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Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira

Anlise de disposies legais afetas a transferncias a entidades privadas e o impacto das recentes alteraes implementadas pelo Decreto n 7. 568, de 2011, ao Decreto n 6.170, de 2000.
OUTUBRO/2011

Mrio Luis Gurgel de Souza

Endereo na Internet: http://www.camara.gov.br e-mail: conof@camara.gov.br

Nota Tcnica n. 19 /2011

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SUMRIO

1. INTRODUO ........................................................................................................................ 3 2. DAS SUBVENES SOCIAIS................................................................................................ 4 3. DAS CONTRIBUIES CORRENTES ................................................................................ 5 4. DOS AUXLIOS E DAS CONTRIBUIES DE CAPITAL ................................................ 6 5 ASPECTOS GERAIS DAS TRANSFERNCIAS A ENTIDADES PRIVADAS ............... 6 6. RECOMENDAES DO TCU................................................................................................ 7 7. RECENTES INOVAES AO DECRETO N 6.170, DE 2007 ....................................... 8 8. RESPONSABILIDADE PELA EXECUO ORAMENTRIA ....................................... 9 9. REGRAMENTO DAS CASAS LEGISLATIVAS SOBRE EMENDAMENTO ................... 9 9. CONCLUSES ....................................................................................................................... 10

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NOTA TCNICA N 19, DE 2011

Anlise de disposies legais afetas a transferncias a entidades privadas e o impacto das recentes alteraes implementadas pelo Decreto n 7.568, de 2011, ao Decreto n 6.170, de 2000. 1. INTRODUO

O objetivo desta Nota analisar as disposies constantes das leis de diretrizes oramentrias (LDO 20111 e LDO 20122) no tocante s transferncias a entidades privadas sem fins lucrativos e o impacto das recentes alteraes introduzidas ao Decreto n 6.170, de 2007, por meio pelo Decreto n 7.568, de 20113. Tais transferncias podem se destinar realizao de despesas correntes ou de capital, recebendo a seguinte classificao segundo a legislao vigente: I Despesas Correntes: Subveno Social trata-se de transferncia de recursos a ttulo de despesas correntes, nos termos do art. 16 da Lei no 4.320, de 1964, destinada a entidades privadas sem fins lucrativos que exeram atividades de natureza continuada nas reas de assistncia social, sade ou educao, prestem atendimento direto ao pblico e tenham certificao de entidade beneficente de assistncia social, nos termos da Lei no 12.101, de 27 de novembro de 2009 (art. 30 da LDO 2012); Contribuio Corrente trata-se de transferncia de recursos correntes a entidades privadas sem fins lucrativos que exeram atividades nas demais reas, ou seja, nos setores no abrangidos pela subveno social (art. 31 da LDO 2012). II Despesas de Capital: Auxlios nos termos do art. 12, 6, da Lei n 4.320, de 1964, so as transferncias realizadas para atendimento de despesas de capital derivadas diretamente da Lei de Oramento para entidades privadas sem fins lucrativos que atendam outros requisitos previstos na LDO (art. 33 da LDO 2012) Contribuies de capital - nos termos do art. 12, 6, da Lei n 4.320, de 1964, so as transferncias realizadas para atendimento de despesas de capital derivadas de lei especial anterior (art. 32 da LDO 2012).
Lei n 12.309, de 09 de agosto de 2010. Lei n 12.465, de 12 de agosto de 2011. 3 Cumpre mencionar a NTC n 07, de 2009, que analisou as mudanas introduzidas pela LDO para 2010 (Lei n 12.017, de 2009) no tocante s transferncias correntes (custeio) a entidades privadas.
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2.

DAS SUBVENES SOCIAIS

As transferncias para entidades privadas nas reas da assistncia social, sade e educao esto amparadas no 3 do art. 12 e no art. 16 da Lei n 4.320/64, que assim dispe: Art. 12 (...) 3 Consideram-se subvenes, para os efeitos desta lei, as transferncias destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como: (...) Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras a concesso de subvenes sociais visar a prestao de servios essenciais de assistncia social, mdica e educacional, sempre que a suplementao de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econmica. Pargrafo nico. O valor das subvenes, sempre que possvel, ser calculado com base em unidades de servios efetivamente prestados ou postos disposio dos interessados obedecidos os padres mnimos de eficincia previamente fixados. Art. 17. Somente instituio cujas condies de funcionamento forem julgadas satisfatrias pelos rgos oficiais de fiscalizao sero concedidas subvenes. (grifo nosso) Reforando as disposies da Lei n 4.320/64 afetas a subvenes sociais, as LDOs vm determinando que tais transferncias se destinem somente a entidades privadas sem fins lucrativos que exeram atividades de natureza continuada nas reas de assistncia social, sade e educao, alm de preencherem outras condies especficas previstas nas LDOs. Alm disso, as leis de diretrizes dos ltimos oito anos vem prevendo a necessidade de publicao pelo Executivo de normas a serem observadas na concesso de subvenes sociais, auxlios e contribuies correntes, que definam, entre outros aspectos4: critrios objetivos de habilitao de entidades beneficirias critrios de seleo e de alocao de recursos de entidades beneficirias prazo do benefcio clusula de reverso no caso de desvio de finalidade
Dispositivo que mantido no art. 34, inciso VI, da LDO para 2012 (Lei n 12.465, de 12 agosto de 2011)

Tal orientao encontra fundamento legal no art. 4, I, f, da Lei Complementar n 101, de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que determina que a lei de diretrizes oramentrias disponha sobre as demais condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas

Art. 34, inciso VI, da Lei n 10.934, de 11 de agosto de 2004: Art. 34 (...) I - publicao, pelo Poder respectivo, de normas a serem observadas na concesso de subvenes sociais, auxlios e contribuies correntes, que definam, entre outros aspectos, critrios objetivos de habilitao e seleo das entidades beneficirias e de alocao de recursos, prazo do benefcio, prevendo-se ainda clusula de reverso no caso de desvio de finalidade;

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3.

DAS CONTRIBUIES CORRENTES

No tocante a essa espcie de despesa, a Lei n 4.320/64 estabeleceu apenas se tratar de transferncias para as quais no corresponda contraprestao direta em bens ou servios e que sejam destinadas a atender manifestao de outras entidades de direito pblico ou privado (cf. 2 do art. 12). Essa situao perdurou at 2000, quando foi sancionada a LRF (Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000). Segundo o art. 265 dessa Norma, passou a ser exigido, para fins de destinao de recursos com finalidade de cobrir necessidades de pessoas fsicas ou dficits de pessoas jurdicas, que cumulativamente houvesse: lei especfica; atendimento das condies estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias; e previso no oramento. Colocada parte a discusso sobre a repercusso da inexistncia da lei especfica mencionada no art. 26 da LRF, o Congresso Nacional passou a disciplinar a transferncia de recursos a ttulo de contribuies correntes a partir da LDO 20046. A mencionada Lei, em seu art. 29, vedou a realizao dessas transferncias, salvo em dois casos especiais: Existncia de lei especfica autorizando a transferncia; ou Seleo pblica da entidade sem fins lucrativos para execuo, em parceria com a administrao pblica federal, de programas e aes prioritrios que contribuam diretamente para o alcance de diretrizes, objetivos e metas previstas no plano plurianual. Portanto, a inteno original da lei de diretrizes foi a de restringir a possibilidade de contribuies correntes a apenas duas hipteses: existncia de lei especfica ou seleo pela administrao pblica mediante critrio especfico. Entretanto, as LDOs no regularam a situao em que o convnio j estivesse firmado ou se tratasse de prorrogao e/ou renovao de ajustes com entidades j selecionadas, uma vez que no haveria como efetuar nova seleo. Para suprir essa lacuna, foi inserido dispositivo nas leis de diretrizes posteriores que viabilizou a realizao de transferncia a ttulo de contribuio corrente quando identificada a entidade na LOA (inciso II do art. 31 da LDO 2012 e inciso II do art. 34 da LDO 2011). Todavia, deve-se ressaltar que, nos termos do que prev o 1 do art. 317 da LDO 2012, ainda nesses casos a transferncia de recursos continua a depender de prvia publicao, para cada entidade beneficiada, de:

5 LRF: Art. 26. A destinao de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas fsicas ou dficits de pessoas jurdicas dever ser autorizada por lei especfica, atender s condies estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias e estar prevista no oramento ou em seus crditos adicionais. 6 Lei n 10.707, de 30 de julho de 2003. 7 1o A transferncia de recursos a ttulo de contribuio corrente, no autorizada nos termos do inciso I deste artigo, depender de publicao, para cada entidade beneficiada, de ato de autorizao da unidade oramentria transferidora, o qual conter o critrio de seleo, o objeto, o prazo do convnio ou instrumento congnere e a justificativa para a escolha da entidade.

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ato de autorizao da unidade oramentria transferidora; critrio de seleo; objeto do acordo; prazo do acordo; e justificativa para a escolha da entidade. Portanto, uma vez que, por fora da LDO, a seleo cabe Administrao Pblica Federal, mostra-se em conflito com a legislao vigente emenda parlamentar que pretenda transferir recursos, sem seleo, a entidade privada determinada. Caso se admitisse a aprovao de emenda beneficiando determinada entidade, estar-se-ia direcionando o processo de chamamento e seleo pblica e inviabilizando a aplicao de critrios de escolha e de isonomia. Como j mencionado, so excetuadas dessa vedao as situaes em que j houvesse legislao especfica (inciso I do art. 31) ou em que a entidade j houvesse sido selecionada e se pretendesse to-somente a prorrogao do instrumento administrativo/convnio (cf. 2 do art. 31 da LDO 2012). 4. DOS AUXLIOS E DAS CONTRIBUIES DE CAPITAL

Conforme exposto anteriormente, a diferena entre auxlio e contribuio de capital est na origem legal da autorizao. O primeiro previsto diretamente no oramento e o segundo em lei especfica (cf. art. 12, 6, da Lei n 4.320, de 1964). Cabe mencionar uma vez mais o disposto nas leis de diretrizes (art. 34, inciso VI, da LDO para 2012) sobre a previso de publicao, pelo Executivo, de normas para concesso de auxlios definindo critrios objetivos de habilitao, seleo de entidades beneficirias. Tal previso da LDO mostra-se em consonncia com os princpios constitucionais e tem fundamento no que prev o art. 4, I, f da LRF. 5 ASPECTOS GERAIS DAS TRANSFERNCIAS A ENTIDADES PRIVADAS

Em conformidade com princpios administrativos constitucionais (art. 37) que devem nortear a realizao de despesas pblicas, as leis de diretrizes vm dispondo sobre a necessidade de seleo para realizao da transferncias a entidades privadas. Como exemplo, podem ser citadas as previses: a) ...desde que a entidade seja selecionada em processo pblico de ampla divulgao promovido pelo rgo ou entidade concedente... (art. 30, pargrafo nico, inciso II, da LDO 2012); b) ...sejam selecionadas para execuo, em parceria com a Administrao Pblica Federal, de programas e aes... (art. 31, inciso III, da LDO 2012); e c) ...publicao, pelo Poder respectivo, de normas, a serem observadas na concesso de subvenes sociais, auxlios e contribuies correntes, que definam, entre outros aspectos, critrios objetivos de habilitao e seleo das entidades beneficirias... (normas gerais para transferncias a entidades privadas, no art. 34, inciso VI, da LDO 2012).

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Como se percebe, a inteno da legislao justamente incentivar a promoo da seleo daquele que apresente as melhores condies para desempenhar a atividade estatal. Com efeito, em havendo mais de uma entidade em situao de igualdade e com interesse em firmar convnio com a Administrao Pblica, no pode o administrador, sem qualquer motivao, escolher a entidade "preferida". Nessa situao, para melhor atender ao interesse pblico e aos princpios de moralidade, impessoalidade, isonomia, publicidade (cf. art. 37 da CF), a Administrao deve estar vinculada realizao de processo de escolha e de seleo por meio de critrios pr-definidos. 6. RECOMENDAES DO TCU

oportuno mencionar entendimento do Tribunal de Contas da Unio - TCU acerca da realizao de transferncias de recursos ao setor privado. A Corte de Contas, reiteradamente, vem recomendando ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Casa Civil da Presidncia da Repblica e Secretaria do Tesouro Nacional que regulamentem a obrigatoriedade de instituir processo de chamamento e seleo pblicos previamente celebrao de convnios com entidades privadas sem fins lucrativos e estabeleam critrios objetivamente aferveis e transparentes para escolha das entidades privadas que recebero recursos por meio de convnios e outros instrumentos jurdicos utilizados para transferir recursos federais (como se pode observar no Acrdo TCU n 1331/2008Plenrio; no Acrdo TCU n 2066/2006Plenrio e no Acrdo TCU n 1.777/2005-Plenrio). No mesmo sentido, merece destaque a posio do Procurador Geral do Ministrio Pblico no TCU8. Segundo o Procurador, vultosos recursos pblicos so repassados por meio de convnios e outros instrumentos congneres com a absoluta falta de mecanismos legais para a escolha da entidade privada que ser responsvel pela realizao do objeto do convnio. A legislao vigente conferiria discricionariedade ampla para a indicao da entidade particular a ser escolhida, o que de fato deveria ser evitado. Conforme Lucas Rocha, a ausncia de mecanismo legal para disciplinar a matria constitui um dos maiores ralos de dinheiro publico, constante fonte de corrupes, fraudes, protecionismo e outros desvios.9 Porm, diante de tais constataes, o Procurador no defende a instaurao pura e simples de uma licitao do tipo menor preo, uma vez que no seria aplicvel na celebrao de convnios entre Poder Pblico e particulares, por se tratar de um regime de mtua cooperao. Ele defende a tese da escolha da entidade privada por meio da adoo de mecanismos semelhantes aos do concurso, nos termos do art. 22, 4, da Lei n 8.666, de 1993. Haveria, ento, a publicao prvia de edital com o chamamento dos interessados e a indicao geral dos aspectos gerais do objeto do convnio, inclusive dos valores envolvidos e dos requisitos relativos capacidade tcnica da entidade a ser escolhida, entre outros pontos de menor relevo.

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FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Editora Frum, 2007. Auditoria do TCU (Acrdo 1331/08), solicitada pelo Senado Federal, em 167 convnios, no montante de R$ 246,4 milhes, envolvendo organizaes no governamentais e organizaes de sociedade civil de interesse pblico, com atuao em dez estados, constatou falhas na seleo de entidades conveniadas, deficincias na divulgao dos recursos, ausncia de avaliao das condies operacionais das entidades, desvio de finalidade e realizao de despesas indevidas, planos de trabalho incompletos, vagos e sem os requisitos essenciais, aprovao de convnios e aditivos revelia de pareceres tcnicos ou jurdicos, contrataes e aquisies sem licitao, dentre outras irregularidades.

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Logo, o disciplinamento constante das LDOs vem reforando entendimento adotado pelo Tribunal de Contas no sentido da exigncia de seleo pblica e criteriosa de entidades privadas. 7. RECENTES INOVAES AO DECRETO N 6.170, DE 2007

O Executivo promoveu recente alterao no Decreto n 6.170, de 2007, que dispe sobre normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse. Por meio do Decreto n 7.568, de 2011, foram introduzidas mudanas significativas na formalizao de convnios e contratos de repasse com entidades privadas. A par das disposies j constantes das LDOs, a norma administrativa passou a vedar a celebrao de convnios e contratos de repasse com entidades privadas em determinados casos, tais como nas situaes em que a entidade no comprove: a) ter desenvolvido, durante os ltimos trs anos, atividades referentes matria objeto do convnio ou contrato de repasse; b) haver a ausncia, em suas relaes anteriores com a Unio, de qualquer das seguintes condutas: b.1) omisso no dever de prestar contas; b.2) descumprimento injustificado do objeto de convnios, contratos de repasse ou termos de parceria; b.3) desvio de finalidade na aplicao dos recursos transferidos; b.4) ocorrncia de dano ao Errio; ou b.5) prtica de outros atos ilcitos na execuo de convnios, contratos de repasse ou termos de parceria. Alm disso, o decreto conferiu aplicabilidade s recomendaes do TCU, estabelecendo como regra para a celebrao de convnios ou contratos de repasse a seleo da entidade por meio de prvio chamamento pblico realizado pelo rgo ou pela entidade concedente (cf. art. 4 do Decreto n 6.170, de 2007). Como exceo ao chamamento, foram previstas as seguintes situaes: a) nos casos de emergncia ou calamidade pblica, quando caracterizada situao que demande a realizao ou manuteno de convnio ou contrato de repasse pelo prazo mximo de cento e oitenta dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrncia da emergncia ou calamidade, vedada a prorrogao da vigncia do instrumento; b) para a realizao de programas de proteo a pessoas ameaadas ou em situao que possa comprometer sua segurana; ou c) nos casos em que o projeto, atividade ou servio objeto do convnio ou contrato de repasse j seja realizado adequadamente mediante parceria com a mesma entidade h pelo menos cinco anos e cujas respectivas prestaes de contas tenham sido devidamente aprovadas.

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Ainda segundo o art. 16-A do Decreto, no se aplica o chamamento ainda s transferncias do Ministrio da Sade destinadas a servios de sade integrantes do Sistema nico de Sade SUS. 8. RESPONSABILIDADE PELA EXECUO ORAMENTRIA

importante destacar que o Brasil adotou o regime presidencialista de governo. Portanto, o Poder Executivo exercido pelo Presidente que acumula as funes de Chefe de Estado, Chefe de Governo e Chefe da Administrao Pblica, atuando os Ministros de Estado como simples auxiliares do Presidente. Por isso, a responsabilidade legal pela realizao de despesas pblicas mormente em relao s discricionrias - e ser sempre do Executivo, a quem compete avaliar a oportunidade e a convenincia da execuo, bem como o atendimento de toda a legislao vigente. Em funo dessa competncia, esses agentes respondem civil e criminalmente por eventuais prejuzos, desvios e danos que vierem a ser causados aos cofres pblicos. Tal responsabilidade mostra-se presente ainda no mbito administrativo ao ser previsto na Constituio (cf. art. 71) a sujeio do Presidente a prestao de contas anual e a submisso dos administradores a julgamento das contas pelo Tribunal de Contas da Unio. 9. REGRAMENTO DAS CASAS LEGISLATIVAS SOBRE EMENDAMENTO

O art. 50, inciso II, alneas a e c da Resoluo n 01, de 2006-CN, exige que as emendas individuais atendam ao disposto na LDO e ainda identifiquem a entidade privada beneficiada, como transcrito a seguir: Art. 50. As emendas individuais: II - que destinarem recursos a entidades privadas, devero observar a programao passvel de ser objeto de emendas, definida no Parecer Preliminar e, cumulativamente: a) atender as disposies contidas na lei de diretrizes oramentrias; b) (...) c) identificar a entidade beneficiada, seu endereo e o nome dos responsveis pela direo. (...) Pargrafo nico. O Parecer Preliminar especificar os elementos que devero constar da justificativa das emendas individuais. Observamos que o pargrafo nico do art. 50 dessa Resoluo permite que a entidade privada seja nominada apenas na justificativa da emenda individual, desde que haja autorizao especfica no parecer preliminar. Assim, em havendo tal autorizao, julgamos vivel a apresentao de emenda parlamentar, desde que a identificao da entidade ocorra apenas na justificativa da emenda. Tal procedimento coaduna-se com o disposto no inciso VI do art. 34 e no inciso III do art. 31, ambos da LDO 2012, que tratam de normas de seleo, e mostra-se em sintonia com o previsto

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no Decreto n 6.170, de 2007; entretanto, no assegura a destinao dos recursos para a entidade indicada na justificativa da emenda. Por sua vez, caso a emenda identifique a entidade no subttulo da ao oramentria, dever atender ainda aos demais dispositivos da legislao vigente, devendo em regra tratar-se de: a) incluso de entidade para qual haja autorizao de transferncia em lei especfica anterior LOA; b) reforo de dotao constante da PLOA, uma vez que em tal situao subentende-se ter havido a seleo prvia; ou c) incluso de dotao nova nos casos amparados por convnios j firmados e vigentes ou de prorrogao e/ou renovao de ajustes com entidades j selecionadas pela Administrao, bem como nas situaes excepcionadas pelo Decreto n 6.170, de 2007. No que se refere s emendas coletivas, a Resoluo veda a destinao de recursos a entidades privadas no constantes do PLOA no caso de emendas de comisso (art. 44, II, da Resoluo n 01, de 2006-CN) e exige que a transferncia ocorra to-somente a uma nica entidade (art. 47, II, in fine, da Resoluo n 01, de 2006-CN) em relao s emendas de comisso e de bancada, o que compele a incluso do nome da entidade no subttulo da dotao oramentria. Dessa forma, smj as emendas coletivas devero atender ao disposto no item anterior. Tal soluo concilia as orientaes da LDO e do Decreto n 6.170, de 2007 que tratam da seleo da entidade com o disposto na Resoluo n 01, de 2006-CN que exige a identificao da entidade na emenda. 10. CONCLUSES Ante todo o exposto, pode-se concluir que: 10.1 As leis de diretrizes oramentrias procuram estimular a realizao de seleo pblica para a escolha de entidade que oferea melhores condies para realizao da atividade pretendida, em ateno aos princpios administrativos constitucionais de moralidade, impessoalidade, isonomia, publicidade (cf. art. 37 da CF); 10.2. As leis de diretrizes oramentrias dos ltimos oito anos exigem a publicao, pelo Poder respectivo, de normas, a serem observadas na concesso de subvenes sociais, auxlios e contribuies correntes, que definam, entre outros aspectos, critrios objetivos de habilitao e seleo das entidades beneficirias (cf. art. 34, VI, da LDO 2012); 10.2.1 No que tange s contribuies correntes, a incluso do inciso II no art. 31 da LDO 2012 aplica-se apenas aos casos amparados por convnios j firmados e vigentes ou de prorrogao e/ou renovao de ajustes com entidades j selecionadas pela Administrao (cf. 1 e 2 do art. 31 da LDO 2012). 10.3 Considerando a Resoluo n 01, de 2006-CN, as disposies da LRF, da LDO e do Decreto n 6.170, de 2007, a aprovao de emendas parlamentares que pretendam transferir recursos a entidades privadas podem em regra ocorrer:

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10.3.1 com identificao da entidade no subttulo, no caso em que possa se enquadrar em pelo menos uma das seguintes hipteses:
a) incluso de entidade para qual haja autorizao de transferncia em lei

especfica anterior LOA;

b) reforo de dotao constante da PLOA, uma vez que em tal situao

subentende-se ter havido a seleo prvia; e

c)

incluso de dotao nova nos casos amparados por convnios j firmados e vigentes ou de prorrogao e/ou renovao de ajustes com entidades j selecionadas pela Administrao, bem como nas situaes excepcionadas pelo Decreto n 6.170, de 2007; ou

10.3.2 sem a identificao da entidade no subttulo, se o parecer preliminar ao oramento autorizar a identificao da entidade apenas na justificativa da emenda. Vale salientar que tal identificao tem carter meramente indicativo, uma vez que a escolha da entidade depender de a mesma ser selecionada pela Administrao Federal, em atendimento LDO 2012 e ao Decreto n 6.170, de 2007. 10.4. O emendamento sem observncia do disposto no item 10.3 pode ensejar a impossibilidade de execuo oramentria da dotao.

Braslia, 31 de outubro de 201110.

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Elaborado por Mario Luis Gurgel de Souza/ CONOF-CD

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