, no sentido de provar que, na espcie, o corpo legislativo assume um encargo, que no se confunde oom o do juiz. Este, adstricto letra da lei, ao estudo das provas, dos indicios, das particularidades mnimas, em torno das quaes emergem os elementos caractersticos do delicto, no consulta interesses de qualquer natureza, para decidir. So-lhe ind fferentes outras razes, alm das impostas pelos dictames da justia. O seu acto inspira-se nas determinaes estrictas do direito. A camar ou o senado, ao contrario, nunca agem como os corpos judicirios, mas procedem sempre como asserablas politicas, sujeitas ao influxo de motivos, muitas vezes ex-tranhos conscincia dos juizes.

 81 Negada a licena, manda a perfeita com* prehenso das razes pelas quaes se instituiu a prerogativa, no se pr termo ao processo, mas apenas suspendel-o. Attende-se a um principio altamente moralizador, no se subtraindo o accusado ao o da justia, como se d no systema adoptado em alguns paizes. Adia-se-he o julgamento, para quando cessar o mandato legislativo, isto , para quando no houver mais o receio de influir na sua condio de deputado ou senador. Menos acceitavel, neste ponto, se nos afigura a doutrina da constituio federal que investe a camar, de que fizer parte o representante, do direito de resolver sobre a procedncia da accusaSe, de sorte que a sua resoluo detm para sempre a marcha da justia, inutilizando-a por completo. A natureza da garantia repelle a ida de crear uma situao privilegiada para os membros do poder legislativo, porque o seu fim primordial o de zelar pelo livre exerccio de tal poder, de amparal-o contra as paixes, as hostilidades dos seus adversrios. Dest'arte, mesmo negada a licena para a priso, tudo aconselha a no se dar por terminado o curso da aco judiciaria, que apenas se deve interromper, afim de que aquelle, a que se referir, quando no haja interesses de monta a respeitar, exigncias politicas a satisfazer, responda, como os demais, pela falta por-t ventura commettida, sujeite-se pena que a

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auctoridade competente entenda dever infligirIhe. iseno corresponde s necessidades do funccionamento regular da corporao legislativa. Ao firraal-a, no teve em mira o legislador preoccupar-se com a posio individual do deputado ou do senador. Eis porque no achamos consequente reconhecer ao accusado, apesar da resoluo de no continuar o processo, o direito de preferir o julgamento mmediato. Suppondo-se que optar elle por esse julgamento, no obstante o voto da maioria da camar onde tiver assento, o qual se ha de inspirar em sentimentos superiores aos de condescendncia ou tolerncia, tel-o-emos, mesmo que lhe seja desfavorvel a sua deliberao, como juiz e parte na causa, prevalecendo ainda o seu acto, embora o prejudique, sobre o dos que devem decidir soberanamente, quer a seu favor, quer contra. No isso razovel, porque em qualqn&r dos casos despreza-se o que particularmente lhe diz respeito, visto que, a no ser assim, tor-narse-ia ento das mais odiosas a prerogativa, para s se levar em conta tudo quanto affecta vida normal do poder legislativo e ahi a excepo appatece plenamente justificada. E' principio di diritto comune, che chiunque, a ragione dei suo carattere pubblico, god di una prerogativa, non vi pu rinunciare. II privilegio non appartiene ai membri delia Camera,

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diceva JEFPERSON, ma ah"assemblea ed colpe* vole chi vi rinuncia. (*) Outra questo, que se levanta, a de saber si o representante, citado como testemunha, tem o direito de se negar a comparecer, valendo-se da sua prerogativa. Ah importa distinguir quanto a se relacionar o facto com o desempenho das funces de deputado ou senador, estando, na questo, envolvida a qualidade de membro do corpo legislativo, caso em que a immunidade o protege por eguaes motivos de ordem publica. Mas irnpe-se a soluo negativa, si no houver ligao, immediata ou directa, com e seu caracter poltico, e em taes circumstancias, cor-relhe o dever civico de se apresentar a depor, no interesse da causa da justia, a que todos tm de servir. Evidentemente as duas immunidades representam excepes do direito commum e do principio da completa egualdade dos cidados perante a lei. Obdecem, porm, a uma razo de suprema necessidade politica, ainda que no io pederosa como outr*ora, em que a luta entre o parlamento e o rgo executivo era quasi que constante ou, pelos menos, era sempre de se receiar. Mudarara-se, por certo, e melhoraram os costumes polticos, nos nossos dias, mas nunca at ao ponto de auctorizar a suppressao das
(*) BRUNIALTIop. cit.paga. 876877.

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garantias, cuja utilidade ainda se apresenta, para as recommendar. Posta a questo nos seus verdadeiros termos, colhem as objeces, os reparos dos que, em theoria, chegam a reputal-as excessivas, incompatveis, quer cora o progresso indiscutvel dos sentimentos democrticos, quer com o manifesto desenvolvimento do principio geral da responsabilidade do poder publico, e, neste ponto, somos os primeiros a reconhecer a procedncia da argumentao. J no assim descendo ao terreno dos factos e testemunhando o que se verifica- na pratica. Na sociedade actual, viciada pelos erros de um deplorvel e iniquo regimen econmico, fonte de desharmonias profundas, de rivalidades tremendas,falta muito para esperarmos da parte de todi-s o imprio absoluto da justia. Os homens, separados por absurdas desegual dades de fortuna, que as leis desgraadamente sanccionam, ainda no se uniram pelos grandes vinculos da solidariedade. Perduram as dissenes. lgicas e fataes, at na ordem politica, em que os partidos se degladiam, longe do circulo das idas, arrastados pelos estmulos da ambio do mando e do poderio. Quando continua a reinar o egosmo, quando um conjuncto de circumstancias, derivadas do monstruoso predo ninio do capital, mantm a tolerncia das normas de conducta, privada ou politica, que a razo condemna como a moral repeile, ainda cedo para que o amor ao

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bem geral, felicidade commura, paire acima de acanhadas convenincias e da revolta do interesse, contrariado ou ferido. Mesmo, no Brazil, onde, no profanemos a verdade, a honradez tem sido o fulgurante attributo da magistratura e onde ao juiz no toca sorte diversa da dos outros homens polticos,a do valetudinrio empobrecido , mesmo entre ns, como em toda a parte, faz-se mister no perder de vista essa ameaadora e terrvel conjurao de funestos antagonismos, provenientes das disparidades de natureza econmica, que se levanta sempre contra a pureza das nossas intenes e contra a sinceridade dos nossos desejos. Na previso de resistncias, de contictos subversivos das boas normas da actividade do poder legislativo, considerando, acima da imperfeio das instituies politicas, a condio das pessoas que as servem, no ha remdio sino transigir, acceitando o menor dos males e no dispensando, por emquanto, a proteco que independncia dos deputados ou senadores wem offerecer as immunidades parlamentares. XIII Perante a nao, que os elegeu, devem os deputados e senadores assegurar o exacto cumprimento de seus encargos, mediante simples declarao politica ou mediante juramento. Refere-se a questo a um acto de conscincia, e para os actos de foro intimo no item o Estado que traar normas, em desac-cordo com os sentimentos de cada um.

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Nada mais justo do que exigir de quem assume uma funco publica a affir mao solemne de empenhar a sua honra, para bem satisfazer as respectivas obrigaes, a de pro metter fidelidade ptria, bem como a de afianar o seu respeito s leis. Mas o modo de fazer essa afflrmao. eis o que de todo escapa s determinaes do poder publico, porque est unicamente na liberdade dos cidados. Uns, cuja f nos princpios religiosos no per-mitte contar s com a humana vontade, nada garantem, em matria grave e de conducta pessoal, sem a invocao do nome e do favor divino, ao passo que, para outros, basta a assero categrica e individual. Assim na Republica Norte-Americana, quer na constituio federal, quer nas dos Estados, quando ha referencia formalidade da posse de uma auctoridade ou de um empregado, deixa-se sempre livre o juramento ou o compromisso. Oath or aflimnation, rezam todos os textos, Na Inglaterra, bem conhecida a questo, havida at a propsito da frmula, nos incidentes dos juramentos do baro de ROTSCHILD e do alderman SALOMONS, na camar dos communs. Ambos substituram a phrase daquella frmula, sob a verdadeira f do christo, por esta outra, e assim Deus me ajude. Travando-se forte discusso sobre o caso, foi, em 1858, approvada uma resoluo, consentindo aos que professam a religio judaica a omisso da dita phrase sob a verdadeira f de christo. Da mesma sorte, adianta TH.

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MAY, O acto 29 e 30, vict. c. 14, concedeu a pessoas pertencentes a determinadas confisses religiosas, como os quakers e outros, licena para substiturem por uma affirmao solemne o juramento estabelecido pela lei. A mesma regra de tolerncia acha-se firmada na Suissa, onde facultativa a declarao, segundo nos diz BRUNIALTI. Inspira-se, pois, nos bons exemplos, tanto quanto no respeito aos direitos individuaes, e, sobre tudo, na necessidade de determinar a extenso do principio contido no texto do art. 21 da constituio federal, a ida por alguns sustentada de se melhorar a redaco desse preceito, egualando o valor moral do compromisso ou do juramento dos membros do corpo legislativo, e permittindo-lhes optarem entre um e outro. XIV Nem todos acham que devam ser retribui- Su dos os servios dos membros do corpo legislativo. Segundo alguns, a posio especial dos representantes e at o receio de abusos, no prolongamento dos trabalhos, para continuar o direito ao subsidio, tornam essencial a gratuidade da funco. Entendem outros que assim no convm estabelecer, porque se deixando de remunerar os funccionarios do poder legislativo, idntica razo militaria, quanto aos mais gra<-duados, na ordem judiciaria, e mesmo na ordem administrativa.

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A respeito, pouco varia a legislao dos diversos paizes que, na generalidade, adoptaram o principio da retribuio. Na Hespanha e na Itlia gratuito o mandato de deputado ou senador, havendo, quanto a este ultimo paiz, a concesso de passes livres, durante todo o anno, nas estradas de ferro e nos vapores postaes. Egualmente, na Inglaterra, gratuito o mandato, sendo, porm, de notar que, com as penses e cora os outros favores semelhantes, a retribuio ao trenos indirectamente existe. Ainda ha o mandato gratuito na Alleraanha, mas cumpre considerar que quasi todos os deputados tm tambm assento nas camars de um dos Estados do Imprio, onde percebem subsidio, e que durante a discusso da constituio imperial, em 1867, foi adoptado o projecto recusando-o aos membros do Reichstag, como correctivo do suffragio universal, institudo ao mesmo tempo. (1) Finalmente, Portugal, salvo para os representantes das colnias, e o Chile completam a lista das naes, era que o exerccio da funco legislativa no remunerado. Na Frana, os deputados recebem a somma fixa de 9.000 francos por anno, cessando o pagamento para o que se ausentar, sem licena ou alm do termo da mesma, como para
(1) D. D. MAICAN. Le mude de recrutement de la chambre des deputes prussienne. Versailles. Imprimirias Gerf 1902 pag. 14-16.

 89 os incursos em certas penas disciplinares, e no podendo ser elle feito antes da verificao de poderes. A Blgica paga 200 florins por mez durante as sesses. A Hollanda 2.000 florins por anno, e as despesas de viagem aos membros da segunda camar; 10 florins dirios e despesas de viagem, uma vez por anno, aos membros da segunda camar, que no residam na capital. A Suissa 20 francos por cada dia de sesso aos que respondem chamada, e 20 cents. por kilometro na viagem de ida e volta, feita, durante cada sesso, de Berne residncia do eleito. A ustria 10 florins por sesso e uma ajuda de custo. A Hungria uma somma fixa, por anno, e 13 francos e 50 cents., por dia de sesso. A Sucia 1.656 francos aos membros da segunda camar, por sesso ordinria de quatro mezes. A Noruega 16 francos e 95 cents. por dia, comprehendidos os feriados durante a sesso. A Dinamarca 8 francos e 10 cents. por dia, e as despesas de viagem. A Grcia 2.000 francos por toda a sesso. Na Republica Norte Americana, os senadores e os deputados vencem 5.000 dollars annuaes, tendo ainda, para as despesas de viagem, 20 cents. por cada milha, e mais 125 dollars, tambm por anno, para os gastos de expediente. Nos Estados, varia o modo de effeituar o pagamento. O de Nebraska limita-o a quarenta dias; a Carolina do Sul a sessenta; o Tennesee a setenta e cinco, nas

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sesses ordinrias, e a vinte, nas extraordinrias. O Missouri paga o subsidio integralmente, s durante os primeiros setenta dias, reduzindo-o a um quinto, nos subsequentes. O de New Jersey estabeleceu o pagamento de uma somma annual fixa, e assim egualmente resolveram os de Idaho, de Kansas e de Ore-gon. Na Gergia, os membros da assembla geral recebem quatro dollars por dia. Na Califrnia, a constituio declara que no se pagar aos membros do poder legislativo mais de oito dollars por dia, e nem mais de vinte e cinco dollars por sesso, para as despesas imprevistas. A regra, pois, como dissemos e como se v, a da retribuio. A gratuidade explicava-se, conforme es-' clarece P. DE GASSIN (1) quando, mandatrios dos seus constituintes, no sentido jurdico da expresso, o deputado das cidades, com assento na assembla franceza, ou o representante dos burgos e dos condados, no parlamento da Inglaterra, tinham direito indemnizao de suas despesas e a um adeantamento, para lhes fazer face. Os partidrios do mandato gratuito, cujas razes, por suficientemente conhecidas, nos dispensamos de aqui resumir, no logram contestar duas das principaes objeces, adduzidas em favor do subsidio,
(1) Op. cft.p. 126.

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A primeira que no se deve tornar a funco legislativa monoplio das pessoas abastadas ou.pelo menos das de fortuna regular. As que tm apenas quanto lhes d o trabalho quotidiano ficaro excludas do parlamento, e ser sempre um mal arredal-as de discusses, a que podem trazer o concurso de suas luzes e de sua experincia. Observando de perto as condies das classes necessitadas, avaliando os embaraos de quem vive numa situao menos prospera, affeitos ao trabalho, applicao, que as difficuldades da subsistncia lhes impem, com a actividade, empregada em occupaes laboriosas, com hbitos muito diversos dos de indivduos, dotados de certa largueza de recursos, educados na dureza, nas provaes da concorrncia social, taes homens acham-se, no ha duvida, habilitados a contribuir, com um magnifico cabedal de judiciosas indicaes, de teis conselhos, para que as leis repartam equitativamente os encargos, as obrigaes, e se adaptem s exigncias do meio politico, em que so elaboradas, numa medida razovel e pratica. Nem siquer dado aos que a sorte no contemplou com os favores da riqueza esperarem quaesquer auxlios materiaes, para que dispensem a paga, no exerccio do mandato legislativo, j que, no regimen de deplorvel egosmo em que vivemos, representam os actos de abnegao e de devotamento pelo prximo excepes que pasmam e maravilham.

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Decorre o subsidio da suprema lei de que todo trabalho deve ser dignamente retribudo, e a qual, na revolta contra a violncia do jugo do elemento- plutocratico, tanto ennobrece as reivindicaes dos proletrios, opprimidos e sacrificados. Tem ainda o effeito de attenuar a distinco, sob o ponto de vista de fortuna, e de diminuir os privilgios, inberentes condio econmica do individuo. E no o estipendio que contribue para converter o preenchimento da funeo legislativa num rendoso emprego, porque tudo est exclusivamente nos defeitos, nos vcios dos nossos costumes polticos. Por outro lado, a funeo do legislador consome tempo, requer assuidade aos debates, atteno exclusiva por parte de quem a desempenha, sendo s vezes afanosas e de ordinrio pouco commodas as suas obrigaes. Temporria e de breve durao, no deixa a ningum dispor dos seus negcios, distribuir os sus affazeres comrauns, com methodo e com segurana. Os funecionarios, eleitos para misteres de prazo fixo, sabem como se ho de regular at em particularidades domesticas, no perodo certo, em que se consagram ao servio do Estado. Ao contrario, os membros do corpo legislativo, no falando dos residentes na sede dos trabalhos, supportarn as perturbaes, os nus de uma deslocao transitria, abandonando interesses de toda a sorte, e, o que mais, arredados do centro dos seus negcios particulares.

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Eis o que veda o ingresso, nas camars legislativas, .aos desprovidos de meios para acudir a prejuzos forosos. Nenhum profissional, a que faltem rendimentos extraordinrios, apesar do seu mrito, vir, com facilidade a ter assento em qualquer das camars, negada a subveno, como nem sempre haver a escolher, para o substituir, com a mesma vantagem, eotre aquelles cuja posio material dispense o favor pecunirio. A ausncia no parlamento dos que no alliarem verdadeira capacidade o outro requisito constituir, portanto, uma restrico do principio da livre escolha e uma preterio dos direitos do eleitorado, que as boas normas de governo, sobretudo no regimen democrtico, mandam respeitar e ampliar. A questo assume caracter mais grave, traiando-se da representao proporcional. A maioria aufere do seu prestigio, da sua fora, da importncia dos seus. votos, alguns resultados de ordem moral, que indirectamente lhe compensam o exerccio gratuito da funco legislativa. As minorias, porm, sem intimidades nas regies officiaes.. sem influencia, isoladas pela sua fraqueza, no colhem o menor proveito, e j no encontram, com a mesma probabilidade, quem se disponha a auxilial-as, nas camars, independentemente de retribuio, tornando-se, desse modo, incontestvel que se levanta uma difficuldade e seria contra a eleio dos que lhe meream confiana. Alguns, preferidos pelos

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seus ttulos, recusaro o mandato, por no lhes ser possvel distrairem-se dos servios de que vivera, para se encarregarem de outros que, longe de importar em lucro, maior ou equivalente, ao contrario, somente os oneram com as despesas, determinadas pela nobreza, pelo decoro do prprio cargo de deputado ou senador. Admitamos que se trate de quem mais convenha a certo grupo politico enviar ao corpo legislativo, como seu delegado, e estar elle inhibido de fazel-o, ante a considerao de ordem financeira, adstricto faculdade menos* discrecionar9 de suffragar, dentre os seus partidrios, s quem s condies fixadas pela lei reunir mais a da fortuna pessoal. Taes seriam as consequncias illogicas do mandato gratuito. Dos seus apologistas alguns lembraram o alvitre de acudirem os collegios eleitoraes s despesas com os representantes. Repugna-nos a ida, por incompatvel com a dignidade das duas camars. A se retriburem os deputados e os senadores, cabe o pagamento a quem deve supportal-o, e ento o Estado que o ha de ter a seu cargo. Pensar em transferil-o aos particulares esquecer o principio da independncia do poder legislativo, creando uma sujeio demasiada e perigosa. Medida que unicamente nos seduz a de se fixar o subsidio por anno e no por mez. Evitase assim o inconveniente de prorogaes menos regulares, bem como o da precipitao

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dos trabalhos nos ltimos dias da sesso ordinria. As criticas, que frequentemente apparecem, denunciando a morosidade ou o atropelo das discusses., bem mostram a vantagem que, a muitos respeitos, pde offerecer semelhante providencia. XV E' commum a quasi todos os parlamentos a regra de no se permittir a aceumulao de certas funces com o mandato legislativo e de ficarem excludos das camars aquelles que se occupam em servios mantidos ou subvencionados pelo Estado, ou ainda os que exeram profisso de natureza tal a influir na preterio dos deveres, incumbidos aos deputados ou senadores. Eis o principio dominante, na theoria geral das incompatibilidades, derivadas de causas que a vontade das pessoas a que attingem pde eliminar, e nisso se distinguindo das inelegibilidades, que suppem a existncia de circumstancias, cujo desapparecimento no est ao alcance dos indivduos sobre que recaem. Referem-se as primeiras s condies, ao modo do preenchimento do encargo, confiado aos representantes, e caracterizam-se pelos seus effeitos todos relativos, ao passo que, ao contrario, entendem as ultimas com a prpria capacidade do eleito, com a sua aptido para bem servir, sendo, pois, de natureza absoluta. As normas observadas nos vrios paizes, quanto s incompatibilidades, mostram que nem

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todos attendem, da mesma maneira, convenincia de estabelecel-as. Nos Estados Unidcs, a constituio firma expressamente duas incompatibilidades, para os cargos de senador ou deputado, a saber: desempenhar, ao tempo da eleio, uma funco publica, e ter tomado parte em revolta contra os poderes nacionaes ou haver auxiliado os inimigos desses poderes, depois do juramento de defender a constituio, como membro do congresso ou de uma assembla estadual, ou como funccionario do governo geral ou local. A primeira no admitte excepo; a segunda, porm, pode ser dispensada pelo congresso desde que haja o voto de dois teros dos membros da camar. Na Inglaterra, no podem ter assento na camar dos communs os funccionarios e em pregados pblicos enumerados nas leis respectivas ; os membros do poder judicirio, os ecclesiasticos, os que percebam uma penso, isto , uma concesso da real munificncia, repetida mais de uma vez, em trs annos, exceptuadas, porm, as penses civis e diplomticas. A excluso ainda alcana os que tenham participao directa ou indirecta em contractos com o Estado, ficando sujeitos a uma multa elevada os que, apesar disso, vierem a ter entrada em qualquer das camars, e ainda inhibidos de, para o futuro, celebrarem outros ajustes. A lei exceptua aquelles, cujos contractos tenham por fim a realizao de emprstimos aos

cofres nacionaes. Veda-se ainda aos membros . do parlamento acceitar honorrios, por trabalho profissional, em matrias pendentes de deciso do corpo legislativo, tendo a camar dos communs declarado, em 1858, ser contrario ao uso e offensivo da dignidade da corporao que qualquer dos seus membros intervenha na deciso de negcios, de que se tenha occupado fora, em virtude de uma recompensa pecuniria . Na camar dos lords, os advogados para exercerem a sua profisso, precisam de licena da mesma camar. Na Alleraanha, tanto no Imprio, quanto nos diversos Estados, pde-se dizer que os eleitores so livres em confiar o mandato legislativo a qualquer funcionrio ou empregado publico. No ha a excluso dos ministros dos cultos religiosos e nem a dos militares. No caso de accesso, os promovidos perdem o mandato, podendo voltar a exercel-o pela reeleio. De egual forma, na Prssia, se .permitte a accu anulao do mandato legislativo com outras funces publicas, Na Frana, no se auctoriza a eleio dos militares, quasi que em geral, to poucas so as excepes, bem como as dos que desepenham ao tempo da eleio, ou que tenham exercido, seis mezes antes, altos cargos na administrao da justia, ou em algum ramo da administrao civil, ecclesiastica, ou acadmica, e, finalmente, a dos que' occupam qualquer fanco publica remunerada, no comprehendidos os ministros, os embaixadores e plenipotencirios, o prefeito

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do Sena, o de policia, o primeiro presidente dos tribunaes de cassao, de contas ede appel-lao de Pariz, o procurador geral com assento em cada um desses tribunaes, os bispos, os arcebispos, os professores das universidades e todos os que servirem em logar temporrio ou interino. j ; Na Hcspanha, o systema idntico ao da Frana, com ligeiras variantes, havendo a lei de 1878 determinado a incompatibilidade dos que tm contractos de obras ou de servios com o Estado e a dos directores de empresas, que gosam de subveno official. A mesma incompatibilidade se acha prescripta, na Hungria, pela lei de 10 de janeiro de 1875, que abrange, em geral, os fanccionarios e empregados pblicos retribudos, inclusive os militares, comprehendendo-se na excepo os ministros, os seus substitutos, os directores de estabelecimentos nacionaes de Budapesth, os professores das universidades, os membros dos conselhos superiores de obras publicas, de instruco e de hygiene. A legislao da ustria assignala uma restrico muito menor, assim como a da Dinamarca. A Suissa, ao contrario, veda de todo o ingresso, nos corpos legislativos, aos que se acharem investidos em fmices judiciarias ou administrativas. Quasi to absoluta a regra do art. 71 da constituiro da Grcia, no havendo a incompatibilidade apenas para os militares.

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Tambm podem ser eleitos os militares, na Hollanda, onde os impedimentos prevalecem, com relao nos conselheiros e ao procurador geral da alta corte, aos membros do tribunal de contas, aos commissarios reaes nas provncias, s autoridades que presidem s eleies, nos! districtos em qne funccionarem, e aos sacerdotes, qualquer que seja a religio a que pertenam. Na Blgica, os funccionarios e empregados estipendiados pelos cofres pblicos, salvo os ministros, no se consideram inelegveis, mas incompatveis. Si so votados, para uma ou outra camar, antes de prestar o juramento, devem optar por qualquer dos dois cargos, nos termos da lei de 26 de maio de 1848. Os membros do poder legislativo, menos para os cargos de ministro, agente diplomtico ou go vernador, no podem acceitar nomeao do poder executivo, sino um anno, pelo menos, depois de findo o mandato legislativo. ft Na Itlia, a lei de 13 de maio de 187? declara inelegveis os funccionarios e empregados pblicos, exceptuando, porm, os ministros, os membros do conselho do Estado, os dos altos tribunaes judicirios, os dos conselhos superiores, os lentes de estabelecimentos de ensino, os secretrios geraes dos ministrios e os militares. A lei de 28 de maro de 1895 no permitte que tenham assento no parlamento mais de quarenta pessoas que occupem func-es extranlias s da legislatura, reduzindo a dez, quer o numero de magistrados, quer o, de professores.

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Finalmente, as disposies dos arts. 24 e 25 da constituio brazileira figuram entre as menos tolerantes, chegando a definir o que, em toda a parte, se considera como objecto prprio da legislao ordinria. Justamente porque a decretao das incompatibilidades envolve considervel restrico dos poderes do eleitorado, devem ellas cifrar-se ao que seja essencial, no momento, s prohibies, muitas vezes determinadas por circumstancias especiaes de occasio, ou por uma apreciao relativa das coisas. Em vez de consignal-as, nos textos da lei fundamental, torna-se mais razovel deixar sempre camar ou ao senado a faculdade de consentir ou de recusar que os seus membros acceitem os empregos ou com misses, para que forem tomeados pelo poder executivo, no cabendo o receio de que o congresso condescenda ao dar a licena, o que custa presumir numa. corporao, zelosa dos crditos e da independncia dos que a elta pertencem, quando ha o recurso de exigir uma maioria especial, para essa auctorizao, sem duvida de grande importncia. Mas, desde logo, resolver que, na maioria dos casos, o deputado ou senado perde o mandato, no cogitar de necessidades excepcionaes, nas pocas em que a administrao publica precisa rodear-se de pessoal da sua inteira confiana, desprezar o aproveitamento de aptides particulares, raras por certo, mas tambm necessrias, ou mesmo indispensveis, em certas-

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circu instancias, impedir o deputado ou o senador at de prestar os servios, que ofterecer, com desinteresse e patriotismo, , em summa, legislar com imperdovel exclusivismo o com manifesta imprevidncia. Ao estudar a origem das incompatibilidades, vemol-as apparecer, na Inglaterra, em consequncia do predomnio da coroa, ameaando o parlamento e levando-o a defender-se da omnipotncia do soberano, com a probibio de terem assento, na camar dos communs, os empregados que os laos da sujeio realeza obrigavam a por ella se inclinarem, nas luctas, nos conflictos que se travassem. Mais tarde, institudo o governo parlamentar, da mesma arma se serviu o poder legislativo, afim de obstar que o gabinete, na formao da maioria necessria sua fora politica, dispuzesse do valioso contingente, representado nas assemblas pelos funccionarios, mais ou menos dependentes dos ministros. Com o* advento da democracia perduraram as limitaes, ante a suspeita de presses, de abusos, e a confiana na absoluta separao de poderes. Eis o que nos indica MICELI (1), ponderando que tudo isso occorre em virtude da falta de garantias protectoras de independncia dos funccionarios e da condio subalterna em que aos interesses partidrios tanto convm mantel-os. No ha exaggero em semelhante afirmao, exuberantemente comprovada pelo exemplo que
(1) Le incompatibilitd parlamentari Milano iSociet Editree Libraria 1901 pags. 6-16.

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fornece a Allemanha onde, amparando o pessoal administrativo contra as exorbitncias e as violncias, no cogitaram as leis de impedir-lhe o acesso ao parlamento, com no entenderam que dahi proviesse qualquer damno. J assim no acontece nos Estados Unidos, em qne, lgica e natural, a incompatibilidade absoluta, estabelecida na constituio norte-americana, se explica pela situao precria dos empregados, inteiramente baldos das menores regalias. Por isso mesmo que comeam as criticas contra o instituto das incompatibilidades, admittindo-o alguns apenas com uma soluo, meramente transitria, destinada a desapparecer, no momento em que, reconhecidos e assegurados os direitos dos funccionarios, no haja logar para temer o seu concurso, nas camars legislativas, aproveitando-se ento a capacidade especial dos que vantajosamente as podem auxiliar, e, alis, segundo todos confessam. O argumento da separao dos poderes no procede, para lhes dispensar a til collaborao, quer, porque, no regimen presidencial, as relaes, entre os dois orgams, o legislativo e o executivo, differem muito das que os approximam no systema parlamentar, quer porque mesmo tal separao no corresponde verdade dos factos, nem siquer nos Estados Unidos, que tanto a preconizam, no texto das leis ou no dominio das theorias, mas que- nunca conseguiram observal-a, por impossvel e impraticvel. Refere-se a segunda categoria das incompatibilidades aos que tenham ligaes indirectas
DOS

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com o Estado, ou em virtude de contractos com elle celebrados, ou por pertencerem administrao ^e estabelecimentos, subvencionados pelos cofres pblicos. Procura a interdico obstar a parcialidade de conducta desses indivduos, nas deliberaes, relacionadas com a empresa ou com os servios em que tenham qualquer interesse. Mas nem com o afastal-os das camars se chega ao resultado pretendido, uma vez que, sendo poderosa, pelos seus capites, a sociedade commercial ou industrial de que faam parte, haver sempre quem, no seio da assembla, da mesma sorte no hesite em prejudicar a causa do bem publico, antepondo-lhe a satisfaco de convenincias particulares. Formam o terceiro grupo das limitaes as chamadas incompatibilidades profissionaes, que at agora s alcanaram os membros do clero. Neste caso, no ha duvida que a questo se resolve segundo as crenas de cada um e conforme as sympathias que merea a classe dos. ministros da religio. Entretanto, o excesso de medidas semelhantes induz a pensar em estender ainda a incompatibilidade aos advogados,o que no ba muito largamente se debatia na Itlia,como si o meio de lhes evitar, quando investidos da funco legislativa, a ascendncia sobre os juizes consistisse em prescindir da collaborao dos cultores da sciencia do direito, e no em organizar a magistratura de maneira a collocal-a acima de toda a suspeita. Do exposto se infere que, com as incom-

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patibilidades, no pensamento de fugir ao menor dos males, se pratica o maior, isto , o de, reduzindo a liberdade dos eleitores, obstar a escolha de cidados aptos a cabalmente exercer a funco legislativa, com prejuzo de uma excellene contribuio em matrias, para cujo estudo tanto valem o saber e a expe riencia. Mais convm tolerar as faltas, que tanto podem commetter os includos entre os incompatveis como os no contemplados nesse numero, do que forar o eleitorado a s conferir os seus votos aos ltimos, muito embora no se recommendem pelas qualidades daquel-les outros ou no lhe meream egual conT fiana. No trar, por certo, a decretao das incompatibilidades a reparao dos erros, dos abusos, cujo termo devemos esperar, quando o eleitor, educado e livre, conhecendo o.alcance, a utilidade dos seus suffragios, se achar em grau de proceder, segundo as inspiraes da sua conscincia, seleco correspondente aos intuitos do governo representativo, ou no dia em que os poderes pblicos, e, sobretudo, a administrao, desprezando as accommodaes da politica, se conduzirem pelo seguro critrio da justia, desapaixonada e imparcial. At l, at poca da regenerao dos costumes e dos sentimentos, no adeanta esse duvidoso palliativo, com que tanto nos illudimos e que, si por um lado talvez satisfaa, por outro muito deixa a desejar.

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XVI Tendo a nao de eleger os seus repreCONDIES DB .sentantes, preciso que a designao se faa ELEGIBILIDADE -M com a possvel liberdade, simplifica ndo-se as condies da escolha. Si milha nte considerao determina a ne cessidade de reduzir sempre os casos de inelegibilidade, pois, de outra forma, cerceiados os direitos dos eleitores, as prohibies, longe de offerecerem a garantia que se lhes attribue, servem aos manejos partidrios, facilitando a excluso de quem, com vantagem, desempenhe o mandato legislativo. A verdadeira regra consiste em no confundir as disposies sobre as incompatibili-clades, isto , sobre os impedimentos, que, em-quanto duram, obstam o exerccio da funco legislativa, com os preceitos, relativos inelegibilidade, a qual, sobretudo, tem que ver com a eleio, annullando-a desde que se realize. Cumpre no perder de vista a natureza diversa dos dois institutos, o da inelegibilida-de e o da incompatibilidade, para no diminuir a amplitude da interferncia, que compete a todos os cidados, na direco dos negcios pblicos, e que os princpios fundamentaes do regimen democrtico mandam sempre desenvolver, mas nunca restringir. 0 rigor, na exigncia dos requisitos para a elegibilidade no consulta ainda os intuitos, o objecto do governo representativo, cuja ba

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composio se liga intimamente importncia ou ao valor que se confira ao suffragio popular. I Nos Estados Unidos, ningum pde ser eleito deputado ou senador, antes de contar 25 ou 35 annos de edade, sete ou nove de cidado norteamericano, e sem ter domicilio, ao tempo da eleio, no Estado, onde cila se tiver realizado. Essas trs condies, de edade, de naturalizao e de domicilio, so, com pouca diferena, as que se requerem, na Inglaterra, na Frana e na Allemanha. A legislao da Suissa, si no merece figurar entre as mais adeantadas, todavia no se incle entre as menos liberaes. De facto, o artigo 75 da constituio de 29 de maio de 1874 declara que elegvel como membro do conselho nacional todo cidado suisso do estado secular, tendo o direito de votar, no se verificando, porm, a excluso do clero, nos cantes onde domina o principio geral de que todo eleitor elegvel. Finalmente, a constituio brazileira de 24 de fevereiro de 1891 obedeceu ao justo critrio, preceituando, no art. 20, que so condies de elegibilidade para o congresso nacional: a da posse dos direitos de cidado brasileiro, sendo o titular desses direitos alis-tavel como eleitor, e a de mais de quatro annos de cidado brasileiro, para a camar ou de sete, para o senado, exceptuadas as pessoas de que trata o n. 4 do art. 69. No poderamos ter ficado apenas no primeiro limite, porque em paiz novo, como o

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nosso, necessitando do concurso de quem venha de outros, para lhe ajudar o progresso, torna-vase indispensvel levar em conta o elemento extrangeiro, que se fundisse com a populao nacional, regulando-se, pelo tempo decorrido desde a data da naturalizao, a presumpo que o candidato j se houvesse de todo i (identificado com os nossos interesses e com as nossas aspiraes. To acertado como esse preceito o da primeira parte do referido art. 26, em virtude do qual no se requer que o cidado esteja alistado como eleitor, bastando que rena as condies necessrias para assim ser qualificado. E no se deveria resolver diversamente, visto a incluso no alistamento no passar de um meio pratico e rpido de estabelecer authenticamen-te a capacidade dos votantes, quando, concorrendo s urnas, se apresentem nos escrutnios. E' uma simples formalidade, sem maior alcance, tanto que, juridicamente, o facto de serem eleitores os indivduos includos na lista no autoriza a concluir que s esses indivduos possuam a capacidade eleitoral. Com razo, no pareceu de grande monta ao legislador brasileiro reclamar, como condio de elegibilidade, a residncia nos Estados, por prazo maior do que o fixado para o exerccio do direito de voto, pois si ella, longe de corresponder a um dos elementos constitutivos desse direito, representa apenas o meio de regular a distribuio dos votantes, de maneira compatvel com a liberdade individual, evitando-lhes a ag-

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glomerao desordenada, nas sedes dos trabalhos eleitoraes, no se comprehende que, na escolha dos deputados e senadores, se quizesse comprehendel-a entre as restrices, impostas aco do eleitorado, a qual unicamente a necessidade absoluta e impretervel manda cercear. Por no se ter feito, quanto edade dos deputados, a referencia expressa, no citado art. 26 da constituio federal, no figura, no logar prprio, a disposio attinente dos senadores, que se reservou para o art. 30. Da combinao dessas duas determinaes com o art. 28, que guarda silencio a respeito da edade dos deputados, resulta ser ella a mesma exigida dos alistveis, como eleitores, isto , a de 21 annos. Egualmente a estabelecem a Suissa, a Inglaterra, o Chile e alguns Estados norte-americanos, prevalecendo a de 24 annos na Hungria, a de 25 na Frana, Ailemanha, Hespanha Blgica, Dinamarca, Estados Unidos, Mxico, Peru, Bolvia, Uruguay, Golurubia, Equador, Paraguay, a de 30 na Itlia, ustria, Prssia, Grcia, Hollanda e alguns Estados germnicos. Mas custa-nos admitir que a edade necessria para ser eleitor baste para o exerccio da funco de deputado. ZANARDELLI, que tanto applaudia o concurso dos moos na vida politica, repetindo a phra-se de GLADSTONE, para que cedo comecem a servir aos interesses do Estado, no duvidou em mais tarde sustentar no pralamento italiano que o limite deve ser o da edade de 25 annos.

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O mesmo lembraramos para os deputados ao congresso nacional. Naquella edade, o espirito j se acha preparado para a comprehenso das graves exigncias da tarefa, incumbida ao legisladores, e, durando ainda o vigor, a energia, a actividade juvenil, comea o amaduiecimento da razo* Permittir antes a eleio, talvez no parea de bom aviso. A-.s vinte e um annos, a reflexo, a prudncia, o critrio acham-se em elaborao*, e o periodo entre os 21 e os 25, no obstante o tirocnio da carreira profissional, apenas sufficente para que a experincia fornea meios de ajuizar da seriedade e da importncia da funoo, que tm de exercer os membros do corpo legislativo. No descendo a particularidades e Armando os princpios geraes que depois legislao eleitoral cabe regular ou desenvolver, parece melhor declarar as condies de elegibilidade, no texto das prprias leis consttuicionaes, a que no podem ser extranhas as regras da conveniente organizao das assemblas legislativas, tambm objecto das referentes aos ttulos, que devem concorrer em quantos pretendam o exerccio das funces de deputado ou senador. XVII Desde que, para se estabelecer o numero NUMBI de deputados, na falta de outro que satisfaa, PUTADOS prevalece o critrio da populao, variam as regras em cada povo.

 110 | Entretanto, dois princpios podem ser geralmente observados. Nao havendo vantagem, na elevao daquelle numero, porque nas assemblas onde muitos so os que as compem facilmente se perturbam os debates e s deliberaes no preside o estudo calmo 6 meditado, requerido pela importncia das questes a decidir, a tendncia hoje a de organizar as camars legislativas, com pessoal reduzido, at mesmo para obrigar seleco de capacidades, que demanda o governo representativo. Sendo crescida a quantidade dos logares a preencher, claro que se permitte ao eleitorado condescender e transigir, com os votos a candidatos, que realmente no disponham de sufllciente idoneidade. Neste ponto, a nossa constituio afastou-se das boas normas. A se manter a proporo de um deputado por sessenta mil habitantes, segundo a determinao do art. 28, succeder, como prova Assis BRAZIL que quando o paiz viesse a ter setecentos milhes de almas, ieto , ainda menos do mximo que lhe marcaram sbios viajantes e geographos, como HUMBOLDT, AOASSIZ e RCLUS, a camar deveria reunir dez mil deputados. E j semelhante absurdo mostra que, como se d na Frana, a fixao do numero no deve constar da lei fundamental, cabendo melhor nos preceitos da legislao ordinria, relativos s eleies, e que podem acompanhar as differenas accusadas pela populao. Tanto assim parece mais razovel que a

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constituio da Republica, no citado art. 28, teve necessidade de ordenar uma providencia da natureza das que exclusivamente deve aquella legislao regular, qual a da reviso do recenseamento de dez em dez annos. O outro principio a se observar decorre da equiparao dos dois ramos do poder legislativo. Si hoje no se pensa mais em separal-os, para a cada um attribuir representao diflen-te, no ha fugir consequncia de tornar egual o numero de deputados e de senadores. Ambas as camars procedem da mesma fonte, a eleio popular, organizam-se e funccionam do mesmo modo, gosam dos mesmos privilgios, dos mesmos direitos, tm as mesmas obrigaes, as mesmas responsabilidades, cuidam enfim dos mesmos interesses, e desfarte no se comprehende a razo da dissemelhana, no que relativamente secundrio, como o numero dos eleitos. Influiu, por certo, a tradio, para se continuar a distinguil-o nas constituies modernas, mas de forma alguma ser justo ainda persistir em tal incoherencia, porquo si antes a vontade popular estava com os deputados, agora esse elemento, a que no governo republicano no ha outro a lhe oppor, divide-se, quer pelo senado, quer pela camar, o tanto esta como aquelle so os seus verdadeiros orgams na formao das leis. XVIII A representao das minorias, que o art. 28 da constituio brazileira manda asssegurar, na eleio de deputados ao congresso nacional,

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constituo um dos dogmas da doutrina republicana e, depois de recommendado o systema, pela auctoridade dos mestres do direito publico, no ousaremos contestar as vantagens da ida, que, at em naes regidas pela forma monarchica, encontrou o mais franco acolhimento. Mas comeam a apparecer duvidas sobre o valor do principio, e entre estas figuram as manifestadas por GAMBOTHEORA, O qual, no ha muito tempo, affirmava que, na Suissa, onde nasceu a theoria da representao proporcional, j diminuiu consideravelmente o enthusiasmo pela sua applicao, e mais que, si o canto de Genebra, bero daquella theoria, pretendendo dar tudo o que de melhor offerecesse tal systema, no correspondeu s promessas dos partidrios da reforma, a concluso que est ella condemnada. (1) A alguns depara-se srio perigo na existncia de uma representao atomistica, fragmentada em numerosos grupos, de minorias microscpicas, bemco.no no facto de se estabelecer, corno fundamento da eleio, a representao das vontades singulares, sornmadas, subtradas e repartidas arithmeticamente. E' o que nota FILOMUS' GUEI.FI, em cujo entender, dada a reconstituio jurdica da sociedade, ha de esta influir no systema eleito*ral, e ci senza dubio in un nuovo modo, e non secando 1'antica rappresentanzza dei ceti e delle classi .
(1) Roue de droit publicTome 13.'1903.

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No deixam egualmente de merecer certa atteno as consideraes de outro publicista auctorizado como BSMEIN. Para elle, no sen conjunr.to, como em todas as suas partes, governo pertence necessariamente maioria do corpo eleitoral. E' a regra forosa, onde reina a soberania nacional, porqne a nica soluo pacifica e acceitavel para todos. Si a nao" governasse directamente e por si mesma, s a maioria que tinha de fazer as leis. Tambm s ella que opera a delegao do poder legislativo, na forma representativa. Achar-se-ia extranho si a minoria pedisse para ser proporcionalmente representada no poder executivo e no poder judicirio, si, por exemplo, num governo collectivo, quizesse ella que um ou mais logares de directores lhe fossem reservados ou que um certo numero de juizes fossem escolhidos entre os seus membros. Em justia, uma minoria no tem direito sino a duas coisas : o respeito dos direitos individuaes dos seus adherentes e o meio de agir, pela propaganda e pela persuaso, sobre a opinio publica, de modo a tornar-se a maioria, si tiver a razo do seu lado. (1). Registrando aqui estas criticas de quem dispe de ttulos, para contrapol-as aos innumeros juzos, emiltidos em favor da representao proporcional, buscamos simplesmente evidenciar a gravidade do problema, digno entretanto de se(!) Deux formes e gouvemement. Revue e roit publicTome I1894pags. -36-37.

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rios estudos e de profundo exame, porque a suprema aspirao politica, no desenvolvimento das idas democrticas, continua a ser a do concurso de todos os cidados e no a de uma parte delles, ainda que esta forme a maioria, qual nenhum critrio jurdico reconhece bastar s a superioridade do numero, afim de constituir o elemento preponderante, no governo da nao. Si ha questo que se imponha ao exame ponderado de quantos tm a responsabilidade da direco nos negcios pblicos essa, que mostra, de um lado, os legtimos direitos das minorias, reclamando a garantia que se lhes deve conceder, ante as mais elementares razes de convenincia social, e, de outro, a prpria essncia do genuno systema representativo, pedindo, para a realizao pratica do seu objecto, no a quantidade, como attributo das assemblas legislativas, mas a qualidade, que tudo, no primeiro dos requisitos de suas deliberaes, o da justa satisfaco das necessidades populares. A maioria, emquanto fr maioria, ha de vencer. Mas, si as minorias colligadas puderem mais do que ella, no sabemos por que recusar que essas mesmas minorias, unidas num todo harmnico, venham a substituil-a, toman-do-lhe o lugar. Attenda- se bem a isso, para conhecer da objeco que sempre se levanta contra um dos effeitos naturaes e at benficos da representao proporcional. Tudo depende da sinceridade -com que se deseja applical-a, do grau de educao, do ci-

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vismo, que possuir o eleitorado, dcs meios que se lhe forneam, para se utilizar do principio to liberal e to sympathico. O absolutismo firmou a supremacia do poder de um. Os governos constitucionaes, qne lhe succederam, mantiveram a fora, o predomnio da maioria. No ser, por conseguinte, difficil que, no caminho das aspiraes democrticas,' cheguemos a egualar a auctoridade do voto dos diversos cidados, protegendo a manifestao da vontade de todos. XIX Ao direito de iniciativa, que consiste na IN faculdade de submetter discusso do parlamento um projecto de lei, corresponde a obri- . gao, por parte das camars, de examinar as propostas, que lhes forem apresentadas. A iniciativa assim a forma de cooperao nas fun-ces legislativas, em virtude da qual no s se approvam as leis, mas se d comeo ao trabalho da assembla, pondo-se em movimento o poder de legislar e fornecendo o plano das resolues, sobre que se tem de manifestar qualquer das duas casas. (1) Theoricamente, profunda a differena entre o direito de iniciativa e o de petio, ainda que na pratica se torne ella menos sensvel. Uma petio poder dar logar s raes(1) MICBL:.Iniziatioa parlamentareMilano-Societ Editrice Libraria1903pag. 7.

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mas discusses que as determinadas por uma proposio; poder levar o deputado ou senador a exercer o seu direito de iniciativa, a apropriar-se das idas do peticionrio, a apresental-as sob a forma de projecto de lei. Ser isso um efeito indirecto da petio, porque seu fim o de solicitar uma lei e no o de propol-a. Ha entre a petio e o projecto de lei uma diversidade de forma essencial. Toda proposio deve comprehender, primeiro, "ma exposio de motivos, e, depois, o texto da lei, por artigos. A petio conter, s mais das vezes, a indicao dos moveis que a inspiraram; mas o peticionrio no pde dar s medidas que prope a forma de um proiecto de lei. (1) O direito de petio, cujo objecto, por muito vasto, no ha meio de precisar exactamente, envolve sempre a manifestao de uma queixa ou de um voto. Quem o exerce ou reclama e protesta ou suggere e requer. Na Inglaterra, durante o sculo XIV, a camar dos commums exercia ella prpria o direito de petio; no tinha ainda o de iniciativa em matria de legislao. O rei era o legislador de seu povo e no convocava o parlamento, sino para lhe pedir conselhos ou subsidios. Mas, quando as assemblas tiveram maior somma de poderes, quando as suas sesses duraram mais tempo, quando, emfim, por um novo progresso,
Cl) JUI.ES PHRRIBBDu droit de petition aux chambres. Parisncienne maison L. Larose & Forcei 1900pag. 12-13.

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se associaram tarefa do governo, nasceu o costume de lhe dirigir peties. O parlamento, encarregado de fiscalizar os actos do poder executivo, podia ento assignalar os abusos e as faltas dos agentes desse poder, e s peties que, a principio, as camars apresentavam ao rei, veiu ento succeder o direito de iniciativa, fl) O trabalho da elaborao, da formao das regras jurdicas ou se opera lentamente, na conscincia popular, pelo costume, pela gestao anonyma dos princpios, ou resulta dos ensinamentos dos jurisconsultos, das noes que diffunde a sciencia do direito. Producto da vontade collectiva, tem ainda a lei como elemento componente as verdades proclamadas, no domnio da theoria. pelo estudo das origens, da marcha e dos fins da sociedade. A funco dos representantes do povo no tanto uma funco profissional, como uma misso de ordem politica, e assim se diz hoje que a sua tarefa cifra-se em reconhecer, numa seleco rigorosa e difficil, o preceito tacitamente adoptado, dando-lhe a fora da obrigatoriedade, para o impor observncia commum. A norma jurdica no uma creao da mente do legislador; elle a encontra, j prevalecendo, e, com o seu poder coactivo, trata de a converter numa determinao, a que todos devem odediencia. Eis o seu'verdadeiro papel.
() LBON JozYIdes gnrales sur le droit d* j>et>tion dans ls E'tats modernesParisGiard & Bri re1900 pag. 161-162.

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No se confunde, portanto, com o do jurista, applicando a razo, a ntelligencia, deduzindo os princpios, no circulo das cogitaes scientificas, na consulta s fontes histricas, na indagao dos vrios meios, tendentes a proteger no s o respeito ao interesse de cada um, mas ainda a promover, pel? harmonia desses interesses com o de todos, a paz, a segurana e a felicidade geral. A este, porm, ha de caber a faculdade, talvez privilegiada, de precisar o contedo, a essncia da disposio, que convenha estabelecer, ou de completar, desenvolvendo-a, a que de facto estiver imperando, entre os cidados. J os romanos admittiam a sua participao constante, e ahi est o jus publicai respondendi, para attestal-o. No seu livro sobre o governo representativo, STUART MILL demonstra saciedade que, em matria de legislao, a nica obra de que uma assembleia seja capaz no a de fazer as leis, mas a de mandal-as fazer, e depois disso conceder ou negar a sanco nacional. Justifica-se assim o direito de iniciativa, conferido ao poder executivo. Dispe elle, graas ao pessoal sob suas ordens, do concurso de aptides especiaes, do subsidio adquirido pela experincia ou pelos estudos dos funccionarios superiores, dos elementos ministrados pelas luzes dos corpos consultivos!; testemunha mais do qne qualquer outro poder as necessidades populares, conhece os meios de provl-as efficazmente, habilita-se, pelas sbias lies co-

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lhidas na execuo, a bem comprehender quaes as determinaes imprestveis, quaes as reclamadas pelo interesse geral, e acha-se, por conseguinte, sobejamente preparado para collaborar no importante servio da decretao das leis. Si nem todas ellas dependem de conhecimentos teclinicos, entretanto as mais complexas no os dispensam como as resolues secundarias, e estas no so as nicas que ao parlamento cabe votar. Demais, o que sempre se observa que, entre os melhores projectos, destacam-se os do poder executivo, que os faz apresentar, por intermdio de um deputado ou senador, at mesmo nos paizes, em que lhe compete o direito de iniciativa. Pretendem alguns que tal direito deve pertencer exclusivamente ao corpo legislativo. Foi o que estabeleceu a primeira constituio da Frana, durante a lucta movida contra a realeza e caracterizada pelo intento de lhe restringir os poderes, ao mesmo tempo que a lembrana da oppresso que soffrra o povo induzia a ampliar a competncia da assembla dos seus representantes, sendo certo que, nas varias naes, com excepo da Inglaterra, a faculdade conferida s ao parlamento serviu de arma para diminuir as prerogativas da coroa, quando o espectro do absolutismo fazia surgir, em toda a parte, uma reaco contra a aucto-ridade do monarcba ou dos ministros. Essa mesma desconfiana do arbtrio, da prepotncia do orgara executivo, influiu tambm

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na Unio norte-americana, cuja lei fundamental determinou a excluso do presidente da Republica, negando-lhe o direito de iniciativa, e procurando ilLudir o erro praticado com a dicula liberdade de se dirigir aquelle unccionario, em mensagens, ao congresso nacional, chamando-lbe a atteno para as medidas que julgar necessrias e convenientes . Os partidrios de similliante ideia visam impedir o regimem parlamentar, esquecidos de que, coro esse regimen, nada tem que ver a iniciativa partilhada entre o governo e as camars (1), a qual, de nenhuma forma, como ainda se allega, viola o principio da separao dos poderes pblicos, alis to discutvel, pois no se conseguir demonstrar que assim venha o poder executivo embaraar o livre exercicio da assembleia legislativa ou, de qualquer modo, enfraquecer-lhe a independncia, no desempenho do suas funces privativas. Na sua generalidade, no acceitam os escriptores a doutrina da iniciativa apenas das duas casas do congresso e, a propsito, referem como pouco cuidam ellas da redaco das leis, j no falando na ausncia de methodo, de coordenao entre umas e outras, e nas in-nu neras faltas que todas accusam. A este respeito so unanimes os publicistas em formular queixas severas contra os defeitos do trabalho das assernblas, condemnando-o e lem(1) EMIIB LARCHER L'initiative parlamentaire en France Paris Arthur Rousseau 1896 p. 18-96

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brando os meios de aperfeioal-o, uns, como MOREAO (i), mediante a audincia obrigatria do conselho de Estado em todos os projectos de lei, quaesquer que sejam, e outros, como MICHON (2), pela interferncia assidua desse mesmo conselho, junto s prprias com misses de ambas as camars. Por outro lado, economistas do valor de LEON SAY e PAUL LEROY BEAULIEU repellem a iniciativa parlamentar, em certas leis financeiras, aconselhando a substituil-a pela do governo unicamente, e indiscutvel que embora similhante iniciativa exista entre os ingleses, de tal maneira se acha ella combatida e limitada pelos costumes, pelas tradies, que se pde consideral-a reduzida ao seu minimo de exerccio. (M) A' vista disso, facilmente se percebe estar a verdade com os que querem o exerccio da iniciativa repartido pelos orgams legislativo e executivo. E' a regra adoptada na Inglaterra, na Frana, na Hungria, bem como a estabelecida nas constituies da Suissa, arts. 93 e 101 ; da Blgica, art. 27; da Itlia, art.
(1) Revue de rait puhlicMars avril1901-pags. 284286. (2) Uinitiative parlamentai *.t la reforme du travail lgislatifP&riaChevalier Marescque1898 pag. 335. (3) PAUL BIGNONDe Vinitiative financirt chez les anglaisParisAneienne maison L. Larose & For-) cel 1901pag. 105REINE CHONBZDes attributions du pouvozr lgislatif em matire budgtaire--P&ris Bdouard Duchemin 1901pag. 46.

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40; da Allemanha, art. 28; da Prssia, art. 64; do Saxe, art. 85; da Baviera, arts. 19 e 20 ; do Wurtemberg, art. 172; de Baden, art. 65; da Hespanha, art. 41 ; de Portugal, arts. 35 e 45; da Roumania, arts. 32 e 33; da Dinamarca, art. 44; da Noruega, art. 76; da ustria, arts. 13 e 14; e da Grcia, arts. 23 e 24. Tambm vigora o mesmo principio na Republica Argentina, na Golumbia, no Chile, na Bolvia, no Haiti, no Uruguay, no Paraguay e em Gosta Rica, accrescendo que ha mais a iniciativa do poder judicirio, em assumptos da sua competncia, no Peru, Equador, Guatemala, So Salvador, Nicargua, Honduras e Republica de So Domingos. A constituio brazileira no expressa quanto competncia do poder executivo, mas a ella alludindo, no art. 29, implicitamente a manteve, com a das duas camars, e de accr-clo com o exemplo da maioria das naes. No tem mais razo de ser a prioridade da camar dos deputados, na iniciativa das leis de finanas, que, inclusive a nossa, no citado art. 29, quasi todas as constituies estabelecem, aproveitando a ida, nascida na Inglaterra, e derivada mais de uma razo histrica do que de um preceito theorico. Entendia-se que se tratando de votar impostos e de applicar os dinheiros pblicos convinha terem origem as deliberaes sobre o assumpto, na assembla dos communs, em que predominava o elemento popular, e a qual se suppunha oferecer ou

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tra resistncia s imposies da coroa do que a dos lords, delia muito mais dependente, por constituir a representao da ordem ua nobreza. Hoje, desde que o senado tem, como a camar, a sua origem, na eleio popular, no ha motivo para imitar o systema, que alli prevaleceu ante as desconfianas que, pela sua composio aristocrtica, despertava a camar dos lords. E convm notar que, com tal systema, a restrico das faculdades do senado estende-se exigncia dos impostos em que tanto convm a aco moderadora da segunda camar (1) No admira, portanto, como mostra REN DF. TAILLANDIBR (2) que fossem das mais fracas as razes invocadas por STORY, afim de explicar o preceito da constituio norte-ame-ricana, relativo ao privilegio da camar dos representantes, absolutamente insustentvel, nos paizes em que o poder legislativo se exerce com a mesma auctoridade pelos dois ramos, e| que o direito publico dinamarquez acaba de supprimir, firmando o principio da egualdade das duas camars, na votao das leis financeiras. (3)
(1) ANGELO MAJORARA. Teoria costituzionale de/le entraie e dette spese deliu StatoRoma1886 pag. 58 76. (2) Deu attribuitions financiares du Snai franais NancyImprimerie Berger--Levrault & Cie1900 pag. 46. (3) G. K. HAMILTONRevue de droit public Tome II1894pag. 528 530.

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No direito de iniciativa, outorgado s assemblaf contem-se a faculdade de modificar os projectos de lei, submettidos discusso, sem a qual nada exprimiria aquelle direito e nullo seria o seu alcance. Tem isso dado logar a, na hypothese da distinco, quanto s leis financeiras e s demais, cujo debate s numa pde comear, se inferir que outra no licito alterar as deliberaes acceitas naquella onde tiveram origem, cabendo-lhe apenas ap-proval-as ou rejeital-as. No ha motivo para taes limitaes, e seria levar muito longe os effeitos do direito de iniciativa, chegando-se ao extremo de diminuir o valor do exame do projecto oferecido, na camar, privada daquelle direito, o que no se comprehende, pois ambas tm a mesma attribuio de votar as leis, e, portanto, a de discutil-as, no para uma apenas criticar ou analyzar o trabalho da outra, mas para que collaborem egualmente na formao dos preceitos mandados observar pelo corpo legisla-ItivoJ Na contribuio que se lhes exige, figura a competncia da que houver de resolver por ultimo, para alterar e corrigir as decises, vencidas na que j se tenha manifestado. A no se admittir semelhante reciprocidade de deveres, ter-se- contrariado o verdadeiro fundamento da diviso do poder legislativo em dois ramos, institudos, para que se ajudem e se completem, no exerccio da alta misso delegada ao congresso dos mandatrios do povo.

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A constituio federal no restringe a iniciativa da camar dos deputados s leis de impostos. Extende-a s de fixao de foras bem como discusso dos projectos enviados pelo poder executivo e ao acto do adiamento das sesses. Ha, nestes dois ltimos casos, simples e intuitiva questo de methodo, sem prejuzo dos direitos do senado, e essas convenincias de ordem, nos trabalhos de cada assembla, poderiam justificar o alvitre, cem relao s leis de impostos e de fixao de foras, quando marcada ao poder executivo a obrigao de apresentar a respectiva proposta. Mas desde que no se lhe admitte a interferncia, nenhuma considerao de ordem scientitca apoia a diferena que, a respeito, se pretendeu estabelecer, em favor da camar dos deputados, que, no zelo pelos interesses dos cidados,e para lhes exigir quaesquer tributos,deve merecer tanto como o senado.

XX
Distinguindo-se entre a responsabilidade politica e a responsabilidade penal do 'chefe do poder executivo ou dos seus agentes superiores, diversos modos, para o julgamento da primeira, tm sido propostos e acceitos. Uma das solues consiste em attribuil-o aos prprios tribunaes judicirios, de preferencia aos mais graduados, e o que se d na Blgica, na Hollanda, na Allemanha, na Prssia e na Suissa.

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Outro systema, o das jurisdices mixtas, compostas tanto de elementos judicirios como de elementos polticos, vigora, no gro-ducado de Baden, na Dinamarca e na Noruega, cuja constituio, no art. 86, instituiu a alta corte, formada de membros da camar alta e de magistrados da corte suprema, cabendo-lhe julgar os ministros, os juizes do supremo tribunal, bem como os deputados ou senadores, pelas infraces relativas ao exerccio de seus deveres officiaes. Ha ainda o principio da alta corte especial, adoptado nas constituies francezas de 1791, do anno III, do anno VIII, de 1848, de 1855 e de 1870, mantido nas da ustria, Grcia e Sucia, em virtude do qual pertence o julgamento dos delictos de ordem politica a uma corporao de magistrados de categoria superior, e de jurados, em geral, escolhidos, por eleifo das camars, dentre os cidados de kelevada condio social. Vera, finalmente, em quarto logar, a regra da^ competncia do senado para o caso, a qual prevalece na Inglaterra, nos Estados Unidos, e na Frana segundo as leis constitucionaes de 24 de fevereiro e de 16 de julho de 18~5, Essa tambm a forma existente entre ns, como se v do art- 33 da constituio federal. Seduzia-nos, como quellas duas ultimas naes, o exemplo do impeachment, do instituto que, na primeira, encontra a sua origem, e que se procurou immitar, sem attender circumstan-cia capital de, pelo menos, se justificarem, por

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um fundamento histrico, as attribuies judiciarias da camar dos lords e do no terem sido creadas, em certa occasio, pela vontade 'expressa, regularmente manifestada, de um poder coustituinte, denunciando, ao contrario, um producto do tempo. (*) Exactameete por no se haver considerado a razo particular da interferncia da camar dos lords, appareceram as duvidas, suscitadas, nos Estados Unidos, a propsito da extenso do impeachment. J BRYCE assigna-la que, para uns, os textos da constituio norte-americana abrangem os actos previstos e punidos no direito penal, ao passo que outros, ampliando-lhes o sentido, opinam pela incluso de tudo quanto se refira violao das obrigaes do cargo, em prejuzo dos interesses nacionaes. HAMILTON, no Federalist, no hesita em affirmar que a jurisdico do impeachment s attinge s faltas de ba conducta, e aos abusos de poder dos homens pblicos, no exercido de suas funces. Segundo STORY, os delictos alcanados pelo impeachment correspondem a factos no previstos pela jurisdico ordinria, definndo-se taes factos por outros princpios e devendo-se aprecial-os sob pontos de vista differentes. Muito mais decisiva, porm, a linguagem de BURGESS, no conceito do qual nenhum tribunal,
(*) LUCIBN FAUREDe la competence de la Haute Chambre de Justice^-ParisChevalierMarescq & Comp. 1901p. 28.

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nenhum magistrado, nenhuma corporao tem o direito de ordenar a priso ou restringir a liberdade pessoal do presidente da Republica, mesmo na hypothese de perpetrao de um assassinato, respondendo elle apenas perante o senado, e no decurso do seu julgamento pela segunda camar no podendo ser detido ou coagido de qualquer forma, nem obrigado a comparecer perante os seus juizes, nem a prestar declaraes, nem privado de nenhuma das suas faculdades politicas. Finda a sentena, que somente pde condemnal-o perda do cargo e incapacidade para o desempenho de toda funco publica, cessam os privilgios, e, ento, nada obsta a que sei a detido, preso e processado, como um simples particular, pelo delicio que haja commettido, durante o exerccio do cargo, vista do que, indica o mesmo escriptor, se v no fazer mais o principio do que suspendei^ a competncia dos tribunaes, afim de procederem contra o presidente da Republica (1) Talvez no intuito de prevenir essa confuso a constituio federal accenta a natureza de perfeito tribunal judicirio, attribuida ao senado, dando-lhe expressamente, no art. 33, a funco de julgar crimes, como os de responsabilidade do presidente da Republica, a que alludem os arts. 53 e 54. Mas, nem por isso se conseguiu a necessria preciso, quanto ao objecto da competncia
(1) Op. cit. p. 271273.

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do senado, pois, no referido art. 33, 3., declarando-se que no pde elle determinar outras penas, alm das de perda do cargo, e de incapacidade de exercer qualquer outro, impozse a resalva, contida no final da disposio, sem prejuzo da aco da justia ordinria contra o condeainado . Melhor se resolveria, estabelecendo a interveno da auctoridade judiciaria, em todos os casos, tanto mais que tinha mos o precedente da Suissa, mostrando neste ponto quaes as normas compatveis com o regimen democrtico. As assemblas politicas, como o senado, sendo numerosas, j offerecern esse grande inconveniente de, na pratica, se lhes difficultar o funcconamento regular. Si a questo das garantias de independncia, que apresentam os membros da segunda camar, muito maiores se afiguram as dos magistrados inamomiveis, vitalcios, como os que a prpria constituio federal creava, e| livres ainda das sujeies, determinadas pela ligao com o eleitorado, ou pelo exerccio temporrio das funces legislativas, bastando o caracter transitrio de taes funces, para no deixar presumir, em favor dos senadores, a rigorosa imparcialidade da sentena proferida. Essa mesma razo concorre para sflspeitar que o poderio dos accusados influa mais no animo dos homens, expostos aos acasos da politica, do que no de juizes, acostumados pela ndole da sua tarefa a prescindir da posio de quem perante elles responde, e com ouiros

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elementos, graas autonomia de que i, s vantagens que lei lhes assegura, para resistir ao prestigio, ascendncia de quantos tenham de julgar. Accresce que as reunies das camars so peridicas, o que muitas vezes trar grave embarao promptido com que se deva agir, e at nessa emergncia se avantajam os corpos judicirios, com o seu funccionamento permanente e com a possibilidade de sua convocao im mediata. Pecca tambm o s}rstema, em que nos quizemos inspirar, pelo defeito de vir a pena de interdico politica a se converter em perigosa e terrivel arma, permittindo a um grupo privar o outro dos seus directores, que estiverem no poder, e operando-se dest arte uma verdadeira decapitao do partido, a que fr desfavorvel o acto do senado. (1) E a severidade da punio, o seu efeito moral, no deixam duvidas sobre a inconvenincia de de-cretal-a uma assembla apaixonada, como toda assembla politica. No exaggeremos a importncia da responsabilidade politica. Tende ella a diminuir, pela vigilncia mais assidua da opinio publica, pelo aperfeioamento dos costumes polticos, pela extenso do suffragio popular, pela conquista da limitao de poderes, destinada a tolher o arbtrio, os abusos dos diversos or(1) SAINT GIRONS Manuel de droit consiitutionnel Paris Larose et Forcei 1884 p. 508.

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gams do Estado, e principalmente do orgam executivo, que antes tanto ameaava com a auctoridade immensa do rei ou dos seus ministros. Poder-se- objectar que, se comprehendendo os crimes de responsabilidade na aco da justia ordinria, talvez haja o obstculo cie promoverem a accusao os membros do ministrio publico, funccionarios da immediata coDfiana do poder executivo, e por elle nomeados ou demttidos. Si coubesse o reparo, de que, abas, na hypothese dos crimes communs, no se cuidou, tinha-se o meio de evitar o embarao com o recurso de supprir a ingerncia daquelles funccionarios, pelas duas camars, mas sempre reservando-se a funco de julgar ao poder judicirio, que a deve ter plena, completa e absoluta, e que, sendo o mais capaz de bem a prencher, pelos seus antecedentes, pela sua composio, pelos seus fins, egual-mente o que mais confiana pde inspirar, sobretudo, no momento de se erguer o supremo interesse da justia acima das tolerncias, das fraquezas dos partidos polticos, e em prol da moralidade da administrao do paiz. XXI Sendo possvel obter, na organizao do o concurso dos mais velhos e dos mais CIAL D0 SENADO experientes, desde que ha meio de se lhes verificar a escolha pelo eleitorado, com o limite da edade, estabelecido nas leis, resulta dahi o prinBENOVAO PAR-senado,

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cipio da maior durao, attribuida ao mandato dos membros da segunda camar. Tanto tem elle de razovel, quanto de intil o da renovao parcial, correspondente terceira das distinces, firmadas na constituio federal, a respeito da eleio dos senadores. O fim principal da medida est na consulta frequente ao eleitorado, em sondar os movimentos, em perscrutar as oscillaes, as mudanas da opinio do paiz. Mas esse fim, de modo algum, se alcana com as eleies repetidas, incommodas para o votante, e cujo mal ningum ha que desconhea, ou, mesmo que se pudesse facilmente obtel-o, cumpriria estar, quasi a todo o momento, provocando a manifestao das urnas. Nada, portanto, menos compativel com as exigncias da estabilidade do senado, a que no foi indiffercnte a nossa lei constitucional, quando determinou, para os cidados que o houvessem de compor, alm da edade mais elevada, o augmento de prazo, com relao ao tempo de exerccio de suas funces. Nem com a renovao parcial, sob o pretexto de que a deciso do eleitorado se limitar ao preenchimento de poucas vagas, se previnem os perigos da agitao popular, inevitvel sempre que haja elle de ser convocado. Basta, afim de se produzirem as suppostas perturbaes, que a elei" seja disputada e que a diversidade das das, sustentadas pelos candidatos, torne renhido o pleito, occasionando a lucta entre os competidores.

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Explica-se talvez o systema, admittido o conceito de importar a eleio numa perfeita delegao de poderes, conceito esse que hoje no dos mais exactos e dos mais justes, j porque seria impossvel precisar os direitos que posse o votante, para s transmittir, j porque no ha como scientificamente estabele-cerem-se, para as relaes entre os eleitos e os eleitores, as mesmas regras de direito privado, em virtude das quaes, na feliz expresso de ORLANDO, O mandatrio um alter ego do mandante, a quem substitue e em cujo Iogar serve, como si fora este prprio. O critrio agora predominante o de representar a eleio o modo, a forma de escolherem os cidados aquelles que melhor cuidem de prover s necessidades communs, en-tregandolhes a direco suprema dos negcios pblicos, por serem os mais capazes de a assumir. Radicalmente modificada a doutrina, em que se apoiavam os defensores da substituio peridica da metade ou da tera parte dos representantes, com assento na segunda camar, a lgica no pde suffragar o expediente da renovao parcial, cujas vantagens foram sempre bem duvidosas. Defendia-o ROYER GOLLARD, exactamente por consideral-o em desaccrdo com* as normas da democracia e, de facto, convm elle muito mais ao regimen monarchico, exprimindo, como esse regimen, a fixidez, a perpetuidade, e deixando que, ao lado de um prncipe

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hereditrio, as fraces novas se possam julgar herdeiras das que as precederam. (1) A historia parlamentar da Frana, revelando a inspirao, os intuitos francamente reaccionrios, a que obedeceram as constituies do anno III e do anno VIII, fornece a prova de no passar similhante ida de uma inveno do despotismo, tanto que se pensou em applical-a s s camars altas, mais ligadas coroa pela sua feio de todo aristocrtica. I No se comprehende a vantagem de, no governo representativo, desattender egual-dade que deve nivelar todos os membros da assembla, dividindo-os entre os que tem de servir, num perodo mais longo, o os obrigados a participar das deliberaes, num termo menor. Si os requisitos de idoneidade se presumem da mesma maneira, em favor destes e daquelles, ha absoluta incoherencia em diffe-renal-os, com a variedade da poca, marcada para o desempenho de seus encargos. Soffre tambm a unidade de vistas da corporao, porque, guiados os novos eleitos por uma orientao contraria dos que ficarem, abre-se caminho para as rivalidades e at para que os representantes se hostilizem mutuamente, com grave prejuzo da ordem essencial ao regular andamento dos trabalhos legislativos. Resta apreciar a ultima das razes adduzidas contra a renovao parcial, a de nesse
(1) MAECEL BOURTROUEDu renouvettement es chambres legislativesParisL. Boyer1900pag. 190.

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processo se descobrirem os effeitos da theoria que persiste em considerar os deputados e senadores, no como alliados no cumprimento de uma tarefa, cujas responsabilidades ambos compartem egualmente, mas como orgams de aspiraes e de tendncias oppostas. Essa falsa noo da convenincia da dualidade das camars, desmentida hoje pela verdade dos factos, embora no passado resultasse da separao entre o povo e a nobreza, tem levado a decidir-se, em todas as leis constitucionaes, abranger a renovao parcial apenas o senado, quando, verificados os seus benefcios, sob o ponto de vista dos direitos do eleitorado ou da melhor organizao das assemblas, se impunha o consequente dever de estendel-a aos deputados. A tradio ainda pode muito, e ella que, apesar da profunda reforma operada nas instituies politicas, muitas vezes induz ao erro, frequentemente commettido, na sociedade moderna, de pretender conferir ao senado, alm de uma representao especial, mais elevada que a da camar dos deputados, ainda uma funco, superior em dignidade e em importncia da outra assembla. XXII Na decretao da lei, o orgam* legislativo deve ser soberano, e, portanto, livre de todas as sujeies a qualquer outro poder. Consistindo a sua misso politica na de determinar as normas juridicas, destinadas a

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promover a harmonia social, cumpre assegu-rarlhe a mxima liberdade, no exerccio de suas fuaces e os meios de lhes impedir a usurpao, por parte de quem quer que seja. Desde que se pennitta invadir a esphera da competncia prpria das camars, a regra de coordenao dos poderes pblicos, ajudando-se ou completando-se, mas sem que se contrariem ou se hostilizem, ficar gravemente preterida e haver margem para srios conilictos, no mechanismo do governo da nao. Assim como a auctoridade executiva re-j clama a autonomia indispensvel ao regular preenchimento de seus deveres, assim como tambm a requerem os magistrados, no inteteresse da conveniente distribuio de justia da mesma sorte exige-se que no se tolha a completa manifestao da vontade do legislador. A estes principios de summa importncia no regimen presidencial no attende o instituto de sanco, que representa o acto, em virtude do qual o chefe do poder executivo consente na existncia da lei, approvando a deliberao da assembla legislativa. Admittiu-o a Inglaterra, como resultado lgico do systema, que subordina o parlamento coroa, e o mantiveram depois as monarchias constitucionaes, de-clarando-o privilegio, inherente pessoa do rei, derivado da suprema auctoridade que se lhe reconhece. I E' certo, porm, mesmo nessas monarchias, j ter a questo perdido a sua antiga importncia, a ponto de se tornar quasi ociosa, pois

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si o rei continuasse a exercer o direito de veto, produzir-se-ia, alm da intolervel exaggerao de similhante prerogativa, um grave attentado contra a actividade dos outros poderes (1). Tal exemplo onde acima das camars est a realeza basta, para na forma republicana, e mormente na presidencial, no se pensar em conceder ao chefe do poder executivo, que no tem, nem deve ter faculdades legislativas, s pertencentes ao congresso, o direito de intervir, dando o seu assentimento, com a sanco, ou negando-o, com o veto, aos projectos definitivamente votados. Nem ao menos serve para o justificar, a existncia da iniciativa, uma vez que, comella, o poder executivo no contribuo para a formao da lei, sino muito indirectamente, e alis como dado fazel-o a qualquer pofissional, e mesmo ao simples particular, no exerccio do direito de petio. Est, por conseguinte, longe de ser esse o fundamento da ida de armar o chefe do Estado e os seus ministros do recurso de se opporetn adopo de preceitos, considerados prejudiciaes ou dispensveis, sob qualquer ponto de vista. Repete-se constantemente, em abono do vet", no regimen presidencial, e no obstante a independncia dos poderes pblicos, essen(1) MICELICarattere giuridico dei governo corutituzionale.Studio 1La Corona PerugiaTipograf& Umbro1894pg. 108104.

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ciai verdade desse regimen, que, durante as sesses da celebre conveno de Philadelphia, muitos o propuzeram, invocando os excessos, que, a todo momento, no est livre de praticar o corpo legislativo, e a necessidade de re-frealos com aquella medida. Manifestaram-se, neste sentido, no ha duvida, diversos homens polticos de indiscutvel autoridade, aos quaes, com vantagem, se replicou no parecer lgico presumir em um s individuo mais sabedoria que na col-lectividade, nada justificando a virtude superior, attribuida ao presidente, maxim com a circumstancia de, s vezes, o seu acto correctivo de leis ms offerecer o inconveniente de obstar a decretao de providencias acertadas e efficazes. (*) Graas a estas justas observaes, vingou, na constituio norte-americana, a soluo mais moderada, qual a do presidente devolver o projecto s camars, pedindo-lhes uma nova deliberao e conformando-se com ella. si a apoiar uma grande maioria. Desse modo fica-lhe salva a responsabilidade do que no convenha estatuir, com o juzo por elle emittido sobre as creaes ou reformas, que se lhe afigurem inteis ou nop-portunas, e proporciona-se-lhe o ensejo de com(*) ALBBRT VIALTB Le veto lgislatif datis la constituiion des Etats Unis et dans la constitutioni franaise de 1791 Paris Giard et Brire1901 p. 4046.

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binar o seu pensamento, a respeito de determinados assumptos, com a opinio dominante, no seio do corpo legislativo, cujas decises no se enfraquecem, quando examinadas ou discutidas por aquella forma, em seus effeitos bem diversa da de embaraar e annullar taes decises. Todavia, outro alcance no possue entre ns o acto do presidente da Republica, impropriamente qualificado de sanco, a qual sempre se entende como a annuencia do chefe do poder executivo ao vencido nas duas camars, por lhes ser egual ou superior, no exerccio da funco legislativa. A constituio federal, no art. 37, o auctoriza apenas a reenviar o projecto ao congresso, obrigando o presidente da Republica a acceital-o, si, em qualquer das duas casas, dois teros dos suf-fragios presentes o houverem confirmado. Simelhante attribuio, nos seus intentos polticos, no seu valor jurdico, nas suas consequncias praticas, quanto actividade do orgam legislativo, distingue-se da sanco propriamente dita, e embora a esta se refiram os textos constitucionaes, entretanto no a conhece o nosso direito publico, como limite competncia daquelle poder. Alludem ainda esses textos promulgao, que os tratadistas no definem com a precisa clareza, sendo notvel o embarao dos que, para no a confundir com a publicao, a querem reputar um dos modos de constituir a lei, djfferente daquelle outro.

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Tanto faltara noes seguras, na matria, que LUIGI ARMANI, (1) autor de interessante monographia sobre a questo, embora assevere que o chefe do Estado quando sancciona uma lei age como orgam do poder legislativo, concorrendo para formal-a, diz, ao tratar da promulgao, no se referir propriamente s funces de um dos trs poderes a faculdade suprema de attestar a existncia de uma lei e de lhe attribuir la qualit di commando . Quando o rei promulga uma lei, nota aquelle publicista, no procede nem como legislador, nem como juiz, nem como chefe do poder executivo, e sim como rei, como representante do Estado, como soggetto in cui se concentra la sovranitd. * [> Com a promulgao, a lei authenticada, e, sendo a lei promulgada, d-se lhe o seu caracter externo, executivo e official. Eis o que affirma BRUNIALTI (2), sem, alis, com taes palavras, indicar em que e como diFere aquelle conceito do da publicao. ESMEIN (3), por exemplo, considera a promulgao como o acto em virtude do qual o chefe do poder executivo declara executria uma lei, regularmente votada pelo corpo legislativo.
(1) Ri VISTA ITALIANA PER LE SCIENZB GIURIDICHE. 11 potere esecutivo e la promulgazione elle leggi Vol. 10. faac. I-II pag. 35-61. (2) La legge nelloStato moderno. Torino.TJnione Tipogrfico Editrice1888.pag. 65. (3) Op. cit.~pag. 503.

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A lei, accrescenta elle, perfeita e definitiva, quando a decreta-o poder legisiativo, mas no executria emquanto no tem logar a promulgao. Mas si a publicao que torna a lei obrigatria, que a impe observncia de todos os cidados, que a divulga para ser cumprida, que a faz conhecer, para que ningum, allegando ignoral-a, deixe de obedecel-a, e si, em summa, com a publicao que as deliberaes dos legisladores adqnirem a sua fora coactiva, parece claro no adeantar o acto da promulgao, que, afinal, o prprio ESMEIN acha no ter importncia pratica e no constituir verdadeiramente uma prerogati-va til para o poder executivo, sino quando tem elle um certo prazu para escolher o momento, em que comece a vigorar a nova resoluo. A mesma dubiedade accusa a doutrina desenvolvida por SAINT GIRONS, para quem no basta perfeio da lei que as decises do parlamento tenham sido sufficientemente ponderadas, ou manifestadas segundo as formas constitucionaes, fazendo-se preciso que essa vontade legal se divulgue, pela promulgao, com os caracteres que a tornem obrigatria a todos os cidados. No se lembrou o conhecido expositor de que so esses exactamente os fins da publicao, destinada a annunciar que a lei est votada e que, conforme a ordem do poder competente, tem de ser cumprida, reproduzindo-se o seu texto authentico, para que, em tempo algum, se pretexte desconhecel-a.

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Apesar de entender a promulgao como o acto que imprime lei o seu caracter de authenticidade, no deixa SARBDO (1) de confessar que a palavra promulgao, do latim promulgare, tornar publico, possue, para se dizer a verdade, um sentido no diverso do de publicao, e que no direito romano a primeira teve sempre a mesma significao da ultima. J mesma concluso no chega RACCIOPI (2), estudando a natureza da promulgao, no direito publico italiano, e qualificando-a de annuncio da existncia da sanco regia sob a base da previa approvao das duas camars e consequente determinao authentica do texto da nova lei. Segundo este outro escriptor, no se trata mais de attestar a existncia da lei e sim a da sanco regia, que forma o seu complemento indispensvel e sem a qual a resoluo do senado e da camar dos deputados no tem os requisitos de uma verdadeira lei. Deante dessas incertezas, da vacillao com que todos se enunciam, no surprehende o de^ feito, contido na constituio federal, que, no capitulo das leis e resolues, no allude publicao, mas to somente promulgao, quando, entretanto, no artigo 48, declara que compete privativamente ao presidente da Republica sanccionar, promulgar e fazer publicar as leis e resolues do congresso.
(1) Tratatto elle leggiFirenzeGinseppe Pellas 1886-p. 108171. (2; Op.pag.445.

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Tudo, pois, aconselha a prescindirmos da formalidade da promulgao, at certo ponto explicvel, no systema politico, era que, mediante a sancao, o poder executivo concorre juntamente com a assembla legislativa para a existncia da lei. No vemos o critrio que determine tal solennidade, num regimem. como o nosso, em que toca ao presidente da Republica a faculdade limitada de pedir ao congresso uma nova deliberao, mais aconselhando do que resolvendo, e neste caso a funco a lhe designar apenas a de publicar a lei, afinal sempre divulgada, quer com o acto dispensvel da promulgao, quer com a simples insero do seu texto, na folha official. Variando os modos de se tornal-a conhecida, no quer isso dizer que as disposies constitucionaes tenham de descer a particularidades mnimas, com o risco de uma linguagem obscura, quando ganham em preciso e em clareza, fugindo ao emprego de palavras inteis. , Lio proveitosa j nos fornecem os Estados Unidos, onde promulgao e publico se consideram como a mesma coisa, como simples funces executivas, que no conferem poder discrecionario a qualquer corpo, (i) De quanto dissemos resulta que a promulgao, no tendo razo de ser, no regimen presidencial, equivale nesse regimen publica(1) BCRGBSSop, cit.pag. 284.

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o, acto puramente administrativo e s por isso reservado competncia do poder executivo, mas nunca pela ingerncia que lhe caiba nas deliberaes das duas camars. Ha, assim, toda a vantagem em ceder realidade das coisas, no cogitando da promulgao, que no se sabe a que titulo e nem sob que fundamento deve pertencer ao orgam executivo. XXIII Accusa a legislao dos povos civilizados extrema variedade, no tocante aos projectos de lei de uma camar, emendados ou rejeitados pela outra. Na Inglaterra, as desintelligencias entre os communs e os lords resolvem-se por intermdio das com misses mixtas, que adquiriram uma importncia decisiva no organismo constitucional, segundo declara BRUNIALTI. Na Frana, si um projecto de senado sof-fre emendas na segunda camar, a camar alta pde noinear uma commisso de onze membros para se entender com a outra, formada de deputados. No accedendo o senado proposta da conferencia ou no se chegando a accrdo, depois desta realizada, o projecto no pde ser de novo discutido, antes de dois mezes, salvo por iniciativa do poder executivo. A constituio da Itlia, no art. 56, estabelece que, dada a recusa por parte de uma das camars, o projecto s poder ser de novo apresentado na sesso seguinte.

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A mesma regra a do art. 4 da 'constituio da Hespanha e do art. 39 da do Japo. Em Portugal,' determina o art. 54 da constituio que si a camar dos deputados no approva as emendas ou addies da camar dos pares, ou vice-versa, e si entretanto a camar, que recusa neste ponto a sua appro-vao, julga o projecto vantajoso* fbrma-se, ento uma coiumisso de pares- e deputados, em numero egual, e esta decide si a proposio deve ser approvada ou no. Tambm a constituio da Dinamarca, no art. 53, manda que se forme uma commisso de membros das duas camars, com a diffe-rena, porm, de que cada uma se pronuncia separadamente e definitivamente. Na ustria, a lei constitucional de 21 de dezembro de 1867 dispe que, quando a discordncia se verificar a propsito de resolues financeiras, prevalecem os algarismos mais baixos. Na Sucia, o systema quasi que no se distingue do adoptado pela Dinamarca. A lei orgnica de Riksdag de 22 de junho de 1886 no art. 65 prescreve que as duas camars votaro separadamente sobre a controvrsia, decidindo a opinio que contar maior numero de suffragios. Segundo o art. 28 da lei constitucional de 5 de janeiro de 1874, na Islndia, dado o caso de divergncia entre as duas camars, reunemse ellas em assembla geral, sendo a questo decidida numa nica deliberao.

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Na Noruega, dispe o artigo 76 da constituio de 4 de novembro de 1814 que, quando um projecto enviado duas vezes ao Lagtbing pelo Odelsting, se rene egualmente o Storthing, em assembla geral, prevalecendo 0 que fr resolvido, por dois teros dcs votos. Nos Estados Unidos, para solver as duvidas, entre as duas casas do congresso federal, recorre-se ao alvitre de deixar a soluo a trs senadores e a trs deputados, cuja deliberao cada uma das camars tem a faculdade de approvar ou rejeitar, mas no de modificar. Na Bolvia, repellidas por uma das camars as alteraes da outra, que emendou o projecto, reunem-se esta e a de origem, sob a direco do presidente do senado, para deliberar em commum. 1 No Equador, ai a camar, em que se co mea a discutir o projecto, no admittir as addices e modificaes propostas, poder in sistir, por uma s vez, mediante novas razes. Si, apezar dessa insistncia, o projecto no for approvado pela camar revisora, e si as addies e modificaes versarem sobre todo elle, no ser discutido at a primeira legislatura, mas, desde que se refiram to somente a al guma ou algumas das suas disposies, ficaro estas supprmidas, e o projecto seguira o seu curso. No Haiti, toda a emenda votada por uma camar no pde fazer parte das disposies da lei, si no a approvar a outra camar.

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No Mxico, si a camar revisora insistir, por maioria absoluta de votos dos presentes, nas emendas feitas 'ao projecto da camra de origem, e pela ultima rejeitadas, a discusso no poder continuar sino nas sesses do anno seguinte, a no ser que ambas as camars concordem, tambm por maioria de votos dos membros presentes, que se expea a lei ou decreto, apenas com as disposies approvadas, e que se reserve o exame, bem como a votao das que tenham soffrido quaesquer modifica-1 es, para a reunio subsequente. No Paraguay, nenhum projecto, totalmente rejeitado em qualquer das camars, pde ser renovado, nas sesses do mesmo anno. Mas, tratando-se apenas de emendas ou addies, feitas pela camar revisora, volta o projecto de origem, e si esta no as acceitar, torna elle, Dela segunda vez, outra, cuja insistncia no que deliberou determinar a applicao da regra de s poder a segunda recusar taes emendas ou addies, por dois teros dos votos dos membros presentes. No Peru, approvado um projecto de lei, em qualquer das camars, passar outra para ser opportunamente discutido e votado; si a camar revisora fizer addies, sujeitam-se estas aos mesmos tramites que o projecto. No Uruguay, no sendo acceitas as emendas de uma camar pela outra, reunem-se as duas e deliberara, prevalecendo a resoluo que fr adoptada, por dois teros dos votos. Na Venezuela, si a camar de origem no

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concordar com as emendas ao projecto, feitas iela camar revisora, poder insistir, e enviarhe as suas razes escriptas, como tambm poder convidal-a a se reunir em congresso, e a se resolver, em com misso geral, sobre o modo de decidir a questo; no se conseguindo isso, ficar sem effeito o projecto, luego que la camar dei origen resuelva, separadamente la ratificacion de su insistncia, como reza o art. 50 da constituio. A constituio federal inclinou-se pelo sys-tema, approximado ao do Chile e ao da Republica Argentina, que exige dois teros de votos em cada casa, para que a camar revisora mantenha as suas emendas ao projecto da de origem, quando esta no as acceite, e para que, pela mesma maioria, a ultima as recuse, depois de, na primeira, approvadas pela segunda vez. No poucos inconvenientes oferece esse systema. Complicado, de execuo difficil, d logar a duvidas sobre a faculdade da camar iniciadora, para subemendar as emendas da camar revisora, no distinguindo entre taes emendas e as suppresses propriamente ditas, como no prov sorte o projecto de lei, que encerra varias disposies, quando a respeito de uma ou mais no ha o accrdo das duas casas, embora exista com relao a outras, Dada a egualdade do numero de deputados e senadores, torna-se prefervel a regra muito mais simples da fuso, com a qual, prolongado o debate, se obtm um outro meio do alcanar a perfeio do trabalho legislativo, fnnda-

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mento principal da diviso da assembla em dois ramos. Entre as determinaes a estabelecer, no sentido de obviar a quaesquer difficuldades, figura a de no admittir a caducidade dos projectos de lei, enviados camar revisora, pelo facto da nova eleio da de origem. No menos justa a fixao de prazo, afim de discutir e votar o projecto, na camar que o emendar, quando devolvido pela outra, sem o que ficar aquella com a liberdade de o adiar indefinidamente, solvendo o conflicto como melhor convenha aos seus desejos e annullando a deliberao em que insistir a segunda. Deve a fuso limitar-se ao caso das emendas, visto no de rejeio, no haver remdio sino considerar o projecto, como no podendo ser convertido em lei, por lhe faltar a approvao do congresso, isto , o voto das duas camars, que lhe devem dar a annuencia, no bastando apenas o de uma. O verdadeiro principio representar a lei a vontade das duas casas, de que se compe o congresso, e com elle mais se coaduna a fuso, superior, por esse lado, S ida de deixar a cada camar, separadamente, o meio de fazer cessar a divergncia, pennittindo-se-lhe, s vezes, impor a sua maioria. XXIV Figura entre as mais importantes attribuies do poder legislativo a de votar o ornamento da receita e despeza, o qual, nem
ORAMENTO

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para todos, possue os caracteres de uma verdadeira lei. jc* Ha quem o considere uma lei sui generis,\ porque suppe a existncia de outras resolues, a que se deve conformar, e que, por lie, no justo serem alteradas ou revogadas. O oramento tem a forma, mas no propriamente o contedo de uma lei; compendia, resume a legislao em vigor, no tanto para fixar quaes-quer obrigaes aos cidados, como para limitar a aco do poder executivo, quanlo ao modo de se adquirirem os recursos materiaes. necessrios misso politica do Estado, e quanto ao modo de se applicarem os dinheiros pblicos. Neste ponto, parece-nos clara a distinco estabelecida pelo professor RACIOPPI ;1), em cujo entender o oramento um acto do or-gam executivo, simples plano director da ba conducta da administrao, tendo principalmente o fim de regular, sob o ponto de vista financeiro, a execuo das leis existentes, e incluin-do-se. no numero destas, a deliberao do parlamento, que approva aquelle acto, isto , que sancciona as anteriores sobre os meios pecunirios, destinados a acudir aos gastos com os diversos servios, bem como sobre a importncia concedida, para occorrer manuteno de cada um delles. Nessa conformidade de idas, pde-se dizer que o oramento no crea, no nnova, mas unicamente completa e ratifica.
(l)__Op. cit.\). 556.

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Ha ainda outros escriptores, como ORLANDO (l), que sustentam no passar o oramento de luma conta, de um clculo, por meio da qual se determina periodicamente a situao econmica do Estado e se justifica o emprego das contribuies reclamadas dos vrios cidados, donde o facto da deciso do parlamento, legitimando semelhante computo, constituir uma lei apenas no sentido formal ou constitucional, porque corresponde a uma disposio, adoptada pelo voto das duas camars. Si o preparo, a confeco do oramento cabem melhor auctoridade executiva, graas aos elementos de que dispe, para avaliar o total das som mas, de que carece, e das que ter de dispender, a decretao da sua obrigatoriedade, tem, ao contrario, de competir ao ramo legislativo, por importar em nus, para as varias classes sociaes, com a exigncia de concorrerem para as despezas publicas, e ainda pelo immediato interesse dessas mesmas classes, nos resultados obtidos com taes despezas, ou na economia, proveniente da moderao, com que se realizem. * No tocante durao annual do oramento, declara WAGNEK. a imporem motivos de ordem politica, e, sobretudo, outros de prudncia, j que uiti perodo maior excederia os

(1) Prncipes e voit public et constitutionnel ParisAlbert Fontemoing1902p. 238239.

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limites, era que se pode mover uma previso intelligente e segura. (I) Cumpre, todavia, lembrar ter-nos vindo a regra da annualidade do direito publico in-| glez, onde, embora hoje se ache modificada, foi estabelecida mais no intuito de assegurar a auctoridade, a supremacia do parlamento, de lhe garantir a dependncia da coroa, com a arma da recusa da lei de meios, do que mesmo no pensamento da frequente reviso das tabelis ou do repetido exame das differentes verbas consignadas. As naes modernas acceitaram o principio, sem atteno ao fundamento especial' que o motivara, e aos inconvenientes de se offere-cer constante ensejo, para a desorganizao dos servios pblicos, cora a facilidade de, todos os annos, poderem as camars reformal-os e s vezes profundamente, mediante simples preceitos oramentrios, estabelecidos, numa discusso rpida, de natureza geral, era que no sobra tempo, afim de proceder aos srios estudos, compatveis com a importncia das mltiplas questes suscitadas a propsito de uma lei, que recopila e condensa todas as mais. Para fugir a esses males, protegendo-se o direito das assemblas legislativas, no sentido de periodicamente fixarem a receita e a despesa, direito que afinal at a tradio man(1) ADOLFO POSADATratado de Derecho AdministrativoTomo segandoMadridLibraria General de Viotoriano Suares1888pag. 420.

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da respeitar, inlroduziram-se algumas modificaes, nos Estados Unidos, na Allemanha e na prpria Inglaterra." No ultimo desses paizes, quatro so os oramentos apresentados: a) o dos servios civis, a saber, obras publicas, instruco puDlica, justia, bellas artes, commercio, colnias, agricultura e outros mais; b) o dos servios financeiros, compreben-j dendo as administraes fiscaes, propriamente ditas; c) o da marinha; d) o da guerra. Os dois primeiros so assignados pelo secretario da thesouraria, apreseutando-os o segundo lord da mesma thesouraria, sob a sua responsabilidade. O terceiro recebe as assignaturas dos lords do almirantado, ao primeiro dos quaes cabe apresental-o. Assigna e apresenta o quarto o secretario de Estado da guerra. A excepo, em favor dos ministros das pastas militares, explica-se pela competncia particular, que demandam os clculos relativos aos servios que dirigem. Si no se organizam, como os outros dois, sob as vistas do Treasuryboard, entretanto, a essa repartio, assiste o direito de delles ter conhecimento, antes de enviados ao parlamento. Dos quatro oramentos alludidos excluemse as receitas e despezas, comprehendidas no Consolidated found, isto , as estabelecidas

 154 uma vez por todas e que, por serem invariveis, no se submettem ao voto annual das camars. Entram, por exemplo, no consohdated found, 9 lista civil, votada por toda a durao do reino, os juros da divida inscripta e fluc-tuante, os honorrios do presidente da camar dos communs, muitas penses civis e militares, os vencimentos dos agentes diplomticos, dos magistrados dos tribunaes superiores, e tudo o mais que se distingue por seu caracter fixo e permanente (1), occorrendo que cerca dos quatro quintos da renda total so estabelecidos e arrecadados em virtude de leis permanentes. No systema norte-amercano, os direitos aduaneiros e as contribuies do interior, in-\ ternal revenue taxes, determinam-se por uma lei permanente, e, com relao s despezas, grande parte delias regula m-se por disposies tambm permanentes, explicando GOODNOW ter o congresso, em vista do desenvolvimento da divida nacional, experimentado os mesmos receios, nutridos na Inglaterra, a propsito da influencia que exercia no credito publico do paiz o facto de tornar dependente da aco do poder legislativo o pagamento de certos servios, o que se entendeu reparar com os chamados crditos annuaes permanentes, perma-nent annual appropHoMons, estabelecidos por uma lei que basta para auctorizar o governo a
(1) PAUL BIGXOXop. cit. p. 7489.

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effeituar as despesas necessrias, sem qualquer interveno especial das camars. (1) Na lleicanha, prevalece a regra da votao animal do oramento, salvo quanto fixao das foras, extensiva a um perodo de sete annos, durante o qual o Reicbstag no pde recusar, nem mesmo discutir os subsdios necessrios s despezas militares. Ha, ainda, AO capitulo da receita, outra excepo, quanto s contribuies indirectas, as quaes, sendo arrecadadas, em virtude de uma base definitivamente adoptada, consideram-se, por isso mesmo, como no tendo de ficar sujeitas ao voto annual do parlamento (2). Evidentemente, servem essas normas para para se circumscreverem as leis do oramento ao seu objecto prprio e no encerrarera disposies que com ella tm uma relao muito indirecta, bem como para impedir a circumstancia de aproveitar o voto urgente e necessrio da referida lei, afim de crear ou supprimir empregos, augmentar ou reduzir o pessoal das reparties, em prejuzo da ordem, da estabilidade na administrao, e decretar medidas de favor ou firmar excepes odiosas no texto, que apenas deve comprehender os quadros da receita e da despeza.
() Derecho administrativo comparadoTomo II-MadridLa Espana Modernap. 276278. (2) ETIENNE FLASDitilnstitutiois politiques de VEurope contemporaine II Paris Le Sondier 1902p. 110113.

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Neste particular, merece referencia a determinao dos artigos 51 e 55 da constituio australiana, em virtude da qual s da des-peza trataro os projectos de lei que lhe disserem respeito, sendo nullas as disposies sobre qualquer outra matria includas nos referentes cobrana de impostos. Com esse mesmo intuito, a camar dos deputados, na Frana, j adoptou duas importantes resolues, constantes dos artigos 51 e 51 bis do seu regulamento. A primeira, devida a ROUVIER, no permitte, no que concerne lei do oramento, a apresentao de emenda ou artigo addicional, visando augraentar as des-pezas, depois das trs sesses que se seguirem distribuio do parecer em que figura o respectivo capitulo. A segunda das citadas resolues, conhecida pelo nome de emenda BERTHELOT, que foi o seu auctor, prescreve no se admittir qualquer proposio, tendendo a augmentar vencimentos ou penses ou a exteu-delos, alm dos limites previstos pelas leis em vigor, sob a forma de emenda ou de artigo addicional ao oramento. No deixam tambm de ser eficazes, no sentido de prevenir os abusos indicados, as prohibies estatudas em algumas leis constitucionaes dos Estados norte-americanos, com relao aos projectos de lei que tratem de mais de um assumpto, ou de assumptos inteiramente diversos.

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XXV Auctorizado o poder executivo a arrecadar a receita e a effectuar a despeza, nada mais natural do que se lhe exigir a prestao das contas do que haja entrado para os cofres pblicos e do que delles tenha saido. Mas a faculdade de julgar dessas contas no deve caber exclusivamente ao parlamento, como se tem entendido, na presumpo de ser elle o poder soberano, quando a suprema auctoridade do Estado, longe de s se manifestar nas camars, se acha egualmente representada pelos outros orgams, de qne nenhum se reconhece superior aos demais, desde que todos exprimem, da mesma forma e com o mesmo valor, o predomnio da vontade da nao. A no ser que se entregue tal fiscalizao aos tribunaes de contas, formados de pessoal independente do governo, e, portanto, com a liberdade precisa para a exercer, com vantagem, tutelando os interesses da fazenda publica, a funco, que nem da natureza das relacionadas com as attribuies prprias do corpo legislativo, merece ficar com um alto fnnccionario, inteiramente livre da menor sujeio, como na Inglaterra, o comptroller and auditor general, protegido pela garantia da vitaliciedade, e que no ha receio de vir a fazer politica, porque no pde ter assento nem na camar dos com-muns, nem na dos lords. Apregoando-lhe os benefcios da salutar
TOMADA DE CONTAS

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interveno, refere DICEY (1) que, por isso, possuem os inglezes contas da despeza publica de uma exactido sem rival nas dos outros paizes e que o menor centsimo da rendada o no gasto sino em virtude de auctorizao e conforme as prescripes de uma lei. Assim, comprehende-se que se d. Nunca, porm, arvorando o parlamento em censor do poder executivo e, a superntendel-o o congresso, na observncia da lei do oramento, deve tambm inspeccional-o, quanto ao cumprimento de todas as mais, visto algumas existirem to importantes como aquella outra, para reclamar a mesma vigilncia, por parte das camars. A constituio federal, no artigo 34, 1., in fine, no hesita em qualificar de attribuio do congresso nacional a tomada das contas da receita e da despeza, alis tendo-se referido no art. 89 creao do tribunal de contas e traando nesse mesmo artigo as linhas geraes da sua organizao. No possvel imaginar como os legisladores pratiquem regularmente si milha nte exame, procedam a uma operao, para que lhes faltam os melhores elementos, at mesmo o da constncia, da assiduidade, na verificao quasi que diariamente exercida. Diz, com razo, THION DE LA CHAUME : A inefficacia do systema provm de no poderem os membros do parlamento cuidar activamente da fiscalizao, que lhes cabe, como
(1) Introduction a Vtude du droit constitution nelParisGirard & Brire-1902pags. 276 e 280.

 159 ainda do facto de no ser ella til, oito ou dez annos depois de encerrado o exerccio. Durante esse intervallo, succederam-se os ministros, as camars foram renovadas, enfra-queceu-se a lembrana do movimente financeT ro anterior, e a inspeco legislativa exercida sobre gestes to antigas assimelha-se mais a uma investigao erudita do que a uma vigilncia effsetiva do emprego dos crditos abertos pelo parlamento. (1) No percamos de vista que, para combater o absolutismo, as camars tiveram, em outros tempos, de disputar a preeminncia, no systema politico, e, para a conseguir, no duvidaram em lanar mo de tudo quanto lhes assegurasse a subordinao do poder executivo, peiando-o de todos os modos e abatendo cada vez mais a sua fora. A' velha doutrina, nascida dessa luta incanavel do parlamento contra o monarcha, suecedeu a theoria racional de que os poderes pblicos derivam da mesma fontea eleio popular, que os aproxima e nivela, como os orgams legtimos da soberania do Estado. Dm-se s camars as funcOes, que naturalmente devem pertencer assernbla, incumbida de decretar as leis, mas sem ferir, sem atacar a liberdade, a independncia do poder executivo, cuja autonomia merece tanto, na espbera das suas attribuies, como a do parlamento, na orbita de sua competncia.
(1) L'accrois$ement es bugets 'Etat au XIX sieleParisA. Fedone1900pag. 172 e 173. j

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XXVI Um dos meios de que frequentemente se vale o Estado, para obter os recursos necess rios s suas despezas, o de contrair emprs timos, systema esse que, tendo a seu favor opinies como as de MORTIMER, PINTO, MELLON, VOLTAIRE, GONDORCET, BERKELEY, EMILE DE GIRARDIN, ISAAC PEREIRA, todavia foi sempre vivamente combatido por homens do mesmo valor, como HUME, MONTESQOIEU, A D. SMITH, RICARDO, J. B. SAY e GLADSTCNE (1). A outros afgura-se melhor a soluo intermdia, a de limitar semelhante faculdade aos casos em que se justifique a despeza, por supremas razes de inevitvel necessidade publica, ou de summa utilidade geral, quer presente, quer futura, como no de carestia geral, de epidemias, de guerras, de obras, cujas vantagens excedam os nus do debito contrado, entendendo ainda por outro lado fazer-se preciso que a importncia da despeza seja tal que no se possa realizal-a com o producto de novos impostos (2). m Essa restriccSo, si pde cohibir abusos e facilidades, na ordem econmica, entretanto, dada a natureza profundamente complexa dos actuaes servios pblicos, no deixa de consti(1) ALBERT DELAMOTTE.Etude critique des dif-ftrents rnoes 'emissiori es emprunts. Levalois Perre*. Imprimerie Cret de 1'Arbre.1901pag. 11. (2) DE GIOVANNI GIANQUINTO.Corso di dirito pubblico amministratvo.Firenze Tipografia Editrice deH'Associazione.Via Valfonda n. 79.1887pag. 355.

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tuir serio embarao necessidade real da operao, quando esta se torne de reconhecida convenieucia e de todo imprescindvel. No seria avisado, nem consentneo com as exigncias da vida politica, tornar a importante attribuiao legislativa, dependente do concurso de circumstancias, que a mais apurada sagacidade nunca alcanar indicar, com justa previso. % Assim bem dispoz a constituio federal, no sobredito art. 34, 2.". no subordinando a aco do congresso nacional a quaesquer clausulas e resolvendo a questo, pela interferncia cumulativa dos dois poderes, isto , o legislativo, concedendo a auctorizao, para se realizarem os emprstimos, e o executivo, utilizando-se ou no dessa auctorizao, para os contrair, de modo que, s quando se achem ambos de accrdo sobre a opportunidade da medida em questo, vir ella a ser posta em pratica, o que j representa segura e efficaz garantia do interesse da regular administrao financeira. Referindo-se ao direito publico da Allemanha e sustentando a theoria de que contrair um emprstimo equivale a celebrar uma conveno de ordem privada,combate LABAND() a doutrina defendida por ARNDT de dever o acto jurdico do emprstimo revestir a forma legislativa, com o argumento de nada resultar desse con(1) Le roit public de Vempire llemand.Tome VI.Paris.Gir. rd & Briere.1904 -pag. 66.

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tracto por via legislativa si o chanceller do imprio no usa da auctorizaSo que lhe outorgada e ainda com a razo de, em tal caso, nenhuma divida existir, donde no a lei, mas o ajuste concludo era virtude do poder legal conferido que d origem obrigao do fisco. XXVII E' tambm attribuio do congresso nacional, segundo o 3. do citado art. 34 da constituio federal, legislar sobre a divida publica. Si, como ensina STEIN, (l) as trs formas que apresenta a divida publica, a divida ordinria, a divida fluctuante e a divida consolidada, produzem a creao de novos impostos, por isso mesmo as regras sobre o modo de se solverem as obrigaes, assumidas pelo Estado, devem naturalmente pertencer assem-bla legislativa. As necessidades do pagamento da divida publica e a maneira de o efiituar interessam, em geral, a todas as classes sociaes, affectam tanto a economia do Estado como a do simples particular. Quando no se tratasse de attribuies implicitamente contidas na de votar as leis da despeza e receita, ainda assim cumpria dal-as ao corpo legislativo, porque, s vezes, chegara a estar em jogo at as relaes
(1) La scienza delia pubbliea amministrazione Torino Unione Tipogrfico Editrice. 1897 pag. 121.

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com as potencias extrangeras. Egualmente, neste caso, se verifica a cooperao dos dois poderes: o legislativo indica com que meios e sob que condies se procede quelle pagamento, e o executivo tem de o realizar, dependendo da sabedoria, do patriotismo de um, tanto quanto do critrio, da pontualidade do outro, a satisfaco dos compromissos, que formam a divida publica. XXVIII I Na cobrana dos impostos, surge a questo fundamental de proporcionalidade das taxas. Dividida, como est, a sociedade actual em duas classes, a dos pobres, reduzidos a apenas tirar do seu trabalho o bastante, para as mais imprescindveis necessidades da subsistncia material, e a dos ricos, ganhando at para o suprfluo e ficando com o que accumular, fora de'duvida j no obedecer o principio s determinaes da verdadeira egualdade jurdica. Dahi o justo preceito modernamente sustentado de ter o contribuinte de auxiliar as despezas publicas, no conforme as suas posses e sim na razo inversa das difficuldades da sua vida. (1) Impe-se a grande verdade, porque, no regimen capitalista, de qualquer forma que se chegue a consideral-o, todo imposto rece sobre os productos e s o consumidor vem a
(1) VIVEIROS DB CASTRO Tratado doa impostos Rio de JaneiroLaemmert & Conip.1901pag. 15.

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pagal-o, epoderoso ou humilde, proprietrio ou nonuma proporo quasi que idntica, exactamente como si os diversos cidados fossem submettidos a uma capitao uniforme. (1) I A prpria theoria, geralmente acceita, de corresponder o imposto contribuio exigida pelo Estado, afim de manter os servios pblicos, deixa patente o embarao quanto ida da proporcionalidade, porque nem a todos aproveitam do mesmo modo similhantes servios, de ordinrio bem pouco utilizados pela massa proletria. Haja vista a instruco/que tanto custa ao poder publico, servindo antes aos filhos da burgueza abastada do que prole do operrio, j extremamente feliz, quando no lhe falta o po, e innumeras vezes condemna-da a se privar do vesturio, do calado, do ue de mais insignificante reclama a decncia a vida escolar. A desegualdade das fortunas e, sobretudo, a desegualdade, com relao aos meios de as qurir ou desenvolver, mostram como, na presente organizao econmica, no seja licito pretender que todos concorram para os gastos oficiaes, segundo os seus haveres. Os bens de uns, crescendo, augmentando-se, com os mgicos effeitos do capitalismo, proporcionam lucros fceis, commodos e avultados, ao passo que, para o trabalho de outros, activo, difficil, penoso, degradado pe'a mesquinhez do
(1) NOBL DOLBNSLe socialisme federalParis P. V. Stok1904png. 280.

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salrio, nem ao menos resta a certeza de sempre haver quem o queira pagar, at pela mais nfima retribuio. Numa sociedade em que perdura esse contraste, doloroso e cruel, em que a justia assim to violentamente sacrificada, as regras da distribuio dos impostos tambm se devem resentir de profundas iniquidades, desde que participam dos vcios terrveis, dos defeitos tremendos de um mecanismo econmico, contrario a tudo o que nos ensinam a razo e a moral. Eis porque BLUNTSCHLI (1) no hesitou na affirmao categrica de ser evidente fundar-se um bom systema de impostos mais sobre princpios e observaes econmicas do que sobre regras de direito, visto estas ultimas constiturem uma barreira para livremente se procurar o til. Deante dessa e de outras noes correntes, explicam-se as tentativas recentes de muitos, buscando erguer a economia politica altura de verdadeira disciplina jurdica, onde, como em tudo, deve prevalecer o supremo critrio da absoluta rectido. E por isso que ANGELO MAJORANA. (2) pensa convir entregar a matria que encerra grandes limitaes da liberdade dos cidados deciso do poder judicirio, para se solver qualquer controvrsia tributaria, accrescentando o mesmo auctor que a jurisdico dos tribunaes, em tal sentido, merece ser
*(1) Droit pvblic generalParisLibrairie Guil-lanmin & Comp.1885--pag. 338. (2) Op. cit.pag. 58.

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plena, pois deante delles e sob a magestade da lei, a situao dos contendores o fisco e os contribuintes perfeitamente egual, Por certo no estar ahi o remdio de ura dos males que assignalamos. Entretanto, j de alguma forma adeantaria esse correctivo de maiores abusos, na serie das reformas a emprehender, com o fito de oppresso, ty-ranuia do capitalismo, se antepor a nobreza, a dignidade do trabalho, cujas energias as leis ainda se acham muito longe de beneficiar, na medida do que valem e do que produzem. XXIX Referindo-se attribuo do congresso nacional de legislar sobre o comercio, que como, se sabe, um dos poderosos instrumentos do capitalismo, cedeu a nossa lei fundamental vulgar orientao econmica, com o silencio guardado a respeito da competncia das duas camars, para regular questo idntica, ou talvez de maior valor, sob o ponto de vista da moral e da sciencia, como a do direito ao trabalho e ao producto do trabalho. De facto, no texto constitucional, nada se encontra sobre o dever inherente misso do Estado, onde quer que se acatem os mandamentos da justia, de se protegerem os humildes, os obscuros empregados, de cuja actividade e de cuja percia que. em verdade, resulta a importncia do commercio.

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So elles os eternamente esquecidos, nos L lucros que alcanam para os patres, os verdadeiros factores da prosperidade dos diversos estabelecimentos, os incanaveis obreiros da grandeza mercantil, os novos proletrios, sacrificados, nas justas compensaes de sua laboriosa e utilssima existncia, como os artfices a quem as fabricas, as officinas, que se desenvolvem ou progridem, graas aos seus braos, s contemplam, na mais clamorosa das iniquidades, com a mesquinhez do infimo salrio. Como estes ltimos, pertencem aquelles outros mesma categoria dos fracos, dos vencidos, nas brutalidades da concorrncia social, em favor dos quaes no cessam os espritos generosos de reclamar o patrocnio da autoridade e da lei. Desde o principio da limitao das horas de trabalho, para lhes defender o direito supremo, o direito vida, at s concesses, que a mais grosseira noo da piedade no recusa a toda creatura humana, merecem do poder publico o amparo, a que fazem jus, labutando sempre, ganhando no pelo que possuem, mas pelo que so, pelo que valem e pelos servios que prestam. Obrigados, por uma dessas inqualificveis anomalias da sociedade moderna, a no conhecerem a commodidade, o goso da existncia, toca-lhes o destino de enriquecer os outros, emquanto vivem e morrem na pobreza. Adfciliam, constituem a fortuna alheia e generalidade no resta mais do que se contentar

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com a pequena paga do modestssimo ordenado, em absoluta e extrema desproporo com os proveitos, que as suas diligencias, o seu zelo, no cumprimento das obrigaes profis-sionaes, conquistaram, em beneficio de terceiros, e que s estes desfructam. No se comprehendem as funces tutelares do Estado, valendo aos que, pela sua condio abastada, as podem dispensar, mas sim, amparando aquelles, cuja liberdade, diminuda ou annullada, pelo vasto e immenso poderio do capitalismo, no prescinde da vigilncia, do apoio dos governos, realmente empenhados na felicidade commum. Exactamente, por se tratar de indivduos, pela ordem natural dos factos, pelas tristes consequncias do actual regimen econmico, condemnados explorao, creada pela vergonhosa regra financeira de conseguir a maior som-ma de trabalho possvel e de remuneral-a sempre, com o preo mais baixo, impe-se a necessidade da aco moralizadora e efficaz do Estado, no sentido de corrigir os abusos, que a inferioi idade da prpria categoria social do assalariado est favorecendo e permittindo a todo instante. Nem serve para repellir similhante ingerncia do poder publico o ridculo argumento da bondade dos patres e da solicitude destes, para com os seus empregados. Destacam-se, entre elles, muitos de nobilssimos sentimentos, no ha a negar, e por certo alguns de reconhecido desprendimento. Mas seria absur-

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do pretender que taes homens, muito embora a sua elevao moral, sacrificassem os lucros commerciaes, a renda quo suavemente auferem, compromettesscm a existncia, o futuro do estabelecimento, que possuem, s para obedecer s normas da justia e da equidade, no modo de se conduzirem, com relao aos direitos dos seus auxiliares. No a conscincia dessas pessoas, que as inhibe de reconhecer, de respeitar similhantes direitos, e delias no poucas haver que internamente deploram no ter ainda chegado o momento de retribuir a actividade das classes laboriosas, digna de melhores e superiores compensaes, pelo esforo que representa, pelos benefcios que produz. Na natureza, no objecto do capitalismo, no seu fim primordial e immediato, que esto os embaraos oppostos boa vontade, rectido, s intenes honestas dos commerciantes, dos industriaes, quanto quelles que os servem, ajudando-os, com a labutao penosa de todos os dias, no xito dos negcios, para que to poderosamente concorrem. A constituio federal, portanto, alludindo ao commercio, como objecto das attribuioes da assembla legislativa, de modo algum devia omittir os preceitos sobre os actos dessa mesma assembla sobre uma fora social, to digna, to fecunda, to til, como essa que se traduz na nobreza e nas maravilhas do trabalho. A democracia tem obrigaes sagradas, par* com a situao material dos proletrios, inditosos e desdenhados. Esquecel-as ou infrin-

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gil-as violar o principio bsico da concepo politica, cuja grandeza assenta no explendido ideal, na soberba aspirao da fraternidade humana. No governo republicano, no governo do povo e pelo povo, no se concebe o Estado, assistindo impassvel, inerte, ao lancinante espectculo dos infortnios, dos tormentos da misria, testemunhando, numa indiferena cruel, as privaes, as dores, as amarguras da pobreza, geradas das brutalidades do egoismo, que o jugo terrvel do capital desgraadamente implantou, na sociedade contempornea.

XXX
Correlata com a attribuio de regular o commercio internacional, bem como o dos Estados entre si e com o Districto Federal, a de legislar sobre a navegao dos rios, que banhem mais de um Estado, ou se estendam a territrios estrangeiros. Havia necessidade de particularizar esta ultima, embora se pudesse consideral-a implicitamente contida, na anterior, visto as duvidas que talvez surgissem quanto competncia do poder legislativo federal, como se deu na Unio norte-americana, por ter a lei constitucional alludido apenas i primeira de ta es attribuies, silenciando a respeito da segunda. XXXI Attendendo-se as funces da moeda, que STEIN indica como sendo as de medida, de accumulador de valores, de instrumento de troca

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e de meio de pagamento, v-se a essas fu noes corresponder o direito, exclusivo do Estado, afim de-determinar o peso, o valor, para satisfazer as necessidades da permuta, a inscripo, para accudir s exigncias da confiana entre os interessados, o typo, para servir coramodidade geral, e a denominao, para auxiliar o perfeito conhecimento das differentes peas. Si tudo isso entende com as operaes realizadas, em qualquer ponto do paiz, ou mesmo fora delle, percebe-se que a aco, no caso, a dos poderes federaes, como tambm ella que se justifica, no tocante creao de bancos emissores, com os quaes no tm que ver apenas o interesse especial de cada Estado mais sim os de toda a Nao. Alguns autores, como LABAND (*), insistem em differenar a faculdade, inherente ao poder soberano, de regular o systema monetrio, e a fabricao das varias peas, de accordo com o regimen estabelecido. No primeiro caso, dizem elles, d-se o exerccio de um direito de soberania, com o acto do legislador, declarando meios de pagamento para o fim da extinco das dividas, as moedas que a lei enumera. Mediante aquelle acto, define-se a noo jurdica da moeda, mas sem considerao a motivos de ordem e economia ou de importncia technica. J a cunhagem no envolve a manifestao da auctoridade do Estado. E' objecto de uma empresa industrial, productiva de beneficio, com(*) Op. dt~vol. 3--p. 254.

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paravel, sob um ponto de vista geral, explorao de qualquer industria metallurgica. No se nos afigura perfeita similhante distinco. Pode ella ter cabimento, diante da regra do direito publico allemo, que LA-I BAND indica nestes termos : o Impem possue o direito de regular o systema monetrio, isto , a soberania monetria, ao passo que os Estados tm o privilegio de cunhar as moedas do Imprio, isto , o monoplio monetrio. Seria generalizar muito, pretendendo que a fabricao pertence ao Estado como poderia estar a cargo de simples associaes de particulares. S o Estado dispe de elementos, j no diremos de ordem material, mas de ordem moral, para offerecer as necessrias garantias de autheniicidade, para afianar o valor legal de cada uma das peas. Mo visa, com a sua fabricao, procurar fontes de receita e nem servir a convenincias do fisco. No o move a ida do lucro e nem o impelle o desejo de, por essa forma, augraen-tar a fortuna publica. No se prope a um negocio, a uma operao financeira, com a esperana de resultados econmicos. Obedece a intuitos exclusivamente politico, attendendo s vantagens da commodidade privada e no cumprimento do dever, que lhe e imposto, pela sua misso de obter a concordncia dos interesses de todos os cidados, nas relaes entre elles, para chegar conquista da harmonia geral.

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Com justo fundamento, observa SUPINO (1) que o interesse pessoal age em matria de circulao, de modo totalmente opposto quelle com que se affirraa, em outros gneros de negocio, porque, quando se trata de adquirir productos para o prprio consumo, preferem-se os de melhor qualidade, e, no caso da moeda, serve mesmo a peior, comtanto que os outros a acceitem em pagamento, Basta essa circumstancia, para deixar ver que nada aconselha entregar o fabrico da moeda aos azares da especulao commercial. XXXII Igualmente liquida, sob o ponto de vista do direito constitucional, a competncia da Unio, para fixar o padro dos. pesos e medidas. Na Allemanha, existe, com sede em Berlim, e dependente do Imprio, uma commisso normal desse padro (Normal Aichungskomrnission). Providencia, no sentido de que a verificao, salvo a Baviera, se execute em toda a Confederao, segundo regras uniformes; manda confeccionar e remetter s reparliSes aferidoras typos de pesos e medidas; redige as prescripes relativas matria empregada, na fabricao respectiva, forma, designao ; fixa as taxas, que devem perceber aquellas reparties, e regula em geral tudo quanto entende com a parte
^1) Principi i economia politicaNapoliLuigi Pierr1904p. 187.

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technica do servio. Cada Estado particular tem a sua administrao de pesos e medidas; os inspectores, bem coroo os departamentos, por elles dirigidos, dependem dos chefes superiores do governo. (1) I Nos Estados-Unidos, como informa BUR-I GESS (2), o congresso pde legislar sobre a matria, sempre que o julgue opportuno, e as suas leis annullam as dos Estados sobre o mesmo assumpto, mas, emquanto no o faz, os governos locaes no esto impedidos de estabelecer regras, attinentes ao systema de pesos e medidas. Tm elles fixado os padrOes e a circumstancia de haver adoptado princpios communs determinou a interveno da assembla legislativa federal, alis declarando licito, ainda que no obrigatrio, o systema mtrico decimal. Na Suissa, embora antigamente, em alguns cantes, existissem di rerscs systemas de pesos e medidas, conforme os respectivos districtos, hoje a competncia privativa do governo geral j se acha reconhecida e firmada, sem duvida, pela razo, que indica STEIN, em cujo entender, quando as relaes privadas ficaram essencialmente restrictas s varias localidades, foram as auctoridades municipaes que estabeleceram os referidos systemas, provendo os governantes, quando se desenvolveram semelhantes relaes e desde que cresceu a auctoridade do Estado,
(1) O. MORHAINDe VEmpire llemand La Constitution, Sou A mmstration Paris Berger Levrault & Comp. 1886 p. 414. (2) Op. cit. pag. 156.

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at que, nos ltimos tempos, o caracter cosmopolita por ellas assumido levou determinao, mediante convenes internacionaes, de unidades universaes de medida ou de peso. XXXIII Com relao ao direito do Estado sobre o usuras territrio, a doutrina, sustentada por LABAND (i), considera a soberania territorial como o poder do prprio Estado, cujo exerccio, nos limites de um determinado territrio, no constitue uma CAPITAI, DA UNIO. parte do contedo de tal poder, mas uma quaSBGURANA DAR lidade que lhe est ligada, devendo-se, porm, FRONTEIRAS. reconhecer que ha um direito do Estado sobre o seu territrio, direito essencialmente diverso do de soberania sobre as pessoas, e que tem o caracter de um verdadeiro direito real publico. Encerra essa theora, talvez at certo ponto, o desenvolvimento dos princpios j expostos por BLUNTSCHLI, ao assignalar a distincSo entre o poder do Estado, que se relaciona com o direito publico, e o domnio econmico da coisa, a sua propriedade, que fica ao alcance de qualquer, sendo, portanto, de direito privado. (2) Mais recente a theora de outros escriptores allemes, que, no tocante ao territrio, no admittindo um conjuncto de determinados direitos, apreciam o poder do Estado,
(1) Op. cit, Vol. I p. 287 289. 02) Thorie general de VE min &. Comp. 1881 p. 224. 02) Thorie general de VEtat Paris Guillauin &.

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na sua manifestao, quanto ao espao, donde foi possvel firmar o conceito de que > Estado uma populao, juridicamente organizada, nutu determinado territrio. (1) So as mesmas as idas de FRICKER, (2) de que nos d noticia o professor SANTI ROMANO (3) e, segundo as quaes, o territrio no pode ser considerado como objecto, e sim apenas como limite geographico do direito do Estado, que sobre elle no exerce direito algum, mas nelle torna effectivo o seu direito de se affirmar e de se fazer valer como Estado, de modo que o territrio reveste o caracter e a funco de espao, no a de coisa, seno, por conseguinte, um elemento do Estado, um momento na sua natureza, e no podendo, no verdadeiro e estricto sentido da palavra, pertencer a uma pessoa o que parte integrante delia, o que a constitue, o que lhe forma a essncia. De accrdo no ponto em que se reconhece o facto de ser o territrio elemento constituitivo do Estado, donde a este no se poder aquelle contrapor como coisa, ^cha, todavia SANTI ROMANO ser preciso indicar a natureza do direito do Estado sobre o territrio, direito que em verdade existe, concluindo li-gar-se a noo de representar o territrio um
(1) BioiiiATi'Diritto internazionale e diritio costituzionaleTorinoFratelli Bocca1904pajc. 79. (2) Archivio di diritto pubblicoRomaJ902 p. IU e 128. (3) Archv. a.p. 360 e 388.

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elemento constitaitivo do Estado ao principio de toda a pessoa, na ordem jurdica, estar em grau de fazer valer a sua vontade sobre os elementos quo a compem e provindo daquelle principio a categoria dos chamados direitos sobre a prpria pessoa. A estas observaes teve occasio de replicar o dr. Uoo FORTJ, dizendo que sobre o direito do Estado ao territrio occore trovare una figura che ne riassuma la natura giuridica, una figura cio che risponJaal con- , cetto dell'appartenenza, lirnitata ai fini inter- ' nazionali e coesistente con altre forme di appar-tenenza delia stessa cosa ad altri soggetti per fini "diversi. Parecendo-lhe que la pi a datta a tal fine sia la figura el domnio eminente e entendendo o conceito do domnio eninente, tal como o reproduziu PRADIER-FODR, quando falia de uma propriedade nas relaes com os outros povos, conclue o citado escriptor pela natureza real do direito sobre o territrio. Como quer que seja, e sem indagarmos da indole jurdica desse direito, claro que, entre ns, decorre elle da auctoridade soberana da Unio, auctoridade que falta aos Estados e no se confunde, na sua extenso, com a simples autonomia, a estes ltimos conferida. Gomprehende-se, portanto, que, vista de um tal poder, inseparvel dos necessrios s funces politicas da Unio-, coubessem ao congresso federal as faculdades de resolver definitivamente sobre os limites dos Estados entre si ou os do torritorio nacional com as naes

 178 limitrophes, de mudar a capital da Unio e de adoptar o regimen conveniente segurana das fronteiras. XXXIV E' a todos respeitos prejudicial a instituio permanentes. Provocam e ani grande errectivo, os attentados a DA ARMADA. pASg liberdade individual, como favorecem e per-8AGEM DH roBf permittem o despotismo do poder publico. Esti-nuspEi,o muIam, augmentam as probabilidades de guerra, e at certo ponto, concorrem para se exclurem a mode/ao, a prudncia, na soluo das questes internacionaes. Representam um nus pesadssimo para os cofres pblicos, ante as innumeras despezas que exigem, e, sob o ponto de vista econmico, offerecem outro grave inconveniente, determinando o afastamento de innumeros productores do trabalho, til a toda a communho social, deixando-os entregues vida inactiva e muitas vezes ociosa dos quartis. Poderiam talvez justifical-os as necessidades da segurana externa, mas ainda assim bem certo que os povos correm menos perigos, por parte dos governos extrangeiros, do que com os erros e as paixes daquelles que os dirigem . I Alm disso, os exrcitos permanentes servem s auctoridades, que, enfraquecidas, desprestigiadas, procuram > manter-se, graas ao apoio da fora e s regalias que concedem aos militares, violando o principio da igualdade dos cidados.

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Para isso, engendraram-se os maiores sophismas, entre outros,, o do foro privilegiado, da jurisdico especial, da obedincia passiva, das incapacidades politicas, como si no liou vesse o bello exemplo da Inglaterra, onde um soldado pde, como um clergyrnan, ter obrigaes especiaes, inherentes ao seu caracter official, no ficando, porem, isento dos deveres ordinrios de cidado. (1) No admira, por conseguinte, que revolucionrios, como MIRABEAU, felizmente imbudo das idas norte-americanas que reflectiam as da Inglaterra, repellissem e profligassem a instituio dos exrcitos permanentes. (2) Ensinando que as cruzadas tiveram uma base econmica, um fim essencialmente capitalista, e advertindo que os paizes em que hoje predomina politicamente a renda territorial, como a ustria, a Allemanha, a Rssia, so aquelles, onde se observa a recrudescncia do militarismo, demonstra saciedade o professor ACHILLE LORIA (3) o caracter essencialmente commercial das guerras modernas e descobrelhes os intuitos de augmentar a fortuna dos ricos. Diz eile que a motivos financeiros se deve a guerra aventurosa e temerria de Luiz XIV contra a Hollanda, como o desejo da expanso econmica produziu a da Inglaterra
(1) DICBTOp. cit.pag. 28. (2) EUOBNB BLUMLa dclaration des droits de 1'homme et du eytoienParisF. Alcan1902p. 252. /8) Les bases economiques de la constitution soa#-Par8--A. Michalon1902--p. 290.

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contra a China, concluda em 1842, e que a lucta anti-jacobina da Inglaterra contra a Frana revolucionaria no foi mais do que o resultado do medo da aristocracia britannica, em face dos successos da burguezia continental. Ainda agora emprebendem-se as guerras para conquistar colnias, que permittam um emprego ao capital exuberante, ou para adquirir o monoplio mercantil, ou para obter o uso exclusivo de vias commerciaes mais expeditas, e a sociedade moderna, que no comprehende como se armassem homens, para libertar o Santo Sepulchro, acha tudo natural, explicvel, quando se trata de salvaguardar a neutralidade do isthmo de Suez. (1) Por outro lado, a formao da classe desses mseros proletrios, sans feu ni lieu, que torna possvel a instituio dos exrcitos permanentes, atirando s suas fileiras uma multido de desherdados da fortuna, para quem basta, em troca do servio que prestam, o estrictamente necessrio subsistncia material. (2) Na nossa doutrina constitucional, calculouse a importncia do acto da declarao da guerra ou da celebrao da paz, e sobretudo o valor dos seus effeitos, reclamando-se a interveno dos dois poderes, o legislativo e o executivo, de modo a agir este, pela forma que indicar aquelle outro, a que cabe a resoluo principal, e a cuja faculdade, no primeiro caso, sabia(1) Op. cit.p. 294. (2) Op. cit. p. 295.

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mente se oppoz a limitao, contida na clausula expressa de no ter logar ou mallograr-se o arbri ta mento (1). Era natural associar-se a responsabilidade dos dois rgos do Estado, na deliberao, que tem o mximo alcance para o paiz, acautelando os interesses nacionaes, com a determinao de procederem ambos de commum accrdo, e prevenindo, com essa mesma determinao, as decises caprichosas ou menos patriticas. Parece descabido e no se nos afigura pratico votar o congresso todos os annos a lei de ixao de foras de terra e mar, obrigando-se, em cada sesso, a uma repetio intil do quadro anterior da officialidade e das praas/ No ha, como acontece com o oramento, qualquer motivo de ordem superior que exija o voto annual do poder legislativo sobre o numero de homens, de que se compem os corpos e que, por longo tempo, se conserva invarivel.
(1) Admiti indo que a guerra no abra sempre o caminho da usurpao aos generaes victoriosos e que a lei se conserve bastante forte, para os manter no dever, a liberdade no se hade finar, de uma s vez, pela violncia da soldadesca, como no 18 brumrio; mas a guerra estende to depressa e to desmedidamente as attribuices do governo civil, condensa, com a maior energia, toda a aco publica nas suas mos, que o despotismo vir pouco a' pouco, pelo gosto 'com que ficou o poder de mandar, como senhor, e pelo habito que contrahiu o povo de obedecer, sem exame. (MARC DUFRAISSEHistoire du roit de guerre et de paix Parisrmand Le Chevallier 1868p. 214).

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Si a lista do pessoal e dos vencimentos das Reparties publicas vigora, com caracter permanente, igualmente convm, a fixidez das tabelis do exercito e da armada, que o congresso nacional tem a liberdade de modificar, para as reduzir ou augmentar, sempre que lhe aprouver. A economia de tempo no de desprezar, attendendo somma de trabalho, que demanda a regular actividade da assembla legislativa. I Para apreciar o valor, a utilidade da fixao animal, basta referir ter sido ella uma das armas de que, na Inglaterra, se valeu o parlamento de maneira a todo tempo poder resistir com vantagem supremacia do governo e s suas tentativas de oppresso. E' preciso conhecer e ponderar a razo histrica do preceito, para julgar da convenincia de mantel-a, hoje que no perdura mais o receio de conflictos entre os rgos polticos e j est perfeitamente delimitada a esphera de aco de cada um. XXXV A constituio federal deixa a negociao, a redaco definitiva dos tratados e conveno ao presidente da Republica, exigindo, porm, a sanco do corpo legislativo. E' a verdadeira soluo: no ha como prescindir da collaborao do congresso nacional, porque os tratados podem revogar leis, mas, por outro lado, o segredo que demandam as ne-

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gociaes repelle a competncia exclusiva do parlamento. Nessas condies, o acto do presidente da Republica consiste na iniciativa do ajuste, em lhe combinar as clausulas com a outra parte, intervindo o congresso nacional, para ratificar o pacto firmado, approvando-o e dando-lhe a fora obrigatria. Por essa forma, fica com as camars o que exactamente deve depender do consentimento dos representantes da nao e ao governo se reservam os encargos, para cujo desempenho dispe elle dos precisos elementos. Na constituinte norto-americana de 1787, accordaram todos no principio de que nem o congresso, nem apenas um dos seus ramos se recommendavam, como corpos numerosos, de modo a serem os nicos a decidir as questes, relativas matria. Igualmente, cremos no ter havido, entre ns, quaesquer ouvidas a respeito. Tm-se levantado, certo, algumas mas sobre assumpto diverso, qual o da prorogao dos tratados. Neste ponto, parece-nos indiscutvel qu&, no durando mais os efleitos da approvao do poder legislativo, faz-se mister uma outra, para validar os novos ajustes, ainda que estes no sejam mais do que a continuao dos anteriores. Assim licito concluir, pelo espirito do prprio texto constitucional, que deixa bem cia*) o pensamento de dividir a competncia, completando as camars, pela sua confirmao,

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as resolues de ordem adminisxrativ, que cabem melhor auctoridade executiva. JE, dest'arte, fugiu-se ao erro de algumas leis constitucionaos, como a da Itlia, que concede ao ppder legislativo um direito de. reviso posthuma, mandando que o governo to somente lhe d conhecimento dos tratados que houver celebrado, formalidade que est muito longe de adeantar, para a salvaguarda dos interesses da nao. XXXVI No systema federativo, dadas as relaes de harmonia, que devem existir entre os Es ados e a Unio, nada mais natural do que a esta competirem os soccorros quelles, nos casos em que o meream. No seria possvel particularizar esses casos, na lei constitucional, e bera se resolveu, deixando ao arbtrio do corpo legislativo a apreciao dos factos, e restringindo-se a attribuio do congresso nacional superveniente cia de calamidade publica. Mas, concedendo os auxlios, na parece justo ter o governo central de ficar inhibido de se immiscuir, na execuo dos servios a que elles se destinam, pois circunstancias haver em que o remdio do mal no esteja unicamente na subveno, prestada com os recursos raa-teriaes, impondo-se, no interesse no s do prprio Estado, como de todo o paiz, o concurso da direco, exercida pela auctoridade federal. Na hypothese, julgamos acharem-se os Estados para cora a Unio, na mesma situa-

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o em que para com elles se encontram os municpios. Nestes ltimos, quando se verifica a necessidade da proteco dos poderes estaduaes,' a administrao do Estado substitue-se administrao local, e, nisso, est. o verdadeiro supprimento. Nem se diga que por ser mais complexa a primeira no razovel equiparal-a segunda, muito mais simples, porque quando os Estados chegam ao extremo de carecer dos soccorros da Unio, suppe-se, e com justo motivo, no se acharem elles, ao menos no momento, regularmente organizados, a ponto de dispensarem a tutela do governo federal, no que lhes possa aproveitar. Reclaraal-a apenas em parte, e sem que haja meio de precisar qual tenha de ser essa parte, eis o que custa admittir, num regimen em que afinal as antigas provncias no vivem separadas ou desunidas, e sim presas por fortes laos de intima coheso. Em taes emergncias, no cabe invocar o principio da autonomia dos Estados. A Unio, que os acode, no lhe destruir os benefcios, offendendo-lhes as convenincias particulares, perturbando-os no goso da liberdade politica, que se lhes conferiu, e que ella a primeira a garantir, com o apoio dos seus tribunaes. XXXVII * Em toda sociedade, o estudo das relaes, originadas entre os indivduos, assignala a exis-

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tencia de duas funces capites, no organismo geral: a da permanncia, da estabilidade, com a qual se garante a aco productiva do trabalho, tanto quanto da adaptao ao meio, e a de movimento de pessoas ou bens, de troca de idas, que vm completar, desenvolver, os resultados por aquella forma obtidos (1). Serve o Estado ultima dessas funces com o systema de meios de communicae, em que se incluem, reclamados por uma necessidade commum, os que oferece o servio de correios e telegraphos. I J, por ahi, se v que, correspondendo tal servio a um verdadeiro servio publico, pelo seu fundamento, pelos seus fins, deve elle ficar com o Estado. Representando ainda um instrumento de civilizao e de progresso, por isso mesmo tem de pertencer ao governo, que o explora mais no interesse do bem estar da populao do que no intuito de o converter em fonte de renda official. No justo confial-o' industria privada, porque, numa empresa particular, o fito principal o do lucro, do ganho, que a faz viver ou prosperar, e que muitas vezes determina o sacrifcio dos motivos de utilidade geral, alis os predominantes, os essenciaes, no que concerne a correios e telegraphos. Na explorao pelo Estado, a commodidade de todos a preoccupa(1) ADOLFO POSADA Op. citp. 291 292.

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o exclusiva, figurando, em plano secundrio, as convenincias de ordem financeira. Accresce que o servio, a comear pela inviolabilidade do segredo da correspondncia, requer a disciplina de uma Repartio, dotada de* pessoal, sujeito pelo principio da hierarchia, om responsabilidades claramente definidas, exigindo, quer a confiana, que s o Estado mediante a sua auctoridade pde inspirar, quer a segurana, que tambm s elle capaz de conseguir, de proteger, graas s suas instituies pliciaes. Mesmo que se quizesse considerar o monoplio postal ou telegraphico como restrico liberdade de commercio ou de industria, ainda assim mais um argumento haveria para demonstrar & vantagem da interferncia do Estado, cujos privilgios, tendo a sua explicao scientifica e lgica, no repugnam como os conferidos ao simples particular. Corri* o Estado, no de temer o mal de ficarem esquecidos ou descurados os interesses das localidades de pequeno movimento, de se estabelecerem desegualdades odiosas, sob o ponto de vista da renda, como no se oferece margem para os conflictos, que, na ordem moral, ha de sempre provocar a oppresso do trabalho, escravizado, supplantado pelo jugo, pela omnipotncia do capital. Haja vista o facto constantemente referido* de nos Estados-Unidos a explorao dos telegraphos pelos particulares ter dado logar

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aos maiores abusos, a syndicatos entre as companhias, ao despropositado augmento de tarifas. Onde impere o mercantilismo, onde se cogite, acima de tudo e antes de tudo, de procurar rendimentos elevados, com despeza minima, no cabe esperar o zelo, a solicitude, pelo que no fr objecto de negocio, de proveito immediato e certo. Tanto no se trata de uma industria privada, equiparada a qualquer outra, no seu objecto, que a razo histrica do regimen postal, desde Carlos Magno, procurando as communicaOes dos reinos reunidos sob o seu dominio, at Luiz XI, nos mostra ter esse regimen nascido das exigncias administrativas da nao, como do dever que tem o governo de conhecer as condies politicas de todos os pontos do Estado, de extender at ahi o exerccio do seu poder soberano ou da sua misso protectora. No governo federativo, como se d na Allemanha e na Suissa, o servio da natureza dos que cumpre reservar Unio. Embora circumscripto ao interior de um Estado, ha de existir ao lado delle o mantido pelo governo geral, e destinado correspondncia com os outros Estados, ou com o estrangeiro, no parecendo razovel ivir-este ultimo a soffrer uma concurencia im merecida e prejudicial aos interesses da auctoridade, onerada com a despeza maior. I A constituio federal, distinguindo entre correios e telagraphos federaes ou estadoaes, no seguiu a ba regra, e, no artigo 9., 4.,

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dando aos Estados a faculdade de estabelecerem linhas telegraphicas, deixou claro o inconveniente da concesso, admittindo a possibilidade de serem ellas desapropriadas pelos poderes federaes, no caso de interesse geral, o que equivale a tornar das mais precrias a vantagem, que se pensou em conferir s antigas provncias. As restrices, a que teve de ceder o legislador, indicam ser o verdadeiro excluir os Estados do servio de correios e telegraphos, o qual, muito menos do que sua autonomia, affecta o interesse geral de toda a Republica. XXXVIII Averiguado que as disposies da constituio da Republica, na parte relativa guarda nacional, no se acham de accrdo com o vencido, pois o pensamento que predominou foi o de tornal-a uma milcia dos Estados, que o congresso nacional, quando muito pde mobilizar ou ntilizar, cumpre advertir que essa ida no consulta as boas normas do systema federativo. Dado o caracter militar da guarda nacional, a possibilidade de se transformarem os seus batalhes em pequenos exrcitos, e sendo intuitivo que aos Estados no se deve permit-tir mais do que a creao de simples corpos policiaes, meras guardas de- segurana, destinadas to somente a proteger o socego da populao, pois de outra fora no precisam, desde que no tm a seu cargo a defesa da pa-

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Itria e desde que lhes vedado declarar ou sustentar guerras, tudo leva a aconselhar que, pela sua natureza, pelo seu objectivo, e at pelos seus antecedentes, ?e considero a guarda nacional entre as instituies, que, como o exercito e a armada, tm de ficar exclusivamente subordinadas auctoridadc do governo da Unio. Releva notar que tanto a mobilizao quanto a utilizao, e esta ultima no sentido a que se refere o texto da nossa lei constitucional, representam actos de pura administrao, muito mais prprios do poder executivo, muito mais consentneos com a sua tarefa politica, o s indirectamente se referindo s funces especiaes, que chamado a preencher o or-gam legislativo. Teuha-se istc em vista, para reconhecer que, no caso, no se trata de uma attribuio, que forosamente tivesse de pertencer ao congresso nacional. Gonvm ainda, para prova da 'confuso que houve, lembrar o facto estranho de se ter querido converter a guarda* nacional em milcia dos Estados, mantendo-se-lhe a denominao, antagnica com esse intuito, e a qual, por si mesma, estava indicando que a competncia devia ser a das atftrdades da Unio. XXXIX No governo federativo, o principio capital da autonomia dos Estados manda que se lhes deixe estabelecer as regras sobro a com-

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posio dos seus poderes polticos, e dahi a necessidade de distinguir entre eleies federaes e eleies estaduaes, excluindo-se estas ultimas da competncia da Unio. Muito embora o facto de indirectamente se ligar o exerccio de taes poderes aos interesses de ordem geral, entretanto mais se relaciona elle com a marcha e direco dos negcios locaes. Si, conforme as boas normas democrti cas, as auctoridades supremas de cada Estado devem ser escolhidas pelo suffragio popular, obvio que tambm a cada Estado deve per tencer a faculdade, no s de regular as con dies, relativas acquizio do direito de eleger taes auctoridades, como de fixar os preceitos sobre o modo de se verificar o pro nunciamento dos declarados aptos a concorrer s urnas. Limitando-se a funco do eleitorado estadual s convenincias particulares das antigas provncias, nenhum fundamento existiria que legitimasse a interferncia da Unio no assumpto. Por isso mesmo, no comprehendemos porque o art. 70 da constituio da republica determinou que, em qualquer eleio, federal, estadual ou municipal, s possam votar os maiores de 21 annos, e que, egualmente, em qualquer eleio federal, estadual ou municipal, no se alistem nem sejam eleitos os mendigos, os analphabetos, as praas de pret e os religiosos de corporaes sujeitas a voto de obe-

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diencia, regra ou estatuto, que importe a renuncia da liberdade individual. I Ha nisso evidente e descabida restrico das faculdades politicas dos Estados. Trata-se de actos, que decorrem immediatamente da prpria autonomia, que se lhes conferira, e essencial ao regimen, institudo a 15 de novembro de 1889, no havendo razo jurdica, nherente aos poderes geraes da Unio, que lhes permittam legislar sobre a matria. m A subverso dos verdadeiros princpios federativos deu em resultado, com a redaco defeituosa do preceito inicial do citado art. 70 so eleitores os cidados maiores de 21 annos que se alistarem na forma da lei suppr-se que a qualificao, quer nos Estados, quer nos municpios, tambm objecto da competncia do congresso nacional. E assim acaba de estabelecer a nova lei eleitoral da Unio n. 1269 de 15' de novembro de 1904, cujo art. l. prescreve que so eleitores tederaes, estaduaes e municipaes, os cidados brazileiros, maiores de 21 annos, que se alistarem na forma das suas disposies. I Prescindindo dos municpios, admittamos que no se devesse confiar na aco dos Estados, e que se tornasse indispensvel a do governo federal. Mas, ento, a coherencia aconselhava extendel-a at mais longe, ao processo eleitoral, s garantias da independncia do votante, ba composio das mesas, verdade das apuraes, o que tudo merece tanta importncia com os trabalhos do alistamento.

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A lgica, portanto, ensina que a plenitude da competncia da Unio seria o corollario da arbitraria interpretao que se pretende dar ao sobredito texto do art. 70. E tanto ella como a que parcialmente quiz firmar o legislador constituinte encerram injusta "e flagrante violao da autonomia dos Estados. Alis, quelle legislador no foi de todo estranha a verdadeira soluo do caso, pois a prpria constituio da Republica, no art. 34, n. 22, declarou ser attribuio privativa do congresso nacional a de regular as condies o processo de eleio, mas to somente para os cargos federaes. XL Dada a intima copnexo entre as chama das leis substantivas e as leis de processo, no ha meio de separar a competncia, quanto decretao de umas e outras, sem grave prejuzo para o direito das partes. A constituio federal, tentando aquella discriminao, obedeceu ao pensamento de ampliar a autonomia dos Estados, cujos defensores, no recuando no exaggero de a confundir com o predicado da soberania, de que apenas gosa a Unio, chegara n at a propor que ficassem elles com o direito de estabelecer a sua legislao civil, commercial e criminal. Reconhecendo o erro de simelhante alvitre, viram os legisladores constituintes que nem havia necessidade de adoptal-o, como se fizera

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nos Estados Unidos, onde, sob pena de se en fraquecer ou mesmo de se romper o vinculo da alliana entre os diversos Estados, outra no podia ser a soluo, vista das condies da existncia politica das antigas colnias, que j tinham institutos jurdicos, prprios e 63peciaes. Entre ns, ao contrario, com razo, se ponderou que os mesmos sentimentos, as mesmas ideias, os mesmos costumes e a mesma educao de um povo, que vivera sempre unido, accusando diferenas mnimas, nas varias provncias, impunham a consequncia forosa da unidade do direito ptrio. Mas circumstancias bem conhecidas obrigaram a transigir, e o meio foi o de deixar as leis de processo com os Estados. I A experincia de mais de quinze annos ahi est, ensinando o que vale, o que produz, e a utilidade que possue essa attribuio, con-demnada pelos mais doutos dos nossos juristas. E agora so os prprios Estados que, por iniciativa do do Rio de Janeiro, buscam reu-nirse, congregar-se, para combinarem sobre o estabelecimento de leis de processo, com-muns a todos elles. I Eis a melhor resposta aos excessos, com que se disputaram as prerogativas dos Estados, aos quaes, porm, confessamos dever caberem as leis de organizao judiciaria. Affectam essas leis composio de um poder politico, como o legislativo e o executivo, e, si para constituir estes dois, e para

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lhes regular o fanccionamento, no houve duvidas quanto competncia das assemblas locaes, da mesma sorte cumpria resolver, no tocante actividade do orgam judicirio. Achamos assim perfeitamente justa a determinao do art. 34, n. 2rt, da constituio federal, que deu ao congresso nacional a faculdade de legislar apenas sobre a organizao das justias da Unio. Desde que os effeitos da naturalizao conNATURALIZAO sistem em conferir vantagens politicas aos habitantes de qualquer parte do territrio da Republica, co.uprehende-se que as leis respectivas tenham de ser votadas pelo congresso nacional. De accrdo com a formula de LA.BA.ND, os direitos decorrentes <do facto da naturalizao, a saber os direitos de cidado brasileiro, comprehendem os direitos politicos, isto , os direitos de eleio e de accesso aos cargos pblicos, e os de proteco, quer interna, quer no extrangeiro. Basta attender natureza destes ltimos, para vr que s Unio deviam caber os poderes de legislar sobre a matria, que, como intuitivo, abrange interesses no da populao dos Estados mas da de todo o paiz. XLII E' incontroverso que, no nosso regmen politica a administrao estadual deve ficar

XLI

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destacada da administrao federal, tendo a primeira a seu cargo os interesses locaes e a segunda os interesses geraes. No s assim o requerem os princpios scientificos, porque a vastido do territrio e a distancia da sede do governo federal no permittem fazer chegar a sua aco, benfica e profcua, at os pontos mais remotos, como, alm da vantagem de se approximar sempre a auctoridade do circulo de sua ingerncia, a pratica tem indicado ser possvel a diviso daquellas duas ordens de interesses, alis essencial, para observar a regra da autonomia dos Estados. A condio primaria, para a regularidade da administrao, que esta seja livre, salvo no que diz respeito s immedatas convenen-1 cias de toda a nao. D Sujeital--a, pois, a uma tutela, que lhe diminua a iniciativa, a uma inspeco, que lhe enfraquea a independncia, prejudicar a energia da sua actividade, perturbal-a, no seu curso normal, na marcha, que tem de seguir, conforme as necessidades especiaes e limitadas ao meio em que opera. A administrao exerce-se com o auxilio de empregados, rgos das funces, que ella tem de preencher. As vantagens, os deveres, a disciplina, a hierarchia desses empregadoa ha de variar, segundo o systema de administrao e seguudo oadiantamento de cada Estado, que deve ser o nico a julgar do seu numero, dos encargos a

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lhes fixar e das compensaes que lhes pdeui offerecer. Acertadamente, pois, distinguiu a constituio da Republica entre empregos federaes e empregos estaduaes, incluindo na competncia do congresso nacional apenas as determinaes, referentes quelles outros. Merece, entretanto, reparo o facto de em nenhuma das disposies das nossa lei fundada mental alludir-se aos direitos dos empregados. Vencedora, no direito publico moderno, a theoria de que entre estes e o Estado celebra-se um contracto, obrigando a ambas as partes, e de que aos funccionarios, como profissionaes que so, no basta apenas a reduzida vantagem do ordenado, no se tolera mais o erro, o mal, a iniquidade de os considrar to somente como simples instrumentos.da vontade dos governantes e no como os seus auxiliares principaes. Muitos ha que confundem as funces politicas, natural e forosamente temporrias, com as funces administrativas, que s tm a lucrar com a permanncia, com a estabilidade dos seus titulares, e por isso reluctam na concesso de garantias aos empregados pblicos, declaran-doas incompatveis com as normas da verdadeira democracia. Entretanto, no se descobre no caso qualquer privilegio. Visa-se proteger o trabalho, a dedicao de quem realmente sirva ao Estado, com zelo e honestidade, contra as convenincias partidrias, que ordinariamente desconhecem os esforos, a aptido dos que no quereoH&u no tm a opportunidade de as ajudar.

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Felizmente, acompanhando a sabia lico da Allemanha, ministrada pelo voto quasi una nime dos seus maiores jurisconsultos, comea a Suissa, to to admirada e digna pelo seu senti mento republicano, a offerecer o exemplo de assegurar a lei a todos os empregados pblicos os direitos, que a justia e a moral no consen te tem negar-lhes. Nessa fonte, que no suspeita, nos devamos ter inspirado, reparando a falta para com o pessoal, que envelhece na pobreza, e cujo merecimento se esconde no trabalho anonymo da administrao publica. XLIII A amnistia, a commatao e o perdo das penas, representam instituies, que o imperfeito conhecimento do phenomeno do crime, as causas sociaes do delicto, e a impossibilidade de definir, com preciso, o grau de responsabilidade penal, justificam como necessrias, imprescindveis em toda a parte onde os preceitos da justia se reflictam nas bases da organizao politica. amnistia uni acto da competncia do poder legislativo, porque sem abrogar a lei penal, a torna retro activamente inapplicavel, abolindo todas as consequncias, que esta poderia ter produzido. No s pelo seu alcance, pelos seus effeitos, cabe s camars decre-tal-a, coroo ainda, pela natureza dos delictos, a que se estende, isto , os polticos, os militares, os fiscaes, exactamente aquelles em que

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mais de receiar a influencia do erro, da fraqueza- e das paixes. No visa reparar ou corrigir; extingue, annulla a condemnao. Apaga a lembrana dos factos e os exclue do numero dos que abrange a punio, estabelecida nos cdigos. E' uma deciso soberana da assembla legislativa, que, ao proferil-a, exerce ura poder verdadeiramente discrecionario. J o perdo e a cora mutao so mais restrictos. Gomprebendem, em regra, os crimes communs, e. por suspenderem a execuo da pena ou lhe diminurem o tempo de durao, como ainda por se inspirarem nas razes da equidade tanto quanto nos sentimentos da clemncia, cabem melhor no circulo ds attribuies, prprias do poder executivo. Entretanto, nem.sempre se ooservam esses princpios, nos diversos paizes. Assim, nos Estados Unidos, salvo o caso de impeachment, a competncia privativa do presidente da Republica, ao passo que, na Suissa, s as camars resolvem, numa e noutra hypothese. A nossa lei constitucional parece neste ponto ter-se cingido verdadeira regra, e a excepo, quanto ao perdo e com mutao de penas, por crimes de responsabilidade, estabelecida como uma das attribuies do congresso federal, explica-se, pela natureza especial desses crimes, pela condio dos funccionarios, que os commettem, pelas ligaes que tiverem ou pela dependncia em que se acharem com o chefe*do poder executivo.

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XL1V A constituio federal estabeleceu, nc art. 72. 17. que as minas pertencem aos proprietrios do solo, salvo as limitaes, que forem estabelecidas por lei, a bem da explorao deste ramo de industria, e, no art. 34, 29, que compete ao congresso nacional legislar sobre minas de propriedade da Unio. A redaco evidentemente defeituosa desse ultimo preceito levou a maioria da commissso de constituio, legislao e justia da camar dos deputados, ao emittir parecer sobre o projecto n. 47 de 1891, apresentado ao congresso nacional, e relativo propriedade das minas, a concluir que, quanto s minas encontradas no territrio dos Estados, e sobre as quaes unicamente cumpre limitar o direito do proprietrio sobre o solo e regular as obrigaes do concessionrio do subsolo, devem ser regidas por leis emanadas de suas legislaturas*. Citando esse parecer, accrescenta o douto sr. JOO BARBALHO, DOS seus commentarios sobre a constituio federal, que os Estados, ao regularem por leis suas estes assumptos, no que lhes pertinente, estaro adstrictos a respeitar os princpios geraes da legislao civil federal. Com mais clareza, enunciou-se sobre a verdadeira doutrina o eminente professor, sr. ALMEIDA NOGUEIRA, tornando bem distinctas a competncia da Unio e a do Estado, no seguinte tpico do seu discurso, proferido na

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sesso do senado paulista de 9 de setembro de 1902: O direito substantivo, o direito civil, esse sem duvida, decretado pela Unio; ainda que o art. 34 29 estabelea, como um principio geral, a sua competncia para legislar exclusivamente sobre minas de propriedade da Unio, porque exclusivo do congresso nacional legislar sobre o direito civil e criminal. A competncia dos Estados sobre a forma, o processo, e no casoa explorao das minas. De facto, si Unio cabe legislar privativamente sobre o direito civil da Republica, no se fazia mister declarar, em referencia especial, que lhe cabe tambm legislar privativamente sobre as limitaes do direito assegurado ao dono do solo, quanto propriedade das minas. Os poderes a que foi conferida a primeira faculdade haviam de por certo ficar com a segunda, era tudo idntica quella, sob pena de, se lhes retirando esta ultima, nada significar a outra, e de se romper a unidade do direito ptrio, com a confuso possvel em determinado capitulo de um dos seus ramos mais importantes. V-se pois a que consequncias chegaramos com o principio sustentado, no parecer alludido. Teramos de acceitar a competncia da Uni para firmar as regras do nosso di-

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reito civil, menos na parte concernente propriedade particular das minas, quando alis tal competncia, sem qualquer restrico, , pelo art. 34 n. n. 23 da constituio da Republica, exclusivamente attribuida ao congresso nacional. I A's legislaturas estaduaes cumpre, naquella parte, to somente a decretao de medidas de segurana, de policia, e das disposies garantidoras dos direitos privados, que as leis federaes hajam reconhecido, respeitando-os na conformidade do estatuido nessas leis. Assim no ha de ser a lei estadual que vir prover sobre o caso de obrigar o dono do solo a extrair as riquezas da mina de sua propriedade, afim de no se immobilizarem, quando se obstine elle em no tentar a explorao, embora exista quem se proponha a leval-a a effeto, com maiores vantagens. Neste ponto, convm attender que si se considera utilidade publica a explorao das minas, opinio acceita por CLVIS BEVILACQUA, no progecto do cdigo civil, art. 685, 4., e tendo as assemblas legislativas locaes a attribuio de resolver sobre a desapropriao por utilidade publica do Estado ou do municpio, no devem, porm, taes assemblas, com o intuito de obter o aproveitamento da mina, desde que o proprietrio no queira ou no a possa utilizar, lanar mo do recurso de desapropriar os terrenos respectivos, recurso s admissvel, i em casos expressos e determinados de manifesta utilidade publica.

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Simelhante alvitre importaria desvirtuar o fim da desapropriao, convertendo-a numa pena imposta ao dono do solo. Exprimimos melhor a nossa duvida, observando no soffrer contestao que as legislaturas estaduaes podem auctorizar a desapropriao das minas pertencentes a particulares, quando reclamada por necessidade ou utilidade publica, ao passo que j no nos parece inquestionvel ser-lhes licito exigir que os proprietrios dessas minas as explorem num dado periodo de tempo. Menos ainda se nos afigura admissvel que, finda a epocha respectiva, no havendo o cumprimento da obrigao, por parte daquelles a que estiver fixada, se prevalea o Estado da medida da desapropriao, a qual representar, na espcie, mais do que uma limitao aos direitos dos referidos proprietrios, pois equivaler a um perfeito correctivo da falta dos mesmos, por no satisfazerem determinao de explorar as suas minas no prazo estabelecido. A propsito, merece estudo o art. 72, 17, da constituio federal. Na sua primeira parte o direito de propriedade mantem-se em toda a sua plenitude, salva a desapropriao por necessidade ou utilidade publica, mediante indemnizao prviaest formulada a regra geral e determinada a excepo desta. Na sua segunda parteas minas pertencem ao proprietrio do solo, com as limitaes que forem estabelecidas por lei a bem de explorao dflite ramo de industria ha tambm

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a regra geral formulada, mas a excepo, salvo a desapropriao, j subentendida para toda propriedade, ser a que a lei fixar, lei que ha de ser forosamente uma lei federal. Nella que se contero as outras limitaes, excludas da competncia das legislaturas locaes, que no devem confundir cora estas outras a nica, que lhes assiste regular, a saber, a da desapropriao, quando houver, de facto, utilidade publica do Estado. Bera ou mal, o legislador constituinte da Unio considerou a propriedade do solo to respeitvel como a do subsolo, e si, para a ultima, houve um preceito distincto, o do perodo final do citado art. 72, 17, a razo est na necessidade de solver, mediante regras positivas, as duvidas da legislao anterior sobre a propriedade das minas. Mas no houve absolutamente, com a disposio parte, o pensamento de lhe diminuir o valor ou de a considerar como uma propriedade sui generis. Julgamos acertado accrescentar que, quanto ao direito norte-americano, cujos princpios nunca perdemos em conhecer, refere GOOLEY permittir-se, na Pensylvania, a abertura de um caminho particular, no terreno de um proprietrio que se oppe, para se tornar possvel ao dono de uma mina de carvo obter-lbe o accesso e exploral-a, advertindo porm aquel-le escriptor que esse e outros casos so casos extremos e assentes em fundamentos discutveis- but tkese are extreme cases and stand upon disputed ground.

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XLV Pelo art. 34, n. 30, da constituio da Republica, v-se que houve inteno de elevar categoria de municpio o districto federal, dando-se ao congresse nacional a competncia,
, . *

para lhe regular a organizao. N0 DA O I 0 K No nos parece isso plausvel. Na capital da Republica, nem possvel cogitar de interesses propriamente locaes, como no ha superior razo politica, determinando a separao, a autonomia da administrao dos negcios da cidade. A policia, a hygiene, os melhoramentos materiaes, por exemplo, carecem ahi de recursos, de pessoal muito acima daquelles de que podem dispor as edilidades. Todos esses servios ligam-se por tal forma aos da administrao federal, confundem-se com estes, de modo a no se conseguir traar, com preciso, a linha divisria entre uns e outros. A condio especial da cidade, nas circumstancias referidas, demanda mnito mais do que o mechanismo simples, a aco resumida do governo municipal. Comea logo a difficuldade, quanto ao seu territrio, que, pelo facto de ser o da capital da Republica, est coraprehendido naquelle so bre que se exerce a jurisdico dos poderes federaes. Esse mesmo facto no permitte a aco combinada das duas auctoridades, justamente por no ]jever interesses distinctos, correspon-

SOS PARA O GOVBR-

ORGANIZAO MUNICIPAL DO DISTRICTO FEDERAL B SBRVI 08 BSBRVA-

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dentes competncia especial de cada uma, e desde que a maior, a da Unio, tem sempre os meios de absorver a menor, que a da municipalidade. Ha ainda o inconveniente de conictos, de choques, j que, na sede do governo nacional, cabem Unio os mesmos ttulos, para reclamar as attribuies que o governo municipal entenda possuir. Representa o distrioto federal uma unidade politica, inteiramente neutra, e, no sendo parte de qualquer dos Estados, no deve constituiu um municpio, como os outros que pertencem s antigas provncias. As circumstancias particulares do distrioto federal, a sua posio geographica, a sua natureza de centro da actividade politica da Unio, no deixam equiparal-o s circumscripes, onde a populao tem de facto necessidades, que lhe so peculiares e que ella a mais apta a apreciar, a satisfazer. I Tanto assim occorre que se resalvou a competncia do congresso nacional, para legislar sobre a policia, o ensino superior e os demais servios que, na capital da Republica, forem reservados para o governo federal. Ficou elle, portanto, com amplas faculdades, com poderes discrecionarios, para agir, como lhe aprouver, na capital da Republica, e isso mesmo indica que a razo se acha do lado dos que pensam dever o districto federal estar em tudo subordinado s auctoridades da Unio. Alis, o acerto da medida no escapou ao

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governo provisrio, que, no art. 33, n. 32, do seu projecto de constituio, dispunha competir ao congresso nacional estatuir leis peculiares ao districto federal. XLVI Necessitando a Unio fundar instituies e estabelecimentos de convenincia federal, em DB C N B I N I quaesquer pontos do territrio da Republica, O V NB CA FEDERAL EM QUAL-] para o bom desempenho da sua tarefa politica, QUER PONTO DO nada mais justo que, na legislao, a que houver TERRITRIO DA RE-de submetter aquelles pontos, no venha ella a PUBLICA encontrar o

bice dcs direitos ou dos poderes dos Estados. Assim, para evitar duvidas acerca da sua competncia, fez-se mister alludir ao caso, que, a todos os respeitos, convinha precisar. Eis o fundamento da disposio, contida no n. 31 do art. 34 fia nossa lei constitucional. XLVII Desde que, na extradico, no se acha propriamente em jogo o interesse geral da Unio e sim o interesse reciproco dos diversos Estados, s o governo federal, com a sua auctoridade mais extensa, poderia regular a questo de modo uniforme, respeitando tanto as convenincias da regular administrao da justia, naquelles Estados, como os direitos reconhecidos aos accusados. A compotencia tinha, pois, de forosamente pertencer Unio e havia toda a vantagem am cousignal-a expressamente.
EXTRADICO ENTRE 08 ESTADOS

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XLVIII
LEIS B BESOLUNo vemos porque devssem figurar, enas PARA o BXBR- tre as attribuices ao congresso nacional, a de CICIO DOS PODEBES j i 1 DA UNIO, LEIS OR- decretar, quer as leis e resolues necessrias GANICAS PARA A para o exerccio dos poderes que pertencem EXECUO COMPLE- Unio, quer as leis orgnicas para a execuo TA DA CONSTITUI- completa da constituio*. Suppe a primeira a legitima existncia desses poderes, a sua outorga Unio, e a segunda refere-se, j no a uma faculdade, mas a dever imposto ao congresso nacional, pelo que ficou estabelecido nas disposies constitucionaes.' Nem siquer adeantam, para editar duvidas sobre - os poderes da legislatura federal, porque no precisam como no indicam as matrias a respeito VWs quaes teriam de Jfver-sar as leis, em questo. No basta a referenoia, em termos vagos e genricos, como se fez, para tornar liquida a competncia do congresso nacional, e no seria, por essa forma, que viria ella a se afirmar, quando por ventura se chegasse a desconhecera. A nosso ver, peccam por ociosos os preceitos dos ns.,32 e 34 do art. 34 da' constituio federal. XLIX PROROGAO B Tambm ADIAMENTO DAS SES- estabelecer,

no havia maior necessidade de como attribuio do congresso nacional, a de prorogar e adiar s sesses,

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desde que o art 17, ., da constituio federal j dispe que s ao congresso compete deliberar sobre a prorogao adiamento de suas sesses. Quer isso dizer que, mesmo no se contemplando, entre as attribuies privativas do congresso nacional, essa a que alludimos, nem assim deixaria de subsistir o seu direito exclusivo e incontestvel, para resolver quanto aquellas providencias. L Alludimos ao art. 35 da constituio fe deral, relativo ao que incumbe mas no priva tivamente ao congresso nacional, afim de apenas assignalar a injustificvel ausncia das deterterminaes sobre os direitos dos pobres e dos invlidos, que a sociedade no pde nem deve esquecer. . J se passou o tempo em que imperava a regra de s se occupar o Estado de um reduzido numero de questes, e em que se chegava at a suppor a iniciativa individual, sempre com o desprendimento, com a abnegao necessria, para prodigalizar os benefcios, que merecerem os enfermos e os indigentes. Na proteco do poder publico aos vencidos da lueta pela existncia, confundia-se-lhes o direito supremo, o direito vida, com os meros favores, com as tolerncias da caridade privada. Felizmente comeam a ser desvendados os abusos, que, a todo o momento, victimam as classes inferiores e estas, promovendo reivin-

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dicaes olemnes, discutindo a oppresso sob que vivem; revoltando-se contra as desigualdades, que as ferem, brigaram, pelo seu protesto, em nome da moral, a outra comprehenso, sem duvida mais digna, mais humana, da tarefa, que ha a traar ao Estado e que justifica a sua craao, a sua existncia, como rgo de todos os interesses da collectividade, mas nunca como defensor unicamente das prero-gativas do grupo mais poderoso, e que nem siquer tem a seu favor a circumstancia de re-: presentar a maioria dos cidados. Abrangendo os que a edade e a molstia inutilizaram, os que debalde procuram qualquer occupao, os que vivem escravizados pela necessidade, adstrictos a uma retribuio de todo insufficiente, a misria ou a pobresa constituem um phenomeno social, e, assim, tambm social ha de ser o meio de suavisal-as ou combatel-as, o que s do Estado licito esperar. Repugna pretender o estabelecimento da igualdade jurdica, da igualdade politica, descurando, por completo, a desigualdade de fortuna e a peior de todas, que a desigualdade na remunerao do trabalho. Outra, muito outra a tarefa, que, no presente, se impe auctoridade, cujos desvelos e cuja proteco tm de se estender at os fracos e os humildes, No lhes bastam os exguos cuidados da defeituosa instituio da assistncia publica, com que se buscou disfarar o dever impretervel do Estado, para com aquelles, que as iniquidades, oriundas do regi-

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men capitalista, condemnaratn aos vexames, s humilhaes dessa ameaadora dependncia, to numerosa e to em desharmonia com a aspirao da plena liberdade individual, de que, illudida, a massa proletria s conhece a declarao, inserta no texto das leis. 1 No nos enganemos com o auxilio da beneficncia official ou da generosidade particular. No ahi que, dignamente, pde estar a soluo do magno problema do bem commum, e, sim, no reconhecimento da singela verdade, de que, para o Estado, tanto vale o fausto do rico como a desgraa do pobre. Por isso, repetimos que o conceito do Esta do moderno no mais o de um ente anopymc, tendo uma vida prpria, distincta, independente da dos homens que o compem, ou uma vida" destes opposta. N,p mais o da auctoridade suprema, que a todos se pde impor, mas que, na realidade, sacrifica uma parte dos seus sbdi tos, exactamente a maior, para assegurar a victoria de poucos, aos quaes cumula de favores e privilgios (1). I LI A prohibibio das delegaes legislativas versa sobre matria de alta importncia e pouco | estudada entre ns. No temos a preteno de illustral-a, e sim o intuito de lhe provocar o exame, com algumas consideraes.(1) BOGGIANO.ISazione ello Stato nl confiitto fra intv&sxi collettivi e inividuli.Torino.Bocca. 1904p. 100.

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A delegao significa que a faculdade legislativa renunciada pelo poder competente, que a entrega a outro, e nesse ponto parece que no adianta ficar expresso, na lei constitucional, que ao congresso legislativo no licito transferir ao poder executivo a attribuio, por exemplo, de fixar a despeza e orar a receita. Na espcie, teramos dois actos injuridicos e nullos. O do corpo legislativo, declinando do que lhe pertence, quando as determinaes constitucionaes no o auctorizam a fazel-o e consegui ntemente o vedam de assim praticar; o do poder executivo, resolvendo sobre objecto, que taes determinaes excluem daquelles, sobre que lhe permittido decidir. O correctivo do abuso estaria, pois. na declarao da nullidade das deliberaes contidas num e noutro daquelles actos. E' certo que, existindo a prohibio, os actos referidos, por infringil-a, constituiriam, antes de tudo, uma transgresso das disposies funda mentaes. Mas tanto o frenderiam as regras constitucionaes, violando-as, como dando o congresso ao presidente o que no podia, e este acceitando o que do primeiro no atinha que receber. Com as delegaes, porm, no se confundem as auctorizaes. Estas implicam, no ha duvida, o exerccio de funces legislativas, mas at um certo ponto. Figuremos a concedida ao governo para organizar uma repartio, creando os empregos e fixando-lhes os vencimentos, o que s compete s duas ca-

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maras. Haveria delegao, si o governo no tivesse mais que prestar contas do que fez ao corpo legislativo. Desde, porm, que tudo quanto haja praticado s vigora definitivamente, depois da approvao da assemblea competente, seguese que, quando muito, cooperou elle para o exerccio de uma attribuio do congresso, mas no a desempenhou soberanamente, sem qualquer dependncia do poder politico de que privativa, e sem observncia dos limites, que por este foram traados. O que caracteriza, por conseguinte, a delegao, que no pde ser tolerada, num systema que no seja o do parlamentarismo, o facto de resignar o corpo legislativo inteiramente o que lhe cabe, substituindo a sua aco, pela de um outro poder. As auctorizaes no envolvem essa abdicao. Justificamse, em certas circumstancias, como a da installao de servios urgentes, de reformas de reparties, e outras semelhantes. Ahi as normas estabelecidas s adquirem realmente a auctoridade, a fora obrigatria das disposies de lei, quando as sanccionar o corpo legislativo. O poder executivo decreta o regimen, de certo modo provisrio, o que preciso instituir desde logo, para o que faltam s vezes elementos ao congresso, e este que vem a estatuir o regimen definitivo, permanente. Trata-se ento de actos que, ordinariamente, em geral, attenda se bem, cumpre reservar deliberao da assemblea legislativa, mas qti, em outras occasies, dado o concurso

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de factos excepcionaes, demandam a previa interferncia do poder executivo, como que um trabalho preliminar, por parte desse poder. Eis o que convm ter em vista, sobretudo tratando-se de assumptos que, si por um lado entendem com accrescimos da despeza publica, como, na hypothese da creao ou reorganisao das reparties, motivo porque se preferia que os regulassem as camars legislativas, por outro lado affectam muito de perto a marcha regular da administrao publica, pela qual responde o poder executivo, e, em taes condies,, quando isso se verifique, no parece justo desprezar a vantagem de sua ingerncia mais immediata, dividindo com elle, e no confiando-lhe toda, a tarefa do legislador. A propsito, lembraremos que a constituio de Guatemala, no art. 5, confere assembla nacional a faculdade de auctorizar o poder executivo a decretar as leis, que, por sua extenso, no consiga estabelecer o corpo legislativo, dando-lhe contas opportunamente. Outro Dreceito interessante o do art. 92 da constituio de Honduras, que assim resa: LAS
FACULTADES DEL PODER LEGISLATIVO SON INDELEGABLES, EXCEPTO LAS QUE SE REFIEREN A' DAR POSSESSION A' LOS ALTOS FUNCCIONARIOS.

I O principio da unidade do poder executiPRESIDENTE YO j no desperta os reparos da critica, tendo a seu favor a larga experincia da vantajosa ap-plicao que delle fizeram as naes civilizadas. A tarefa de governar, ou melhor de admi nistrar, no per mi t te dividil-a por varias pessoas, que simultaneamente a desempenhem. Alm da desordem a receiar no andamento dos negcios pblicos, da desharmonia ou das desintelligencias inevitveis onde variam as idas, da demora na prompta resoluo das questes urgentes, ha a temer, de par com o perigo das rivalidades fomentadas pela preponderncia do , , voto da maioria, o grande mal da complica o no mechanismo "politico do Estado. Em todos os institutos, particulares ou officiaes, no se comprehendem a regncia, a direco de mais de um chefe. Nem possvel esperar que coincidam as ordens de dois ou mais indivduos, como no ha meio de apurar a responsabilidade que a cada um delles venha a pertencer. Parcellar a auctoridade suprema do Estado seria destruir-lhe a energia, afrouxando os laos da obedincia que lhe devem os cidados, mormente com relao ao orgam executivo, cuja fora e cujo imprio to frequentemente se fazem sentir entre as diversas classes sociaes.

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A forma collegial fructificou, certo, na Suissa, mas para isso contribuiu alli poderosa razo histrica. Desde muito tempo existia o systema em cada um dos cantes independentes, onde, de longa data, era o poder executivo exercido por uma corporao denominada Regierungsrath ou concelho de Estado, e de tal modo se achava o povo habituado a similhante organizao que, em 1848, ao se discutir a constituio federal ella se impoz naturalmente, sem que se tivesse pensado em substituil-a por qualquer outra. (I) A constituio brazileira com razo declarou que seria um o chefe do poder executivo, mas excluiu do exerccio desse poder os ministros ou secretrios, embora a estes tambm devesse confial-o, ainda que sujeitando-os s decises do presidente da Republica. Entre ns, no s vemos os ministros ou secretrios de facto exercerem o poder executivo, apezar de caber sempre a aco principal ao chefe do Estado, como no ha meio de lhes retirar a competncia para a nomeao de empregados subalternos ou para a determinao de providencias que se referem ao expediente ordinrio das reparties. Agem nos seus ministrios ou secretarias com uma iniciativa muito maior do que a que. teriam] si em verdade fossem, como quaesquer outros
(1) GEORGBS TU AP PE Lepouvoir executifans la constitution de Van IIIParis,A. Pedone1901 g. 73.

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funccionarios superiores, meros auxiliares do presidente da Republica. Nos Estados Unidos importa saber que no se passam as coisas diversamente e, para mos-* trar que alli bem outra da indicada nas disposies constiiucionaes a posio politica dos ministros ou secretrios serve a informao insuspeita de GOODNOW (1), o qual nos diz que elles e no o presidente expedem os regulamentos de mais importncia. Dos projectos de constituio federal o que presentu a difficuldade de confiar exclusiva- mente ao presidente da Republica o exerccio do poder executivo sem a participao mesmo que secundaria dos ministros ou secretrios, foi o do sr. MAGALHES CASTRO, cujo art. 71 ficou assim redigido : o poder executivo da Unio confiado a um cidado sob a denominao de presidente da Republica Federal dos Estados Unidos do Brasil, o qual o exercitar por si e por auxiliares seus, denominados ministros e secretrios do governo*. Para o exerccio do presidente, a muitos afigura-se reduzido o prazo de quatro annos, que o marcado na lei constitucional. Pondera-se que o primeiro anno representa o perodo da observao dos negcios pblicos, comeando ento o noviciado, a appren-dizagem do funccionario. Presumindo-se que no outro anno j esteja elle habilitado a pr em pratica as me(1) Op. cit. Tomo I p. 86 e 172.

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didas que julgue convenientes ou as reformas que lhe paream opportunas, ainda assim pde-se considerar esta phase como a dos estudos, dos ensaios, para a realizao de idas mais complexas. Faltam os ensinamentos da pratica, as suas melhores indicaes; a inexperincia perdura e os mezes decorridos no so tantos que permittam a formao de juizo seguro sobre as necessidades vitaes da populao ou sobre os variados interesses do Estado. Tal vir a acontecer no terceiro anno. O tirocnio j ter sido regular e eis quando conseguir o presidente ter opinio prpria, definitiva, adquirida na assiduidade das funces politicas. Nessa occasio, no ha negar, est o presidente com os mais apreciveis requisitos para o preenchimento de suas obrigaes constitucionaes. Entretanto s nesses doze meses licito contar com a plenitude de sua capacidade para 0 cabal desempenho do cargo. Os seguintes naturalmente constituem a quadra em que tudo se reserva para o successor; a iniciativa pela proximidade do termo do quatriennio carece de vigor e a lembrana de que breve findar a misso impede a firmeza da vontade resoluta, fazendo transigir para evitar os desgostos produsidos np domnio das convenincias privadas com a execuo de um plano qualquer de be-^ neficio geral. 1 Complacente pela ordem lgica dos acon tecimentos, a auctoridade levada inrcia, que a fatal superveniencia de contrariedades

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ou o mallogro de antigas esperanas ainda mais favorecem e ajudam. Temos pois que si a poca da durao do mandato do chefe do poder executivo nao muito carta, todavia no parece a sufficiente para o desempenho de uma tarefa era que tudo ou quasi tudo depende da collaborao preciosa e da lico salutar do tempo. Convm no perder de vista que quanto ao presidente as responsabilidades da tarefa de administrar exigem uma educao especial, cujas I solidas bases a permanncia no cargo no deixa de garantir. Determina a constituio federal que seja o presidente eleito por suffragio directo. Muito embora o que se tenha allegado em favor da preferencia pelo systema da escolha do corpo legislativo e sem embargo de reconhecermos que com tal systema "obtem-se a vantagem de um eleitorado escolhido de incontestvel capacidade , no fugimos evidencia do poderoso argumento de que o presidente eleito pela assembla dos representantes no tem por certo a auctoridade que lhe d a eleio directa. (1) E ante o principio da igual autonomia dos orgams politicos na representao da vontade do Estado, de to elevado alcance para o direito publico moderno, a regra do voto popular com todos os seus inconvenientes ou com todas as
(1) CLMEXT VILLBNBAU Da ivers moda d'eleetion da presidente de republiqueParis L. Boyer J03 p. 85.

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suas falhas ainda se recommenda eomo a melhor. E' a naturalmente indicada pelos sentimentos republicanos, como at mesmo resulta da prpria essncia do governo democrtico. Sempre que pudermos assegurar o concurso de todos os cidados na gesto dos negcios pblicos no devemos hesitar em promovei-o, por mais indirectos que sejam os meios de conseguir a ulil e necessria collaborao do elemento popular. II Gontam-se por poucos os que ainda defendem a instituio do logar de vice-presidente e dispensamo-nos de recordar as razes invocadas contra a existncia desse cargo, to obvias so ellas. Lembraremos apenas que creando-o o legislador constituinte seguiu o exemplo da republica norte- americana, onde a necessidade de no desfalcar a representao dos Estados no senado pela perda do voto de que ficaria privado o eleito para dirigir os trabalhos da segunda camar determinou o alvitre de entregar semelhante tarefa a uma auctoridade que no pertencesse mesma corporao. Dahi o ter-se estabelecido o vice-presidente com a attribuio de tambm servir como presidente do senado.! Isso mesmo no obstou no paiz de que procuramos tirar o molde da nossa organizao politica o reconhecimento da inutilidade de manter ura funccionario naquellas condies tanto que alli

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bastante conhacyla a designao de sua excellencia o suprfluo > com que se allude ao vice-presidente*nas publicaes e nos discursos \ humorsticos. Ill Ao presidente d a constituio federal, no 1. do art. 38, a faculdade de expedir decretos, isntruces e regulamentos para a fiel execuo das leis e resolues do congresso. Para se entender at onde vai essa faculdade e para declarar quaes sejam os seus limites, ha a examinar a debatida questo da differena entre a lei e o regulamento. Na theoria antiga, a regra a da subordinao absoluta do regulamento lei e o critrio daquella differena o assignalado nas consideraes que adduz EUGNE BAGA. Si o legislador estabelece regras abstractas e estatue para um vasto territrio, evidente que no pde elle prever nem os obstculos resultantes das circumstancias de tempo ou das circum-stancias de logar, nem as condies de applicao contingentes e transitrias. Tudo no fica dito na lei e quando se trata de executal-a, isto . de impor as direces que ella determina, ser preciso muitas vezes dar aos princpios mais comprehensivos que contiver os desenvolvimentos necessrios, deixando-a enr estado de produzir o seu mximo de utilidade, e em uma palavra completando-a. E' de alguma sorte esse prolongamento da lei que constitue o objeIiEI E KEGVLAMENTO *

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cto do regulamento. As regras que o legislador estabelecee o seu papel preponderante no Estado-devem ser respeitada! pelo governo como normas e limites jurdicos dos seus actos. Mas no circulo que elas traam, decide elle livremente, exprime a sua vontade, ordena ou kprohibe, e promove o que se torne til ao bem I publico (1). Na doutrina moderna, adquire outra extenso a faculdade regulamentar. Assim diz GODAOCI PISANELLI que, considerando-se as principaes manifestaes da soberania, da suprema vontade do Estado, verifica-se que com relao funco legislativa tal vontade se exprime, regulando o caso geral e abstracto, e com relao funco governativa ou administrativa se affirma, regulando o caso particular e concreto. Na primeira hypothese, temos o regulamento ; na segunda, a lei. Attendendo-se no essncia, ao contedo, mas forma dos actos, deduz-se que lei a vontade do Estado, revelada pelo parlamento, e decreto ou regulamento a vontade do Estado, manifestada pelo governo. Dos escriptores allemes, o primeiro a indicar tal differena foi ROTECK. Para elle, todas as prescripes geraes, qualquer que seja a auctoridade de que emanem, so leis, e tambm, sob o ponto de vista scientifico, os regulamentos
(1) Le pouvoir riglementaire du presient de la Republique Paris Ancienne Maison L. Larose et Forcei1900p. 7-21.

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executivos devem' ser considerados leis e leis secundarias (1). I Egualmene decisivos, no tocante independncia dos orgams polticos do Estado, so os ensinamentos de Lvio MINGUZZI. Lei, regulamento e sentena referem-se aos trs actos iuridicos com que o Estado opera. Decretados por orgams diversos, no exprimem nem a vontade particular daqelle de que procedem, nem a de um predominante entre todos; so a expresso jurdica da vontade do Estado, no mesmo p de egualdade, vontade que se elabora e se manifesta pelos orgams deste. E' o Estado que, na realizao dos seus fins, age por meio dos prprios orgams constitucionaes e decreta, segundo os casos que occorrem e pelos orgams de que dispe, a lei, o regulamento e a sentena (2). Baseada no mesmo principio da inteira autonomia do orgam executivo a argumentao desenvolvida por ERNESTO MASSA. Considerando o regulamento na sua intima essncia, foroso excluil-o da categoria dos actos administrativos. Hoje, para definir o caracter jurdico de um acto, faz-se mister examinar, estudar a sua natureza, e no o orgam do Estado de que elle emana. Tal conceito o resultado das theorias desenvolvidas, especialmente na Itlia
(1) Seritti di diritto pubblicoOitti di Castello 19C0p. 4 74. (2) H limite lle attivit avverse alia costituzione UlrictfcHoepliMilano1899-p. 87.

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e na llemanha, sobre a unidade fundamental do Estado e sobre a distiuco, no entre os diversos poderes, que reciprocamente se excluem! e se equilibram, mas entre as diversas funces, independentemente da apropriao de orgams distnctos a funces diversas. Dabi a distin-co puramente objectiva entre as funces do Estado : funco legislativa, fmco administrativa e funco jurisdiccional, a que correspondem os trs actos em que se resume cada uma das trs : a norma jurdica, a proviso e a sentena. A questo consiste em saber si o regulamento contenha normas jurdicas ou simples providencias. A justificao lgica da faculdade regulamentar, concedida ao governo, assenta no facto de que por um lado impossvel conceber um governo puramente executor das leis, como de outro impossvel conceber disposies legislativas, de tal modo precisas e detalhadas,, de forma a excluir qualquer poder discricionrio por parte do governo. Ora, si este tem o poder de regular caso por caso, segundo o prprio critrio, tem tambm o de emanar normas, que regulem o exerccio do prprio poder. E o caracter de taes normas em nada differe do da lei. Si essas contm preceitos jurdicos, emquanto cream e sanccionam obrigaes geraes e tutelam direitos, tanto para a administrao como para os sbditos, encerram o contedo, a substancia da lei, ainda que no lhe possuam a forma. Sua efficacia jurdica a de fontes de direito. Pouco importa que o poder regulamentar tenha limites, no sentido

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de no poder o regulamento nem ser contrario s disposies contidas numa lei, e nem modifical-as. Isso quer dizer que o regulamento se acha para com a lei na mesma situao jurdica em que essa est para com a constituio, nos paizes em que a constituio no pde ser alterada pela assembla legislativa ordinria (3). A idnticas concluses chega um dos mais auctorizados mestres do direito publico francez, embora at certo ponto parea ceder regra da preeminncia das camars. Similhantes por conterem uma disposio geral e por corresponderem a um acto do poder publico, diversificam a lei e o regulamento, visto emanar aquella do parlamento, isto , de um orgam preponderante da collectividade suprema, ao passo que o ultimo feito ou por um orgam subordinado ou por uma collectividade inferior. Em outros termos, o regulamento e a lei tm a mesma natureza intrnseca, distinguindo-se pela auctoridade de que procedem e pela posio hierarchica dessa auctoridade. A diffe-rena de ordem jurdica, pois nada mais jurdico para determinar os caracteres de um acto do que a qualidade do seu auctor. Gomo regra commum. e da mesma forma que a lei, o regulamento encerra uma disposio geral e impessoal. Possue uma fora obrigatria que
(3) H sindicato delia IV sezione dei consiglio di Stato, sulla legitimit dei reglamentiArchivio di diritto pubblicoRomaAimo'II1903p. 170178.

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se impe a todos: cidados, fuoccionarios, tribunaes. Pecebe para a sua applicao a in terpretao judiciaria. Dispe para o futuro e no tem effeito retroactivo. (1) I Finalmente para citar a opinio de mais um escriptor, temos que a lei a regra de direito que visa fixar as espheras jurdicas do Estado, das associaes, dos indivduos, das pessoas em uma palavra, sendo o acto administrativo uma manifestao do poder soberano, cujo objecto prover s necessidades da vida do Estado, e que pde ter por effeito determinar as modalidades, as condies, segundo as quaes os direitos e as obrigaes estabelecidos nas leis viro a ser exercidos. (2) Todas essas explicaes, porm, esto longe de satisfazer. Peccarn por obscuras e no precisam de modo claro os limites que separam a lei e o regulamento, a no ser pelo que entende com a forma desses dois actos, o que bem pouco adeanta para conhecer os verdadeiros caracteres jurdicos de um e de outro. Razo, pois, tinha MICELI ao affirmar que no obstante o processo de especificao ter progredido nos nossos dias, no obstante os esforos empregados para distinguir as funces e as duas categorias de normas, todavia no possvel indicar com segurana a linha divi(1) MOKEAU Le rglement administraiif Paris Albert Fonteinoiifr 902 p. 50-60. (2) GEOROEB CAHEN La loi et le rglement | Paris Art hur Rousseau 1903 p. 157.

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soria dos dois campos, ficando sempre confundidas as respectivas fronteiras. (1) No pretendendo esclarecer o assumpto que debalde procuraram illustrar os mais reputados publicistas, entretanto, observaremos que talvez diminuam as duvidas, regulando-se o caso pelo que determinar a lei constitucional. Desse modo, figurando na competncia do poder legislativo as matrias mais complexas, mais graves sob o ponto de vista dos direitos dos cidados, e havendo motivo para assim resolver, porque as camars tm occasio de discutir largamente as suas deliberaes, como a publicidade de seus trabalhos outra ga-antia do acerto, da convenincia das ordens que estabelecerem, seguir-se-ia que vista das attribues do congresso, enumeradas nas disposies fundamentaes, tudo quanto nellas no estivesse comprehendido, nem explicita nem implicitamente, salvo no que fosse privativo das auctoridades judiciarias, entraria no domnio da actividade do orgam executivo, pelo que nada impediria de at ahi se extender a faculdade regulamentar do chefe do Estado. Para isso seria preciso haver uma classificao minuciosa de todas as attribues legislativas, o que no se d nasvarias leis constitucionaes, cujos textos alludem sempre em termos vagos e indeterminados, por simpLs indi(3) Carattere giuridico dei governo costituzio-nale Studio II U gabinetto Peragia Typogra-fia Umbr1894 p. 166.

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caes de extrema generalidade, misso especial das assemblas legislativas, dificultando ainda mais o exame da diversidade existente entre a lei e o regulamento. E importa muito fixar a verdadeira noo, sobretudo hoje que o considervel desenvolvimento das funces do Estado, a amplitude da orbita em que se exercem os poderes da administrao publica, e a multiplicidade das relaes entre os cidados ou entre estes e a sociedade, deram logar a extraordinrio augmento de incumbncias e de obrigaes commettidas ao orgam executivo. Dahi a grande importncia actualmente adquirida pelo regulamento, que ainda alcanou outro valor jurdico, proporo que se foram diflerenciando as funces de decretar a lei e de governar, outr'ora reu-ndas nas prerogativas do monarcha, ao mesmo tempo legislador e administrador. No se offerece margem controvrsia, quanto aos regulamentos decretados para a execuo das leis. A sua legitimidade incontestada, principalmente no nosso direito, em que o presidente da Republica tem a attribui-o constitucional de expedir regulamentos, para a fiel execuo dos actos do congresso nacional. Alis, o facto de baixar o regulamento, para a execuo da lei, no significa que por isso deva elle valer menos do que esta, porque tambm o regulamento ha de ser executado, dando logar, como as leis, a actos de execuo especiaes, individuaes, e estes ltimos, em

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tal caso, correspondero aos outros que procuram a execuo da execuo da lei (1). Com relao aos chamados regulamentos, intra legem, isto , os que buscam completar as leis, conforme o seu espirito, mas no expressamente auctorizados pelo seu texto, dividem-se as opinies sobre a validade que tenham, negando-a alguns, sob o fundamento de que o exercido da faculdade regulamentar est sempre subordinado condio de lhe antecederem as decises legislativas sobre o assumpto, e sendo esse o mesmo argumento invocado pelos que impugnam a efficacia jurdica de mais outra classe de regulamentos, os elaborados prceter legem, e cujo objecto o de supprir o silencio das leis. Embora entre ns, pela resalva estabelecida na lei constitucional, s sejam admissveis os regulamentos expedidos para a execuo das leis, todavia foroso * convir no procederem as censuras contra aquellas espcies de regulamentos, desde que como tantas vezes se tem repetido a auctoridade executiva no se occupa apenas da simples e mera execuo das leis, o que a deixaria totalmente sujeita s camars, mas sim e com poderes amplos de tudo quanto se relaciona directa ou indirectamente com a administrao. E si por administrao entendermos a actividade do Estado para a realizao dos seus fins, subordinada sua ordem jurdica, a saber, fora do domnio da legislao que se acha acima dessa ordem
(1) EUfiENE BAGA Op. Clt. p. 14.

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jurdica ou do domnio da justia era que tudo se faz para mantel-a (i), no custa ver considerando-se ainda a autonomia do poder executivoque sendo esse poder tao independente, como o legislativo ou o judicirio,a nica limitao a firmar para os seus actos, ao expedir regulamentos ua natureza indicada, a que j apontava FUZIER HERMANN a de nunca haver contradicao com as leis em vigor. Do exposto, infore-se no ter sido dos mais acertados o preceito do art. 48 1. da constituio da Republica, cogitando to somente de regulamentos expedidos para a execuo das leis, sem atteno aos outros a que nos referimos, como de notar haver a nossa lei fundamental discriminado menos correctamente os actos que se comprehendem na faculdade regulamentar, distinguindo entre decretos, instruces e regulamentos, quando os primeiros nada mais exprimem sino a forma que devem ter estes e aqueilas, dondt, no havendo differena material a consignar, no se deveria particularizal-os como si em substancia fossem diversos dos dois ltimos. O preconceito de julgar o poder executivo sempre dependente das camars induz ao erro de attribuir ao regulamento menos valor jurdico que a lei e a anomalia originada da ascendncia que se conferiu ao parlamento como meio de diminuir o predomnio da realeza e graas s novas idas sobre os direitos da massa popular-,
(1) OTTO MEYBRLe droit administratif allemand Tome premier Paris Giard & Brire 1903 p. 13-14.

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absolutamente intolervel na forma republicana, em que o chefe da Nao recebe a sua aucto-ridade da mesma fonte de que provm a do congresso, tendo ambos merecido egual confiana do eleitorado. A faculdade regulamentar, restricta ou ampla, conforme dispuzerem os textos consli-tucionaes, deve ser exercida com inteira liberdade, pois trata-se de attribuio inherente s fuaces do poder executivo. Afastam-se portanto da ba doutrina as leis que julgam ser preciso auctorizal-o a usar de similhante attribuio, de que elle se prevalecer, quando e como lhe parea conveniente. De outra forma teramos o absurdo de necessitar o orgam executivo da acquiescencia do congresso para agir no circulo em que os seus actos - como os das camars e os das auctoridades judiciarias nas respectivas espherastraduzem e affirmam a vontade soberana do Estado. IV Da posio que occupa o presidente na COMMANDO SUPRBhierarchia dos funccionarios pblicos deriva- MO DAS FORAS DB lhe a attribuio de exercer o commando su- TERRA BMAK. ADMIpremo das foras de terra e mar, bem como CITO^DAARMAIW^ a de administrar o exercito e a armada. DECLAR] DECLARAO Dl So encargos que resultam da sua categoria de chefe da Nao. Na declarao de guerra, porm, j o presidente torna-se mero executor da deliberao do congaesso nacional. Age por ordem desle,

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sem qualquer iniciativa, e assim tinha de se dar, pois a importncia do acto aconselha a no fazer depender da vontade de uma auctoridade apenas a resoluo extrema da lucta pelas armas. Mas para os casos de invaso ou aggres-so estrangeira, tratando-se de um movimento de defeza nacional, a urgncia das circum-stancias podia no tolerar a demora na deciso do parlamento, e por isso em taes casos tinha de pertencer ao poder executivo a faculdade de immediatamente declarar a guerra, de cuja necessidade imperiosa no cabe duvidar, ante qualquer daquelles dois factos.

PBOVIMBNTODE Ao poder executivo deve caber, sem ex CARGOS vis B MI- cep3o, o provimento dos cargos pblicos. As

nomeaes representam actos de pura e mera XARIOS (TIJUCOS. administrao, como taes imprprios do legislador ou dos magistrados. Por sua vez as necessidades da hierarcbia e da disciplina exigem que haja sempre um chefe supremo de todos os funccionarios. A ba regra que no custa firmar, a bem do principio da unidade de direco, ainda no a observamos com o preciso rigor, tanto que a constituio da Republica no 1. do art. 38 dispoz que a nomeao e demisso dos empregados de secretaria, bem como o provimento dos officios de justia nas circumscripes judiciarias, compete respectivamente aos presidentes dos tribunaes. Releva notar que as disposies da nossa

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lei fundamental referem-se competncia do poder executivo para nomear, sem alludir faculdade da demisso, que convinha deixar expressamente consignad.a A omisso das que prejudicam a clareza do texto e dest'arte pareceu-nos dever lembral-a. O estudo das relaes entre os funccionarios e o Estado, bera como dos direitos que lhes assistem ou das vantagens que lhes cumpre* assegurar, suggere-nos alguns reparos sobre o silencio que a respeito mantm quer as determinaes constitucionaes, quer at os preceitos das nossas leis ordinrias. A matria, digna de exame, prende-se directamente ao regular exerccio do orgam executivo e sob esse ponto de vista que procuraremos discutil-a, apreciando-a nas suas particularidades mais interessantes. A assero commurn de no regimen democrtico no se admittirem os cargos vitalcios e de cumprir vigorar nesse regimen, mais do que em qualquer outro, o principio da temporariedade das funces publicas, provm de uma confuso de idas entre os servios de ordem politica e os de natureza administrativa. E' bem de ver quanto seria precioso o concurso de legisladores experientes, versados no conhecimento da rdua misso de decretar as leis, habituados a ponderar as necessidades das diversas classes sociaes, a julgal-as com segurana e a avaliar a opportunidade da applicao das medidas reformadores ou dos novos methods de governo. Seria desejvel perma-

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necerem os senadores ou os deputados na respectiva corporao, habilitando-se pelos ensinamentos do passado em que collaboraram a prever com exactido, com acerto, as eventualidades do futuro que tm de regular. Seria ainda de grande vantagem funccionarem as assemblas legislativas, sempre com o mesmo pessoal, no sofirendo este maiores alteraes, pois quando j o tempo o preparou a coraprehender, a desempenhar todos os seus deveres, nao parece curial fazel-o substituir por outro menos familiarizado com as particularidades da difficil tarefa de estabelecer as normas jurdicas que o Estado impe observncia dos cidados e da qual um dos requisitos essenciaes justamente esse da competncia, adquirida e aperfeioada no decurso dos annos. Comparadas similhantes razes com o fundamento de comporem as assemblas legislativas os representantes que o povo elege pela impossibilidade de se reunir todo elle, attentas a quantidade de indivduos, as distancias que os separam, resulta deste ultimo facto no haver outro remdio, embora com sacrifcio da virtude do apprendizado, sino acceitar a regra da curta durao do mandato, estando acima de tudo o dever primordial de garantir a frequente manifestao da vontade dos habitantes do territrio de cada paiz, reflectida nas opinies, nos programmas dos membros das duas camars. obrigao do constante appello s urnas, essencial e indeclinvel, principalmente nos go*vernos republicanos, determina successvas mu-

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danas na representao do poder legislativo, cuja tarefa ainda que se tenha de subordinar aos sentimentos, s idas, s aspiraes dos grupos em que se dividem os interesses de toda a populao, no se confia directamente massa popular, quer pelo obstculo material de a congregar em determinado ponto, quando e sempre que fr preciso, quer pelo embarao de a nivelar, quanto capacidade especial requerida para o conveniente exerccio da funco legislativa. P-se o mesmo com relao suprema aucoridade do ramo executivo e importncia das suas attribuies constitucionaes. Ordinariamente cabem-lhe encargos dos mais srios, como o de applicar os dinheiros pblicos, o de dispor da fora armada, o de nomear, de demittir os empregados, e to vasta somma de poderes, affectando bem de perto o interesse geral do povo, naturalmente obriga a se fazer por tempo limitado a sua delegao, egualmente forosa, visto no ser exequivel entregal-os todos collectividade. Ao contrario, os outros unccionarios que nada resolvera, que no decidem, que, privados de qualquer iniciativa ou auctoridade, apenas auxiliam a direco dos negcios pblicos com o seu servio technico e como verdadeiros profissionaes, devem ter a sua aptidoaim de protegida contra o arbtrio dos seus superiores educada e desenvolvida no continuo desempenho das occupaes em que a empregarem. Incumbidos dos estudos necessrios boa execuo das leis, de lhes interpretar o

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sentido ou de lhes conhecer os intuitos, esclarecendo as duvidas a respeito de sua intelligencia com os princpios da sciencia da administrao, incumbidos ainda de preparar, de redigir os actos, as instruces que demanda a regular observncia dos preceitos legislativos, tendo a seu cargo o exame, a discusso das medidas governamentaes reclamadas a bem da ordem, da marcha normal das instituies de utilidade publica, acham-se elles em situao diversa da do chefe da nao ou dos seus ministros e da dos membros das assemblas politicas. Sem regalias derivadas da posio official, sem imprio ou fora a esta inherente, pertencem classe dos assalariados e o seu trabalho, que exclusivamente lhes fornece os meios de subsistncia, precisa ser retribuido, alm do estipendio, com o amparo da lei noutra as dispensas arbitrarias, j em beneficio do empregado porque os seus esforos ficaro sempre compensados, j em beneficio da prpria administrao, porque os que a servirem, envelhecendo no officio, mais consummados se tornam. I A vitaliciedade impe-se como a condio essencial ao perfeito desempenho das funces administrativas. Assegura-lhes o desempenho cabal, permitte a conservao do pessoal idneo nas diversas reparties e impede qualquer destituio menos justa, com o que s tem a lucrar a ba marcha do servio publico. Offerece ainda o estimulo pontualidade, ao zelo e dedicao dos empregados no preenchimento dos respectivos deveres, tendo mais o

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efeito de converter a administrao numa carreira "remuneradora e digna. Hoje que nos paizes cultos o trabalho do operrio, do artista, de todo profissional, nobilitado pelos preceitos da moderna legislao social que tanto o procura elevar como defender contra os abusos dos que o utilizam, custa admittir no merecer do Estado o trabalho do funccionaro publico as vantagens correspondentes ao seu valor e aos seus fins. A allegao de, com pagamento dos vencimentos ao funccionario publico, cessarem as obrigaes do Estado para com elle, repugna s deter mies da moral. Ningum tolera o indifferentismo pela sorte, pela situao material daquelles de cujo auxilio nos aproveitamos, afim de alcanar resultados de qualquer ordem. Os sentimentos mais triviaes de honradez nunca abonariam a conducta- do commerciante ou do industrial, julgando-se exonerado de outras responsabilidades para com os seus empregados, por j haver retribudo s com o ordenado os esforos, as diligencias desses a que em regra deve a sua fortuna e o xito dos seus negcios. No obstante o que recebem os proletrios e os caixeiros, a nuctoridade penetra nas officinas das fabricas, nas lojas dos negociantes, limitando as horas em que ho de func-cionar, estabelecendo o repouso obrigatrio aos domingos, e, ao estatuir medidas similhantes, corrige a prepotncia, o arbtrio dos patres, iastamente por entender que elles, vista do que ganham, dos proventos que auferem, gra-

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as ao tino, percia dos seus empregados, lhes devem mais do que os salrios e prestaes que desembolam. Procedendo o Estado quanto aos particulares com ta es exigncias, inevitveis e lgicas, seria extranhavel nas relaes do poder publico para com os seus agentes divergirem as normas de conducta ou variar o critrio da moralidade. No conceito do Estado jurdico, que o do Estado moderno, no se concebe a estreita noo de entre os governos e' os seus auxiliares haver a distinguir, com relao quelles, acima de tudo, a plenitude de faculdades soberanas, e, no tocante aos ltimos, unicamente o precrio destino da sujeio. A doutrina recente, fructo de concepes mais razoveis e mais liberaes no campo do direito publico, mostra-nos ter a verdade scientifica proclamado a existncia de um contracto, gerando direitos e deveres que obrigam ambas as partes. No soffre contestao possuir o Estado a sua auctoridade, o chamado o jus imperii, mas tambm inquestionvel que delle si ha de prevalecer excepcionalmente e s em rarssimas circumstancias, quando absolutamente no lhe fr dado attingir os seus fins, com os mesmos princpios, regras e formulas do direito privado. Importa notar no serem os poderes coercivos do Estado to necessrios nem to teis como as suas funces tutelares, cuja amplitude se requer na mesma proporo com que todos aconselham o cerceamento daquelles poderes,

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reservados cumpre ter sempre em vista - - aos casos -de no frequente occurrencia e, portanto, inteiramente anormaes. Na srie dos direitos que cabem ao empregado publico figura o da aposentadoria entre os mais legtimos. Si o funccionario trabalhou para o Estado, durante todo o tempo em que teve sade, si nesse tempo se consagrou exclusivamente ao servio official, si, incompatibilizado para accumular occupaes mais rendosas, no gosou de outros rendimentos alm dos d cargo, si fora* de horas da repartio no lhe restavam' as. necessrias, afim de cuidar de afazeres que lhe augmentassem os recursos, imperiosa para o poder publico a obrigao de lhe completar a insuficincia dos honorrios, limitados de acordo com as necessidades imprescindveis da subsistncia. Os que vivem apenas de ordenados fixos jamais chegam com as sobras dos vencimentos formao de peclio, embora reduzido. Quando muito, conseguiro pequenas economias que no bastam para acudir a despezas imprescindveis, no caso da incapacidade para o trabalho, prolongada por alguns annos. A retribuio do funccionario publico, mesmo pertencendo elle classe dos mais bem gratificados, nunca deixa margem a constituir fortuna, desde que tal retribuio sempre calculada de modo a lhe proporcionar apenas os recursos essenciaes s exigncias ordinrias da vida. Poder parecer que, cessando a effectividade do empolgado ou na hypotliese de invalidez ou

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na de edade avanada, nenhum direito roais tenha elle aos auxlios do poder publico. Mas estando o empregado impedido de trabalhar por motivo de ordem superior e alheio sua vontade, no ha de ser esse infortnio a causado seu desamparo por parte do Estado, para o qual 0 concurso da sua intelligencia, do seu zelo no andamento dos negcios pblicos, se recommenda a todo tempo e com maior fundamento quando a molstia ou a velhice o inutilizarem para o servio. A mesma razo pela qual o funccionario ha de servir o mais que possa ao Estado requer que este no considere apenas os nus que sobrecarregam os seus auxiliares, sem attender aos incentivos, ao premio do tra balho que executam. Distinco que no convm perdurar nas nossas leis a que ainda se nota entre os empregados do quadro e os simples jornaleiros. Tanto uns como outros fazem js a idnticas concesses dos poderes pblicos e essa velha, absurda, disposio dos nossos regulamentos, encerrando uma das maiores iniquidades que conservamos no actual systema de organizao administrativa, est em profunda desharmonia com os preceitos de todo governo democrtico. 1 Cumpre fazer cessar a excluso to odiosa quanto errada e seja-nos licito recordar j haver o Estado do Rio Grande do Sul offerecido o exemolo do verdadeiro principio, consignado no art. 74 da sua lei constitucional, que mandou pr termo mesquinha e absurda diversidade. Onde porm ha logar para a differena no

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se cuidou de a estabelecer. Assim as nossas leia equiparam os empregados de poucos nuos de exercicio aos de muitos, como no caso de licenas em que, por exemplo, todo amanuense soffre os mesmos descontos que qualquer outro com dobrado tempo de servio, continuando a disparidade nas demais categorias. No emtanto, no por certo explicvel que o chefe de seco ou o official servindo j por um decennio ou por um perodo maiorvenha gosar de licena com a reducao de vencimentos que teria qual quer companheiro, tambm chefe de seco ou official, muito embora a entrada deste ultimo para o quadro do funccionalismo publico datasse de mezes apenas. x Importa egualmente attender poca da actividade official, de modo a por ella variar o ordenado. De facto, a lgica no apoia a regra em virtude da qual a um empregado moderno se paga o vencimento equivalente ao do seu collega de classe que, embora merecendo-a, no leve logo a fortuna de conseguir o accesso superior e cujo estipendio s ha de melhorar, quando lhe vier a demorada e tardia promoo. Para corrigir essa anomalia adoptaram alguns paizes a medida das gratificaes addicionaes, to racional at sob o ponto de vista da assiduidade do empregado e baseada num dos melhores titulos que pde elle apresentar, qual o da sua duradoura effectividade no servio publico. Ha portanto para os legisladores de ba vontade alguma cousa a fazer em prol da classe representada por esses obscuros e humildes

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operrios do mundo official, a que sempre se aponta o caminho das determinaes severas, mas raro o da simples equidade. VI A hediondez do crime promana dos horrores da misria. As estatsticas registram um sem numero de delictos, occasionados pelas diffculdades pecunirias dos seus autores ou pelo desespero contra as desegualdades da fortuna. Diz-nos APFONSO GOSTA, na sua magistral introduco ao ccmmentario do cdigo penal portuguez: A misria e a abjeco de muitos, incita aos furtos, s extores e s fraudes; o alcoolismo, fructo do regimen industrial dominante, conduz s violncias; a falta de amor, nos casamentos, leva aos delictos sexuaes; a indissolubilidade do matrimonio provoca o adultrio ; o curso forado das notas de banco multiplica os crimes de moeda falsa ; as alfandegas e as fiscalizaes criam o contrabando-e as fraudes contra o Estado; a agiotagem d logar s banca-rotas; o exercito e a guerra-do exemplos da violncia e de ferocidade legal ; a egreja e as loterias fomentam as supersties e a imprevidncia; o trabalho das. mulheres e dos menores nas fabricas destre a famlia; a tyrannia, a escravido da imprensa e o arbtrio policial criam os delictos politicos-e as rebellies; os direitos de successo provocam um grande numero de envenenamentos; a lei, a opinio e as condies econmicas foram

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ao concubinato, aos infanticdios e aos abortos provados; as lacunas dos cdigos e os gravames impostos a quem procure a justia civil iustificam o exerccio arbitrrio dos prprios direitos ; os crceres preparam as reincidncias. Os tribunaes, porm, estudando melhor os factores, do delicio, vo corrigindo algumas das incongruncias da lei penal, na parte em que desattende essa lei ao profundo ensinamento de* QUETELET : A sociedade encerra dentro de si os germens de todos os crimes que se vo commetter: ella que, de certo raodo, os prepara ; o criminoso simplesmente o instrumento que os executa. ' s sentenas de juizes da hombridade de PAUL MAGNAUD, le bon juge famoso, corajosamente declaram que no se condem na quem rouba para matar a fome, ou que, em relao - vagabundagem, eifl vez de infligir o castigo, de decretar a punio, cumpre primordialmente acudir enorme falta de trabalho, attestada pelo espantoso crescimento dos desoccupados, que debalde procuram, imploram, mendigam at as colloeaOes de nfima categoria. Nem a douta Allemanha escapa censura dos erros de suas leis criminaes, que provocaram do sbio professor da universidade de Vienna, ANTON MENGER, estas queixas amargas e estes justssimos reparos : A domina-o preponderante das classes ricas, na nossa cidade, ostenta-se particularmente, quando se ^compara a punio dos crimes graves contra as jpessas*e a dos crimes graves contra a pro-

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priedade. Assim, segundo o cdigo penal do imprio allemo, os ferimentos leves s dologar a processo, si houver queixa ( 232, St. G. B.)e s so punidos com a pena de priso, no mximo de trs annos ou de multa at mil marcos ( 223, St. G. B.). O simples furto, pelo contrario, . punido ex-ofjicio-com a priso, que pde ir at cinco annos ( 242, St. G. B.). Os ferimentos graves so punidos, pela mesma lei, com a recluso at cinco annos ou com a priso no minimo,de um anno ( 2~4, St. G. B.), ao passo que os roubos de maior importncia so punidos com a recluso, no mximo de dez annos, ou com a priso, no minimo de trs ( 293, St. G. B.) A depredao que , na verdade, a negao directa e radical da propriedade, est collocada, no que concerne pena, no mesmo grau que o homicdio intencional, ainda que no premeditado ( 249, St. G. B.). Na nossa sociedade, a vadiagem no punida entre os ricos; antes, o signal mais seguro de uma condio de vida distincta. Mas si o ocioso pobre elle passvel de penas criminaes ou de simples policia e pde ser obrigado a trabalhar numa casa de correco (361, 362, St. G. B.) A sanco penal do proxenitismo ( 180, 181,. St. G. B.) constte uma iniquidade brutal; a alcoviteira, as mais das vezes a mulher necessitada, soffre penas infamantes, emquanto os-seus clientes do beau monde, os verdadeiros-auctores do acto culposo, se livram sem qual- quer dificuldade e podem, durante o processo,.

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ir barra do tribunal, mas apenas como testemunhas. Deante de tudo isso, no haver quem na sociedade contempornea possa lavrar a condem nao do direito de graa, destinado a em parte reparar as tremendas injustias que as leis criminaes dos nossos dias desgraadamente ainda encerram, violando os mais elementares sentimentos de humanidade para com os inditosos, que, com a pobreza j soffrem o mais doloroso dos castigos e a mais dura das penas. As regras a fixar para cohibir as irregularidades no uso do direito de graa j as formulou o professor FRANCISCO LIEBER, quando por iqumbencia de uma associao scientifica de ew-York teve de estudar o assumpto, atigurando-se-nos de opportuna vantagem aqui reproduzir as concluses do seu importante trabalho, que se resumem na indicao dos seguintes meios: a) rigoroso inqurito sobre cada caso antes da concesso da graa; b) creao de um conselho consultivo com um numero regular de membros, formado, por exemplo, como cm Genebra, de dois ou mais juizes, e renovando-se-lhes a nomeao, em perodos curtos; c) a reunio desse conselho em determinadas pocas do anno e ao menos por duasvezes; d) a exigncia de em toda petio de graa estabelecerem-se pontos bem claros, sem |o que no tero andamento os papeis; e) a concesso da graa pelo governo,

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somente quando houver a proposta do conselho consultivo, no sendo negada, si esse conselho a indicar pela segunda vez, ainda que da primeira a recusa do chefe do poder executivo tenha sido fundamentada em documento offlcial; a prohibi9o de se propor a graa, sem que se faa saber, no logar da residncia do sentenciado antes da priso ou naquelle em que foi commettido o crime, que o conselho consultivo vae apresentar o nome do ru para ser perdoado e sem deixar tempo a que outros se aproveitem de similhante aviso ; I g) audincia obrigatria do director ou directores do estabelecimento em que o individuo que se trata de agraciar se acha ou se achou recluso / h) a publicao, tambm obrigatria, dos motivos do perdo concedido. , I I A essas providencias, to sensatas e to benficas, poderamos accrescentar a da interveno dos membros do Ministrio Publico, e mais a de dispensar certas formalidades, afim de abreviar o processo do recurso, na hypo-l these de soffrer o condemnado de enfermidade mortal. Resta-nos dizer que a ida do conselho consultivo foi abraada na quas totalidade dos Estados norte-americanos, onde continua a produzir os melhores resultados, como alis fcil de prever, attento o valor da imparcialidade dos cidados escolhidos para servir nesses tribunaes, que se destinam ao congraamento da equidade e da jusiia.

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VII Uma das obrigaes impostas ao presidente a de dar conta, annualmente, da situao do paiz ao congressso nacional, indicando-lbe as providencias e as reformas urgentes, em mensagem que remetter ao secretario do senado, no dia da abertura da sesso legislativa. No nos parece razovel a fixao da poca para a apresentao daquelle decumento, porque si no houver medidas a propor o presidente se limitar^ a reproduzir as informaes constantes dos relatrios dos ministros ou secretrios e sempre de modo incompleto. Ta es informaes bastam para orientar o legislador sobre o estado dos negcios officiaes, no havendo utilidade em virem repetidas e resumidas na breve exposio do chefe do poder executivo. O melhor seria -deixar a esse funccionario a liberdade de se dirigir ao corpo legislativo, todas as vezes que entendesse preciso dar-lhe conhecimento de occurrencias extraordinrias ou pedir-lhe a decretao de providencias reclamadas pelo interesse publico. VIII Devendo pertencer exclusivamente ao poder NOMEAO DBMAexecutivo a attribuio de prover os cargos pu- GMTIUDOS FBDBblicus, por se tratar, como j dissemos, de actos ttABS de simples administrao, no se justifica a que tem o presidente de nomear os magistrados federa es, mediante proposta do supremo tribunal.
MBNSAQKM

 250 Em primeiro logar faltam corporaoiudiciaria os elementos para se pronunciar a respeito da idoneidade dos diversos candidatos e no por esse lado que se explica a sua interferncia. Em segundo logar, a ter alcance a proposta, seria o de compellir o chefe do Estadoa respeital-a e ento de nada valeria o seu actopara a ba composio da magistratura federal. Obrigado a cingir-se indicao que recebesse, teria, quando muito, de confirmal-a. Si porm similhante indicao se reduz a mera formalidade, com maioria da razo cum pre dispensal-a por intil nos seus effeitos polticos e por menos compatvel com a funco especial dos tribunaes. IX Suggere-se uma importante alterao da nossa lei constitucional, que consiste em supprimir o acto da approvao do cossenado para as nomeaes de juizes do supremo tribunal e de ministros diplomticos. Alm dos argumentos adduzidos em favor dessa alterao, ha a ponderar a circumstancia de que as funces executivas do senado no tm razo de ser entre ns, principalmente porque, estabelecendo-as, copimos o que se passa nos" Estados-Unidos, sem indagar dos antecedentes de uma verdadeira singularidade do direito publico norte -americano. No paiz de que trouxemos o modelo das'

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nossas leis fundamentaes explica-se o facto pelo respeito tradico, uma vez que nas antigas colnias o senado tinha attribuies executivas e judiciarias muito mais desenvolvidas do que as legislativas. Os seus traos primitivos encontra m-se no antigo conselho dos assistentes que funccionava juntamente com o governador, e que at certo ponto bem se poderia considerar um segundo ramo do poder executivo. Historiando a formao de tal conselho, assim se exprime . LELIEVRB : (1) Tantt ce conseil parait institu afin de fortifier 1'autorit executivo; tantt, au conlraire, i) semble n'tre plac ct du gouvernement que pour contrler son administration et restfeindre sa pufesance. Ne reconnait-on pas l prcisement le double caractere du sna t actuei de TUnion, faisaat partie du pouvoir lgislatif, titre de chambre dlib- rante et se rattachant au pouvoir excutif, en qualit de collaborateur du prsident, pour la no min a tion des hauts fonctionnaires federa ux et la signature des traits diplomatiques ? O prprio BRYCE mostra-nos como a lembrana do despotismos dos reis da Inglaterra obrigou os legisladores constitucionaes da Unio a manter uma attitude de desconfiana quanto auctoridade dos orgams do executivo, e dahi como meio de lhes diminuir a foranasceu
(1) Sur le snat des Etats Unis de VAmerique du Nora Paris nciemie Msison L. Larose et Forcei 1900 ,p. 45.

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a exigncia da confirmao do senado para as nomeaes de certos funccionarios pblicos. Tudo isso demonstra que no tnhamos necessdade de recorrer imitao do que proveiu J de causas especiaes s origens politicas da nao norte-americana. Persistindo em conservar uma formalidade at agora intil, no esqueamos o inconveniente de em dadas occasies poder ella ser utilizada como arma partidria, j contra os actos do poder executivo, j contra a boa composio do poder judicirio. IX Demasiada preoccupao de clareza no texto constitucional levou a distinguir entre as attribuies do presidente da Republica a de nomear, com excepo dos ministros, os membros do corpo diplomtico e os agentes consulares, quando, no n. 5 do art. 48, j figura a de prover os cargos pblicos civis, em que aquella outra se contem. I Ociosa como , a disposio se inclue no numero das que devem desapparecer. XI I A funeo de manter relaes com os estados estrangeiros, puramente honorifica, e para desempenhai-a no se praticam actos de auctoridade ou de imprio. Usam-se cortezias e deferncias com as naes amigas e nesse sentido, tendo-se de esco-

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lher um funccionario graduado, nenhum se achava em condies de servir, como o presidente da Republica, j pela ascendncia da sua posio official, j porque essa posio no mundo diplomatico o colloca no mesmo p de egualdade que os outros chefes de Estado, podendo, portanto, com elles tratar em tudo quanto no envolva o exerccio directo da soberania nacional. Alm disso, no nosso systema constitucional, assim 'devia succeder, visto a prpria lei fundamental ter, no art. 41, declarado o presidente 'da Republica chefe electivo da Nao. A attribuio que se lhe conferiu decorre, por conseguinte, da alta categoria a que o ele vou a referida lei. XII Declara a constituio federal, no art. 48 , que cabe ao presidente da Republica entabolar negociaes internacionaes, celebrar ajustes, convenes e tratados, sempre ad refeTRATADOS, remdum do congresso, e approvar os que os Estados celebrarem, na conformidade do art. 69, submettendo-os, quando cumprir, aucto-ridade do congresso. No primeiro caso, trata-se de combinar, de discutir entre as duas partes e auctori-dade mais activa, que o presidente, devia competir a attribuio de. firmar as bases do accrdo, de fprmal-o pela indicao das clausulas do pacto a celebrar. E' patente que a natureza* administrativa do assumpto tornava a

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fmico menos prpria da actividade do corpo legislativo e da ndole dos seus trabalhos. Da mesma sorte para os ajustes entre os Estados, que no revistam caracter politico que portanto no tenham maior alcance, basta a confirmao do presidente, por parte do governo da Unio, de cuja annuencia entretanto no seria licito prescindir, attentos os interesses do regimen federativo que podem estar em jogo. XIII Temos difficuldade em comprehender a posio politica dos ministros de Estado, tal como a estabelecem as disposies constitucionaes. Mais uma vez nos inspiramos no direito publico norte-americano, onde o principio corrente que taes funccionarios so delegados da confiana pessoal do presidente, no passando de meros executores das suas ordens. Entretanto alli os factos no auctorizam em absoluto esse modo de entender a funco dos secretrios de Estado. A comear pela Unio reconhecemos no se acharem elles to sujeitos ao presidente da Republica, pois seria isso violar o esprito da lei fundamental que, si exige a confirmao do senado, para a escolha dos seus auxiliares superiores, lhe dimine a liberdade de nomeao, e j a circumstancia de no designal-os livremente mostra no ter havido o pensamento de instituir um conselho puramente privado, o

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que ainda seria inconcilivel com o outro preceito daquella lei que, dando-lhe a faculdade de pedir a opinio dos chefes dos vrios departamentos ministeriaes sobre objectos relacionados com o exerccio de suas attribuies, suppe concorrerem nestes ltimos certas qualidades officiaes, isto , que sejam homens capazes, pela sua aptido, de poder aconselhar ou guiar o chefe da Nao. Quanto aos Estados verifica-se que muito menores so os laos de immediata dependncia porque os secretrios ahi recebem a sua investidura do voto popular e. por serem auctoridades, eleitas pelos seus concidados, diznos BRYCB que no formam em caso algum um gabinete ou um ministrio. Gomo no o governo q"e os designa e como no so responsveis nem perante elle, nem perante a legislatura, mas peraitte o povo em geral, no recebem ordens daqulle funccionario, no estando obrigados a seguir as suas indicaes. No devem ao governador a nomeao para os cargos que occupam e por isso no se achara adstrictos ao que este determinar. O governador no responsvel pela conducta de taes funccionarios, porque no a pde fiscalizar, eis como finaliza as suas observaes o conhecido publicista. Copiando o typo do governo norte-americano, ao operar-se no Brazil a transformao politica que importou no advento da Republica, som maior conhecimento da.origem particular que tivera aquelle governo, repro-

duzimos-lhe as imperfeies e commettemos outros defeitos no*momento da adaptao. Analysando' o que a respeito dispe a constituio federal vemos logo que o art. 41 declara ser o poder executivo exercido pelo presidente da Republica Desde que os seus secretrios ou ministros so excludos de exerccio desse poder, segue-se que no mandam, no resolvem por si, no praticam quaesquer actos de imprio, inhcrentes s attribuies privativas do mesmo poder executivo, que s o presidente da Republica exerce, nos termos do citado art. 41. As determinaes subsequentes, as dos arts. 49 a 52, o comprovara, quando estabelecem que ellesagentes de sua confianao auxiliam, lhe subscrevem os actos e presidem a cada ura dos ministrios em que se dividir a administrao federal. Similhantes encargos no demandavam a creao de uma classe especial de funccionarios, bera como para desempenhal-os seriam preferveis os directores das secretarias, os profissionaes collocados frente das reparties tecbnicas, e uns e outros com a vantagem de j se acharem educados pela pratica, de serem velhos conhecedores do officio. I O regimen parlamentar no dispensa os ministros de Estado que compem o gabinete, delegao do corpo legislativo. So figuras indispensveis no governo onde representara o pensa nento das camars. E' porm contestvel a utilidade de sub-

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Btituil-os pelos secretrios num regimen opposto em que se pretende que a iniciativa, a responsabilidade, a direco dos negcios confiados ao poder executivo, caibam 'exclusivamente ao seu chefe, que o exerce s -e no conjunctamente com quaesquer outras auctoridades. A consequncia, deante disso, foi fixarem-se para os secretrios attribuies que devem e podem pertencer aos directores dos vrios departamentos da administrao publica, sem alis valer-lhes.o preparo que estes adquirem com a permanncia no servio. No sofre o desempenho de taes attribuies, uma vez transferidas aos ltimos e nem sabemos porque a misso de cumprir as deliberaes do presidente, de transmittil-as, de publical-as, de contrassignar-lhe os actos, de despachar o expediente da marcha normal dos negcios do Estado, que o expediente commum *das reparties, imponha o estabelecimento de determinados funecionarios, para coadjuvar o chefe do poder executivo e principalmente com uma dignidade, com uma graduao hierarchica, similhantes s dos ministros nos paizes regidos pelo systema parlamentar. A constituio do Imprio nada tinha de parlamentarista. Entretanto, no art. 102, estatua que o imperador era o chefe do poder executivo, exercitando-o pelos seus ministros de Estado. Dada a irresponsabilidade do monarcha, poder-se- objectar no servir o smile. Mas francanjpnte ignoramos onde haja inconvenientes

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de qualquer ordem em declarar que lambera os secretrios exercem o poder executivo, como tem de ser"; sob pena de se tornarem elles entidades politicas de valor precrio, de se nivelarem com os outros empregados subalternos, reduzidos posio de meros e simples agentes, sem auctoridade alguma. Nesta ccnformidadfc de idas, applaudimos, como um passo para chegar verdadeira soluo, a ida de facultar o comparecimento dos ministros de Estado s sesses legislativas. Esclarecendo a discusso com as suas informaes, intervindo nos debates, para dar logar a uma collaborao em certos casos indispensvel e sempre til, tornariam elles mais divulgadas e mais claras as intenes, as vistas dos membros do governo e conseguinte-mente outros elementos contaria a critica, para melhor lhes apreciar a conducta. Alin de tudo isso, ha a mencionar a grande vantagem, assignalada pelo illustre sr. dr. ANTONO MERCADO no segundo congresso constituinte do Estado de S. Paulo (1), a da publicidade das relaes entre o poder executivo e o poder legislativo, das concordncias ou das divergncias entre ambos, o que ser de altos e benficos efeitos polticos. A ida no repugnou a um escriptor nor-teamericano que vae alm e cujas palavras textuaes propositadamente citamos : A presena dos ministros nas camars legislativas,
(1) Annaesp. 157 e 158.

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observa BURGESS, certamente til, sempre que se trata de legislar sobre os meios e recursos da administrao; e si ho de assistir s sesses, devem ser membros da corporao. De outro modo, carecem dos direitos e| privilgios necessrios para manter a sua dignidade e a sua independncia. No vejo em que o facto de serem os ministros membros das camars conduza forosamente ao governo parlamentar. (1) A presena dos ministros nas camars justifica-se com o prprio direito de iniciativa, conferido ao poder executivo. Tal direito implica para esse poder a faculdade de sustentar os projectos de lei que haja apresentado, de acompanhar-lhes a discusso, de se-guil-a nas suas diversas phases e de illus-tral-a com as indicaes fornecidas pelo conhecimento da marcha dos negcios polticos, bem como das necessidades mais immediatas da vida administrativa do Estado. Uma collaborao dos dois poderes no debate das resolues a votar no enfraquece a auctoridade de qualquer delles e tem a virtude de aproximal-os, de unil-os, para o til resultado da aco coordenada de ambos Na esphera da sua competncia particular devem ser inteiramente autnomos o or-gam executivo e o legislativo, mas, si a um e outro cabe a misso geral de promover o bem publico, certa ordem de relaes preciso que
(l) Op. cit.Vol. IIp. 132.

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mantenham, ao menos para a concordncia de vistas nos actos principaes do governo da nao. Esses laos de natural solidariedade no lhes permitte funccionarem totalmente separados, como si fossem extra nhos ou indiferentes ao desenvolvimento do corpo social a Ique pertencem. Nos Estados norte-americanos, cujas leis constitucionaes alis usam 6m regra de uma phrase significativa, quanto ao exerccio do poder executivo pelo governador, the SUPREME executive power shall be vested in a governor,o desejo de em tudo differenar os secrerios de Estado dos ministros do regimen par lamentar levou os, com excepo da Pennsylvania, a estabelecer apenas um que, com os chefes dos vrios servios pblicos, forma o corpo dos immediatos e superiores auxiliares da administrao. Pelo menos, similhante al vitre obedece aos preceitos da lgica e de al guma sorte condiz com a regra da separao completa entre as camars e o poder execu tivo. I Em quasi todas as republicas americanas, onde se aproveitou o exemplo dos EstadosUnidos, faz-se mister, para a validade dos actos do presidente, que os subscrevam os secretrios, e ainda se entende que, sem legalizal-os esses funccionarios, no tero elles o requisito para obrigar as auctoridades e os particulares. Entre ns no se definiu o alcance de similhante faculdade dos ministros de Estado e ante a maneira vaga pela qual a mencionou o

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legislador constituinte, nem se comprehende o fim que com ella se teve em vista, e neu o valor que se lhe quiz attribuir. No caso de ter havido o pensamento de apenas dar mais authenticidade s resolues do chefe do poder executivo, no seria por certo explicvel a determinao a respeito, na lei constitucional, pois nada impediria que o caso ficasse regulado em lei ordinria, uma vez que no se trata de attributo essencial da obrigatoriedade de taes resolues. A admittir que ao contrario tivesse prevalecido o intuito de associar a responsabilidade dos ministros de Estado do presidente, decretando a sua interveno forosa nas decises deste ultimo, o de lhes designar j no a funco de meros auxiliares, de simples executores das ordens daquelle que tem a seu cargo a suprema direco administrativa, mas a de repartir essa tarefa com os secretrios, ou de conhecel-os com auctoridade prpria, ento mandava a coherencia que se indicassem os effeitos da attribuio de subscreverem os actos do presidente quanto efficacia jurdica desses mesmos actos, de modo a no se vir julgal-a com importncia secundaria e conse-guintemente de utilidade duvidosa. Alis para deixar patente a confuso que reina no tocante ao assumpto, advertiremos que, na segunda hypothese, pouco se adiantaria com a ideia de depender a vigncia dos actos do presidente do consentimento dos secretrios, desde que so ellescomo quer o verdadeiro

 262regimen presidencialde livre demisso e de livre nomeao de quem exerce o poder executivo. E, para mais uma vez assignalar que no se justifica a theoria de considerar os secretrios apenas como conselheiros do presidente e da confiana pessoal deste, repetimos que um dos mestres do direito administrativo norte-americano, FRANCISCO GOODNOW, confessa serem nos Estados-Unidos os regulamentos de mais importncia commumente expedidos pelos chefes dos departamentos da administrao publica No em tanto, conforme a doutrina constitucional, a competncia de fazer baixar decretos para a execuo das leis exclusiva do presidente. Essas e outras transaces que a pratica tem imposto evidenciam a quantas dificuldades levaria a noo de no systema opposto ao do governo de gabinete no passarem os secretrios de meros auxiliares do presidente e de simples executores das suas ordens. J por vezes tm indicado os nossos homens polticos a necessidade de alliviar os ministros de algumas occupaes no despacho ou assignatura dos papeis, lembrando a creao dos subsecretrios de Estado, e, para se julgar do concurso desses auxiliares, cumpre, antes de tudo, saber quaes os servios que lhes esto incumbidos nos paizes que adoptaram a soluo proposta. Na Inglaterra, ha o subsecretario administrativo e o subsecretario politico. O pri-

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meiro o mais alto funccionario technico da repartio. Envelhecido em certo ramo do servio publico, conhece-lhe a fundo os precedentes, os usos, as tradies, as exigncias, o pessoal; um empregado permanente, tornandose o verdadeiro sustentculo do funccionamento do ministrio, na parte administrativa. O segundo, o subsecretario politico, o auxiliar da actividade parlamentar do ministro e de todo o gabinete ; representa-o nas camars e o que faz elle na sua qualidade considera-se como acto do ministro, cuja responsabilidade o protege. E' um verdadeiro alter ego deste ultimo, em tudo quanto se refere direco politica da pasta (1). Na Frana, o subsecretario ao mesmo tempo funccionario politico e administrativo. Assiste o ministro no parlamento e oncarre-de sustentar o detalhe das proposies oramentarias e dos projecios de lei, representando o seu chefe ausente ou mesmo o governo. Pde em principio exercer todas as attribuies de titular da pasta, relativas aos servios da administrao publica (2). Na Hespanha, os subsecretrios foram creados para alliviar os ministros dos assumptos de somenos importncia e afim de que possam estes asssistir s sesses das cortes, com a fre(1). V. MICELILa posizione costituzionale dei sottosegretari di StatoArchivio di diritto pubblico RomaAnno I-p. 421438. (2) M. CLAVIRBS Les sous-secrtaires d'Etat en Irance et en AngleterreParis1901p. 143159.

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quenca que exige o servio do Estado. As funcOes dos subsecretrios se reduzem direco immediata do regimen burocrtico do ministrio, a unificar ante o ministro os diversos servios e a executar todos os que por elle lhe forem delegados (1). Na Itlia, a lei de 12 de fevereiro de 1888 confere aos subsecretrios, que t n apenas funces politicas, o encargo de poder sustentar a discusso dos actos e das propostas do ministrio no parlamento e o decreto de 1. de maro do mesmo anno d-lhes tambm a misso de coadjuvar o ministro, exercendo, no respectivo departamento, as attribues por elle delegadas, bem assim a de represental-o nos casos de ausncia ou de impedimento (2). A instituio pde medrar entre ns. Ou por se acharem sobrecarregados com attribui-es que nenhum inconveniente haveria em dar aos directores das secretarias de Estado ou por terem excesso de trabalho determinado pela circumstancia de, nas respectivas pastas, exercerem de facto o poder executivo, o certo que para o publico ha sempre grande difficuldade em falar aos ministros, em procu-ral-os para a deciso de qualquer negocio. Marcam audincias, mas raro lhes dado comparecer hora designada e, quando ellas se realizam, as partes, depois dos no poucos vexames que supportam para serem recebidas
(1) ADOLFO POSADAop. eit.Tomo Ip. 387. (2) V. MieBLi-foc. cit.p. 538-639.

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tm de expor apressadamente o que pretendem, at por um sentimento de delicadeza para com o grande numero de pessoas que ainda esto nos corredores, canadas de esperar o momento de se annuncial-as. Por maior que seja a ba vontade do ministro, falta-lhe tempo para ouvir a cada um com a devida atteno, como no est ao seu alcance conseguir que todos promptaraente com elle se entendam. Poucos tm a fortuna de serem logo admittidos sua presena, nos casos de urgncia e mesmo nos dias em que est o ministro disposio de quem tenha negcios com o governo ou v reclamar a proteco que pelas leis a auctoridade obrigada a dispensar aos cidados. J por esse lado adeantaria bastante a supplencia do subsecretario e tanto mais parece ella desejvel, quanta no regimem democrtico entre os princpios capites da organizao politica figura o de serem os funccionarios sempre accessiveis ao povo. Gircuinstancias bem conhecidas inhibem Je frequentemente approximal-o do chefe da Nao ou dos ministros e ahi est a razo de se pretender facilitar-lhe o assduo contacto com os representantes directos daquellas aucto-ridades, como seriam os subsecretrios de Estado, que nos convm estabelecer, ao menos com funces de ordem administrativa. Voltando ao estudo das attribuiOes dos ministros ou secretrios de Estado, achamos que tm interesse para a conveniente apreciao do

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assumpto as notas que colligimos, quanto aos princpios estabelecidos nas republicas americanas onde se regulou a competncia daquelles fun-l ccionarios, sob o influxo do exemplo dos EstadosUnidos. Eis as indicaes a que nos referimos : O numero dos ministros de Estado designado por lei. So responsveis, pelos actos de administrao, nos ramos que dirigem, conjunctamente com o presidente da Republica. Todos os decretos e ordens do presidente da Republica so subscriptos pelo ministro do departamento respectivo e no so cumpridos, sem essa formalidade, bastando somente a assignatura do chefe do poder executivo, para as determinaes referentes nomeao e demisso dos ministros de Estado. Os ministros de Estado podem concorrer aos debates de qualquer das camars, retiraudo-se antes da votao. A constituio, no art. 75, declara que o poder executivo se encarga a un ciudadano, con el titulo de presidente de la Republica, y no se ejerce sino por mdio de los ministros secretrios dei despacho. Os ministros so o orgara communicao do governo com de

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corpo legislativo; apresentam projectos de lei, tomam parte nos debates e aconselham o presidente a sanccionar ou no as resolues das camars. Cada ministro apresenta ao corpo legislativo, dentro dos primeiros quinze dias de cada legislatura, um relatrio sobre o estado dos negcios do departamento respectivo e sobre as reformas que convenha auctorizar. As camars podem solicitar a presena dos ministros. Os ministros, como chefes superiores da administrao, podem exercer em certos casos a auctoridade presidencial, segundo disponha o presidente e sob sua responsabilidade annullam, reformam ou suspendem as providencias dos agentes inferiores. A constituio, no art. 120, declara quaos as attribuies que competem ao presidente da Republica,
COMO SUPREMA AUCTORIDADE ADMINISTRATIVA.

Os accrdos, as resolues e as ordens do presidente da Republica so subscriptos por cada secretario, nos. assumptos da respectiva pasta, sem o que no so validos e, por conseguinte, no produzem o effeito legal-. So nullas todas as ordens que

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communicarem os secretrios de Estado, sem a rubrica do presidente. Os relatrios dos secretrios de Estado so apresentados ao congresso, annualmente, dentro dos primeiros quinze dias de sesso ordinria. Os secretrios de Estado podem concorrer aos debates do congresso e nelles tomar parte, sem voto. A constituio, no art. 75, declara que haver um presidente, que, com o caracter de chefe da Nao, exercer 0 poder executivo. Ha cinco ministros e secretrios de Estado, nomeados livremente pelo poder executivo. Todos os decretos, ordens ou resolues do poder executivo so subscriptos pelo ministro competente j e, si no o forem, no tm valor algum, no so obedecidos pelos seus agentes e nem por qualquer pessoa ou auctoridade, exceptuadas, porm, as nomeaes ou demisses dos mesmos secretrios de Estado. 1 Os secretrios apresentam s ca mars legislativas os seus relatrios, dentro dos seis primeiros dias das sesses ordinrias, I Os. secretrios de Estado devem prestar s- camars legislativas, com conhecimento do poder executivo, to-

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das as informaes que estas lhe requisitarem sobre negcios das respectivas secretarias, excepto aquelles cuja reserva se torne necessria, a juizo do poder executivo, e acerca dos quaes informam em sesso secreta. A constituio, no art. 84, declara que o poder executivo exercido pelo presidente da Republica. Os secretrios de Estado, no respectivo departamento, auctorizam as providencias do presidente. Todas as ordens do poder executivo devem ser assignadas e com-municadas pelo secretario do departamento, a que correspondam. A responsabilidade dos secretrios de Estado solidaria com a do presidente, por todos os actos deste, que auctorizarem com a sua referenda. Apresentam os relatrios ao corpo legislativo, nos primeiros dias de sesso ordinria. Os secretrios de Estado podem concorrer s sesses da assembleia e tomar parte em suas deliberaes. Tm o dever de dar-lhe todas as informaes e de responder s in-terpellaes, attinentes a negcios da administrao, salvo os que se refiram a assumptos diplomticos ou operaes militares pendentes.

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Os secretrios de Estado re-nemse em conselho, sob a direco do presidente da Republica ou de um dentre delles, designado pelo chefe do poder executivo. Todas as deliberaes so consignadas em um registro e assigna-das pelos membros do conselho. Tm assento em cada uma das camars, para sustentar os projectos de lei e as razes de no saaco do poder executivo, B As camars podem requisitar-lhes a presena e interpellal-os sobre os negcios administrativos, sendo elles obrigados a fornecer as necessrias explicaes; si allegam que taes explicaes compromettem o interesse do Estado, podem dal-as em reunio secreta. Os Secretrios de Estado so responsveis tanto pelos actos do presidente, que referendarem, como pelos que praticarem, e, em caso algum, a ordem verbal ou escripta do presidente pde isentai-os da responsabi-libade. A constituio, no art. 111, declara que haver de trs a seis secretrios de Estado. Os secretrios de Estado podem assistir, sem voto, s deliberaes do

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congresso, devendo comparecer sempre que sejam chamados, bem como responder s interpellaes, que lhes dirigirem os deputados, referentes a assumptos de administrao, excepto os das pastas das relaes exteriores e da guerra, quando julguem necessria a reserva, e salvo si o congresso mandar que se pronunciem a respeito. Sobre o comparecimento dos se- s cretarios s sesses legislativas, o principio no differe do adoptado em Honduras. Ha cinco ministros e cada um s responsvel pelos actos que legaliza e, solidariamente, pelos que accorda com os seus collegas. t Os ministros no podem, por si ss, em caso algum, tomar qualquer resoluo, salvo no tocante ao regimen ecouomico e adminisirativo do departamento que dirifam. Apresentam os relatrios, logo que se abre o congresso, a cujas sesses podem concorrer, tomando parte nos debates, mas sem votar. As ordens e os decretos do presidente so subscriptos por cada ministro, no respectivo ramo, sra o que U no tm obedincia.

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Os ministros de Estado, reuni' dos, formam o conselho de ministros, J cuja organizao e cujas funcs re-gulamse por lei ordinria. I Cada ministro apresenta o seu relatrio ao congresso, podendo concorrer aos debates de qualquer das camars, retirando-se, porm, autos da votao. Egualmente, cada ministro concorre discusso, sempre que o corpo legislativo reclame a sua presena e, tanto num como noutro caso, responde s interpellaes que lhe forem dirigidas. A responsabilidade solidaria pelas resolues tomadas em gabinete, e individual pelos actos peculiares ao departamento respectivo. So idnticas as regras sobre a contra-assignatura dos actos do presidente, a responsabilidade, a apresentao dos relatrios ao corpo legislativo, e sobre o direito ou obrigao de comparecimento s sesses de qualquer das camars. D-se o mesmo que em So Domingos, D-se tambm o mesmo, convindo notar que o art. 96 da constituio estabeiece que todos os assumptos

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que no seiara da economia dos secretrios devem ser resolvidos em conselho de ministros. Resta-nos accrescentar que ainda o mesmo succede no Chile, na Republica Argentina, sendo omissas a constituio do Mxico, quanto ao comparecimento s sesses legislativas, e a do Uruguay, no s quanto a esse ponto, como tambm quanto a ser essencial a formalidade da contraassignatura. XIV Particularizando-se os actos da competencia do poder executivo, seria acertado especifical-os todos no texto da lei constituci onal. Mas antes de tudo impunha-se- a distinco entre as faculdades que o presidente pde exercer ou no e os deveres que tem a cumprir, no desempenho das suas funces politicas. Entre as primeiras inclem-se as de conceder licenas e aposentadorias a funcciona-rios pblicos, que no so da natureza das que convenha entregar ao curpo legis'ativo. Trata-se de verificar o preenchimento das condies estabelecidas para o goso daquellas van-

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tagens, de verificar si quem as pretende rene os titulos exigidos para obtel-as, de indagar do fundamento do pedido, mediante as informaes que mais facilmente consegue o ramo executivo. Outro tanto occorre no caso da concesso de penses, faculdade que segundo RUY BARBOSA deve residir no poder executivo, ficando auctoridade legislativa competncia para fiscalizar o exerccio dessa faculdade, pela attribuio, que lhe conferida no art. 34 Io. da constituio federal, de fixar e limitar a despeza publica. A questo j foi ventilada no senado federal, tendo o sr. SEVERINO VIEIRA emittido a opinio de, na espcie, haver dois poderes que devem ser ouvidos, o executivo para resolver sobre o favor, e o legislativo para conceder a verba aos que aquelle outro entenda assistir o direito penso. O sr. QUINTINO BOCAYUVA, que tambm inter-veiu no debate, pronunciou-se no sentido de pertencer ao poder executivo a faculdade de conceder penses, porque existiro mais garantias para os cofres pblicos em serem processadas e concedidas por esse poder, sob a clausula de approvao do congresso, julgando isso melhor do que deixar iniciativa individual dos deputados ou senadores a pro-positura das penses, que so sempre onerosas e nem sempre justificadas. O mesmo argumento invocado com relao s aposentadorias e s licenas ainda serve quanto ao acto de conferir medalhas de

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distinco ou de honra e ao de conceder privilgios aos auctores de inventos ou aperfeioamentos industriaes, conforme as leis em vigor. No ha ahi como prescindir da aco puramente administrativa. Tem por certo a maior gravidade a auctorizao do poder executivo para transferir temporariamente a sede do governo, por excepcional motivo de ordem publica e no estando reunido o congresso. Gircumstancias extremas talvez cheguem a determinar a necessidade da medida e eis o que aconselha fazer constar da lei constitucional a referencia ao modo com que dever agir o presidente da Republica em similhante conjunctura, que no custa prever. No menciona a constituio federal o direito do presidente da Republica, afim de apresentar projectos de lei, embora no art. 29 se encontre a alluso a* taes projectos, tacitamente admittidos. Affirmamos mais uma vez que no se comprehendem as reservas na concesso do direito de iniciativa ao poder executivo. Gonferil-o privativamente s camars no parece o melhor alvitre, por lhes faltarem os elementos indispensveis ba confeco das leis, [sobretudo das attinentes aos servios technicos. O exemplo dos Estados Unidos, onde s aos membros do congresso pertence a faculdade de apresentao de projectos de lei, no anima a seguil-o, quando os publicistas so unanimes na sua quasi totalidade em preconizar a aco cumulativa do governo e do parlamento, che-

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gando alguns e dos mais auctorizados a indicar a excluso da segunda no tocante s resolues de ordem financeira. Restrinjam-se os poderes d auctoridade administrativa para contel-a nos abusos da sua fora politica e garantirem-se os direitos individuaes contra o arbtrio e a prepotncia. No se v, porm, at o ponto de diminuir o valor, a utilidade da sua cooperao na marcha regular dos negcios pblicos, cedendo ao erro da mal entendida supremacia do ramo legislativo sobre os demais. A independncia desse orgam da vontade do Estado no incompatvel com a harmonia entre elle e os outros no que no perturbe o livre exerccio de suas funces especiaes como succede a propsito do direito de iniciativa, com o qual nenhum perigo ha de offender o presidente a autonomia de qualquer das casas ao decretarem as leis. I A matria das desapropriaes por utilidade ou necessidade publica tambm ficou esquecida e no emtanto parece certo que, em geral, a competncia para auctorizal-as ha de estar com o poder executivo e no exclusivamente com as camars. Passando ao estudo dos deveres do poder executivo, cumpre indicar a omisso, a propsito da escolha dos ministros do tribunal de contas, e a falta mais de notar visto ter havido a alluso especial aos actos que pratica o presidente da Republica, com annuencia do senado, quaes os da nomeao de juizes da

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supremo tribunal e de ministros diplomticos. De outras obrigaes do chefe do poder executivo egualmente no se cogitou, como a de representar a Nao perante os governos extrangeiros, de conceder cartas de naturalizao, de arrecadar as rendas publicas, de determinar as despezas legalmente auctorizadas, e a de mandar proceder s eleies nos dias que j no estiverem marcados na lei, respeitando, porm, os prazos por ella fixados, a exemplo do que se ter de dar, na hypothese do art. 42 da constituio federal. Mais uma obrigao a consignar a de fornecer a auctoridade executiva ao poder judicirio o auxilio material que este solicite para o cumprimento de suas ordens e de providenciar para que se cumpram inteiramente as s-iitenas dos magistrados ou dos tribunaes. Talvez se torne difficil a declarao no texto das leis fundamentaes da competncia geral da referida auctoridade, em matria de policia, 'muito embora ningum desconhea quanto se lucraria com a indicao daquella competncia em termos expressos. A policia ainda uma instituio imperfeita, mesmo quando entregue a funccionarios zelosos e capazes. A ausncia de rigoroso critrio jurdico que presida aos seus actos mais graves deixa margem a incalculvel arbtrio sobretudo no que concerne s detenes e s prises. B os abusos qu a todo instante lhe permittein os defeitos inherentes ao acto de prevenir ou reprimir as perturbaes da ordem

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publica no prejudicam tanto aos que, pela posio social que oceupam, se valem da imprensa, das relaes de amizade e de outros meios para lhe impedir os desmandos com a] ameaa do protesto, da queixa, e ainda da simples representao. A sua violncia fere principalmente os humildes, os obscuros, as pessoas de condio inferior, e a estas nada impede de tratal-as com descabida energia ou com exorbitante severidade. No em tanto ainda se pensa em lhe desenvolver uma das funees mais odiosas, a da chamada policia sanitria, que s se nos afigura tolervel e benfica, quando em harmonia com o respeito aos direitos individuaes, muitas vezes ameaados pelos extremos da opinio pessoal ou pelas seduces da theoria em voga no momento. I Occorre com frequncia o caso de medidas sanitrias determinadas com sacrifcio da liberdade dos cidados, quando, entretanto, se referem no a verdades consagradas mas a princpios ainda controversos, a innovaes de vantagens problemticas, nascendo dahi os maiores perigos, quer para os particulares, quer para o prprio Estado. Gomprehende-se em taes circumstancias e so estas as mais cornai unsa necessidade de restringir a aco dos diversos funeciona-rios. Devem elles com a sua responsabilidade profissional antes aconselhar, indicando ou suggerindo, do que obrigar e compellir o publico a satisfazer exigncias a respeito de cuja effi-cacia variam as apreciaes, os julgamentos.

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Pronunciando-se a respeito e mandando observarem-se as normas que lhe parecem as mais conformes razo, viria o Estado a implantar o funesto predomnio da sciencia oficial com o mesmo risco dos attentados resultantes por exemplo da existncia de uma religio imposta crena de cada individuo. A propsito cabe aqui recordar as sensatas observaes de um escriptor insuspeito : Que fazer, pergunta ALFRED FILLASSIER, com que meio agir sobre o individuo, levan-doo a regular-se em sua vida intima segundo os preceitos de hygiene ? Ma falta das prescripes religiosas que eram as das leis antigas o Estado moderno deve proceder pela persuaso mas nunca pela auctoridade. A interveno do Estado em matria de hygiene privada muito precria e delia s se encontram vestgios na primeira phase de sua historia, entre t>s povos que viviam agrupados sob as suas tendas, abrigados nas cavernas dos rochedos. (1) E eis a verdade indiscutvel, pois si o essencial a limpeza nas ruas e nas habitaes, emquanto no a observarem rigorosamente as municipalidades e os moradores de todos os prdios, duvidoso ou quasi nullo se nos apresenta o effeito das ordens emanadas da auctoridade sanitria.
(1) DE LA DTERMINATION MATIKE D'HYGIXE.ParisJules
DES POUVOIRSPUBLICSES

8-9.

Rousseau1899

pag.

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Na hygiene tornar-se-ia preciso como se d com a policia de segurana ser o interesse de cada qual to prximo, to immediato e to directo de modo a coincidir com o empenho do Estado na obedincia s prescripes cou-tdas nas leis e nos regulamentos. Com relao policia de segurana ha meio de adaptar a instituio nas suas linhas geraes a todos os povos, ao passo que na hy- -giene se levanta o obstculo da diversidade do clima, da constituio do solo e da situao do local. Ainda no possvel extinguir as epidemias como se suffocam as rebellies. Para a proteco da sade publica ordinariamente no dispe o Estado de recursos decisivos, de expedientes seguros, de methodos perfeitos, urna voz que mesmo no campo das investigaes scientificas perduram a incerteza e a hesitao, no tocante s origens do mal e aos remdios afim de prevenilo ou atacai-o. Haja vista o que no deixa de acontecer nos hospitaes de isolamento, embora os mais vigilantes cuidados. A dificuldade em se fazer o diagnostico exacto, confessada pela sinceridade dos clnicos de ba f, perraitte recolhe-rem-se naquelles estabelecimentos doentes accommettidos de outras enfermidades e tratados em promiscuidade com os de molstias contagiosas. Taes so os embaraos oppostos execuo das leis sanitrias, quando conferem poderes discrecionarios ao pessoal encarregado da di-

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reco do servio, ioflingindo vexames descabidos, inteis, principalmente s classes pobres, as mais dignas de merecer o amparo, o auxilio do Estado, na garantia, na defesa de seus direitos, e equivalendo-se os abusos, as violaes desses direitos aos receios, aos perigos da propagao das enfermidades. Gonsidere-se, portanto, tudo isso para no se decretarem leis attentatorias da ordem jurdica. Aggravadas com o nus de elevadssimas despezas, no adeantam e nem aproveitam causa do bem publico. A soluo razovel recomniendada pelo que se verifica no terreno dos factos consiste em promover a interferncia do Estado, no exaggerando na preoccpao da exterioridade, sempre nociva, mas regulando-a com a moderao, com a prudncia, requeridas pela natureza do assumpto, para cujos estudos ainda no est encerrado o peiodo das tentativas e das experincias. Percorrendo o interior do seu paiz e admirando o luxo das casas construdas para escolas onde dos menores detalhes se preoccupra o architecto, sem esquecer at a quantidade do ar que nas diversas salas teriam de respirar os alumnos, duvidava um dos grandes estadistas da Frana desse e de outros melhoramentos sob o ponto de vis ia hygienico. Si tudo por certo alli se fornecia s creanas para lhes desenvolver o vigor, a robustez, ao voltar, porm, s suas casas l achavam como fructo da pobreza, da misria da maioria dos

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paes, a habitao escura, acanhada, de que se cobra o menor alugue), a alimentao insuficiente ou mesmo nociva por ser a de preo inferior, o vesturio escasso que no resguarda o corpo da humidade, ou ainda desasseiado, visto o salrio do trabalhador nem sempre deixar o preciso para as successivas lavagens de roupa, e outros tantos males que inutilizam por completo as cuidadosas precaues, semelhantes s determinadas naquelles estabelecimentos de ensino. O mesmo succede com a populao adulta. Pobre na sua grande, na sua immensa maioria, sem o direito de escolher as occupa-es, os modos de vida que no prejudiquem a constituio physica de cada qual, que a no exponham a incommodos graves, fatigando-se para no succumbir na lucta pela existncia, procurando economizar nas menores coisas para que no se lhe aggravem os embaraos financeiros, bem pouco ou quasi nada lhe adeanta o cumprimento das ordens da repartio de hygiene, o servio das desinfeces, a execuo das demais providencias a que a obrigam as varias auctoridades, quando lhe falta o dinheiro para pagar o medico, para ir phar-macia, para observar a dieta prescripta, devendo humilhada, abatida, satisfazer-se com a esmola da clinica gratuita que vale muito, mas que no o bastante para o conforto de um doente. Urge reflectir neste ponto essencial. No auctorizemos despezas onerosas, improductvas,

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no deixemos merc da tyrannia, do arbtrio da cdigo sanitrio a pobre viuva subsistindo com os parcos rendimentos do pequeno prdio, que lhe legou o marido para ajudal-a a viver dignamente, ou o extremoso chefe de familia visando garantir o futuro dos seus filhos de modo a depois que falte ficar-lhes ao menos o tecto onde se possam todos abrigar. Antes das intimaes de homens sujeitos, como quaesquer outros, a se transviarem no caminho do erro, da injustia, da prepotncia, e de cuja tarefa, embcra a solicitude da generalidade, no licito em conscincia ter a certeza de que attingir sempre o seu fim, importa crear, desenvolver a assistncia publica, montando as pharmacias populares e instituindo o servio medico gratuito. Animem-se os trabalhos das associaes scientificas que se fundarem, subvencionandoas e valendo-lhes tia propaganda esclarecida* Favorea-se a discusso a mais ampla das diversas questes; promovam-se os estudos que demanda'o conhecimento da verdade; concedam-se as vantagens compatveis com os recursos de que dispem os cofres pblicos para estimular os exames, as analyses, as pesquizas de que depender o julgamento doutrinal das innovaes propostas e dos aperfeioamentos indicados no que se refere s garantias da sade publica. B' esse o dever primordial que cabe ao Estado. Proteja, auxilie, soecorra e agindo por essa forma proporcionar maiores benefcios

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que com o odioso systetna de forar, de coagir e de impor. As duas mentalidades mais poderosas do nosso paiz j manifestaram o seu voto na questo da policia sanitria. Para TEIXEIRA MENDES, O sbio positivista, o problema hygienico no comporta uma soluo definitiva em nossos dias. E' mais espiritual do que temporal, dependendo a sua apreciao systemati' a da theoria do organismo humano, considerado em si e nas suas relaes com o mundo, donde se torna claro que a acceitaco de uma theoria no pde ser imposta pelo governo, seja qual fr a convico do estadista acerca da realidade delia. Para RUY BARBOSA, maestro di color che sanno, a obrigatoriedade da vaccinao meramente uma opinio impugnada por outras opinies. Eis a argumentao do doutissimo brasileiro: Grandes ap-parencias a recomrnendam. Grandes factos a desauctorizam. No chegou a ser uma verdade promulgada. Apenas est na categoria das hy-potheses controversas, No longo processo de verificao que tem atravessado, as mais serias objeces a desmentem. E si a certeza scien-tifica ainda a no reveste como que a acolhem e a impem sob o imprio da lei ? Os sbios contendem. Como que o legislador resolve, tomando voz por uma das partes ? A sciencia duvida. Com que direito o poder leigo afirma ? Na esphera profissional, o caso ainda se discute livremente. Que auctoridade nos assiste ento na esphera politica, para fe-

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char a questo e reduzir a golpes de penalidade os dissidentes ? No apostolado da medicina, comraove o desinteresse de um BETTENCOURT RODRIGUES levando por deante a creao do Instituto Pasteur na capital de So Paulo, a abnegao de um CLEMENTE FERREIRA sinceramente compadecido da desgraa dos tuberculosos em todo o Brazil, o devolamento de um SYLVIO MAIA erigindo no primeiro Estado da Republica a bella instituio da Maternidade, a nobreza exemplar de tantos outros, labutando nos hos-pitaes, nas enfermarias, salvando a vida a in-numeras pessoas, sem ruido, sem apparato, e procurando nas liyes de todos os dias enriquecer o seu cabedal scientifico para o bem commum. Aproveite-se da capacidade medica o que ella offerece de mellaor, de mais til, de mais necessrio tanto para o individuo como para a sociedade. Teremos dest'arte a verdadeira policia sanitria que, consultando o interesse publico, respeitando as convices, os sentimentos das diversas classes, promovendo o bem estar dos cidados, ser assim poderoso elemento de real felicidade e de indiscutivel progresso. XV rara o governo republicano que tem de facilitar por todos os meios possveis- directos ou indirectosa ingerncia dos cidados nos
_ ..,,.

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negcios pblicos, principio capital o da responsabilidade do poder executivo. Sob o ponto de vista dos direitos da massa popular no corresponde a essa impretervel| exigncia do regimen democrtico o systema adoptado na Frana, que declara irresponsvel o presidente e que na parte politica sujeita os ministros censura do parlamento. Allega-se terem as camars mais que ver cora os ltimos do que com o primeiro, visto o presidente exercer uma influencia e no um' poder, e em outras palavras, antes uma auctoridade moral do que propriamente politica. Allega-se mais que em rigor a funco do poder executivo pertence ao gabinete e este que na verdade tem a seu cargo a suprema direco administrativa, resolvendo os ministros as questes mais graves, como entendem, sem maior atteno ao modo de pensar do chefe do Estado, cuja acquiescencia s decises daquelles funccionanos sempre certa. Finalmente, invoca-se o motivo de, como os deputados, devendo os ministros ter a confiana da nao e no havendo meio de tornal-os electivos porque facilmente se comprehende quanto seria isso difficil ou mesmo inconveniente, cumprir s camarsque representam a vontade do povo a expresso dos sentimentos do eleitorado para com taes auctoridades. So, porm, evidentes os defeitos da combinao artificial e illogica de que nasceu o systema francez. Em primeiro logar, o supremo exerccio

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do poder executivo ha de estar confiado a um s unccionario. Excluir o presidente para dei-xal-o apenas com os ministros seria cahir no erro da forma collegial, sufficientemente con-demnada, alera de se offerecer serio embarao precisa determinao da competncia do chefe do Estado, vindo esta no tocante aos encargos da administrao publica a ficar menor que a dos ministros, dos quaes no emtanto elle o legitimo superior hierarchico. Por outro lado tornar o ministrio dependente das camars importa em ceder ao preconceito e ao erro da supremacia da funeo legislativa no organismo politico do Estado. No se recommenda portanto no campo da theoria a soluo que as seduces do regimen parlamentar fizeram prevalecer na Frana e que alli circumstancias meramente occasionaes talvez justificassem como indispensvel no momento politico. Os nossos princpios, que so os dos Estados Unidos e de que j demos noticia ao tratar das attribuies judiciarias do senado, parecem os mais curiaes no governo democrtico, em que as leis no obrigam unicamente aos cidados e sim a todas auetoridades, sem quaesquer excepes. Mas ainda assim no satisfazem, quanto aos seus resultados prticos. Occorre logo a justa observao de pertencer s camars que tornam effectiva a responsabilidade do presidente a attribuio de votar as leis sobre o assumpto, podendo re-

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gulal-o como lhes aprouver, o que j de algum modo favorece os seus movimentos de condescendncia ou de intolerncia para com o chefe do Estado ou para com os seus ministros. Ha tambm o obstculo de pr em jogo o systema, diante das apprehenses que causa o procedimento contra o presidente e da commoo que soffreria o paiz com a sua dispensa do cargo, donde procede a desconfiana de muitas vezes se tornar illusoria a responsabilidade porque o receio de maiores males levar as camars a no querer apural-a, deixando impunes as faltas comrnettidas. Si conta o presidente com a maioria do congresso, no ha duvida que ser quasi impossvel conseguir a sua responsabilidade poltica. Si ao contrario essa maioria lhe adversa a sua independncia estar ameaada ou enfraquecida nos confiictos que se derem entre elle e qualquer das casas, a que no custar arredal-o do alto posto num julgamento apaixonado e menos regular. Reconhecemos ligar-se a questo a um dos problemas mais complexos, mais discutidos do direito publico moderno e emquanto no lhe achamos a verdadeira soluo cumpre reflectir na necessidade de em parte reparar a imperfeio das medidas at agora lembradas para o caso, desenvolvendo o regimen da inteira, da completa publicidade dos actos do poder executivo. Dar esse regimen a todos os cidados, a todas as classes, o meio de apreciar-lhe a conducta, de conhecer-lhe as intenes, de seguir-

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lhe a orientao, de observal-o na sua actividade e no seu zelo pela causa publica. Haver dest'arte pelo menos um correctivo indirecto, o da opinio, que tanto devera querer conquistar os representantes do poder executivo, temendo-a talvez mais do que as du -vidosas sances do julgamento ou do voto das camars. XVI Tambm para o effeito da publicidade dos actos do poder executivo requer-se a presena T dos ministros nas camars, bem como o direito de lhe dirigirem estas as suas interpellaes. No ha nisso o menor vislu nbre de parlamentarismo. Assis BRAZIL, franco partidrio do systema presidencial, no trepida em affirmar que similhante systema no elimina as discusses e at nada se oppe a que admitta ainda as interoellaes aos ministros. (1) Mesmo trnando-se obrigatria a resposta por parte dos ltimos, no se chegaria a diminuir a independncia do poder executivo. Im-| pe-selhe o dever de prestar as informaes de que necessita o congresso para o conveniente exerccio de suas funces constitucio-naes, justamente como as que a lei manda que aquelle poder fornea s auctoridades judiciarias, afim de resolverem estas sobre os julgamentos a proferir. questo de forma e a
(l) Op. cit. p. 184.

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das nterpelles convm mais no s pelo effeito da publicidade, que ho possvel procurar no ultimo caso, dadas as exigncias do segredo de justia, como porque, graas ao meio indicado, at certo ponto garantem-se os [direitos da minoria, permittindo-se o desenvolvimento da sua aco vigilante e fiscalizadora. Para alguns a medida teria a desvantagem de auctorizar a ingerncia abusiva dos representantes em todos os ramos do poder executivo. A esse argumento fcil replicar com o exemplo dos Estados Unidos ondeembora a circumstancia de no terem os ministros assento nas camars e nem serem obrigados a responder s interpellaes que recebam dos deputados ou senadorescresce de dia para dia o predomnio das famosas commisses parlamentares, cuja fora mais se faz sentir precisamente no circulo da actividade administrativa. O mesmo exemplo dos Estados Unidos serve para mostrar no valerem as razes dos que pelo temor dos debates prolongados apontam o perigo das leis mal estudadas, que naquelle paiz, apezar da separao completa e absoluta entre os dois rgos, o legislativo e o executivo, so objecto de fundadas censuras, repetidas at nas criticas dos publicistas estrangeiros. No Brazil a applicao rigorosa do systema presidencial no tem logrado evitar as discusses desordenadas ou em demasia, o retardamento das reformas mais necessrias, a transaco do governo com a maioria, as

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resolues improvisadas, e outros males que muitos entendem resultar da pratica do regimen parlamentar ou mesmo do facto de terem os ministros entrada nas camars, intervindo nos seus trabalhos ainda que s com voto consultivo. Alis no custaria ver que esses vcios podem antes provir ou da imperfeio dos costumes polticos ou das lacunas da lei eleitoral, que no ajudam a escolha dos mais capazes de elevar a dignidade da funco legislativa, nada tendo que ver com a harmonia que se pretenda manter entre ella e a do rgo executivo. Idnticos reparos desperta a objeco da excessiva influencia do espirito de partido e neste ponto a importncia do assumpto fora-nos a algumas consideraes, tendentes a mostrar que a matria reclama srio estudo. Num bello arfgo publicado no quarto tomo da Revue de Droit Public, o douto professor V. MICELI, estudando a vantagem da'formao e a, utilidade da existncia dos partidos polticos, comea por declarar no corresponderem elles aos movimentos da opinio publica] com a qual se achara s vezes era contradico. Distingue depois o abalisado cathedratico da universidade de Perugia duas categorias de factos abrangidos pela interveno daquellas colligaes. Com relao aos factos polticos, consistindo nas deliberaes de simples opportunidade, na utilidade de fazer ou deixar de faze* uma certa coisa, de um tal modo e num tal

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momento, como no caso de imprimir determinado caracter politica exterior, de estipular uma alliana, de prevenir uma revolta, de combater o descontentamento de uma provncia, de ajudar o progresso das artes, das sciencias, quanto a esses factos em que se torna possvel a manifestao simultnea de varias opinies, comprehende-se, justifica-se a formao de maiorias e minorias por se tratar de questes relativas a phenomenos de evidente instabilidade que admittem regras variveis. Mas si os partidos polticos invadem d campo do direito, ento j temos oomo prejudicial o seu influxo por que no ha convenincias' a respeitar, no ha razes particulares a consultar, quando tem de prevalecer a ida da justia. Por conseguinte nc qua se refere funco administrativa ou jurdica dos governos no ha logar para o gyro dos partidos polticos, cuja esphe-ra prpria a dos assumptos a resolver segundo as necessidades do momento. A causa dos males do regimen parlamentar, conclua o erudito constitucionalista italiano, longe de estar na ausncia de aggremia-es solidamente constitudas, encontra-se antes no facto de no haver como esperar de um rgo dependente de elementos polticos, com exerccio num meio inteiramente politico, que se converta em perfeito orgam jurdico, pois, na realidade, tanto a administrao como o governo no se conduzem conforme a justia,) Ivisto a mola que lhes d o impulso, a alma que lhes communica a vida, serem dominadas

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por princpios de utilidade e de opportunidade immediatas. Acatando como merece a auctoridade do provecto jurista, ousaremos entretanto duvidar dos benefcios da ingerncia dos partidos polticos mesmo na esphera onde elle a julga proveitosa e essencial. Generalizado cada vez mais na sciencia do direito publico o conceito do Estado jurdico, o REOHSSTAAT dos allemes, o Stao secando il diritto dos italianos, de um Estado, na phrase de ANGELO MAJORANA em tudo e por tudo, na sua constituio e na sua aco, nas suas relaes com os cidados e com a sociedade - sempre e rigorosamente sujeito s normas do direito, parece j ir diminuindo o valor outr'ora attribuido formao, disciplina das allianas de que nos occupamos, at no circulo especial das funces propriamente do governo, subordinadas como todas as outras ao principio soberano da justia e s quaes tambm se applica a theoria dos poderes limitados, base fundamental do verdadeiro regimen de liberdade e de proteco aos direitos individuaes. A auctoridade discrecionaria, indefinida, no mais tolervel, depois de propagados os ensinamentos da democracia, e o critrio para cercear ou restringir as attribuies do poder publico conforme os interesses dos diversos cidados sempre o indicado pelas normas do direito que tanto obrigam a cada individuo como a todo orgam do Estado. Segundo a

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lio de BAHR, O meio de que se serve o Estado para realizar a seu fim a lei, e a lei, pois, deve encarnar o principio de justia. Quer decretando-a, quer applicando-a. cumpre ao Estado evitar o predomnio de qualquer grupo de interesses collectivos. E' ainda BAHR quem adverte que para attingir esse fim tem o Estado de urtar-se influencia de toda classe preponderante ou exclusivamente dominante tanlo no supremo momento legislativo como no da execuo nas normas estabelecidas. Si essa a noo do Estado moderno e si essa a noo scientifica corrente sem embargo da divergncia de algumas escolas, custa definir qual o papel a reservar aos partidos polticos e bem duvidoso se nos afigura o resultado a colher de uma lucta cujos fins no variam, vendo-se todos os dias e em toda a parte a fraco dominante procurar os expedientes menos acceitaveis para manter se e a que caiu, ou que ainda no teve occasio de ascender aos postos officies, preoocupada acima de quaesquer outras intenes cora a de enfraquecer os adversrios at apeial-os de vez. A historia do nosso paiz contm exemplos bastante significativos quanto a algumas das .reformas propugnadas pelos liberaes, cuja execuo vinha tocar aos conservadores, ou aos princpios por estes renegados e depois acolhidos por aquelles outros no seu programma. Disputavam ambos as eleies, conten-

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diam no parlamento, mas nem sempre antepondo o desejo de promover o bem publico simples ambio do mando como nem sempre eram as idas que diferenavam aquellas duas parcialidades no- regimen decado. Na Inglaterra por exemplo e propositadamente nos referimos nao cujas instituies sempre invocamos, quando appareceram whigs e tories, segundo o auctorizado juizo de BOUTMY, o governo assemelhava-se a uma sociedade financeira, em que alguns grandes accionistas monopolizavam quasi todos os ttulos e formavam dois syndicatos rivaes que se faziam representar por seus membros na asserabla geral, dominando ou comprando os poucos que ficavam independentes, disputando a escolha dos gerentes, donde naturalmente o grupo qne subia ao poder nada tinha que partilhar com os adversrios, como no havia muitos logares a repartir entre ostme o compunham e os seus afeioados Haveria talvez a considerar no terreno da doutrina a objeco de, representando as camars legislativas a vontade popular, traduzirem os partidos polticos pelo voto dos seus representantes com assento em cada uma das assemblas os diversos matizes da opinio nacional, sendo por conseguinte legitimo tanto quanto profcuo o seu concurso na gesto dos negcios pblicos. Nem ainda assim serviria o argumento : os deputados como os senadores no so os mandatrios do collegio eleitoral. Inviolveis pelos rotos que emittirem e rodeados

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de mmunidades, a autonomia de sua personalidade completa, como inteira a sua independncia no exerccio das attribuies que lhes confere a lei constitucional. No existe dest'arte delegao de poderes; o deputado ou senador no escolhido para fazer as vezes de quem quer que seja mas para desempenhar a tarefa sempre confiada aos mais aptos, aos mais capazes, e cuja designao que exactamente compete ao corpo eleitoral, exprimindo o voto o melhor critrio de tal seleco. Desprezadas, porm, todas essas circumstancias, pelas quaes se verifica no se tornar rigorosamente' indispensvel o auxilio do elemento em questo, cumpre no perder de vista os erros derivados da intransigncia imposta pela necessidade de conseg"uir-lhe e de firmarlhe o predomnio. A considerao aos servios dos chefes de determinadas localidades origina as tolerncias abusivas. Da preoccupao de agradal-os, do empenho de augmentar-lhes a fora, nascem condescendncias em detrimento do interesse geral. Estabecem-se normas odiosas, restrices exaggeradas para desarmar os que no so correligionrios. De tudo isso, a que em certos casos no ha como fugir, provem ainda as disposies sophisticas, as incongruncias lamentveis, to nocivas aos credites do legislador quanto perniciosas harmonia das relaes sociaes. Passando aos actos do poder executivo, nota-se a preterio das regras de direito consumada pelas exigncias dos amigos

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da situao triumphante. Os incapazes vencem os idneos no provimento dos logares da maior responsabilidade, s por disporem das graas de pessoas influentes na occasio. Succedem-se as nomeaes de mero favor e determina a preferencia dos candidatos no o merecimento pessoal mas a recommendao dos chefes poderosos. Ao passo que crescem as desconfianas para com a independncia de opinies, rebeldes submisso partidria, no se estanca o manancial das liberalidades prodigalizadas aos cabos eleitoraes. Para os suspeitos, para os desaffectos, no se conhecem as regras da equidade, emquanto os privilgios regulam a concesso de quaesquer favores e a severidade da lei hoje invocada amanhan contrasta com a sua violao pasmosa. A intriga, o servilismo, o patronato corrompem as classes "officiaes. Premeia-se a adulao, applaude-se a lisonja, que florescem esmeradamente cultivadas. Aos manejos indecorosos juntam-se as faras ridculas, os desmandos atrevidos, num esquecimento criminoso das imposies da moralidade e do patriotismo. E afinal ameaando polluil-a at contra a majestosa serenidade da justia desastrado e afoito chega a investir o espirito partidrio. Por outro lado o conhecimento dos processos empregados pelos grupos da opposio descobre vicios anlogos. No o civismo que move a critica ou a censura e que lhes marca os limites. Os

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com menta rios apaixonados, os juzos parciaes, constituem as armas predilectas da campanha de explorao sustentada com o fito exclusivo do chamar as antipathias contra o governo e seus auxiliares. Engendram-se combinaes de toda a sorte, invocam-se dificuldades imaginarias para tentar a queda dos ministrios, a derrota dos antagonistas, pouco importando si esses meios custam o sacrifcio das aspiraes legitimas. As rivalidades fomentam as luctas pessoaes e as discusses estreis completam os lances da impostura. Abate-se a dignidade da imprensa, desapparece a nobreza da tribuna e com ella dece o prestigio dos parlamentos. Fonte de to deplorveis males que s excepcionalmente deixam de acontecer, no possuindo maiores vantagens a contrapor-lhes e a compensal-os, os partidos polticos no representam um instituio imprescindvel na ordem social, como esto longe de atteuder ao principio de utilidade publica, de felicidade geral, dominante em qualquer das formas de governo preconizadas pela razo e pelas luzes da sciencia. Natural , pois, comearem as apprehenses dos publicistas sobre a fragilidade dessas ligas j talvez incompatveis com os sentimentos dos povos que, firmes, resolutos, marcham desassombrados para a conquista da genuna democracia.

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XVII Assim como nos actos mais graves da sua vida procura o particular os conselhos de pessoas experientes para oriental-o sobre a deciso que ha de proferir ou sobre o procedimento que deva manter, parece natural e lgico que em assumptos de alta importncia se dirija o governo aos homens de notria competncia especial, pedindo-lhes a opinio a respeito, mormente quando lhe cumpre resolver acerca de negocio dos outros. Tal o justo fundamento da administrao consultiva, cuja falta entre ns convm assignalar, desde que a tornam sempre necessria a natural imperfeio das leis e a complexidade da sciencia do direito. Todas as vezes que se conseguir prolongar o exame, a discusso das questes administrativas, com o fim de saber qual a soluo que melhor lhes convenha, resultar dahi grande vantagem e a administrao consultiva preenche cabalmente esse intuito de pelos meios ao alcance de qualquer governo garantir o acerto da deliberao da auctoridade que, indo obrigar a todos os cidados, deve portanto ser das mais ponderadas e reflectidas. Nem basta apenas a contribuio dos funccionarios dos ministrios ou das reparties superiores, porque a modstia da retribuio paga pelo Estado em regra no permitte alli encontrar juristas ou protssionaes de excepcio-

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nal idoneidade e sim auxiliares intelligentes, zelosos, mas de aptides communs. Mostra ainda no haver como prescindir da administrao consultiva o facto de constantemente recorrerem o presidente ou os secretrios s luzes de especialistas da sua confiana, de fora do mundo official, dividindo com elles ou s vezes at entregando-lhes o estudo das matrias controversas ou de diffcil apreciao. Succede, porm, que ficam ignorados os pareceres a propsito emittidos, ao passo que regularmente formados os corpos consultivos a divulgao de taes documentos representa outra medida a pr em pratica no interesse do utilissimo eFeito da publicidade dos actos do poder executivo, forneceudo valiosos elementos aos applausos ou s censuras que meream esses actos. E' tambm de notar que institudos aquelles corpos a nomeao de quem. houvesse de compol-os traduziria um premio conferido aos mais doutos, uma prova de distinco recebida pelos que se consagram a determinado ramo de conhecimentos e mesmo um incentivo proporcionado extenso da cultura intellectual das varias classes. Abona a utilidade da administrao consultiva o exemplo do nosso antigo conselho de Estado, cujos bons servios esto na lembrana de quantos prezam as tradices da vida politica do paiz. At hoje representam os trabalhos das suas diversas seces subsdios de

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primeira ordem para o esclarecimento de muitos pontos do direito ptrio, alguns dos quaes ficaram completamente elucidados, graas s seguras indicaes da douta corporao, a todo o momento invocadas e aproveitadas pelos que cuidam das lettras jurdicas. . Depende por certo das garantias offerecidas na lei a escolha dos realmente capazes de servir e protegido o rigor da seleco contra os abusos ou as tolerncias nada se oppe ao estabelecimento dos rgos consultivos, independentes, livres da sujeio politica, e a que est designada uma funeo essencial no mechanismo da administrao publica. XVIII Com movente espectculo offerece a sociedade actual. Supporta angustiosas privaes a multido dos que trabalham para viver, buscando to somente remunirem-se contra a molstia e contra a invalidez, quando ao contrario sobra n os recursos at para as magnificncias do luxo aos que ganham no segundo o que produzem, mas graas explorao dos servios de outros, no desconheci mento das amarguras da pobreza, das dores da misria, e sem applicar as energias da sua actividade formao da riqueza que desfruetam. Comparados os ttulos do direito que s duas classes assiste, com relao ao goso das felicidades da existncia, impressiona a todos os homens generosos, a todos os espritos sensatos, a tremenda iniustia reservada na partilha das comraodidades ao proletrio, valendo

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pelo que , pelo que faz, pelo merecimento da sua capacidade e forado, apesar de adstricto s occupaes mais laboriosas, a ,conten,tar-sed numa sujeio eterna, com o essencial s despesas imprescindveis de alimentao, de vesturio, porque no encontra quem melhor lhe remunere a aptido profissional. No fica, porm, nisso a inferioridade das compensaes. Muitas vezes, aquella mesma aptido, embora se procure exercel-a digna-1 mente, embora se chegue a reputal-a capaz de contribuir para o bem geral, no recomraenda e no protege quem a possue, nos afflictivos transes da luta contra a fome. B No soffrem confronto com esta dura situao de permanentes receios ante o dia de amanhan as vantagens que, a todos os respeitos, favorecem o bem estar do capitalista. Suavemente tira elle os fructos dos seus haveres, como chega a multiplicar estes ltimos com immensa e prodigiosa facildade. Numa empresa mercantil basta-lhe s o dinheiro e ento ca-bem-lhe os maiores lucros, nem siquer justificados pelo valor do seu trabalho na direco dos negcios, uma vez que, alm de mais com-modo, visivelmente inferior em quantidade ou mesmo em qualidade ao dos empregados, de cuja habilidade, de cujos esforos dependem o credito e a prosperidade do estabelecimento. M Entretanto, o grande resultado do concurso dos seus auxiliares no o obriga, como seria de justia, a entregar-lhes larga parte dos rendimentos obtidos, considerando-se sufficien-l

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te em troca da til e profcua collaborao o msero estipendio, calculado sempre ao preo mais baixo, de accordo com o preceito commercial de conseguir o mximo com o desembolso do menos possvel. Indivduos ha que se tornam proprietrios de fabricas, de officinas, igr.orando-lhes as menores particularidades da producao, desde o simples mechanismo dos diversos apparelhos, at ao movimento dos mercados consumidores. Tudo alli se faz mediante a cooperao dos operrios, dos vendedores, dos gerentes, do pessoal do escr" ptorio, ao passo que se torna bem dispensvel qualquer interferncia por parte dos donos, a que afinal, por uma anomalia pasmosa, vai tocar o maior quinho da receita apurada em cada anno. No lhes preciso mais do que a fortuna para lhes dar semelhante regalia e esta jamais logram conquistar o trabalho, a idoneidade, o zelo, e as outras verdadeiras foras creadoras do progresso material ou moral desgraadamente supplantadas na sua nobreza, nas suas virtudes, pelo simples poderio do dinheiro. O pi u t ocra ta ascende a altas posies politicas, influe na conducta dos governos, domina no eleitorado, figura no mundo offcial colhendo os proveitos inherentes ao exercicio de certos cargos pblicos, ainda que lhe escasseiem ou de todo lhe faltem os* predicados da intelligencia e do saber. A lisonja cerca-o de attenes, releva-lhe as culpas, corteja-o, engrandece-o, despertan-

do-lhe a vaidade de se julgar dotado de attributos que no recebeu da natureza. E' o que se observa todos os dias e a todo o momento numa evidencia que confrange. A distancia que separa o pobre do rico cresce em desmedida proporo, cotejados os elementos de que ambos dispem para a garantia do maior dos direitos do homemo direito vida. No o mencionam as leis e os cdigos justamente porque o seu reconhecimento expresso indicaria outras normas quanto aos deveres da sociedade para com a massa proletria. A esta entendeu-se bastar a promessa da liberdade que no lhe adeanta, porque a inutilizam, as humilhaes, os vexames que determina o jugo do capitalismo. Procurou-se illu-dila com a vantagem da egualdade politica, verdadeira utopia, sino revoltante mentira, j que no se comprehende a affirmao de similhante principio, mantendo-se os odiosos, inquos e absurdos privilgios de ordem econmica. Para a maioria dos cidados no tem grande importncia o acto de declaral-os autnomos no exerccio de sua actividade, dado o embarao da fraqueza de quem lucta para subsistir, e o facto de no proteger o Estado do mesmo modo os interesses das duas classesa dos que prosperam na abundncia ea dos que definham na penria torna irrealizvel a aspirao de nivelal-os para o fim do respeito s exigncias da auctoridade. O essencial, o indispensvel assegurar o direito fundamental por excellencia, o direito que nasce com a creatura humana, o primeiro

 305 que a natureza nos faz conhecer, o direito vida, fonte de todos os outros que sempre o reflectem, devendo-lhe a origem e deile tirando do valor, a efficacia com que se impem harmonia das relaes jurdicas. E o poder executivo orgam politico de mais actividadedispondo ao menos do essencial afim de prompta nente attetder s necessidades de cada um, em contacto directo, imraediato, com as vrias classes, melhor conseguir manter o reconhecimento do direito vida e assegurar, como nenhum dos outros, a sua proteco material, o seu respeito por parte de todo E', portanto, estranhavei o silencio sobre a obrigao primordial que lhe cabe e to esquecida pelas leis como desdenhada at pelas prprias auctordades, numa incoheren-cia pasmosa com a grande aspirao democrtica da fraternidade humana. Com esta advertncia no cedemos ao amor da novidade, porque j em 1890 um dos mais illustres mestres da faculdade de direito de So Paulo, o pranteado dr. BRAZILIO DOS SANTOS, assim redigia a disposio do 6." do art. 15 do seu esboo de constituio federal: o Estado deve proteco e soc-corro aos indigentes invlidos para o trabalho, s viclimas de crises industriaes, commer-ciaes e outras, que no forem injustamente provocadas, pelas classes operarias, toda vez" e emquanto no puderem subsistir com os prprios salrios.