Relatoriosegurancasocial 2011

Conferncia Internacional do Trabalho, 100.
Sesso, 2011
Relatrio VI
Segurana social para a justia social e uma globalizao justa

Debate recorrente sobre proteco social (segurana social) no quadro do seguimento da Declarao da OIT sobre a Justia Social para uma Globalizao Justa, 2011
Sexto item da ordem de trabalhos
Bureau Internacional do Trabalho - Genebra
A edio original desta obra foi publicada pelo Bureau Internacional do Trabalho, Genebra, sob o ttulo Social security for social justice and a fair globalization. Copyright 2011 Organizao Internacional do Trabalho. Traduo portuguesa Copyright 2011 Gabinete de Estratgia e Planeamento, GEP/MTSS. Traduzido e publicado mediante autorizao. Segurana social para a justia social e uma globalizao justa Primeira edio: Junho 2011 ISBN: 978-972-704-371-2 Depsito Legal: 328587/11 Tiragem: 300 exemplares Traduo: Traducta Paginao: Um Ovo a Cavalo.com Impresso: Espao Grfico ISBN da edio original: 978-92-2-123117-2; 978-92-2-123118-9 (web pdf ); ISSN: 0074-6681
As designaes constantes das publicaes da OIT, que esto em conformidade com as normas das Naes Unidas, bem como a forma sob a qual figuram nas obras, no reflectem necessariamente o ponto de vista da Organizao Internacional do Trabalho, relativamente condio jurdica de qualquer pas, rea ou territrio ou respectivas autoridades, ou ainda relativamente delimitao das respectivas fronteiras. A referncia a nomes de empresas e produtos comerciais e a processos, ou a sua omisso, no implica da parte da Organizao Internacional do Trabalho qualquer apreciao favorvel ou desfavorvel. Informao adicional sobre as publicaes da OIT pode ser obtida na OIT-Lisboa, Rua Viriato, n. 7, 7. e 8. andares, 1050-233 Lisboa, Telefone: + 351 213 173 447, Fax: + 351 213 140 149 ou directamente atravs da nossa pgina na Internet: www.ilo.org/lisbon
Impresso em Portugal
ndice
Abreviaturas e acrnimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii Introduo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Contexto e objectivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Contexto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Objectivo do relatrio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Estrutura do relatrio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Preparao do relatrio para o debate recorrente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Captulo 1 A Segurana social: um direito e uma necessidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1 .1 . Objectivos e conceitos de segurana social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.1.1. Principais objectivos e definies da segurana social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1 .1 .2 . Conceitos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1 .2 . O direito segurana social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 1 .2 .1 . O direito humano segurana social e o papel da OIT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 1 .3 . A necessidade de segurana social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1 .3 .1 . O papel dos sistemas de segurana social no desenvolvimento econmico e na facilitao da mudana estrutural e na gesto de crises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 1 .3 .2 . A segurana social como instrumento fundamental para o progresso em direco justia social num mundo globalizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 1 .4 . Uma primeira concluso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Captulo 2 2.1. 2.2. 2.3. 2 .4 . A situao mundial da segurana social e os desafios que enfrenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
O desafio da cobertura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 O desafio da adequao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 O desafio do financiamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Uma segunda concluso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Respostas polticas actuais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Captulo 3
3 .1 . Permitir o acesso a servios de sade: Proteco social na sade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Padres de financiamento e de acesso aos cuidados de sade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
CIT 100/VI
iii
3.2. 3 .3 . 3 .4 3 .5 . 3.6. 3 .7 .
Indicadores de acesso aos servios de cuidados de sade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Alargar a cobertura da proteco social na sade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 Resolver as limitaes financeiras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Melhorar a eficincia administrativa e garantir a qualidade dos cuidados de sade . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Garantir a segurana de rendimentos na velhice, invalidez e sobrevivncia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Cobertura por penses contributivas e no contributivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 A cobertura das penses tem uma forte dimenso de gnero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 Desafios relativos s prestaes de invalidez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 Adequao das penses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 O financiamento das penses e a crise mundial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Segurana de rendimentos para os desempregados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 Garantir a segurana de rendimentos na eventualidade de acidentes de trabalho . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Proteco da maternidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Prestaes familiares, apoio ao rendimento e assistncia social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Proporcionar segurana social a famlias com crianas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 O papel dos regimes de assistncia social em pases desenvolvidos e em pases de rendimento intermdio e baixo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Extenso da cobertura da segurana social atravs de programas de assistncia social em pases de rendimento baixo e intermdio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Uma terceira concluso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 Principais questes para o futuro da segurana social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Captulo 4
4.1. Garantir a coerncia das polticas sociais e econmicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 4.1.1. Objectivos de poltica social e concepo institucional: garantir a coerncia interna e a capacidade de resposta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 4.1.2. Garantir a coerncia externa num contexto mais amplo das polticas sociais . . . . . . . . . . . . . . . 86 4.1.3. Garantir coerncia externa das polticas econmicas e sociais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 4.2. Estabelecer e garantir a viabilidade e a sustentabilidade financeiras dos sistemas de segurana social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 4.2.1. A viabilidade financeira dos sistemas bsicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 4.2.2. A viabilidade financeira de sistemas de segurana social maduros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 4.2.3. Consideraes sobre os custos versus prestaes: relao entre os custos fiscais e os resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 4.3 Conceber, administrar e gerir sistemas de segurana social eficazes e eficientes . . . . . . . . . . . . . . . . 111 4 .3 .1 . Conceber e implementar programas para a extenso da cobertura da segurana social . . . . . 112 4 .3 .2 . Garantir uma boa governana e um slido desempenho administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 4.4. Uma quarta concluso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 Captulo 5 Orientao para as futuras polticas da Organizao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
5.1. Estratgias de extenso da cobertura da segurana social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 5 .1 .1 . Princpios para a extenso da segurana social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 5.1.2. As dimenses horizontal e vertical da extenso da segurana social: O paradigma da poltica da escada da segurana social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 iv
CIT 100/VI
ndice
5 .1 .3 . A dimenso horizontal: Construir um piso de proteco social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 5 .1 .4 . A dimenso vertical: O passo seguinte rumo a um guia da melhor proteco no domnio da segurana social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 5.2. Estratgias para garantir a sustentabilidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 5.2.1. Garantir a coerncia com polticas de desenvolvimento econmico e social nacionais e outros objectivos da Agenda para o Trabalho Digno . . . . . . . . . . . . . . . . 141 5.2.2. Garantir a adequao social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 5.2.3. Garantir a sustentabilidade financeira, econmica e fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 5.2.4. Estratgias para garantir uma boa governana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 5.3 Uma quinta concluso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 Captulo 6 Orientaes para o trabalho futuro da OIT em matria de segurana social . . . . . . . . . . . . . . . . 147
6.1. Proporcionar orientao poltica atravs da promoo das normas existentes e da criao de quadros de referncia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 Relevncia das normas internacionais sobre segurana social nos planos regional e internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 Necessidade de instrumento(s) complementar(es) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 6 .2 . Prestar apoio boa governana de sistemas de segurana social nacionais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 Produo e disseminao de conhecimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 Reforo de capacidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 Servios de consultoria tcnica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 6.3. Pontos sugeridos para o debate da Comisso da Conferncia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 Anexos A-I A-II Quadros e orientaes sobre estatsticas recentes de segurana social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 A resposta da OIT necessidade de segurana social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
CIT 100/VI
Abreviaturas e acrnimos
AISS AOD CA CBHI CD CIT CEACR Associao Internacional da Segurana Social Assistncia Oficial para o Desenvolvimento Conselho de Administrao (da Organizao Internacional do Trabalho) Community-Based Health Insurance (seguros de sade de base comunitria) Contribuio definida Conferncia Internacional do Trabalho Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations (Comisso de Peritos da OIT para a Aplicao das Convenes e Recomendaes) Contribution payment centre (centro de pagamento de contribuies) Department for Internacional Development (Departamento de Desenvolvimento Internacional do Reino Unido) Conselho Econmico e Social das Naes Unidas Fundo Monetrio Internacional Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (Cooperao Tcnica Alem) Naes Unidas Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico Objectivos de Desenvolvimento do Milnio Organizao Internacional do Trabalho Organizao Mundial da Sade Prestao definida Produto interno bruto vii
CPC DfID ECOSOC FMI GTZ NU OCDE ODM OIT OMS PD PIB
CIT 100/VI
PIDESC PPS PNUD POVNETOCDE P4H SPER SSI TMC UNCEB UNDAF UNDESA
Pacto Internacional sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais Piso de Proteco social Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Network on Poverty Reduction (Rede sobre a Reduo da Pobreza) da Direco da Cooperao para o Desenvolvimento da OCDE Providing for Health Initiative (Iniciativa para o Fornecimento de Sade) Social Protection Expenditure Review (Anlise da Despesa e do Desempenho da Proteco social) Social Security Inquiry (Inqurito da OIT sobre a Segurana Social) Transferncia monetria condicionada United Nations Chief Executives Board for Coordination (Conselho Executivo de Coordenao do Sistema das Naes Unidas) United Nations Development Assistence Frameworks (Planos-Quadro das Naes Unidas de Ajuda ao Desenvolvimento) United Nations Department of Economic and Social Affairs (Departamento de Assuntos Econmicos e Sociais das Naes Unidas)
viii
CIT 100/VI
Introduo
Contexto e objectivo
Contexto
1. Na sua 97. Sesso (2008), a Conferncia Internacional do Trabalho adoptou a Declarao da OIT sobre Justia Social para uma Globalizao Justa. A Declarao reconhece que a OIT,
...Em conformidade com o mandato conferido pela Constituio da OIT e pela Declarao de Filadlfia (1944), a qual mantm toda a sua pertinncia (), tem a obrigao solene de promover, entre as diferentes naes do mundo, a execuo de programas prprios visando a realizao dos objectivos de pleno emprego e elevao do nvel de vida, de salrio mnimo vital, alargamento das medidas de segurana social com vista a assegurar um rendimento mnimo a todos os que necessitem de tal proteco, bem como de todos os outros objectivos enunciados na Declarao de Filadlfia.1
2.
A Declarao declara, inter alia, que

Num contexto marcado por mudanas cada vez mais rpidas, o empenho e os esforos dos Membros e da Organizao, com vista a cumprir o mandato constitucional da OIT, nomeadamente atravs das normas internacionais do trabalho, e a colocar o pleno emprego produtivo e o trabalho digno no mago das polticas econmicas e sociais, deveriam pautar-se pelos quatro objectivos da OIT, em torno dos quais se articula a Agenda do Trabalho Digno (...).
O Anexo ao documento estipula que A Organizao estabelecer um sistema de debates recorrentes pela Conferncia Internacional do Trabalho, de forma a: (i) compreender melhor as diversas realidades e necessidades dos seus Membros relativamente a cada um dos objectivos estratgicos e responder com maior eficcia s mesmas, utilizando para o efeito todos os mecanismos de que dispe, incluindo a aco normativa, a cooperao tcnica e as capacidades tcnicas e de investigao do Bureau, e ajustar, em conformidade, as suas prioridades e programas de aco; e
(ii) avaliar os resultados das actividades da OIT com vista a apoiar decises de governana tais como programao e oramentao.2 3. Na sua 304. Sesso (Maro de 2009), o Conselho de Administrao decidiu que o segundo debate recorrente, na 100. Sesso da Conferncia Internacional do Trabalho, em 2011, seria dedicado ao objectivo estratgico da proteco social, focando especialmente a segurana social.3
1 2 3
OIT: Declarao da OIT sobre Justia Social para uma Globalizao Justa, Conferncia Internacional do Trabalho, 97. Sesso, Genebra, 10 de Junho de 2008. Ibid., Anexo, parte II, seco B. OIT: Date, place and agenda of the International Labour Conference, Conselho de Administrao, 304. Sesso, Genebra, Maro de 2009, GB.304/2/2.
CIT 100/VI
4. necessrio situar o debate da 100. Sesso da Conferncia, em 2011, no contexto da sequncia de acontecimentos-chave no domnio da segurana social que ocorreram na OIT durante a ltima dcada. A resoluo e as concluses relativas segurana social, adoptadas na 89. Sesso da Conferncia, em 2001, renovaram o compromisso da OIT relativamente extenso da cobertura da segurana social e melhoria da governana, do financiamento e da administrao da segurana social. 4 5. Posteriormente, a Campanha Mundial sobre Segurana Social e Cobertura para Todos foi lanada na 91. Sesso da Conferncia, em 2003. As actividades da Campanha que serviram de modelo s actividades da OIT no domnio da segurana social foram analisadas num relatrio enviado ao Comit de Emprego e Poltica Social (Comit EPS) em Novembro de 2008, que concluiu haver necessidade de realizar consultas tripartidas adicionais sobre os elementos e a forma possvel de um mecanismo adicional para dar orientaes sobre as melhorias da cobertura da segurana social nos Estados-membros. 6. No seguimento de um pedido efectuado pelos membros do Comit EPS, decorreu em Genebra, entre 2 e 4 de Setembro de 2009, uma Reunio Tripartida de Peritos sobre a Extenso da Cobertura da Segurana Social (Tripartite Meeting of Experts on Strategies for the Extension of Social Security Coverage). O Bureau apresentou um relatrio sobre os procedimentos da reunio ao Conselho de Administrao em Novembro de 2009.5 O relatrio concluiu que os debates entre os delegados
...reflectiram um acordo largamente consensual relativamente importncia da segurana social e do seu papel, no s no bem-estar individual mas tambm no que concerne ao crescimento e ao desenvolvimento econmico alargados. Verificou-se a existncia de consenso relativamente ao direito universal segurana social, bem como sua necessidade; foi igualmente salientada por todas as partes a importncia do dilogo social.
7. Da sntese apresentada pelo Presidente na Reunio decorre claramente a estratgia bidimensional que o Bureau tinha desenvolvido pragmaticamente para a extenso da cobertura da segurana social. A dimenso horizontal contemplava a extenso da segurana de rendimentos e do acesso aos cuidados de sade a toda a populao, comeando num nvel modesto. A segunda, a dimenso vertical, almejava proporcionar nveis mais elevados de segurana e proteco na sade em conformidade com o desenvolvimento econmico e social, quando as pessoas se deparam com contingncias de vida fundamentais como o desemprego, a doena, a deficincia, a maternidade, perda do responsvel pelo sustento da famlia e a velhice. 8. A dimenso horizontal conceptualmente idntica ideia da componente de transferncia do Piso de Proteco Social (PPS), desenvolvida pelo Conselho Coordenador dos Dirigentes das Naes Unidas (UNCEB), que promove um conjunto de transferncias ou direitos bsicos que permitem s pessoas aceder a bens e servios essenciais. O UNCEB adoptou o PPS como uma das suas iniciativas conjuntas contra a crise. A OIT lidera esta iniciativa em conjunto com a Organizao Mundial de Sade (OMS), e em colaborao com outras agncias. No seu mago encontra-se a criao de uma coligao de agncias e doadores internacionais que apoiam os pases no planeamento e na implementao de sistemas de proteco social sustentveis. Entretanto, a Cimeira das Naes Unidas sobre os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (Cimeira do Milnio), que reuniu em Nova Iorque em Setembro de 2010, defendeu o conceito
4 5
OIT: Resolution and conclusions concerning social security, Conferncia Internacional do Trabalho, 89. Sesso, Genebra, 2001, pargrs 1619. OIT: Report of the Director-General: Tripartite Meeting of Experts on Strategies for the Extension of Social Security Coverage, Conselho de Administrao, 306. Sesso, Genebra, Nov. 2009, GB.306/17/2.
CIT 100/VI
de PPS como um contributo importante para consolidar e atingir ganhos de desenvolvimento adicionais e salientou que sistemas de proteco social que abordem e reduzam a desigualdade e a excluso social so essenciais para preservar os progressos alcanados na realizao dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio.6 9. A abordagem do PPS foi integrada no Pacto Global para o Emprego, adoptado pela Conferncia Internacional do Trabalho em 2009. Exige que os pases que ainda no dispem de segurana social alargada criem uma proteco social adequada para todos, fundada num piso bsico de proteco social e exorta a comunidade internacional a proporcionar assistncia ao desenvolvimento, nomeadamente atravs de apoio financeiro, com vista a criar um piso de proteco social bsico a nvel nacional.7 Ao situar o PPS no contexto do Pacto Global para o Emprego, a OIT reiterou o princpio segundo o qual os objectivos estratgicos da OIT 8 so indissociveis, interdependentes e reforam-se mutuamente, como reconhecido pela Declarao de 2008,9 proporcionando, por conseguinte, o enquadramento analtico e conceptual do relatrio para o debate recorrente.
Objectivo do relatrio
10. O presente relatrio pretende informar o debate durante a 100. Sesso da Conferncia Internacional do Trabalho atravs de: (a) (b) (c) (d) um panorama do estado actual da segurana social a nvel mundial; uma identificao dos principais desafios enfrentados pela segurana social; um panorama das respostas nacionais e da OIT aos desafios; e sugestes quanto direco da futura aco da OIT.
Estrutura do relatrio
11. O Captulo 1 aborda o direito e a necessidade de segurana social. Apresenta uma reflexo sobre o seu papel enquanto direito humano; analisa o mandato da OIT com vista a assegurar a segurana social para todos e definir normas internacionais do trabalho para ajudar a Organizao a cumprir este mandato; e o papel fundamental da segurana social para alcanar uma Globalizao Justa, facilitar o desenvolvimento econmico e a mudana estrutural, e gerir crises. Com base em evidncias estatsticas recentes, o Captulo 2 apresenta um resumo do estado da segurana social a nvel global e identifica trs desafios centrais com que se deparam as polticas futuras: estender a cobertura da segurana social, assegurar a adequao das prestaes e garantir a sustentabilidade do financiamento da segurana social. O Captulo 3 aborda as respostas polticas necessidade global de segurana social por ramo, focando a proteco social na sade; as prestaes de velhice, sobrevivncia e invalidez; a proteco no
6 7 8
Naes Unidas: Keeping the promise: United to achieve the Millennium Development Goals, Resoluo A/65/L.1 da Assembleia Geral, adoptada em 22 de Setembro de 2010 (Nova Iorque, 2010), pargr. 51. OIT: Recovering from the crisis: A Global Jobs Pact, adoptado na Conferncia Internacional do Trabalho, 98. Sesso, Genebra, 19 de Junho de 2009, pargrs 12 (1), (ii) e 22(9). Os quatro objectivos estratgicos da OIT consistem em: (1) promover e realizar normas, princpios fundamentais e direitos no trabalho; (2) criar mais oportunidades de emprego/rendimento dignos para mulheres e homens; (3) aumentar a cobertura e a eficcia da proteco social para todos; e (4) fortalecer o tripartismo e o dilogo social; sendo a igualdade de gnero e a no discriminao transversais a todos estes objectivos. Declarao da OIT sobre Justia Social para uma Globalizao Justa, op. cit.
CIT 100/VI
desemprego; a segurana de rendimentos na eventualidade de acidentes de trabalho; a proteco da maternidade; e a garantia de um nvel mnimo de rendimento e assistncia social. O Captulo 4 identifica algumas das principais questes para o futuro da segurana social em trs partes: assegurar que os sistemas de segurana social desempenham um papel adequado na coerncia poltica global; estabelecer e assegurar a viabilidade e a sustentabilidade financeira dos sistemas de segurana social; e conceber, administrar e gerir sistemas de segurana social eficazes e eficientes. Baseando-se na informao factual e na anlise apresentadas nos primeiros quatro captulos, o Captulo 5 apresenta a perspectiva poltica emergente da OIT como uma base para o debate sobre a futura orientao da poltica da Organizao. O Captulo 6 identifica questes em que necessria a orientao da Conferncia. 12. O Anexo I complementa o relatrio com uma lista das ratificaes das Convenes sobre segurana social; e o Anexo II contm uma breve resenha da resposta da OIT necessidade global de segurana social.
Preparao do relatrio para o debate recorrente

13. As anlises apresentadas no presente relatrio so maioritariamente baseadas em duas publicaes de grande relevncia: o Relatrio Mundial sobre a Segurana Social 2010/11;10 e o guia da OIT sobre a Extenso da Segurana Social a Todos. 11 tambm feita referncia aquando da discusso sobre os desafios demogrficos com que a segurana social se depara anlise includa no relatrio preparado como contexto para o debate na Conferncia sobre as implicaes do envelhecimento demogrfico no emprego e na proteco social.12 O relatrio tambm recorre a um corpus alargado de relatrios tcnicos, documentos de poltica13 e relatrios do Conselho de Administrao sobre segurana social emitidos pela OIT durante os ltimos dez anos, bem como debates sobre segurana social que decorreram no contexto de debates gerais 14 (nomeadamente no Comit Plenrio da Conferncia sobre as Respostas Crise, em 2009) ou de processos de definio de normas (como a Recomendao (N 200) sobre VIH e SIDA e o mundo do trabalho, 2010, a Conveno sobre o Trabalho Martimo, de 2006, e a questo do trabalho digno para trabalhadores domsticos). Este relatrio est tambm intimamente ligado ao relatrio da Comisso de Peritos da OIT para a Aplicao das Convenes e Recomendaes (CEACR) 15 ao abrigo do Artigo 19. da Constituio da OIT (Inqurito Geral), Social security and the rule of law, que tambm ser objecto de debate durante a 100. Sesso da Conferncia Internacional do Trabalho (ver caixa 6.1).
10 11 12 13 OIT: World Social Security Report 2010/11: Providing coverage in times of crisis and beyond (Genebra, 2010). No Anexo I existe uma explicao sobre como aceder aos quadros includos neste relatrio. OIT: Extending social security to all. A guide through challenges and options (Genebra, 2010). OIT: Employment and social security protection in the new demographic context (Genebra, 2010). Ver vrios nmeros da srie OIT Social Security Policy Briefing, nomeadamente: Social health protection, Documento 1 (Genebra, 2008); Setting social security standards in a global society, Documento 2 (Genebra, 2008); Can low-income countries afford basic social security?, Documento 3 (Genebra, 2008); Social security for all: Investing in social justice and economic development, Documento 7 (Genebra. 2009); ver tambm OIT: World Social Security Report 2010/11, op. cit.; e OIT: Extending social security to all, op. cit. OIT: Conclusions concerning decent work and the informal economy, Conferncia Internacional do Trabalho, 90. Sesso, Genebra, 2002; OIT: Conclusions on a fair deal for migrant workers in a global economy, Conferncia Internacional do Trabalho, 92. Sesso, Genebra, 2004; OIT: Conclusions on promoting rural employment for poverty reduction, Conferncia Internacional do Trabalho, 97. Sesso, Genebra, 2008; OIT: Conclusions concerning the promotion of sustainable enterprises, Conferncia Internacional do Trabalho, 96. Sesso, Genebra, 2007; OIT: Declarao da OIT sobre Justia Social para uma Globalizao Justa, op. cit; e OIT: Recovering from the crisis, op. cit. O CEACR faz parte do mecanismo de superviso que procede monitorizao da aplicao e implementao das Convenes da OIT ratificadas pelos Estados-membros nas respectivas lei e prtica nacionais.
CIT 100/VI
14
15
14. O relatrio reflecte as deliberaes e concluses de reunies tripartidas recentes, a nvel regional e mundial, nomeadamente a Reunio Regional Tripartida sobre o Futuro da Proteco Social na Amrica Latina (Santiago do Chile, Dezembro de 2007); a Reunio Inter-Regional Tripartida sobre o Futuro da Segurana Social nos Estados rabes (Am, Maio de 2008); a Reunio Regional de Alto Nvel da OIT sia-Pacfico sobre Estratgias Socialmente Inclusivas de Extenso da Cobertura da Segurana Social (Nova Deli, Maio de 2008); o Frum rabe para o Emprego (Beirute, Outubro de 2009); o 2 Simpsio Africano sobre Trabalho Digno (Yaound, Outubro de 2010) e uma Reunio Tripartida de Peritos sobre Estratgias de Extenso da Cobertura da Segurana Social (Genebra, Setembro de 2009).16 15. O relatrio recorre tambm aos resultados de uma anlise recente da estratgia global e do contributo do Bureau para alargar diversas formas de segurana social a todos, melhorar a governana, o financiamento e a administrao de instituies de segurana social e apoiar a definio de estratgias nacionais com vista segurana social para todos (ver caixa A-II.4).17
16
OIT Social Security Policy Briefing series: Documento 4, Reunin Regional Tripartita sobre el futuro de la proteccin social en America Latina (2008); Documento 5, Interregional Tripartite Meeting on the future of social security in Arab Estados (2008); Documento 6, Asia-Pacific Regional High-Level Meeting on Socially-Inclusive Strategies to Extend Social Security Coverage (2008). OIT: The ILOs strategy to extend social security: An independent evaluation report (Genebra, 2010).
17
CIT 100/VI
Captulo 1
A Segurana social: um direito e uma necessidade
16. O presente captulo comea por dar uma definio de segurana social e dos termos e conceitos relacionados, passando em seguida anlise do mandato da OIT destinado a garantir segurana social para todos, bem como a estabelecer normas internacionais do trabalho para ajudar a Organizao a cumprir este mandato. igualmente abordado o direito e a necessidade de segurana social, assim como o seu papel crucial na promoo do trabalho digno e na facilitao do desenvolvimento econmico e social.
1.1.
Objectivos e conceitos de segurana social

17. Desde h muito tempo, quando as pessoas comearam a estabelecer-se e a organizar-se em comunidades, que h a necessidade de proteco contra circunstncias de vida imprevistas. O desenvolvimento e o estabelecimento de sistemas formais de segurana social, capazes de proporcionar um apoio ao rendimento e cuidados mdicos, constituram um passo importante no desenvolvimento das sociedades humanas. O surgimento de diferentes tipos de mecanismos formais de proteco social, desde os mecanismos voluntrios de proteco social com base no grupo a regimes obrigatrios pblicos, contributivos e no contributivos, de segurana social a nvel mundial, demonstra a necessidade humana universal de haver uma segurana social e a importncia de existirem direitos claros. 18. Nos anos de 1880, a Alemanha foi a primeira nao a adoptar um sistema de seguros sociais legais, estabelecendo, por conseguinte, a noo de prestaes sociais como um direito e tornando-o aplicvel totalidade da mo-de-obra industrial. Alguns anos mais tarde, sistemas semelhantes foram introduzidos na Amrica Latina (Argentina, Brasil, Chile e Uruguai). Os modelos de seguros existentes tornaram-se mais abrangentes, foram includos novos riscos como os subsdios de desemprego, e os grupos de pessoas abrangidas aumentaram. Embora o modelo de seguros tivesse prevalecido, os programas financiados pelos impostos foram tambm introduzidos numa fase inicial. Nos pases nrdicos, foram protegidos no s os trabalhadores mas todos os cidados. Posteriormente, a crise econmica mundial que se verificou no final da dcada de 1920 e no incio da dcada de 1930, e as polticas de recuperao ps-crise adoptadas na sua sequncia proporcionaram um novo impulso ao desenvolvimento de programas de segurana social. A dcada de 1930 foi testemunha de uma expanso ainda maior dos regimes de segurana social, principalmente na Europa e na Amrica. 19. Durante a Segunda Guerra Mundial e nos anos do ps-guerra registaram-se desenvolvimentos significativos na segurana social, a nvel nacional, regional e internacional, com a confirmao da segurana social como um direito humano. O Relatrio Beveridge, 1 publicado no Reino Unido
Sir William Beveridge: Social insurance and allied services, apresentado ao Parlamento por ordem de Sua Majestade, Novembro de 1942 (H.M. Stationery Office, Reino Unido, 1969).
CIT 100/VI
em 1942 e implementado a partir de 1945, teve uma influncia considervel neste processo. Reconhecendo a responsabilidade e a obrigao da sociedade como um todo em relao queles que a tinham defendido contra a agresso, o objectivo consistia em alargar o direito segurana social do grupo de trabalhadores segurados totalidade da populao das naes. 20. Desde ento, a rpida globalizao dos mercados e da mo-de-obra, o aumento dos fluxos migratrios e uma informalidade consistentemente crescente e, mais recentemente, a crise financeira mundial em curso trouxeram novos desafios no domnio da segurana social. Uma percentagem situada entre os 75 e os 80 por cento da populao mundial continua a viver numa situao de insegurana social. A Cimeira Mundial sobre o Desenvolvimento Social, de 1995, a adopo dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) em 2000 em especial o objectivo de reduzir para metade a taxa global de agregados familiares pobres at 2015 e a Cimeira Mundial das Naes Unidas de 2005 (que defendeu os objectivos de emprego pleno e produtivo e do trabalho digno para todos como objectivos centrais das polticas nacionais e internacionais relevantes), estabeleceram o princpio de que cada sociedade responsvel pelo bem-estar das pessoas, pelo menos no que toca definio de objectivos sociais mnimos.
1.1.1. Principais objectivos e definies da segurana social

21. Independentemente de quem assume a responsabilidade principal pelo exerccio do direito humano segurana social, os objectivos principais consistem em: reduzir a insegurana de rendimentos, nomeadamente a erradicao da pobreza, e melhorar o acesso de todas as pessoas a servios de sade, com vista a assegurar condies de trabalho e de vida dignas; reduzir a desigualdade e a iniquidade; proporcionar prestaes adequadas como um direito legal; garantir a ausncia de discriminao baseada na nacionalidade, na etnia ou no sexo e garantir a viabilidade, a eficincia e a sustentabilidade fiscais.
e simultaneamente
1.1.2. Conceitos
22. Os conceitos de segurana social e proteco social evoluram ao longo do tempo, sendo usados de variadas formas em todo o mundo. Devido s mltiplas formas que ambos os conceitos assumem hoje em dia, alcanar definies claras constitui um enorme desafio principalmente porque nenhum dos termos usado de forma consistente, diferindo significativamente consoante os pases e as organizaes internacionais. Alm disso, novos termos foram adicionados terminologia clssica, como transferncias sociais, transferncias monetrias condicionadas e no condicionadas e o Piso de Proteco Social (ver caixa 1.1). Embora o propsito desta seco no seja a apresentao de definies universais, pretende-se clarificar e proporcionar uma melhor compreenso dos termos e conceitos relevantes como so usados no presente relatrio e pela OIT. 23. As transferncias sociais so, na sua essncia, uma responsabilidade pblica, e so tradicionalmente atribudas atravs de instituies pblicas, financiadas pelas contribuies ou pelos impostos. Contudo, a execuo da segurana social pode ser, e -o frequentemente, atribuda a entidades privadas. Alm disso, existem muitas instituies privadas (de seguros, de auto-ajuda, de base comunitria ou de carcter mutualista). Estas podem assumir, parcialmente, papis seleccionados normalmente desempenhados pela segurana social, incluindo em especial regimes de penses profissionais, que complementam elementos dos regimes pblicos de segurana social.
CIT 100/VI
Caixa 1.1 Definies

Transferncias sociais As transferncias sociais representam uma transferncia de um grupo da sociedade para outro (por exemplo, dos grupos em idade activa para os idosos) em dinheiro ou em gnero (acesso a bens e servios sociais). Os destinatrios so elegveis porque adquiriram direitos atravs do cumprimento de obrigaes (por exemplo, atravs do pagamento de contribuies) e/ou porque renem determinadas condies sociais ou comportamentais (por exemplo, estar doente; ser po bre; participar em trabalhos pblicos). Nos ltimos anos, este termo tem sido usado para fazer referncia a regimes que abrangem toda a populao e proporcionam prestaes sob a nica condio de residncia (transferncias monetrias universais), ou a regimes de assistncia social que exigem condies comportamentais adicionais como prrequisitos (transferncias monet rias condicionadas, ver abaixo). Proteco social A proteco social frequentemente interpretada como sendo de carcter mais abrangente do que a segurana social (incluindo, em particular, a proteco proporcionada entre membros da famlia ou por membros de uma comunidade local). O termo tambm usado, em alguns contex tos, com um significado mais restrito do que o termo segurana social (entendido como contem plando somente medidas dirigidas aos membros mais pobres, mais vulnerveis ou excludos da sociedade). Por conseguinte, e infelizmente, em muitos contextos os termos segurana social e proteco social so utilizados indistintamente. No presente relatrio, o termo proteco social usado de forma pragmtica para referir a proteco proporcionada por sistemas de segurana social em caso de riscos e necessidades sociais.1 Segurana social A noo de segurana social aqui adoptada abrange todas as medidas que proporcionam presta es, pecunirias ou em gnero, para garantir proteco, nomeadamente contra: ausncia de rendimento relacionado com o trabalho (ou rendimento insuficiente) motivado por doena, invalidez, maternidade, acidente de trabalho, desemprego, velhice, ou morte de um membro da famlia; ausncia de acesso ou acesso com custos incomportveis a cuidados de sade; prestaes familiares insuficientes, em especial para crianas e adultos dependentes; pobreza geral e excluso social. Os regimes de segurana social podem ser de natureza contributiva (seguros sociais) ou no contributiva. Assistncia social s prestaes de segurana social que so condicionadas em funo do nvel de rendimento do beneficirio, isto , que so sujeitas a prova da condio de recursos ou baseadas em formas semelhantes de seleco (por exemplo, avaliao indirecta da condio de recursos, seleco ge ogrfica), chamamos geralmente assistncia social. So, por norma, um instrumento para atenuar a pobreza. As prestaes podem ser pagas em dinheiro ou em gnero. Os programas de assistncia social condicionada exigem que os beneficirios (e/ou os seus pa rentes ou as suas famlias), juntamente com outras condies, participem em programas pblicos dirigidos (por exemplo, programas de sade ou educativos especificados). Nos ltimos anos, os regimes deste tipo tornaramse conhecidos como regimes de transferncia monetria condiciona da (TMC). Os programas de assistncia social so normalmente financiados pelos impostos e no exigem uma contribuio directa dos beneficirios ou dos seus empregadores como condio para ter o direito a receber prestaes relevantes. Piso de proteco social O termo piso social ou Piso de Proteco Social (PPS) utilizado para descrever um conjunto bsico de direitos, servios e infraestruturas sociais de que todos os cidados deveriam poder usufruir. O termo piso social corresponde, de muitas formas, noo existente de obrigaes bsicas, com vista a assegurar a realizao dos nveis essenciais mnimos de direitos consagra dos nos tratados sobre direitos humanos.
CIT 100/VI
As Naes Unidas sugerem que um piso de proteco social poderia contemplar dois elementos principais que contribuem para a concretizao dos direitos humanos: servios: acesso geogrfico e financeiro a servios essenciais como a gua e condies sani trias, sade e educao; transferncias: um conjunto bsico de transferncias sociais essenciais, em dinheiro ou em gnero, para proporcionar uma segurana de rendimentos mnima e acesso a servios essen ciais, incluindo os cuidados de sade.
1 de destacar que a OIT utiliza o ttulo institucional Sector de Proteco Social, que abarca um leque de programas mais alargado do que a segurana social: o Sector abrange questes que incluem a segurana no trabalho, a migrao laboral, bem como outros aspectos ligados s condies de trabalho, como o nmero de horas de trabalho e os salrios. Para informao adicional, consultar: OIT: Extending social security to all: A guide through challenges and options (Genebra, 2010), pp. 125128.
1.2.
O direito segurana social

24. A necessidade universal de segurana social foi reconhecida pela comunidade mundial como um direito humano. Desde a criao da OIT, em 1919, realizar o objectivo da segurana social tem estado sempre no centro do seu mandato. A abordagem da Organizao relativamente segurana social reflecte tanto o estatuto da segurana social na legislao internacional como o seu prprio mandato constitucional. A abordagem tem por base os direitos, ou seja, para concretizar o direito segurana social, a OIT usa como ponto de partida instrumentos legais internacionais, que so a referncia principal e a base legal para o reconhecimento da existncia deste direito, e procura fundamentar toda a assistncia e todo o aconselhamento relativamente a polticas em normas internacionais de segurana social.
1.2.1.
O direito humano segurana social e o papel da OIT

25. O direito segurana social reconhecido como um direito humano nos instrumentos fundamentais de direitos humanos, nomeadamente na Declarao Universal dos Direitos Humanos2 e no Pacto Internacional sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC)3 (ver caixa 1.2), e consagrado como tal noutros instrumentos legais internacionais4 e regionais.5 26. Enquanto a Declarao Universal dos Direitos Humanos constitui um reconhecimento oficial dos direitos humanos fundamentais, o PIDESC um tratado, aberto assinatura e ratificao
A segurana social enquanto direito humano
2 3 4
Naes Unidas: Declarao Universal dos Direitos Humanos, adoptada e proclamada pela Resoluo da Assembleia Geral 217 A (III), de 10 de Dezembro de 1948 (Nova Iorque, 1948). Naes Unidas: Pacto Internacional sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, adoptado pela Resoluo da Assembleia Geral 2 200 A (XXI), de 16 de Dezembro de 1966 (Nova Iorque, 1966). Naes Unidas: Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres, adoptada pela Resoluo da Assembleia Geral 34/180, de 18 de Dezembro de 1979, Artigos 11(1)(e), 11(2)(b) e 14(2) (Nova Iorque, 1979); Conveno sobre os Direitos da Criana, adoptada pela Resoluo da Assembleia Geral 44/25, de 20 de Novembro de 1989, Artigos 26, 27(1), 27(2) e 27(4) (Nova Iorque, 1989); Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, adoptada pela Resoluo da Assembleia Geral 2106 (XX), de 21 de Dezembro de 1965, Artigo 5(e)(iv) (Nova Iorque, 1965); Conveno Internacional sobre a Proteco dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e Membros das Suas Famlias, adoptada pela Resoluo da Assembleia Geral 45/158, de 18 de Dezembro de 1990, Artigos 27. e 54. (Nova Iorque, 1990); Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia, adoptada pela Resoluo da Assembleia Geral A/RES/61/106, de 13 de Dezembro de 2006 (Nova Iorque, 2006). Por exemplo: Carta Social Europeia, adoptada pelo Conselho da Europa em 1961 (CETS n. 35); Carta Social Europeia Revista, adoptada pelo Conselho da Europa em 1996 (CETS n. 163).
10
CIT 100/VI
Caixa 1.2 A segurana social como um direito humano: Excertos da Declarao Universal dos Direitos Humanos e do Pacto Internacional sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC)
Declarao Universal dos Direitos Humanos Artigo 22.: Toda a pessoa, como membro da sociedade, tem direito segurana social; e pode legitimamente exigir a satisfao dos direitos econmicos, sociais e culturais indispensveis, graas ao esforo nacional e cooperao internacional, de harmonia com a organizao e os recursos de cada pas. Artigo 25.: (1) Toda a pessoa tem direito a um nvel de vida suficiente para lhe assegurar e sua famlia a sade e o bemestar, principalmente quanto alimentao, ao vesturio, ao alojamento, assistncia mdica e ainda quanto aos servios sociais necessrios, e tem direito segu rana no desemprego, na doena, na invalidez, na viuvez, na velhice ou noutros casos de perda de meios de subsistncia por circunstncias independentes da sua vontade. (2) A maternidade e a infncia tm direito a ajuda e a assistncia especiais. Todas as crianas, nascidas dentro ou fora do matrimnio, gozam da mesma proteco social. Pacto Internacional sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais Artigo 9.: Os Estados Partes no presente Pacto reconhecem o direito de todas as pessoas segurana social, incluindo os seguros sociais.
e, por conseguinte, um instrumento fundamental para concretizar estes direitos humanos. A obrigao de cada Estado Parte na implementao destes direitos uma obrigao de realizao progressiva, ao comprometer-se, aps a ratificao, a tomar medidas conducentes realizao total dos direitos relevantes at ao mximo de recursos de que disponha, e assegurando simultaneamente uma proteco imediata contra a discriminao. 6 At data, 160 Estados-membros das Naes Unidas ratificaram ou aderiram ao Artigo 9. do PIDESC, comprometendo-se, por conseguinte, a garantir a todos o direito segurana social dentro das suas fronteiras nacionais.
O mandato da OIT
27. Enquanto agncia internacional especificamente encarregue da definio de normas internacionais do trabalho, a OIT a principal responsvel, desde a sua criao em 1919, pela concretizao do direito segurana social. 28. Este mandato foi reafirmado em 1944 na Declarao de Filadlfia, e posteriormente integrado na Constituio da OIT. Reconhece explicitamente a obrigao solene de a Organizao Internacional do Trabalho secundar a execuo, entre as diferentes naes do mundo, de programas prprios realizao, entre outros aspectos, da extenso das medidas de segurana social com vista a assegurar um rendimento de base a todos os que precisem de tal proteco, assim como uma assistncia mdica completa, bem como a proteco da infncia e da maternidade, alargando, por conseguinte, a proteco a todos aqueles que dela necessitam. 29. Esta foi a primeira vez na histria que a comunidade mundial declarou o seu compromisso no sentido de alargar a segurana social a toda a populao. Esta nova viso de um paradigma de universalidade reflectiu-se na Recomendao (N 67), sobre Segurana dos Rendimentos, 1944, e na Recomendao (N 69) sobre Assistncia Mdica, 1944. Estas duas Recomendaes
Naes Unidas: Pacto Internacional sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, op. cit., Artigo 2., n. 1.
CIT 100/VI
11
prepararam o caminho para a formulao da segurana social como direito humano na Declarao Universal dos Direitos Humanos e, alguns anos mais tarde, no PIDESC. 30. Em 1999 e em conformidade com o mandato da OIT o reforo da proteco social e da segurana social foi definido como um dos quatro objectivos estratgicos da Agenda para o Trabalho Digno, que tem como meta o trabalho digno e produtivo para todas as mulheres e todos os homens em condies de liberdade, igualdade, segurana e dignidade humana. Reconhecendo a maior necessidade de segurana social numa situao econmica voltil e a presso exercida sobre os sistemas de segurana social existentes, a Agenda para o Trabalho Digno sublinhou a necessidade de realizar um ajustamento s mudanas sociais, alargar a segurana social, melhorar a sua governana, e ligar as polticas do mercado de trabalho e de emprego segurana social. 31. H dez anos, em 2001, a Conferncia Internacional do Trabalho reiterou que a segurana social era um direito humano bsico, e reafirmou que a sua extenso a todos aqueles que dela necessitam era uma parte fundamental do mandato da OIT e um desafio que precisava de ser abordado com seriedade e urgncia por todos os Estados-membros. Em 2003, foi lanada a Campanha Mundial sobre Segurana Social e Cobertura para Todos. 32. Ao enfatizarem que os quatro objectivos estratgicos da OIT so indissociveis, interdependentes e reforam-se mutuamente, atravs da Declarao da OIT sobre Justia Social para uma Globalizao Justa,7 adoptada em 2008, os mandantes reconfirmaram os seus esforos conjuntos no sentido de:
...desenvolver e reforar medidas de proteco social segurana social e proteco dos trabalhadores sustentveis e adaptadas s circunstncias nacionais, nomeadamente: extenso da segurana social a todos, incluindo medidas para garantir um rendimento mnimo a todos os que necessitem de tal proteco e adaptao do respectivo mbito de aplicao e cobertura para responder s incertezas e s novas necessidades resultantes da rapidez das alteraes tecnolgicas, societais, demogrficas e econmicas.
33. Em resposta crise financeira e econmica global, os mandantes da OIT adoptaram, em Junho de 2009, o Pacto Global para o Emprego, que reconhece o papel da segurana social como estabilizador econmico e social automtico, e como um componente essencial das estratgias integradas de resposta crise. Exorta os pases a reforarem e alargarem os seus sistemas de proteco social atravs da definio de um PPS.8 O Pacto Global para o Emprego foi posteriormente aprovado pelo Conselho Econmico e Social das Naes Unidas (ECOSOC), tendo o PPS sido identificado como uma de nove iniciativas conjuntas das Naes Unidas de resposta crise. 9 O PPS est tambm a tornar-se uma parte integrante da emergente estratgia bidimensional da OIT para a extenso da segurana social (ver o Captulo 5). 34. Um meio de aco essencial disposio da OIT para a realizao do seu mandato de extenso da segurana social a toda a populao, a definio de normas internacionais do trabalho. Desde 1919, a OIT adoptou 31 Convenes e 23 Recomendaes neste domnio, que contriburam significativamente para o desenvolvimento da segurana social enquanto direito humano universal nomeadamente atravs da definio de obrigaes e linhas de orientao
7 8 9
OIT: Declarao da OIT sobre Justia Social para uma Globalizao Justa, Conferncia Internacional do Trabalho, 97. Sesso, Genebra, 10 de Junho de 2008. OIT: Recuperar da Crise: Um Pacto Global para o Emprego, Conferncia Internacional do Trabalho, 98. Sesso, Genebra, 2009. ECOSOC: Recuperar da Crise: Um Pacto Global para o Emprego, Resoluo E/2009/L.24 (Genebra, 2009); UNCEB: Global financial and economic crisis UN system Joint crisis initiatives (Nova Iorque, 2009).
12
CIT 100/VI
especficas para os Estados-membros. Em 2002, o Conselho de Administrao da OIT confirmou oito destas 31 Convenes como Convenes actualizadas sobre segurana social (ver caixa 1.3). 35. Entre estas, destaca-se a Conveno (N 102) sobre a segurana social (norma mnima), 1952. a nica Conveno internacional que define os nove ramos da segurana social, determina normas mnimas para cada um destes ramos e estabelece princpios para a sustentabilidade e a boa governana desses regimes. Outro aspecto importante desta Conveno o facto de conter clusulas de flexibilidade, permitindo assim que os Estados-membros que a ratificaram aceitem, como mnimo, trs dos nove ramos da segurana social, havendo pelo menos um destes trs ramos que abrange uma contingncia ou desemprego de longa durao, de forma a permitir que o maior nmero possvel de pases cumpra as exigncias estabelecidas na Conveno. 36. A importncia das Convenes da OIT frequentemente medida atravs da sua ratificao. At data, a Conveno (N 102) foi ratificada por 47 Estados-membros (ver a figura 1.1 e o quadro A-I.1, no Anexo I), mais recentemente pelo Brasil, pela Bulgria, pela Romnia e pelo Uruguai. Alguns governos indicaram que o processo de ratificao foi iniciado a nvel nacional (Argentina); outros Estados pediram recentemente a assistncia da OIT para a ratificao da Conveno (N 102) (China, Honduras, Monglia e Paraguai), ou manifestaram grande interesse na sua ratificao ou na ratificao de normas mais elevadas de segurana social (Repblica da Coreia). 37. As Convenes adoptadas depois da Conveno (N 102) tiveram menos ratificaes: a Conveno (N 121) foi ratificada por 24 Estados-membros; a Conveno (N 128) por 16 Estados-membros; a Conveno (N 130) por 15 Estados-membros enquanto a Conveno (N 168) e a Conveno (N 183) tiveram sete e 13 ratificaes, respectivamente (ver o quadro A-I.1, no Anexo I).
Caixa 1.3 Convenes actualizadas da OIT sobre segurana social NT
Conveno (N 102) sobre a segurana social (norma mnima), 1952; Conveno (N 118) sobre a igualdade de tratamento (segurana social), 1962; Conveno (N 121) sobre prestaes relativas a acidentes no trabalho, 1964 [Anexo I altera do em 1980]; Conveno (N128) sobre prestaes de invalidez, velhice e sobrevivncia, 1967; Conveno (N130) sobre os cuidados mdicos e as indemnizaes de doenas, 1969; Conveno (N157) sobre a conservao dos direitos segurana social, 1982; Conveno (N168) sobre a promoo do emprego e a proteco contra o desemprego, 1988 e Conveno (N183) sobre a proteco da maternidade, 2000.
NT
Traduo no oficial para portugus das Convenes N 118, 121, 128, 130, 157 e 168.
CIT 100/VI
13
Figura 1.1. Ratificaes da Conveno (N 102) sobre a segurana social (norma mnima), 1952
Mapa de ratificao da Conveno N 102

1. Ratificada entre 1950 e 1969 2. Ratificada entre 1970 e 1989 3. Ratificada entre 1990 e 1999 4. Ratificada aps 1999 (19) (12) (8) (7)
Ratificaes at Agosto de 2010 (46) No ratificada
Fonte: OIT, ILOLEX, Novembro de 2010 .
Obstculos ratificao
38. O desenvolvimento de uma estratgia coerente para a extenso da cobertura da segurana social atravs das normas de segurana social da OIT exige uma anlise dos obstculos ratificao com que os Estados-membros da OIT se depararam at ao momento. 39. Como o demonstra o Inqurito Geral sobre os instrumentos de segurana social apresentados a esta 100. Sesso da Conferncia,10 o nmero relativamente baixo de ratificaes das Convenes da OIT sobre segurana social deve-se ao facto de muitos Estados no estarem familiarizados com as Convenes e respectivas disposies, o que frequentemente se traduz numa interpretao incorrecta das suas obrigaes ao abrigo destas Convenes. Tal pode ser atribudo a uma promoo insuficiente ou falta de conhecimento. Foi igualmente expressa preocupao relativamente a alguns dos conceitos usados nas Convenes, que reflectem um modelo tradicional de provedor masculino do sustento sendo de realar o facto de o clculo de taxas mnimas de substituio ser baseado nos rendimentos dos homens. Embora a terminologia usada nas Convenes possa no corresponder s realidades actuais, os nveis salariais dos homens, na maioria dos pases e dos sectores, continuam a ser mais elevados do que os das mulheres; como consequncia, os rendimentos dos homens continuam a constituir uma referncia relevante e, simultaneamente, proporcionam s mulheres nveis de prestaes mais elevados do que se fossem tidos em conta os seus prprios rendimentos. 11 As limitaes
10
OIT: Social security and the rule of law, Inqurito Geral relativo aos instrumentos de segurana social luz da Declarao da OIT sobre Justia Social para uma Globalizao Justa, de 2008, Relatrio III(1B), Conferncia Internacional do Trabalho, 100. Sesso, Genebra, 2011. OIT: Gender equality at the heart of decent work, Relatrio VI, Conferncia Internacional do Trabalho, 98. Sesso, Genebra, 2009, art. 315; OIT: Setting social security standards in a global society (Genebra, 2008).
11
14
CIT 100/VI
econmicas, financeiras, sociais e administrativas so igualmente encaradas como obstculos ratificao, o que indica que alguns pases podem no ter conhecimento da flexibilidade oferecida pelas Convenes.12 Por essa razo, alguns pases que talvez cumprissem as exigncias das Convenes utilizando as clusulas de flexibilidade ou sem ter, inclusive, de modificar a sua legislao nacional so impedidos de as ratificar devido a falsos pressupostos e a uma interpretao incorrecta.
Impacto das Convenes a nvel nacional

40. O impacto das Convenes e em especial da Conveno (N 102) no deveria ser medido apenas em termos do nmero de ratificaes. Ao longo do tempo, a Conveno (N 102) teve, e continua a ter, uma influncia significativa no desenvolvimento da segurana social nas diferentes regies do mundo. As actividades de cooperao tcnica da OIT no domnio da segurana social tm por base os seus princpios. Como consequncia, muitos governos tomam em considerao as disposies da Conveno (N 102) aquando da elaborao da sua prpria legislao, mesmo se ainda no a ratificaram (China, Letnia, Lbano), no sentido de tornar a sua legislao nacional mais conforme com a Conveno. Por conseguinte, os sistemas de segurana social de quase todos os pases europeus e de muitos pases da Amrica Latina e das Carabas seguem o modelo definido na Conveno (N 102) e nas normas de segurana social mais elevadas. A influncia destas normas significativamente sentida em pases do Norte de frica (Tunsia, Marrocos) e em pases asiticos (Japo, Repblica da Coreia). 41. A Conveno tambm influenciou o desenvolvimento de sistemas formais de segurana social em pases de rendimento baixo: mais de 30 pases africanos estabeleceram regimes de penses que a usaram como modelo. Embora os sistemas formais de segurana social destes pases abranjam somente uma pequena percentagem da populao, a Conveno (N 102) constitui um objectivo de desenvolvimento e uma referncia usada em documentos que definem objectivos a longo prazo, no que concerne aos nveis de proteco e de segurana social que precisam de ser atingidos. 13
Implementao das Convenes a nvel nacional

42. Uma anlise dos casos de pases em que o CEACR constatou o no cumprimento das Convenes sobre segurana social ratificadas revela que, desde 1964, e em pelo menos 75 casos, os Estados que as ratificaram adaptaram a sua legislao e prtica nacionais em conformidade com as exigncias da Conveno, no seguimento de recomendaes do CEACR. Neste contexto, frequentemente solicitada OIT a prestao de assistncia tcnica aos Estados que ratificaram as Convenes, com vista a assegurar uma melhor aplicao e implementao das normas de segurana social (Dinamarca e Irlanda em 2006, Pases Baixos em 2007, Alemanha em 2008).
1.3.
A necessidade de segurana social

43. O rpido crescimento das interligaes dos mercados globais financeiros, de produtos e de trabalho coloca novos desafios manuteno ou ao reforo da justia social. Num mundo em que as crises econmicas e financeiras em qualquer regio so altamente contagiosas e os seus
12
Desde a adopo da Conveno (N 102), s um pas (Bsnia e Herzegovina) fez uma declarao ao abrigo do seu Artigo 3., que permite aos pases que a ratificam e cuja economia e infra-estruturas mdicas se encontram insuficientemente desenvolvidas usufruir de excepes temporrias na aplicao de determinados Artigos da Conveno. Tais como o Cdigo de Segurana Nacional da Comunidade de Desenvolvimento da frica Austral (Southern African Development Community SADC) ou vrios documentos sobre poltica de segurana social nacional, por exemplo na Repblica Unida da Tanznia ou na Repblica da Zmbia.
13
CIT 100/VI
15
efeitos nos mercados de trabalho e no bem-estar social se espalham com rapidez, a capacidade dos indivduos para lidarem sozinhos com os riscos econmicos menos eficaz do que antes. Os riscos sociais globais associados a pandemias e os efeitos expectveis das alteraes climticas tm um impacto semelhante nos nveis de segurana social individual. Os sistemas de segurana social nacionais precisam de ser mais fortes do que nunca para neutralizar riscos sistmicos globais adicionais. Os riscos e as oportunidades inerentes globalizao exigem uma segurana social eficaz. 44. Embora a importncia da segurana social para o bem-estar dos trabalhadores, das famlias e das comunidades tenha sido sempre parte integrante do mandato da OIT, o papel essencial da segurana social na resposta s necessidades das pessoas a nvel mundial tem vindo a ser crescentemente reconhecido por outras organizaes internacionais. Este entendimento renovado da interligao do desenvolvimento econmico e social, e a necessidade de um crescimento econmico equilibrado, tambm assumiu importncia em resposta crise financeira e econmica. Alguns observadores identificaram um consenso internacional emergente relativamente ao papel da proteco social no desenvolvimento. O Comit de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE reconheceu que a proteco social () estimula o envolvimento das mulheres e dos homens pobres no crescimento econmico () Ajuda a construir o capital humano, a gerir riscos, a promover o investimento e o empreendedorismo e melhora a participao nos mercados de trabalho. 14 45. A coligao internacional em torno do PPS (ver o ponto 5.1.3) juntou um grande nmero de organismos das Naes Unidas e outras organizaes e doadores internacionais preocupados com a extenso da proteco social. A integrao da segurana social no Pacto Global para o Emprego e a sua aprovao pelo UNCEB e pelo ECOSOC, em Julho de 2009, 15 so testemunhos da maior valorizao desta questo a nvel mundial. Os comunicados do G20 tambm reflectiram esta mudana de entendimento, como revelam as suas duas Declaraes mais recentes, em Julho e Novembro de 2010, que reafirmaram o compromisso de atingir um slido crescimento do emprego e proporcionar proteco social aos nossos cidados em situao de maior vulnerabilidade 16 e de melhorar a segurana de rendimentos e a capacidade de resposta aos choques adversos, mediante a prestao de assistncia aos pases em desenvolvimento para que melhorem os programas de proteco social. 17 Em frica, os governos assumiram um compromisso relativamente extenso gradual de diversos programas contributivos e no contributivos de segurana social no Quadro da Poltica Social para frica da Unio Africana, adoptado em Windhoek em 2008, e mais recentemente na Declarao Tripartida de Yaound sobre a Implementao do Piso de Proteco Social, adoptada em Outubro de 2010 (ver caixa 5.2).
1.3.1. O papel dos sistemas de segurana social no desenvolvimento econmico e na facilitao da mudana estrutural e na gesto de crises
46. Os sistemas de segurana social so uma necessidade econmica. Em 2007, a CIT declarou que modelos sustentveis de segurana social universal financiados por impostos ou por outros meios () so fundamentais para melhorar a produtividade e fomentar as transies
14 15 16 17
OCDE: The role of employment and social protection: Making economic growth more pro-poor, Declarao Poltica, Reunio de Alto Nvel do CAD da OCDE, 2728 de Maio de 2009, Paris. ECOSOC: Resoluo E/2009/L.24, op. cit. The G20 Toronto Summit Declaration, Anexo I, 2627 de Junho de 2010, parg. 14. The G20 Seoul Summit Leaders Declaration, Documento da Cimeira, 1112 de Novembro de 2010,parg. 51(f).
16
CIT 100/VI
para a economia formal.18 A importncia da segurana social como um pr-requisito e no como um fardo para o crescimento comeou a ser amplamente reconhecida no debate sobre o desenvolvimento de polticas, muito antes de a crise atingir a economia mundial. 47. A crise econmica e financeira mundial agiu como acelerador da mudana no discurso sobre as polticas de segurana social, salientando o papel dos regimes de segurana social como estabilizadores sociais e econmicos automticos. Tornou-se bvio que os pases, independentemente dos seus nveis de desenvolvimento, quando dispem de sistemas de segurana social encontram-se numa posio muito melhor para enfrentarem as consequncias sociais da crise. As transferncias monetrias e outras medidas de segurana social foram usadas como um importante mecanismo de resposta que pode proteger e empoderar os trabalhadores e ajudar a estimular a procura interna, fomentar o capital humano e a produtividade no trabalho e, em ltima anlise, contribuir para a sustentabilidade do crescimento econmico. 19
Reforar a eficcia e a eficincia das economias de mercado

48. A breve histria da intensa globalizao ao longo das ltimas dcadas revelou que os mercados tm de estar integrados num quadro de governana, de forma a serem eficientes e produzirem resultados socialmente justos. Um ensinamento que pode ser retirado do desenvolvimento econmico e social dos pases industrializados ao longo do ltimo sculo, que as instituies de segurana social e do mercado de trabalho fazem parte do tecido institucional das economias de mercado de sucesso. Reduzem as incertezas e, por conseguinte, diminuem os custos de transaco dos necessrios processos de ajustamento econmico e do mercado de trabalho. Nos pases em desenvolvimento, a abertura concorrncia internacional no conduziu a um crescimento suficiente do emprego no sector formal, mas sim a uma grande movimentao para o sector informal. Em alguns pases, indstrias inteiras desapareceram em menos de uma dcada. O cenrio em ambas as categorias de pases revela a subutilizao dos recursos produtivos em particular, do capital humano. Os processos de ajustamento nos mercados de trabalho demonstram que estes processos podem se deixados sua merc conduzir a resultados subptimos no que concerne aos nveis de emprego e de produtividade. So necessrias polticas integradas de emprego, de mercado de trabalho e de segurana social, com vista a criar mais empregos produtivos, facilitar os processos de ajustamento e evitar o desperdcio causado pela subutilizao ou utilizao incorrecta dos recursos produtivos. A melhor forma de segurana social continua a ser um emprego digno. Facilitar o acesso a oportunidades de emprego deveria, por conseguinte, ser uma orientao bsica de polticas integradas. 49. Comea a surgir um novo equilbrio atravs de uma combinao de polticas macroeconmicas, de emprego, de mercado de trabalho e de segurana social com vista a atingir o pleno emprego e produtivo e proteger as pessoas contra os riscos tradicionais (como a doena, o desemprego, a invalidez e a velhice), mas tambm contra novos riscos decorrentes da mudana tecnolgica e organizacional. As preferncias modernas em termos de disposies sociais procuram conciliar a vida profissional e a vida familiar, a formao contnua e a prestao de cuidados a pais e filhos. A abordagem da OIT relativamente ao trabalho digno reflecte o conceito de polticas complementares de mercado de trabalho e de proteco social que tm como objectivo o emprego pleno e produtivo e o trabalho digno.20 um conceito estratgico que pretende atingir de forma simultnea e coerente metas sociais e econmicas, mediante uma
18 19 20
OIT: Conclusions concerning the promotion of sustainable enterprises, Conferncia Internacional do Trabalho, 96. Sesso, Genebra, 2007, pargr. 11(16). FMIOIT: The challenges of growth, employment and social cohesion, documento de debate para a Conferncia Conjunta da OIT-FMI em cooperao com o gabinete do Primeiro Ministro da Noruega, Oslo, Setembro de 2010, p. 10. Como reafirmado na Declarao da OIT sobre Justia Social para uma Globalizao Justa, op. cit., Parte I (A).
CIT 100/VI
17
estratgia equilibrada que tenha como objectivos o crescimento econmico, o emprego pleno e produtivo e a proteco social universal. 50. No quadro em que a poltica de segurana social se desenvolve, os decisores polticos so desafiados a avaliar os objectivos sociais paralelamente aos econmicos. Os estudos realizados indicam que muitos pases foram bem-sucedidos na manuteno de regimes de segurana social de elevada qualidade, apresentando ao mesmo tempo um bom desempenho em termos de crescimento econmico. A anlise, contudo, leva-nos ainda mais longe: no s os pases so capazes de conciliar um slido desempenho macroeconmico com modelos sociais sustentveis, como devem forosamente implementar disposies sociais adequadas pois caso estas falhem, as polticas de mercado aberto sero incapazes de absorver as consequncias adversas dessas mesmas polticas e, a longo prazo, iro fracassar. 51. Desde que bem concebidos, os programas de proteco social tm um impacto directo esttico em termos de reduo da pobreza. Alm disso, num sentido indirecto e dinmico, beneficiam a produtividade de diversas formas: reduzindo ou evitando a excluso social; empoderando mulheres e homens, ao reduzir constrangimentos que frequentemente impedem o desenvolvimento de pequenas empresas ou de empresas individuais; e, ainda mais importante, ajudando a reforar o capital humano e a apoiar uma mo-de-obra saudvel e qualificada. Inversamente, vrios estudos analisaram os canais atravs dos quais a ausncia de proteco social exerce impacto sobre o desempenho econmico. Um das mais importantes est relacionado com as imperfeies do mercado de capitais; mais concretamente, o crdito ou outros constrangimentos podem impedir o acesso dos pobres ao investimento. Estes constrangimentos podem ser de natureza financeira, mas incluem igualmente questes de no-acesso a determinados recursos ou disposies. Os exemplos incluem: restries explorao de terra de cultivo; acesso limitado a servios de sade; e ausncia de acesso das crianas em especial as oriundas de famlias pobres educao, o que provou ter um impacto negativo na potencial produtividade laboral futura e, por conseguinte, no crescimento econmico. 52. Isto no significa que mais transferncias sociais conduzam a um melhor desempenho econmico, sempre e em todas as circunstncias. A concepo importante, obviamente; os regimes de prestaes (bem como a incidncia dos impostos que os financiam) podem certamente ter um impacto nos incentivos econmicos. 53. O que que isto nos diz sobre os pases em desenvolvimento? Ao longo da ltima dcada, verificou-se a concretizao de um nmero crescente de iniciativas e a publicao de um nmero cada vez maior de estudos, revelando uma assinalvel diversidade de resultados. Os programas de transferncia monetria na Etipia, por exemplo, aumentaram o acesso aos servios sociais e conduziram a uma maior circulao de dinheiro, originando um aumento da concorrncia e do comrcio local.21 Verifica-se um cenrio semelhante quando se procede anlise de diversos programas de proteco social noutros pases de rendimento baixo. Outros estudos sustentam o cada vez maior nmero de evidncias dos efeitos positivos das transferncias de rendimento em pases em desenvolvimento, em termos de produtividade e crescimento. Em especial no que concerne ao aumento da frequncia escolar e melhoria das condies de sade, existem fortes evidncias do impacto benfico dos programas de transferncia monetria num leque de pases diferentes. 54. Uma srie de estudos empricos realizados na frica do Sul revela claramente que as despesas com a assistncia social promoveram o investimento, o crescimento econmico e a criao de emprego, e que estas despesas contriburam para a melhoria da balana comercial.
21
L. Adams e E. Kebede: Breaking the poverty cycle: A case study of cash interventions in Ethiopia (Londres, Overseas Development Institute, 2005).
18
CIT 100/VI
Os agregados familiares de rendimento baixo gastam propores relativamente elevadas do seu rendimento em bens e servios domsticos, pelo que um aumento desse rendimento tende a favorecer as indstrias domsticas. Alm disso, existe um impacto directo na educao, em particular na frequncia escolar das raparigas. Por seu turno, isto conduz a uma mo-de-obra cada vez mais produtiva e a uma maior taxa de crescimento do PIB. 55. Em resumo, as experincias aqui referidas foram retiradas de uma extensa reviso da literatura da OIT sobre o impacto dos regimes de segurana social no desempenho econmico.22 Comea a surgir um forte consenso segundo o qual os sistemas de segurana social bem concebidos e um slido desempenho econmico podem coexistir e coexistem. De facto, cada vez mais evidente que a segurana social adequada no , de forma alguma, a consequncia do crescimento econmico um pr-requisito para este crescimento.
Facilitar o emprego produtivo

56. Os sistemas de segurana social desempenham um papel fundamental, quando se trata de facilitar o emprego produtivo. Contudo, o impacto da segurana social no emprego, em particular, objecto de um debate que j se prolonga h algum tempo. Uma das questes mais debatidas tem sido o impacto da segurana social na actividade econmica dos indivduos e na sua participao na mo-de-obra e a questo de a segurana social poder desencorajar as pessoas a aceitar um emprego. O objectivo principal da maioria das prestaes da segurana social proporcionar rendimentos para evitar que as pessoas caiam na pobreza quando se encontram temporariamente (desemprego, doena, maternidade) ou permanentemente (invalidez, velhice) incapazes de trabalhar. O desafio consiste em conceber prestaes e assegurar o seu provisionamento de modo a que possam garantir um nvel adequado de segurana de rendimentos sem incentivar um comportamento indesejvel do mercado de trabalho. A experincia internacional revela muitas boas prticas nas quais no s os comportamentos indesejveis so evitados, mas tambm os programas de prestaes de segurana social so usados em sinergia com o mercado de trabalho e com outras polticas, visando estimular a actividade econmica e facilitar uma alocao produtiva de recursos. 23 57. Os subsdios de desemprego so um dos principais instrumentos para ajudar a sociedade a ultrapassar um perodo de crise econmica ou a facilitar os ajustamentos estruturais necessrios para uma alocao de recursos mais eficaz e uma maior produtividade. Simultaneamente, durante perodos cclicos de crise ou de ajustamentos estruturais, estes subsdios desempenham um papel de estabilizadores macroeconmicos (ajudando a manter os nveis de procura agregada) e sociais (ajudando a manter os padres de vida e a coeso social durante tempos difceis). Contudo, isto s resulta se os referidos perodos de desemprego forem temporrios e no demasiado longos. A questo difcil que se coloca determinar at que ponto existe um risco de criao de dependncia relativamente s prestaes, devido diminuio dos incentivos para encontrar um novo emprego adequado. A maioria das pessoas preferiria ter um trabalho digno em vez de depender de prestaes sociais. O risco de dependncia das prestaes surge quando no h oportunidades de emprego adequado e digno disponveis. Muitas vezes, as pessoas que
22
Ver, entre outros: A. van de Meerendonk et al.: The economic impact of social standards, relatrio preparado para a OIT (Genebra, 2009) (indito); OIT: Growth, employment and social protection: A strategy for balanced growth in a global market economy, um documento de debate para a Reunio Ministerial Informal de Ministros do Trabalho e dos Assuntos Sociais durante a Conferncia Internacional do Trabalho (Genebra, 2007) (indito); OIT: Social security for all: Investing in social justice and economic development, Social Security Policy Briefings, Documento 7 (Genebra, 2009); P. Townsend (ed.): Building decent societies: Rethinking the role of social security in development (Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2009). Ibid.
23
CIT 100/VI
19
procuram emprego no possuem as competncias adequadas s necessidades do mercado de trabalho. As prestaes de apoio ao rendimento deveriam, portanto, ser acompanhadas de apoios que fomentassem a empregabilidade, tais como formao e aconselhamento. No entanto, se o nico emprego disponvel de natureza precria e temporria, esta situao pode levar os trabalhadores a ficarem excludos de oportunidades de emprego digno de longa durao. As polticas de apoio criao de empregos de qualidade podem ajudar, na medida em que evitam efeitos indesejveis nessas circunstncias. 58. Outro exemplo a questo das penses de velhice e o seu impacto na participao da mo-de-obra idosa. As penses foram inicialmente introduzidas tendo em vista prevenir a pobreza quando as pessoas se tornavam demasiado velhas para continuar a trabalhar. Contudo, durante a segunda metade do sculo XX, as pessoas comearam a reformar-se mais cedo, quando ainda estavam fisicamente capazes de trabalhar. Por um lado, o perodo de reforma comeou a ser encarado como um bem merecido perodo de descanso e lazer aps uma vida activa. Por outro lado, os regimes de reformas foram cada vez mais usados para pr termo actividade dos trabalhadores mais velhos, frequentemente considerados menos produtivos ou mais dispendiosos em termos de custos de trabalho. Como consequncia, verificou-se uma reduo significativa da participao da mo-de-obra idosa, quer de homens quer de mulheres, em muitos pases desenvolvidos. Combinada com o envelhecimento demogrfico das sociedades, esta situao conduziu a um aumento considervel dos custos financeiros das penses e a esforos polticos que tinham por objectivo reverter as tendncias anteriores e alargar a durao da vida activa. Contudo, bvio que uma aco como esta exige muito mais do que uma mudana na idade legal da reforma ou na concepo do sistema de penses. necessrio que haja oportunidades de emprego e as pessoas tm de estar fsica e mentalmente capazes de trabalhar. Isto pode exigir melhorias substanciais das condies de trabalho. A questo da produtividade dos trabalhadores mais velhos tem de ser abordada atravs de oportunidades e necessidades de aprendizagem ao longo da vida, bem como mediante a mudana do entendimento que os empregadores tm nesta matria. Muitas pessoas, em especial as mulheres, reformam-se para cuidar dos netos, ou de familiares idosos ou doentes. So necessrios esforos adicionais no sentido de reconhecer este tipo de trabalho no remunerado de prestao de cuidados em termos equivalentes a outras formas de emprego, ou de disponibilizar servios de substituio a custos acessveis. Enquanto nos pases desenvolvidos o desafio actual encontrar a forma de aumentar a durao da vida activa, no mundo em desenvolvimento, onde apenas uma pequena minoria se encontra abrangida por sistemas de penses, as pessoas tm de trabalhar enquanto forem fisicamente capazes de o fazer para poderem sobreviver em larga medida, em condies precrias e informais. Por conseguinte, o principal desafio consiste em criar regimes de penses que permitam a sada da vida activa quando atingida uma idade considerada razovel do ponto de vista econmico e social.24
Facilitar a mudana estrutural

59. Os sistemas de segurana social tambm podem facilitar o ajustamento e as mudanas estruturais na economia e na sociedade. Se correctamente concebidos e adequadamente combinados com as polticas do mercado de trabalho, as prestaes da segurana social podem reduzir o receio de mudana, aumentar o seu ritmo e desta forma melhorar os nveis globais de emprego produtivo nas economias. Uma melhor integrao das medidas de segurana social nas polticas do mercado de trabalho, em especial das que reforam a empregabilidade, continua a representar um desafio a nvel mundial. Os mecanismos de segurana social podem ser usados de modo mais abrangente como ferramentas eficazes para dar resposta informalidade do mercado de trabalho.
24
OIT: Employment and social protection in the new demographic context (Genebra, 2010).
20
CIT 100/VI
60. Um aspecto frequentemente negligenciado o de que as prprias polticas sociais geram uma parte substancial do emprego em servios sociais. A sade, a educao e os servios sociais pessoais so responsveis por uma percentagem considervel do emprego em muitos pases desenvolvidos e, a uma menor escala, em pases de rendimento intermdio e baixo. Nestes ltimos, esta situao particularmente relevante, tendo em conta que o emprego nestes servios constitui uma considervel proporo do emprego formal, tanto no sector pblico como no privado. Desde a dcada de 1960, a experincia de muitos pases europeus, em especial dos pases nrdicos, demonstra como a expanso das polticas sociais conduziu ao crescimento das oportunidades de emprego de duas formas que se reforam mutuamente. Deu origem: (1) criao de oportunidades de empregos na sade, na educao e nos servios sociais pessoais, muitos dos quais foram ocupados por mulheres; e (2) a uma cada vez maior procura de servios de prestao de cuidados a preos acessveis (prestao de cuidados a crianas e a idosos), o que mais uma vez facilitou a participao das mulheres no mercado de trabalho. No mbito da preocupao com as taxas de fecundidade abaixo do nvel de substituio em muitos pases europeus, interessante constatar que, actualmente, os pases europeus com elevadas taxas de fertilidade tendem a ser os pases com as mais elevadas taxas de participao feminina na mo-de-obra uma tendncia que em parte pode ser explicada pela existncia de servios sociais e de polticas favorveis famlia.25 A importncia destes servios e do respectivo impacto positivo no emprego e na igualdade de gnero cada vez mais reconhecida por governos, empregadores e trabalhadores tambm nas economias emergentes. 26 61. Os futuros processos de adaptao sero o resultado da interdependncia e da natureza mutvel dos processos de produo globais nos mercados mundiais, mas surgiro tambm a partir da necessria reformulao das economias medida que os processos de produo e as estruturas do mercado de trabalho se tornam mais verdes. Regimes de segurana social bem concebidos tambm poderiam desempenhar um papel importante na reduo da vulnerabilidade dos trabalhadores pobres e das respectivas famlias, que ficaro cada vez mais expostos a choques e tenses relacionados com as alteraes climticas.
Estabilizar a procura e manter a paz econmica e social durante as crises

62. O papel dos sistemas de segurana social como estabilizadores automticos durante as crises tem sido largamente reconhecido durante a recente recesso financeira e econmica mundial. Tm-se verificado evidncias incontornveis de que os pases com sistemas de segurana social eficazes conseguem reagir de forma mais rpida e eficaz a uma crise. 63. A crise financeira e econmica mundial tambm revelou que os instrumentos de segurana social mais eficazes para diminuir as consequncias sociais da crise so a introduo ou o alargamento dos subsdios de desemprego ou dos subsdios de desemprego parciais. As anlises da OIT demonstraram que o aumento da despesa com estabilizadores sociais e econmicos tem contribudo para salvar tantos empregos, a nvel mundial, como os pacotes arbitrrios de medi-
25 26
F.G. Castles: The world turned upside down: below replacement fertility, changing preferences and family-friendly public policy in 21 OECD countries, in Journal of European Social Policy, Vol. 13 (2003), N. 3, pp. 209227. A Conveno sobre trabalhadores com responsabilidades familiares, 1981 (n. 156) da OIT, contm importantes orientaes destinadas a governos, empregadores e trabalhadores, sobre este assunto. Para exemplos prticos da articulao do trabalho com as responsabilidades familiares, ver: C. Hein e N. Cassirer: Workplace solutions for childcare (Genebra, OIT, 2010); R. Holmes e N. Jones: Rethinking social protection using a gender lens, Documento de trabalho 320 da ODI (Londres: Overseas Development Institute, 2010); OIT e PNUD: Work and family: Towards new forms of reconciliation with social co-responsibility (Santiago do Chile, 2009).
CIT 100/VI
21
das de fomento feitos ad hoc.27 Estas medidas tm custos relativamente baixos nos pases desenvolvidos que dispem deste tipo regimes. Uma regra emprica geral determina que para uma proporo dos salrios da ordem dos 60 por cento do PIB e uma taxa de substituio de 50 por cento dos salrios anteriores, 10 por cento de desemprego adicional custa cerca de 3 por cento do PIB; os subsdios de desemprego parciais custariam aproximadamente metade deste montante. Nos pases de rendimento intermdio e baixo, os regimes de garantia de emprego, como os do Indian National Rural Employment Guarantee, podem provavelmente ser financiados a metade do custo acima referido. Uma caracterstica importante da reaco dos regimes de segurana social durante a crise foi a sua flexibilidade a ttulo de exemplo, foi aumentada a durao dos subsdios dos regimes de desemprego plenos e parciais. Na Alemanha, o subsdio de desemprego parcial (ver caixa 3.10) ajudou a manter uma mo-de-obra qualificada nas empresas. Esta flexibilidade facilita o acelerar da produo quase instantaneamente quando os efeitos da crise diminuem. Os ensinamentos da histria tambm mostram que os pases tendem a alargar a segurana social aps crises de grandes dimenses. Como exemplos temos os perodos de extenso da segurana social aps a Grande Depresso no incio da dcada de 1930, nos Estados Unidos; as reformas Beveridge, no Reino Unido, no final da dcada de 1940, bem como reformas semelhantes em muitos outros pases europeus aps a Segunda Guerra Mundial; reformas adicionais como reaco crise do petrleo no final da dcada de 1970; e, mais recentemente, a introduo do seguro de desemprego na Repblica da Coreia aps a crise asitica de 1997. 64. Estas experincias conduzem questo de como os sistemas de segurana social podem ser revistos e, se necessrio, reformulados, para assegurar que cumprem da melhor forma o seu papel como estabilizadores econmicos e sociais durante a recuperao e, em caso de agravamento da situao, em crises futuras.
1.3.2. A segurana social como instrumento fundamental para o progresso em direco justia social num mundo globalizado
65. A segurana social um direito humano ao qual todas as pessoas, em qualquer sociedade, deveriam ter acesso; tambm um pr-requisito para a coeso e a justia social. Constitui uma ferramenta poderosa para diminuir a pobreza e a desigualdade, tal como demonstrado atravs da longa experincia em pases mais desenvolvidos, bem como nos pases de rendimento intermdio e baixo que investiram cedo no desenvolvimento social. 66. Existe um consenso alargado na maioria dos pases industrializados, de que uma prosperidade crescente deveria ser acompanhada de uma melhoria da proteco social das suas populaes. No h pases industrializados bem-sucedidos na sia, na Europa, na Amrica do Norte ou na Ocenia que no tenham um sistema de segurana razoavelmente alargado. Ao longo de muitas dcadas e at h pouco tempo, esse princpio foi e com razo inquestionvel. Muitas das mais bem-sucedidas economias do mundo, como a Dinamarca, a Frana, a Alemanha, a Noruega, a Sucia e os Pases Baixos, tm os mais elevados nveis de despesa social medida em percentagem do PIB, atingindo geralmente entre 25 e 30 por cento dos respectivos rendimentos nacionais. Estas economias so tambm economias tradicionalmente abertas, estando sujeitas concorrncia internacional h muitas dcadas. Partilham igualmente uma experincia comum, no sentido em que todas comearam a introduzir os seus sistemas de proteco social por volta do final do sculo XIX, numa altura em que eram pobres. Proporcionar segurana social era e
27
OIT: Accelerating a job-rich recovery in G20 countries: Building on experience, Um relatrio da OIT, com contributos importantes da OCDE, apresentado na Reunio dos Ministros do Trabalho e do Emprego do G20, 2021 de Abril de 2010, Washington, DC (Genebra, 2010); OIT: Extending social security to all (Genebra, 2010); OIT: Recovery and growth with decent work (Genebra, 2010).
22
CIT 100/VI
continua a ser uma componente integrante dos seus respectivos paradigmas de desenvolvimento nacional.
A segurana social e o seu impacto na pobreza, na vulnerabilidade e na desigualdade

67. Os sistemas de segurana social so um mecanismo eficaz para reduzir a pobreza e limitar a desigualdade, promover a igualdade e manter um crescimento econmico equitativo. 28 Nos pases da OCDE, calcula-se que os nveis de pobreza e de desigualdade sejam quase metade do que poderia esperar-se caso estes regimes no existissem. Uma parte significativa do impacto dos sistemas de segurana social na reduo da pobreza proporcionada pelas penses de velhice; por conseguinte, as penses tm uma forte influncia no impacto medido da segurana social na reduo da pobreza. O impacto mdio das prestaes da segurana social (excluindo as penses) na reduo da pobreza na Unio Europeia foi de 33 por cento em 2008. Por outras palavras, em mdia, as prestaes da segurana social reduziram as taxas de risco de pobreza em 8,6 pontos percentuais, de 25,1 por cento antes de recepo das prestaes para 16,5 por cento aps a recepo (ver a figura 1.2).29 68. Evidncias dos pases da OCDE sugerem que nveis elevados de despesas sociais esto associados a baixos nveis de pobreza (ver a figura 1.3), o que se verifica tanto com a populao em idade activa como com as pessoas em idade de reforma. Contudo, a variao dos nveis de pobreza num determinado nvel de consumo tambm demonstra que os nveis de despesa s por si no so suficientes. As despesas tambm tm de ser alocadas de uma forma eficaz e eficiente, bem como ser associadas a um ambiente sociodemogrfico e socio-econmico conducente promoo do trabalho digno e do emprego produtivo. 69. Nos pases de rendimento intermdio e baixo, existem fortes indcios de que a existncia de programas de segurana social se encontra associada reduo da pobreza e da desigualdade. Por exemplo, as simulaes baseadas em micro-dados revelaram que programas modestos de transferncias monetrias destinados a idosos e a crianas tm o potencial de diminuir significativamente a intensidade da pobreza (poverty gap).30 As avaliaes dos programas nacionais de transferncia social demonstram que at os programas modestos de transferncias monetrias podem ter um impacto significativo na reduo da pobreza e da desigualdade no somente a curto prazo, mas tambm ao longo do tempo.31
28 29 30 31
OIT: World of Work Report 2008: Income inequalities in the age of financial globalization (Genebra, 2008); UNRISD: Combating poverty and inequality: Structural change, social policy and politics (Genebra, 2010). Clculos da OIT a partir da base de dados estatsticos EUROSTAT. A CE utiliza um limiar de 60 por cento do rendimento mediano equivalente disponvel para definir as taxas de risco de pobreza. F. Gassmann e C. Behrendt: Cash benefits in low-income countries: Simulating the effects on poverty reduction for Senegal and Tanzania, Issues in Social Protection Discussion Paper N 15 (Genebra, 2006). OIT: Extending social security to all, op. cit.
CIT 100/VI
23
Figura 1.2. Taxas de pobreza antes e aps as transferncias (sem as penses de velhice e de sobrevivncia) na Unio Europeia, 2008
Populao em risco de pobreza em percentagem da populao
40.0 35.0 30.0 25.0 40.0 20.0 30.0 15.0 10.0 5.0 0.0 20.0 70.0
60.0
50.0
10.0
H Di ung na ria ma r Su ca Re No cia p bli rue ca g Ch a e Irla ca Fin nda ln Pa dia se us s B tria ai Isl xos Es nd lov ia B nia lgi c Lu Fra a xe n mb a ur go
Taxa de risco de pobreza antes das transferncias
Impacto das transferncias (penses de velhice no includas) Reduo (percentagem - eixo da direita)
Nota: Como o objectivo medir o impacto das prestaes da segurana social (excluindo as penses), as penses tiveram de ser includas na definio de rendimentos antes da recepo de prestaes. Fonte: Com base nos dados estatsticos EUROSTAT .
70. A segurana social tambm desempenha um papel importante na diminuio da desigualdade e no apoio ao crescimento equitativo. A desigualdade de rendimento nos pases escandinavos da UE e nos Pases Baixos (com despesas sociais elevadas e coeficientes de Gini que oscilam entre 0,225 e 0,261) muito mais baixa do que em alguns outros pases com nveis inferiores de despesas sociais, nomeadamente os pases anglo-saxnicos, como o Reino Unido, a Irlanda e os Estados Unidos (onde os coeficientes de Gini se situam bem acima de 0,3). 32 Todos estes pases possuem elevadas taxas de participao na mo-de-obra, pelo que estas diferenas no tm origem nas diferenas entre a proporo de pessoas economicamente activas. A percentagem de crianas que crescem em agregados familiares pobres de cerca de 3 por cento nos pases nrdicos, em comparao com 16 por cento na Irlanda e no Reino Unido, e de 22 por cento nos Estados Unidos. A percentagem da populao idosa que vive abaixo do limiar da pobreza nos Pases Baixos, de 1,6 por cento, ao passo que na Irlanda de 35,5 33 por cento. Quando se comparam estes nmeros com os recursos que estes pases gastam em transferncias sociais uma mdia de 24,3 por cento nos pases escandinavos e nos Pases Baixos, por oposio a uma mdia de 16,4 por cento nos trs pases anglo-saxnicos 34 pode concluir-se que, embora os resultados no sejam necessariamente uniformes em todos os pases, a segurana social, quando dotada de recursos suficientes, eficaz no seu principal objectivo de reduo da desigualdade de rendimentos e da pobreza.
32
B. Cantillon: The poverty effects of social protection in Europe: EU enlargement and its lessons for developing countries, in P. Townsend (ed.): Building decent societies: Rethinking the role of social security in development (Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2009), pp. 220242. Estes nmeros foram retirados da base de dados dos indicadores sociais (SOCX-Social Indicators Database) da OCDE. Clculos efectuados a partir da base de dados OCDE SOCX, com referncia a 2007. Os valores representam despesas sociais pblicas lquidas, que incluem despesas privadas obrigatrias com a proteco social.
33 34
24
CIT 100/VI
Reduo da taxa do risco de pobreza (em percentagem)
Figura 1.3. Despesa social e nveis de pobreza nos pases da OCDE, 2007
Pessoas em idade activa
16% 14% 12% Taxa de pobreza 10% 8% 6% 4% 2% 0% 0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9%
MEX JPN KOR GRC USA TUR CAN IRL ITA POL
Pessoas em idade da reforma

32% 28% 24% Taxa de pobreza
MEX IRL AUS USA ESP JPN PRT BEL DEU SWE HUN LUX FRA AUT POL GRC CHE ITA
ESP PRT DEU
OECD-30 NLD SVK BEL LUX HUN ISL GBR FIN FRA AUT CHE SWE CZE
NZL AUS
NOR
20% 16% 12% 8% 4% 0% 0%

NZL NOR CAN TUR OECD-30 GBR DNK SVK ISL NLD CZE
FIN
DNK
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
Despesas sociais com pessoas em idade activa, expressas em percentagem do PIB
Despesas sociais relativas s pessoas idosas, expressas em percentagem do PIB
Nota: Taxas de pobreza baseadas num limiar definido em metade do rendimento mediano disponvel dos agregados familiares. As despesas sociais incluem as despesas pblicas e as despesas obrigatrias privadas em dinheiro (ou seja, excluindo os servios em gnero). As despesas sociais relativas s pessoas em idade activa so definidas como a soma dos gastos com programas de invalidez, familiares, de desemprego, de habitao e outros (ou seja, programas de assistncia social); as despesas sociais relativas a pessoas em idade de reforma so a soma dos gastos com penses de velhice e de sobrevivncia. As despesas sociais so expressas em percentagem do PIB como custo dos factores. Os dados relativos s taxas de pobreza referem-se a meados da dcada de 2000 para todos os pases; os dados relativos s despesas sociais referem-se a 2003 para todos os pases excepto a Turquia (1999). Fonte: Baseado em clculos do questionrio da OCDE sobre distribuio de rendimentos e da base de dados relativos s despesas sociais (SOCX - Social Expenditure Database) da OCDE .
Equilibrar o desenvolvimento econmico e social

71. cada vez mais consensual que uma desigualdade desproporcionada de rendimento e de activos pode constituir um impedimento ao crescimento, e que so necessrias polticas redistributivas bem equilibradas para gerar e fomentar o crescimento econmico. Embora a maioria dos pases de rendimento elevado tenha seguido um caminho histrico de desenvolvimento econmico e social paralelos, com a segurana social como um elemento-chave, 35 o forte papel da proteco social no desenvolvimento dos pases de rendimento baixo e intermdio s foi reconhecido recentemente, com o surgimento dos conceitos de crescimento com equidade e de crescimento pr-pobres. 36 72. Surgiu um novo entendimento sobre o equilbrio entre benefcios sociais e econmicos, no que concerne ao custo fiscal e econmico dos sistemas nacionais de segurana social. O tema do debate est agora a passar da necessidade de segurana social nas fases iniciais do desenvolvimento econmico para a exequibilidade das prestaes de segurana social em contextos de pases de rendimento intermdio e baixo, bem como para as formas como um pas pode proporcionar e manter o financiamento de um conjunto essencial de prestaes significativas que reflictam o estado do seu desenvolvimento econmico e social e da sua capacidade fiscal. 73. Muitos governos, juntamente com os parceiros sociais frequentemente motivados pela crise esto agora a analisar e a reconsiderar o papel da segurana social no desenvolvimento social nacional. Nos pases de rendimento intermdio e baixo, a segurana social cada vez mais
35
Os pases do Norte da Europa oferecem ensinamentos particularmente interessantes aos pases em desenvolvimento, na medida em que introduziram programas de segurana social alargados quando se encontravam num nvel baixo de desenvolvimento. Ver, por exemplo: J. Palme e O. Kangas (eds): Social policy and economic development in the Nordic countries (Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2005). OCDE: Promoting pro-poor growth, op. cit.
36
CIT 100/VI
25
vista como um meio eficaz de combate pobreza e de investimento nas pessoas, e tambm como uma forma de facilitar e salvaguardar o crescimento econmico a longo prazo. 74. Actualmente, surgem cada vez mais inovaes de pases de rendimento intermdio e baixo, onde esto a ser desenvolvidas as chamadas formas no tradicionais de cobertura da segurana social. A primeira prioridade em muitos destes pases consiste em eliminar a lacuna de cobertura que existe no sistema formal de segurana social. Pases como a Argentina, o Brasil, o Chile, a ndia, a Indonsia, o Mxico, a frica do Sul e o Uruguai, para referir s alguns, esto a recorrer cada vez mais a programas de transferncia monetria financiados pelos impostos, no sentido de dar resposta aos problemas de excluso da segurana social. O objectivo consiste em chegar aos elementos da populao activa que at agora no se encontravam abrangidos, e proporcionar penses sociais quelas pessoas muitas das quais so mulheres que j no esto em idade activa, mas que foram incapazes de fazer contribuies suficientes que lhes garantissem o direito a receber prestaes sociais. Existem exemplos convincentes de sucesso com sistemas universais modestos de prestaes sociais em frica, na Amrica Latina e na sia. No Botswana, na Maurcia, na Nambia e na frica do Sul, por exemplo, os regimes bsicos de penses tiveram efeitos positivos na reduo da pobreza. Adquiriu-se experincia valiosa no que diz respeito ao potencial papel das transferncias sociais no combate pobreza em pases como o Brasil e o Mxico. Na sia, verificou-se um sucesso significativo na Repblica da Coreia, que em menos de 20 anos conseguiu a cobertura da totalidade da populao em termos de cuidados de sade, e na Tailndia, que o conseguiu em menos de 15 anos. Actualmente, verificam-se progressos significativos tanto na ndia como na China. 75. Toda esta experincia demonstra que a implementao de sistemas bsicos de segurana social em pases de rendimento baixo contribui de forma significativa para atingir o ODM 1, de reduo da pobreza para metade at 2015, e que os programas de transferncias sociais so eficazes em relao ao seu principal objectivo: diminuir a desigualdade de rendimentos e reduzir a pobreza.
Segurana social e dilogo social: Promover a justia social e a coeso social

76. A OIT sempre destacou a importncia do dilogo social e do papel dos trabalhadores e empregadores na governana dos regimes de segurana social e nos debates de polticas a nvel nacional mais alargados sobre estratgias de segurana social. O dilogo social um elemento essencial na procura de justia social e de coeso social. Isto nunca foi to evidente como no rescaldo da crise financeira e econmica global, que mais uma vez corroborou a necessidade de dilogo social construtivo e inclusivo para a concepo, implementao e monitorizao das polticas econmicas e sociais. 37 Estabelecer um processo de dilogo social alargado tendo em vista a concepo e reforma dos regimes de segurana social, ajuda a reflectir as noes de justia social e equidade, bem como a garantir uma apropriao e uma responsabilidade de base alargada. 77. A representao de trabalhadores e empregadores na governana e na administrao dos regimes de segurana social est reflectida nos princpios e nas normas de segurana social da OIT. Os sistemas de segurana social bem-sucedidos e sustentveis assentam na boa governana, na responsabilidade total e na participao da totalidade da sociedade, em geral, e nas organizaes de trabalhadores e de empregadores, em particular. Embora a principal responsabilidade por uma cobertura abrangente e adequada da segurana social recaia sobre
37
L. Rychly: Social dialogue in times of crisis: Finding better solutions, Documento de trabalho DIALOGUE N 1 (Genebra, OIT, 2009); J. Freyssinet: Les rponses tripartites la crise conomique dans les principaux pays dEurope occidentale, Documento de trabalho DIALOGUE N 12 (Genebra, OIT, 2010).
26
CIT 100/VI
o Estado, o envolvimento de organizaes de trabalhadores e de empregadores na concepo, na superviso e na governana dos sistemas de segurana social podem dar um contributo significativo para a criao e manuteno de sistemas slidos, com a obteno de resultados eficazes. Os conselhos de administrao das instituies de segurana social representam, desta forma, um palco importante para o dilogo social institucionalizado. Em alguns pases, onde outras formas institucionalizadas de dilogo social no existem, estes conselhos de administrao constituem um contexto importante para o dilogo social sobre uma questo especfica.
1.4.
Uma primeira concluso

78. As mulheres e os homens, bem como as crianas, tm direito segurana social. Simultaneamente, as instituies de segurana social fazem parte da governana e das instituies de economias de mercado eficientes. O crescimento acelerado da interligao entre os mercados financeiros, de produtos e de trabalho mundiais torna a segurana social ainda mais necessria. Num mundo em que as flutuaes financeiras e econmicas rapidamente se propagam, com um efeito imediato nos mercados de trabalho e no bem-estar social, a capacidade dos indivduos para lidarem sozinhos com os riscos econmicos ainda mais limitada do que era. Os riscos sociais globais associados a pandemias e as repercusses expectveis das alteraes climatricas tm um impacto semelhante nos nveis de segurana social individual. Com vista a fomentar o desenvolvimento econmico, fortalecer a capacidade de recuperao econmica e eliminar adicionais riscos econmicos sistemticos globais, os sistemas de segurana social nacionais baseados na solidariedade tm de ser mais fortes do que nunca. necessria uma segurana social eficaz, que permita s sociedades lidarem com os riscos da globalizao, aproveitarem plenamente as oportunidades que proporciona e ajustarem-se constante mudana. Isto exige uma poltica nacional e enquadramentos institucionais abrangentes e integrados abarcando o emprego, a segurana social e outras polticas sociais que permitam melhores respostas s mudanas estruturais e aos choques. Para que o direito segurana social seja coerente, desempenhe eficazmente o seu papel de reforo da produtividade e funcione como um estabilizador social e econmico num mundo de incerteza, tem de estar integrado nas leis nacionais, na governana e nas estruturas institucionais, bem como em mecanismos internacionais eficazes. Somente uma combinao de instrumentos desta natureza pode definir os limites sociais necessrios ao funcionamento dos mercados mundiais.
CIT 100/VI
27
Captulo 2
A situao mundial da segurana social e os desafios que enfrenta
79. Este captulo contm um primeiro diagnstico global da situao actual dos sistemas de segurana social a nvel mundial, em regies e pases que se encontram em diferentes fases de desenvolvimento econmico. Pela primeira vez, a OIT pode fundamentar-se numa base alargada de conhecimentos quantitativos sobre a cobertura da segurana social, que complementa as actividades tradicionais de recolha de dados no domnio das despesas e do financiamento da segurana social. Apesar de continuar a haver limitaes quanto existncia de dados estatsticos disponveis relativos a muitos pases, esta base de dados estatsticos proporciona uma riqueza de evidncias relativas cobertura, adequao, despesa e financiamento da segurana social, organizada de forma sistemtica. Isto proporcionar um conhecimento til aos mandantes da OIT e a outras partes interessadas a nvel mundial. A primeira avaliao abrangente e sistemtica efectuada a partir desta base de conhecimentos foi publicada recentemente no Relatrio Mundial sobre a Segurana Social 2010/2011 (World Social Security Report 2010/11), lanado em Novembro de 2010. 1 Os captulos 2 e 3 recorrem de forma significativa s concluses deste Relatrio. 80. Este captulo encontra-se dividido em trs partes, que traam os principais desafios interligados com que a segurana social se depara em todos os contextos nacionais: (1) abranger todos aqueles que dela necessitam; (2) proporcionar prestaes adequadas em termos sociais e econmicos; e (3) garantir um financiamento sustentvel. Conclui que a chave para uma resposta de sucesso a estes desafios reside numa governana boa e participativa.
2.1.
O desafio da cobertura
81. Durante muito tempo, partiu-se do princpio que a cobertura da segurana social nos pases de rendimento intermdio e baixo aumentaria em conformidade com o desenvolvimento econmico. Contudo, esta expectativa acabaria por se revelar inadequada. Em muitos pases, a crescente incidncia do trabalho informal conduziu a taxas de cobertura estagnadas ou em declnio. Como consequncia, a grande maioria da populao mundial ainda no dispe de acesso cobertura da segurana social. 82. Embora se tenha verificado algum progresso quanto extenso da cobertura da segurana social em algumas partes do mundo, nas restantes ocorreu estagnao ou inclusive contraco. Quanto cobertura de prestaes contributivas, estes desenvolvimentos esto intimamente associados a tendncias de emprego, em particular no que concerne quantidade e qualidade dos empregos disponveis na economia formal. Contudo, os governos, em consulta com os parceiros sociais, tm um importante papel a desempenhar na definio de quais os grupos da populao que devem ser abrangidos, e quais os grupos que se encontram fora do mbito dos seguros so-
OIT: World Social Security Report 2010/11: Providing coverage in times of crisis and beyond (Genebra, 2010).
CIT 100/VI
29
ciais; na implementao e aplicao destas polticas; na regulamentao de formas privadas de segurana social; e no estabelecimento e manuteno de regimes de segurana social no contributivos que possam garantir pelo menos um nvel mnimo de cobertura da segurana social para todos. 83. Os seguros sociais foram inicialmente estabelecidos para servir os trabalhadores remunerados que possuem um contrato explcito em empresas formais, no contexto de uma relao de trabalho identificvel. Nos pases de rendimento intermdio e baixo, os trabalhadores que no se encontram nesta situao no so geralmente abrangidos pela lei no que concerne ao seguro social relacionado com o emprego. o que, por norma, sucede com os trabalhadores por conta prpria, que representam a grande maioria dos trabalhadores da economia informal e que geralmente no tm cobertura. Alm disso, um nmero crescente de trabalhadores (muitos dos quais so mulheres) trabalha em circunstncias em que a relao de trabalho pouco clara, ambgua ou oculta, e em que tendem a no usufruir de cobertura da segurana social. Acresce ainda o facto de, em alguns pases, os empregadores e os trabalhadores de pequenas empresas se encontram isentos relativamente ao cumprimento de determinadas disposies da legislao do trabalho ou da segurana social, nomeadamente a obrigao de contribuir para o seguro social obrigatrio. Quando as disposies legais existem, os trabalhadores podem, na prtica, ser excludos da segurana social porque a legislao no aplicada. o que sucede com muitos trabalhadores de pequenas empresas numa srie de pases onde a cobertura legal os abrange, mas onde os meios de aplicao da lei no esto em vigor, e tambm com trabalhadores que trabalham em empresas formais mas que no possuem um contrato formal (trabalhadores no declarados), que representam uma percentagem relativamente elevada do emprego informal total nos pases de rendimento intermdio. 84. Em muitos pases de rendimento intermdio e baixo, no foram suficientemente desenvolvidas estruturas alternativas de segurana social, como os regimes no contributivos, para proporcionar, pelo menos, um nvel bsico de cobertura da segurana social a quem no se encontra numa relao formal de emprego. Como consequncia, o seguro social relacionado com o emprego continua a ser o pilar principal dos sistemas de segurana social em muitas partes do mundo, e grandes grupos da populao continuam a no dispor de qualquer tipo de cobertura, ou a dispor de uma cobertura parcial. 85. A proteco social abrangente (cobertura por todos os ramos da segurana social, pelo menos a um nvel mnimo de prestaes, tal como garantido pela Conveno (N102) sobre segurana social (norma mnima), 1952 no uma realidade para a maioria da populao mundial. Uma minoria beneficia de cobertura parcial da segurana social (ou seja, em alguns dos ramos da segurana social). O principal objectivo de todas as normas da OIT proporcionar uma proteco abrangente ao maior nmero possvel de pessoas; o objectivo intermdio proporcionar a todos pelo menos um nvel bsico de proteco. Este piso de proteco social garantiria, no mnimo, um nvel bsico de segurana de rendimentos em todas as fases do ciclo de vida, bem como o acesso a servios de sade essenciais. 86. Existe em quase todos os pases algum nvel de proteco dada pela segurana social, embora s uma minoria proporcione proteco em todos os ramos. Em muitos pases, a cobertura limita-se a alguns ramos, e s uma minoria da populao tem acesso legalmente e na prtica aos regimes existentes. Todos os pases dispem de alguma forma de proteco social na sade, permitindo assim o acesso, no mnimo, a uma gama limitada de servios de cuidados de sade. Estes incluem alguns servios gratuitos de cuidados de sade, e outros servios assegurados atravs de seguros de sade, pelo menos para certos grupos da populao. A maioria dos pases possui regimes que proporcionam penses de velhice contributivas, embora em muitos a cobertura se limite aos trabalhadores da pequena economia formal, ou a apenas uma parte dela.
30
CIT 100/VI
Muitos destes regimes so relativamente recentes, pelo que a cobertura real, medida em termos de percentagem de pessoas idosas que recebem qualquer tipo de prestao, muito reduzida. Na maioria dos pases, os trabalhadores da economia formal dispem de alguma forma de proteco na eventualidade de acidentes de trabalho, embora essa cobertura frequentemente no cumpra as exigncias da Conveno (N 102) no que concerne ao mbito e ao tipo de prestaes proporcionadas. Na maioria dos pases, pelo menos alguns grupos de trabalhadores tm direito a baixa por doena e a licena de maternidade pagas, atravs das disposies do Cdigo do Trabalho ou atravs de acordos colectivos. Contudo, como a aplicao destas disposies na prtica frequentemente reduzida, a cobertura efectiva igualmente baixa. 87. As figuras 2.1 e 2.2 mostram a extenso da cobertura obrigatria assegurada por regimes de segurana social a nvel mundial. Na sia, em frica e em algumas zonas da Amrica Latina, em particular, existem vastas lacunas no leque dos regimes de segurana social que esto legalmente disposio de pelo menos alguns grupos de trabalhadores.
Figura 2 .1 . Ramos da segurana social: Nmero abrangido por um programa obrigatrio de segurana social, 200809
1. Proviso obrigatria muito limitada / 1 a 4 ramos 2. Proviso obrigatria limitada / 5 a 6 ramos 3. Semi abrangente / 7 ramos 4. Segurana social abrangente / 8 ramos 5. No existem dados disponveis
(30) (52) (24) (59) (33)
Fonte: Baseado em informao da SSAAISS e da OIT . Consultar OIT: World Social Security Report 2010/11, op. cit., figura 2.4.
88. A segurana social abrangente continua, em larga medida, a cingir-se aos pases de rendimento elevado, embora uma srie de pases tenha feito grandes progressos quanto disponibilizao de uma cobertura obrigatria (semi)abrangente. Cerca de metade dos pases do mundo abrangem sete ou oito ramos, e a outra metade proporciona somente uma proteco obrigatria limitada (ver a figura 2.2). Os acidentes de trabalho, bem como a velhice, a sobrevivncia e a invalidez so os riscos abrangidos por, pelo menos, um programa obrigatrio em quase todos os pases; as prestaes de curta durao na eventualidade de maternidade, doena e desemprego, bem como os abonos de famlia, encontram-se disponveis de forma generalizada.
CIT 100/VI
31
Figura 2.2. Ramos da segurana social: Pases com programas obrigatrios ou disposies limitadas, dados disponveis do ano mais recente (percentagens)
100 90 80 70 60 50
Percentagem
40 30 20 10 Rendimento intermdio Rendimento intermdio Rendimento intermdio Rendimento intermdio Rendimento intermdio Rendimento intermdio Desemprego Rendimento elevado Rendimento elevado Rendimento elevado Rendimento elevado Rendimento elevado Rendimento elevado Rendimento baixo Rendimento baixo Rendimento baixo Rendimento baixo Rendimento baixo Rendimento baixo 0
Acidentes de trabalho
Velhice, sobrevivncia e invalidez
Maternidade
Doena
Abonos familiares
Um programa obrigatrio, no mnimo
Proviso limitada (por exemplo, disposies do Cdigo do Trabalho)
Fonte: Baseado na informao legal fornecida pelo SSAAISS . Consultar OIT: World Social Security Report 2010/11, op. cit., figura 2.6.
89. Somente um tero dos pases a nvel mundial (o que equivale a 28 por cento da populao mundial) dispe de sistemas de proteco social abrangentes que cobrem todos os ramos de segurana social, como definido na Conveno (N 102) da OIT. Contudo, a maioria destes sistemas oferece cobertura somente s pessoas com um emprego formal, tais como os trabalhadores por conta de outrm. Estes trabalhadores constituem menos de metade da populao economicamente activa a nvel mundial, mas representam mais de 70 por cento nos pases com sistemas de segurana social abrangentes. Tendo em considerao as pessoas que no so economicamente activas, calcula-se que somente cerca de 20 por cento da populao mundial em idade activa (e as respectivas famlias) tenham um acesso na prtica a estes sistemas de segurana social abrangentes. 90. At agora o foco tem incidido sobre a extenso da cobertura obrigatria e a existncia de programas de segurana social. No Captulo 3 apresentada uma anlise mais detalhada por ramo.
2.2.
O desafio da adequao
91. O desafio da cobertura est intimamente relacionado com a noo de adequao. Uma cobertura significativa s pode ser alcanada se as prestaes atribudas forem adequadas. A adequao das prestaes diz respeito no s ao nvel (ou generosidade) das prestaes, mas tambm a noes mais alargadas de adequao, tendo em considerao os seus aspectos econmicos e sociais. As prestaes da segurana social podem ser consideradas adequadas se: ajudarem a atingir os resultados esperados da poltica social (por exemplo, dando resposta s necessidades de pessoas que tm de lidar com os riscos essenciais da vida) e se a relao entre os nveis da prestao e os impostos e/ou as contribuies pagas durante uma vida de trabalho for considerada justa (adequao social); e
CIT 100/VI
32
funcionarem em sinergia com os instrumentos de emprego e com as polticas fiscais e outras polticas econmicas, e no derem origem a consequncias econmicas indesejadas (adequao econmica).
92. A adequao das prestaes da segurana social tem sido abordada em vrios debates de polticas a nvel nacional e mundial. As prestaes so consideradas adequadas se no forem demasiado baixas nem demasiado elevadas. So consideradas demasiado baixas se no forem suficientes para permitir s pessoas viver delas ou se as pessoas consideram o retorno das suas contribuies demasiado baixo. As prestaes pecunirias podem ser consideradas demasiado elevadas se derem origem a nveis de despesa ou a comportamentos prejudiciais ao bem comum ou aceitao pblica do prprio regime. 93. A avaliao da adequao das prestaes atribudas atravs dos sistemas nacionais de proteco na sade ainda mais complexa, na medida em que a adequao inclui aspectos das necessidades individuais e da disponibilidade de bens e servios mdicos existente no pas. A adequao determinada pela disponibilidade dos servios necessrios e pela ausncia de barreiras financeiras ao acesso a estes servios. Esta seco centra-se na adequao das prestaes pecunirias. O Captulo 3.1. oferece uma anlise mais pormenorizada desta questo. 94. Uma diversidade de variveis de referncia pode ser utilizada para avaliar a adequao de uma determinada prestao, consoante os objectivos de poltica em causa. Estas variveis incluem limiares de pobreza, ganhos ou de nveis globais de rendimentos (individuais ou mdios). Torna-se evidente que a escolha das referncias depende do tipo de programa e do contexto socio-econmico do pas. A noo de adequao pode ter um significado diferente para as prestaes de seguro social financiadas por contribuies, que do origem a direitos adquiridos, ou para regimes bsicos universais ou de assistncia social, largamente financiados atravs dos impostos ou por doadores. 95. As Convenes da OIT sobre a segurana social contm uma srie de valores de referncia aplicveis adequao que oferecem orientao neste domnio. A Conveno (N 102) da OIT define normas mnimas de adequao das prestaes da segurana social em cada um dos ramos: um nvel mnimo de prestaes a ser pago na eventualidade de ocorrer uma das contingncias; e as condies para, bem como os perodos de, direito s prestaes atribudas.
96. As outras Convenes actualizadas no domnio da segurana social definem normas mais elevadas relativamente aos diferentes ramos da segurana social, nomeadamente no que concerne ao nvel mnimo de prestaes a atribuir (ver o quadro 2.1). A taxa de substituio refere-se a salrios de referncia que so, no caso das prestaes relacionadas com os rendimentos, o salrio anterior de um operrio masculino diferenciadoNT. No caso de prestaes baseadas na residncia e no relacionadas com os rendimentos (sujeitas ou no a condio de recursos), a taxa de substituio corresponde aos nveis salariais predominantes, normalmente pagos por trabalho no qualificado (sendo tomado como valor de referncia o salrio de um operrio indiferenciado adulto masculinoNT).
NT Do ingls: skilled manual male employee Traduo oficial da Conveno (N 102) publicada no DR 254 de 3.11.1992 , Art 65, em Portugal NT Do Ingls: ordinary adult male labourer. Traduo oficial da Conveno (N 102) publicada no DR 254 de 3.11.1992, , Art 66, em Portugal
CIT 100/VI
33
Quadro 2.1. Taxa mnima de substituio das prestaes pecunirias exigida pelas Convenes da OIT sobre segurana social (percentagem dos rendimentos de um beneficirio-tipo)
Ramos Conveno (N 102) (%) Convenes Ns 121, 128, 130, 168, 183 (%) Subsdio de doena Prestaes de desemprego Prestaes de velhice Prestaes em caso de acidentes de trabalho De curta durao Invalidez De sobrevivncia Prestaes Familiares Prestaes de maternidade Prestaes de invalidez Prestaes de sobrevivncia 45,0 45,0 40,0 50,0 50,0 45,0 (3,0 ou 1,5) 45,0 40,0 40,0 60,6 50,0 45,0 60,0 60,0 50 .0 --2/3 dos rendimentos anteriores da mulher 50,0 45,0
97. Caso as prestaes atribudas para cobrir as contingncias acima referidas no quadro assumam a forma de prestaes de assistncia social sujeitas a condio de recursos, no s no devem ser inferiores s percentagens definidas dos tpicos nveis salariais predominantes pagos por trabalho simples no qualificado, mas tambm juntamente com os restantes meios do beneficirio devem ser suficientes para assegurar famlia do beneficirio condies de vida saudveis e dignas (Conveno (N 102), Artigo 67.).
98. A adequao social prende-se com atingir os resultados esperados das polticas. Dependendo dos objectivos da poltica, os resultados esperados so a proteco contra a pobreza, ou a substituio de uma determinada proporo do rendimento na eventualidade de um reconhecido risco social ou contingncia, ou de uma combinao de ambos. Tal como referido anteriormente, as Convenes da OIT sobre a segurana social oferecem diferentes variantes de valores de referncia mnimos de adequao aplicados s circunstncias nacionais.
99. A maioria dos regimes de seguro social tem por objectivo substituir uma determinada percentagem do rendimento anterior do beneficirio, que lhe permitiria manter um nvel de vida minimamente aceitvel em relao ao seu anterior nvel de vida. Por conseguinte, o objectivo principal no s proporcionar um nvel mnimo de prestaes, mas tambm manter um determinado nvel de vida na eventualidade de perda de rendimento proveniente do trabalho devido a contingncias especficas como a velhice, a invalidez, a sobrevivncia, a doena, o desemprego, etc. 100. Contudo, como acima se mostra, a substituio do rendimento pode no ser suficiente, caso o rendimento a substituir seja muito baixo. Se, conforme especificado na Conveno (N 102), um valor de referncia mnimo de 40 por cento dos rendimentos anteriores for aplicado a salrios inferiores mdia ou ao salrio mnimo, as taxas mnimas de substituio da decorrentes podem situar-se abaixo do limiar da pobreza. Mesmo nos pases relativamente ricos, para os homens e (ainda mais) para as mulheres com baixos rendimentos, as taxas de substituio de referncia da ordem dos 40 por cento, previstas pela Conveno, podem no ser suficientes para evitar a pobreza, se essas prestaes forem a nica fonte de rendimento. 101. Isto pode ser ilustrado pelas evidncias de vrios pases europeus que mostram que, para um pensionista mdio, as penses de velhice em muitos pases substituem somente uma proporo relativamente pequena dos rendimentos anteriores (figura 2.3). Tendo em conta que 34
CIT 100/VI
os rendimentos medianos tendem a ser inferiores aos rendimentos mdios, esta evidncia sugere que podem ser necessrios mais esforos com vista a assegurar a adequao das penses, para reduzir o risco de pobreza na velhice. Existem desafios semelhantes relativamente a outras prestaes de segurana social e a outras regies do mundo, embora menos documentados.
Figura 2.3. Rcios de substituio agregados das penses nos pases europeus (2009)
70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0
homens
mulheres
Nota: O indicador definido como o rcio das penses individuais medianas ilquidas da faixa etria 6574 relativo aos rendimentos individuais medianos ilquidos da faixa etria 5059, no incluindo outras prestaes sociais. O agregado da UE calculado como uma mdia dos valores nacionais em funo da populao. Fonte: Eurostat, com base em dados estatsticos da Unio Europeia sobre rendimentos e condies de vida (EUSCIT- Statistics on Income and Living Conditions) .
102. Se os nveis das prestaes conduzem a despesas no aceites pela gerao em idade activa que os financia, o prprio regime est em risco. Por conseguinte, a adequao econmica das prestaes exige que os nveis e as condies de elegibilidade sejam aceitveis na perspectiva dos contribuintes. A viabilidade e a sustentabilidade financeira constituem sempre uma preocupao, juntamente com a adequao da cobertura e dos nveis das prestaes: atingir as normas mnimas deveria acontecer o mais cedo possvel e to rapidamente quando permitido pelas condies nacionais. Na realidade, torna-se bastante evidente que a viabilidade e a sustentabilidade financeira, por um lado, e a adequao da atribuio de prestaes (em termos dos valores pagos e das pessoas efectivamente abrangidas e protegidas), por outro, so duas faces da mesma moeda. Somente as prestaes significativas que abranjam de forma efectiva as pessoas que delas necessitam, podem criar entre os contribuintes uma vontade de financiamento das vrias polticas. A inadequao (e/ou a m governana), tal como demonstrado em demasiados exemplos ao longo da histria da segurana social, prejudicam a sustentabilidade, na medida em que a vontade de financiar tais programas rapidamente desaparece. Alm disso, o financiamento de prestaes, independentemente dos meios, deve ser equitativo e acessvel a todas as pessoas protegidas. Mais concretamente, a necessidade de pagar impostos ou contribuies para financiamento de prestaes futuras no deveria ser um motivo de dificuldade para as pessoas com rendimentos baixos.
2.3.
O desafio do financiamento
103. O debate global sobre a despesa social e o respectivo financiamento comeou a mudar de uma perspectiva do custo da segurana social para uma perspectiva mais precursora, de investimento no crescimento econmico e na coeso social. Durante muito tempo, o debate nos pases industrializados centrou-se na conteno de custos relacionados com a segurana 35
CIT 100/VI
social. Actualmente, o debate nos pases de rendimento baixo e intermdio centra-se cada vez mais na forma de aumentar os nveis da despesa social e em como encontrar o espao fiscal necessrio. Em ambos os grupos de pases, a questo principal centra-se mais no como? do que no quanto?. 104. Neste ponto procede-se anlise do nvel de recursos alocados segurana social em todo o mundo. Quanto que os pases esto a investir em segurana social e como financiado esse valor? Em mdia, 17,2 por cento do produto interno bruto (PIB) global alocado segurana social. Contudo, estas despesas tendem a concentrar-se nos pases de rendimento mais elevado, pelo que esta mdia no reflecte a situao da maioria da populao mundial, que vive em pases de rendimento mais baixo onde o investimento na segurana social muito inferior. Uma medio alternativa, que reflecte melhor a situao, uma mdia simples das propores do PIB alocadas segurana social em diferentes pases. Esta revela que, em mdia, os pases atribuem 10,9 por cento do respectivo PIB segurana social. A dimenso da populao nos diferentes pases pode tambm ser usada como uma bitola para calcular as percentagens mdias do PIB: neste caso, o resultado revela que, para o cidado mdio, somente 8,4 por cento do PIB do pas alocado s prestaes da segurana social sob a forma de transferncias pecunirias ou em gnero (ver o quadro 2.2, que contm todos os resultados).
Quadro 2.2. Despesas com a segurana social por regio e globalmente, dados disponveis do ano mais recente (percentagem do PIB)
Despesas com a segurana social (excluindo a sade) em percentagem do PIB Ponderadas em funo do PIB Mdia simples Ponderadas em funo da populao Despesas com a sade pblica em percentagem do PIB Ponderadas Mdia Ponderadas em funo simples em funo do PIB da populao Total de despesas com a segurana social em percentagem do PIB Ponderadas Mdia Ponderadas em funo simples em funo do PIB da populao
Europa Ocidental Europa Central e de Leste Amrica do Norte Norte de frica CEI sia e Pacfico Mdio Oriente Amrica Latina e Carabas frica Subsariana Total (138)
17,9 14,5 9,0 10,5 9,0 7,9 8,8 6,6 5,6 11,3
16,7 13,9 9,3 9,5 8,2 3,6 6,6 4,0 2,3 7,1
18,0 14,1 9,0 11,0 9,9 3,6 7,6 7,1 2,8 5,7
7,1 5,0 7,0 2,5 3,9 4,2 2,8 3,1 3,1 5,9
6,4 5,0 6,9 2,4 2,7 3,3 2,8 3,4 2,4 3,8
7,1 4,8 7,0 2,5 3,6 1,7 2,2 3,1 2,5 2,7
25,0 19,5 15,9 13,0 12,9 12,0 11,6 9,7 8,7 17,2
23,2 18,9 16,2 11,9 10,9 6,9 9,4 7,4 4,8 10,9
25,1 18,9 16,0 13,6 13,5 5,3 9,8 10,2 5,3 8,4
Fonte: Com base em informao do Eurostat, da OIT, do FMI, da OCDE e da OMS . Consultar OIT: World Social Security Report 2010/11 (Genebra, 2010), quadro 8.1.
36
CIT 100/VI
105. Os nmeros de cada pas variam bastante consoante as regies e entre pases com nveis nacionais de rendimento diferentes. Enquanto os cidados europeus vem entre 20 a 30 por cento PIB investido na sua segurana social, os da maioria dos pases africanos vem somente 4 a 6 por cento do PIB gasto em prestaes da segurana social; a maioria destes fundos so gastos em cuidados de sade e no em transferncias monetrias destinadas a proporcionar segurana de rendimentos (ver a figura 2.4).
Figura 2.4. Despesas com a segurana social por regio, ponderadas em funo da populao, dados disponveis do ano mais recente (percentagem do PIB)
Estimativas regionais do total da proteco social pblica em percentagem do PIB Ponderadas em funo da populao
Total
5.7 2.7 8.4
Despesa pblica com a segurana social (no inclui a sade)
frica subsariana
2.8 3.6
2.5 1.7 7.6 7.1
5.3 5.3 2.2 3.1 9.8 10.2 3.6 11.0 2.5
Despesa pblica com a sade
Mdio Oriente Amrica Latina e Carabas CEI Norte de frica Amrica do Norte Europa Central e de Leste Europa Ocidental
0
13.5 13.6 16.0
9.0 14.1 18.0 5 10 15
4.8
18.9 7.1 20 25 25.1 30
Percentagem do PIB
Fonte: Baseado em informao do Eurostat, da OIT, do FMI, da OCDE e da OMS . Consultar OIT: World Social Security Report 2010/11, op. cit., figura 8.1.
106. Em geral, os pases de rendimento mais elevado gastam uma proporo ainda maior do PIB em segurana social do que os pases de rendimento baixo (ver a figura 2.5). Enquanto os pases de rendimento baixo gastam, dos recursos pblicos, uma mdia inferior a 4 por cento do respectivo PIB em cuidados de sade e em transferncias de rendimento da segurana social no relacionadas com a sade, nos pases de rendimento intermdio esta proporo , no mnimo, duas vezes mais elevada (7 a 10 por cento), e nos pases de rendimento elevado cerca de cinco vezes mais elevada (aproximadamente 20 por cento). A figura 2.5 tambm compara a situao mais recente (dados relativos ao ltimo ano disponvel, consoante o pas) com a de 2000. Esta comparao deve ser abordada com cuidado, na medida em que os dados relativos a 2000 esto disponveis para um nmero ligeiramente inferior de pases, e a disponibilidade de dados relativos ao leque de contingncias includas melhorou em alguns pases. Contudo, parece ter havido um aumento global na proporo do PIB alocada segurana social. A maior parte deste aumento verificou-se nos pases de rendimento intermdio e mais elevado.
CIT 100/VI
37
Figura 2.5. Despesas com a segurana social por nvel de rendimento, ponderadas em funo da populao, 2000 por comparao com os dados disponveis do ano mais recente (percentagem do PIB)
Estimativas do total da proteco social pblica, por grupos principais de nveis de rendimentos, em percentagem do PIB Ponderadas em funo da populao
2000
Total
5.0 5.7
2.6 2.7 12.2 12.8
7,5 8,4
Dados disponveis do ano mais recente

Rendimento elevado
Despesa pblica com a segurana social (no inclui a sade) Despesa pblica com a sade
2000 Dados disponveis do ano mais recente 2000 Dados disponveis do ano mais recente 2000 Dados disponveis do ano mais recente 0 1.3 2.3 3.5 4.8 1.9 1.6 3,2 3,9 5 1.8
5.8 6.6
18,0 19,4
Rendimento intermdio
5,3 1.9 6,7
Rendimento baixo
10
15
20
25
Percentagem do PIB
107. No que concerne composio das despesas sociais (figura 2.6), as despesas com a sade e com as penses ocupam um lugar predominante em todo o lado. Contudo, ao passo que nos pases de rendimento baixo a maior percentagem da despesa com a segurana social tem como destino os cuidados de sade, noutros pases a percentagem mais relevante atribuda a penses de velhice. somente nos pases de rendimento mais elevado que a despesa em ramos como os subsdios de desemprego e as prestaes familiares se revela significativa em termos dos recursos alocados.
38
CIT 100/VI
Figura 2.6. Despesas com a segurana social por nvel de rendimento e ramo, ponderadas em funo da populao, dados disponveis do ano mais recente (percentagem do PIB)
Percentagem da despesa com a segurana social, por ramo, expressa em percentagem do PIB Ponderada em funo da populao
Pases de rendimento elevado
6.6
7.2
2.5
1.2
1.4
0.8
Pases de rendimento intermdio
0.1
1.8
2.5
0.4 0.2
1.5
Sade pblica Prestaes pblicas de velhice Outras penses: sobrevivncia e invalidez Prestaes pblicas de desemprego Abonos familiares pblicos Outras prestaes da segurana social
Pases de rendimento baixo
0.1
1.4
1.1 0.3 0.6
10
15
20
Percentagem do PIB
108. Embora este padro prevalecente revele alguma correlao entre nveis de rendimento e os recursos alocados segurana social, no pode concluir-se daqui que a segurana social um bem de luxo. Pelo contrrio, os pases de rendimento baixo com uma elevada incidncia de pobreza e grandes economias informais precisam ainda mais de segurana social do que outros pases, embora possam ter prioridades diferentes no que concerne a quais os ramos que deveriam ser desenvolvidos primeiro e forma como as prestaes deveriam ser financiadas e atribudas. Existem muitos estudos que mostram claramente que nesses pases a segurana social no s pode ser vivel como tambm conduz ao desenvolvimento. 2 109. Independentemente do seu nvel de rendimento, todos os pases usufruem de um certo grau de liberdade na determinao dos nveis de despesa com a segurana social. Pases com nveis semelhantes de PIB per capita diferem significativamente no que diz respeito dimenso das suas finanas pblicas e percentagem de recursos alocados segurana social (ver a figura 2.7).
Consultar, por exemplo, OIT: Can low-income countries afford basic social security?, Social Security Policy Briefings, Documento 3 (Genebra, 2008); OCDE: Promoting pro-poor growth: social protection (Paris, 2009); P. Townsend (ed.): Building decent societies: Rethinking the role of social security in state building (Basingstoke, OIT/ Palgrave, 2009).
CIT 100/VI
39
Figura 2.7. Nvel de desenvolvimento econmico (PIB per capita) e despesa com a segurana social, dados disponveis do ano mais recente (percentagem do PIB)
35
Despesa pblica de carcter social (% PIB), dados disponveis do ano mais recente
30
25
20
15
10
10,000
20,000
30,000
40,000
50,000
60,000
70,000
80,000
90,000
100,000
110,000
120,000
PIB per capita (actual dlar USD), 2008
Fonte: Baseado em OIT: World Social Security Report 2010/11, op. cit., Anexo, quadros 13 e 25.
110. O nvel de despesas sociais est intimamente relacionado com a dimenso da despesa global do governo de um pas. Contudo, os pases seguem estratgias diferentes relativamente alocao dos seus recursos pblicos. A figura 2.8 mostra claramente que pases com o mesmo nvel de gastos pblicos (medido como despesa total em percentagem do PIB) alocam segurana social percentagens muito diferentes dos seus recursos disponveis. Em muitos casos, esta situao o resultado de preferncias societais diferentes, frequentemente influenciadas por factores histricos. Desta forma, a dimenso do investimento na segurana social (e, por conseguinte, a extenso e o nvel de cobertura da segurana social da populao desse pas) depende significativamente da vontade poltica e social predominante (do governo, dos contribuintes e do eleitorado), que na prtica define o espao fiscal disponvel para financiar um programa e no outros. 111. Assim, a forma como as decises so tomadas crucial para a organizao e para o financiamento dos programas pblicos de segurana social. A escolha principal consiste em saber at que ponto estes programas devem ser organizados como seguro social contributivo e at que ponto o devem ser como programas no contributivos acessveis a todos os residentes ou a todos os residentes de uma categoria especfica. Como anteriormente referido, o xito das vrias abordagens organizao e ao financiamento da segurana social depende grandemente da estrutura do mercado de trabalho, da proporo de emprego formal remunerado no emprego total e da extenso da economia informal.
40
CIT 100/VI
Figura 2.8. Dimenso do Estado e proporo de despesa pblica alocada segurana social (dados disponveis do ano mais recente)
70
R = 0.26558
60
Segurana social expressa em percentagem da despesa pblica
50
40
30
20
10
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
Despesa pblica expressa em percentagem do PIB
Fonte: Baseado em dados da UE, da OIT, do FMI, da OCDE e da OMS . Consultar OIT: World Social Security Report 2010/11, op . cit ., figura 8.7.
112. No se encontra ainda disponvel um conjunto de dados abrangentes que permita a identificao de padres globais de financiamento da segurana social, embora a OIT proceda recolha de dados relativos s fontes de financiamento da segurana social no mbito do seu Inqurito sobre Segurana Social. No que concerne despesa pblica com cuidados de sade, o financiamento proveniente do sistema geral de impostos predominante em relao ao financiamento proveniente das contribuies da segurana social. Pouco menos de um quarto da despesa pblica nacional com a sade, a nvel mundial, financiada a partir de contribuies da segurana social (24,7 por cento). As contribuies do seguro social de sade financiam pouco mais de metade da despesa pblica com os servios de sade na Europa e na sia Central (51,1 por cento), 27,1 por cento nas Amricas, 12 por cento na sia, no Mdio Oriente e no Norte de frica e somente 3 por cento na frica Subsariana. Se, ao invs de considerarmos as mdias simples, ponderarmos a mdia com a dimenso da despesa com a sade, surge um cenrio diferente. Assim, a nvel global e em todos os pases excepo dos pases de rendimento baixo, cerca de 40 por cento da despesa com a sade financiada por regimes de segurana social contributivos, ao passo que nos pases de rendimento baixo a proporo de somente 7 por cento. Simultaneamente, muitos pases de rendimento baixo dependem significativamente da ajuda externa para financiarem as suas necessidades de cuidados de sade. Nestes pases, em 2006, o financiamento externo dos cuidados de sade foi, em mdia, equivalente a quase metade do seu financiamento pblico (46 por cento) e aumentou significativamente, quando comparado com o de 2000 (35 por cento). 113. No existem estimativas globais semelhantes para os padres de financiamento da segurana social no relacionada com a sade. Contudo, torna-se bvio a partir da anlise dos padres de cobertura que se destacam os regimes contributivos de segurana social, embora abranjam somente uma minoria da populao, nomeadamente em pases de rendimento baixo. No entanto, s se encontram disponveis dados reais abrangentes em relao a pases seleccionados. A longo prazo, o objectivo conseguir uma estimativa de todos os padres de financiamento dos sistemas de segurana social de sade ou no em funo do tipo de receita e do sector de origem.
CIT 100/VI
41
Deveria ser possvel fazer uma estimativa em relao a todos os pases, semelhana do que a Unio Europeia j consegue fazer em relao aos seus 27 Estados-membros: quase 60 por cento das receitas totais correspondem a contribuies da segurana social, dos quais 30 por cento provm de empregadores privados, mais de 20 por cento dos trabalhadores e de outras pessoas protegidas (ou seja, dos agregados familiares), 8 por cento dos governos na qualidade de empregadores, e menos de 1 por cento de organizaes no-governamentais na qualidade de empregadores. O restante proveniente, na sua maioria, dos impostos gerais cobrados, obviamente, s empresas e aos agregados familiares. Pouco mais de 3 por cento do rendimento total provm de outras receitas, incluindo uma parte significativa dos ganhos resultantes de investimentos dos fundos da segurana social. O governo o maior financiador dos sistemas de segurana social na Unio Europeia (47 por cento), sendo 30 por cento pagos directamente pelas empresas e 21 por cento pelos agregados familiares. 114. Os dados limitados de que dispomos em relao ao financiamento de prestaes de velhice (principalmente penses) revelam enormes variaes regionais na distribuio do pacote contributivo total entre trabalhadores, empregadores e o Estado (ver a figura 2.9). Deve destacar-se, contudo, que muitos governos disponibilizam financiamento irregular ou arbitrrio a regimes de penses, o que no foi possvel reflectir aqui.
Figura 2.9. Financiamento da segurana social (ramo velhice): Contribuies pagas por empregadores, trabalhadores e governos
Amrica do Norte Europa Ocidental CEI Europa Central e de Leste America Latina e Carabas Oriente Mdio Norte de frica sia e Pacfico frica Subsariana
5 10 15 20 25 30
Taxa de contribuio (percentagem da remunerao) Trabalhadores Empregadores Governo (s contribuies regulares)
Nota: As contribuies dos governos s foram consideradas quando regulares. O financiamento governamental irregular ou arbitrrio no foi considerado . Fonte: Baseado em OIT: World Social Security Report 2010/11, op. cit., Anexo, quadro 16.
42
CIT 100/VI
2.4.
Uma segunda concluso

115. Todos os desafios fundamentais previamente identificados, com que se deparam os regimes de segurana social nacionais cobertura, adequao econmica e social e financiamento so influenciados, de forma crtica, pela governana. Com uma boa governana podem ser criados regimes, alocados recursos (mesmo se de dimenses modestas, numa fase inicial) e assegurado um nvel mnimo de adequao. Tem de ser criado um espao fiscal e um espao de polticas atravs da vontade poltica e do investimento em instituies eficazes. Estas polticas econmicas e sociais devem centrar-se nos objectivos do emprego produtivo e do trabalho digno, apoiados por uma boa governana, baseada num dilogo social bem informado. 116. A nica forma prtica de encontrar um equilbrio sustentvel entre os desafios de uma cobertura elevada, prestaes adequadas e um financiamento sustentvel , de facto, atravs de uma boa governana baseada num dilogo social bem informado e no consenso. Como alcanar um equilbrio deste tipo uma questo de importncia crucial para os debates sobre as reformas necessrias para ajustar os sistemas de segurana social mudana demogrfica. Esta questo est rapidamente a adquirir maior importncia, no momento actual de ps-crise, em que grandes pacotes de incentivos tm de ser pagos com as receitas pblicas. O principal desafio enfrentado por todos os sistemas de segurana social nacionais conseguir uma boa governana social responsvel. A questo da governana enquanto elemento central em todas as estratgias futuras de segurana social voltar a ser abordada no Captulo 4.
CIT 100/VI
43
Captulo 3
Respostas polticas actuais
117. Os pases criaram uma grande diversidade de respostas polticas necessidade global de segurana social e aos principais desafios identificados no Captulo 2: extenso da cobertura; adequao das prestaes; despesas e financiamento; e governana e execuo. 118. O presente Captulo apresenta um resumo da situao actual por ramos especficos da segurana social, bem como as respostas da poltica nacional. Centra-se em algumas tendncias globais, ilustradas por experincias nacionais seleccionadas. Uma anlise mais detalhada sobre as tendncias globais e regionais pode encontrar-se no Relatrio Mundial sobre Segurana Social (World Social Security Report 2010/11).
3.1.
Permitir o acesso a servios de sade: Proteco social na sade

119. O acesso a servios de sade essencial para um padro de vida mnimo e para garantir o bem-estar e a produtividade no futuro. Contudo, uma grande percentagem da populao mundial no tem acesso a infraestruturas nem a servios de sade. Um nmero ainda superior encontra-se em risco de ser arrastado ainda mais para a pobreza, em virtude de despesas necessrias com os cuidados de sade, na ausncia de uma adequada proteco social na sade. 1 120. Os sistemas de proteco social na sade devem ser concebidos tendo em vista atingir o acesso universal, proporcionar proteco financeira e prestar servios de sade de forma eficaz e eficiente. Para atingir estes objectivos podem ser utilizados mecanismos de financiamento pluralistas que envolvam uma combinao das seguintes fontes de financiamento: (i) impostos directos ou indirectos; (ii) contribuies dos trabalhadores e dos empregadores e (iii) prmios de seguro. 121. Um outro elemento fundamental da proteco social na sade a baixa por doena e a respectiva substituio de rendimento paga como compensao, tal como referido na Conveno (N 102) sobre segurana social (norma mnima), 1952, e na Conveno (N130) sobre os cuidados mdicos e as indemnizaes de doenas, 1969 O pagamento da baixa por doena contribui para melhorar os resultados de sade, dar resposta segurana de rendimentos e evitar dificuldades financeiras motivadas pela doena. 122. Com vista a atingir os objectivos da proteco social na sade, a cobertura obrigatria universal deve dar origem a um acesso efectivo aos servios de sade. O conceito de cobertura
OMS: The world health report: Health systems financing: The path to universal coverage (Genebra, 2010); OIT: Social health protection: An ILO strategy towards universal access to health care, Social Security Policy Briefings, Documento 1 (Genebra, 2008).
CIT 100/VI
45
dos servios de sade multidimensional, sendo a sua medio mais complexa do que a de outros ramos da segurana social. Um acesso efectivo implica que os servios de sade existam, tenham custos acessveis e uma qualidade adequada e que seja proporcionada proteco financeira.
Padres de financiamento e de acesso aos cuidados de sade

123. Torna-se evidente que todas as dimenses da cobertura da proteco dos servios de sade dependem do montante da despesa pblica alocada sade. A figura 3.1 mostra o nvel e a estrutura do financiamento dos servios de sade relativamente a fontes pblicas e privadas, revelando os diferentes nveis de envolvimento do sector pblico no financiamento dos cuidados de sade, em regies diferentes. Revela claramente que nveis baixos de financiamento pblico tendem a estar associados a percentagens mais elevadas de despesas directas dos privados, o que tende a impedir o acesso das pessoas pobres e em situao de vulnerabilidade aos cuidados de sade.
Figura 3.1. Financiamento dos sistemas de sade: Fontes pblicas e privadas das despesas com a sade em percentagem do PIB, 2006
Europa Ocidental Amrica do Norte Europa Central e de Leste sia e Pacfico Amrica Latina e Carabas CEI Mdio Oriente frica 0
pblica privada Percentagem do PIB
10
12
14
16
Despesa geral do Estado com a sade, com excepo dos fundos de segurana social Despesa da segurana social com a sade Planos privados pr-pagos Outras despesas privadas com a sade Despesa directa
Fonte: Baseado em dados da OIT e da OMS . Consultar OIT: World Social Security Report 2010/11 (Genebra, 2010), figura 3.3.
124. Garantir a proteco financeira implica tornar os servios de prestao de cuidados de sade acessveis, em termos de custos, aos trabalhadores e respectivas famlias, tanto nas economias informais como nas formais. A acessibilidade dos custos pode ser avaliada atravs da anlise da percentagem de despesas directas com cuidados de sade, no rendimento ou na despesa total do agregado familiar. Os dados relativos aos pagamentos directos podem ser usados como um indicador indirecto da dimenso da lacuna que existe em termos de cobertura, no contexto de um conjunto de indicadores referentes ao nvel de proteco financeira proporcionada. 125. Nos pases de rendimento baixo, mais de metade (55 por cento) das despesas com a sade so, em mdia, cobertas por pagamentos directos dos agregados familiares. Em alguns pases, como o Camboja, a ndia e o Paquisto, os indivduos suportam mais de 80 por cento do total das despesas com a sade, devido inexistncia de mecanismos de proteco social na sade que proporcionem benefcios mdicos, sob a forma de servios pagos pelos impostos ou de regimes de seguro social ou de base comunitria. Ao mesmo tempo, a percentagem mdia dos pagamentos directos nos pases de rendimento intermdio de 40 por cento, ao passo que
46
CIT 100/VI
nos pases de rendimento elevado de 10 por cento. Os elevados pagamentos directos so uma causa importante do empobrecimento e, como seria de esperar, existe uma forte correlao entre os pagamentos directos e a incidncia da pobreza num determinado pas. de salientar que os nveis de pagamentos directos registados no incluem as pessoas que vivem numa situao de pobreza extrema, e que so incapazes de pagar qualquer tratamento mdico.
Indicadores de acesso aos servios de cuidados de sade

126. A cobertura dos cuidados de sade consiste no acesso a cuidados de sade (de qualidade) a um custo comportvel, tornado possvel pela adopo de diversas medidas pblicas ou privadas. O acesso fsico a prestadores de cuidados de sade, a tratamentos e a medicamentos exige infraestruturas e prestadores de cuidados de sade em nmero suficiente, bem como o fornecimento de bens e servios mdicos. 127. Por norma, os indicadores do acesso real a servios de cuidados de sade so fracos. A OIT desenvolveu um indicador que tambm reflecte o lado da oferta em termos de disponibilidade de acesso neste caso, a disponibilidade de recursos humanos a um nvel que garanta, pelo menos, um acesso efectivo bsico, mas universal. 2 A figura 3.2 oferece uma perspectiva global sobre o dfice calculado de acesso, consoante o nvel de rendimento dos pases. Sugere que entre 30 a 36 por cento da populao mundial no tem acesso a servios de sade (usando a Tailndia como ponto de referncia). Os pases de rendimento baixo, a maioria dos quais em frica e na sia, revelam os nveis mais elevados de dfice de acesso em mdia, 74 por cento da populao, em comparao com 33 por cento nos pases de rendimento intermdio mais baixo, 12 por cento nos pases de rendimento intermdio mais elevado e 3 por cento nos pases de rendimento elevado.
Figura 3.2. Indicador de dfice de acesso da OIT, 2006 (escassez medida de profissionais de sade qualificados, usado como indicador indirecto)
80
Percentagem total da populao no coberta devido a dficie de profissionais de sade
74.3
70
60
50
40
32.9
30
Base de referncia: Mediana do nmero de profissionais da sade em pases com um baixo nvel de vulnerabilidade (taxa de pobreza reduzida e baixo nvel de informalidade do emprego)
20
12.3
10
3.1
0
Rendimento baixo
Rendimento intermdio Rendimento intermdio superior inferior
Rendimento elevado
Fonte: Baseado em dados da OMS. Consultar tambm: OIT: World Social Security Report 2010/11, op. cit., figura 3.8.
128. O acesso efectivo no uniforme em toda a populao. As mulheres deparam-se frequentemente com barreiras especialmente difceis que impedem o acesso aos cuidados de sade devi-
Consular OIT: World Social Security Report 2010/11, op. cit., p. 41, para explicaes metodolgicas.
CIT 100/VI
47
do a uma srie de razes, nomeadamente a falta de rendimentos ou de educao, a informalidade e responsabilidades no domnio da prestao de cuidados.
Alargar a cobertura da proteco social na sade

129. Foram desenvolvidos esforos no sentido de alargar a cobertura da proteco social na sade numa srie de pases, em diferentes regies do mundo. A Tailndia, por exemplo, tem vindo h muitos anos a alargar a cobertura da proteco social na sade atravs do seu regime universal, e que proporciona aos pobres um acesso real (ver caixa 3.1). Vrios outros pases desenvolveram esforos no sentido de canalizarem mais fundos para os seus sistemas de cuidados de sade e de melhorarem a prestao de servios de cuidados de sade.
Caixa 3.1 Extenso da cobertura da proteco social na sade na Tailndia
semelhana do que sucede em muitos pases de rendimento intermdio e baixo, na Tailndia a responsabilidade pblica pela cobertura na sade limitouse, durante muito tempo, aos funcion rios do sector pblico, no mbito do regime de assistncia mdica dirigido aos funcionrios pbli cos (CSMBS - Civil Servant Medical Benefit Scheme) e do regime de assistncia mdica dirigido a trabalhadores das empresas estatais (State Enterprises Medical Benefit Scheme). Com vista extenso da cobertura aos trabalhadores da economia formal privada, foi implementada em 1991 a Lei da Segurana Social, dando origem ao Social Security Health Insurance (SSO). Inicialmente, a cobertura encontravase limitada aos funcionrios de empresas com 20 ou mais trabalhadores, mas em 2002 a cobertura obrigatria foi alargada a todas as empresas, mesmo s que tinham somente um funcionrio. Pouco tempo antes, em 2001, a Tailndia tinha tomado medidas radicais no sentido de atingir a cobertura plena em termos de cuidados de sade, mediante a introduo de um regime universal de cuidados de sade, agora popularmente conhecido como regime UC (ini cialmente conhecido como regime 30-baht). O regime proporciona a qualquer cidado tailands, que no esteja inscrito no regime SSO ou no CSMBS, o acesso a servios de sade prestados por redes nomeadas de prestadores de servios, sediadas num distrito (compostas por centros de sade, hospitais distritais e hospitais provinciais colaborantes). Como consequncia, em 20062007 a cobertura obrigatria global do seguro de sade na Tailn dia abrangia quase 98 por cento da populao, sendo 75 por cento garantida pelo regime UC. As sim, a abordagem pluralista da Tailndia permitiu atingir, com xito, uma cobertura quase universal num perodo de tempo relativamente curto. Apesar de restarem alguns desafios, actualmente a populao consegue ter acesso a um leque abrangente de servios de sade, em princpio sem pagamentos ou taxas aplicadas aos utentes, nomeadamente servios ambulatrios ou em regime de internamento e de prestao de cuidados de maternidade, disponibilizados por prestadores p blicos e privados, num quadro que confere destaque aos aspectos da preveno e da reabilitao.
Fontes: Baseado em OIT: Extending social security to all: A guide through challenges and options (Genebra, 2010); V. Tangcharoensathien et al.: From targeting to universality: Lessons from the health system in Thailand, in P. Townsend (ed.): Building decent societies: Rethinking the role of social security in state building (Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2009), pp. 310322.
130. Vrios pases africanos tomaram igualmente medidas no sentido de reforarem o acesso das suas populaes a servios de sade. O Gana, um pas que tem mais de 90 por cento da sua mo-de-obra na economia informal, conseguiu dar resposta a desafios como o financiamento insuficiente, a baixa qualidade dos servios e a excluso, introduzindo mltiplos regimes sociais de proteco na sade, que variam entre os regimes de base comunitria e um seguro de sade nacional para diferentes grupos da populao, e canalizando-os progressivamente para uma poltica nacional de sade (ver caixa 3.2). Esta experincia revela que uma chave fundamental para o xito reside em assegurar o acesso de todos os cidados, dedicando simultaneamente uma maior ateno s pessoas pobres e aos mais vulnerveis, e evitando, desta forma, uma seleco desfavorvel e a fragmentao da participao comum na cobertura dos riscos.
48
CIT 100/VI
Caixa 3.2 Extenso da proteco social na sade no Gana

Durante muito tempo, o acesso aos cuidados de sade no Gana existiu somente numa base de servios a troco de dinheiro, o que conduziu a desigualdades crescentes e deteriorou os resulta dos de sade. Esta situao levou recentemente implementao do regime nacional de seguro de sade (NHIS - National Health Insurance Scheme), cuja misso consiste em dar resposta a esses desafios e em garantir o acesso universal equitativo de todos os cidados residentes no Gana a servios essenciais de sade de qualidade aceitvel, sem necessidade de pagamentos directos pelos utilizadores dos servios. Neste sistema pluralista, existem trs tipos principais de seguro de sade que abrangem grupos distintos da populao: (1) regimes de seguro de sade mutualistas (ou de base comunitria) distritais, em que todos os residentes desse distrito podem ser membros; (2) regimes de seguro de sade comerciais privados, que so regimes privados com fins lucrativos, sem restries relativamente s regies ou distritos do Gana, pelo que todos os ganeses residentes nessa zona podem ser membros; (3) regimes de seguro de sade mutualistas (ou de base comunitria) privados, que servem grupos especficos de pessoas por exemplo, membros de um clube, de uma igreja ou de qualquer outra organizao que se juntam para formar os seus prprios regimes mutualistas de seguros de sade. Por norma, esto disponveis apenas para os membros da organizao em causa. Os prmios de seguro do NHIS baseiam-se geralmente na capacidade de pagamento dos participantes. Os comits comunitrios do seguro identificam e classificam os residentes em quatro grupos sociais: os indigentes, os pobres, a clas se mdia e os ricos, e determinam as respectivas contribuies em funo dessa classificao. Os cidados da categoria mais pobre da populao, juntamente com as pessoas com mais de 70 anos, e os reformados que contriburam para o antigo Social Security and National Insurance Trust (SSNIT) encontramse isentos do pagamento de quaisquer prmios ou contribuies. Representando um grande esforo nacional de solidariedade, o financiamento do regime provm de um aumento do IVA da ordem dos 2,5 pontos percentuais e de uma realocao de 2,5 pontos percentuais da contribuio de membros do regime nacional de penses para o National Health Insurance Fund. As pessoas que trabalham na economia informal pagam apenas uma contribuio relativamente pequena, que no cobre o seu custo. Os dados da sede do NHIS gans, em Acra, indicam que, em 2008, havia 12,5 milhes de gane ses ou 61 por cento do total da populao nacional, de 20,4 milhes inscritos no NHIS. Do total de inscritos, 6,3 milhes (ligeiramente mais de 50 por cento) eram menores de 18 anos, 867 000 (ou 6,9 por cento) tinham mais de 70 anos, e 303 000 (ou 2,4 por cento) foram classificados como indigentes, encontrandose todos, em princpio, isentos do pagamento de contribuies.
Fonte: Baseado em OIT: Extending social security to all, op. cit.
131. Vrios pases da Amrica Latina fizeram progressos significativos na extenso da proteco social na sade. A Costa Rica atingiu a cobertura total na sade mediante uma combinao de seguros de sade e do livre acesso aos servios de sade pblicos. A Colmbia alargou com xito a cobertura do seguro de sade, subsidiando parcialmente as contribuies dos grupos pobres da populao para o seguro de sade. 132. Tambm numa srie de pases desenvolvidos foram envidados esforos no sentido de alargar a cobertura da proteco social na sade. Destacam-se os Estados Unidos, que deram resposta ausncia de cobertura na sade de uma grande parte da populao, bem como a questes como a qualidade e os custos, atravs de uma reforma do sistema de sade, em Maro de 2010 (ver caixa 3.3).
Resolver as limitaes financeiras

133. Em muitos pases desenvolvidos, existem preocupaes relativamente aos nveis crescentes das despesas com a sade. Nos pases da OCDE, a despesa total com a sade (pblica e privada) atinge uma mdia de 9 por cento do PIB, variando entre 5,9 por cento no Mxico e
CIT 100/VI
49
16 por cento nos Estados Unidos. Com excepo dos Estados Unidos, o grosso da despesa com a sade nos pases da OCDE coberto atravs da despesa pblica e financiado pelas contribuies e impostos gerais pagos por empregadores e trabalhadores.
Caixa 3.3 Reforma do sistema de sade nos Estados Unidos
Em Maro de 2010, o Congresso dos Estados Unidos aprovou uma lei relativa proteco dos doentes e a cuidados de sade a custos acessveis (Patient Protection and Affordable Care Act), aps um ano de debate alargado no pas. A lei tem trs objectivos principais: alargar a cobertura da proteco social na sade; acabar com algumas prticas da indstria dos seguros privados que tiveram impactos negativos ou conduziram excluso dos segurados; e diminuir os crescentes custos com os cuidados de sade. Embora a lei vise a conteno de custos a longo prazo, tem de contrabalanar a poupana com os 875 mil milhes de dlares americanos gastos com a expanso da cobertura a 32 milhes de americanos sem seguro at 2019. Na prxima dcada, a poltica ir pr em prtica medidas com vista maior expanso da cobertura desde 1965, altura em que foram introduzidos os sistemas Medicare e Medicaid. Quase todos os cidados dos Estados Unidos e os residentes em situao legal so obrigados a ter seguro de sade, pois de contrrio tero de pagar uma coima no valor mnimo de 750 dlares americanos por ano. Os indivduos e os empregadores podero pagar a cobertura do seguro atra vs de novas aplicaes online que informam melhor os beneficirios sobre os preos, os benef cios e as opes. Haver subsdios para os grupos de rendimento baixo, para que possam adquirir a cobertura do seguro, e os critrios de elegibilidade para o Medicaid o programa de ajuda para os nveis de rendimento mais baixos sero alargados. Calcula-se que isto permita que cerca de mais 16 milhes de pessoas entre as mais pobres passem a ser elegveis. As pequenas empresas com menos de 25 funcionrios recebero subsdios para que possam adquirir cobertura do seguro de sade para os seus funcionrios; as empresas maiores so obri gadas a pagar uma multa caso no tenham seguro para os seus funcionrios. Os jovens adultos com idade inferior a 26 anos podem ser segurados no mbito do regime dos pais. A transio para o mercado de trabalho tornou o trabalho dos jovens adultos menos formal, na medida em que tm trabalho a tempo parcial ou num nvel de incio de carreira, ou se encontram em situaes contra tuais que, por norma, no tm associadas um seguro de sade. Num esforo para reduzir a despesa directa, ser introduzido um desconto no valor de 250 dla res americanos, destinados a cobrir a lacuna de cobertura relativamente s pessoas abrangidas pelo plano de medicamentos Medicare. O programa Medicare, dirigido a pessoas com mais de 65 anos, tambm ser objecto de mudanas, com vista a melhorar a prestao de servios, bem como a reduzir a ineficcia e as fraudes. Para atingir o segundo objectivo da reforma responsabilizar as companhias de seguros , a lei determina que ilegal as seguradoras recusarem a cobertura a pessoas com condies pr existentes e rescindirem a cobertura em caso de leses ou doena da pessoa segurada. O terceiro objectivo da reforma reduzir os custos dos cuidados de sade ser atingido median te a introduo de novos impostos sobre planos de seguros de custo elevado e sobre os grupos de rendimento elevado. A partir de 2018, os empregadores e os cidados pagaro impostos da ordem dos 40 por cento sobre cada dlar gasto em planos de seguros que custem mais de 27 500 dlares por ano. Esta lei ir reduzir o oramento federal num valor estimado em 143 mil milhes de dlares at 2019.
134. Em termos gerais, o financiamento dos sistemas de sade atravs de impostos ou de oramentos pblicos por oposio ao seguro social financiado atravs de contribuies sociais para a sade no tem um impacto directo no nvel de despesas com a sade. O sistema dos Estados Unidos, maioritariamente financiado por fundos privados, destaca-se pelo montante elevado das despesas, tanto pblicas como privadas, com a sade. Entre as razes possveis para a existncia de custos mais elevados nos sistemas de organizao privada, contam-se as seguintesfragmentao da contribuio comum para a cobertura dos riscos e reduzido poder de compra dos fundos dos seguros de sade, em comparao com os fundos mais alargados dos seguros de 50
CIT 100/VI
sade pblicos e com os sistemas nacionais de sade; custos mais elevados de administrao e relaes pblicas; e salrios mais elevados dos profissionais de sade. 135. As preocupaes com os custos crescentes dos cuidados de sade levaram outros pases, como a Frana, a Alemanha e os Pases Baixos, a implementar reformas para conteno do aumento dos custos (ver caixa 3.4).
Caixa 3.4 Reforma do sistema de sade em Frana, na Alemanha e nos Pases Baixos
Em Frana, em 2005, a unio nacional de caixas de previdncia para a doena (UNCAM - Union Nationale des Caisses dAssurance Maladie) e os trs sindicatos da classe mdica concluram um acordo para a introduo de um sistema de inscrio junto de um mdico de famlia e ajustamentos dos honorrios dos mdicos. O acordo tinha por objectivo a poupana de mil milhes de euros em despesas com a sade (em especial no que diz respeito a doenas de longa durao, baixas por doena, receitas mdicas, etc.). Aumentou os valores das consultas de especialistas, mas manteve o mesmo nvel de honorrios dos mdicos de clnica geral. Juntamente com as reformas de 2004, o objectivo consistia em restringir o acesso dos doentes aos especialistas fazendo-os passar por um sistema de encaminhamento, ao invs de procurarem directamente uma consulta de um especialista como uma medida de conteno de custos. Outras medidas de controlo de custos incluram: limite do nmero de camas de hospital para cuidados agudos; limite do reembolso de despesas com medi camentos 600 medicamentos deixaram de ser abrangidos pelo reembolso pblico; protocolos para a gesto de condies crnicas; e novas comparticipaes do pagamento de frmacos receitados, de consultas mdicas e do transporte em ambulncia, que no reembolsado por seguros de sade privados complementares. Todas estas medidas contriburam para reduzir o dfice durante os ltimos anos. Alm disso, em 2009, foi introduzida em Frana nova legislao relativa s reformas do siste ma de sade. A lei tem por objectivo modernizar o sistema de cuidados de sade, reforar a sade preventiva e melhorar o acesso e a qualidade dos servios. Em Julho de 2010, o governo alemo anunciou reformas do sistema de cuidados de sade, com vista a cobrir dfices atravs de taxas mais elevadas e de reduzidos cortes na despesa. A reforma aumentar as contribuies para os seguros sociais de sade de 14,9 por cento para 15,5 por cento do salrio bruto dos trabalhadores. Alm disso, os cortes oramentais relativos aos trabalhadores do sistema de sade, hospitais, medicamentos e administrao tm como objectivo gerar 3,5 milhes de euros em 2011 e 4 milhes em 2012. Em 2006, nos Pases Baixos, a lei relativa aos cuidados de sade criou um mercado unificado compe titivo de seguros de sade, exigindo a todas as pessoas a aquisio de um pacote bsico de seguros de sade com a opo de aquisio de seguros suplementares para cuidados no abrangidos no mbito do regime. Como o pacote obrigatrio, os indivduos que no se inscrevem ou pagam, po dem sujeitarse a uma multa correspondente a 130 por cento do prmio. Os prmios nominais consti tuem 50 por cento do financiamento dos cuidados de sade. Existem subsdios mensais transferidos para as contas bancrias de beneficirios dos grupos de rendimento mais baixo, com a finalidade de lhes prestar apoio. Embora a reforma tivesse como objectivo racionalizar os custos administrativos, a complexidade do novo sistema exige uma administrao e uma burocracia considerveis. Visa incentivar a concorrncia entre as companhias de seguros. As seguradoras devem oferecer o pacote bsico, mas podem competir em termos de servios, preo e qualidade dos cuidados, e os utentes podem mudar de seguro uma vez por ano. Durante o primeiro ano da reforma, 18 por cento dos be neficirios mudaram de companhia devido aos prmios.
136. Muitos pases de rendimento intermdio e baixo deparam-se tambm com os custos crescentes dos sistemas de sade, medida que as suas necessidades de cuidados de sade aumentam consoante o aumento do PIB. Ao passo que nveis mais elevados de crescimento econmico permitem a canalizao de recursos para o sistema de cuidados de sade em alguns pases, outros pases tm mais dificuldades em obter os fundos necessrios. A combinao de diferentes fontes pblicas e privadas de financiamento da sade, incluindo impostos, contribuies e, possivelmente, fundos externos, pode ser usada para criar a base de recursos para os investimentos necessrios na sade da populao.
CIT 100/VI
51
Melhorar a eficincia administrativa e garantir a qualidade dos cuidados de sade

137. Tendo em conta as enormes presses relativamente aos custos, muitos governos tencionam aumentar a eficincia administrativa. Por exemplo, o Reino Unido iniciou um processo de reforma dos cuidados de sade primrios mediante o reforo do papel de gesto dos mdicos de clnica geral (ver caixa 3.5).
Caixa 3.5 Reforma do sistema de sade no Reino Unido
A recente reforma dos cuidados de sade no Reino Unido centrou-se no aumento da eficincia administrativa. Em Julho de 2010, o governo do Reino Unido anunciou planos para proceder reforma da adjudicao de cuidados primrios no servio nacional de sade, mediante a atri buio directa de 80 mil milhes de libras aos mdicos de clnica geral. Anteriormente, tinham sido alocados fundos governamentais provenientes dos impostos s entidades prestadoras de cuidados primrios, que pagavam para que os doentes da sua rea recebessem tratamento em hospitais. No futuro, os mdicos de clnica geral tero de pagar directamente aos hospitais pelos encaminhamentos. Tero igualmente de proceder organizao de cuidados fora do horrio de expediente. Muitos consultrios iro provavelmente voltar a estar abertos 24 horas ou durante o perodo nocturno e o fimdesemana. Como consequncia, 150 entidades prestadoras de cuidados primrios e autoridades de sade iro ser descontinuadas, de forma faseada, implicando a perda de postos de trabalho. Esta medi da tem por objectivo a reduo da burocracia e atribuio de um maior controlo aos mdicos e aos doentes. Um estudo prvio conclura que as entidades prestadoras de cuidados primrios eram ineficientes e avessas a assumir riscos. O governo prometeu que sero implementadas medidas no sentido de evitar um comportamento perdulrio. Os mdicos de clnica geral assinaro novos contratos e trabalharo em grupos locais para adjudicao dos servios. Estas reformas so con troversas, tendo em conta, entre outras questes, o potencial impacto na qualidade dos cuidados.
138. Embora as reformas administrativas possam contribuir para a identificao de potencialidades em termos de reduo de custos e de aumento da eficincia, essencial garantir que a qualidade dos cuidados de sade prestados no se deteriora em resultado dessas medidas. Isto assume uma especial relevncia luz das mudanas demogrficas projectadas, que exigiro a adaptao dos servios de cuidados de sade evoluo das necessidades da populao. Alm disso, as reformas tm igualmente de contemplar as implicaes para o emprego no sector da sade, que constitui uma parte significativa do emprego. 139. Entre os principais desafios colocados extenso futura da cobertura da proteco social na sade contam-se a garantia da sustentabilidade do financiamento dos cuidados de sade no contexto da mudana demogrfica, tanto nos pases em desenvolvimento como nos pases desenvolvidos, e a tomada de medidas adicionais no sentido de assegurar o acesso universal a cuidados de sade de qualidade a nvel mundial. Isto exige a definio e o consenso relativamente a pacotes de cuidados de sade essenciais em funo dos contextos nacionais (ver adiante o ponto 4.2.2).
3.2.
Garantir a segurana de rendimentos na velhice, invalidez e sobrevivncia

140. A segurana de rendimentos na velhice uma necessidade universal abordada de formas diferentes em todo o mundo. Contudo, apenas uma minoria de homens e mulheres idosos usufruem de segurana de rendimentos na velhice. Na maior parte do mundo, a velhice continua a constituir um importante risco de pobreza.
52
CIT 100/VI
141. Da mesma forma, a capacidade limitada de obter rendimentos em resultado de uma incapacidade grave, representa um importante risco de pobreza para homens e mulheres portadores de uma incapacidade e para as respectivas famlias. As penses de invalidez, tambm frequentemente designadas penses por incapacidade, proporcionam proteco dos rendimentos a pessoas seguradas que j no conseguem trabalhar, ou que tm capacidades reduzidas de obteno de rendimentos por motivo de deficincia. Estas penses contributivas so complementadas com prestaes de invalidez no contributivas, cujo mbito de cobertura mais abrangente do que a populao segurada. 142. A segurana de rendimentos em situao de viuvez proporcionada atravs de penses de sobrevivncia, que atribuem prestaes a cnjuges sobreviventes (vivos e vivas), crianas rfs e outros sobreviventes de trabalhadores segurados por ocasio da morte do provedor do sustento da famlia. Apesar de alguns pases desenvolvidos debaterem actualmente a adequao das penses de sobrevivncia perante o aumento das taxas de emprego feminino e da existncia de penses no contributivas, as penses de sobrevivncia continuam a desempenhar um papel fundamental na proviso de segurana de rendimentos em muitos pases em desenvolvimento. 3 143. A maioria dos pases em que a segurana social se encontra razoavelmente desenvolvida tem, por norma, um sistema de penses em vigor. Estes sistemas so geralmente compostos por vrios regimes de penses que abrangem determinados grupos da populao ou que tm diferentes objectivos especficos. Muitos desses regimes de penses, embora no todos, cobrem os riscos de velhice, invalidez e sobrevivncia. Em muitos pases de rendimento elevado, os sistemas de penses revelaram ser eficazes em termos de reduo da pobreza motivada por falta de rendimentos e de outras formas de pobreza entre a populao idosa. 4 144. Na maioria dos pases de rendimento intermdio e baixo, os regimes de penses encontram-se concentrados nos trabalhadores do sector formal, principalmente na funo pblica e nas grandes empresas. As pessoas no abrangidas pelos regimes formais de penses tm de depender do apoio das respectivas famlias e comunidades. Contudo, estas formas de proteco informal esto a desaparecer, devido s mudanas demogrficas, migrao, urbanizao e pobreza mais generalizada. Por conseguinte, os nmeros de pessoas idosas pobres esto a aumentar, e representam uma proporo excessivamente elevada das pessoas que vivem em situao de pobreza crnica. A maioria das pessoas idosas, a nvel mundial, no recebe qualquer rendimento regular, e muitas delas vivem com menos de um dlar americano por dia.
Cobertura por penses contributivas e no contributivas

145. A nvel mundial, quase 40 por cento da populao em idade activa usufrui de cobertura obrigatria atravs de regimes contributivos de penses de velhice (ver figura 3.3). A cobertura obrigatria varia bastante consoante as regies do mundo. Na Amrica do Norte e na Europa, mais de 75 por cento da populao em idade activa encontra-se abrangida, embora em frica somente menos de um tero o esteja. Os antigos pases comunistas, incluindo os pases mais pobres da sia Central, herdaram regimes de penses abrangentes que proporcionam uma cobertura muito mais alargada do que os regimes noutros pases com um PIB per capita equivalente. Em todas as regies, a percentagem de programas contributivos voluntrios dificilmente atinge 4 por cento da populao em idade activa, o que esclarecedor quanto importncia dos regimes contributivos obrigatrios.
3 4
Tendo em conta a disponibilidade limitada de informao quantitativa comparvel sobre penses de invalidez e sobrevivncia, as seces que se seguem iro centrar-se principalmente nas penses de velhice. OCDE: Growing unequal? Income distribution and poverty in OECD countries, Parte III (Paris, 2008).
CIT 100/VI
53
Figura 3.3. Penses de velhice: Cobertura obrigatria e efectiva: contribuintes activos entre a populao em idade activa, por regio, 2008-2009 (percentagens)
Cobertura efectiva, expressa em percentagem da populao em idade activa
0.0 20.0 37 40.0 3 60.0 80.0 100.0
Total
frica subsariana sia e Pacfico Norte de frica Mdio Oriente Europa Central e de Leste Amrica Latina e Carabas CEI Amrica do Norte Europa Ocidental
0
14
8 28 2 34 38 2 59 1 58 1 65 1 73 70 20 40 60 2 6 80 100
Cobertura legal contributiva de carcter obrigatrio Cobertura legal no contributiva Cobertura legal contributiva de carcter voluntrio (na maioria, trabalhadores por conta prpria) Efectiva cobertura contributiva obrigatria da velhice Cobertura legal, expressa em percentagem da populao em idade activa
Fonte: Baseado em dados da OIT, AISSSSA e outros . Consultar OIT: World Social Security Report 2010/11, op. cit., figura 4.1.
146. A cobertura real , contudo, significativamente inferior cobertura obrigatria (figura 3.3). Isto pode dever-se a uma diversidade de factores, nomeadamente a incompleta implementao e aplicao do quadro legal, o no cumprimento e, possivelmente, tambm uma tendncia para formas de emprego mais instveis e precrias. Com excepo da Amrica do Norte e da Europa Ocidental, a cobertura efectiva bastante reduzida em todas as regies, embora seja de cerca de 50 por cento na Europa Central e de Leste. Contudo, na frica Subsariana somente 5 por cento da populao em idade activa se encontra efectivamente coberta por programas contributivos. Esta percentagem de cerca de 20 por cento na sia e no Mdio Oriente, e de 10 por cento no Norte de frica (ver figura 3.3). 147. Embora as consideraes anteriores se refiram aos contribuintes activos como uma parte da populao em idade activa que sero os pensionistas de amanh tambm importante considerar a actual gerao de pensionistas, bem como incluir os efeitos das prestaes no contributivas (ver figura 3.4). Os rcios de cobertura superiores a 90 por cento so atingidos somente em alguns pases da Europa e no Canad. A maioria dos restantes pases industrializados possui rcios de cobertura que se situam entre 50 e 90 por cento da populao acima da idade da reforma, o mesmo sucedendo numa srie de pases de rendimento intermdio com regimes sociais de penses no contributivos, em frica e na Amrica Latina. Em grandes zonas de frica, da sia e da Amrica Latina, as taxas de cobertura so significativamente mais baixas, frequentemente inferiores a 20 por cento da populao idosa. A figura 3.4 tambm mostra a extenso da variao interregional, bem como o impacto de polticas de penses inclusivas.
54
CIT 100/VI
Figura 3.4. Beneficirios de penses de velhice em percentagem da populao acima da idade da reforma, dados disponveis do ano mais recente
1. Menos de 20 por cento 2. Entre 20 e 50 por cento 3. Entre 50 e 90 por cento 4. Mais de 90 por cento 5. Inexistncia de dados
(46) (24) (39) (29) (59)
Fonte: Baseado em dados da OIT, das Naes Unidas e outros. Consultar OIT: World Social Security Report 2010/11, op. cit., figura 4.3.
148. Na sia, alguns pases tm desenvolvido grandes esforos no sentido de alargar a cobertura para alm do sector formal. O Sri Lanka, por exemplo, possui um regime que abrange agricultores e pescadores e que atingiu taxas de cobertura relevantes (57 por cento dos agricultores e 42 por cento dos pescadores). Tambm a ndia desenvolveu esforos no sentido de alargar a cobertura economia informal atravs de um regime nacional de penses de velhice (National Old-Age Pension Scheme), financiado por recursos centrais e estatais, e que abrange um quarto de todas as pessoas idosas: cerca de metade dos pensionistas que vivem numa situao de pobreza. O Nepal introduziu uma penso bsica no contributiva para todas as pessoas com idade superior a 70 anos. A Tailndia implementou um subsdio semelhante para todos os idosos, como medida temporria anti-crise, mas est actualmente a discutir se deveria substitu-lo por
Caixa 3.6 Trs dcadas de reformas do regime de penses no Chile e o papel da OIT
O Chile passou mais de trs dcadas de reforma do seu regime de penses. Em 1981, o governo militar introduziu um sistema de contas individuais obrigatrias com contribuio definida, gerido por empresas privadas, para trabalhadores do sector formal. Aps duas dcadas em vigor, as evidncias mostraram que, pelos padres internacionais, as prestaes eram baixas para muitos beneficirios, e a cobertura continuava a ser insuficiente. Os indivduos em situao de maior risco eram os trabalhadores por conta prpria, os trabalhadores agrcolas, os trabalhadores temporrios e as mulheres. Alm disso, a transio para este sistema privatizado aumentou as desigualdades de gnero j existentes em termos de prestaes recebidas, e no resolveu problemas de cober tura e de adequao das prestaes. O Chile destinou uma percentagem que atingiu 5 por cento do PIB para cobrir a transio e cum prir os compromissos existentes de pagamento de penses, ao abrigo do regime anterior. Contu do, e apesar de ter tido excedentes fiscais significativos durante os primeiros anos da transio, os custos foram elevados. Quase 23 anos aps a implementao da reforma, as despesas directas do Estado com penses representava em 2004 5,5 por cento do PIB, mantendose as projeces oficiais a este nvel ou a um nvel mais elevado.
CIT 100/VI
55
Depois de 2002, a cooperao tcnica da OIT com o Gabinete do Oramento foi renovada atravs de um projecto que disponibilizava conhecimentos quanto formulao de um modelo actuarial que estabeleceu as bases para as anlises quantitativas do processo de reforma. O Gabinete contribuiu igualmente para uma anlise que tinha por objectivo identificar as interaces entre a dinmica do mercado de trabalho e o desempenho da segurana social. Entre 2006 e 2008, a Comisso Marcel foi implementada com vista a apresentar solues e pro ceder a alteraes e especificaes no sistema existente. A OIT teve um papel activo pela pres tao de apoio tcnico a esta e a outras comisses criadas pelo governo Bachelet (20062010). A lei relativa reforma do regime de penses, promulgada em Janeiro de 2008, criou um sistema bsico de penses, em associao ao sistema existente, que era constitudo por trs pilares: um pilar de solidariedade, um pilar contributivo e um pilar voluntrio. Um outro conjunto de reformas do sistema de segurana social criou uma srie de programas com vista a encontrar resposta para as questes da pobreza e promover a incluso social (programa Chile Solidario). Um dos aspectos centrais do novo sistema foi a adopo de uma penso bsica mensal no valor de 150 dlares americanos, paga a todas as pessoas com mais de 65 anos, independentemente das respectivas contribuies. O valor da penso bsica gradualmente reduzido em funo do nvel de rendi mentos do beneficirio provenientes de penses atribudas a partir das contribuies pagas e de outras fontes de rendimento. Todas as pessoas tm direito a uma penso bsica, caso se enqua drem nos 60 por cento mais baixo da populao em termos de distribuio de rendimento. Existe tambm uma penso bsica de invalidez, cujo valor mensal ronda os 150 dlares americanos, e que foi introduzida em Julho de 2009. Alm disso, existe uma penso de reforo de solidarieda de, que faz com que todas as penses atinjam um valor mensal aproximado de 560 dlares. Este reforo atribudo s pessoas cujas prestaes totais sejam inferiores a este valor. Reconhecen do as responsabilidades das mulheres enquanto prestadoras de cuidados e a sua contribuio para a renovao da mo-de-obra, o Chile instituiu uma bonificao paga mulher por cada filho que tenha, e que depositada directamente na conta individual da me. Passou tambm a haver um acesso mais fcil aos servios de cuidados infantis, com o objectivo de facilitar a participao das mulheres no mercado de trabalho. Estas reformas melhoraram a cobertura e reduziram a pobreza de mais de 600 000 pessoas em 2009. Deram igualmente resposta necessidade de uma maior igualdade intergeracional e de gnero. Contudo, no mudaram de modo significativo os custos totais do sistema existente, su portados pelo Estado. Estas reformas revelaramse tambm fundamentais para reduzir os custos da crise econmica e financeira e para dar resposta s necessidades de reconstruo no perodo que se seguiu ao recente terramoto, em Fevereiro de 2010. Contudo, os desafios mantm-se, existindo uma necessidade crescente de fazer respeitar o carcter obrigatrio das contribuies dos trabalhadores por conta prpria e dos trabalhadores domsticos, bem como de garantir a sua cobertura adequada. Apesar disto, o novo sistema parece estar a funcionar bem e ter angariado um apoio significativo, quer no que toca aos contribuintes quer no que concerne aos beneficirios.
Fontes: Com base em N. Barr and P. Diamond: Chile: The pension system, in N. Barr e P. Diamond: Reforming pensions. Principles and policy choices (Oxford, Nova Iorque, Oxford University Press, 2008), pp. 227238; M. Dlano: Reforma previsional en Chile, proteccin social para todos (Santiago, OIT, 2010); OIT: La Reforma previsional en Chile y la contribucin de la OIT (Santiago, 2008).
um regime bsico de penses permanente. As populaes da Monglia e dos pases da exUnio Sovitica usufruem de uma cobertura relativamente elevada, mas a reduzida despesa com a segurana social em alguns destes pases, bem como outras evidncias, indica que as penses pagas efectivamente so muito reduzidas e frequentemente no so suficientes para manter os idosos fora de uma situao de pobreza. No Japo, o indicador situa-se pouco abaixo dos 100 por cento, porque muitos japoneses reformam-se muito depois dos 60 anos. Relativamente restante populao asitica, parece que uma minoria continua a ter taxas de cobertura efectiva entre os 20 e os 40 por cento, com excepo dos pases do sudeste asitico, onde a cobertura inferior. Tendo em considerao as reformas de poltica j em curso, podem esperar-se melhorias em termos de cobertura numa srie de pases (como os actuais esforos na China, com vista a, de alguma forma, abranger a populao rural). Contudo, a maioria dos pases continua a enfrentar o desafio de como evitar eficazmente a pobreza generalizada e profunda em populaes que atravessam um processo de envelhecimento rpido, em que a maioria das pessoas trabalha na economia informal e no tem acesso a qualquer regime contributivo de segurana social. 56
CIT 100/VI
149. Os nveis mais baixos de cobertura encontram-se em frica, onde 10 por cento ou menos da populao idosa tem direito a uma penso. Em pases com uma maior tradio em termos de segurana social e uma maior economia formal (como a Tunsia ou a Arglia), a situao significativamente melhor. A cobertura mais elevada encontra-se nos pases africanos onde, para alm dos regimes contributivos dirigidos a trabalhadores da economia formal, foram introduzidas penses universais (Lesoto, Maurcia e Nambia) ou penses de assistncia social que abrangem uma grande parte da populao (frica do Sul). Atingir uma cobertura elevada exige um investimento de recursos: a Maurcia e a frica do Sul gastam mais de 5 por cento do PIB em penses ou noutras prestaes de segurana social, ao passo que a maioria dos pases africanos subsarianos no aloca mais de 1 por cento do PIB, e mesmo esta percentagem principalmente usada para pagar as penses da funo pblica. 150. Na Amrica Latina e nas Carabas, uma regio com um longo historial de segurana social, na maioria dos casos a cobertura reflecte a proporo dos trabalhadores da economia formal: 30 a 60 por cento, com excepo de algumas das ilhas das Carabas, onde a formalizao da economia mais elevada. No Brasil, as penses contributivas, combinadas com penses rurais e sociais financiadas por impostos parecem permitir maioria da populao receber algum apoio ao rendimento, embora muitos continuem a no estar abrangidos. No entanto, as penses da assistncia social afastam cerca de 14 milhes de pessoas da pobreza extrema. O Estado Plurinacional da Bolvia, que introduziu modestas penses universais h vrios anos, tambm conseguiu abranger uma grande parte da populao idosa. 151. No que concerne s penses contributivas, as reformas dos regimes de penses em vrios pases da Amrica Latina, durante as ltimas trs dcadas, deram origem a registos variados. Em alguns pases onde os regimes de penses foram transformados em regimes definidos de contribuies baseados em contas individuais verificou-se uma diminuio assinalvel dos rcios de cobertura, em especial no caso de trabalhadores com historiais de emprego instvel e das mulheres. Alm disso, o nvel das prestaes das penses est a diminuir devido s baixas contribuies, a perodos contributivos relativamente curtos e a elevados custos administrativos. No Chile, por exemplo, isto deu origem a que uma percentagem crescente da populao recorra penso mnima. Como consequncia, vrios pases assistiram a um envolvimento muito mais activo do Estado na regulao e na governana do sistema de penses, bem como na gesto e no financiamento das garantias mnimas e das prestaes de assistncia social (ver caixa 3.6). 5 152. Os exemplos anteriores mostram que os esforos desenvolvidos para a expanso gradual da cobertura atravs de regimes contributivos devem ser complementados com a introduo de penses no contributivas, que podem proporcionar um apoio imediato ao rendimento a todas as pessoas numa faixa etria avanada, se o que se pretende que a cobertura abranja todas as pessoas ou, pelo menos, a maioria em situao de necessidade. A figura 3.5 mostra a relao existente entre nveis de desenvolvimento econmico e a cobertura da segurana social na velhice, ilustrando igualmente a ampla gama de resultados da poltica que podem ser conseguidos num determinado nvel de desenvolvimento econmico. Sendo evidente a existncia de uma correlao positiva entre desenvolvimento econmico e cobertura pela segurana social na velhice, os elevados nveis de cobertura alcanados por alguns pases, como o Brasil, o Lesoto, a Monglia, a Nambia e o Nepal, mostram que um nvel universal de cobertura da segurana social na velhice tambm est ao alcance de pases de rendimento baixo e intermdio.
F. Bertranou, E. Calvo e E. Bertranou: Is Latin America retreating from individual retirement accounts? (Cambridge, MA), Center for Retirement Research, Boston College, 2009).
CIT 100/VI
57
153. As penses no s proporcionam prestaes a pessoas idosas e com deficincia como tambm usam este grupo desfavorecido cuja situao dentro das famlias melhora significativamente graas prestao pecuniria que recebem como agentes eficazes de transferncia social para famlias inteiras. Os beneficirios das penses redistribuem o rendimento no agregado familiar, financiam as propinas escolares e os medicamentos, etc. 6 Existem slidas evidncias de experincias positivas em pases como o Brasil, a Maurcia, a Nambia, o Nepal, a frica do Sul e a Zmbia. 7 Em consequncia do pagamento de penses rurais no Brasil, a taxa de frequncia escolar das crianas e dos adolescentes entre os 10 e os 14 anos significativamente superior nas famlias brasileiras rurais que recebem penses, em comparao com as que no recebem. 8 Na frica do Sul, as raparigas que pertencem a famlias beneficirias de abonos de velhice so em mdia 3 a 4 cm mais altas do que as raparigas da mesma idade que fazem parte de agregados familiares no beneficirios.9 Os rendimentos das penses financiam com frequncia o investimento em activos e pequenas empresas, que por seu turno proporcionam recursos financeiros para a prestao de cuidados a crianas muito vulnerveis e rfs. Na frica Subsariana, por exemplo, vivem 26 dos 40 milhes de pessoas infectadas com VIH/SIDA, a nvel mundial, o que a torna na regio com o maior nmero de agregados familiares em que se verifica uma fractura geracional. 10 No Botsuana, no Malawi, na Nambia, na frica do Sul, na Repblica Unida da Tanznia e no Zimbabu, 50 a 60 por cento dos rfos vivem com os avs. Nestes contextos, e em especial onde outras formas de assistncia social so limitadas ou inexistentes, as penses no contributivas constituem uma forma eficaz de apoiar um nvel de vida digno simultaneamente para idosos e crianas. Alm disso, as penses no contributivas so uma importante medida poltica para a promoo da igualdade de gnero. As mulheres idosas so desfavorecidas de modo desproporcionado e tendem a ser mais pobres do que os homens. Nos pases de rendimento intermdio e baixo, a grande maioria das mulheres trabalha durante toda a vida na economia informal ou em actividades no remuneradas. Desta forma, so excludas dos regimes formais de segurana social e de sade, na medida em que estes esto associados ao emprego formal remunerado. Na China urbana, por exemplo, as taxas de pobreza so trs a quatro vezes superiores entre as mulheres idosas do que entre os homens idosos. 11 Por esta razo, as penses no contributivas geralmente redistribuem mais rendimento s mulheres, desempenhando um papel importante na atenuao e na reduo da pobreza entre as mulheres idosas.
6 7
HelpAge International: Age and security: How social pensions can deliver effective aid to poor older people and their families (Londres, 2004). H. Schwarzer e A.C. Querino: Non-contributory pensions in Brazil: The impact on poverty reduction, Documento do SEE n. 11 (Genebra, OIT, 2002); F. Durn-Valverde: Anti-poverty programmes in Costa Rica: The non-contributory pension scheme, Documento do SEE n. 8 (Genebra, OIT, 2002); F. Bertranou e C.O. Grushka: The non-contributory pension programme in Argentina: Assessing the impact on poverty reduction, Documento do SEE n. 5 (Genebra, OIT, 2002); A. Barrientos e P. Lloyd-Sherlock: Non-contributory pensions and social protection, Issues in social protection discussion paper n. 12 (Genebra, OIT, 2003); E. Schleberger: Namibias universal pension scheme: Trends and challenges, Documento do SEE n. 6 (Genebra, OIT, 2002); F. Bertranou, W. van Ginneken e C. Solorio: The impact of tax-financed pensions on poverty reduction in Latin America: Evidence from Argentina, Brazil, Chile, Costa Rica and Uruguay, in International Social Security Review, Vol. 57 (2004), n. 4, pp. 318. I. Carvalho: Household income as a determinant of child labour and school enrolment in Brazil (Cambridge, MA, Massachusetts Institute of Technology, 2000). E. Duflo: Grandmothers and granddaughters: Old-age pension and intra-household allocation in South Africa, Documento de trabalho NBER 8061 (Cambridge, MA, National Bureau of Economic Research, 2000). Ver tambm R. Palacios e O. Sluchynsky: Social pensions. Part I: Their role in the overall pension system, SP Discussion Paper 0601 (Washington, DC, Banco Mundial, 2006). Conselho de Direitos Humanos das Naes Unidas: Report of the independent expert on the question of human rights and extreme poverty, Magdalena Seplveda Carmona, A/HRC/14/31 (Nova Iorque, 2010). FNUAP: Demographic change in China: Ageing of the worlds largest population, Papers in Population Ageing n. 4 (Banguecoque, UNFPA, 2007), p. 20.
8 9
10 11
58
CIT 100/VI
Figura 3.5. Beneficirios de penses de velhice em proporo da populao idosa por rendimento nacional bruto per capita (PPP, dlar internacional), dados disponveis do ano mais recente
Nmero de beneficirios de penses de velhice expresso em percentagem da populao idosa (%)
100 Rendimento elevado | Mediano
80
Rendimento elevado | Mdia ponderada
60
40
Rendimento mdio | Mediano Rendimento mdio | Mdia ponderada
20
Rendimento baixo | Mdia ponderada Rendimento baixo | Mediana
100
1 000
10 000
100 000
Rendimento nacional bruto per capita (PPP internacional $) - Escala logartmica
Fonte: Baseado em dados da OIT, AISSSSA e outros . Consultar OIT: World Social Security Report 2010/11, op . cit ., figura 4.2.
154. A necessidade de extenso da cobertura reveste-se de uma maior urgncia nos pases de rendimento intermdio e baixo, onde as taxas de cobertura so baixas. Em primeiro lugar, nestes pases os regimes de penses tendem a abranger uma percentagem limitada da mo-de-obra, principalmente os trabalhadores com emprego formal remunerado. Nos pases de rendimento elevado e num nmero crescente de pases de rendimento intermdio, a cobertura universal das penses foi, ou est a ser, conseguida. Na maioria dos pases da OCDE, a percentagem de beneficirios de penses relativamente populao acima da idade da reforma, ronda ou atinge os 100 por cento da populao idosa. Contudo, os sistemas de segurana social encontram-se numa situao de tenso financeira crescente devido a uma cada vez maior longevidade e a vidas profissionais relativamente curtas, bem como a necessidades cada vez maiores de prestao de cuidados de longa durao a idosos. Esta situao tende a aumentar a presso quanto reforma dos sistemas de penses e a reduzir o nvel de proviso das futuras geraes de reformados. 155. Simultaneamente, a maioria das pessoas idosas no mundo em especial nos pases de rendimento baixo v-se forada a continuar a trabalhar, principalmente na economia informal, porque no tem direito a penses, ou, caso estas existam, so demasiado baixas. Como a maioria destas pessoas trabalhou na economia informal ou em zonas rurais, no contribuiu para regimes de penses durante a sua vida activa. Alm disso, na maioria dos pases de rendimento baixo, estas pessoas no podem beneficiar de assistncia social no contributiva ou de penses universais que poderiam ajud-las a manter-se fora de uma situao de pobreza quando atingem a idade da reforma, pois tais regimes no existem. Somente uma minoria da populao idosa recebe qualquer penso do sistema formal de segurana social.
CIT 100/VI
59
A cobertura das penses tem uma forte dimenso de gnero

156. A nvel mundial, o padro de cobertura das penses tem uma forte dimenso de gnero. Na maioria dos pases, as mulheres encontram-se menos representadas na economia formal, sendo por isso menos provvel que estejam cobertas por penses de seguro social, comparativamente aos homens. Nos casos em que as mulheres recebem penses da segurana social por direito prprio, por norma recebem-nas em condies semelhantes s dos homens, em funo dos seus ganhos e anos de servio. Embora as diferenas das disposies legais relativamente a homens e mulheres (por exemplo, a definio de diferentes idades mnimas de reforma) possam conduzir a pequenas diferenas de gnero, em termos de nveis de prestaes e de cobertura, os padres de emprego em funo do gnero reflectem-se nos direitos segurana social, sendo responsveis por considerveis diferenas na cobertura da segurana social. Por exemplo, na Argentina e na Jordnia, cerca de 65 por cento de todos os homens com mais de 60 anos recebem uma penso, mas somente 33 por cento das mulheres na Argentina e 10 por cento das mulheres na Jordnia recebem prestaes de reforma. A desigualdade entre mulheres e homens pode ser explicada pelo facto de, em mdia, ser menos provvel que as mulheres estejam empregadas e pelo facto de receberem remuneraes mais baixas e acumularem menos anos de servio quer porque interrompem a carreira para cuidar dos filhos ou devido a outras responsabilidades de prestao de cuidados, quer ainda porque so incentivadas a deixar o mercado de trabalho mais cedo do que os homens. O efeito sente-se especialmente nos regimes de penses com base em poupanas individuais. 157. Um outro padro verifica-se quando o marido contribui para um regime de penses da segurana social e a mulher se encontra dependente da penso dele. Este o clssico modelo do homem como sustento da famlia. Nesta situao, as mulheres beneficiam de direitos de penso derivados, o que equivale a penses mais baixas do que as penses por direito prprio. Alm disso, estes direitos so frequentemente condicionados continuidade do casamento, o que deixa as mulheres numa situao potencialmente vulnervel. A forma como a mulher usufrui destas prestaes durante a reforma depende do processo de tomada de decises existente na famlia. Em caso de morte do marido, uma mulher recebe, por norma, um valor inferior ao da penso que ele recebia. Caso um casamento seja desfeito, normalmente no h uma diviso, entre marido e mulher, dos direitos penso. Na melhor das hipteses, as mulheres podero beneficiar de uma penso assistencial de nvel inferior, financiada pelos impostos. 158. A situao mais comum a nvel mundial , contudo, aquela em que nem o marido nem a mulher tm direito a penses da segurana social, visto que ambos trabalharam na economia informal. Quando h penses financiadas pelos impostos, uma percentagem mais elevada de mulheres do que de homens tende a beneficiar dessas transferncias. Na maioria dos pases de rendimento baixo e intermdio, as penses contributivas tendem a beneficiar principalmente os homens, ao passo que as penses financiadas pelos impostos beneficiam principalmente as mulheres. Embora os indicadores mdios de cobertura possam ser mais baixos (como sucede em frica) ou mais elevados (como na Europa), verifica-se uma diferena significativa entre os gneros a nvel global: em quase todos os pases as mulheres idosas tm uma cobertura muito inferior dos homens idosos.
Desafios relativos s prestaes de invalidez

159. As prestaes de invalidez incluem as prestaes contributivas e no contributivas pagas a pessoas com deficincia, com vista a proporcionarlhes uma segurana de rendimento que reflicta a reduo da sua capacidade em obter rendimento e cubra necessidades especiais. As prestaes de invalidez, tal como definidas pela Conveno (N 102), cobrem a contingncia de ser incapaz de desenvolver qualquer actividade geradora de rendimento, na medida prevista,
60
CIT 100/VI
sempre que essa incapacidade seja permanente ou persista aps o termo das prestaes por doena. Outras formas de prestaes de invalidez incluem as prestaes no contributivas, atribudas em muitos pases no mbito das prestaes de assistncia social, que contemplam transferncias monetrias e prestaes em gnero no sentido de proporcionar uma segurana de rendimento mnima, cobrir necessidades especiais e facilitar o acesso a servios sociais. 160. A adopo da Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia e do seu protocolo opcional, em 2006, constituiu um marco que definiu uma mudana de paradigma em direco a uma maior nfase nos direitos das pessoas com deficincia, no-discriminao e a um ambiente propcio. Os Estados signatrios da Conveno comprometeram-se a tomar medidas apropriadas para a salvaguarda e promoo destes direitos, nomeadamente o direito proteco social. 12 161. O crescente nmero de beneficirios de prestaes de invalidez levou muitos pases de rendimento elevado a rever as suas polticas de prestaes de invalidez e a aumentar os seus esforos para promover a integrao no mercado de trabalho, mediante a reforma das avaliaes da capacidade de trabalho; o reforo da participao em actividades relacionadas com o trabalho; uma maior utilizao de prestaes de invalidez parcial; o incentivo s pessoas para conservarem o seu emprego, entrarem na vida activa ou participarem em aces de educao ou formao; ou passando a adoptar prestaes integradas destinadas a pessoas em idade activa, com ou sem deficincia. 13 162. Na maioria dos pases de rendimento baixo e intermdio, as prestaes de invalidez contributivas cobrem somente uma pequena percentagem da populao. Muitos mulheres e homens com deficincia dependem dos regimes de assistncia social, que lhes atribuem prestaes pecunirias ou em gnero, bem como do acesso a servios sociais. Contudo, a falta de transparncia das condies de elegibilidade e a ausncia de coordenao com outros regimes de segurana social e com as polticas de emprego, leva a que a eficcia destes regimes seja limitada.
Adequao das penses

163. Embora haja um determinado conjunto de conhecimentos sobre o alcance da cobertura de penses de velhice, a informao que permite uma avaliao do nvel de cobertura ou seja, dos valores das prestaes relativamente a valores de referncia nacionais e internacionais14 s existe em relao a um nmero limitado de pases. Mas os nveis de prestaes recebidos atravs do sistema de penses da segurana dependem, claro, dos recursos investidos. Os pases de rendimento elevado gastam uma mdia de 6,9 por cento do PIB em penses de velhice da segurana social (ligeiramente mais do que a mdia dos seus gastos em proteco social na sade); os pases de rendimento intermdio gastam somente 2,1 por cento e os pases de rendimento baixo 0,6 por cento. O montante das despesas nacionais com as prestaes depende do nmero de beneficirios e do nvel das prestaes. Os gastos de um pas com as penses, por pessoa acima da idade da reforma, expresso em percentagem do respectivo PIB per capita, corresponde a uma mdia de 56 por cento nos pases de rendimento elevado, 33,2 por cento nos pases de rendimento intermdio e 17,8 por cento nos pases de rendimento baixo.
12 13 14
Em Dezembro de 2010, a Conveno foi assinada por 147 Estados-membros e ratificada por 96 Estados-membros. OCDE: Sickness, disability and work: Breaking the barriers A synthesis of findings across OECD countries (Paris, 2010). A Conveno (N 102) da OIT, por exemplo, estabelece que as penses de velhice relacionadas com os rendimentos devem ser, aquando da reforma, da ordem dos 40 por cento dos rendimentos anteriores do beneficirio aps 30 anos de contribuies, e que pelo menos este nvel deve ser garantido s pessoas com rendimentos inferiores mdia.
CIT 100/VI
61
164. Mais de 60 por cento da populao idosa mundial vive actualmente em pases classificados pelas Naes Unidas como menos desenvolvidos. Em 2050, esta percentagem ter subido para quase 80 por cento. Cerca de 60 por cento vivero na sia, com mais de metade em apenas dois pases: China e ndia. Um nmero crescente de pases de rendimento baixo e intermdio tomou medidas com vista a dar resposta ao desafio. Implementaram um regime bsico de penses no contributivo (universal ou em funo dos rendimentos) ou encontram-se actualmente a ponderar as possibilidades existentes. Os exemplos de pases onde estas penses foram implementadas, bem como muitos estudos relativos a outros pases, 15 mostram que mesmo nos pases de rendimento baixo, uma penso bsica no contributiva vivel, exequvel e constitui a soluo mais eficaz para eliminar rapidamente a lacuna de cobertura reduzindo desta forma a pobreza entre a populao idosa e diminuindo a pobreza geral nos agregados familiares a que pertence. 165. As reformas do regime de penses, que comearam na dcada de 1980 no Chile e foram em seguida promovidas a nvel mundial, 16 tiveram um grande impacto na adequao das prestaes. Havia a forte convico, em determinados sectores, de que as reformas que convertiam os regimes gerais de penses de prestaes definidas (PD) financiadas por um regime baseado na repartio em regimes de contribuies definidas (CD) previamente financiados, ajudariam a garantir a disponibilidade e a viabilidade. Por outro lado, esperava-se que tais reformas evitassem o crescimento das taxas de contribuio e de outros custos do sistema de penses em resultado do envelhecimento das populaes: a no ser que as pessoas contribussem durante mais tempo e se reformassem mais tarde, haveria uma reduo das prestaes, mantendo os custos globais das penses mais ou menos constantes. Por outro lado, havia tambm a forte convico de que estes sistemas, aps as reformas, ao promoverem a ligao estreita entre os valores provenientes das contribuies e as prestaes futuras e ao remeterem os componentes redistributivos para os regimes de assistncia social, constituiriam fortes incentivos para que as pessoas contribussem, mesmo voluntariamente. Por essa razo, estes sistemas foram vistos como um instrumento importante para aumentar o mbito de cobertura, em especial dos trabalhadores por conta prpria. Calculava-se que a privatizao da gesto dos fundos reforasse estes incentivos, na medida em que proporcionaria taxas de retorno mais elevadas e conquistaria uma maior confiana pblica do que os regimes pblicos alegadamente falidos. 166. Estudos da OIT e outros estudos realizados sobre estas reformas, em particular na Amrica Latina 17 e nos pases em transio da Europa Central e de Leste, 18 mostraram que elas podem reduzir a segurana de rendimentos das pessoas cobertas quando estas envelhecerem, reduzir a cobertura real efectiva das j anteriormente cobertas, e no corresponder s expectativas de proporcionarem uma ampliao da cobertura s pessoas no abrangidas anteriormente e de aumentarem as taxas de poupana nacionais. As preocupaes da OIT foram, entretanto, secundadas pelo Grupo Independente de Avaliao do Banco Mundial (GIA). O relatrio do Grupo sobre a avaliao da assistncia prestada pelo Banco Mundial s reformas dos regimes de
15 16 17
Ver HelpAge International (www.helpage.org) para exemplos por pas. O trabalho que exerceu uma maior influncia foi provavelmente um relatrio do Banco Mundial, de 1994: Averting the old-age crisis: Policies to protect the old and promote growth (Nova Iorque, Oxford University Press, 1994). Ver, por exemplo, F.M. Bertranou (ed.): Cobertura previsional en Argentina, Brasil y Chile (Santiago, OIT, 2001); F.M. Bertranou, C. Solorio, W. van Ginneken (eds): Pensiones no contributivas y asistenciales: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay (Santiago, OIT, 2002). Ver tambm as listas de relatrios e publicaes da OIT sobre cooperao tcnica, disponveis na Internet em: ttp://www.OIT.org/legacy/english/protection/secsoc/info/tclist.pdf. Ver, por exemplo, E. Fultz, M. Ruck, S. Steinhilber (eds): The gender dimensions of social security reform in Central and Eastern Europe: Case studies of the Czech Republic, Hungary and Poland (Budapeste, OIT, 2003); Pension reform in Central and Eastern Europe (dois volumes) (Budapeste, OIT, 2002). Ver tambm as listas de relatrios e publicaes da OIT sobre cooperao tcnica, disponveis na Internet em: http://www.OIT.org/legacy/english/protection/secsoc/info/list.pdf.
18
62
CIT 100/VI
penses apresentou, entre outras, as seguintes concluses: Existem poucas evidncias de que os pilares de financiamento privado tenham conseguido aumentar as poupanas nacionais ou desenvolver os mercados de capitais e a preocupao do Banco com a sustentabilidade fiscal tendeu a obscurecer o objectivo mais alargado da poltica de penses, ou seja, reduzir a pobreza e melhorar a adequao dos rendimentos da reforma num contexto de restrio fiscal. 19 167. Os estudos da OIT acima referidos apontam tambm para custos de transio elevados e de longa durao, considerveis custos administrativos e estimativas de baixas taxas de substituio, em especial para as mulheres ou outras pessoas com carreiras curtas ou interrompidas e com rendimentos mais baixos, ou ainda aos trabalhadores por conta prpria, que contribuem obrigatoriamente somente com um valor mnimo. Estimativas recentes sobre as futuras taxas de substituio mostram a probabilidade de estas diminurem no apenas nos pases que iniciaram as chamadas reformas paradigmticas, a no ser que as pessoas contribuam durante um perodo de tempo significativamente mais alargado e se reformem muito mais tarde. At as chamadas reformas paramtricas como as de Frana ou da Alemanha podem reduzir de forma bastante considervel as futuras taxas de substituio (ver figura 4.5). Um recente Livro Verde da Comisso Europeia tambm aponta para a situao perigosa da futura adequao das prestaes em muitos pases 20 (ver caixa 4.8). 168. A forma mais comum de acomodar as redues de rendimento consiste em reduzir os nveis de prestaes, o que resulta frequentemente numa incerteza adicional para as pessoas mais duramente atingidas pelos processos de ajustamento a nvel mundial e nacional. As turbulncias esperadas nos mercados de trabalho nacionais no que concerne mudana de padres de partilha do trabalho num mercado de trabalho cada vez mais global , complementadas pelos processos globais de ajustamento, podem, para muitas pessoas, conduzir a carreiras interrompidas. Estas carreiras podem ser intercaladas por perodos de desemprego ou de reconverso exigidos por novas condies do mercado de trabalho, sendo provvel que as pessoas afectadas venham a ter taxas de substituio que j no satisfazem os requisitos das Convenes da OIT.
O financiamento das penses e a crise mundial

169. A crise coloca sob presso adicional as reformas dos regimes de penses das trs ltimas dcadas. 21 Numa grave recesso econmica, todos os sistemas de segurana social se deparam com problemas de financiamento imediatos. Se a taxa e a durao mdia do desemprego aumentam, o resultado uma reduo adicional dos rendimentos provenientes dos regimes de penses que associam os valores das prestaes s contribuies pagas e desta natureza a maioria dos regimes de penses. 22 170. As repercusses que estes desenvolvimentos tero nos contribuintes e nas penses no so simples, sendo muito provvel que afectem as pessoas que se reformam aps a crise. Nos
19 20 21
Banco Mundial: Pension reform and the development of pension systems: An evaluation of World Bank assistance (Washington, DC, 2006), pp. xvi e xvii. Comisso Europeia: Towards adequate, sustainable and safe European pension systems (Livro Verde) (Bruxelas, 2010). Ver o debate em A. Drouin e M. Cichon: Optimal financing and self-adjusting mechanisms for sustainable retirement systems. The social stabilization of pensions in times of crisis and beyond: A critical review of three decades of pension reform and their outcomes, International Conference of Social Security Actuaries and Statisticians, Ottawa, Canad, 1618 de Setembro de 2009. Ver tambm Banco Mundial: Pensions in crisis: Europe and Central Asia Regional Policy Note (Washington, DC, 2009); OCDE: Pensions at a glance Public policies across OECD countries (Paris, 2009); OCDE: Preparing fiscal consolidation (Paris, 2010). F. Bonnet, E. Ehmke e K. Hagemejer: Social security in times of crisis, in International Social Security Review, Vol. 63 (2010), No. 2, pp. 4770.
22
CIT 100/VI
63
regimes de prestaes definidas (PD), em que os valores das penses so calculados sem ter em conta o nvel de reservas, o impacto imediato ser menor do que nos regimes de contribuies definidas (CD), em que as garantias das prestaes so por natureza menos eficazes. Contudo, uma contraco de longa durao do emprego e, por conseguinte, uma reduo do nmero de contribuintes tambm forar os governos a fazer ajustamentos em baixa nos regimes de PD. 171. Os fundos de penses de muitos pases sofreram enormes perdas durante a crise mundial, especialmente em 2008. 23 Em 2009, muitos fundos de penses voltaram a ter remuneraes nominais dos investimentos positivas, mas provvel que a crise continue a pesar grandemente no financiamento das penses. A figura 3.6 mostra a dramtica contraco de muitos fundos de penses em 2008, bem como remuneraes nominais dos investimentos anuais mdias durante o binio de 2008-2009, em que muitos fundos comearam novamente a ter retornos positivos. A figura demonstra que, apesar de algumas das perdas ocorridas durante a crise poderem ser rapidamente recuperadas durante a retoma econmica, uma reposio total do financiamento das penses pode demorar muitos anos. Embora algumas das perdas tenham entretanto sido recuperadas, no deixa de ser um facto consumado que algumas pessoas perderam uma srie de anos de poupanas devido crise financeira. Alm disso, a crise revelou tambm a vulnerabilidade dos nveis das penses em regimes de CD, nomeadamente para pessoas que se encontram perto da idade da reforma e cujas carteiras de poupanas podem no recuperar durante o resto da sua vida activa. Uma questo adicional consiste em saber se a acumulao de poupanas de reforma nos mercados mundiais teve um impacto considervel no desenvolvimento de bolhas no mercado de activos, podendo assim ter contribudo para a nova incerteza do nvel das prestaes. 172. provvel que as reservas nacionais de penses sintam o impacto da crise mundial durante muito tempo. Ao passo que alguns pases fizeram um aproveitamento directo das reservas nacionais de penses, outros pases modificaram as normas dos fundos de penses no sentido de permitir ao governo um maior poder de deciso quanto poltica de investimentos dos fundos, que pode ser utilizado para redireccionar investimentos para a economia nacional. Foi o que sucedeu na Irlanda, onde uma lei relativa ao investimento do fundo nacional de penses (Investment of the National Pensions Reserve Fund and Miscellaneous Provisions Act (2009)) preparou o caminho para um investimento directo de 7 mil milhes de euros em aces preferenciais emitidas pelo Bank of Ireland e pelos Allied Irish Banks, seguido do seu contributo para o plano nacional de ajuda, no mbito do plano nacional de recuperao (National Recovery Plan) 2011-2014. 24 Embora medidas desta natureza possam, a curto prazo, ajudar a assegurar liquidez a empresas nacionais em situao de dificuldade e a salvar postos de trabalho, a longo prazo podem expor os fundos de penses a maiores riscos e pr em causa a sustentabilidade e a adequao das penses.
23 24
A. Pino e J. Yermo: The impact of the 200709 crisis on social security and private pension funds: A threat to their financial soundness?, in International Social Security Review, Vol. 63 (2010), No. 2, pp. 530. National Pensions Reserve Fund Commission: Annual Report and Financial Statements 2009 (Dublin, 2009); Governo da Repblica da Irlanda: The National Recovery Plan, 201114 (Dublin, 2010).
64
CIT 100/VI
Figura 3.6. Impacto da crise econmica e financeira no valor das reservas de penses durante a crise e a recuperao econmica: Remuneraes nominais dos investimentos em 2008 e 2008-2009
Remuneraes nominais anuais dos investimentos (percentagem)
Es
20 15 10 5 0 -5 -10 -15 -20 -25

ido s* Pe Bu ru* lg Au ria str B lia lgi c Pa Hu a se ng s B ria Lie a ch ixo ten s st Fin ein* ln dia Lu Ch xe ile mb ur g Po o ln u ia Pa stria qu ist o Su a Isr a No el* ru Es ega pa nh a It l M ia xic o Br as Gr il Ro cia m nia S Re Es rvia p lov bli n ca ia Ch e Ni ca g Ma ria ce * d Al nia em Co anh sta a Ri c Co a re Al ia b nia Eg i Uc pto r nia * os tad Un
2008
2008-09
Nota: * Os dados de 2009 referem-se somente aos meses entre Janeiro e Junho . Os dados relativos aos Estados Unidos incluem o IRA . Fonte: Clculos da OIT baseados em OCDE: Pension markets in focus, Julho de 2010 (nmero 7) (Paris), quadros estatsticos.
173. As recentes reformas tornaram os sistemas de penses mais vulnerveis a choques econmicos e transferiram os riscos financeiros e econmicos para os indivduos. Foi o que sucedeu nos casos em que os sistemas de penses foram convertidos em regimes financiados por contribuies definidas sem que fossem implementadas salvaguardas adequadas com vista a proteger os futuros rendimentos dos pensionistas. A crise mundial teve um impacto especialmente violento nos trabalhadores perto da idade da reforma, que podem ver adiada a sua reforma devido ao sbito esgotamento das suas contas de reforma. Um estudo recente procedeu avaliao do impacto da crise nos nveis das penses no Chile, onde os regimes de CD que passaram pelo processo de reforma se encontram mais perto da maturidade.25 O caso mostra que, apesar de em 2010 a retoma dos mercados de capitais ter conduzido a uma recuperao das poupanas, que atingiram os nveis anteriores crise, no deixa de ser um facto que muitos contribuintes em particular os que tinham as poupanas em carteiras de risco mais elevado perderam valores equivalentes a quase dois anos de poupanas. Isto significa que contriburam para os seus sistemas de rendimento na velhice sem que isso tivesse qualquer impacto no nvel das suas penses, o que mais uma vez comprova as incertezas inerentes criadas por sistemas de segurana de rendimentos na velhice baseadas inteiramente nos mercados de capitais.
25
R. Bluhm: Private pensions in Chile: Costs of the financial crisis, long-run performance and public alternatives, Issues in Social Protection Series, Discussion Paper 20 (Genebra, OIT, 2010).
CIT 100/VI
65
174. Se uma crise, ou as suas repercusses nacionais, deriva para um ajustamento em baixa de longa durao dos preos dos activos, a consequncia para os regimes de CD ser inevitavelmente o pagamento de prestaes de reforma mais baixas. Qualquer supresso prolongada das taxas de juros e dos preos dos activos conduzir a srias dificuldades, representadas pela desestabilizao das taxas (preos) da anuidade e da gesto dos fundos de reserva de anuidades. A dimenso do efeito a longo prazo depender da extenso e da durao da contraco dos preos dos activos.
3.3.
Segurana de rendimentos para os desempregados

175. A recente crise mundial recordou ao mundo a importncia da segurana de rendimentos para os desempregados. Os pases com proteco no desemprego e regimes semelhantes, idealmente combinados com polticas activas do mercado de trabalho, foram capazes de reagir crise mais rapidamente e de forma mais eficaz do que os pases que no dispem destes estabilizadores automticos. 26 Os subsdios de desemprego conseguiram estabilizar a procura agregada e facilitar as transies para novos empregos. O desemprego involuntrio uma contingncia econmica que muitas pessoas enfrentam nas economias de mercado, e no somente em tempos de crise mundial. Os regimes de subsdios de desemprego proporcionam um apoio ao rendimento que permite manter um determinado nvel de vida, normalmente durante um perodo limitado, a quem enfrenta uma situao de desemprego temporrio. 27 176. No sentido de assegurar a sua eficcia, os regimes de subsdio de desemprego so por norma complementados com servios de emprego, medidas de reforo da empregabilidade e outras intervenes no mercado de trabalho. Estas ltimas incluem ajuda na procura de um novo emprego, aconselhamento, formao ou renovao da formao sempre que necessrio, ou subsdios salariais temporrios. Existem igualmente medidas, como trabalhos pblicos ou outras formas de garantias de emprego, que proporcionam determinadas formas de emprego remunerado aos beneficirios. Os beneficirios destas medidas podem ainda necessitar de transferncias de rendimento, para alm da remunerao deste trabalho, a qual , por norma, muito baixa. Precisam igualmente de outras prestaes associadas (acesso a outras formas de seguro social no mbito da sade ou penses) e, na medida em que as obras pblicas constituem uma soluo temporria, precisam de ser apoiados tambm com medidas de reforo da empregabilidade. 177. Os subsdios de desemprego contributivos tendem a cingir-se s pessoas com emprego formal, existindo maioritariamente nos pases de rendimento elevado e intermdio. A figura 3.7 mostra que os regimes de seguro de desemprego existem em 64 pases, dos quais 17 proporcionam igualmente prestaes de assistncia no desemprego (a maioria destes pases so de rendimento intermdio e elevado). Alguns pases estabelecem contas de poupana ou fundos de previdncia. Contudo, como tm uma funo de proteco limitada e no prevem a participao comum na partilha dos riscos, estes regimes no so considerados regimes de segurana social.
26
OIT: Protecting people, promoting jobs: A survey of country employment and social protection policy responses to the global economic crisis, relatrio apresentado Cimeira dos Lderes do G20, Pittsburgh, 2425 de Setembro de 2009 (Genebra, 2009); OIT: World of Work Report 2010: From one crisis to the next? (Genebra, 2010). Em alguns pases onde no h seguro de desemprego ou outros programas obrigatrios de apoio ao rendimento dirigidos aos desempregados, existem disposies legais (normalmente includas no Cdigo do Trabalho ou em legislao equivalente) que obrigam os empregadores ao pagamento de uma prestao nica equivalente a vrios meses de salrio aos trabalhadores que sejam despedidos. Os direitos e os valores relativos a essa indemnizao por cessao de funes dependem normalmente dos servios anteriormente prestados a um determinado empregador. Uma das limitaes deste sistema o facto de a obrigao de pagar prestaes por cessao de funes poder impor constrangimentos adicionais liquidez das empresas, em alturas de dificuldades econmicas.
27
66
CIT 100/VI
178. Numa grande parte do mundo em que a pobreza extrema atinge nveis muito elevados, o prprio conceito de desemprego parece ser irrelevante, na medida em que todos tm de trabalhar para sobreviver. Nestes pases, as questes mais importantes so o subemprego e a extrema precariedade em termos de remunerao e de outros aspectos relativos s condies de trabalho das oportunidades de emprego existentes para pessoas em situao de pobreza. Mas o desemprego representa um desafio crescente, at nos pases de rendimento baixo, especialmente em reas urbanas com uma densidade populacional cada vez maior.
Figura 3.7. Existncia de regimes de proteco no desemprego por tipo de regime, 200809 (s prestaes peridicas)
1. Ausncia de proviso da segurana social 2. Seguro social 3. Assistncia social 4. Seguro privado obrigatrio ou fundo de previdncia 5. Regime misto: seguro social e privado obrigatrio
179. O nvel de cobertura da proteco no desemprego varia bastante (ver figura 3.8). A nvel global, menos de 30 por cento da populao economicamente activa encontra-se legalmente coberta por algum tipo de prestao de apoio ao rendimento, em caso de desemprego. A cobertura obrigatria atinge 80 por cento ou mais, na Europa Ocidental, na Amrica do Norte e na Europa Central e de Leste, e um valor ligeiramente inferior (70 por cento) nos pases da Comunidade de Estados Independentes (CEI), embora a cobertura efectiva seja drasticamente inferior nestes ltimos. No resto do mundo, apenas uma pequena minoria se encontra legalmente coberta: pouco mais de 20 por cento no Norte de frica, menos de 20 por cento na sia, na Amrica Latina e no Mdio Oriente, e somente uma percentagem mnima da populao economicamente activa da frica Subsariana. Estas variaes nos rcios de cobertura dependem, em larga medida, da percentagem da populao activa empregada no sector formal.
CIT 100/VI
67
Figura 3.8. Regimes de proteco no desemprego: Nvel de cobertura obrigatria, estimativas regionais, em percentagem da populao economicamente activa (PEA), dados disponveis do ano mais recente
Total
frica subsariana Amrica Latina e Carabas Mdio Oriente sia e Pacfico Norte de frica CEI Europa Central e de Leste Amrica do Norte Europa Ocidental
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Cobertura contributiva obrigatria
Cobertura no contributiva
Cobertura contributiva voluntria (na maioria, trabalhadores por conta prpria)
Cobertura legal do desemprego expressa em percentagem da PEA
Fonte: Baseado em dados da OIT, AISSSSA e outros . Consultar OIT: World Social Security Report 2010/11, op . cit ., figura 5.4.
180. Com nveis de desenvolvimento econmico mais elevados, muitos pases de rendimento intermdio tomaram conscincia da necessidade de introduzirem sistemas de proteco no desemprego, de modo a serem capazes de facilitar as transies estruturais da economia e dar resposta aos choques.28 A ttulo de exemplo, a Repblica da Coreia introduziu o seguro de desemprego em 1995, pouco antes da crise financeira asitica de 1997. Este regime ajudou o pas a absorver as repercusses da recente crise econmica e financeira mundial de uma forma mais sistemtica e eficaz.29 Em 2007, pouco antes da actual crise mundial, o Bahrein tambm introduziu um regime de seguro de desemprego (ver caixa 3.7). 181. O potencial dos regimes de proteco no desemprego em tempos de crise foi demonstrado por respostas nacionais crise econmica e financeira mundial, durante a qual os regimes de proteco no desemprego ajudaram os trabalhadores e os empregadores a adaptar-se a uma quebra sbita da procura agregada, a assegurar rendimentos e a regularizar o consumo, facilitando tambm a recuperao econmica, como sucedeu, por exemplo, na frica do Sul ou na Alemanha (ver caixa 3.8). 182. O seguro de desemprego pode proporcionar uma salvaguarda crucial para evitar que os trabalhadores sejam arrastados para uma situao de emprego informal aps a perda do emprego. Proporcionar aos trabalhadores desempregados uma segurana no rendimento durante um
28
J. Berg e M. Salerno: The origins of unemployment insurance: Lessons for developing countries, in J. Berg e D. Kucera (eds): In defence of labour market institutions: Cultivating justice in the developing world (Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2008), pp. 8099. N. Prasad e M. Gerecke: Employment-oriented crisis responses: Lessons from Argentina and the Republic of Korea (Genebra, OIT, 2009).
29
68
CIT 100/VI
perodo de tempo limitado, dlhes a oportunidade de procurarem um novo emprego adequado s suas competncias, ao invs de serem forados a aceitar oportunidades de trabalho na economia informal. Isto contribui para melhorar a adequao das competncias da mo-de-obra e, como consequncia, melhorar a produtividade global da economia.
Caixa 3.7 O regime de seguro de desemprego no Bahrein
Em 2007, o Reino do Bahrein tornouse o primeiro pas do Mdio Oriente a implementar um regime de seguro de desemprego, no mbito de uma reforma mais alargada do mercado de trabalho. Isto foi con seguido com a assistncia tcnica da OIT, que avaliou a exequibilidade de um regime desta natureza e apoiou o processo de elaborao da legislao e a respectiva implementao. O regime abrange todos os trabalhadores, nacionais e estrangeiros, sendo financiado pelas contribuies de 1 por cento dos salrios, pagas pelos trabalhadores, pelos empregadores e pelo governo. O regime de seguro de desemprego pro porciona dois tipos de subsdios a desempregados que se encontram activamente procura de emprego: (1) compensao de desemprego, paga aos desempregados procura de emprego que cumpriram o perodo mnimo de contribuies, e que substitui 60 por cento do salrio mdio do segurado ao longo dos ltimos 12 meses de emprego, at um limite estabelecido, durante um perodo mximo de seis meses; e (2) auxlio no desemprego, pago a quem procura emprego pela primeira vez e aos desempregados procura de emprego que no cumpriram o perodo mnimo de contribuies, a uma taxa fixa (diferenciada consoante as habilitaes acadmicas) durante um perodo mximo de seis meses. Em Abril de 2010, o regime de seguro de desemprego pagou prestaes de assistncia no desemprego a 2 237 desempregados procura de emprego, 40 por cento dos quais detentores de um grau universitrio. Desde a implementao do regime, mais de 14 000 desempregados inscritos encontraram novos empre gos. As mulheres esto fortemente representadas entre os desempregados inscritos, o que reflecte o seu risco mais elevado de cair no desemprego, constituindo 70 por cento dos beneficirios dos subsdios de desemprego, e 56 por cento dos que encontraram emprego. Devido ao reduzido nmero de despedimentos, at ao momento o regime teve de lidar com poucos casos de compensao de desemprego. Contudo, se o nmero de despedimentos aumentar no futuro, em con sequncia da crise econmica e financeira, est implementado um sistema que proporciona segurana de rendimentos aos desempregados procura de emprego e, simultaneamente, lhes presta apoio no regresso ao mercado de trabalho, mediante a associao das prestaes pecunirias participao em formao, adequao das competncias ao mercado de trabalho e orientao profissional atravs de centros de emprego.
Fonte: Baseado em OIT: Building adequate social protection systems and protecting people in the Arab region (Beirute, 2009); OIT: Kingdom of Bahrain: Technical note Social protection for the unemployed: Preliminary findings on unemployment insurance and assistance (Genebra, 2005) e informao oficial disponibilizada pelo governo do Bahrein.
183. Contudo, a principal fonte de pobreza generalizada nos pases de rendimento baixo no o desemprego temporrio e sim o desemprego estrutural e o subemprego. A soluo a longo prazo reside em polticas sustentveis geradoras de emprego e em quadros macroeconmicos adequados, mas continua a haver necessidade de realizar intervenes que suavizem a situao actual. Estas devem incluir a atribuio de apoio ao rendimento aos desempregados e aos sub-empregados (trabalhadores pobres), sob a forma de transferncias monetrias, bem como certos tipos de garantias bsicas de emprego, como os trabalhos pblicos. O exemplo mais assinalvel deste ltimo tipo de regime provavelmente o National Rural Employment Guarantee Scheme (NREGS) indiano, que desde 2006 proporcionou apoio ao rendimento a mais de 92 por cento da totalidade dos agregados familiares de trabalhadores agrcolas (cerca de um quarto de todos os agregados familiares rurais da ndia que incluem pelo menos uma pessoa economicamente activa) (ver caixa 3.9). por esta razo que o apoio ao rendimento e as garantias de emprego esto entre os alicerces do Piso de Proteco Social (como definido no Captulo 1) promovido pela OIT e pelas Naes Unidas. Esto igualmente reflectidas no Pacto Global para o Emprego.
CIT 100/VI
69
Caixa 3.8 Subsdio parcial de desemprego na Alemanha durante a crise mundial

O subsdio parcial de desemprego na Alemanha (ou compensao de trabalho de curta durao, Kurzarbeitergeld) foi um dos principais instrumentos de poltica usados durante a crise econmica e financeira mundial. Este subsdio permitia s empresas que se deparavam com uma quebra da procura manter os trabalhadores a trabalhar durante menos horas por dia, garantindo simultane amente uma segurana de rendimentos aos trabalhadores. A perda de ganhos era parcialmente compensada atravs de uma prestao pecuniria paga aos trabalhadores durante um perodo mximo de seis meses. Estas prestaes foram recebidas por quase 1,5 milhes de trabalhadores (5,4 por cento da modeobra) em Maio de 2009, durante a fase mais aguda da crise. A figura que se segue mostra como a sbita recesso da economia (usando as encomendas rece bidas pela indstria como indicador indirecto) conduziu a um aumento relativamente moderado do nmero de desempregados e do nmero de beneficirios dos subsdios de desemprego (os bene ficirios das prestaes de assistncia no desemprego no foram aqui contemplados), na medida em que o impacto da recesso no emprego pde ser amortecido, em grande parte, pela assinalvel expanso dos subsdios parciais de desemprego.
4,000,000 3,500,000 3,000,000 2,500,000 140 120 100 80 2,000,000 60 1,500,000 1,000,000 500,000 0 40 20 0
1 2 3
4 5 6
7 8 9 10 11 12 1 2 3
4 5 6
7 8 9 10 11 12 1 2 3
4 5 6 2010
7 8 9
2008
2009
desempregados (eixo da esquerda) beneficirios de prestaes parciais de desemprego (eixo da esquerda)
beneficirios de prestaes de seguro de desemprego (eixo da esquerda) encomendas recebidas pela indstria (2005=100, eixo da direita)
Esta poltica considerada como um dos factores que explicam a relativamente rpida recupe rao da economia alem, na medida em que garantiu aos empregadores uma posio que lhes permitiu manter os trabalhadores durante todo o perodo da crise, evitando desta forma os custos inerentes ao despedimento e nova contratao. Desta forma, puderam reagir rapidamente, medida que os mercados recuperaram. A reduo mdia das horas de trabalho foi da ordem dos 30,5 por cento, o que corresponde a cerca de 432 000 empregos a tempo inteiro. Uma perda de empregos desta magnitude teria dado origem a um aumento da taxa de desemprego de cerca de um ponto percentual.
Fonte: Baseado em OIT: Germanys response to the crisis, G20 Country Brief (Genebra 2010); dados estatsticos da Agncia Federal Alem de Servios de Emprego e do Gabinete Nacional de Estatstica alemo.
70
Encomendas recebidas pela indstria (2005=100)

CIT 100/VI
Pessoas
Caixa 3.9 O regime nacional indiano de garantia do trabalho rural (NREGS - National Rural Employment Guarantee Scheme)
O NREGS foi estabelecido ao abrigo da lei correspondente (NREGA - National Rural Employment Guarantee Act), adoptada em 2005. Reflectindo o direito ao trabalho consagrado na constituio, o regime confere direitos legais aos beneficirios, o que o distingue de regimes semelhantes sem reconhecimento legal e que esto mais sujeitos a mudanas arbitrrias. Contudo, existe alguma preocupao relativamente possibilidade de as famlias pobres e frequentemente analfabetas no conseguirem exercer na prtica os seus direitos. Ao abrigo deste regime, um agregado familiar rural tem direito a solicitar at 100 dias de emprego por ano, o que concretizado mediante regimes de obras pblicas acordados. Uma percentagem das vagas deste programa est reservada s mulheres. O programa leva a cabo projectos de as sistncia na gesto de recursos de terra e gua, juntamente com projectos de desenvolvimento de infraestruturas, como a construo de estradas. Os salrios pagos equivalem ao salrio mnimo predominante (e oficialmente declarado) dos trabalhadores agrcolas da zona. Na eventualidade de no lhe ser proporcionado trabalho durante o perodo estipulado, o candidato tem direito a re ceber um subsdio de desemprego. O programa foi concebido de uma forma que lhe permite uma auto-seleco eficaz dos beneficirios, pois a especificao salarial de tal ordem que, ao passo que os pobres optam por aderir ao programa, os que no o so abstmse de participar. A percentagem do oramento nacional alocada ao programa foi, durante o ano financeiro de 20062007, equivalente a 0,3 por cento do PIB. Segundo estimativas de custos oficiais, a despesa com o regime pode chegar a 1,5 por cento do PIB, uma vez em pleno funcionamento. Existem pontos de vista divergentes quanto viabilidade do programa. O programa considerado uma das maiores iniciativas integradas de emprego e proteco social com base nos direitos a nvel mundial, abrangendo cerca de 40 milhes de famlias que vivem abaixo do limiar da pobreza.
Fonte: Baseado em OIT: Extending social security to all, op. cit., pp. 8990.
3.4
Garantir a segurana de rendimentos na eventualidade de acidentes de trabalho

184. A maioria dos pases oferece alguma cobertura em caso de acidentes relacionados com o trabalho e doenas profissionais.30 Na maioria dos pases, os acidentes de trabalho constituram a primeira contingncia coberta pela segurana social. Estes regimes tm frequentemente uma ligao estreita legislao relativa sade e segurana no trabalho. Muitos regimes incluem tambm elementos preventivos, tendo por objectivo aumentar a segurana no local de trabalho. Contudo, a cobertura limitada aos trabalhadores da economia formal, e mesmo nesses casos a cobertura efectiva reduzida, havendo somente uma determinada percentagem de acidentes que declarada e em relao aos quais paga uma compensao. 185. Os regimes de acidentes de trabalho esto frequentemente organizados numa base contributiva; por vezes constituem um fundo parte e, noutros casos, esto fundidos com outros ramos da segurana social. Devido a esta ligao entre riscos e preveno no local de trabalho, em muitos pases os regimes de acidentes de trabalho tm uma organizao separada de outros regimes e so financiados somente pelas contribuies dos empregadores. As taxas de contribuio so frequentemente diferenciadas em funo do nvel de risco de acidente ou doena, em diferentes tipos de actividade econmica. 186. A nvel mundial, a cobertura obrigatria estimada representa menos de 40 por cento da populao economicamente activa. Contudo, existem grandes diferenas regionais na cobertura
30
Ver OIT: Lista de doenas profissionais (revista em 2010) (Genebra, 2010).
CIT 100/VI
71
obrigatria (ver figura 3.9). Na Europa Central, de Leste e Ocidental, bem como na regio da CEI e na Amrica do Norte, cerca de trs quartos da populao economicamente activa encontram-se abrangidos por regimes acidentes de trabalho, ao passo que em frica e na sia apenas cerca de 20 por cento deste grupo alvo se encontra abrangido (principalmente por regimes de responsabilidade da entidade empregadora).
Figura 3.9. Extenso da cobertura obrigatria por regime de acidentes de trabalho, 200809
Voluntria Obrigatria Voluntria Obrigatria Voluntria Obrigatria Voluntria Obrigatria Voluntria Obrigatria Voluntria Obrigatria Voluntria Obrigatria Voluntria Obrigatria Voluntria Obrigatria Voluntria Obrigatria
0 10 20 30 40
Amrica Europa do Norte Ocidental Total frica Norte subsia e de sariana Pacfico frica Europa Amrica Central Mdio Latina e e de Oriente Carabas Leste CEI
Percentagem de populao economicamente activa Percentagem da populao em idade de trabalhar

50 60 70 80 90 100
Percentagem
187. Os dados disponveis relativos cobertura efectiva sugerem que o nmero de pessoas efectivamente protegidas bastante reduzido em grandes partes do mundo. As evidncias sugerem que, na maioria dos pases em relao aos quais existem dados disponveis, menos de metade da populao trabalhadora encontra-se protegida na eventualidade de acidentes de trabalho. 31 Seriam necessrios mais esforos para avaliar de forma sistemtica a extenso da cobertura, atravs de dados da inspeco do trabalho e de estatsticas relativas a compensaes, no sentido de garantir que todos os casos de acidentes de trabalho sejam correctamente comunicados e compensados, e tambm para harmonizar os processos e as metodologias de recolha de dados. 188. A cobertura da segurana social na eventualidade de acidentes de trabalho contribui significativamente para a proteco das pessoas contra riscos financeiros que possam advir de acidentes de trabalho e de doenas profissionais, bem como para a recuperao rpida da sua produtividade atravs do acesso a cuidados mdicos. Como anteriormente referido, o seguro de acidentes de trabalho frequentemente uma das primeiras contingncias do seguro social a ser estabelecidas. Isto verificou-se no Camboja, onde o recentemente estabelecido Fundo Nacional de Segurana Social introduziu o ramo de acidentes de trabalho (ver caixa 3.10).
31
OIT: World Social Security Report 2010/11, op. cit., figura 6.3.
72
CIT 100/VI
Caixa 3.10 Introduzir o seguro de acidentes de trabalho num pas de rendimento baixo: o exemplo do Camboja
Em 2008, o Camboja introduziu um seguro obrigatrio de acidentes de trabalho o primeiro ramo do seu novo regime obrigatrio de seguro social para trabalhadores do sector privado. Isto seguiu-se implementao do Fundo Nacional de Segurana Social, em 2007, criado ao abrigo da primeira lei nacional relativa segurana social, adoptada em 2002. A OIT disponibilizou assis tncia tcnica alargada a este processo, principalmente na definio da poltica e na concepo do regime. O seguro de acidentes de trabalho, que actualmente abrange empresas com mais de oito trabalhadores, em conformidade com a legislao laboral, financiado pelas contribuies dos empregadores, que variam entre um valor igual e 0,8 por cento dos rendimentos segurveis. Com vista a dar apoio s indstrias do vesturio e do calado, que se encontravam numa situao difcil, o governo decidiu reduzir temporariamente a taxa de contribuies para 0,5 por cento dos rendi mentos segurveis durante 2009 e 2010, para estes sectores, financiando os restantes 0,3 por cento com taxas e impostos do governo. O regime de seguro de acidentes de trabalho proporciona prestaes pecunirias a trabalhadores lesionados em caso de incapacidade temporria ou per manente para trabalhar, e penses de sobrevivncia a familiares de trabalhadores que morreram devido a acidentes ou doenas profissionais, bem como cuidados mdicos a trabalhadores vtimas de acidentes de trabalho ou de doenas profissionais. Em Outubro de 2010, havia mais de 1 400 empresas inscritas no Fundo Nacional de Segurana Social, estando coberta a maioria dos trabalhadores nas indstrias do vesturio e do calado. At Maro de 2010 foram apresentados mais de 2 500 pedidos de indemnizao.
Fontes: Baseado em OIT: Report to the Government on employment injury insurance in Cambodia: Legislation, financing and administration (Banguecoque, 2005); stio Web do National Social Security Fund: www.nssf.gov.kh; e OIT: Cambodia: Moving forward toward better social security, ILO Better Factories Cambodia Programme (Phnom Penh, 2010).
189. A proteco social em caso de acidente de trabalho ilustra, mais do que qualquer outro ramo, a importncia de uma interligao construtiva entre polticas de preveno nomeadamente no que concerne segurana e sade no trabalho, polticas integradas de inspeco do trabalho e segurana social.32 No Plano de Aco (2010-2016), o Conselho de Administrao sublinhou o facto de polticas de preveno eficazes, em resultado de estreita colaborao entre governos e parceiros sociais, poderem ter um impacto positivo nos regimes de segurana social e nas respectivas finanas. 33
3.5.
Proteco da maternidade
190. A atribuio legal de subsdios de maternidade situa-se actualmente em terceiro lugar entre os ramos da segurana social que proporcionam prestaes pecunirias, imediatamente a seguir aos subsdios por acidente de trabalho e s penses de reforma. Esta conquista deve ser analisada no contexto da grande importncia que a OIT sempre atribuiu proteco da maternidade. A primeira Conveno internacional sobre segurana social (proteco da maternidade) foi adoptada na Primeira Sesso da Conferncia Internacional do Trabalho, em 1919, tendo a mais recente, que procede reviso das anteriores normas de proteco da maternidade, sido adoptada
32
OIT: General Survey concerning the Occupational Safety and Health Convention, 1981 (No. 155), the Occupational Safety and Health Recommendation, 1981 (No. 164), and the Protocol of 2002 to the Occupational Safety and Health Convention, 1981, Relatrio III (Parte 1B), Conferncia Internacional do Trabalho, 98. Sesso, Genebra, 2009. OIT: Plano de Aco (201016) para atingir a ratificao alargada e a implementao eficaz dos instrumentos de sade e segurana no trabalho (Conveno (N 155), o seu Protocolo de 2002 e Conveno (N 187)), adoptados na 307. Sesso do Conselho de Administrao, em Maro de 2010 (para. 34); ver tambm a Conveno (N 187), sobre o Quadro Promocional para a Segurana e Sade no Trabalho, de 2006, Art.. 4(3)g.
33
CIT 100/VI
73
em 2000. 34 De acordo com a Conveno (N183) sobre a Proteco da Maternidade, 2000, as prestaes incluem o acesso a servios de sade para grvidas, parturientes e para os seus filhos, bem como prestaes pecunirias durante a licena de maternidade. 35 Estas prestaes devem ser analisadas no mbito do contexto mais alargado da proteco da maternidade, como definido na Conveno (N183) , que inclui um conjunto mais completo de medidas de proteco, como a proteco no emprego e a no discriminao, bem como disposies para mes que esto a amamentar.
Figura 3.10. Nveis e desigualdades de acesso a servios de sade materna em zonas rurais e urbanas, dados disponveis do ano mais recente (percentagem de nados-vivos)
Total
Rendimento elevado Sem distino entre zonas rurais e urbanas Rendimento intermdio superior Rendimento intermdio inferior
Rendimento baixo
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Urbanas
Rurais
Total
Percentagem de partos assistidos por pessoal mdico qualificado, face ao nmero de nados-vivos
Fonte: Baseado em dados da OIT, da OMS e outros . Consultar OIT: World Social Security Report 2010/11, op. cit., 2010, figura 6.4.
191. luz do compromisso internacional para reduzir as taxas de mortalidade de mes, recmnascidos e crianas, e melhorar a sade materna, ao abrigo dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) 4 e 5, as disposies da Conveno (N 102) assumem uma relevncia especial: as prestaes em caso de gravidez e parto e respectivas consequncias devem incluir, no mnimo, cuidados pr-natais, natais e psnatais, quer estes sejam prestados por mdicos ou por parteiras qualificadas, bem como hospitalizao sempre que esta seja necessria. Os dados estatsticos disponveis revelam que, apesar das recentes melhorias em algumas zonas do mundo, a prestao de servios de sade materna no suficiente para atingir estes objectivos, continuando a verificar-se a existncia de desigualdades considerveis no acesso entre zonas urbanas e rurais, em especial em pases de rendimento baixo (ver figura 3.10). Alm disso, em muitas zonas do mundo, os efeitos do VIH/SIDA, da malria e de outras doenas aumentam os riscos de mortalidade de mes e crianas. Alargar e melhorar a proteco social na sade das mulheres, bem como aumentar o seu acesso aos servios de sade materna, contribuiria para atingir melhores resultados.
34 35
OIT: Conveno (N 3) sobre a Proteco da Maternidade, de 1919, e Conveno (N 183) sobre a Proteco da Maternidade, de 2000. Para uma panormica geral da legislao nacional sobre a proteco da maternidade, consultar: OIT: Maternity at work: A review of national legislation. Findings from the ILO database of conditions of work and employment laws (Genebra, 2010).
74
CIT 100/VI
192. A segurana de rendimentos antes e aps o parto igualmente importante. As disposies legais relativas proteco da maternidade existem na maioria dos pases (90 por cento dos pases de rendimento elevado, 80 por cento dos pases de rendimento intermdio e mais de 50 por cento dos pases de rendimento baixo). 36 Contudo, estas disposies aplicamse, por norma, somente a mulheres que trabalham na economia formal e, por conseguinte, em muitos pases de rendimento baixo e intermdio apenas esta minoria usufrui de prestaes ao abrigo de regimes de proteco da maternidade. No entanto, uma srie de iniciativas tem por objectivo alargar a cobertura das prestaes de maternidade para alm do emprego formal remunerado. A figura 3.11 mostra os tipos de programas existentes em quase 180 pases e em relao aos quais existe informao disponvel. A maioria destes regimes assumem a forma de seguro social, o que se verifica em dois teros dos pases. Em 52 por cento, o seguro social existe como o programa principal ou nico, e em outros surge como complemento de regimes financiados pelos empregadores ou assistenciais. Em pouco mais de um quarto dos pases, a prestao de maternidade durante a licena de maternidade deve ser pago directamente pelos empregadores (a chamada responsabilidade da entidade empregadora), conforme legislado no Cdigo do Trabalho ou em disposies legais semelhantes. 193. A extenso adicional da cobertura da segurana social na maternidade contribuiria para um reforo da segurana de rendimentos e do acesso aos cuidados de sade de mes e crianas durante um perodo muito delicado das suas vidas. A experincia internacional tambm revelou que o financiamento colectivo das prestaes pecunirias da maternidade atravs de seguros sociais ajuda a afastar obstculos ao emprego das mulheres jovens.
Figura 3.11. Disposies legais relativas maternidade: Tipos de programas a nvel mundial, 2009
1. No remunerada 2. Responsabilidade da entidade empregadora 3. Seguro social 4. Regime misto: paga pela entidade empregadora & seguro social ou assistncia social 5. Regime misto: seguro social & assistncia social 6. Universal
(6) (45) (90) (27) (3) (1)
Nota: Nos Estados Unidos no existe um programa nacional, contudo as prestaes pecunirias podem ser atribudas a nvel estatal. Na Austrlia, um programa de licena parental remunerada ser implementado a partir de 1 de Janeiro de 2011. Fonte: Baseado em dados da OIT, AISSSSA, ONU e outros . Consultar OIT: World Social Security Report 2010/11, op. cit., figura 6.6.
36
OIT: Maternity at work, op. cit.
CIT 100/VI
75
3.6.
Prestaes familiares, apoio ao rendimento e assistncia social

194. A atribuio de prestaes de segurana social a famlias com crianas, em conformidade com a Conveno (N 102), inclui prestaes peridicas, bem como prestaes em gnero como o fornecimento de alimentao, alojamento ou vesturio. Existe uma vasta diversidade de tipos de prestaes e de financiamento, incluindo prestaes de seguro social que abrangem trabalhadores por conta de outrem (Frana e Tunsia); abonos de famlia financiados pelos impostos universais ou quase universais, parcialmente atribudos sob a forma de um crdito fiscal; prestaes de licena parental (Alemanha); e prestaes de assistncia social sujeitas a condio de recursos, em funo de categorias de rendimentos (Blgica). A eficcia do programa na preveno da pobreza e no reforo dos nveis de vida das famlias e das crianas depende da sua concepo. Nos casos em que os programas de prestaes familiares cobrem somente os trabalhadores da economia formal e as suas famlias, a extenso da cobertura limitada a no ser que sejam adoptadas medidas especficas para reforar a proteco daqueles que se encontram fora do emprego formal. 195. Nos ltimos anos, alguns pases reformaram e alargaram as prestaes de parentalidade, tendo como objectivo a substituio de rendimento do trabalho de jovens mes e pais (por exemplo, na Alemanha). A experincia alem confirma experincias anteriores na Sucia, onde as prestaes relacionadas com os rendimentos, combinadas com incentivos especficos, aumentaram significativamente a adeso dos pais, com efeitos na partilha do trabalho e das responsabilidades familiares entre mulheres e homens. 196. Alguns pases de rendimento baixo e intermdio oferecem prestaes contributivas por criana a cargo a um nmero reduzido de trabalhadores do sector formal. As prestaes familiares assumem geralmente a forma de prestaes da assistncia social, direccionadas a grupos vulnerveis da populao (por exemplo, crianas rfs, famlias monoparentais). Estas prestaes, assim como algumas inovaes importantes neste domnio, sero discutidas juntamente com outras prestaes da assistncia social nas seces seguintes.
Proporcionar segurana social a famlias com crianas
O papel dos regimes de assistncia social em pases desenvolvidos e em pases de rendimento intermdio e baixo
197. Os programas de assistncia social desempenharam um importante papel embora negligenciado durante muito tempo na segurana social. Tm por objectivo proporcionar um nvel mnimo de recursos aos indivduos e s famlias que vivem com um nvel de rendimento definido, e incluem geralmente uma condio de recursos que assume, com frequncia, a forma de uma prova de elegibilidade em funo dos rendimentos ou de uma prova de condio de recursos indirecta. Os programas de assistncia social podem centrar-se num risco ou numa contingncia especfica (por exemplo, penses sociais sujeitas a condio de recursos), 37 ou proporcionar um apoio generalizado ao rendimento a todos os que dele necessitam. Deve salientar-se que a Conveno (N 102) menciona explicitamente a condio de recursos como uma das formas possveis de atribuio de prestaes em vrios ramos, nomeadamente as prestaes de velhice e os subsdios de desemprego. 198. A Recomendao (N 67) salienta que os regimes de segurana dos meios de vida devem diminuir as necessidades e evitar a indigncia mediante o restabelecimento, at um nvel
37 Os programas de assistncia social centrados numa contingncia especfica foram abordados no mbito da respectiva seco, no Captulo 3.
76
CIT 100/VI
razovel, do rendimento perdido por motivo de incapacidade de trabalhar (incluindo a velhice) ou de obter trabalho remunerado, ou por motivo de morte de um provedor de sustento. Sempre que possvel, estes regimes deveriam ser organizados sob a forma de seguro social obrigatrio, e outras necessidades deveriam ser cobertas pela assistncia social, com base em escales especficos para determinadas categorias da populao (como as crianas dependentes e as mulheres e os homens idosos), de acordo com as necessidades de cada caso, para outras pessoas em situao de dificuldade.38 199. A maioria dos pases com sistemas de segurana social desenvolvidos seguem polticas segundo as quais uma grande parte da populao se encontra coberta por regimes de seguro social, ao passo que a assistncia social desempenha somente um papel residual, proporcionando um apoio ao rendimento e outras prestaes minoria que, por alguma razo, no se encontra coberta pelo seguro social principal. 39 Na Unio Europeia (a que se juntam a Islndia, a Noruega e a Sua), a despesa com as prestaes sociais sujeitas a condio de recursos inferior a 3 por cento do PIB, em mdia, ao passo que a despesa mdia total com a segurana social superior a 25 por cento. Embora haja pases na Unio Europeia (como a Irlanda, Malta e o Reino Unido) onde uma percentagem relativamente elevada das prestaes da segurana social atribuda mediante assistncia social focalizada, em nenhum deles a despesa total com as prestaes da assistncia social ultrapassa um tero da despesa social total, ou 5 por cento do PIB (ver figura 3.12).
Figura 3.12. Despesas com prestaes sujeitas a condio de recursos e no sujeitas a condio de recursos, em pases europeus (percentagem do PIB e percentagem da despesa total)
Fonte: Baseado em dados da OIT, da UE e outros . Consultar OIT: World Social Security Report 2010/11, op. cit., figura 7.1.
200. Os padres de assistncia social, em termos de contingncias cobertas, diferem consideravelmente entre os pases europeus (ver figura 3.13). Em mdia, a maioria das prestaes sociais sujeitas a condio de recursos destina-se a pessoas idosas, a pessoas com deficincia
38 39
OIT: Recomendao (N 67) relativa Segurana do Rendimento, de 1944, n. 1, 3 e 4. A Austrlia e a Nova Zelndia so as excepes que mais se destacam entre os membros da OCDE. Nestes pases, as prestaes sujeitas a condio de rendimentos desempenham um papel predominante no sistema de segurana social.
CIT 100/VI
77
e a sobreviventes (mais de um tero, representando 1,1 por cento do PIB). Em segundo lugar, encontram-se os subsdios de habitao (0,6 por cento do PIB); em terceiro, as prestaes familiares (0,5 por cento do PIB); em quarto e em quinto lugar, o apoio ao rendimento para trabalhadores desempregados (0,3 por cento do PIB) e a assistncia social a grupos socialmente excludos (0,3 por cento do PIB). 201. Embora na maioria dos pases desenvolvidos os regimes de tipo assistncia social desempenhem um papel importante, ainda que residual, na eliminao de lacunas relativamente reduzidas de cobertura, em muitos pases de rendimento intermdio e baixo uma grande proporo da populao no se encontra coberta por vezes a maioria da populao.
Figura 3.13. Prestaes sociais sujeitas a condio de recursos nos pases europeus Totais e por funo, 2007 (percentagem do PIB)
5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5
Sua Itlia a Blgica Litunia Bulgria Sucia Romn ia Dinama rca Hungria Letnia Polnia Grcia ia Luxemb urgo Repblic a Chec a ustria Eslovn ia Chipre Portuga l UE (27 pases) Malta uia a Baixos Reino U nido ha Islndia Frana Irlanda
0.0
Norueg
Finlnd
Espanh
Eslovq
Aleman
Excluso social
Velhice, invalidez e sobrevivncia
Familiares
Desemprego
Habitao
Pases
Doena
Fonte: Baseado em dados da UE, da OIT e outros . Consultar OIT: World Social Security Report 2010/11, op. cit., figura 7.2.
202. Nesta ltima categoria de pases, os regimes no contributivos de transferncia de rendimentos tm recentemente vindo a adquirir importncia. Especialmente nos pases com grandes economias informais e onde somente uma minoria est coberta por regimes de seguro social, a segurana social no contributiva oferece uma oportunidade no s de reduzir a pobreza, mas tambm pelo menos em alguns casos de colmatar uma grande parte das enormes lacunas de cobertura existentes, tal como referido em pontos anteriores. No obstante alguns esforos recentes, existem poucas evidncias quantitativas passveis de sistematizao e comparao que indicariam no s as despesas com estes regimes, mas tambm os nmeros de beneficirios e a cobertura efectiva, em termos de percentagens dos grupos-alvo abrangidos. 40 A figura 3.14
40
As evidncias disponveis incluem A. Barrientos, M. Nio-Zaraza e M. Maitrot: Social assistance in developing countries, database (Verso 5.0) (Manchester e Londres, Brooks World Poverty Institute and Overseas Development Institute, 2010); Banco Mundial: Spending on safety nets: Comparative data compiled from World Bank analytic work (Washington, DC, 2008).
78
CIT 100/VI
mostra as despesas com os programas de redes de proteco social (como indicador indirecto das despesas com programas de assistncia social) em percentagem do PIB, relativamente a pases seleccionados de rendimento intermdio e baixo, a partir de dados do Banco Mundial. 41 Estes dados revelam uma grande variao dos nveis de despesa com as redes de proteco social, que variam entre muito perto de zero e mais de 5 por cento do PIB. Considerando os nveis globais mais baixos de despesa com a segurana social, a percentagem de despesas com a rede de proteco no total das despesas com a segurana social tende a ser mais elevada nos pases de rendimento baixo e intermdio do que nos pases europeus, variando entre 5 a mais de 50 por cento da despesa total com a segurana social.
Figura 3.14. Despesas com a assistncia social, pases seleccionados, 2008 (percentagem do PIB)
Percentagem da despesa total com a proteco social alocada a redes de segurana
14 12 10 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0
Percentagem do PIB
6 4 2 0
Nota: A definio de despesas com a assistncia social no correspondente totalmente definio da OIT. Fonte: Baseado em Banco Mundial: Spending on safety nets: Comparative data compiled from World Bank analytic work (Washington, DC, 2008) .
Extenso da cobertura da segurana social atravs de programas de assistncia social em pases de rendimento baixo e intermdio
203. A grande variao dos nveis de despesa consoante os pases ilustra o papel desempenhado pelas iniciativas das polticas de extenso da segurana social aos mais pobres. 204. Uma nova gerao de regimes no contributivos, frequentemente referidos como regimes de transferncia monetria, surgiu ao longo das duas ltimas dcadas. Estes regimes tm por objectivo reduzir ou at mesmo evitar a pobreza, mediante a atribuio de uma prestao mnima a indivduos ou a famlias em situao de necessidade. So vrias as caractersticas que distinguem estes regimes: as prestaes podem ser sujeitas ou no a condio de recursos; podem ser pagas durante um perodo de tempo limitado ou ilimitado; e podem ser condicionadas ou no condicionadas.
205. Os programas mais conhecidos so o programa Oportunidades, no Mxico, o programa Solidario, no Chile, e o regime da Bolsa Famlia, no Brasil (ver caixa 3.11). Todos eles so
41
Banco Mundial: ibid. de destacar que as definies utilizadas no so totalmente correspondentes s definies de despesas com a assistncia social e com segurana social da OIT.
M Es aur l c Ca ov ia za qui qu a ist o nd Tu ia r Ar quia m Fe de n ra Bo ia l o R via Az us er sa Ar baij ge o Co ntin sta a Ri c Br a Le asil Jo tni rd a Bu nia lg Eq ria ua d M or S xi Ma ri La co da nk g a Ja scar ma ic Pe a r Qu C u h Ba irgu ile ng ist lad o Co ech lm e Ur bia ug u Ch ai Lb ina Pa an qu o is Se to ne ga l
despesa com redes de segurana (eixo da esquerda) despesa com outros programas de proteco social (definio do Banco Mundial, eixo da esquerda) percentagem da despesa total alocada a redes de segurana (eixo da direita)
CIT 100/VI
79
regimes de transferncia monetria condicionada. Programas semelhantes, implementados em 16 pases da Amrica Latina, cobrem cerca de 70 milhes de pessoas, ou seja, 12 por cento da populao da regio. 206. Em 2007 foi lanada, na cidade de Nova Iorque, uma iniciativa experimental de transferncia monetria condicionada, com vista a reduzir a pobreza urbana. Oferece incentivos financeiros em trs reas: sade, educao das crianas e empregabilidade e desenvolvimento de competncias dos adultos. Outras cidades dos Estados Unidos esto atentas ao desenvolvimento deste programa e consideram a aplicao de iniciativas semelhantes. 207. Em outras partes do mundo, os pases empreenderam a extenso da cobertura da segurana social aos grupos pobres e vulnerveis da populao, atravs de programas de assistncia social. Estes programas foram implementados e/ou alargados em pases de rendimento baixo e intermdio, em diferentes partes do mundo. Os exemplos incluem o programa Targeting the Ultra-Poor, do Bangladeche; o Benazir Income Support Programme do Paquisto (ver caixa 3.12); e os vrios programas de subsdios da frica do Sul.
Caixa 3.11 O programa Bolsa Famlia no Brasil
O programa brasileiro Bolsa Famlia um dos programas de assistncia social de maiores dimen ses a nvel mundial. Em 2008, abrangeu 47 milhes de pessoas, um nmero correspondente a cerca de um quarto da populao brasileira, com um nvel de despesa de 0,4 por cento do PIB, representando 1,8 por cento do oramento do governo federal. Concebido como parte de polticas sociais integradas, o programa tem um duplo objectivo: (a) reduzir a pobreza e a desigualdade actuais, proporcionando um nvel mnimo de rendimento s famlias extremamente pobres e (b) romper a transmisso intergeracional da pobreza, tornando estas transferncias condicionadas ao cumprimento, por parte dos beneficirios, dos requisitos do desenvolvimento humano (por exemplo, a frequncia escolar das crianas, a visita a clnicas de vacinao e a frequncia de consultas prnatais). As avaliaes mostram impactos positivos na reduo da pobreza e da desigualdade, contribuindo para o recente progresso do pas neste domnio, bem como impactos positivos na frequncia escolar das crianas. Apesar de no terem sido notados impactos negativos significativos na oferta de mo-de-obra, o programa parece ter tido um impacto positivo na participao das mulheres na mo-de-obra em especial nos decis do rendimento mais baixo.
Fonte: Baseado em OIT: Extending social security to all, op. cit., seco 6.3.1; OIT: Bolsa Famlia in Brazil: Context, concept and impacts (Genebra, 2009).
Caixa 3.12 Alargar o apoio ao rendimento a famlias pobres no Paquisto

Criado em 2008, o Benazir Income Support Programme, no Paquisto, disponibiliza 1 000 rupias por ms (actualmente cerca de 12 dlares americanos) a famlias pobres, que constituem cerca de 10 por cento da populao. A condio que o rendimento mensal da famlia seja inferior a 6 000 rupias (cerca de 75 dlares americanos) e que a famlia possua menos de trs hectares de terra ou uma casa que no tenha mais de 70 m2, aproximadamente. O dinheiro pago somente aos elementos femininos do agregado familiar. Foi atribudo ao programa um montante de 34 mil milhes de rupias para o ano financeiro de 2008-2009. a terceira maior alocao do oramento paquistans, constituindo 0,3 por cento do PIB.
80
CIT 100/VI
208. Nos ltimos anos, foram introduzidos em vrios pases africanos (ver caixa 3.13 para um exemplo da Zmbia) regimes-piloto de transferncia monetria. Em alguns destes pases, existem debates em curso no sentido de aumentar o mbito destes programas e de os integrar plenamente nas estratgias nacionais de proteco social. 209. Os diversos pases precisam de fazer um esforo considervel no sentido de melhorar as bases de dados nacionais sobre os beneficirios da segurana social, em geral, e dos destinatrios da assistncia social, em particular. Muito continua por fazer pela comunidade internacional no sentido de melhorar e normalizar a metodologia usada para medir a cobertura da assistncia social, bem como no sentido de criar bases de dados mais slidas que permitam essas medies.
Caixa 3.13 Regime social de transferncia monetria na Zmbia
Este programa de assistncia social foi implementado inicialmente em 2004 no distrito Kalomo, da Zmbia, como um programapiloto com perspectivas de ser alargado posteriormente. O seu objec tivo a reduo da pobreza extrema, da fome e da subnutrio, centrandose nos agregados fa miliares encabeados por idosos e pelos agregados que tm a cargo crianas rfs e vulnerveis. At 2010, a Zmbia tinha abrangido parcialmente cinco distritos com regimes de transferncia monetria (distritos de Kalomo, Monze e Kazungula, na provncia do Sul, e distritos de Chipata e Katete, na provncia oriental). Actualmente existem 8 000 agregados cobertos nos quatro primei ros distritos, centrandose a assistncia nos agregados mais vulnerveis. Existem ainda quase 5 000 indivduos no distrito de Katete cobertos pelo regime de penses de velhice. Um recente Me morando de Entendimento entre o Governo e os parceiros colaboradores prev um alargamento adicional da cobertura: (1) gradualmente, todos os agregados elegveis nos distritos actualmente cobertos sero abrangidos, (2) regimes semelhantes comearo a ser aplicados noutros distritos caracterizados por ndices de pobreza elevados, (3) os distritos com as taxas mais elevadas de pobreza e mortalidade infantil sero gradualmente cobertos por subsdios infantis dirigidos s crianas com menos de 5 anos. Os programas so administrados pelo Ministrio do Desenvolvimento Comunitrio e dos Servi os Sociais, mas o financiamento provm, em larga medida, dos parceiros doadores da Zmbia. Contudo, existe um compromisso do governo, no sentido de gradualmente aumentar a sua parti cipao, medida que a cobertura vai sendo alargada. O custo potencial da cobertura de todos os agregados familiares em situao de extrema pobreza na Zmbia foi calculado em 16 milhes de dlares americanos, o que equivale a 0,4 por cento do PIB, ou a 4 por cento dos fluxos anuais de ajuda. A maioria destes regimes (com excepo do regime de penses de Katete) destinamse a agrega dos familiares em situao crtica de pobreza e que no tm capacidade de empreender qualquer actividade geradora de rendimento. O nvel mensal das prestaes de cerca de 10 dlares americanos por agregado familiar e foi inicialmente calculado para cobrir o custo de uma refeio diria, no havendo a expectativa de que isso retirasse as pessoas de uma situao de pobreza geral, mas sim que evitasse as situaes de pobreza crtica. A cobertura dirigida (e actualmen te limitada) aos 10 por cento mais vulnerveis da populao, nas zonas abrangidas. As presta es sociais destinadas aos agregados com crianas so mais elevadas, e em algumas zonas tambm aplicado um condicionalismo suave as prestaes so aumentadas se as crianas frequentarem a escola ou se os elementos do agregado familiar preencherem os requisitos para participarem em alguns programas de sade pblica. O programa tem tido um impacto significativo na reduo da pobreza e na melhoria dos indicado res de nutrio, bem como no aumento da frequncia escolar e das actividades produtivas.
Fonte: OIT: Extending social security to all, op. cit., seco 6.4.2; OITDFID: Zambia: Social Protection Expenditure and Performance Review (SPER) (Genebra, 2008); consultar, por exemplo, F.M. Bertranou (ed.): Cobertura previsional en Argentina, Brasil y Chile (Santiago, OIT, 2001); F.M. Bertranou, C. Solorio, W. van Ginneken (eds): Pensiones no contributivas y asistenciales: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay (Santiago, OIT, 2002). Ver tambm as listas de relatrios e publicaes sobre a cooperao tcnica da OIT, disponveis para consulta em http://www.ilo.org/legacy/english/protection/secsoc/info/tclist.pdf e em http://www.OIT.org/legacy/english/protection/secsoc/ info/list.pdf, e a informao recolhida durante as misses dos funcionrios da OIT na Zmbia.
CIT 100/VI
81
3.7.
Uma terceira concluso

210. Embora se tenha verificado um progresso significativo nos ltimos anos, a extenso da segurana social continuar a ser um dos maiores desafios para um crescimento econmico equilibrado e para a coeso social, durante a prxima dcada. Actualmente, a primeira prioridade proporcionar a uma percentagem de indivduos excludos, situada entre 75 a 80 por cento, alguma forma de segurana social que lhes permita viver sem medo de perder os seus meios de vida. Nos ltimos anos, surgiu uma srie de inovaes polticas promissoras, principalmente em pases de rendimento baixo e intermdio. Mais de 30 pases que se integram nesta categoria j tomaram, com sucesso, medidas com vista introduo de elementos de um piso proteco social a nvel nacional, sob a forma de programas de transferncia monetria, ou de programas que permitam a mais pessoas um acesso com custos comportveis aos cuidados de sade. Praticamente todos os outros pases implementaram regimes-piloto de pequena escala ou tm em curso debates sobre as suas estratgias de proteco social. tambm prometedor o crescente entendimento da importncia de incluir a proteco social nos debates nacionais, bem como nos debates com a comunidade internacional responsvel pela promoo do desenvolvimento. Existe igualmente uma cooperao cada vez maior entre as diferentes agncias internacionais envolvidas, bem como entre os prprios pases: a cooperao Sul-Sul, no domnio da proteco social, tornou-se significativamente mais slida ao longo dos ltimos anos.
82
CIT 100/VI
Captulo 4
Principais questes para o futuro da segurana social
211. Este captulo descreve as questes relacionadas com o desenvolvimento de um quadro poltico para a OIT, que ser debatido no captulo 5. Os principais desafios para o futuro que se avizinha sero o desenvolvimento, atravs do dilogo nacional, de polticas de desenvolvimento econmico e social coerentes que permitam a extenso da cobertura da segurana social, mantenham e ampliem o necessrio espao fiscal e assegurem uma concepo, governana e gesto eficazes, eficientes e equitativas dos regimes de segurana social. 212. Neste contexto, as polticas nacionais tero de ocupar-se de um conjunto de questes que so apresentadas nas trs partes principais deste captulo. A primeira parte aborda a necessidade de definir com clareza objectivos polticos a nvel nacional para os sistemas de segurana social e de os incorporar de forma congruente em quadros de polticas sociais e econmicas mais abrangentes, assegurando assim coerncia com as polticas de emprego e outras polticas sociais.1 A segunda parte analisa os fundamentos econmicos e financeiros dos regimes de segurana social e debrua-se sobre questes relacionadas com a sua sustentabilidade e a sua viabilidade financeira, com base numa abordagem ampla que combina uma avaliao dos respectivos aspectos econmicos e sociais. A terceira parte do captulo identifica os novos desafios que se colocam concepo, governana e gesto dos regimes de segurana social por todo o mundo.
4.1.
Garantir a coerncia das polticas sociais e econmicas

213. A segurana social no constitui uma poltica isolada. Em ltima anlise, todas as polticas sociais fazem parte das polticas de desenvolvimento nacionais. O desenvolvimento, longe de se esgotar num determinado nvel, um processo continuado que, implcita ou explicitamente, procura implementar uma viso da sociedade determinante do modo como as pessoas devem viver e trabalhar. Uma viso coerente exige uma definio clara dos objectivos da segurana social e a criao de mecanismos institucionais que dem resposta a estes objectivos e que no s sirvam como tambm sejam compatveis com os objectivos mais abrangentes das polticas social e econmica. 214. A incorporao de polticas de segurana social neste contexto mais alargado ajudar a concretizar os compromissos que os mandantes assumiram na Declarao da OIT sobre Justia Social para uma Globalizao Justa, em 2008, e confirmaram no Pacto Global para o Emprego, em 2009, relativamente natureza indissocivel, interdependente e de reforo mtuo dos quatro objectivos estratgicos da OIT.
OIT: Resolution and conclusions concerning social security, Conferncia Internacional do Trabalho, 89. Sesso, Genebra, 2001, parg. 1619.
CIT 100/VI
83
4.1.1. Objectivos de poltica social e concepo institucional: garantir a coerncia interna e a capacidade de resposta
215. Como demonstrado pela experincia internacional, a extenso da cobertura da segurana social est associada de forma crucial ao desenvolvimento de polticas de proteco social nacionais coerentes, bem definidas, coordenadas com polticas laborais e outras polticas sociais, e desenvolvidas no quadro de um amplo dilogo nacional que inclua os parceiros sociais e outras partes interessadas. Este processo essencial para os sistemas de segurana social em todas as fases do desenvolvimento. A maioria dos sistemas de segurana social nacionais evoluiu historicamente sem um plano de concepo global abrangente. Os sistemas foram reagindo emergncia e percepo das necessidades e cada problema novo foi sendo resolvido atravs de um ajustamento do sistema existente ou inventando um novo regime de prestaes. Com frequncia, a percepo da gravidade de um determinado problema de poltica social estava estreitamente correlacionada com o nvel de influncia poltica dos grupos afectados por esse mesmo problema. Da resultaram, ao longo de dcadas, sistemas pluralistas cujos diversos componentes nem sempre se articulavam perfeitamente entre si, o que se traduziu em ineficincias, deficincias de cobertura, sobreposies de cobertura e alocao insuficiente de recursos. O desenvolvimento de polticas de proteco social coerentes pode ajudar a identificar e suprir essas lacunas e a melhorar a eficincia do sistema. 216. A interaco entre os regimes de segurana social, os regimes de prestaes universais, os regimes de assistncia social e os sistemas de prestaes privados constitui o maior desafio, em termos prticos, da concepo ou realinhamento de sistemas de segurana social nacionais. A prpria organizao dos sistemas nacionais reflecte escolhas polticas implcitas. Contrariamente percepo geral, os subsistemas no so financeira e fiscalmente independentes. O espao fiscal ou o montante de impostos e contribuies que uma sociedade est disposta a pagar limitado, pelo menos no curto prazo. Por outras palavras, o dinheiro cobrado aos trabalhadores do sector formal e s suas entidades empregadoras, sob a forma de contribuies, no pode ser cobrado novamente como imposto sobre o rendimento ou imposto sobre os lucros para apoiar a solidariedade nacional atravs de regimes de assistncia social. No lado da despesa dos regimes de prestaes de segurana social existe uma interdependncia semelhante. Os nveis das taxas adoptados pelas seguradoras de sade privadas tm um impacto inevitvel nos salrios, bem como sobre os nveis das taxas nos sistemas de sade pblica. 217. Todos os elementos dos sistemas de segurana social precisam de ser alinhados com os objectivos globais. Em consequncia, as operaes dos subsistemas devem contribuir para um sistema coerente e abrangente, ao qual todos possam aceder de forma eficaz e eficiente. 218. Embora haja, em alguns pases de rendimento baixo e intermdio, a tendncia para considerar que os regimes de segurana social protegem sobretudo os trabalhadores da economia formal em melhor situao, muitas vezes esquecido que eles tambm ajudam a gerar um consenso poltico em torno do financiamento de uma segurana de rendimento bsica para quem no est coberto por nenhum seguro social mediante o pagamento de contribuies ou impostos. O valor dos programas de seguro social na preveno e reduo da pobreza tambm deve merecer maior reconhecimento nos debates nacionais e internacionais, bem como na reforma concreta dos programas existentes. 219. O reconhecimento explcito das necessidades e prioridades, assumido pelos decisores polticos de muitos pases em desenvolvimento, levou implementao de novas modalidades de prestaes financiadas por impostos. Os programas de assistncia social, apesar de representarem um componente essencial do sistema de segurana social em praticamente todos os pases, no so suficientes para combater a pobreza no longo prazo. Em ltima anlise, necessrio abordar directamente os diversos factores subjacentes pobreza, em particular a excluso de um 84
CIT 100/VI
conjunto de activos sociais. Nalgumas partes do mundo, os programas de assistncia social so cada vez menos uma rede de segurana e mais um quadro de incluso social, que integra o acesso a um conjunto de servios bsicos, em particular aos cuidados de sade, educao e a oportunidades econmicas. 2 O acesso das mes e dos filhos a servios de sade e o acesso das crianas educao so as caractersticas mais comuns desses programas (por exemplo, atravs de transferncias monetrias condicionadas). Estes programas so considerados um mecanismo valioso, que refora as capacidades dos pobres e, com o tempo, lhes permite escapar pobreza. O acesso das crianas educao uma garantia particularmente benfica, porque permite reduzir o trabalho infantil, que no s constitui uma violao dos direitos da criana, como tambm tende a prendlas em trabalhos menos qualificados e mal pagos quando atingem a idade adulta.3 220. O acesso a oportunidades econmicas tem sido promovido directamente, atravs da criao de emprego (como exemplificado em programas de trabalho pblicos), ou indirectamente, atravs da criao das condies para o desenvolvimento da empregabilidade, do empreendedorismo e do acesso ao mercado de trabalho (incluindo bolsas para a aquisio de materiais/factores de produo, acesso ao microcrdito e formao). O apoio a categorias especficas de pobres em idade activa tem sido outro aspecto importante da assistncia social inclusiva. As mulheres em idade activa so um grupo particularmente importante; o programa indiano NREGS (ver caixa 3.9), que reservou uma percentagem especfica de postos de trabalho para as mulheres, um exemplo dos programas dirigidos a este grupo-alvo. Outro grupo que merece ateno especial so as pessoas afectadas pela pobreza extrema, que enfrentam obstculos especficos limitativos do acesso a servios e oportunidades econmicas disponveis. Os programas especializados so implementados com frequncia de forma intensiva e personalizada em reas de excluso (BRACTUP no Bangladesh e Solidario no Chile so exemplos notveis). Em conformidade, a assistncia social inclusiva tem adquirido proeminncia na agenda do desenvolvimento humano e tem-se tornado um importante instrumento no combate pobreza e na promoo de sociedades mais coesas. No obstante, se verdade que o potencial impacto da assistncia social no combate pobreza tem aumentado, os desafios no lhe ficam atrs. 221. A disponibilidade de servios de sade e educao e a sua capacidade para dar resposta procura crescente so a chave do sucesso. O mesmo se aplica s oportunidades econmicas, a nvel da criao e sustentabilidade do emprego, em particular numa conjuntura macroeconmica desfavorvel. Garantir a qualidade dos servios oferecidos e dos postos de trabalho criados, assim como a sua adequabilidade s necessidades dos pobres, representa outro desafio. No sector educativo, por exemplo, particularmente importante evitar que o nmero crescente de crianas que se matriculam e frequentam a escola seja acompanhado por maiores taxas de abandono e insucesso escolar. 222. Esta anlise ilustra a importncia de uma coordenao das modalidades contributiva e no contributiva da proteco social e de uma articulao estreita das polticas de segurana social com outros sectores (em particular, a educao, a sade e o emprego), de preferncia num quadro de desenvolvimento global e integrado. A experincia internacional demonstrou que as polticas coordenadas, apesar de combinarem polticas e mecanismos diferentes, tm tido muito xito na extenso da cobertura da segurana social (ver, na caixa 4.1, o exemplo de Cabo Verde). 223. Mais de cem anos de experincia permitiram retirar como lio fundamental que existem vrias abordagens institucionais para alcanar objectivos de poltica social. O importante que o
2 3
OIT: Social protection and inclusion: Experiences and policy issues (Genebra, 2006). Ver OIT: Effects of noncontributory social transfers in developing countries: A compendium (Geneva, 2010); H. Tabatabai: Conditional cash transfers and child labour, in Global Social Policy, Vol. 9 (2009), N 2, pp. 179182.
CIT 100/VI
85
sistema de segurana social tenha objectivos claros e que a sua eficcia e eficincia sejam constantemente monitorizados. O acompanhamento permanente conduz, em geral, a uma adaptao constante dos sistemas a novas realidades econmicas, sociais e demogrficas e a valores societais em mutao. Os sistemas de segurana social mais eficazes esto em permanente estado de reforma, o que revela um sinal de fora institucional mais do que uma fraqueza de concepo.
Caixa 4.1 Extenso da cobertura da segurana social em Cabo Verde
Cabo Verde tem registado um crescimento sustentado ao longo da ltima dcada, graas ao turismo, s remessas da dispora, ao investimento directo estrangeiro e assistncia oficial ao desenvolvimento, e em assegurando a conteno do dfice e da dvida pblica. A maior parte dos indicadores de desenvolvimento humano registaram melhorias significativas e esto entre os mais elevados da frica Subsaariana. A esperana de vida nascena de 72 anos, a taxa de morta lidade infantil reduziu para metade nos ltimos 20 anos, a taxa de literacia de 80 por cento e a taxa de escolarizao primria atingiu recentemente os 100 por cento. A taxa de pobreza baixou de 36,7 por cento em 2001 para 26,6 por cento em 2007. Cabo Verde um dos poucos pases em frica que prev atingir todas as metas dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio. O pas obteve o estatuto de pas de rendimento intermdio em 2008. Cabo Verde est fortemente empenhado, com o apoio da OIT, em alcanar a cobertura universal da segurana social, combinando uma extenso gradual do seguro social contributivo (abordagem vertical) com a concesso de prestaes bsicas no contributivas (abordagem horizontal). A cobertura do seguro social duplicou nos ltimos dez anos, de 14 por cento para 29 por cento da populao economicamente activa. As prestaes de seguro social incluem penso de velhice, invalidez e sobrevivncia, cobertura de cuidados de sade, prestaes de maternidade, de do ena e de paternidade, abono de famlia, entre outras. A principal instituio de segurana social (INPS) est actualmente empenhada em melhorar a sua eficincia, governana e cumprimento, e em alargar a cobertura a grupos previamente excludos, como os trabalhadores domsticos e os trabalhadores por conta prpria. Os programas de segurana social financiados por impostos tambm sofreram um acrscimo acentuado nos ltimos anos. A penso no contributiva, lanada em 1994, cobre actualmente 90 por cento da populaoalvo e foi reforada com a criao do Centro Nacional de Penses Sociais (CNPS). Esta penso tem sido aumentada regularmente e situa-se actualmente em 4 500 escudos (cerca de 60 USD), um dos valores mais elevados no contexto africano. Os servios de sade bsicos cobrem praticamente toda a populao, graas aos esforos conjuntos dos ministrios da Sade e da Segurana Social. Desde a independncia, Cabo Verde tem utilizado obras pblicas com modeobra intensiva (FAIMO) como forma de garantir rendimento populao activa pobre. Entre 15 000 e 20 000 pessoas (um tero das quais mulheres) tm acesso a trabalho no mbito das FAIMO todos os anos, o que representa uma percentagem significativa da populao activa (cerca de 15 por cento em 1990). As obras pblicas, embora tenham sido recentemente objecto de reforma, mantmse um componente importante da proviso de uma segurana de rendimento a desempregados e trabalhadores pobres. Est em vigor um programa que presta segurana de rendimento a crianas, sobretudo atravs do programa de refeies escolares. As crianas com deficincia foram recentemente includas no regime de penses no contributivo. Os esforos combinados e bem coordenados de extenso da cobertura da segurana social, atravs de programas contributivos e no contributivos, produziram um aumento notvel da taxa de cobertura.
4.1.2. Garantir a coerncia externa num contexto mais amplo das polticas sociais
224. As polticas de segurana social sustentam um conjunto mais vasto de objectivos de proteco social. Podem ajudar a corrigir algumas das desigualdades entre homens e mulheres no mercado de trabalho, apoiar famlias afectadas pelo VIH/SIDA mediante a proviso de rendimentos mnimos e de cuidados mdicos, e ajudar trabalhadores migrantes a superar os seus
86
CIT 100/VI
riscos especficos.4 A despesa paliativa da segurana social, como o pagamento de prestaes em caso de acidente de trabalho e doenas profissionais, tambm pode ser reduzida com a adopo de medidas preventivas de sade e segurana no trabalho que contribuem para a reduo dos riscos.
Promover a igualdade de oportunidades e de tratamento e a proteco das pessoas

225. A promoo da igualdade de oportunidades e de tratamento na proteco social e no emprego um elemento fundamental do mandato da OIT. No coincidncia que duas Convenes da OIT, a Conveno (N118) sobre a igualdade de tratamento (segurana social), 1962, e a Conveno (N157) sobre a manuteno dos direitos segurana social, 1982, se debrucem explicitamente sobre questes relacionadas com a igualdade de tratamento, a no discriminao e a proteco dos direitos dos trabalhadores migrantes. A promoo da igualdade de oportunidades para grupos da populao frequentemente afectados pela discriminao (incluindo mulheres e trabalhadores migrantes) de particular relevncia. Numa perspectiva econmica, as prticas discriminatrias minam o funcionamento dos mercados de trabalho, desvirtuam a afectao efectiva de recursos humanos e acabam por prejudicar o crescimento econmico. Numa perspectiva social, as prticas discriminatrias levam excluso social (incluindo da educao, do emprego, da segurana de rendimento e do acesso aos servios sociais) e geram vulnerabilidade e pobreza. 226. A nvel da preveno da discriminao de gnero no emprego e da promoo de uma participao alargada na sociedade, sistemas de segurana social bem concebidos podem desempenhar um papel activo no reforo da participao das mulheres na fora de trabalho, no incentivo formalizao do emprego para homens e mulheres e na melhoria do equilbrio entre as responsabilidades profissionais e familiares. Um exemplo a concesso de prestaes de maternidade atravs do seguro social (e no como resultado das obrigaes assumidas pelas entidades empregadoras), que permite que a responsabilidade pelo pagamento do salrio da trabalhadora durante a licena de maternidade deixe de recair sobre as entidades empregadoras e passe para um fundo mais amplo de cobertura partilhada de riscos.5 Com isto possvel equiparar os custos laborais entre os homens e as mulheres e contribui para prevenir a discriminao contra as jovens mulheres no mercado de trabalho, ao mesmo tempo que garante uma proteco de rendimento s jovens mes e aos seus filhos. Este exemplo ilustra como medidas de segurana social bem concebidas podem ajudar a promover a igualdade de oportunidades e o emprego das mulheres. 227. A promoo da igualdade de tratamento dos trabalhadores migrantes na segurana social cada vez mais considerada como uma necessidade social e no apenas econmica. Tambm cada vez mais consensual que a excluso dos trabalhadores migrantes dos regimes nacionais de seguro social pode originar um mercado de trabalho segmentado, com implicaes negativas tambm para as populaes nacionais. A incluso de trabalhadores migrantes nas mesmas condies que os nacionais no s garante igualdade de tratamento (em termos de contribuies e prestaes), mas tambm evita a segmentao. Alguns pases reviram a sua legislao em matria de segurana social, para garantir a igualdade de tratamento dos trabalhadores migrantes, ou celebraram acordos de segurana social bilaterais ou multilaterais, para garantir a proteco social dos trabalhadores migrantes (ver, na caixa 4.2, o exemplo do Acordo do Secretariado das Comunidades Caribenhas (CARICOM) sobre segurana social).
4 5
Ver Recomendao da OIT sobre VIH e SIDA e o mundo do trabalho, 2010 (N 200); e OIT: An ILO code of practice on HIV/AIDS and the world of work (Genebra, 2001). Ver, por exemplo, OIT: Feasibility study on the implementation of a maternity cash benefits scheme, relatrio para o Governo do Reino Hashemita da Jordnia (Genebra, 2007).
CIT 100/VI
87
Caixa 4.2 O Acordo do Secretariado das Comunidades Caribenhas sobre Segurana Social
Para garantir a proteco social dos trabalhadores migrantes e das suas famlias, os Estados membros do CARICOM celebraram, em 1997, um acordo multilateral de segurana social que protege os direitos dos trabalhadores migrantes s prestaes de longo prazo da segurana social nos pases participantes (Antgua e Barbuda; Baamas; Barbados; Belize; Dominica; Grenada; Guiana; Haiti; Reino Unido; Saint Kitts e Nevis; Santa Lucia; So Vicente e Grenadinas; Suriname (com algumas excepes); Trindade e Tobago). Com o objectivo de harmonizar a legislao em matria de segurana social dos Estadosmembros, o Acordo CARICOM sobre segurana social afirma os princpios da igualdade de tratamento para residentes, independentemente da sua na cionalidade, ao abrigo da sua legislao em matria de segurana social; a manuteno dos direi tos adquiridos ou em vias de aquisio; bem como a proteco e a manuteno desses direitos, apesar de mudanas de residncia entre os respectivos territrios. Ao abrigo do Acordo, os trabalhadores migrantes nos pases participantes so segurados no seu pas de emprego e tm direito s mesmas prestaes que os nacionais do pas de acolhimento. As contribuies pagas em perodos de emprego prvios noutros pases so tomadas em consi derao no clculo dos direitos.
Fontes: Base de dados sobre boas prticas ILO MIGRANT e stio Web do CARICOM (www.caricom.org).
4.1.3. Garantir coerncia externa das polticas econmicas e sociais Segurana social, emprego e reforma
228. A despesa social financiada por impostos e contribuies, o que influencia inevitavelmente os custos laborais e a carga fiscal das entidades empregadoras e dos trabalhadores. Durante dcadas, considerou-se que tal reduzia a competitividade e o emprego. S recentemente se comeou a consolidar a percepo de que a despesa com a segurana social , na verdade, um investimento na produtividade e na estabilizao das economias e das sociedades. 229. No entanto, a concepo das prestaes importante. Incentivos macroeconmicos errados podem pr em causa os efeitos macroeconmicos do investimento na segurana social. Pode ser o caso quando os nveis ou a concepo da prestao provocam um grau de inactividade indesejado ou mesmo uma sada do mercado de trabalho, o que provoca taxas de dependncia desnecessariamente elevadas, reduo da produo e, consequentemente, ineficincia econmica. 230. Para serem eficazes, as respostas polticas a esses desafios podem requerer ajustamentos no sistema de segurana social, e podem tambm implicar a necessidade de abordar a questo da disponibilidade de oportunidades de emprego de qualidade, bem como a coordenao adequada das polticas do mercado de trabalho (em especial uma poltica de emprego activa) e das polticas salariais com a poltica de segurana social. So necessrias medidas para aumentar a empregabilidade dos actuais e potenciais beneficirios da segurana social, que podero, no entanto, no ser eficazes se no existirem oportunidades de emprego com remunerao e condies de trabalho dignas. 231. A penso de velhice (que pode ser considerada um salrio diferido) uma prestao concebida explicitamente para habilitar as pessoas a sair do mercado de trabalho quando atingem uma determinada idade. 6 As penses da segurana social formal esto profundamente radicadas em valores tradicionais de solidariedade intergeracional. Tornaram-se rapidamente uma parte
A seco seguinte baseia-se no documento da OIT: Employment and social protection in the new demographic context (Genebra, 2009).
88
CIT 100/VI
importante das disposies intergeracionais e foram consideradas um suplemento necessrio aos mecanismos informais existentes. O entendimento comum sobre a natureza da reforma (e, consequentemente de uma prestao de reforma) evoluiu e mudou ao longo do ltimo sculo na Europa e em outros pases desenvolvidos, onde o direito reforma garantido maior parte da populao. 232. Quando os primeiros regimes de penses de reforma europeus foram institudos, h mais de cem anos, as penses de velhice tinham a funo bastante limitada de proporcionar um determinado rendimento a pessoas que j no estavam fisicamente aptas para trabalhar por causa da sua idade e do seu estado de sade. A Conveno (N 102) sobre a segurana social (norma mnima), 1952 associa claramente a fixao da idade da reforma capacidade para trabalhar: A idade prescrita no dever exceder os 65 anos. Contudo, poder ser fixada uma idade superior pelas autoridades competentes, tendo em considerao a capacidade de trabalho das pessoas idosas no pas em causa. (Artigo 26., n. 2). Reflectindo uma alterao no equilbrio entre a vida profissional e a vida pessoal ao longo da vida, a idade efectiva da reforma comeou a baixar em alguns pases de rendimento elevado e intermdio, apesar de as pessoas viverem em mdia mais tempo e desfrutarem cada vez mais de uma sade relativamente boa. Actualmente, multiplicam-se os sinais de que a tendncia para as pessoas se reformarem cedo est a mudar ou tem de mudar. 233. Em contrapartida, nos pases de rendimento baixo e em muitos pases de rendimento intermdio com sistemas de segurana social subdesenvolvidos, as pessoas podem querer reformar-se mais cedo, mas so obrigadas a continuar a trabalhar por razes econmicas. Sem acesso a uma reforma economicamente vivel, podem ser foradas a trabalhar contra vontade e, possivelmente, com pouca sade. De facto, esta ainda a situao prevalecente no mundo: a maior parte das pessoas ainda trabalha at uma idade muito avanada e frequentemente at morrer. 234. possvel distinguir entre factores involuntrios e voluntrios que determinam a reforma. Os factores involuntrios mencionados com maior frequncia so os problemas de sade; outros incluem o despedimento por recesso ou reestruturao econmica, a reduzida satisfao no emprego, responsabilidades em termos de prestao de cuidados e a alterao da funo do trabalhador individual ou da prpria natureza do trabalho. Entre os factores voluntrios, a segurana financeira, ou seja ter condies para se poder reformar, a mais importante; outros incluem a oportunidade de cuidar do lar e/ou passar tempo com a famlia e o desejo de despender tempo de qualidade e dedicar-se a hobbies. 235. A necessidade financeira a razo mais importante para continuar a trabalhar, embora no constitua o nico factor. Outras razes e consideraes prticas de ordem pessoal contribuem igualmente para que pessoas mais velhas optem por deixar de trabalhar ou regressar ao mercado de trabalho aps um perodo de ausncia. A satisfao no emprego e o desejo de se manterem em forma e activas podem ser outras razes para continuarem a trabalhar. Problemas de sade podem explicar a deciso de se reformarem cedo, mas sade e bem-estar acrescidos, bem como um melhor equilbrio entre a vida pessoal e a vida profissional podem ser factores que incentivem a permanncia no trabalho. As relaes com os colegas e superiores, incluindo sentimentos de reconhecimento e de pertena, bem como a disposio de tempo para preparar melhor a reforma, so encaradas como vantagens proporcionadas por uma vida de trabalho prolongada. 236. Os desejos e planos de reforma dos trabalhadores mais velhos que possuem alternativas devem ser inseridos num contexto social mais abrangente, que inclui as decises das administraes pblicas locais e nacionais, das empresas, dos parceiros sociais e de um vasto leque de actores da sociedade civil. Muitos trabalhadores encaram o direito reforma e o acesso a cuidados mdicos gratuitos ou de baixo custo como uma remunerao diferida pelo trabalho prestado no
CIT 100/VI
89
passado, como se tem testemunhado recentemente nas discusses sobre a idade da reforma em vrios pases. As sociedades que mantm idades relativamente baixas para a sada do mercado de trabalho tm de aceitar os eventuais custos desta redistribuio implcita do rendimento para os nveis globais da previdncia, se tais custos no puderem ser compensados por um aumento da produtividade de uma mo-de-obra cada vez menor. Perante os efeitos globais de distribuio, o grande desafio ser conciliar os desejos dos trabalhadores mais velhos com as necessidades de mo-de-obra das empresas e organizaes, e com um funcionamento relativamente fluido da sociedade no seu todo. 237. Prolongar a vida de trabalho e aumentar as taxas de emprego dos trabalhadores mais velhos so pontos na ordem do dia das agendas de muitos pases. A Unio Europeia estabeleceu dois objectivos fundamentais para o espao comunitrio em matria de emprego dos trabalhadores mais velhos. Em 2001, o Conselho Europeu de Estocolmo definiu que, no ano 2010, pelo menos metade da populao comunitria entre os 55 e os 64 anos deveria estar empregada. Seguiu-se-lhe a concluso do Conselho Europeu de Barcelona, em 2002, onde se afirmou que dever ter-se como objectivo, at 2010, um aumento gradual de cerca de cinco anos na idade mdia efectiva em que as pessoas deixam de trabalhar na Unio Europeia, com o objectivo de intensificar esforos no sentido de permitir que os trabalhadores mais velhos permaneam mais tempo no mercado de trabalho. A necessidade de melhorar a situao do mercado de trabalho para os trabalhadores mais velhos tomada em considerao no documento da Unio Europeia intitulado Europa 2020: Orientaes integradas para as polticas econmicas e de emprego dos Estados-membros. 7 Estas orientaes salientam a necessidade de apoiar estratgias de gesto de uma mo-de-obra envelhecida com polticas econmicas e sociais coerentes e consistentes. Tambm advogam a promoo de uma participao acrescida da fora de trabalho atravs de polticas que fomentem o envelhecimento activo, a igualdade de gnero e a igualdade salarial, bem como a insero dos jovens, das pessoas com deficincia, dos migrantes legais e de outros grupos vulnerveis no mercado de trabalho. 238. O prolongamento da vida de trabalho, no entanto, no apropriado para todos. Em primeiro lugar, h pessoas mais velhas com pouca sade, que trabalharam toda a vida em condies difceis ou que tm uma vida contributiva longa. A investigao demonstra que o estado de sade e as condies de trabalho so variveis importantes que explicam a sada precoce do mercado de trabalho. Os trabalhadores manuais e os trabalhadores menos qualificados tendem a reformar-se mais cedo que os trabalhadores no manuais e mais qualificados. Os aspectos qualitativos do trabalho e da sade so factores importantes para determinar o envolvimento dos trabalhadores mais velhos no mercado de trabalho. 239. Investigao conduzida na Amrica Latina tambm revelou as ligaes importantes entre a qualidade do trabalho, a sade e vidas laborais mais longas. 8 Alm do mais, as condies de trabalho dos trabalhadores mais velhos podem influenciar a sua preferncia pelo lazer em detrimento do trabalho. Um trabalho prejudicial sade, stressante e mal pago dificilmente induz as pessoas a manterem-se empregadas. Quando as pessoas que ainda no atingiram o limite de idade no podem trabalhar por motivos de sade, deveriam poder contar inicialmente com uma penso de invalidez adequada, seguida por uma penso digna quando atingem a idade da reforma. Para outros trabalhadores, a deciso de se reformarem antecipadamente pode ser totalmente voluntria, como o caso de quem comeou a trabalhar relativamente jovem e contribuiu duran-
7 8
Comisso Europeia: Europa 2020: Orientaes integradas para as polticas econmicas e de emprego dos Estados-Membros (Bruxelas, 2010). J.A. Paz: Envejecimiento y empleo en Amrica Latina y Caribe, Documento de trabalho sobre o emprego N. 56 (Genebra, OIT, 2010).
90
CIT 100/VI
te muitos anos para a segurana social. A reforma antecipada para este grupo de trabalhadores inteiramente justificada. Deveriam poder reformar-se em condies aceitveis e com uma penso de reforma digna. Para trabalhar mais tempo, uma pessoa tem de estar bem de sade, estar receptiva ideia de trabalhar mais tempo e ter oportunidade de o fazer. As condies de trabalho dos trabalhadores mais velhos e factores como a sade e segurana no trabalho, oportunidades de aprendizagem ao longo da vida, tempo e organizao de trabalho adequados ao longo do ciclo de vida, desempenham um papel vital neste sentido. 240. As polticas fundamentais concebidas para contribuir para o emprego produtivo e o trabalho digno da populao mais velha tm de prever reformas (devendo o prprio sistema de penses introduzir incentivos eficazes para uma reforma posterior, quando exequvel) e ser combinadas com polticas em outras reas: promoo do emprego dos trabalhadores mais velhos, combate ao preconceito e discriminao em razo da idade, fomento da empregabilidade e da aprendizagem ao longo da vida, garantia de um ambiente de trabalho seguro e saudvel e adaptao do tempo de trabalho, da vida laboral e da organizao do trabalho.9 241. Em ltima anlise, cabe a cada sociedade equilibrar os interesses dos contribuintes activos e dos grupos que se desejam reformar cedo ou tarde com a necessidade econmica de manter a mo-de-obra necessria para produzir o nvel de rendimento nacional desejado, e a preferncia por uma mo-de-obra genericamente nacional e por famlias mais pequenas. possvel calcular solues matemticas para estes dilemas, mas, em termos polticos, os debates sobre a idade da reforma so muito mais que debates sobre a poltica de segurana social; so batalhas que determinam a dimenso de uma economia, a distribuio do seu rendimento e o prprio tecido social.
Promover a formalizao do emprego

242. Elevados nveis de emprego informal e o risco do seu agravamento representam, por outro lado, um dos maiores desafios enfrentados por muitos pases. De acordo com a Conferncia Internacional dos Estaticistas do Trabalho, uma das caractersticas do trabalho informal a ausncia de cobertura da segurana social.10 Muitos pases de rendimento baixo e intermdio apresentam nveis elevados de emprego informal. Em muitas regies do mundo, a maior parte da mo-de-obra trabalha em condies de emprego informal e sem qualquer proteco de segurana social. Embora a dimenso da informalidade seja geralmente muito menor na maioria dos pases de rendimento elevado que nos pases de rendimento baixo e intermdio, o crescimento do emprego precrio e da informalidade preocupante para alguns pases. As repercusses da crise econmica e financeira mundial tambm contriburam para o aumento da informalidade em vastas zonas do mundo, com potenciais efeitos negativos no desenvolvimento social e econmico a mdio e longo prazo. 243. Um dos desafios que se colocam formalizao do emprego a garantia de cobertura de segurana social aos trabalhadores das micro e pequenas empresas e aos trabalhadores por conta prpria. Integrar estes grupos na proteco social conferida pela legislao laboral e em matria de segurana social um passo importante, mas insuficiente para garantir uma cobertura efectiva, porque os rcios de cumprimento tendem a ser baixos. Alguns pases esto a promover a extenso da cobertura a estes grupos (ver, na caixa 4.3, um exemplo da Jordnia).
9 10
Estas polticas so debatidas em pormenor no documento da OIT: Employment and social protection in the new demographic context (Genebra, 2010), cap. 3. Conferncia Internacional dos Estaticistas do Trabalho: Guidelines concerning a statistical definition of informal employment (Genebra, ILO, 2003).
CIT 100/VI
91
Caixa 4.3 Promoo da cobertura de segurana social dos trabalhadores das pequenas empresas na Jordnia
Na sequncia da Campanha Global sobre a Segurana Social e a Cobertura para Todos, iniciada na Jordnia em 2005, a Autoridade da Segurana Social lanou uma iniciativa de extenso da cobertura, centrada nas pequenas empresas com menos de cinco trabalhadores, num total es timado de 150 000 empresas que empregam 340 000 trabalhadores. O programa arrancou com uma campanha de informao e inscrio local na circunscrio de Aqaba em Novembro de 2009, que foi repetida posteriormente nas circunscries de Irbid e Maan. No final de 2011, ano em que a campanha ter abrangido todo o pas, calculase que a cobertura ter aumentado ao ritmo de 10 000 trabalhadores por ano. A nova Lei da Segurana Social, adoptada em 2010, alargou a cobertura aos trabalhadores das pequenas empresas.
Fonte: Baseado em material fornecido pela Autoridade da Segurana Social, Jordnia.
244. Alguns pases concedem redues temporrias ou permanentes nas taxas de contribuio das pequenas empresas em circunstncias especficas. Essas novas polticas podem revelar-se muito eficazes na superao das dificuldades iniciais de empresas novas ou em expanso, mas devem ser cuidadosamente concebidas para evitar efeitos negativos sobre a adequao das prestaes, a justia entre grupos de pessoas seguradas e a sustentabilidade financeira do sistema de segurana social no seu todo. 245. Medidas destinadas a facilitar os procedimentos administrativos das pequenas empresas podero ter um efeito semelhante e incentivar o seu cumprimento. Procedimentos administrativos complexos e pouco transparentes constituem um grande problema para as pequenas empresas, em particular os procedimentos de inscrio dos seus trabalhadores e o pagamento de contribuies regulares sobre rendimentos frequentemente instveis.11 Em alguns pases, a reapreciao dos procedimentos administrativos ou a instituio de centros de apoio s pequenas empresas tiveram resultados positivos (ver, na caixa 4.4, um exemplo da Bulgria). 246. Uma maior flexibilidade na cobrana das contribuies tambm pode ajudar as pessoas com rendimentos irregulares a contribuir para regimes de segurana social. Os regimes tributrios globais (monotributistas) que esto a ser introduzidos actualmente na Amrica Latina demonstraram que podem incluir pessoas anteriormente excludas de facto dos regimes (ver caixa 4.5). 247. A experincia internacional demonstra que possvel conceber regimes de segurana social que promovam activamente a formalizao do emprego.
11
Ver, por exemplo, OIT: Decent work and the transition to formalization: Recent trends, policy debates and good practices, Relatrio do Simpsio inter-regional tripartido sobre a economia informal: Enabling Transition to Formalization, Genebra, 2729 de Novembro de 2007 (Genebra, 2007).
92
CIT 100/VI
Caixa 4.4 Promoo da cobertura de segurana social dos trabalhadores das pequenas empresas na Bulgria
Com vista a formalizar o emprego informal, a Associao Industrial Blgara (BIA) e a OIT lanaram um projecto conjunto que se saldou na abertura de centros de pagamento de contribuies (CPC) nas organizaes regionais de empregadores (membros da BIA). Moldados imagem dos secre tariados sociais belgas, estes centros ajudaram as pequenas e mdias empresas filiadas (at 50 trabalhadores) na administrao de procedimentos de inscrio, clculos salariais, pagamentos de contribuies e consultas sobre legislao laboral e em matria de segurana social. Os cen tros tm por objectivo principal reduzir a dimenso da economia informal na Bulgria (uma das prioridades da BIA); e alargar o mbito dos servios oferecidos pelas organizaes dos empre gadores aos seus membros. A regulamentao das actividades dos CPC foi integrada no Cdigo de seguro social e a sua inscrio na Agncia Nacional de Receitas e no Instituto Nacional da Segurana Social obrigatria.
Fontes: Com base no documento da OIT: A solution for members of employers organizations: The Payroll Administration Services, How to move from informality to formality (Genebra e Budapeste, 2005); Comisso Europeia: Modelos para reduzir a carga regulamentar desproporcionada sobre as PME, Relatrio do Grupo de Peritos (Bruxelas, 2007) (disponvel em ingls).
Caixa 4.5 Os regimes monotributistas na Argentina, Brasil e Uruguai

A Argentina, o Brasil e o Uruguai alargaram a cobertura de segurana social aos trabalhadores por conta prpria atravs de regimes de tributao global. Tratase de regimes nacionais integrados e simplificados para o pagamento de impostos e de contribuies para a segurana social por parte das pequenas empresas e dos trabalhadores por conta prpria. Na Argentina, os trabalhadores por conta prpria (ou seja, a maior parte das categorias de tra balhadores por conta prpria e os trabalhadores independentes com rendimentos regulares) es to legalmente cobertos pelo Sistema integrado de reformas e penses (Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones). Os trabalhadores classificados na categoria de pequenos contribuin tes podem optar por se inscrever atravs do Regime simplificado para pequenos contribuintes (Monotributo), que cobre o pagamento do imposto sobre o rendimento, do imposto sobre o valor acrescentado e das contribuies para a reforma. Este regime aplicvel tambm aos pequenos contribuintes (Monotributo Eventual) e a determinadas categorias de trabalhadores vulnerveis, que esto inscritos mas isentos de pagamento em determinadas condies (Monotributo Social). No Uruguai, as empresas muito pequenas (definidas de acordo com vrios critrios, incluindo o nmero de trabalhadores e o volume de negcios) podem utilizar um regime fiscal global (mono tributo) para pagar os seus impostos e as suas contribuies para a segurana social. Embora o regime fosse inicialmente limitado a poucos tipos de empresas, uma reforma implementada em 2007 alargou a sua cobertura a um maior nmero de unidades. Este regime faculta o acesso a todas as prestaes da segurana social excepo do subsdio de desemprego. No Brasil, o regime monotributo cobre os trabalhadores por conta prpria e as pequenas empre sas. Oferece trs programas diferentes (introduzidos em 1996, 2007 e 2009) consoante a dimen so da empresa. Os dados disponveis indicam que os regimes monotributistas conseguiram aumentar com xito as taxas de cobertura dos trabalhadores por conta prpria, no obstante ser necessria uma con cepo cuidadosa para garantir a equidade entre diferentes categorias de trabalhadores.
Fonte: Com base em F.M. Bertranou: Informal economy, independent workers and social security coverage in Argentina, Chile and Uruguay (Santiago de Chile, OIT, 2007).
248. Esta afirmao ilustrada pela extenso da cobertura de segurana social aos trabalhadores domsticos (muitos dos quais so mulheres), que enfrenta o desafio especfico resultante do facto de a entidade empregadora ser um agregado familiar e no uma empresa, e da natu-
CIT 100/VI
93
reza atpica e da volatilidade do trabalho domstico.12 As medidas sero provavelmente bem sucedidas se for combinado um conjunto de factores como, por exemplo, conjunto atractivo e acessvel de prestaes para os trabalhadores; incentivos s entidades empregadoras; e medidas de interveno e implementao como, por exemplo, campanhas de informao e sensibilizao sobre a importncia da cobertura da segurana social; o envolvimento de organizaes nacionais de entidades empregadoras e de trabalhadores; e um sistema de monitorizao eficaz. Alguns pases (incluindo a ndia e o Uruguai) alargaram a legislao laboral e a cobertura de segurana social aos trabalhadores domsticos. A frica do Sul incluiu os trabalhadores domsticos no seu regime de seguro de desemprego (ver caixa 4.6). Vrios pases (por exemplo, a Blgica, o Brasil, a Frana e a Alemanha) oferecem incentivos fiscais s entidades empregadoras que formalizem as relaes laborais envolvendo trabalho domstico, designadamente a nvel do pagamento simplificado das contribuies para a segurana social. Ser crucial avaliar o impacto e a sustentabilidade das medidas entretanto adoptadas para consolidar os progressos registados na extenso da proteco da segurana social ao crescente sector de trabalho domstico (sobretudo feminino). 249. A extenso da cobertura de segurana social aos trabalhadores na agricultura outro grande desafio. A prevalncia do trabalho sazonal, salrios baixos e irregulares, bem como a dimenso e a natureza das exploraes tornam especialmente difcil a extenso da cobertura de segurana social. Este ponto particularmente importante para as mulheres que, frequentemente, trabalham como mo-de-obra familiar no remunerada. Sabe-se, porm, por experincia internacional, que existem vrias respostas polticas possveis para alargar a cobertura de segurana social, incluindo as penses rurais (por exemplo, no Brasil), calendrios contributivos adaptados aos tempos das colheitas (por exemplo, nos regimes de seguro de doena comunitrios da Repblica Unida da Tanznia) ou o seguro de doena subsidiado (por exemplo, no Gana). 250. A informalidade um dos principais obstculos ao desenvolvimento econmico. Nenhuma sociedade pode desenvolver o pleno potencial da sua mo-de-obra e, consequentemente, da sua economia, se uma parte importante da sua fora de trabalho se encontra amarrada a empregos irregulares, desprotegidos e, por conseguinte, de baixa produtividade. As prestaes de segurana social podem aumentar a produtividade, mas preciso ter cuidado para impedir que se tornem, simultaneamente, dissuasoras do emprego formal. A concepo slida dos sistemas administrativos uma condio necessria para reduzir as barreiras administrativas ao pagamento de contribuies e impostos. A concesso de prestaes atractivas, que incentivem contribuio, outra dessas condies. Em ltima anlise, porm, uma aplicao eficaz e credvel a condio essencial que determina se os regimes so obrigatrios ou voluntrios de facto. Se no investir na sua capacidade para aplicar a cobrana das contribuies e impostos, nenhum Estado conseguir erradicar a informalidade.
Um ciclo virtuoso de desenvolvimento econmico e social

251. O investimento na extenso da segurana concedida pela proteco social essencial para uma estratgia coerente de desenvolvimento econmico e social. Se bem concebido e gerido, esse investimento pode accionar um ciclo virtuoso rumo a um conjunto logicamente sequenciado de polticas de proteco social e de emprego. Sem investir no alargamento, no mnimo, da proteco social bsica, os pases no conseguem, obviamente, desenvolver o pleno potencial produtivo da sua mo-de-obra e, por conseguinte, do seu crescimento. Esse investimento proporciona de facto a base para polticas de emprego eficazes, que podero traduzir-se numa formalizao mais rpida da mo-de-obra e na consequente obteno de nveis mais elevados de crescimento sustentvel e equitativo o que constitui um pr-requisito para o financiamento de
12
Ver OIT: Decent work for domestic workers, Relatrio IV(1), Conferncia Internacional do Trabalho, 99. Sesso, Genebra, 2010.
94
CIT 100/VI
Caixa 4.6 Extenso do seguro de desemprego aos(s) trabalhadores(as) domsticos(as) na frica do Sul
Em 2003, o Ministrio do Trabalho incluiu os(as) trabalhadores(as) domsticos(as) no Fundo do Seguro de Desemprego (FSD). O FSD foi institudo para prestar apoio ao rendimento aos(s) trabalhadores(as) durante perodos de desemprego. Concede prestaes de desemprego, mater nidade e adopo, bem como prestaes em caso de doena ou morte e cobre todo o tipo de pes soal, incluindo governantas, jardineiros, motoristas e pessoas que prestam cuidados domicilirios (no inclui os trabalhadores agrcolas). As obrigaes das entidades empregadoras incluem o registo dos seus trabalhadores no FSD, o pagamento de contribuies regulares e a declarao de alteraes que ocorram nos dados pessoais dos seus trabalhadores. A lei define claramente que o incumprimento uma violao punvel. As entidades empregadoras pagam obrigatoriamente contribuies para o subsdio de desemprego equivalentes a 2 por cento do valor do ordenado mensal de cada trabalhador. A en tidade empregadora e o trabalhador contribuem com 1 por cento cada. Os(As) trabalhadores(as) domsticos(as) podem reclamar as prestaes se trabalharem para mais de uma entidade em pregadora e perderem o seu emprego num dos empregadores ou se o seu patro morrer. Um trabalhador contribuinte, que perca o seu emprego junto de uma das entidades empregadoras, tem direito s prestaes, apesar de continuar empregado(a), se o rendimento total do contribuinte for inferior ao nvel da prestao que receberia se ficasse totalmente desempregado(a). Adicional mente, os trabalhadores tm de se inscrever como estando procura de trabalho e disponveis para ser contratados. O FSD desenvolveu procedimentos e lanou um servio gratuito online para minimizar os obstculos administrativos enfrentados pelas entidades empregadoras e pelos trabalhadores(as) e para reduzir os custos administrativos do Fundo. Entre 2003 e 2008, inscreveramse no Fundo mais de 633 000 trabalhadores(as) domsticos(as) e mais de 556 000 entidades empregadoras domsticas, e foram cobrados mais de 395 milhes de rands (53 milhes de USD). Em 2008, mais de 324 000 trabalhadores(as) domsticos(as) temporariamente desempregados(as) tinham recebido prestaes, o que representa perto de 200 milhes de rands (27 milhes de USD) em pagamentos de segurana social. A maior parte dos beneficirios constituda por mulheres.
nveis mais elevados de bem-estar social. Este processo de desenvolvimento deveria ser baseado em princpios credveis, tal como fixado nas normas da OIT, orientado pelo dilogo social para manter o consenso na sociedade e avanar no quadro processual dos programas nacionais em prol do trabalho digno. 252. Estes investimentos ajudaro a garantir uma populao saudvel, bem alimentada e educada e, por conseguinte, susceptvel de obter emprego na economia formal. Para que as economias possam crescer verdadeiramente e seja possvel tributar os rendimentos destinados a financiar o Estado e os sistemas de segurana social que ajudam a atingir nveis mais elevados de bem-estar e crescimento, necessrio que os trabalhadores com baixa produtividade, ao nvel da subsistncia, possam migrar da economia informal para a economia formal e tornar-se trabalhadores formais que pagam os seus impostos e as suas contribuies sociais. Quando as pessoas esto em condies de entrar no mercado de trabalho formal, nveis mais elevados de segurana social, se esta estiver correctamente concebida, fornecem os incentivos necessrios sua permanncia no emprego formal e a segurana financeira que lhes permite adaptar-se s mutaes econmicas e tecnolgicas atravs da formao e da requalificao. Um nvel de segurana social mais elevado uma das condies indispensveis para manter nveis de formalidade elevados.
4.2.
Estabelecer e garantir a viabilidade e a sustentabilidade financeiras dos sistemas de segurana social

253. A viabilidade e a sustentabilidade financeiras dos sistemas de proteco social tornaramse factores muito preocupantes para os pases em todas as fases do desenvolvimento econmico.
CIT 100/VI
95
Nas ltimas dcadas, muito se disse e escreveu sobre a sustentabilidade financeira de nveis de proteco mais elevados, designadamente, sobre a necessidade de conter custos em sociedades em envelhecimento. Uma discusso razovel sobre a viabilidade financeira, no entanto, no s deve ponderar os custos e as implicaes fiscais de mais curto prazo para os sistemas de segurana social, como tambm deve comparar os custos de curto e mais longo prazo com os impactos e as prestaes. O desafio de manter e alargar o espao fiscal e determinar os nveis ideais de despesa global persiste medida que as economias evoluem e tm de procurar o melhor equilbrio entre a despesa social e as reas concorrentes da despesa pblica. um tema que se mantm actual, mesmo para pases com uma elevada taxa de desenvolvimento econmico. A necessidade de financiar pacotes de incentivo abrangentes, no entanto, criar presso adicional sobre a despesa social no futuro prximo. 254. A viabilidade financeira de cada sistema de segurana social pode ser analisada sob trs critrios: 1) o sistema de segurana social deve basear-se numa relao razovel entre os custos fiscais e os resultados; 2) deve evitar externalidades negativas; e 3) deve existir um equilbrio adequado entre as prestaes financiadas pelas contribuies e as prestaes financiadas pelos impostos. Tomando estes critrios como ponto de partida, a seco seguinte aborda questes relacionadas com a viabilidade financeira da segurana social, quer em pases com sistemas de segurana social maduros, quer em pases mais pobres.
4.2.1. A viabilidade financeira dos sistemas bsicos

255. S recentemente muitos pases de baixo e mdio rendimento reconheceram os efeitos positivos dos investimentos na segurana social para a estabilizao econmica e social e comearam a integrar de forma sistematizada os sistemas de segurana social nas suas estratgias de desenvolvimento. Aparentemente, a maioria dos governos simplesmente tinha assumido que as transferncias constituem um nus excessivo sobre os pases em desenvolvimento, comprometeriam o crescimento e, por conseguinte, eram financeiramente inviveis para os pases mais pobres. Entretanto, muitos destes pases tinham j vivido uma crise social duradoura antes do incio do presente abrandamento econmico mundial. Contudo, os argumentos econmicos em favor da disponibilizao de recursos para investimentos na segurana social so esmagadores. O Banco Mundial referiu em 2005 que a pobreza era um risco para a segurana, e a falta de segurana um obstculo ao clima de investimento.13 Tambm amplamente reconhecido que as pessoas podem empreender actividades produtivas se desfrutarem de um mnimo de segurana material para assumir riscos empresariais, se estiverem saudveis e alimentadas e se conseguirem atingir, pelo menos, um nvel de escolaridade razovel. Sem regimes de transferncias sociais bsicas que promovam a sade, nveis de nutrio adequados e estabilidade social, os pases no conseguem desenvolver o seu pleno potencial produtivo. 256. O volume de recursos pblicos afectados segurana social indubitavelmente relevante para os nveis de cobertura efectiva e para os resultados sociais. Os cuidados de sade representam um exemplo claro. Se a despesa privada directa no tiver correspondncia numa despesa substancial em sade pblica (proveniente do(s) oramento(s) governamentais e dos regimes de segurana social), verificar-se-o previsivelmente taxas de mortalidade mais elevadas e menores taxas de esperana de vida entre as populaes. O mesmo se aplica aos investimentos em prestaes pecunirias destinadas a proporcionar segurana de rendimento na velhice, em caso de invalidez, de desemprego, etc. Existe uma forte correlao entre o montante investido pelos pases em prestaes de segurana social e a incidncia da pobreza ou outros indicadores sociais.
13
Banco Mundial: World Development Report, 2005: A better investment climate for everyone (Washington, DC, 2004).
96
CIT 100/VI
257. Durante muito tempo, muitos planeadores de desenvolvimento assumiram que no havia espao fiscal suficiente nesses pases para financiar prestaes de segurana social e que, por conseguinte, estes no podiam ter segurana social. Tal crena infundada: um pacote mnimo de segurana social financeiramente vivel, at nos pases mais pobres, como demonstram recentes estimativas de custo de um pacote mnimo de segurana social calculadas pela OIT em pases de rendimento baixo. Dois estudos sobre custos realizados pela OIT em sete pases africanos subsaarianos e em cinco pases asiticos, forneceram uma primeira estimativa dos custos de um hipottico pacote de proteco social bsico em pases de rendimento baixo na actualidade e nas prximas dcadas.14 O pacote indicativo inclua a prestao de cuidados infantis bsicos, acesso universal a cuidados de sade essenciais, um regime de garantia de emprego (100 dias) para a populao pobre em idade activa e uma penso bsica universal de velhice e invalidez.15 Os estudos demonstram que o custo anual bruto inicial do pacote de proteco social no seu todo (excluindo o acesso a cuidados de sade bsicos, que j so parcialmente financiados) se situar previsivelmente na ordem dos 2,2 a 5,7 por cento do PIB em 2010 (ver figura 4.1).
Figura 4.1. Custos dos componentes de um pacote bsico de proteco social, em percentagem do PIB para pases seleccionados da frica e sia, 2010
6.0
5.0
4.0
Percentagem do PIB
3.0
2.0
1.0
0.0
in
aF as o
ia
ia
es h
ia
es
ga
ia
pa
z n
ip
nd
Gu
ne
Qu
lad
Ne
ist
uin
Ca
Bu
Penses de velhice
Prestaes a crianas
Cuidados de sade
Re
p.
Un
ida
da
Regime de assistncia social/emprego
Ba
rq
Fonte: Clculos OIT.
14
Os resultados de dois estudos so resumidos em OIT: Can low-income countries afford basic social security?, Briefings sobre poltica de segurana social, documento N 3 (Genebra, 2008). Ver, tambm, Karuna Pal et al.: Can low-income countries afford basic social protection? First results of a modelling exercise, Issues in Social Protection, Documento de discusso N 13 (Genebra, OIT, 2005); V. Mizunoya et al.: Costing of basic social protection benefits for selected Asian countries: First results of a modelling exercise, Issues in Social Protection, Documento de discusso N 17 (Genebra, 2006). Assumiu-se que a penso universal de velhice e de invalidez simulada seria calculada em 30 por cento do PIB per capita, no mximo de 1 USD (PPC) por dia (aumentado em linha com a inflao) e seria paga a todos os homens e mulheres com 65 ou mais anos; e a pessoas em idade activa com graves deficincias (o rcio de elegibilidade foi definido em 1 por cento da populao em idade activa, o que reflecte uma estimativa muito conservadora da taxa de invalidez). O montante da prestao de cuidados infantis foi fixado em 50 por cento do valor das penses. Os custos do acesso universal a cuidados de sade essenciais foram calculados com base num rcio de recursos humanos na rea da sade de 300 profissionais da sade por 100 000 pessoas.
15
Pa
Custos administrativos
Vi etn
ma
Et
Ta n
Se
ng
qu
am
CIT 100/VI
97
258. Apesar de o custo de um pacote de proteco social bsico parecer estar ao alcance de muitos pases de rendimento baixo, na maior parte dos casos, o pacote ter de ser implementado gradualmente. Alguns destes pases podem precisar que a comunidade internacional de doadores os ajude em regime de cooperao conjunta, durante um perodo de transio adequado. Os pases de rendimento baixo tambm podem reafectar os recursos existentes, por exemplo, aumentando gradualmente a despesa com a proteco social rumo a uma meta eventual de, por exemplo, 20 por cento do total da despesa pblica. 259. Os resultados da microsimulao da OIT para a Repblica Unida da Tanznia e para o Senegal revelam que a introduo de prestaes bsicas pecunirias de velhice pode ter um impacto significativo na reduo da pobreza.16 Estas simulaes calcularam o custo das prestaes associadas penso de velhice e invalidez em nveis fixados em 70 por cento da linha de pobreza alimentar por pessoa elegvel. Os resultados das simulaes demonstram que uma penso universal de velhice na Repblica Unida da Tanznia reduziria as taxas de pobreza em 9 por cento e teria um efeito consideravelmente maior nos idosos (36 por cento) e nas pessoas que vivem em agregados familiares com membros idosos (24 por cento). Do mesmo modo, no Senegal, espera-se que as penses de velhice e invalidez tenham um impacto mais positivo nos idosos, em especial nas mulheres idosas e nos membros das suas famlias. 260. A experincia da vida real ainda mais convincente que exerccios tericos. Um nmero crescente de dados no mundo em desenvolvimento atesta o xito da implementao de pacotes bsicos de segurana social (ver captulo 3). H muitas formas de conseguir uma cobertura de segurana social financeiramente vivel no contexto dos pases de rendimento baixo e intermdio, como primeiro passo rumo a uma estratgia nacional de desenvolvimento da segurana social. Alguns pases procuram alargar o seguro social e articul-lo com a assistncia social, outros subsidiam a cobertura do seguro social para os pobres, para que possam participar nos regimes gerais; outros ainda procuram instituir regimes universais ou condicionados financiados por impostos, tambm designados por sistemas de transferncia social. Cada abordagem tem as suas vantagens e as suas limitaes e cada uma delas depender dos valores nacionais, da experincia do passado e dos quadros institucionais. Os dados disponveis demonstram que possvel avanar na extenso da cobertura da segurana social em quase todo o mundo.
Criar o espao fiscal necessrio nos pases em desenvolvimento

261. A noo de espao fiscal surgiu recentemente nas discusses e debates de organizaes internacionais (especialmente no contexto do cumprimento dos ODM)17. O espao fiscal tem sido definido como a disponibilidade de uma margem oramental que permite a um governo afectar recursos a um fim pretendido sem prejudicar a sustentabilidade da sua posio financeira18. A noo de espao fiscal emergiu das presses exercidas sobre os governos para flexibilizarem as regras oramentais, de modo a criar espao para investimentos produtivos que gerassem retornos no futuro. Esses investimentos eram inicialmente direccionados para a acumulao de capital fsico. No entanto, o mesmo raciocnio tem sido aplicado sucessivamente ao investimento em capital humano (sobretudo em educao e sade), porque, como se argumentou, estes investi-
16 17
F. Gassmann e C. Behrendt: Cash benefits in low-income countries: Simulating the effects on poverty reduction for Senegal and Tanzania, Issues in Social Protection, Documento de discusso N 16 (Genebra, 2006). Esta seco baseia-se em L. Aguzzoni: The concept of fiscal space and its applicability to the development of social protection policy in Zambia (Genebra, OIT, no prelo); ver, tambm, M. Cichon et al.: O financiamento da proteco social (Genebra, OIT e ISSA, 2004). P.S. Heller: Understanding fiscal space, Documento de discusso poltica do FMI (Washington, DC, FMI, 2005), p.3. Ver, tambm, R. Perotti: Fiscal policy in developing countries: A framework and some questions, Policy Research Working Paper (Washington, DC, Banco Mundial, 2007).
18
98
CIT 100/VI
mentos tambm se pagariam a si prprios no longo prazo. A criao de espao fiscal tambm deve tomar em considerao a possibilidade de intensificar a mobilizao de recursos nacionais e as reformas necessrias para garantir o ambiente institucional, econmico e de governana favorvel implementao eficaz destas aces polticas19 . 262. Os pases de rendimento baixo com uma elevada incidncia de pobreza e de economia informal necessitam de segurana social ainda mais que os outros pases, mas podero ter prioridades diferentes quanto a definir os ramos a serem desenvolvidos em primeiro lugar, e a forma como devem ser financiados e implementados. Alguns estudos demonstram ainda claramente que, nestes pases, a segurana social no s pode ser viabilizada financeiramente, como tambm necessria enquanto factor de desenvolvimento. 20 263. Como vimos no captulo 2.3, o volume do investimento em segurana social (e, consequentemente, a dimenso e o nvel da cobertura de segurana social da populao) depende significativamente da vontade poltica e social prevalecente (dos governos, dos contribuintes e do eleitorado). Este elemento define em larga medida o espao fiscal disponvel para financiar a segurana social e no outros programas. 264. Todos os pases, independentemente do seu nvel de rendimento, dispem de uma margem de liberdade na definio das suas polticas. Como demonstra o relatrio Relatrio Mundial sobre Segurana Social (World Social Security Report 2010/11) 21 da OIT, existe uma correlao muito fraca entre os nveis do PIB e a dimenso do governo. Os pases com nveis de rendimento semelhantes diferem significativamente entre si quanto dimenso do governo, medida pelo volume das suas finanas pblicas. Em muitos casos, essa diferena resulta de preferncias sociais diferentes, frequentemente influenciadas por razes histricas. Em alguns casos, contudo, quando a despesa pblica muito baixa, tal pode simplesmente indicar pouca capacidade das autoridades para tributar e cobrar impostos e outras receitas. Nesses pases, o principal desafio introduzir e aplicar reformas tributrias para aumentar os recursos fiscais, incluindo o reforo da eficcia e da eficincia da cobrana de impostos. Mas tambm pode significar a necessidade de rever os programas de despesa, de os tornar mais capazes de responder a preferncias sociais, por forma a aumentar a disponibilidade da populao para pagar impostos. 265. H casos, obviamente, em que o espao fiscal para as transferncias sociais no pode ser alargado facilmente a muito curto prazo. Cada caso deve ser avaliado em pormenor. No entanto, o espao poltico para uma margem de manobra financeira pode ser maior do que muitas vezes se pensa. Conclui-se que as decises polticas sobre o financiamento dos sistemas de segurana social e as negociaes com vista alcanar um consenso fiscal, realizadas entre as diferentes partes interessadas na carteira da despesa pblica, se processam de forma inerente a cada pas. Note-se, neste contexto, que as receitas nacionais em frica aumentaram cerca de 230 mil milhes de dlares americanos entre 2002 e 2007 (ou seja, no perodo ps-Monterrey). S na frica Subsaariana, a percentagem de receitas pblicas nacionais em termos de PIB aumentou 4 pontos entre 2002 e 2007 (ver figura 4.2.). Se existir uma prioridade poltica suficiente, no parece irrealista a introduo gradual de um pacote de prestaes de segurana social modestas ao longo de, digamos, uma dcada, por um custo lquido de aproximadamente 4 por cento do PIB.
19 20
R. Roy e A. Heuty: Fiscal space: Policy options for financing human development (Nova Iorque, PNUD, 2009). Ver A. Barrientos: Introducing basic social protection in low-income countries: Lessons from existing programmes in P. Townsend (ed.): Building decent societies: Rethinking the role of social security in state building, pp. 253273 (Londres, Palgrave, 2009), pp. 269270. OIT: World Social Security Report 2010/11, op. cit.
21
CIT 100/VI
99
Figura 4.2. Aumento dos recursos pblicos nacionais em pases africanos seleccionados
50
40
30
Percentagem do PIB
20
10
-10
s ca r
ul
nim
dia
de
na
ria
ge
ga
oS
ad
ng
Ve r
Ni g
Ga
ric ad
az il n
Be
Ch
Co
ag
Se
Ma d
Ca
Antes de 2002
Estimado para 2008
Diferena
Fonte: OCDE e Comisso Econmica para frica das Naes Unidas: Development finance in Africa: From Monterrey to Doha (Paris e Addis Abeba, 2008) .
266. Existem vrias abordagens para a criao ou alargamento de espao fiscal destinado a financiar a despesa pblica, dependendo do tipo de programa desejado e do contexto. O processo envolve considerandos de curto, mdio e longo prazo, porque provvel que os programas pblicos para os quais se procuram recursos sejam projectos de longo prazo, que iro necessitar de espao fiscal num horizonte temporal alargado e no apenas no ano da sua implementao. Existem quatro categorias genricas de instrumentos fiscais:22 assistncia oficial ao desenvolvimento (AOD): financiamento do dfice; redefinio de prioridades e eficincia das despesas; e mobilizao de receitas nacionais.
267. AOD. A disponibilidade de subsdios externos para financiar a despesa pblica uma fonte de financiamento atractiva para os pases de rendimento baixo e intermdio, tendo particularmente em conta os compromissos internacionais assumidos com os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio e as iniciativas de alvio da dvida. No entanto, no se pode confiar nos subsdios externos como um fonte sustentvel do espao fiscal a longo prazo, pela sua previsibilidade limitada e pelo custo que representam para o pas beneficirio. Para muitos pases, a AOD uma fonte de financiamento atractiva, embora tenha as suas desvantagens, como o risco de gerar graus de dependncia de ajuda externa que poderiam ser evitados. A AOD no pode ser uma fonte de financiamento sistemtica e duradoura das transferncias sociais. Como o Director-Geral da OIT relatou em 2010, os clculos da OIT revelam que um pacote de prestaes sociais bsico [] custaria cerca de 46 mil milhes de dlares americanos por ano []Estes recursos seriam suficientes para retirar cerca de 442 milhes de pessoas da pobreza mais severa O custo representaria [] 38 por cento da totalidade da ajuda oficial ao desenvolvimento (AOD)
22
Comit de Desenvolvimento: Fiscal policy for growth and development An interim report, relatrio de fundo preparado para uma reunio do Comit de Desenvolvimento, 23 de Abril de 2006 (Washington, DC, Banco Mundial, 2006).
100
Su
Ta n
bo
z n
ne
ia
CIT 100/VI
para 2009. 23 O alargamento da lista de pases elegveis, dos pases menos avanados aos pases menos desenvolvidos, aumentaria o custo de um pacote de prestaes bsico em cerca de 17 mil milhes de dlares americanos por ano, ou seja, para 112 por cento da AOD. improvvel que a comunidade mundial disponibilize ajuda oficial ao desenvolvimento suficiente para suprir os hiatos de pobreza mundiais atravs de transferncias sociais de forma permanente. A ajuda oficial ao desenvolvimento poderia representar uma importante fonte de financiamento temporrio para um nmero seleccionado de pases de rendimento baixo com acesso limitado a outros recursos a curto prazo. No entanto, seria necessrio um planeamento oramental cuidadoso do financiamento requerido a mdio prazo, quando os recursos nacionais tiverem de substituir os subsdios externos. 268. Financiamento do dfice. O recurso a emprstimos externos e internos uma potencial fonte de criao de espao fiscal. Os fundos emprestados tm, no entanto, de ser reembolsados e, mais tarde ou mais cedo, ser necessrio mobilizar receitas para restituir os emprstimos. O aumento dos nveis emprstimo poder tornar-se insustentvel para os pases que j acumularam elevados nveis de dvida. Se os emprstimos forem utilizados para financiar o dfice fiscal do governo em vez de um projecto especfico, a sustentabilidade do emprstimo ter de ser apreciada luz da posio de dvida global desse pas. 24 Tomando em considerao a histria e as implicaes da dvida internacional, mutuantes e muturios devem aprender com os erros do passado e planear e avaliar cuidadosamente novas perspectivas de emprstimo. 269. Redefinio das prioridades e eficincia das despesas. Na procura de espao fiscal, redefinir as prioridades e aumentar a eficincia da despesa tm de ocupar um lugar prioritrio na agenda. Ser necessria uma anlise minuciosa e abrangente de todas as rubricas de despesa pblica para identificar reas susceptveis de ser melhoradas. Mecanismos de deteco da despesa, sistemas de controlo interno e procedimentos de auditoria podem ajudar a optimizar a afectao de recursos. Mecanismos de planeamento fiscal apropriados podem e devem apoiar este processo. 270. Mobilizao de receitas nacionais. Reina um consenso alargado sobre o facto de que, tambm para os pases pobres, a mobilizao de recursos nacionais ter de ser uma fonte importante de financiamento da despesa pblica para alcanar um desenvolvimento sustentado.25 Embora a mobilizao de recursos nacionais no implique efeitos colaterais negativos sobre os recursos externos, o processo pode ser exigente em termos de capacidade administrativa e de competncias tcnicas, e a implementao de reformas abrangentes prolonga-se habitualmente por vrios anos. As reformas do sistema de tributao nos pases de rendimento baixo e intermdio (em especial nos pases com uma ampla economia informal e agricultura de subsistncia) devem incluir medidas no sentido de alargar a base de incidncia fiscal, conceber taxas fiscais progressivas eficazes, modernizar a administrao fiscal e combater a evaso fiscal. Os impostos, enquanto elemento essencial da construo do estado, so cruciais para a vida e o desenvolvimento de um pas e o seu papel excede em muito o simples financiamento de objectivos governamentais.
23 24 25
Ver OIT: Recovery and growth with decent work, Relatrio do DirectorGeral, Relatrio I(C) para a Conferncia Internacional do Trabalho, 99. Sesso, 2010, parg. 134. Heller, op. cit. Heller, op. cit.; R. Roy e A. Heuty: Fiscal space: Policy options for financing human development (Londres, PNUD/Earthscan, 2009); D. Brutigam, OJ. Fjeldstad e M. Moore (eds): Taxation and statebuilding in developing countries: Capacity and consent (Nova Iorque, Cambridge University Press, 2008); P.S. Heller: Strengthening revenue mobilization efforts in SubSaharan Africa, in L. Wallace (ed.): Deepening structural reform in Africa: Lesson from East Asia (Washington, DC, FMI, 1997), pp. 3953.
CIT 100/VI
101
Caixa 4.7 Os efeitos de formas de tributao alternativas sobre a distribuio do rendimento na Amrica Latina
Um estudo recente analisou os efeitos de diferentes formas de tributao sobre a desigualdade de rendimentos em pases seleccionados da Amrica Latina. A figura em baixo apresenta alguns dos principais efeitos quantitativos da tributao sobre a desigualdade de rendimentos (medidos pelo co eficiente de Gini). Os efeitos confirmam o raciocnio terico; no entanto, os efeitos globais de uma tri butao diferente sobre a desigualdade dos rendimentos mantmse relativamente diminutos. Uma comparao com os Estados Unidos revela que, em teoria, os impostos sobre o rendimento podem ter um efeito significativo sobre a desigualdade, mas que esse potencial no utilizado na Amrica Latina. Tal realidade explicada pelo facto de o rcio global imposto/PIB nos pases seleccionados ser significativamente inferior ao dos pases da OCDE e que, por essa razo, o potencial de in fluenciar a distribuio de rendimentos se mantm relativamente reduzido. Logicamente, o potencial volume financeiro destinado s transferncias tambm se mantm relativamente diminuto e, desta forma, o efeito combinado dos impostos e das transferncias sobre a desigualdade de rendimento na Amrica Latina igualmente baixo quando comparado com o dos pases da OCDE, ou seja, re presenta apenas cerca de um tero do efeito no grupo de pases da UE15. O estudo conclui: O limitado potencial redistributivo dos impostos, especialmente quando com parado com o potencial da despesa social, sugere que um dos objectivos fundamental da poltica fiscal na Amrica Central deveria ser o aumento eficiente de receitas. [] existe frequentemente uma correlao entre a progressividade de um imposto e o seu potencial para cobrar receitas: se a progressividade do imposto deriva de isenes ou de taxas fiscais diferenciadas, a sua base pode ser delapidada. O alargamento da base de incidncia fiscal mesmo que isso implique a elimina o das isenes progressivas para aumentar o conjunto de recursos disponveis para efeitos de redistribuio atravs da despesa social, pode melhorar a progressividade global da poltica fiscal. Estas concluses no implicam, contudo, que os considerandos de justia devam estar ausentes dos debates sobre poltica fiscal. Os dados disponveis demonstram que os impostos sobre o rendimento podem ser muito menos progressivos e que os impostos sobre o valor acrescentado e sobre as vendas podem ser muito menos regressivos em alguns pases do que em outros. Em parte, este efeito poder ser o reflexo de diferenas nas estruturas econmicas dos pases, embo ra seja provvel que tambm se deva a falhas na concepo fiscal. Estas falhas podem prejudicar simultaneamente a justia, a eficincia, a eficcia e a simplicidade administrativa. Isenes que favorecem desproporcionadamente os segmentos mais abastados da sociedade, por exemplo, podem tornar o imposto mais regressivo, facilitar a evaso fiscal e reduzir as receitas. Efeitos de diferentes formas de tributao em pases seleccionados sobre a desigualdade de rendimentos no continente americano
Notas: (a) inclui contribuies para a segurana social; (b) exclui contribuies para a segurana social. Fontes: Com base em R. Cubero e I. Vladkova Hollar: Equity and fiscal policy: The income distribution effects of taxation and social spending in Central America, Documento de trabalho do FMI n. 10/112 (Washington, DC, FMI, 2010), pp. 33 (citao), 38; clculos prprios.
102
CIT 100/VI
271. Como podem os pases identificar a existncia de potenciais inexplorados que possam utilizar na mobilizao de receitas? Calcula-se que, nos pases de rendimento baixo, o volume de receitas cobradas atravs de impostos poderia aumentar de 1 para 4 por cento do PIB nos prximos dez anos.26 No entanto, qualquer avaliao razovel da possibilidade de aumentar a receita fiscal nacional teria de ser extremamente especfica para cada pas. Os pases africanos subsaarianos, por exemplo, apresentam em mdia um rcio impostos/PIB de cerca de 20 por cento (comparado com uma mdia de 36 por cento nos pases da OCDE), que se tem mantido consideravelmente estvel nos ltimos 30 anos. Embora o rcio global se tenha mantido praticamente constante durante esse perodo, a composio da receita fiscal alterou-se de forma significativa: enquanto a percentagem de receitas provenientes do comrcio internacional desceu, reflectindo a queda dos preos que se seguiu s recentes vagas de globalizao, as receitas dos impostos directos e (em menor escala) indirectos aumentaram. Os dados disponveis sugerem que os nveis de receita poderiam subir nos pases de rendimento baixo medida que estes transitam para nveis de rendimento intermdio. No entanto, o nvel ideal de receita/PIB ter de ser um clculo extremamente especfico por pas. As polticas fiscais so afectadas por factores estruturais e pelos esforos de cobrana fiscal. Os factores estruturais mudam habitualmente no longo prazo, ao passo que os esforos de cobrana fiscal podem ser alterados no curto prazo. 272. Possveis estratgias para aumentar a mobilizao de recursos devem distinguir entre as principais categorias de receitas: impostos directos (normalmente imposto sobre o rendimento, imposto sobre imveis e riqueza, imposto sobre as empresas), impostos indirectos (dos quais o imposto sobre o valor acrescentado (IVA) o mais importante, bem como os impostos sobre o consumo e as vendas) e os impostos comerciais (tarifas sobre importaes e exportaes), que asseguram uma obrigao fiscal adequada e equitativo para uma base de incidncia fiscal ampla. Embora a combinao especfica de instrumentos dependa do desempenho fiscal de cada pas no momento, a maior parte das estratgias propostas aplica-se vasta maioria de pases. Nas ltimas dcadas, as receitas cobradas atravs dos impostos comerciais diminuram drasticamente na maioria dos pases de rendimento baixo, sendo provvel que essa tendncia se acentue. No entanto, os pases de rendimento baixo precisam de reforar a sua capacidade de taxar o comrcio internacional. Esse reforo implicar provavelmente uma reorganizao do sistema aduaneiro e uma racionalizao dos procedimentos alfandegrios para implementar um sistema eficiente e eficaz em termos de custos. Na sequncia da quebra nos impostos sobre o comrcio, coube maioritariamente aos impostos indirectos suprir a falta de receitas dos governos. 273. Apesar de muitos pases terem introduzido o IVA com sucesso, podero ser necessrios novos ajustamentos para garantir uma aplicao equitativa e restringir o consumo de bens prejudiciais para as pessoas (por exemplo, tabaco, lcool) ou para a sociedade (por exemplo, petrleo). O grfico 4.1 revela que, em pases como o Brasil e o Gana, os impostos indirectos sobre os bens e servios (que so considerados relativamente fceis de cobrar) tendem a representar uma percentagem maior das receitas globais do governo que em pases tpicos europeus. Isso no significa que aumentar a tributao indirecta seja uma soluo justa para a necessidade de aumentar as receitas. 274. Quando se implementam reformas fiscais, o seu impacto na distribuio de rendimento nacional merece muita ateno e no pode ser isolado das polticas de transferncia. Os governos dispem de dois instrumentos principais para alterar a distribuio de rendimento nacional: a tributao (incluindo as contribuies para a segurana social); e as transferncias sociais.
26
S. Gupta e S. Tareq: Mobilizing revenue: Strengthening domestic revenue bases is key to creating fiscal space for Africas developmental needs, in Finance & Development, Vol. 45 (2008), N 3, descarregvel em: http://www.imf.org/external/ pubs/ft/fandd/fda.htm.
CIT 100/VI
103
Em teoria, os dois instrumentos podem ter efeitos progressivos e regressivos ou podem anular-se mutuamente. Em ltima anlise, o que conta o resultado combinado dos impostos e das transferncias. Pretende-se claramente que o efeito total de todas as transferncias sociais seja progressivo. A cobrana de impostos e contribuies permite o financiamento das transferncias sociais, mas pode diminuir ou aumentar os efeitos progressivos das transferncias. Esse efeito depende do peso relativo de diferentes formas de tributao nos sistemas fiscais nacionais e da concepo especfica dos componentes individuais. Embora formas especficas de tributao sejam frequentemente associadas regressividade ou progressividade, a concepo efectiva de um imposto pode modificar essas caractersticas genricas. O imposto sobre o rendimento, por exemplo, considerado progressivo, mas so patentes as excepes. A tributao indirecta sobre o consumo e as vendas considerada regressiva, mas alguns dos seus efeitos podem ser reduzidos isentando alguns bens e servios bsicos ou utilizando taxas fiscais diferenciadas. As contribuies para o seguro social so geralmente neutras, se forem cobradas como percentagem uniforme dos salrios ou rendimentos. Diferentes so os seus efeitos, no entanto, se as pessoas com baixos rendimentos beneficiarem de contribuies reduzidas e/ou se forem introduzidos tectos contributivos para quem aufere rendimentos elevados. O efeito real de diferentes formas de tributao num pas em desenvolvimento analisado na caixa 4.7. 275. Numa perspectiva de equidade e eficincia, os impostos sobre o rendimento e sobre as empresas, bem como os impostos sobre os imveis, podem necessitar de novos ajustamentos para simplificar o sistema fiscal, alargar a base de incidncia fiscal, restringir as isenes e garantir taxas fiscais adequadas e equitativas em todos os nveis de distribuio do rendimento. Uma reviso dos mecanismos reguladores e institucionais da administrao fiscal tambm pode produzir resultados positivos.
Quadro 4.1 Receitas governamentais expressas em percentagem do PIB

Pases da OCDE Reino Unido Receitas totais provenientes de impostos e contribuies Impostos directos Impostos sobre bens e servios impostos gerais sobre bens e servios impostos sobre o consumo outros Contribuies sociais Outros impostos Outras receitas 35,55 14,23 10,29 6,36 2,89 1,04 6,87 4,16 Alemanha 36,31 11,64 10,54 7,07 2,55 0,92 13,27 0,86 Sucia Espanha 43,01 17,09 13,08 9,58 2,73 0,91 11,69 1,15 32,86 10,08 8,28 5,13 2,04 1,06 12,13 2,37 Pases em desenvolvimento Brasil 31,70 6,88 10,17 9,84 0,32 0,00 13,01 1,64 6,52 Gana 23,78 6,41 10,56 7,83 2,50 0,28 * 6,81 8,17
* Os dados relativos ao Gana referem-se ao oramento do governo e no incluem fundos da segurana social . Fontes: Com base em dados da OCDE (Alemanha, Espanha, Reino Unido e Sucia), do FMI (Gana), do IPEA e do Ministrio das Finanas (Brasil).
276. A tributao da economia informal ser um dos maiores desafios dos pases de rendimento baixo nos prximos anos. A importncia da economia informal nesses pases uma das causas da fraca cobrana de receitas nesse domnio, que se caracteriza por unidades de pequena dimenso, elevada heterogeneidade e baixas expectativas de lucros. Para alm do aumento do IVA (com os seus potenciais efeitos negativos sobre a equidade), propem-se duas abordagens principais para a tributao da economia informal: tributao associativa e imposto executrio. A vantagem da tributao associativa reside no facto de resultar de um acordo entre o governo e as associaes empresariais (que negoceiam em nome dos seus membros). Para que a tributao 104
CIT 100/VI
associativa possa ser implementada com xito, so necessrias duas condies: o governo tem de estar sob grande presso para cobrar receitas adicionais; e tem de existir uma contraparte (reconhecida pelos seus membros) que represente a economia informal. O acordo que introduziu a tributao do sector dos transportes no Gana, em 1987, um exemplo de uma implementao bem sucedida neste domnio. A segunda proposta diz respeito introduo de um sistema forfetrio para as pequenas empresas, que pagam impostos relativamente a uma determinada caracterstica observvel, por exemplo, a renda paga, o volume de negcios ou a dimenso das instalaes. 277. Encontrar e alargar espao fiscal um desafio que os governos tm de assumir, com o apoio do dilogo social com os parceiros sociais e outras partes interessadas. Isto requer uma ampla base de conhecimento dos actuais e futuros nveis de despesa e receita, alicerada em cenrios que envolvem o desenvolvimento de variveis demogrficas, macroeconmicas e de mercado de trabalho fundamentais. Uma abordagem de oramentao social pode ser uma ferramenta til para apoiar este processo de planeamento poltico (ver caixa AII.1 no anexo). Analogamente, modelos micro analticos baseados em agregados familiares, simulando os efeitos dos impostos e das transferncias sobre o rendimento familiar, prevem os efeitos distributivos provveis dos mecanismos de transferncia e cobrana de receitas e fornecem, por conseguinte, informaes importantes para um processo de deciso nacional consensual. Infelizmente, na maioria dos pases em desenvolvimento, estes instrumentos cruciais para uma boa governana e um dilogo social eficaz esto insuficientemente desenvolvidos. 278. Em termos prticos, a relao entre a cobrana de receitas e uma boa governana participativa tem sido amplamente negligenciada pela comunidade internacional, sendo concentrados significativamente mais esforos na reduo da despesa que na cobrana de receitas. No obstante os mritos de reformas recentes do sistema fiscal e da administrao fiscal em pases de rendimento baixo, coloca-se a questo de saber se foi encontrado o equilbrio certo entre a tributao obrigatria e as informaes dos contribuintes, por um lado, e o envolvimento no dilogo sobre a necessidade e a utilizao de receitas gerais, por outro lado.
4.2.2. A viabilidade financeira de sistemas de segurana social maduros

279. A viabilidade financeira de sistemas de segurana social maduros tem sido amplamente debatida no contexto das mudanas demogrficas. Os aumentos previstos nos rcios de dependncia econmica nas prximas dcadas tm suscitado preocupaes sobre a sustentabilidade da economia europeia e de outras economias desenvolvidas. Em 2050, prev-se que a Unio Europeia ter duas pessoas em idade activa por cada idoso, em oposio ao actual rcio de quatro para um.
Fazer ajustamentos face s mudanas demogrficas

280. O envelhecimento forar o aumento da despesa com penses, cuidados de sade e cuidados prolongados nas prximas dcadas. No entanto, considerando as medidas de consolidao da despesa j adoptadas por muitos pases nos ltimos 20 anos, este facto no representa obrigatoriamente uma ameaa grave ao equilbrio financeiro dos sistemas de proteco social nacionais e/ou ao equilbrio financeiro dos oramentos pblicos. Mesmo que o desafio demogrfico no seja correctamente gerido (o pior cenrio), os efeitos sobre a sustentabilidade dos sistemas de transferncias sociais nacionais (mesmo em pases com sistemas altamente desenvolvidos) podem ser menos dramticos do que geralmente se supe. Todavia, sero necessrios ajustamentos das polticas como, por exemplo, medidas de personalizao da proteco social da sade em resposta a padres de doena alterados, para melhorar a coordenao dos servios de sade e sociais, reduzir as carncias de profissionais de sade (em particular de enfermeiros e de prestadores de cuidados) e alargar a cobertura e as prestaes aos cuidados prolongados.
CIT 100/VI
105
281. A ltima previso disponvel do Comit de Poltica Econmica da Unio Europeia sobre o custo combinado das prestaes de segurana social mais importantes em resultado do envelhecimento das populaes revela que ainda h razo para acreditar que a transio demogrfica europeia pode ser controlada (quadro 4.2). O principal indicador para a alegada catstrofe demogrfica da Europa no domnio da segurana social sempre tem sido o ndice de dependncia dos idosos. O problema, no entanto, pode no ser to grave como parece, por uma razo muito simples. fcil demonstrar que, perante uma demografia em rpido envelhecimento na Europa Ocidental, aumentar o tempo despendido de facto no emprego provavelmente uma soluo para a maioria dos regimes de penses. O aumento das taxas de participao na mo-de-obra no grupo etrio 15-64 anos, mediante a adopo de vrias medidas como o aumento das taxas de participao das mulheres e das taxas de participao global em resultado de uma entrada mais precoce no mercado de trabalho, permitir atingir esse objectivo. Acima de tudo, porm, tudo aponta para que o rcio de dependncia dos idosos na Europa possa ser mantido no seu actual nvel durante os prximos 50 anos, atravs de um aumento gradual da idade efectiva da reforma, de 60 anos (actual) para 65 anos.
Quadro 4.2. Aumentos esperados na despesa social da Unio Europeia, 2007-2060

Percentagem do PIB Nvel em Penses Cuidados de sade Cuidados prolongados Subsdios de desemprego Educao Total 2007 10,2 6,7 1,2 0,8 4,3 23,2 Alterao desde 2007 em pontos percentuais 2035 +1,7 +1,0 +0,6 0,2 0,3 +2,8 2060 +2,4 +1,5 +1,1 0,2 0,2 +4,6
Fonte: Comisso Europeia: The 2009 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the EU27 Member States (200860), Srie Economia Europeia N 2, 2009 (Luxemburgo, 2009), quadro 1.
282. O quadro 4.2 indica que o aumento mdio esperado da despesa social nacional inferior a 5 por cento do PIB nos prximos 50 anos, o que, embora seja significativo, no dever ser impossvel de controlar. Existem, no entanto, diferenas significativas entre os pases, que resultam menos do processo de envelhecimento em si que das caractersticas dos programas, incluindo o seu financiamento, elegibilidade e generosidade das prestaes. As projeces tomam em considerao os efeitos esperados das reformas da segurana social j legisladas e implementadas (incluindo as novas frmulas de clculo das prestaes e o aumento da idade da reforma), bem como os aumentos esperados na participao na mo-de-obra e nas taxas de emprego. A Comisso Europeia tomou medidas para gerir activamente o impacto do envelhecimento nos sistemas de proteco social e na economia em geral. Um passo importante foi dado, em Julho de 2010, com o Livro Verde da Unio Europeia sobre penses que, pela primeira vez, procura claramente um equilbrio entre a manuteno da sustentabilidade financeira e a manuteno da adequao social (ver caixa 4.8). 283. No entanto, possivelmente muito mais importante que as preocupaes com a sustentabilidade das penses e de outros regimes de segurana social a probabilidade de as taxas de crescimento do PIB e do PIB per capita estarem em risco quando a populao envelhecer e a populao em idade activa diminuir. O envelhecimento no estado actual das coisas pode funcionar como um travo ao crescimento econmico, reduzir os nveis de crescimento mdio a longo 106
CIT 100/VI
Caixa 4.8 Sistemas de penses na Unio Europeia: O Livro Verde da UE (Julho de 2010): Regimes de penses adequados, sustentveis e seguros
Regra geral, os sistemas nacionais de penses da segurana social dos EstadosMembros da Unio Europeia esto concebidos para habilitar os idosos da populao a nveis razoveis de conforto e dignidade. Muitos desses regimes inserem-se na categoria de prestaes definidas, em geral indexadas s remuneraes, ou incluem uma parte substancial nesses termos; muitos so financiados pelo sistema por repartio em alternativa a mecanismos de financiamento prvio ou de poupana. De resto, porm, cada Estadomembro desenvolveu as prestaes de penses de acordo com as suas prprias condies e percepes, pelo que actualmente reina uma ampla diversidade de abordagens e no se vislumbram tendncias no sentido de uma soluo universal. Neste momento, contudo, considerase que, dentro do mbito mais abrangente da segurana so cial, as prestaes de reforma colocam uma presso cada vez maior sobre as finanas nacionais, em resultado de dois factores em particular: em primeiro lugar, a dupla tendncia demogrfica para a longevidade e reduzidas taxas de fertilidade, que resultam num equilbrio mutvel e difcil de gerir entre os trabalhadores contribuintes activos e os beneficirios de penses; e, em segun do lugar, a grave e dispendiosa crise econmica que se vive em todo o mundo desde 2007. A Comisso Europeia (CE) promoveu estudos exaustivos para identificar as caractersticas bsi cas desta experincia comum e possveis abordagens polticas ao dispor dos EstadosMembros. Nesse sentido, a CE publicou em Julho de 2010 o Livro Verde: Regimes europeus de penses adequados, sustentveis e seguros, que apresenta os resultados provisrios deste trabalho com o objectivo de os actualizar subsequentemente em face dos comentrios e respostas suscitados. Para alm dos desafios colocados pelo envelhecimento demogrfico e pela crise financeira mun dial (seguida, entretanto, por uma consolidao fiscal em larga escala), o Livro Verde identifica um conjunto de questes suscitadas no contexto das recentes reformas levadas a efeito numa srie de pases para alcanar sustentabilidade financeira e que vieram agravar o desafio da prestao de penses adequadas. O Livro Verde define um quadro de objectivos no mbito do qual se podero procurar encontrar solues polticas. A manuteno da adequao e da sustentabilidade identificada como objec tivo primordial. Como se observa no Livro Verde, adequao e sustentabilidade so duas faces da mesma moeda; a viabilidade financeira dos sistemas de penses na Unio Europeia pode depender criticamente dos passos que forem dados para alm das reformas j implementadas. O Livro Verde tambm enuncia um conjunto de questes pendentes que devem ser abordadas, in cluindo as questes suscitadas pela mobilidade acrescida da modeobra na Unio Europeia, os aspectos regulamentares e a distribuio dos riscos (relacionados com os investimentos e outros) perante a emergncia incipiente de um mercado interno de penses e a necessidade de melhorar a educao e a sensibilizao financeiras. O documento destaca o aumento rpido dos rcios de dependncia dos idosos, que se observa em maior ou menor grau em todos os EstadosMembros, e as suas implicaes para o aumento dos custos da prestao de penses ano aps ano. Em resultado do aumento da longevidade, um facto auspicioso per se, os cidados comunitrios des pendem actualmente, em mdia, um tero das suas vidas adultas no escalo que tradicionalmente se considerava a idade da reforma, uma tendncia positiva que est longe de ter um fim vista. Uma abordagem fundamental, que passa por permitir que os trabalhadores de ambos os sexos permaneam mais tempo no mercado laboral, faz eco do trabalho recente desenvolvido pela OIT, no qual se salienta a necessidade de coordenar as polticas em matria de penses de segurana social com polticas de emprego adequadas. As primeiras reaces das confederaes europeias de sindicatos ao Livro Verde tornam claro, no entanto, que essas polticas sero alvo de uma opo sio feroz, se a necessidade de incentivar vidas laborais mais longas se traduzir simplesmente no aumento da idade obrigatria de reforma.
Fonte: Comisso Europeia: Livro Verde: Regimes europeus de penses adequados, sustentveis e seguros, COM(2010)365 final (Bruxelas, Julho de 2010).
prazo para metade, quando comparado com os nveis de crescimento anual de 22,5 por cento que poderiam ser obtidos numa situao em que o envelhecimento demogrfico no representasse uma limitao ao crescimento do emprego.
CIT 100/VI
107
284. O debate dos ltimos anos sobre as alteraes demogrficas e a segurana social tambm reflectiu uma melhor compreenso da complexidade desta relao. actualmente consensual que, mais do que analisar os rcios demogrficos de dependncia dos idosos, o ajustamento s alteraes demogrficas deve tomar plenamente em considerao o nexo desempenho econmico/emprego/segurana social. Reflectindo o impacto das alteraes demogrficas nos mercados de trabalho e no emprego, so necessrias respostas polticas integradas que abordem possveis carncias de competncias, promovam a produtividade, aproveitem a maior diversidade da mo-de-obra a nvel de sexo, idade e origem tnica, para facilitar o equilbrio entre a vida profissional e a vida familiar de homens e mulheres, garantir segurana de rendimento e acesso a servios sociais. 27
Garantir recursos financeiros para a segurana social em tempos de austeridade

285. Muitos pases enfrentam dfices governamentais elevados, que no param de aumentar, na sequncia da crise econmica e financeira mundial. Esta situao afecta pases em todos os nveis de desenvolvimento. Como se pode ver na figura 4.3, todos os pases com dados disponveis, excepo de dois, prevem oramentos de estado deficitrios em 2011, merc de uma combinao de diminuio da receita e de aumento da despesa. Esta evoluo revela uma presso crescente sobre a despesa do Estado, incluindo a despesa com a segurana social.
Figura 4.3. Estimativas do FMI sobre os nveis do dfice pblico antes e depois da crise (em percentagem do PIB)
16 14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 -12 -14
Supervit/Dfice do sector pblico, em % do PIB
Ar
a aS
ud
ita
re Co
ia
Br
as
il In
n do
ia
Ch
ina A
tr us
li
n Ca
ad
s o ul sa ico Rus anha ntina tlia o S nia ana ndia po nido Unid I d Qu r Ja s U no m rge F o Ale ca i o i A ra Re fr tad de Es Fe x M
2007
2011 (est.)
Fonte: FMI: Fiscal Monitor: Fiscal exit: From strategy to implementation (Washington, DC, 2010) .
286. Dfices desta ordem criam, obviamente, uma presso enorme sobre a consolidao da despesa pblica. A reaco imediata crise da dvida pblica nas economias avanadas (designadamente na Europa) no dever ser, no entanto, conter a despesa numa altura em que a economia real no mostra sinais de acelerar. Cortar a despesa afectar com toda a probabilidade as transferncias, os salrios do sector pblico e os investimentos pblicos. Repercutir-se- em contraces prcclicas da procura e numa depreciao das infraestruturas com efeitos negativos prolongados sobre o crescimento.
27
Para um debate mais aprofundado, ver OIT: Employment and social protection in the new demographic context (Genebra, 2010).
108
CIT 100/VI
287. Aumentar as receitas nacionais seria uma resposta mais racional. No existe uma razo bvia que explique por que razo a ustria (48,8 por cento do PIB), a Dinamarca (55,6 por cento), a Finlndia (47 por cento) e a Sucia (51,9 por cento) podem suportar rcios de receita pblica da ordem dos 50 por cento do PIB e outros como, por exemplo, a Alemanha (44,4 por cento), a Grcia (36,9 por cento), o Reino Unido (36,9 por cento) e os Estados Unidos (30,4 por cento) s podem suportar rcios de receita pblica da ordem dos 35-45 por cento do PIB. 28 Tambm no h razo para assumir que a redistribuio atravs da tributao reduz automaticamente a procura agregada. 288. O FMI calcula que o potencial de aumento da receita na Alemanha, nos Estados Unidos, em Frana, na Itlia, no Japo e no Reino Unido se situa entre 4 e 6 por cento do PIB. 29 A resposta parece ser que alguns pases onde um dfice da balana primria mais sistmico devem aumentar a sua receita. Se parte destes aumentos fosse investida em reas produtivas, como a educao, a sade, a produo ecolgica, a reabilitao das infraestruturas, mas tambm na segurana social como catalisador da procura nacional, seria possvel incentivar o crescimento e, designadamente, o emprego pblico. Do mesmo modo, nos pases de rendimento baixo e intermdio existem apelos a uma mobilizao adicional da receita nacional para financiar o desenvolvimento. 30 Parece haver necessidade de uma poltica de tributao acrescida que se repercuta no aumento da produtividade e do investimento e que tambm melhore a equidade. 289. medida que se passa da expanso fiscal induzida pela crise para uma consolidao fiscal ps-crise , existe o risco de medidas de austeridade fiscal comprometerem a recuperao, em particular a nvel do aumento do emprego produtivo e da garantia de nveis adequados de proteco social, o que poder traduzir-se por um aumento da pobreza e da vulnerabilidade a curto e a longo prazo. Isso deve-se em parte a uma distoro estrutural da consolidao fiscal em determinados pases, onde as medidas de austeridade so direccionadas principalmente para os programas de despesa com a segurana social e com o mercado de trabalho e afectam, sobretudo, grupos de rendimento baixo, enquanto, simultaneamente, os trabalhadores que auferem salrios elevados e as grandes empresas vem reduzidas as suas cargas fiscais. 31 290. A experincia das dcadas de 1980 e de 1990 mostrou os efeitos desastrosos que medidas de austeridade desequilibradas podem ter no desenvolvimento econmico e social dos pases. Uma das muitas lies que se podem retirar das polticas de ajustamento estrutural a necessidade de salvaguardar, seno mesmo reforar, os investimentos no desenvolvimento humano em pocas de austeridade, para no comprometer a produtividade, o crescimento e a coeso social no futuro. Nas economias emergentes, em particular, o reforo dos sistemas de proteco social pode ajudar a estimular a procura nacional, reduzir as poupanas excessivas, diminuir nveis de desigualdade excessivamente elevados e contribuir para um desenvolvimento econmico e social mais equitativo e sustentvel.32 291. Alcanar maiores nveis de participao das mulheres e dos homens no mercado de trabalho imperativo para manter os nveis de vida das sociedades em envelhecimento e no ape-
28 29 30 31 32
General government revenue as a percentage of GDP for 2009, da base de dados World Economic Outlook do FMI. FMI: Navigating the fiscal challenges ahead, Srie Fiscal Monitor, do FMI, 14 de Maio de 2010 (Washington, DC, 2010), pp. 4547. UNCEA: Economic report on Africa 2010: Promoting highlevel sustainable growth to reduce unemployment in Africa (Addis Abeba, 2010). OIT: World of Work Report, 2010: From one crisis to the next (Genebra, 2010), pp. 5775. Ver, por exemplo, R. Torres: Incomplete crisis responses: Socioeconomic costs and policy implications, in International Labour Review, Vol. 149 (2010), N 2, pp. 227237.
CIT 100/VI
109
nas para estabilizar os regimes de penses. Um novo aumento da idade da reforma, de facto, no de jure, e de forma equitativa (como est a ser tentado actualmente em muitos pases europeus) continuar a ser um desafio poltico inevitvel. A tarefa mais importante para a prxima dcada , contudo, garantir empregos adequados para os trabalhadores mais velhos, porque ser a chave para conseguir reduzir a crise do envelhecimento para dimenses gerveis.
4.2.3. Consideraes sobre os custos versus prestaes: relao entre os custos fiscais e os resultados
292. Embora as alteraes demogrficas tenham exigido e possam continuar a exigir alguns ajustamentos, os sistemas de segurana social dos pases desenvolvidos permanecem uma parte integrante da estrutura socioeconmica das suas economias. Na Unio Europeia e em outros pases de rendimento elevado, os programas de segurana social tm conseguido atingir o seu principal objectivo: diminuir a desigualdade de rendimentos e reduzir a pobreza (ver, tambm, a seco 1.2.1). 293. No oferece dvidas que a pobreza generalizada e a insegurana econmica so ameaas ao crescimento econmico sustentado dos pases em todos os nveis de desenvolvimento. 33 Tambm se tornou claro que as polticas coordenadas para promover o emprego, reduzir a pobreza e lidar com as preocupaes de distribuio, conseguiram atenuar as repercusses da crise e promover a transio para uma recuperao rpida. Programas de segurana social bem concebidos desempenham um papel determinante na promoo de um desenvolvimento econmico e social equilibrado. 294. Dados comprovados ajudam a refutar os argumentos segundo os quais nveis elevados de despesa social so financeiramente inviveis num contexto de concorrncia global. Numa perspectiva histrica e mundial, possvel demonstrar que os pases mais bem sucedidos na promoo de um crescimento sustentvel duradouro e na reduo da pobreza tm, sem excepo, sistemas de segurana social abrangentes e economias abertas. Embora possam no existir dados conclusivos que demonstrem uma relao causal entre a segurana social e o desempenho econmico positivo, sabe-se que as duas situaes coexistem em todos os pases com sucesso. Os pases da OCDE decidiram investir fortemente na segurana social, em regra mais de 20 por cento do PIB, como parte das suas estratgias de crescimento e de reduo da pobreza de longo prazo. Mais importante ainda, talvez, comearam a agir nesse sentido quando ainda eram pobres. Numa determinada altura, estes pases adoptaram estratgias de promoo do crescimento com equidade, e estas estratgias revelaram-se bem sucedidas. 295. A sua histria recente demonstrou tambm, contudo, que uma despesa social elevada no por si s uma condio suficiente para reduzir a pobreza e a desigualdade e apoiar o crescimento econmico. A experincia demonstra que, em termos genricos, a boa governana uma condio necessria para o sucesso. Nesse contexto, embora a despesa social deva ser sensatamente afectada e contida numa retoma econmica, para evitar uma dependncia injustificada de transferncias, numa poca de crise econmica e social deve poder aumentar-se essa despesa sempre que necessrio. 296. Em pocas de crise econmica, nacional e mundial, os sistemas de segurana social desempenham um papel importante como estabilizadores econmicos e sociais. A concesso de prestaes de proteco social a desempregados e outros beneficirios vulnerveis ajuda no s a impedir as pessoas e as suas famlias de cair na misria profunda, como tambm a limitar
33
OIT: World Work Report, 2008: Income inequalitites in the age of financial globalization (Genebra, 2008).
110
CIT 100/VI
a queda da procura agregada, o que permite confinar a potencial dimenso da recesso e abrir caminho recuperao. Em muitos pases onde existem prestaes de desemprego e outros programas de segurana social e apoio ao rendimento, de importncia capital que as medidas destinadas ao seu reforo (como condies de elegibilidade alargadas, aumento das prestaes ou das dotaes oramentais) sejam includas no pacote de incentivo econmico. 297. No entanto, confrontados com um dilema inevitvel, os sistemas de segurana social, que nunca foram to necessrios como agora para prestar apoio ao rendimento, registam os nveis de receita mais baixos de sempre. Os governos tero eventualmente necessidade de recorrer a um nvel de despesa anticclica bastante acentuado e de permitir, simultaneamente, o esgotamento das reservas da segurana social. Perante uma crise, em 1935, o Governo dos Estados Unidos introduziu o pagamento de prestaes de penses e de desemprego entre as polticas do New Deal. Em Setembro de 2008, o Congresso dos Estados Unidos adoptou o alargamento das prestaes de desemprego no mbito de um pacote de incentivo econmico mais vasto destinado a promover a criao e a manuteno de emprego, investir em infraestruturas e conceder assistncia econmica e energtica. De igual modo, os recursos acrescidos afectados a diferentes programas de segurana social representam uma parte importante do Plano de relanamento da economia europeia, que recomendou aumentos temporrios do nvel e durao das prestaes de desemprego das famlias fortemente afectadas pela crise.34 Claramente, os regimes de seguro social e de assistncia social so instrumentos importantes para amortizar as sequelas desta crise. 298. Alis, uma das concluses consensuais retiradas da crise financeira asitica de finais de 1990 foi precisamente que o seu impacto teria sido muito menos prejudicial se tivessem existido programas de apoio ao rendimento. No obstante, embora alguns pases, como a Repblica da Coreia, tenham acelerado a implementao do seu regime de seguro de desemprego para os trabalhadores da economia formal e reforado a sua cobertura de segurana social em geral (uma estratgia posteriormente seguida pela Tailndia), a maior parte da populao mundial ainda carece de acesso a prestaes de segurana social. 299. Alguns pases industrializados precisam de desenvolver polticas que garantam o espao fiscal adequado para transferncias sociais, em especial quando so confrontados com a necessidade de financiar enormes pacotes de incentivo que exercem uma presso cada vez maior sobre os oramentos. J existem sinais de que, no futuro, a necessidade de financiar os nveis de dvida associados crise obrigar os pases a ajustar o nvel da despesa social.
4.3
Conceber, administrar e gerir sistemas de segurana social eficazes e eficientes

300. Os sistemas de segurana social so eficazes e eficientes quando atingem os seus objectivos polticos com custos adequados e sem efeitos colaterais indesejados. Os sistemas de segurana social s so sustentveis se forem concebidos para responder s necessidades das pessoas e se forem geridos de forma adequada e fivel. Nada abala mais a credibilidade dos sistemas de segurana social do que uma m gesto, que encarada como desperdcio de dinheiro e percepcionada como alheia s necessidades das pessoas. Nos ltimos anos tm sido suscitadas vrias questes que se revestem de actualidade e merecem ser debatidas em maior profundidade. Um debate incessante procura, sobretudo, encontrar as melhores formas de garantir que as prestaes cobrem toda a populao ou, por uma questo de prioridade, alguns grupos-alvo especficos, que as prestaes so adequadas e que a sua concesso e superviso assegurada.
34
Comisso das Comunidades Europeias: Comunicao da Comisso ao Conselho Europeu: Plano de relanamento da economia europeia (Bruxelas, 2008), p. 8.
CIT 100/VI
111
4.3.1. Conceber e implementar programas para a extenso da cobertura da segurana social Responder ao desafio da cobertura
301. A ateno crescente devotada aos programas de assistncia social nos ltimos anos reflecte o reconhecimento de que, mesmo em contextos nos quais os regimes contributivos esto consolidados, uma percentagem significativa da populao activa carece dos pr-requisitos econmicos mnimos para terem uma vida digna. Os regimes de assistncia social reforam a segurana de rendimento dos pobres e so uma demonstrao de solidariedade social para com esses membros da sociedade, que tambm devem beneficiar da riqueza produzida pela comunidade. 302. No mbito desta funo redistributiva, a assistncia social era basicamente percepcionada como uma rede de segurana que protegia aqueles cuja segurana de rendimento, por qualquer razo, no podia ser assegurada pelo nexo segurana social/emprego. Na maioria dos casos, compreendia-se que esta proteco era temporria, porque se esperava que o funcionamento econmico natural da sociedade reintegrasse os beneficirios no sistema econmico. Outro aspecto importante da redistribuio o acesso continuado dos beneficirios aos activos sociais (educao e sade, por exemplo), que refora a sua resilincia perante a pobreza. 303. Existem provas conclusivas de que os programas de assistncia social so eficazes no alcance dos seus objectivos. A OIT compilou um meta-estudo de resultados de cerca de 80 estudos sobre programas de transferncias monetrias em vigor nos ltimos dez anos em 30 pases de todo o mundo, na sua maioria pases em desenvolvimento, que j esto a fornecer elementos para um piso de transferncias sociais. 35 A figura 4.4 condensa os resultados deste meta-estudo numa anlise resumida dos vrios regimes de transferncias monetrias. A figura mostra claramente que os regimes de transferncias monetrias de 30 pases tiveram um impacto claro e positivo na promoo do desenvolvimento humano, na medida em que apoiaram o pleno uso das capacidades produtivas, aumentaram e estabilizaram o consumo e facilitaram a coeso social e a incluso. 304. Os estudos da OIT e vrios outros estudos sobre regimes de transferncias sociais existentes concluem que, regra geral, estes tm um impacto positivo na pobreza, na sade e na nutrio, no estatuto social dos beneficirios (designadamente nas mulheres), na actividade econmica e nos investimentos empresariais em pequena escala (designadamente na agricultura) e que evitaram efeitos adversos significativos sobre a participao no mercado de trabalho das populaes pobres que servem. 305. Para alm dos efeitos sociais extremamente positivos das transferncias monetrias detectados, os estudos que analisaram os efeitos econmicos dos regimes de transferncias monetrias tambm constataram efeitos positivos sobre o comportamento empreendedor das famlias beneficirias. Muitas famlias utilizaram parte das transferncias monetrias para investir em actividades agrcolas de pequena escala, incluindo a aquisio de gado. Estas famlias procuraram criar fontes de rendimento que as pudessem proteger minimamente contra futuros choques econmicos, em particular contra crises de preos alimentares. Na Nambia, por exemplo, as penses universais de velhice e invalidez estimularam os mercados de bens e servios produzidos localmente. Nos pases de rendimento baixo e intermdio, tal como nos pases industrializados, as transferncias sociais demonstraram a sua capacidade para actuar como estabilizadores econmicos.
35
OIT: Effects of noncontributory social transfers in developing countries: A compendium (Genebra, 2010).
112
CIT 100/VI
Figura 4.4. Resumo das avaliaes de impacto dos regimes de transferncias sociais existentes em 30 pases
MELHORIA DO DESENVOLVIMENTO HUMANO Trabalho infantil Sade preventiva da criana Taxas de abandono escolar Habilitaes escolares Sade preventiva materna Frequncia escolar Nvel de escolarizao CAPACIDADE PRODUTIVA DE APOIO Empregabilidade Criao de emprego Participao no mercado de trabalho Actividades produtivas MELHORIA E ESTABILIZAO DO CONSUMO Despesa com alimentao Desigualdade de rendimento Nvel de rendimento e estimulao do consumo Estabilidade de rendimento e reduo do consumo Efeitos de longo prazo sobre o rendimento e o consumo Nvel nutricional Saciao FACILITAO DA COESO SOCIAL E DA INCLUSO Empoderamento Relaes intra-familiares Capital social e solidariedade -5 0 5 10 15 20
Nmero de estudos que revelam efeitos positivos (+) ou negativos (-)
Nota: A figura apresenta o nmero de estudos que demonstraram um efeito claro, positivo ou negativo (apenas as categorias cobertas por trs ou mais estudos). Os estudos que no revelam efeitos ou em que os efeitos no so claros, no esto reflectidos neste grfico. Fontes: Com base em I . Orton: Reasons to be cheerful: How ILO analysis of social transfers worldwide augurs well for a basic income with some caveats, documento apresentado no 13. Congresso sobre o rendimento bsico, Earth Network, So Paulo, JunhoJulho 2010; OIT (2010), op. cit.
306. A OIT publicou recentemente um relatrio que descreve um conjunto de programas em pases seleccionados36. Nele se conclui que os programas tm um impacto em geral encorajante e deram muitos contributos para alcanar resultados adequados a nvel da nutrio, sade, educao, reduo de rendimentos, pobreza e desigualdade, aumento de competncias e acesso a oportunidades. 307. Esta srie de exemplos mostra que os pases com rendimentos mais baixos podem efectivamente alcanar maiores taxas de cobertura num perodo relativamente curto. Existe claramente uma ligao forte entre o nvel de rendimento de um pas, a estrutura do mercado de trabalho e o nvel de cobertura geral alcanado, e certamente possvel que os pases registem progressos notavelmente rpidos. A anlise das actuais prticas tambm ilustra a diversidade de concepes e mecanismos de concesso de prestaes. De facto, h muitas formas de prestar garantias de segurana social bsicas. Nos cuidados de sade, por exemplo, coexistem vrios mecanismos (segurana social/nacional, regimes financiados por impostos, vouchers, etc.) na maioria dos pases analisados. Os programas tambm apresentam diferentes nveis de integrao com outras reas polticas, como o acesso a servios sociais bsicos ou o emprego. Embora da competncia do governo a responsabilidade global pela concesso de prestaes adequadas, elas podem ser fornecidas por meios do sector pblico ou pelo sector privado (com ou sem fins lucrativos), com diferentes nveis de descentralizao. Cada abordagem tem as suas vantagens e os seus
36
OIT: Extending social security to all (Genebra, 2010).
CIT 100/VI
113
problemas e cada uma depende do seu percurso histrico. Em qualquer caso, a concepo e a concesso de prestaes devem ser sensveis s necessidades e capacidades dos beneficirios (a sua capacidade para contribuir, por exemplo). Em ltima anlise, o importante que todos tenham acesso s garantias bsicas. O resultado das estratgias de segurana social nacionais o objectivo primeiro. As formas e os meios adoptados pelos pases para o atingir, so secundrios. 308. Estes novos regimes implementados em todo o mundo demonstram que comea a reinar consenso sobre a importncia da extenso da cobertura da segurana social a todos, independentemente do nvel de desenvolvimento dos pases. So um indicador dos progressos significativos registados para o cumprimento da vertente dos direitos humanos no domnio da segurana social. Esses progressos parecem reflectir um maior reconhecimento do contributo essencial da segurana social para a reduo da pobreza e para o desenvolvimento humano. A segurana de rendimento e o acesso aos cuidados de sade so centrais na proteco conferida por estes novos regimes.
Encontrar a concepo correcta

309. No contexto da reduo da pobreza, a emergncia em larga escala de programas no contributivos de apoio ao rendimento em pases de rendimento baixo e intermdio trouxe para primeiro plano o debate sobre o direccionamento baseado nos recursos (rendimento ou riqueza). Este debate motivado por uma srie de considerandos que incluem a viabilidade financeira, os custos, a eficcia, a desigualdade de rendimento, os valores, os direitos, as tendncias de emprego e o apoio poltico. Apresentam-se seguidamente alguns elementos deste debate. 310. mas: O direccionamento baseado na situao individual pode ser executado de diferentes for-
condio de recursos (provas de rendimento ou despesa) que, apesar de exigir dados de grande qualidade que no esto disponveis em muitos pases e cuja obteno pode ser dispendiosa, podem ser calculados por mtodos indirectos de condio de recursos; direccionamento geogrfico, em que as transferncias so proporcionadas a todas as pes-soas que vivem em reas com elevada incidncia de pobreza; direccionamento de base comunitria, que utiliza as estruturas comunitrias para identificar os membros mais pobres de uma comunidade ou as pessoas elegveis segundo critrios acordados; direccionamento por categorias, em que as prestaes so concedidas a quem reconhecido como pertencendo a uma categoria especfica de populao vulnervel (povo indgena, por exemplo); auto-direccionamento, como nos programas de trabalho que oferecem salrios abaixo do valor do mercado, com base na lgica de que apenas os pobres optaro por esses programas.
311. H direccionamento em muitos programas financiados por impostos que concedem penses de velhice, abonos de famlia e prestaes a pessoas em idade activa incapazes de se sustentar com trabalho remunerado. Como se referiu anteriormente, o direccionamento tambm utilizado em programas de sade. frequentemente adicionado a outras condies de elegibilidade que regem o acesso s prestaes, como a idade (para penses de velhice), o local de residncia (para programas rurais) ou o comportamento (para a frequncia escolar). 312. Os argumentos explcitos em favor do direccionamento referem a acessibilidade dos preos, a eficincia e a igualdade de rendimento. Alega-se simplesmente que os programas direccionados, porque tm menos beneficirios que os programas universais, so menos dispendiosos
114
CIT 100/VI
e mais sustentveis. 37 Porque focam a redistribuio de rendimento nos pobres, em teoria as intervenes direccionadas obtm o mesmo resultado de reduo da pobreza usando menos recursos, pelo que so mais eficientes. Pela mesma razo, as intervenes direccionadas tambm so consideradas mais eficientes na reduo de desigualdades de rendimento que as medidas de redistribuio universais. 313. Estes argumentos desempenharam e continuam a desempenhar um papel importante na implementao generalizada em todo o mundo de programas com prova de condio de recursos ou de programas com formas de direccionamento semelhantes. No obstante, a sua base conceptual tem sido questionada em mltiplos aspectos e os programas tm sido criticados por vrias razes. 314. Em primeiro lugar, os argumentos apresentados anteriormente de forma muito simples pecam por no tomarem em considerao o carcter dinmico da pobreza, porque um direccionamento das transferncias exclusivamente para os pobres de modo algum impede a pobreza. Direccionar os recursos no exclusivamente para aqueles que j so pobres, mas tambm para as pessoas em risco de cair na pobreza, seria uma abordagem mais proactiva e prospectiva. 315. Em segundo lugar, os argumentos apresentados (que se centram na particular eficincia dos programas de direccionamento) so declaraes gerais que tm sido fortemente questionadas em contextos onde a populao apresenta uma elevada percentagem de pobres (pelo que eventuais poupanas resultantes do direccionamento sero provavelmente reduzidas). Alm do mais, o direccionamento caro e difcil, e d azo a grandes erros de incluso e excluso. Esses cenrios so tpicos de pases de rendimento baixo. 38 Mais genericamente, alega-se que nem todos os mtodos de direccionamento so adequados a todos os tipos de prestaes, que no so todos igualmente eficazes por causa de erros de incluso/excluso e que as exigncias estatsticas e administrativas diferem substancialmente. Acresce ainda que, em ltima anlise, o mesmo se pode dizer dos custos. 316. Em terceiro lugar, o custo do direccionamento uma rea de debate por direito prprio e alega-se que alguns mtodos podem ser indevidamente dispendiosos. A condio de recursos um exemplo em que o custo de implementao do direccionamento pode vir a representar uma percentagem elevada dos custos totais do programa. Isso sucede porque muito complicado e dispendioso identificar os pobres com rigor e actualizar essas informaes, quando no existem dados (e sistemas de dados) demogrficos fiveis. No entanto, em alguns programas foi possvel implementar o direccionamento atravs da condio de recursos indirecta, com custos relativamente baixos. Em geral, verificou-se que, quanto mais eficiente for o mecanismo de direccionamento (em termos de erros de incluso reduzidos), maior ser a probabilidade de ser mais caro e associado a erros de excluso. Em resumo, os custos do direccionamento no podem ser avaliados sem uma referncia aos erros de incluso e excluso gerados. 317. Em quarto lugar, importante garantir que o sistema transparente: obrigatrio que os beneficirios efectivos e potenciais compreendam se tm ou no direito a prestaes; s deste modo estaro em condies de obter os seus direitos (incluindo a oportunidade de recorrer de uma deciso). Estes procedimentos ajudam a conter efeitos de estigmatizao, garantem que as prestaes chegam aos grupos-alvos pretendidos e actuam como salvaguarda contra a cor-rupo.
37 38 Ver, por exemplo, D. Coady, M. Grosh e J. Hoddinott: The targeting of transfers in developing countries: Review of experience and lessons (Washington, DC, Banco Mundial, 2003). Ver, por exemplo, T. Mkandawire: Targeting and universalism in poverty reduction, Social Policy and Development Programme Paper No. 34 (Geneva, UNRISD, 2005).
CIT 100/VI
115
318. Finalmente, h quem argumente que os custos do direccionamento deveriam tomar em considerao no s os custos de implementao administrativos directos mas tambm os custos indirectos para os participantes no programa. Nessas circunstncias, programas com custos administrativos baixos (como o caso, frequentemente, dos mtodos autoselectivos) podem acabar por se tornar muito dispendiosos se forem includos os custos incorridos pelos participantes. Exemplos incluem os custos do tempo despendido, de transporte, de perda de outras oportunidades de rendimento, de pagamento de taxas (por vezes, subornos) para adquirir a documentao necessria, da possibilidade de estigmatizao, da eroso da autoestima e da coeso entre a comunidade, e da potencial destruio de redes de apoio informais. 319. Outro aspecto controverso do direccionamento o seu possvel efeito de excluso. Por um lado, quem defende o direccionamento afirma que os programas minimizam a excluso, porque a sua concepo os torna mais sensveis s necessidades e capacidades especficas dos pobres. Esta sensibilidade de concepo, alegam, pode ser mais prevalecente que nos programas universais em que a concepo se baseia num agregado familiar-padro. Por outro lado, teme-se que o direccionamento aumente a excluso, na medida em que define condies (de rendimento ou riqueza) difceis de avaliar; gera custos directos e indirectos para os potenciais beneficirios; e exige muito das instituies locais. 320. Importa no esquecer a complexidade tcnica e as experincias amplamente diferentes, colhidas com regimes direccionados e os seus resultados empricos. Estas so as caractersticas que alimentaram e prometem prolongar o debate sobre o direccionamento em razo dos recursos ou da situao pessoal. Tambm verdade que este debate est inextrincavelmente ligado a factores polticos. Questes puramente tcnicas aparte, a poltica e a ideologia tm influenciado a relativa inconclusividade do debate sobre a relevncia do direccionamento e definido o contexto para as questes da introduo ou no do direccionamento com base nos recursos, bem como da definio de limiares de recursos para fixao da elegibilidade. Estas questes reflectem em larga medida diferentes sistemas de valores e o poder de diferentes actores na vasta arena poltica para promover os seus valores e interesses. Nos ltimos dez anos, os programas direccionados parecem ter beneficiado de maior legitimidade social, talvez por serem percepcionados como justos, no sentido de que alegam dirigir-se aos mais necessitados e que, desse modo, podem contribuir para a reduo das desigualdades existentes. Existe uma suspeita latente, no entanto, de que o processo de definio da elegibilidade para prestaes nem sempre cumpre as devidas regras de independncia e transparncia. 321. Finalmente, nesta rea, como em muitos outros aspectos da proteco social, cada escolha implica as suas prprias vantagens e desvantagens. importante consider-las de forma integrada e no isoladamente. Como se mostrou anteriormente, melhorar alguns aspectos pode ter efeitos negativos sobre outros aspectos. O debate sobre o direccionamento em funo do rendimento, da riqueza ou de outros recursos tende invariavelmente a desviar a discusso dos objectivos especficos do programa, do contexto em que so implementados e das caractersticas dos beneficirios. O direccionamento apenas mera ferramenta, cuja relevncia e concepo deveriam ser avaliadas em funo do seu contributo para esses objectivos. Os programas de direccionamento eficazes demonstraram ter resultados muito positivos para a reduo da pobreza. No entanto, no devem ser considerados o nico meio eficiente para transferir rendimento para os pobres nem suficientes para combater a pobreza.
Responder ao desafio da adequao Garantir a fiabilidade das prestaes

322. bvio que, a longo prazo, os sistemas de segurana social precisam de dois tipos de estabilizao: financeira e social. A maioria dos debates sobre reformas nas ltimas dcadas foi accionada explcita ou implicitamente pela necessidade, real ou percepcionada, de estabilizao financeira. As polticas centraram-se nos dois principais blocos de despesa dos oramentos so116
CIT 100/VI
ciais pblicos a nvel nacional, nomeadamente nas penses e nos cuidados de sade. Graas a um consenso pblico tcito, a estabilizao financeira dos regimes de penses e de cuidados de sade tem-se traduzido em larga medida por manter constantes as taxas de contribuio, nos regimes de penses financiados por contribuies, ou por manter constante o rcio entre a elevada percentagem da despesa com penses e o PIB ou a despesa pblica total, nos regimes financiados por impostos. A maioria das reformas dos regimes de penses parece ter alcanado um xito razovel neste aspecto. As reformas da sade tiveram menos sucesso e a conteno de custos nos cuidados de sade tornou-se uma preocupao dominante a partir do final da dcada de 1970, frequentemente em detrimento de preocupaes com a qualidade e a adequao dos cuidados.
Garantir a segurana de rendimento na velhice

323. Tal como nos ltimos 25 anos, garantir a sustentabilidade e a adequao dos sistemas de penses continua a ser uma prioridade. Em 1994, uma publicao do Banco Mundial suscitou um debate internacional animado e o arranque de uma srie de reformas no domnio das penses.39 O documento advogava sistemas de penses tripartidos, compostos por um primeiro pilar sob a forma de uma penso de assistncia social modesta, direccionada ou universal, financiada pela cobrana de impostos; por um segundo pilar constitudo por um regime de poupana individual obrigatrio baseado no modelo chileno; e por um terceiro pilar constitudo por um regime de poupana individual voluntrio, como forma de evitar a previsvel subida em espiral dos custos com as penses. A OIT mostrou-se cptica durante 30 anos, enquanto o modelo do Banco Mundial ganhou razes na Amrica Latina e, mais tarde, na Europa Central e Oriental. A principal crtica da OIT residia no facto de considerar que as reformas baseadas em regimes de contribuio definida no produziriam nveis previsveis das prestaes e, por conseguinte, segurana real de rendimento na velhice. Infelizmente, o impacto da actual crise nos regimes de penses de contribuio definida confirmou entretanto esta viso. A histria do debate sobre as penses resumida na caixa 4.9.
Caixa 4.9 Uma breve histria do debate sobre a reforma dos regimes de penses
O paradigma de reformas do Banco Mundial centrouse em penses de gesto privada, plena mente financiadas, como segundo pilar de um regime de penses com pilares mltiplos. A prin cipal mensagem de Averting the old age crisis: Policies to protect the old and promote growth era que este sistema protegeria os regimes de penses contra os efeitos das sociedades em envelhe cimento e aumentaria o crescimento graas ao aumento das poupanas nacionais. Nos ltimos anos da dcada de 1990, o modelo do Banco Mundial (designadamente o seu en foque sobre a componente da poupana) foi alvo de crticas vindas do interior e do exterior das instituies de Bretton Woods. As crticas centraramse em diversas questes fundamentais. Demonstrou-se no estar provado que o pr-financiamento nacional dos regimes de penses tornasse as penses menos vulnerveis aos efeitos do envelhecimento, da m governana ou de choques econmicos. Os resultados do impacto no crescimento tambm foram considerados in conclusivos. Foi demonstrado que tanto os sistemas por repartio como os sistemas financiados exigem boa governana e uma produo econmica duradoura para garantir a sua viabilidade. A privatizao, per se, no melhorou a qualidade da governana. As reformas sistmicas camu flaram frequentemente o facto de que os nveis reais de prestaes diminuam com o tempo. Muitos autores assinalaram tambm que o financiamento da transio de regimes por repartio ou parcialmente financiados para regimes plenamente financiados provocou problemas fiscais temporrios na maior parte dos pases. Em 2000, a OIT apresentou a sua posio sobre os sistemas de penses com pilares mltiplos em Social security pensions: Development and reform. Menos dogmtica sobre o seu paradigma, a OIT salientou a importncia da adequao dos nveis das prestaes (para fornecer segurana
39
Banco Mundial: Averting the oldage crisis: Policies to protect the old and promote growth (Oxford, Oxford University Press, 1994).
CIT 100/VI
117
de rendimento na velhice e conferir s pessoas o direito a uma reforma economicamente vivel), da extenso da cobertura (com o objectivo derradeiro de a tornar universal) e do papel da boa governana como condies sine qua non para o funcionamento correcto de todos os sistemas de penses. A posio da OIT foi resumida em 2000 por um autor da OCDE: a OIT no est ba sicamente disposta a aceitar sistemas que no podem garantir s pessoas seguradas, com uma carreira contributiva completa, mais do que prestaes ao nvel da subsistncia (Queisser (2000), p. 37). Uma vez que as taxas de substituio mnimas exigidas pela Conveno (N 102) sobre a segurana social (norma mnima), 1952, esto perto de muitas linhas de pobreza relativa nacio nais, a OIT manteve a sua posio. Enquanto o debate acadmico em torno das polticas subia ao rubro dentro e fora das instituies, uma multiplicidade de reformas dos regimes de penses foi introduzida em vrios pases ao longo da dcada de 1990 e no incio da dcada de 2000. Na sequncia da reforma chilena, outros 11 pa ses da Amrica Latina incluram pilares de poupana obrigatria nos seus sistemas de penses. A essa primeira vaga de reformas sistmicas paradigmticas na Amrica Latina seguiramse re formas em 13 pases da Europa Central e Oriental e da sia Central (Bulgria, Cazaquisto, Cro cia, Eslovquia, Estnia, Antiga Repblica Jugoslava da Macednia, Federao Russa, Hungria, Letnia, Litunia, Polnia, Romnia e Ucrnia), onde foram implementados sistemas com pilares mltiplos que eram, no fundo, verses reduzidas das reformas latinoamericanas. A crise iniciada em 2008 implicou novos desenvolvimentos na histria da reforma dos regimes de penses. A Argentina e a Bolvia reverteram com sucesso as suas reformas com base em contas individuais. Nalgumas partes da Europa Central e Oriental, os pases esto a ponderar o redimen sionamento do pilar privado dos seus sistemas de penses (Crocia, Hungria e Polnia). No entanto, um nmero significativo de pases europeus (frequentemente ignorados) introduziu reformas intituladas paramtricas nos seus sistemas de penses, que no alteraram radical mente o paradigma da segurana de rendimento na velhice. Entre estes pases encontravamse a Alemanha e a Frana. Estas reformas centraramse genericamente no ajustamento de alguns parmetros, predominantemente atravs do aumento da idade da reforma, da modificao das condies de elegibilidade, da reduo dos direitos s prestaes mediante alteraes na frmula de clculo das penses ou nas regras de indexao e do aditamento de um novo pilar ao sistema de penses. A Sucia e a Itlia introduziram reformas que, embora mantivessem o carcter por repartio do principal regime de penses, tambm introduziram princpios nocionais de contribui o definida na determinao dos futuros nveis das prestaes. A OIT tem advogado e estado envolvida em algumas dessas reformas.
Fontes: Com base em A. Diop: Pension reforms in Central and Eastern Europe in a global perspective: Lessons learned, comunicao ao Wissenschaftliches Kolloquium Internationale Entwicklungen in der Rentenpolitik, realizado em Berlim, 2 de Abril de 2008; OIT: Social security for all: Investing in global social and economic development. A consultation, Issues in Social Protection Documento de discusso N 6 (Genebra, 2009); Banco Mundial: Averting the oldage crisis: Policies to protect the old and promote growth (Oxford, Oxford University Press, 1994); C. Gillion, J.A. Turner, C. Bailey e D. Latulippe (eds.): Social security pensions: Development and reform (Genebra, OIT, 2000). Ver, tambm, C. Gillion: The development and reform of social security pensions: The approach of the International Labour Office, in International Social Security Review, Vol. 53 (2000), N 1, pp. 3563; e M. Queisser: Pension reform and international organizations: From conflict to convergence, in International Social Security Review, Vol. 53 (2000), N 2, pp. 3145.
324. Os novos sistemas de penses reduziro as taxas de substituio de forma significativa em todos os pases que empreenderam reformas paradigmticas. De acordo com projeces recentes da Unio Europeia, 40 a despesa total aps a reforma com as penses em alguns pases estagnar ou poder mesmo diminuir entre 2007 e 2060. Este aspecto preocupa os pases que transitam do princpio da prestao definida para o princpio da contribuio definida como, por exemplo, a Estnia, Itlia, Letnia, Polnia e Sucia. A situao demogrfica actual e futura semelhante em todos estes pases: os rcios de dependncia demogrfica duplicaro at 2050, com uma consequncia matemtica simples: as taxas de substituio tero de descer. Tambm tero um elevado grau de incerteza, devido, em grande parte, ao desempenho imprevisvel do mercado de capitais. Na Polnia, os clculos da instituio que supervisiona os fundos de penses revelam taxas de substituio mdias de 51 por cento para os homens e de 33 por cento para
40 Comisso Europeia, Subgrupo Indicadores do Comit de Proteco Social: Updates of current and prospective theoretical pension replacement rates, 200646 (Bruxelas, 2009).
118
CIT 100/VI
as mulheres (assumindo que os homens trabalham 44 anos e se reformam aos 65 anos, e que as mulheres trabalham 39 anos e se reformam com 60 anos, a respectiva idade legal de reforma). Estas taxas de substituio so muito mais baixas que os nveis anteriores reforma, que se situavam em mdia bastante acima dos 60 por cento. Acresce que as reformas tm efeitos muito regressivos: na Polnia, por exemplo, as taxas de substituio sofrero descidas mais elevadas para aqueles que ganham menos e aumentaro de facto para quem aufere as remuneraes mais elevadas. Um estudo recente da Unio Europeia, que considerou taxas de substituio tericas para os trabalhadores com remuneraes mdias aps 40 anos de emprego (ver figura 4.5), produziu resultados semelhantes.
Figura 4.5. Taxas de substituio tericas das penses de velhice nos pases UE, 2006 e 2046
Taxa de substituio terica (%)
120 100 80 60 40 20 0
Nota: O grfico inclui duas colunas por pas. A coluna da esquerda apresenta para cada pas as taxas de substituio tericas para o caso de base no ano 2006; inclui penses suplementares no caso de alguns pases (sombreado mais claro). A coluna da direita apresenta as taxas de substituio tericas em 2046. O caso de base definido como um trabalhador masculino solteiro empregado a tempo inteiro que coberto pela maior parte dos regimes gerais de penses obrigatrios para trabalhadores do sector privado no pas e, se aplicvel, por penses profissionais suplementares, com uma carreira contributiva de 40 anos. Fonte: Com base na Comisso Europeia, Subgrupo Indicadores do Comit de Proteco Social: Updates of current and prospective theoretical pension replacement rates, 200646 (Bruxelas, 2009) .
325. Em alguns pases, prev-se uma descida dos nveis de rendimento relativos dos pensionistas e uma maior variao e volatilidade que antes da reforma. Existe ainda razo para esperar que as reformas iro desfavorecer desproporcionadamente os grupos com menos rendimentos. Tomando em considerao taxas de desemprego muito elevadas no passado dos grupos mais duramente atingidos pela transio econmica, os nveis de prestaes de muitos trabalhadores com rendimentos baixos sero muito reduzidos e podem levar excluso social de amplos grupos de idosos e pessoas com deficincia, cujo rendimento poder baixar para o nvel da assistncia social. 326. No entanto, os clculos da Unio Europeia anteriormente referidos revelam que os pases que embarcaram nas chamadas reformas paradigmticas no sero os nicos a ver descer as suas taxas de substituio, a no ser que as pessoas contribuam por perodos significativamente mais longos e se reformem muito mais tarde. Simulaes para a Frana e para a Repblica Checa mostram que as futuras taxas de substituio podero ser consideravelmente reduzidas mesmo nos pases que adoptaram as chamadas reformas paramtricas. Estas redues so mais previsveis, no entanto, que as resultantes de reformas paradigmticas. 327. Em determinados casos poder haver alguma justificao para reduzir os nveis de prestaes, se se verificar que as promessas feitas na fase da concepo so demasiado generosas (taxas de substituio prximas dos 100 por cento, nalguns casos, nos regimes de penses da funo pblica, por exemplo). A OIT desenvolveu recomendaes especficas para os mecanismos de controlo de custos de vrios projectos nacionais. Todas se basearam em anlises actuariais e do oramento social e apresentavam um menu de opes desenvolvido como base factual para o processo de dilogo social a nvel nacional.
CIT 100/VI
Gr c ia mb ur go Es pa nh a It lia Po rtu ga l Pa Irlan se da sB aix o u s str ia Fr an a Ma lta Su c Es ia lov n Fin ia ln di Hu a ng ri Po a ln ia Re Le p tn bli ca ia C Re he ino ca U Es nido lov q uia Ch Di ipre na ma rc B a lg Al ica em an h Bu a lg ria Lit u ni Es a tn Ro ia m nia Lu xe
Complementar
Obrigatrio
119
328. Tambm vale a pena olhar em maior detalhe para as funes protectoras dos regimes de penses. Para muitos, a turbulncia nos mercados de trabalho nacionais relativamente mudana dos padres de partilha de trabalho num mercado laboral cada vez mais globalizado associada a processos de ajustamento globais, pode traduzir-se em carreiras desfeitas, interrompidas por perodos de desemprego ou requalificao. Para estas pessoas, as penses dos regimes de contribuio definida, ou seja, as penses sujeitas a reformas paradigmticas, sero aquelas que sofrero maiores cortes no futuro. As taxas de substituio resultantes podero j nem cumprir os requisitos mnimos das Convenes da OIT, o que significa que deixaro de fornecer uma segurana garantida contra a pobreza na velhice e em situao de deficincia. Consequentemente, a incerteza de rendimento poder insinuar-se de novo na vida de muitos trabalhadores e pensionistas europeus. 329. O conceito de estabilizao social tem vindo a ser negligenciado h algum tempo. Estabilizao social implica no permitir que os nveis das penses desam abaixo de um determinado mnimo de referncia. As Convenes da OIT sobre segurana social so os nicos instrumentos jurdicos acordados globalmente que definem esses valores de referncia. A Conveno (N 102) exige que uma penso seja, no mnimo, 40 por cento da totalidade das remuneraes anteriores do beneficirio aps 30 anos de servio (Artigo 65., n. 1), mesmo nos casos em que essas remuneraes anteriores foram inferiores mdia. Este valor pode, por conseguinte, ser considerado uma referncia para a taxa de substituio mnima necessria para a estabilizao social de um regime de penses. Isso significa que nenhuma reforma de penses deve definir taxas de substituio inferiores a este valor de referncia. A substituio de referncia das prestaes, no valor de 40 por cento aps 30 anos, pode ser traduzida numa taxa de acumulao mnima de 1,33 por cento das remuneraes anteriores por cada ano de contribuio, e pode ser aplicada indistintamente aos regimes de penses de prestao definida e de contribuio definida. Em qualquer regime, existe uma relao entre a taxa de contribuies paga ao regime e a taxa de retorno obtida, por um lado, e entre a esperana de vida no momento da reforma e a taxa de acumulao implcita e, por conseguinte, a taxa de substituio oferecida por um regime. 41 No caso de uma taxa de contribuio fixa num regime financiado por contribuio definida, quando se procura obter uma taxa de substituio de referncia, como definido pela Conveno (N 102), o recurso a esta relao permite uma avaliao fcil da taxa de retorno que tem de ser garantida.
Garantir a adequao dos cuidados de sade

330. A chave para manter os custos de sade a nveis razoveis e garantir simultaneamente um nvel aceitvel de qualidade e adequao reside na proteco dos pacotes de prestaes essenciais que devem estar acessveis a toda a gente. Essas estratgias foram adoptadas recentemente por muitos pases de rendimento baixo e intermdio. Os pacotes de prestaes fornecidos pelos regimes de proteco da sade foram reformados com vista a criar maior justia e eficcia e a resolver questes decorrentes dos conflitos inerentes a abordagens de universalidade versus o direccionamento para os pobres, o racionamento dos cuidados e a qualidade. De facto, muitas das reformas resultaram em limitaes no acesso a cuidados de sade plenamente adequados, e que deveriam ser fundamentais para dar cumprimento s prioridades mundiais no domnio da sade, como as consagradas nos ODM em matria de cuidados de sade maternos e infantis. Estas reformas tambm primaram pela ausncia de adaptao s alteraes demogrficas e epidemiolgicas, bem como s necessidades e percepes, resultando em ineficincias na prestao dos servios. Alguns pases conseguiram centrar-se com sucesso em abordagens integradoras sem limitar os pacotes a intervenes de baixo custo ou muito bsicas.
41
Para mais pormenores, ver A. Drouin e M. Cichon: Optimal financing and selfadjusting mechanisms for sustainable retirement systems: The social stabilization of pensions in times of crises and beyond: A critical review of three decades of pension reform and their outcomes, documento apresentado Conferncia Internacional de acturios e tcnicos de estatstica da segurana social, realizada em Otava, 1618 de Setembro de 2009.
CIT 100/VI
120
331. Definir o contexto do pacote de prestaes de acordo com as prioridades de sade no suficiente; as questes de implementao tambm so importantes. Existem alguns pr-requisitos aos nveis sistmico e global que regem a implementao bem sucedida de pacotes de prestaes essenciais com vista a alcanar os objectivos globais de proteco social da sade, designadamente: criao de espao fiscal e gerao de fundos nacionais para afectar recursos suficientes, tanto nas reas rurais como urbanas, e reforar o sistema global de financiamento; reforo do lado da procura, com vista a capacitar os pobres e os vulnerveis, por exemplo, atravs da concesso de vouchers e de prestaes monetrias condicionadas e da canalizao dos pagamentos atravs de terceiros; definio das contribuies de acordo com a capacidade para pagar; utilizao de todos os mecanismos (pluralistas) de financiamento da sade de forma coordenada, o que permite suprir lacunas de cobertura e alcanar o acesso universal a servios de sade. A criao de correlaes entre os sistemas de sade nacionais e os regimes sociais e de base comunitria so algumas abordagens possveis. ainda imperativo institucionalizar a eficincia da prestao de servios, para o que ser necessrio definir as responsabilidades dos diferentes nveis de prestadores de cuidados, os procedimentos de reclamao, etc.; garantia de dilogo social e nacional, de informao e participao com vista a capacitar diferentes grupos da sociedade civil; medidas de apoio melhoria da qualidade como, por exemplo, aprovisionamento estratgico, gesto da qualidade, garantia de formao adequada e de condies de trabalho dignas para os profissionais de sade, acompanhamento do desempenho dos fornecedores e revises dos pacotes de prestaes.
Promover objectivos de desenvolvimento humano atravs da segurana social: Potencial e limites das prestaes condicionados participao em outros programas sociais
332. De todos os aditamentos s modalidades da segurana social nas ltimas dcadas, o recurso crescente a transferncias monetrias condicionadas (TMC) um dos desenvolvimentos mais marcantes. Muitos programas de TMC so direccionados para famlias pobres com filhos. So considerados inovadores e distintivos por um conjunto de razes: i) pelos seus mecanismos de direccionamento; ii) os beneficirios recebem prestaes monetrias em vez de prestaes em gnero; e iii) as transferncias so condicionadas, na medida em que impem frequentemente condies comportamentais pessoa/famlia destinatria. Estas condies obrigam as pessoas a cumprir uma aco associada aos objectivos de desenvolvimento humano (o filho obrigado a comparecer em consultas mdicas ou a garantir uma frequncia escolar elevada, por exemplo). Continuam a ser uma forma cada vez mais popular de melhorar os resultados do desenvolvimento humano e reduzir a pobreza, apesar de se discutir o impacto e as implicaes das condies exigidas para a eficcia desses regimes. Nos prximos nmeros sero debatidas de forma mais detalhada algumas questes fundamentais sobre a natureza e a actual aplicao das transferncias monetrias condicionadas. Em primeiro lugar, as condies integradas nos programas de TMC servem os direitos humanos? Em segundo lugar, as condies introduzem uma diferena acentuada na sua eficcia? Em terceiro lugar, promovem ou limitam a capacidade de actuao das pessoas pobres? Em quarto lugar, so replicveis noutras regies, dado que a experincia se tem centrado at data na Amrica Latina? 333. As opinies divergem quanto s implicaes do condicionamento das TMC para os direitos humanos. H quem alegue que so contraditrias e obstruem a agenda dos direitos humanos e quem saliente a importncia de obrigaes que complementem esses direitos. 334. O primeiro argumento alega que os direitos humanos so incondicionais, e como a segurana social, a educao e a sade representam geralmente direitos humanos reconhecidos,
CIT 100/VI
121
por conseguinte inaceitvel negar um direito humano fundamental mediante a imposio e aplicao de condies nos programas de TMC.42 Este problema agravado pelo facto de o cumprimento das condies depender, quer dos beneficirios, quer da disponibilidade e qualidade de servios sociais bsicos. A inexistncia desses servios implica a excluso efectiva de um grupo de pessoas que necessita de acesso ao direito a segurana social. Alega-se que esta situao particularmente marcante em regies privadas de servios sociais onde, tradicionalmente, a vulnerabilidade tambm maior. Por outro lado, os custos de oportunidade (em termos de dinheiro e tempo) do cumprimento das condies das TMC podem penalizar os mais vulnerveis, exactamente aqueles que tendem a ter mais dificuldade em cumprir essas condies. Alega-se ainda que a responsabilidade pelo cumprimento das condies recai exclusivamente sobre a pessoa/ famlia, pelo que as TMC transmitem implicitamente as noes de pobres merecedores e no merecedores, o que suscita preocupaes do ponto de vista dos direitos humanos. Os direitos so por natureza universais e no podem basear-se em noes de mrito. 335. Como se notou anteriormente, no entanto, a condicionalidade tambm tem sido advogada de uma perspectiva baseada em direitos. De facto, as TMC tm sido invocadas como forma de promover uma combinao de direitos e de ajuda sua materializao. Isto representa uma mudana de perspectiva importante, porque os direitos, embora universais em princpio, na prtica tm sido letra morta para muitos, seno a maioria dos pobres. Por outras palavras, as TMC podem representar uma forma prtica de colmatar a lacuna entre a base legal dos direitos e o seu cumprimento na prtica. Alega-se que este objectivo pode ser atingido porque se reconhece que o conhecimento da situao e o comportamento dos beneficirios so fundamentais para a materializao dos seus direitos. As TMC tambm podem influenciar positivamente o comportamento de no beneficirios que desejem aderir ao programa. Mais genericamente, alega-se que, nos casos em que as condies vinculam no s os beneficirios mas tambm as autoridades pblicas, esses programas podem ajudar a criar as condies necessrias para o seu cumprimento (ou seja, a disponibilidade de servios bsicos). Essa a razo por que as TMC so apresentadas actualmente como veculo para a co-responsabilizao, por exemplo, no discurso que suporta o programa Bolsa Famlia no Brasil (ver caixa 3.11). Um debate exaustivo sobre as vantagens do lado da oferta foge ao mbito desta anlise; refira-se apenas que as TMC tendem a expor os limites dos servios sociais bsicos existentes e podem desempenhar um papel valioso no incentivo sua requalificao. 336. Quando se avaliam as condies dos programas de TMC ainda essencial tomar em considerao a forma como as autoridades pblicas as aplicam. Na realidade, a falta de cumprimento pode ter vrios efeitos sobre diferentes programas. Pode accionar uma abordagem punitiva e conduzir excluso do beneficirio. O incumprimento tambm pode entender-se como tendo a funo de revelar a vulnerabilidade das pessoas, porque lana luz sobre o equilbrio ou desequilbrio existente entre as solues fornecidas e as necessidades do beneficirio. Pode criar um circuito de retroalimentao, atravs do qual mais investigao se traduz numa melhoria gradual das solues. 337. Por fim, resultados recentes de investigaes no domnio da economia comportamental revelam que as famlias sem discernimento frequentemente empreendem aces que reduzem o seu prprio bem-estar no longo prazo (...). A condicionalidade proporciona restries que limitam os efeitos adversos desta falta de discernimento. 43 Por outras palavras, as TMC podem
42 43
Ver, por exemplo, R. Knnemann e R. Leonhard: A human rights view of social cash transfers for achieving the millennium development goals (Stuttgart, Brot fr die Welt, 2008), p. 22.
A. de Brauw e J. Hoddinott, Is the conditionality necessary in conditional cash transfer programmes? Evidence from Mexico, IPC One Pager N 64 (Braslia, International Poverty Centre, 2008), p. 1.
CIT 100/VI
122
fornecer proteco contra decises erradas, inconsistentes com os objectivos do desenvolvimento humano ou at com os melhores interesses dos membros da famlia. 338. O segundo argumento fundamental apresentado para preferir regimes de transferncias monetrias condicionadas em detrimento dos regimes no condicionados alega que as condies incentivam fortemente as famlias a investir, designadamente, na sade e na educao dos seus filhos. A condicionalidade tambm actua sobre as autoridades pblicas como estmulo, seno como obrigao de investir em servios relevantes, quando a sua disponibilidade e qualidade no so satisfatrias. Na prtica, as TMC produziram bons resultados que tendem a confirmar estas afirmaes, embora a investigao sistemtica documentada at data seja relativamente escassa. Uma avaliao do impacto de condies impostas no domnio da educao pela TMC mexicana Progresa, designadamente a nvel da matrcula e frequncia escolar, revelou efeitos significativos. Assim, as transferncias monetrias no condicionadas tambm podem produzir resultados favorveis para o desenvolvimento humano. No Brasil, as penses de velhice ajudaram a aumentar a frequncia escolar e dados comprovam que o dinheiro pago atravs do regime de penses namibiano acabou por ser despendido na educao de crianas, apesar da ausncia de condies. Assim sendo, no se pode assumir automaticamente que as condies so em si mesmas determinantes para cumprir os objectivos de desenvolvimento humano. No obstante, o elemento condicional ajuda a melhorar a aceitao das transferncias sociais dirigidas para os pobres. A condicionalidade pode melhorar a aceitao dos regimes, porque reflecte a tica social da reciprocidade, nomeadamente a noo de que o equilbrio entre prestaes e responsabilidades se deve aplicar aos pobres, tal como aos outros membros da sociedade. 339. As TMC tambm podem ter vrias desvantagens para os objectivos de desenvolvimento humano. Se uma famlia no cumprir as condies sobre a sade, por exemplo, pode ser excluda de outras vantagens de desenvolvimento includas na(s) mesma(s) TMC, como a reduo da pobreza e uma melhor nutrio. Castigar as famlias com a suspenso ou expulso do programa por incumprimento de obrigaes, dificilmente servir os objectivos de desenvolvimento humano, se quem sofrer directamente com essa deciso forem com toda a probabilidade crianas em vez de quem deveria ter cumprido efectivamente essas obrigaes. 340. Em terceiro lugar, alega-se que as TMC promovem a capacidade de actuao dos pobres, porque ajudam a aceder a cuidados de sade, a educao e a rendimentos mais elevados. A condicionalidade tambm pode reforar o poder de negociao e o estatuto das mulheres e crianas na famlia. Este aspecto pode ser particularmente importante para as mulheres e as crianas, porque, tradicionalmente, ocupam posies subordinadas na famlia. Essas condies tambm podem contribuir para superar os outros efeitos estigmatizantes associados s prestaes sociais. Por outro lado, h quem considere que as TMC representam uma forma de paternalismo malvolo, que demonstra pouca f na capacidade de os pobres saberem o que melhor para eles e as suas famlias. 341. Em quarto lugar, importa saber se as TMC podem ser introduzidas de forma operacional em outros pases que no os aderentes iniciais da Amrica Latina. Sero verdadeiramente adequadas e exequveis em pases de rendimento baixo, onde as infraestruturas existentes esto menos bem desenvolvidas? As possibilidades de pases de rendimento intermdio como o Brasil so bastante diferentes das possibilidades de um pas subsariano de rendimento baixo. Os pases de rendimento baixo sero provavelmente entravados por fortes restries de oferta, por uma grave falta de escolas e servios de sade e por recursos oramentais limitados. Teme-se que, nos pases de rendimento baixo, seja mais eficaz redireccionar os recursos necessrios administrao das condies para a melhoria dos servios sociais existentes. As restries de oferta so obviamente mais prementes em pases mais pobres e nas suas regies.
CIT 100/VI
123
342. No se prev que este debate chegue a uma concluso no futuro prximo. No obstante, as TMC tornaram-se uma forma nova e promissora de reduzir a pobreza e de melhorar os resultados de desenvolvimento humano.
4.3.2. Garantir uma boa governana e um slido desempenho administrativo

343. Embora exista um consenso cada vez maior sobre a necessidade de garantir a todos o acesso segurana de rendimento e a cuidados de sade, a questo complementar de saber como conceder essas prestaes com eficcia e eficincia suscita um debate aceso. Uma boa gesto e uma boa governana so, em ltima anlise, os factores que determinam se os regimes de segurana social nacionais resultam ou no. Uma boa gesto e uma boa governana conseguem eliminar certos efeitos negativos de uma concepo deficiente do sistema; no entanto uma boa concepo, por si s, sem uma boa governana e uma boa gesto, nunca conseguir fornecer uma verdadeira segurana social s pessoas. 344. Um conjunto de prestaes de segurana social pode ser implementado de vrias formas, mas tambm necessrio seguir certos passos e princpios genricos numa sequncia lgica de aces: definio de objectivos polticos claros (por exemplo, prestao de segurana de rendimento a grupos especficos relativamente a contingncias especficas, reduo da pobreza em grupos-alvo, reduo da desigualdade de rendimento, garantia de igualdade de gnero e capacidade de resposta, etc.); concepo das instituies, provises das prestaes e mecanismos de implementao, incluindo a concepo de mecanismos de financiamento apropriados e do quadro legislativo correspondente a estes objectivos; utilizao do dilogo social para alcanar e manter um consenso nacional sobre os objectivos e os mecanismos de implementao; codificao da concepo num processo legislativo; e monitorizao, avaliao e ajustamento permanentes da sua implementao.
345. O processo de implementao, gesto e administrao, governana e monitorizao deve cumprir requisitos de transparncia, previsibilidade e responsabilizao, bem como ser participativo atravs de um dilogo social eficaz, inclusivo e representativo e de uma parceria social na gesto e na governana. A administrao dos regimes de segurana social, no entanto, varia consideravelmente de pas para pas. As opes encontradas por todo o mundo vo desde a administrao pblica por ministrios ou agncias especializadas, instituies (semi)autnomas (instituies paraestatais), passando por sistemas pblico-privados hbridos at sistemas parcial ou plenamente privatizados sob superviso pblica. Alcanar transparncia e uma governana activa pelos parceiros sociais com pragmatismo num ambiente to pluralista requer administradores e gestores bem treinados, bem como slidas ferramentas de gesto. Os rcios muito elevados de custos administrativos, que a OIT detecta regularmente em muitas avaliaes actuariais de regimes de segurana social nacional, indicam que muitos regimes e sistemas subinvestem cronicamente nestas reas. 346. A formao de administradores e gestores de regimes de segurana social mantm-se permanentemente subdesenvolvida em muitos regimes nacionais. So necessrios esforos acrescidos para ministrar formao adequada em gesto geral e financeira e em concepo de polticas de segurana social. Os sistemas que redistribuem entre 5 e 30 por cento do PIB nacional merecem muito mais investimento na sua eficincia e eficcia.
124
CIT 100/VI
347. Os indicadores de desempenho, que permitem aos gestores avaliar se os sistemas de segurana social nacionais ou os seus componentes ainda se mantm em linha com os objectivos definidos, so um conjunto de ferramentas de gesto cada vez mais aplicado. Muitos regimes nacionais desenvolveram indicadores de desempenho que revelam, por exemplo, se demoram muito tempo a processar reclamaes, possuem custos administrativos excessivos ou no respondem s reclamaes dos clientes. A OIT est a desenvolver um conjunto-padro de indicadores de desempenho que ser utilizado nos seus servios de consultoria tcnica. 348. A experincia nacional demonstra ainda a importncia de mecanismos de monitorizao institucionais para acompanhar o desempenho dos sistemas de segurana social e o seu ambiente (macroeconomia, mercado de trabalho, condies sociais) de uma forma integrada, que podem ser utilizados como sistema de alerta precoce para reconhecimento e ajustamento a condies em mutao, se necessrio. 349. A diversidade de contextos institucionais nacionais no permite uma abordagem padronizada da boa governana da segurana social, exigindo solues adaptadas a contextos nacionais que alcancem os respectivos objectivos polticos da forma mais eficaz e eficiente. A experincia internacional, reflectida nas normas e princpios de segurana social da OIT, sugere que os elementos seguintes devem estar obrigatoriamente presentes para garantir quadros institucionais eficazes: o Estado deve assumir a responsabilidade global para garantir que os objectivos societais so prosseguidos de forma equilibrada; envolvimento tripartido na governana dos regimes de segurana social, para garantir a representao de quem financia e beneficia da segurana social; e responsabilizao e capacidade de resposta a nvel nacional face ao regime de segurana social.
350. As Convenes e Recomendaes da OIT sobre segurana social contm muitos princpios de boa governana neste domnio. Estes instrumentos encerram um conjunto de disposies que garantem os direitos das pessoas cobertas (incluindo o direito de recorrer e o direito a um tratamento no discriminatrio), a sua participao no processo de deciso, bem com disposies relativas responsabilizao e a um financiamento slido e justo. 351. A Recomendao (N 67) atribui grande importncia coordenao adequada do sistema de segurana social: a administrao deve ser unificada ou coordenada dentro de um sistema geral de servios de segurana social e os contribuintes (trabalhadores e entidades empregadoras) devem estar representados atravs das suas organizaes nos organismos que determinam ou aconselham as polticas administrativas e propem legislao ou regulamentaes-quadro. Se uma autoridade separada administrar o seguro social, dever ser associada s autoridades que administram a assistncia social, os servios de prestao de cuidados mdicos e os servios de emprego num organismo de coordenao de assuntos de interesse comum. Devem ser institudos conselhos consultivos regionais e centrais que representem, para alm dos sindicatos e das entidades empregadoras, organismos como as associaes de agricultores, as associaes de mulheres e as sociedades de proteco infantil, para elaborar recomendaes de alterao da lei e de mtodos administrativos e, em geral, para manter contacto entre a administrao e as pessoas protegidas. 352. A governana dos regimes de segurana social com o envolvimento activo dos parceiros sociais uma das principais reas do dilogo social. A participao das pessoas protegidas na gesto dos regimes de segurana social est integrada na Conveno (N 102) e em diversas outras convenes sobre segurana social. A participao inclui o envolvimento nos rgos directivos das instituies de segurana social, bem como em conselhos socio-econmicos nacio-
CIT 100/VI
125
nais (ver caixa 4.10). Em pases que possuem instituies nacionais formais de dilogo social insuficientemente desenvolvidas, os rgos directivos tripartidos de instituies de segurana social so uma das poucas reas formalizadas que permitem o intercmbio e a colaborao entre os parceiros sociais e o governo.
Caixa 4.10 Os Pases Baixos: A reforma do regime de penses atravs do dilogo social
Os Pases Baixos possuem uma forte tradio de dilogo social, um factor que tem contribudo significativamente para a instituio e governana de planos de penses profissionais de grande dimenso que cobrem a maior parte da mo-de-obra. Na sequncia da crise econmica e finan ceira mundial, muitos fundos de penses no conseguiram cumprir os requisitos regulamentares. Acresce que o regime de penses afectado por uma esperana de vida maior e, consequen temente, por rcios de dependncia superiores. Em Maro de 2009, o Governo pediu ao Comit Econmico e Social (SER) que apresentasse at Outubro recomendaes relativas a uma altera o da idade da reforma; o SER um organismo consultivo composto por representantes das enti dades empregadoras, por representantes dos sindicatos e por peritos independentes. No entanto, as negociaes entre os parceiros sociais neerlandeses fracassaram por no conseguirem acordo sobre questes em disputa. A Confederao da indstria e das entidades empregadoras dos Pa ses Baixos (VNONCW) pretendia deslocar alguns dos riscos de investimento das penses para os beneficirios do regime e a Federao de sindicatos neerlandeses (FNV) no concordava com o aumento da idade de reforma se no fossem criadas garantias para os trabalhadores vulnerveis e para as pessoas com carreiras longas, ou seja, para os trabalhadores que tinham entrado muito jovens no mercado de trabalho. Entretanto, os parceiros de coligao do Governo neerlands alcanaram um acordo para aumen tar a idade legal de reforma: a idade de reforma seria aumentada primeiro de 65 para 66 anos em 2020 e depois para 67 anos em 2025. As discusses dos parceiros sociais sobre a reforma do regime de penses sofreram um novo adiamento quando o Governo neerlands caiu em Fevereiro de 2010. Aps semanas de negociaes, os parceiros sociais reconheceram a necessidade de celebrar um acordo bilateral para evitar uma aco unilateral do governo. Em Junho de 2010, che garam a acordo sobre novas regulamentaes para a idade de reforma nos regimes de penses profissionais, designadamente sobre um aumento de 65 para 66 anos em 2020. Para contraba lanar o aumento da esperana de vida, os trabalhadores que desejem reformarse com 65 anos sofrero uma reduo de 6,5 por cento nas prestaes da sua reforma. Novos aumentos da idade de reforma dependero de avaliaes quinquenais da esperana de vida, com incio em 2015.
Fontes: Com base em M. Grunell: Social partners agree on retirement age and pension schemes, in EIR Online, 2 de Agosto de 2010; Y. Ghellab: Recovering from the crisis through social dialogue, Dialogue in Brief N 1, Departamento de relaes do trabalho e do emprego da OIT (Genebra, OIT, 2009).
353. Nas concluses da 89. Sesso da Conferncia Internacional do Trabalho (2001), os mandantes da OIT exigiram o desenvolvimento de estratgias de segurana social nacionais que sejam estreitamente coordenadas e articuladas com estratgias de emprego e com outras polticas sociais, e que so institudas com base no dilogo social. 44 354. A experincia da dcada passada demonstrou que o desenvolvimento de estratgias de segurana social nacionais pode constituir um enorme desafio, porque exige um elevado nvel de coordenao entre vrios ministrios (por exemplo, do trabalho, dos assuntos sociais, do desenvolvimento social, da sade, do planeamento, das finanas, bem como dos ministrios res-
44
OIT: Resolution and conclusions concerning social security, Conferncia Internacional do Trabalho, 89. Sesso, Genebra, 2001, Ns 16.
126
CIT 100/VI
ponsveis pelas questes de gnero), outras entidades governamentais, instituies de segurana social privadas, organizaes de entidades empregadoras e de trabalhadores e outras partes interessadas. Trata-se, no obstante, de um processo extremamente importante, que deve tomar em considerao as complexidades das polticas de proteco social e as suas ligaes e interaces com outras reas polticas. O envolvimento dos parceiros sociais nestes processos crucial para alcanar solues equilibradas e sustentveis (ver caixa 4.11).
Caixa 4.11 Processo de dilogo social sobre a segurana social no Uruguai, 20072008
Nos ltimos anos, no mnimo 18 pases na Amrica Latina e nas Carabas iniciaram processos de dilogo social para apoiar o desenvolvimento de polticas de proteco social. Com incio em 2007, o Dilogo Nacional sobre Seguridad Social (DNSS) uruguaio envolveu cerca de 80 insti tuies, incluindo governo, entidades empregadoras, trabalhadores, beneficirios, organizaes internacionais e acadmicos. Os nove meses de debate foram preparados por uma comisso e apoiados por cinco comisses tcnicas. A OIT foi convidada a participar no arranque deste pro cesso em 2007, para acompanhar os debates e apoiar a preparao dos relatrios do dilogo. No fim da primeira fase, concluda em 2008, o processo de dilogo produziu dez acordos de base. Vrias propostas fundamentaram a necessidade de reformas, debruandose as duas mais sig nificativas sobre as regras das prestaes de penses e de desemprego. A reforma do regime de penses de velhice incluiu a reduo do nmero mnimo de anos de contribuio exigido para a elegibilidade para receber uma penso, medidas para facilitar a cobertura dos trabalhadores com historial de interrupes no emprego formal e um bnus para as mulheres, correspondente a um ano de seguro por filho, para promoo da igualdade de gnero. A reforma do programa de pres taes de desemprego promoveu uma melhor coordenao com outros programas de segurana social e com polticas de mercado de trabalho activas, o alargamento da durao das prestaes para desempregados idosos, a introduo de uma frmula de prestaes escalonadas que previa a diminuio dos nveis de prestaes com o tempo e um alargamento automtico da cobertura em dois meses em pocas de recesso econmica. Para alm das reformas resultantes deste processo de dilogo social, o Plano de Equidad (ex tenso da cobertura do abono de famlia, melhorias na intermediao no mercado de trabalho), a reforma fiscal (que introduziu um imposto sobre o rendimento e reforou a progressividade do sistema fiscal) e a reforma da sade (que alarga a filiao obrigatria ao programa de sade) produziram um aumento significativo da cobertura e avanos na luta contra a pobreza. O novo presidente anunciou uma segunda fase para 20102011.
355. S um dilogo social bem informado permitir garantir mecanismos de boa governana que prevejam a concesso eficaz e eficiente de prestaes sensveis s questes de gnero e o seu ajustamento em funo das necessidades. O dilogo e o consenso so a nica forma prtica de equilibrar os desafios de uma cobertura elevada, de prestaes adequadas e de um financiamento sustentvel. A forma de alcanar esse equilbrio um componente extremamente importante dos debates sobre as reformas necessrias para ajustar os sistemas de segurana social s mudanas demogrficas. O tema adquiriu rapidamente uma importncia renovada na actual era ps-crise , em que chegou o momento de pagar com receitas pblicas os amplos pacotes de incentivo ento concedidos. Existe o perigo de serem exercidas presses para se ignorar o dilogo social, o que poder ter um impacto negativo na paz social e na estabilidade.
CIT 100/VI
127
4.4.
Uma quarta concluso

356. Este captulo regressou aos principais desafios das polticas de segurana social e definiu as escolhas e as opes ao dispor das polticas nacionais. Perante a flagrante necessidade de segurana social e o seu enorme potencial para ajudar a eliminar a intensidade da pobreza (poverty gap), aumentar a igualdade, promover o desempenho econmico e o processo de adaptao no mercado de trabalho, e complementar outras polticas sociais, a concluso mais optimista talvez seja que possvel fazer algo em praticamente todas as reas. Uma vez definidos os objectivos com clareza, realismo e pragmatismo, ser possvel criar instituies e espao fiscal mediante o investimento numa boa governana. Os pr-requisitos para um xito duradouro so uma viso clara e coerente da poltica econmica e social, uma governana s baseada na manuteno e no fomento do consenso nacional atravs do dilogo nacional, vontade de monitorizar constantemente o desempenho dos sistemas de segurana social nacionais e flexibilidade para se adaptar mudana. Os sistemas de segurana social actualizados tm de ser mantidos num estado de constante mutao para permanecerem relevantes. O investimento nas pessoas que concebem, executam e governam o sistema um dos pr-requisitos para uma governana com capacidade de resposta. Esta tambm uma medida que pode ser implementada em todo o lado.
128
CIT 100/VI
Captulo 5
Orientao para as futuras polticas da Organizao
357. Na sequncia da anlise precedente, a OIT adoptou vrias abordagens estratgicas que podem ser classificadas genericamente em dois grupos: o grupo das estratgias de criao ou extenso da cobertura dos sistemas de segurana social nacionais; e o grupo das estratgias que mantm sustentabilidade duradoura. Este captulo descreve os dois grupos.
5.1.
Estratgias de extenso da cobertura da segurana social

358. Como indicado anteriormente no texto, a Reunio Tripartida de Peritos sobre a Extenso da Cobertura da Segurana Social (Tripartite Meeting of Experts on Strategies for the Extension of Social Security Coverage), realizada em Setembro de 2009, aprovou uma estratgia bidimensional para a Campanha Mundial sobre Segurana Social e Cobertura para Todos, que contempla uma extenso horizontal e uma extenso vertical (ver caixa 5.1).
Caixa 5.1 Concluses da Reunio Tripartida de Peritos sobre Estratgias para a Extenso da Cobertura de Segurana social (Genebra, Setembro de 2009)
Conforme indicado no resumo do Presidente verificou-se um consenso generalizado entre os par ticipantes da reunio tripartida quanto importncia da segurana social e ao seu contributo no s para o bemestar individual, mas tambm para o crescimento econmico e o desenvolvimento. Registouse igualmente consenso sobre o direito universal segurana social e a necessidade da mesma e todas as partes alertaram para a importncia do dilogo social. O Presidente lembrou ainda no seu resumo que a estratgia bidimensional para a extenso da se gurana social proposta pela OIT merecera uma ampla aceitao e exortou a OIT a intensificar os seus esforos no sentido de promover a ratificao e a implementao das principais Convenes relacionadas com a segurana social no mbito da sua agenda de trabalho para os prximos anos. Salientou igualmente a necessidade de uma extenso da cobertura horizontal atravs da imple mentao e da expanso de um conjunto de polticas pblicas bsicas, orientadas no sentido de proporcionar uma segurana de rendimento bsico populao em idade activa, servios de cuidados de sade bsicos para todos, prestaes de rendimento centradas nas crianas, coor denadas com um pacote de polticas de educao/sade/mercado de trabalho e da famlia, bem como penses bsicas para os idosos e as pessoas com deficincia. Os oradores governamen tais consideraram que se tratava de um investimento social que iria contribuir tambm para um desenvolvimento econmico sustentvel. Esta opinio foi secundada pelos trabalhadores que, em conjunto com vrios governos, defenderam a instituio de uma norma internacional de trabalho sobre o Piso de Proteco Social (PPS). As entidades empregadoras declararam que o emprego e a empregabilidade so elementos importantes para o desenvolvimento da proteco social e o seu financiamento, expressaram uma preferncia por um mecanismo no vinculativo, porque en tenderam que uma abordagem pragmtica, baseada em boas prticas, seria o mecanismo mais eficiente para alcanar o objectivo da extenso da cobertura da segurana social.
359. Antes desta reunio realizaram-se debates no seio de reunies tripartidas regionais (Amrica Latina em Dezembro de 2007; sia-Pacfico em Maio de 2008 e Estados rabes em 129
CIT 100/VI
Maio de 2008), que forneceram a base para a Reunio de Peritos, representando um investimento substancial por parte do Bureau num processo de consulta sobre a poltica de segurana social.1 Os compromissos assumidos por 47 delegados governamentais africanos, 26 delegados em representao das entidades empregadoras e 26 delegados em representao dos trabalhadores no Segundo Simpsio Africano sobre Trabalho Digno, realizado em Yaound, em Outubro de 2010, intitulado Construir um Piso de Proteco Social atravs do Pacto Global para o Emprego, confirmou a validade da estratgia bidimensional no contexto das naes que ainda tm uma cobertura de segurana social muito limitada (ver caixa 5.2).2
Caixa 5.2 Declarao Tripartida de Yaound sobre a Implementao do Piso de Proteco Social
O Segundo Simpsio Africano sobre Trabalho Digno, realizado em Yaound, em Outubro de 2010, intitulado Criar um Piso de Proteco Social atravs do Pacto Global para o Emprego teve a par ticipao de delegados de 47 estados membros africanos da OIT, incluindo 26 em representao das entidades empregadoras e 26 em representao dos trabalhadores. O Simpsio adoptou a Declarao Tripartida de Yaound sobre a Implementao do Piso de Proteco Social em 8 de Outubro de 2010. As delegaes exortaram os governos e os parceiros sociais de frica a tomar passos decisivos para melhorar o nvel de segurana social para todos em frica, atravs da adopo de uma es tratgia bidimensional para o alargamento de uma efectiva cobertura de segurana social, como se segue: A dimenso horizontal deve consistir na rpida implementao de pisos de proteco social nacionais, designadamente de um pacote mnimo de transferncias e direitos que conferem acesso a cuidados mdicos essenciais e fornecem rendimento suficiente para todos aqueles que necessitem dessa proteco. A dimenso vertical deve procurar fornecer nveis de segurana social mais elevados, pelo menos em linha com os requisitos de cobertura e prestaes da Conveno (N 102) sobre se gurana social (norma mnima), 1952, a tantas pessoas das nossas sociedades e to depressa quanto for possvel com base, como prrequisito, em polticas que formalizem gradualmente as economias informais de frica. Os delegados tambm apelaram a esforos redobrados no sentido de serem tomadas aces cleres para uma ratificao to ampla quanto possvel da Conveno (N 102) e solicitaram OIT para explorar (...) a opo de introduzir um novo mecanismo que oriente os pases na implemen tao do Piso de Proteco Social. A OIT foi convidada a desempenhar um papel preponderante no desenvolvimento de um plano de aco estratgico para um acompanhamento conjunto com a Unio Africana, organizaes de empregadores e de trabalhadores e outros.
Fonte: OIT: Yaound Tripartite Declaration on the Implementation of the Social Protection Floor, adoptada no Segundo Simpsio Africano sobre Trabalho Digno, realizado em Yaound, em 8 de Outubro de 2010.
Srie Social Security Policy Briefing da OIT: Documento 4, Reunin Regional Tripartita sobre el futuro de la proteccin social en America Latina, (2008); Documento 5, Interregional Tripartite Meeting on the Future of Social Security in Arab States (2008); Documento 6, AsiaPacific Regional HighLevel Meeting on SociallyInclusive Strategies to Extend Social Security Coverage (2008). OIT: Yaound Tripartite Declaration on the Implementation of the Social Protection Floor, adoptada no Segundo Simpsio Africano sobre Trabalho Digno, realizado em Yaound, em 8 de Outubro de 2010.
130
CIT 100/VI
5.1.1. Princpios para a extenso da segurana social

360. A Conferncia Internacional do Trabalho promoveu um debate geral sobre segurana social na sua 89. Sesso, realizada em 2001. 3 A resoluo e as concluses sobre segurana social emanadas da CIT incluem uma lista pormenorizada de aspectos tcnicos, sociais e polticos que devem ser tomados em considerao na elaborao de uma abordagem ao desenvolvimento de uma poltica e prtica de segurana social adequada para a OIT. 361. As concluses podem ser divididas genericamente em quatro seces: Uma lista de princpios bsicos, que comea com a afirmao da Declarao de Filadlfia que reconhece a obrigao solene de a Organizao Internacional do Trabalho secundar a execuo, entre as diferentes naes do mundo, de programas prprios realizao... da extenso das medidas de segurana social com vista a assegurar um rendimento de base a todos os que precisem de tal proteco, assim como uma assistncia mdica completa (pontos 1 a 3 das concluses). Um conjunto de observaes sobre que princpios e escolhas devem informar o desenvolvimento de regimes de segurana social nacionais, que comea com o preceito de que no existe um modelo de segurana social certo e nico (pontos 4 a 6 das concluses). Um conjunto de observaes sobre a traduo destes conceitos fundamentais para sistemas prticos de proteco social, no mbito do quadro para o trabalho digno. Parte-se da premissa de base que o trabalho digno a melhor forma de proporcionar um rendimento seguro s pessoas em idade activa, o que conduz concluso 16 que no quadro dos princpios bsicos cada pas deve determinar uma estratgia nacional para trabalhar rumo a uma segurana social para todos intimamente associada sua estratgia de emprego. As questes cobertas foram de ndole demogrfica (incluindo o envelhecimento), financeira (incluindo a necessidade de sustentabilidade financeira) e transversal, designadamente a necessidade de polticas que dem resposta s questes de gnero, e a importncia do princpio de solidariedade nos regimes de proteco social (pontos 7 a 16 das concluses). Um esboo do caminho a seguir, centrado na proposta de uma grande campanha para promover a extenso da cobertura de segurana social, em conjunto com orientaes sobre a forma como a OIT deve criar sinergias com os seus mandantes, a comunidade internacional de especialistas na matria e outras agncias internacionais.
362. O debate geral de 2001, o mandato e a Constituio da OIT, os instrumentos jurdicos referidos e a Declarao Universal dos Direitos Humanos permitem extrair um conjunto de elementos essenciais, ou princpios, entre os quais se incluem os seguintes: cobertura universal; concretizao progressiva desta cobertura e concesso imediata de proteco contra a discriminao; equivalncia de prestaes segundo o princpio da adequao; prestaes baseadas em direitos; pluralismo; sustentabilidade financeira; boa governana; e enfoque sobre os resultados. Estes princpios podem orientar as decises polticas e estratgicas nacionais.
Cobertura universal
363. A cobertura universal prende-se com o objectivo poltico, segundo o qual todas as pes-soas devem ter acesso a pelo menos um nvel mnimo adequado de segurana social formal. No implica, necessariamente, que a natureza das prestaes, bem como a organizao que interage com os beneficirios sejam idnticas para todos os subgrupos da populao. Realisticamente, e qui lamentavelmente, no significa que essa cobertura universal pode ser alcanada
OIT: Social security: Issues, challenges and prospects, Relatrio VI, Conferncia Internacional do Trabalho, 89. Sesso, Genebra, 2001.
CIT 100/VI
131
imediatamente. A cobertura universal, neste contexto, implica que os pases devem centrar-se primeiro na implementao de um pacote bsico de prestaes, ou seja, de transferncias inerentes a um Piso de Proteco Social. 364. Inevitavelmente, a cobertura universal assumir em alguns casos o carcter de um objectivo de desenvolvimento progressivo, que se pretende atingir num horizonte temporal especfico. Nem todos os pases podem suportar os encargos de uma gama completa de prestaes de segurana social ou tm em funcionamento os sistemas logsticos necessrios para uma cobertura imediata de toda a populao. No obstante, a cobertura universal deve ser afirmada como objectivo claro que tem de ser alcanado progressivamente.
Concretizao progressiva da cobertura universal

365. Todas as naes podem delinear nos seus planos de desenvolvimento formas de alcanar o acesso universal a um conjunto essencial de prestaes dentro de um prazo realista. Tal implica inevitavelmente a tomada de decises sobre as prioridades e a sequnciao dos regimes de prestaes, assegurando em simultneo a proteco imediata contra a discriminao. A ateno poder centrar-se inicialmente no reforo dos aspectos dos sistemas de proteco social que concedem prestaes com maior potencial para reduzir a pobreza no curto e no longo prazo e para garantir um aumento da capacidade produtiva da populao. 366. A metfora de um sistema de segurana social nacional como um edifcio de vrios pisos til para se perceber que o seu desenvolvimento claramente no deve parar no piso trreo. Dependendo do nvel de desenvolvimento alcanado, uma sociedade pode desejar dar prioridade implementao de um pacote de prestaes inerente a um Piso de Proteco Social; como se descreve abaixo, este passo representa apenas o primeiro degrau numa escada ascendente que tem por objectivo proporcionar nveis mais elevados de segurana a tantas pessoas quanto possvel, sempre e quando a evoluo continuada da economia nacional o permitir. 367. A oportunidade de expanso dos sistemas de segurana social nacionais dever ser aproveitada medida que o crescimento econmico for criando mais espao fiscal. imperativo que os sistemas sejam concebidos de forma a serem no s progressivos em termos financeiros, mas tambm, e simultaneamente, racionais isto , capazes de abordar as necessidades prioritrias por uma ordem lgica e construdos de modo a permitir o aumento do nvel de segurana proporcionado medida que o desenvolvimento econmico progride. No conjunto global dos recursos nacionais, em qualquer estdio do desenvolvimento, o volume de contribuies e impostos afectados a prioridades de segurana social deve ser determinado por consenso nacional.
Adequao e equivalncia de prestaes

368. A adequao tem duas dimenses. Em primeiro lugar, as prestaes devem habilitar todos os residentes a satisfazer as suas necessidades bsicas. Este o nvel de adequao mnimo aplicvel a todos os residentes, independentemente de pagarem ou no impostos ou contribuies. As prestaes tm de ser suficientes para permitir a todos os beneficirios viver uma vida socialmente vlida. Por outras palavras, os nveis de prestaes devem ser concebidos de modo a que o rendimento do beneficirio no seja inferior linha de pobreza e que o cabaz de servios de sade cumpra as normas nacionais aplicveis aos servios essenciais. Os pases dispem obviamente de uma margem considervel de liberdade para definir o que consideram nveis suficientes de rendimento mnimo ou linhas de pobreza e o conjunto adequado de servios de sade. Uma definio uniforme afigura-se impossvel e sem efeitos prticos. As prestaes podem ser consideradas inadequadas, no entanto, se no habilitarem os beneficirios a adquirir ou a aceder a um conjunto de bens e servios que lhes garantam uma vida sem passar fome e em condies de sade no piores que as de um remunerado mdio da sociedade com um perfil de morbidade semelhante (e que tem acesso a servios de sade). 132
CIT 100/VI
369. A segunda dimenso da adequao descrita pela noo de equivalncia de prestaes, ou seja, o princpio segundo o qual necessrio garantir s pessoas um retorno adequado dos seus impostos ou contribuies. bvio que, aps muitos anos a contribuir para um sistema de penses, os nveis de prestaes devem reflectir de alguma forma o esforo contributivo e no apenas os nveis de necessidades bsicas. O resultado fundamental que um sistema de prestaes monetrias deve a alcanar a segurana de rendimento, que pode ser garantida se o regime gerar um nvel previsvel de substituio de rendimento. As Convenes da OIT, em particular a Conveno (N 102), definem nveis de adequao que relacionam os nveis mnimos das taxas de substituio com o nmero de anos de contribuies.
Concesso de prestaes como direito legal

370. A concesso de prestaes como direito legal tem duas dimenses: o componente de direitos humanos fundamentais; e os direitos adquiridos dos contribuintes a prestaes que so equivalentes ou compatveis com as suas contribuies. Os direitos a prestaes devem ser especificados com rigor para representarem direitos previsveis dos residentes e/ou contribuintes. As prestaes devem proteger todos os residentes, como um direito claramente definido, contra a pobreza. 371. Se as prestaes se basearem em contribuies ou impostos definidos para esse fim, a lei deve especificar a natureza exacta da relao entre as contribuies a serem pagas e o alcance e o nvel das prestaes a que os contribuintes tm direito. Os nveis de prestaes mnimos devem estar em linha com a Conveno (N 102) ou com convenes mais recentes que proporcionam nveis de proteco mais elevados.
Pluralismo
372. Nem a adequao nem o universalismo implicam meios uniformes para alcanar o objectivo. A implementao de um conjunto de garantias de segurana social bsicas, em linha com as sugestes propostas anteriormente, ou de nveis de segurana social mais elevados no mbito de uma estratgia abrangente de segurana social nacional, pode assumir muitas formas. 373. Alguns pases procuraro alargar o seguro social e combinlo com assistncia social, outros facilitaro o acesso dos pobres a uma cobertura de seguro social (possivelmente de base comunitria) atravs de subsdios e outros ainda podero implementar regimes universais financiados por impostos. Existe um vasto leque de escolhas e combinaes possveis para o conjunto de instrumentos de financiamento, a concepo dos direitos e acumulaes das prestaes, bem como para as disposies administrativas, em que se incluem, por exemplo, mecanismos para garantir o cumprimento das obrigaes de contribuio e minimizar a incidncia de risco moral. Cada abordagem tem as suas vantagens e desvantagens e ser determinada por compromissos assumidos no passado e por valores nacionais. Umas e outras tm por objectivo central, em ltima anlise, permitir que todos desfrutem de garantias bsicas. 374. Os dados disponveis e a experincia colhida em todo o mundo revelam que no existe um modelo certo e nico para a proviso de segurana social e proteco na sade, nem um caminho nico para alcanar a cobertura universal.
Sustentabilidade financeira, fiscal e econmica

375. Os sistemas de segurana social devem ser financiados de modo a garantir ao mximo a sua viabilidade e sustentabilidade financeira, fiscal e econmica a longo prazo. Nenhum sistema de segurana social abrangente pode ser mantido sem uma base de receitas estvel. Tal como no existe um sistema de segurana social certo e nico, tambm no existe um nvel de despesa social certo e nico. A percentagem de despesa social do PIB por ano reflecte dois factores prin-
CIT 100/VI
133
cipais: o rcio demogrfico, ou seja, o nmero mdio de beneficirios em relao populao total; e o rcio financeiro, ou seja, o montante mdio ou valor monetrio da prestao mdia por ano e beneficirio em relao ao montante do PIB per capita. O primeiro factor depende em larga, mas no exclusiva, medida da estrutura demogrfica, morbidade e estrutura de emprego do pas em questo; mas tambm pode depender de questes comportamentais e de governana, como o momento em que as pessoas so autorizadas ou at incentivadas a sair do mercado de trabalho. O segundo factor, o rcio financeiro, reflecte em larga medida os valores normativos de uma sociedade relativamente adequao dos nveis de prestaes. Ambos os factores reflectem implicitamente uma srie de escolhas polticas de uma sociedade, pelo que podem ser corrigidos por essas escolhas. Os regimes no se tornam insustentveis por causa de aumentos do rcio demogrfico ou financeiro, mas porque: as decises polticas explcitas ou implcitas relativas generosidade dos sistemas no esto em sintonia com as decises polticas que definem o espao fiscal para o sistema no seu todo ou para alguns regimes individuais de prestaes; ou os regimes de prestaes proporcionam incentivos que tm um efeito prejudicial sobre os nveis gerais de produtividade e reduzem o volume total do PIB a uma dimenso inaceitvel para a sociedade.
376. A sustentabilidade financeira, fiscal e econmica simplesmente tem de garantir que as promessas feitas so acompanhadas pela vontade de pagar e requer uma transparncia absoluta sobre os nveis de despesa previstos a longo prazo e o espao fiscal que ser provavelmente necessrio para financiar essas prestaes. Este objectivo pode ser garantido atravs de cenrios de oramentao actuarial e social de longo prazo, aos quais cabe tambm impedir que sejam desperdiados recursos por causa de uma administrao ineficiente.
Responsabilidade pela governana

377. O Estado deve permanecer o derradeiro garante dos direitos de segurana social, e os financiadores/contribuintes e beneficirios devem participar na governana dos regimes e programas. Tal significa que a responsabilidade derradeira pela segurana social de todas as pessoas que residem no seu territrio cabe ao Estado. Contudo, as entidades empregadoras e os trabalhadores que contribuem directamente para o financiamento de um regime de segurana social devem desempenhar um papel directo na sua superviso e governana, e garantir que as prestaes so concedidas em conformidade com a lei. No caso dos regimes financiados por impostos, as entidades empregadoras, os trabalhadores e outros grupos da sociedade civil devem participar prestando aconselhamento. Perante a crescente complexidade de gesto e governana dos regimes de segurana social, os membros dos mecanismos de superviso e governana devem receber formao adequada s suas responsabilidades. Essa formao pressupe cada vez mais um mnimo de literacia financeira e a concepo de um conjunto de indicadores de desempenho robustos que permitam medir o desempenho de um regime.
Enfoque nos resultados

378. O importante so os resultados das estratgias de segurana social, no as formas e os meios que os pases adoptam para os alcanar, que, como se observou anteriormente, podem e devem ser to diversos como as circunstncias de cada pas. Pela sua natureza, a segurana social envolve alguma complexidade tcnica, pelo que o trabalho de tericos e profissionais sobre o tema sempre se caracterizou pela procura de uma compreenso mais profunda dos aspectos tcnicos e dos supostos compromissos entre, por exemplo, a maximizao do bem-estar dos beneficirios e a maximizao da eficincia econmica. 379. O princpio fundamental de uma abordagem poltica pragmtica reside em deslocar o enfoque e a nfase para os resultados das polticas de proteco social, e no para os meios e os 134
CIT 100/VI
mtodos para os alcanar, centrando-se designadamente no pagamento efectivo e suficiente das prestaes concedidas a quem de direito ou que delas necessita, e no nos mecanismos pormenorizados da concepo dos regimes. 380. Quando presta servios de consultoria tcnica e reforo de capacidades no domnio da segurana social, a OIT, obviamente actuando no mbito do mandato inscrito na sua Constituio e reflectido nas correspondentes Convenes e Recomendaes, procura seguir uma abordagem essencialmente pragmtica, centrada na procura de resultados sociais ptimos em detrimento de um envolvimento profundo em debates acadmicos sobre os processos e mtodos adequados para alcanar esses resultados. Os resultados sero aferidos pelos princpios acima enunciados, que, essencialmente, reflectem os valores consagrados no acervo de instrumentos jurdicos que legitimam a OIT. Quando avalia sistemas nacionais, compete basicamente OIT determinar se so cumpridos os resultados sociais definidos de acordo com os princpios referidos.
5.1.2. As dimenses horizontal e vertical da extenso da segurana social: O paradigma da poltica da escada da segurana social
381. Perante os princpios bsicos subjacentes abordagem da OIT, pode considerar-se que uma estratgia conceptual para uma campanha de extenso da cobertura da segurana social possui uma natureza bidimensional. Uma dimenso abrange a extenso de uma determinada segurana de rendimento e do acesso a cuidados de sade, mesmo que a nvel bsico modesto, a toda a populao. Esta dimenso pode ser denominada a extenso horizontal. A segunda dimenso procura fornecer nveis de segurana de rendimento mais elevados e prestar cuidados de sade de maior qualidade, de forma a proteger o nvel de vida das pessoas mesmo que sejam confrontadas com contingncias fundamentais da vida como desemprego, doena, invalidez, perda do responsvel pelo sustento da famlia e velhice. Esta dimenso pode ser denominada o aspecto vertical da extenso. As duas dimenses devem ser seguidas em paralelo e adaptadas s circunstncias nacionais. 382. A dimenso horizontal procura alargar um nvel bsico de prestaes nucleares ao maior nmero possvel de grupos da populao, ao passo que a dimenso vertical procura aumentar o mbito de cobertura, isto , o alcance e o nvel das prestaes, para um nvel descrito na Conveno (N 102) e, preferencialmente, para um nvel mais elevado, como definido em outras convenes actualizadas da OIT.
A dimenso horizontal
383. Independentemente da multiplicidade e gravidade das fontes de insegurana e da capacidade para as superar, a segurana social deve garantir a satisfao de duas necessidades fundamentais, nomeadamente: rendimento bsico e acesso a cuidados de sade. Simultaneamente, a nfase dada importncia da segurana social no deve fazer ignorar o facto de que esto disponveis outras intervenes vrias para reduzir a insegurana, nem a necessidade de reforar as relaes entre a proviso de segurana social e outros aspectos da aco pblica. 384. No preciso explicar a importncia de um rendimento (no mnimo) bsico para todas as pessoas e agregados familiares do mundo. No fim de contas, obter um rendimento obviamente um dos focos e motivaes fundamentais da vida nas sociedades contemporneas mundiais. A Recomendao (N 67) sobre a Segurana dos Rendimentos, 1944, descreve o objectivo dos regimes de segurana social. Por exemplo: os regimes de segurana de rendimento devem aliviar carncias e impedir a privao mediante o restabelecimento de um nvel razovel do rendimento perdido por incapacidade para trabalhar (incluindo a velhice) ou para obter trabalho remunerado, ou por morte de um provedor de sustento masculino (N 1).
CIT 100/VI
135
385. A definio de nvel razovel uma questo em aberto. Aplica-se igualmente definio de segurana de rendimento bsica e definio de cuidados de sade essenciais. Diz respeito a necessidades no domnio dos servios de sade, por exemplo, e tambm a escolhas e debates sobre a viabilidade econmica a nvel nacional. Apesar da necessidade patente de segurana do rendimento e de acesso a cuidados de sade, e do estabelecimento do direito universal segurana social, a excluso da cobertura mantm-se muito elevada em todo o mundo, nomeadamente nos pases em desenvolvimento, como foi analisado em pormenor neste documento. 386. Em Abril de 2009, a UN CEB indicou uma nova abordagem estratgica necessidade de promover uma extenso horizontal atravs de um conjunto de garantias de segurana social bsicas no quadro de um piso de proteco social alargado (ver seco 5.13). 4
A dimenso vertical
387. O conceito de PPS representa uma abordagem estratgica crucial da extenso horizontal da cobertura entre as populaes vulnerveis e excludas, designadamente as que trabalham na economia informal. Os pases com uma capacidade fiscal limitada no podem, no curto prazo, oferecer proteco integrada de segurana social com os nveis de prestaes e o alcance de contingncias definidos nas normas de segurana social da OIT. 388. Espera-se que os pases, medida que adquiram espao fiscal, tomem medidas no quadro das Convenes5 para implementar nveis de prestaes correspondentemente mais elevados. O objectivo ser construir um novo nvel, mais elevado e com perspectivas mais abrangentes que o simples nvel bsico do piso trreo. 389. Obviamente, grupos da populao com nveis de rendimento mais elevados que a linha de pobreza procuraro estabelecer, e tm direito a faz-lo, medidas de segurana social para eles prprios, que proporcionem nveis de substituio de rendimento significativamente mais elevados em caso de perda de rendimento do que os nveis que podero ser considerados adequados para uma mera proteco contra a pobreza. Os mecanismos para alcanar esses nveis de substituio do rendimento ou acesso a cuidados de sade esto bastante bem desenvolvidos e abrangem desde o seguro social, passando por sistemas de proteco de base comunitria e regimes de prestao definida financiados por impostos, at seguros privados obrigatrios. As Convenes da OIT estipulam nveis de prestaes mnimos e ajudam a promover uma substituio de rendimento efectiva nos pases que as ratificaram. Em outros pases, estes nveis constituem um conjunto nico de valores mnimos de referncia, internacionalmente aceites para comparar os nveis de prestaes, que permitem aferir a concepo de sistemas nacionais de segurana social capazes de transpor aspiraes nacionais antigas nos planos nacionais de desenvolvimento de segurana social. A disponibilizao de um conjunto de valores de referncia de boas prticas permite OIT ajudar governos e parceiros sociais a estabelecer cenrios realistas para o desenvolvimento da segurana social nacional.
A escada da segurana social

390. Surge assim a imagem de uma escada de segurana social como metfora para a extenso da cobertura de segurana social (ver figura 5.2).
4 5
UNCEB: Global financial crisis UN system joint initiatives (Nova Iorque, 2009). Conveno (N 102) e convenes subsequentes que definem nveis de proteco mais elevados relativamente a diversas contingncias.
136
CIT 100/VI
391. O nvel de base do piso abrange um conjunto de garantias bsicas universais. Um segundo nvel de prestaes, consagradas como direito (com os nveis mnimos definidos e protegidos por lei), pode ser introduzido para as pessoas com capacidade para pagar impostos ou contribuies e, finalmente, um piso de topo com mecanismos de seguro voluntrio privado pode ser organizado (devendo ser sujeito a regulamentao e a superviso pblica semelhana de todos os regimes de seguro privados) para quem tenha necessidade ou pretenda obter nveis elevados de proteco. Esta metfora adequa-se a todos os pases, embora o nmero de pessoas cuja nica proteco consiste em garantias sociais bsicas seja naturalmente superior nos pases com nveis de rendimento mais baixos ou com espao fiscal limitado.
Figura 5 .2 . A escada da segurana social
elevado Seguro voluntrio regulamentado pelo governo Nvel de proteco Prestaes contributivas para a segurana social a nveis garantidos Piso de Proteco Social Acesso a cuidados de sade essenciais e a segurana mnima de rendimento para todos baixo rendimento individual/do agregado familiar elevado
baixo
5.1.3. A dimenso horizontal: Construir um piso de proteco social

392. Perante os elevados nveis de excluso que se verificavam na poca, em 2001, a Conferncia Internacional do Trabalho, reunida na sua 89. Sesso, declarou nas suas concluses sobre a segurana social: As polticas e iniciativas que podem proporcionar segurana social a quem no est coberto pelos sistemas existentes revestem-se da mxima prioridade. A Campanha Mundial sobre Segurana Social e Cobertura para todos, lanada na 91. Sesso da Conferncia, em 2003, teve por objectivo apoiar essa extenso. 393. Para traduzir para a prtica o objectivo da segurana de rendimento universal, incluindo a proteco financeira contra despesas de sade catastrficas, em conjunto com o acesso a servios de cuidados de sade, e embora reconhecendo que muitos pases de rendimento baixo e intermdio lutam com fortes restries financeiras, a OIT recomenda que estes comecem por estabelecer um conjunto modesto e bsico de garantias de segurana social.
Quatro garantias sociais bsicas

394. No domnio da segurana de rendimento, as garantias de segurana social sugeridas consistem na prestao de segurana de rendimento a quem no pode ou no deveria trabalhar; a proteco deve ser conferida em particular s crianas (em combinao com outras polticas que facilitem o seu acesso a cuidados de sade, nutrio e educao), s grvidas, aos idosos e s pessoas com deficincia. O apoio ao rendimento deve ser combinado com garantias de emprego e/ou outras polticas do mercado de trabalho para quem possa e queira trabalhar e esteja excludo do acesso a um emprego que proporcione rendimento suficiente.
CIT 100/VI
137
395. A organizao de garantias de segurana de rendimento para os grupos da populao com necessidades especficas representa um grande passo rumo consecuo do objectivo global de uma cobertura universal da segurana social. A concesso de um apoio de subsistncia s famlias, especificamente dirigido para as crianas, motivada pela necessidade de garantir o bem-estar dos filhos dependentes. Os idosos e as pessoas com deficincia que, regra geral, no conseguem auferir rendimentos ou rendimentos suficientes do trabalho, dependem directamente de apoio ao rendimento para poder viver uma vida digna e, por esse motivo, necessitam de ateno especfica. Na populao em idade activa, a segurana de rendimento deve impedir a privao decorrente de insuficientes oportunidades de obteno de rendimentos ou de situaes de desemprego. Essa medida deve ser acompanhada por polticas que fomentem o acesso equitativo de homens e mulheres e a igualdade de oportunidades e de tratamento em empregos remunerados no contexto alargado da Agenda para o Trabalho Digno.6 Tal categorizao facilita ainda uma eventual implementao sequencial do conjunto de garantias bsicas, de acordo com as prioridades e capacidades de cada pas. 396. Em resumo, o conjunto de garantias bsicas promovido pela OIT visa criar uma situao em que: todos os residentes beneficiem da proteco financeira necessria para poder pagar e ter acesso a um conjunto de servios de prestao de cuidados de sade essenciais definidos nacionalmente, em relao aos quais o Estado assume a responsabilidade geral por garantir a adequao dos sistemas de financiamento e concesso (habitualmente) pluralistas. todas as crianas tenham segurana de rendimento, pelo menos ao nvel da linha de pobreza definida pelo pas, conferida por prestaes familiares/abonos de famlia destinados a facilitar o acesso a alimentao, educao e cuidados; as pessoas de grupos em idade activa que no conseguem auferir rendimento suficiente nos mercados de trabalho beneficiem de uma segurana de rendimento mnima atravs de regimes de assistncia social ou de transferncias sociais (como uma garantia de rendimento mnimo pr-natal para as mulheres durante as ltimas semanas da gravidez e ps-natal nas primeiras semanas psparto) ou atravs de regimes de garantia de emprego; e todos os residentes idosos e com deficincia7 tenham segurana de rendimento pelo menos ao nvel da linha de pobreza definida pelo pas, atravs de penses de velhice e de invalidez.
Flexibilidade e o conceito de garantias

397. O nvel de prestaes e de cobertura da populao (por exemplo, elegibilidade baseada na idade, para o caso das penses sociais) para cada garantia deve ser definido de acordo com as condies do pas (espao fiscal potencial, estrutura e tendncias demogrficas, distribuio do rendimento, taxas e intensidade da pobreza (poverty gap), etc.), os imperativos polticos, as caractersticas dos grupos que sero cobertos e os resultados esperados. Em nenhuma circunstncia deve o nvel de prestaes descer abaixo de um valor mnimo que garanta o acesso a um cabaz de alimentos bsico e a outros bens e servios essenciais. Embora o contedo dos pacotes de prestaes de cuidados de sade tenha de ser definido a nvel do pas, importante salvaguardar determinados mnimos para alcanar o objectivo global de proteco social na sade. Os pacotes de prestaes devem ser concebidos tendo em vista prioridades genricas, bem como a justia e a viabilidade financeira, e tomar em considerao as necessidades, exigncias e percepes das pes-
Deste modo, a segurana de rendimento para este grupo ter uma funo habilitadora, dando oportunidade ao desenvolvimento de formas de autonomia que reforcem a capacidade das pessoas para enfrentar riscos e satisfazer as suas necessidades. Implica um grau de deficincia que os exclui da participao no mercado de trabalho.
138
CIT 100/VI
soas. 8 Sem esquecer o princpio da universalidade, esta definio deve focar-se de forma integrada nas pessoas mais vulnerveis; eventualmente haver necessidade de intervenes direccionadas. Ferramentas de modelao podem ajudar a avaliar os custos e as implicaes oramentais de diferentes cenrios de prestaes. O processo de deciso nacional pode beneficiar dos resultados obtidos por iniciativas semelhantes de outros pases, bem como de tcnicas de micro-simulao. 398. Deve referir-se neste contexto que o mencionado conjunto de quatro garantias bsicas de segurana social rejeita explicitamente uma abordagem padronizada e concede aos pases um elevado grau de flexibilidade para definir a forma concreta das prestaes de segurana social que iro dar cumprimento a essas garantias. As prestaes podem ser organizadas como prestaes universais (como o caso de uma penso financiada por impostos ou de um servio nacional de sade universal), ou como regimes de seguro social com cobertura completa (que podem significar cobertura subsidiada para alguns grupos demogrficos); podem ser condicionadas ou no condicionadas, ou organizadas como regimes de assistncia social que garantem segurana de rendimento e cuidados de sade apenas para quem no tem outra forma de cobertura de riscos. O importante que todas as pessoas necessitadas de transferncias de rendimento ou de servios de sade possam aceder a estas transferncias em dinheiro ou em gnero e no precisem de satisfazer condies que, na prtica, as excluem da cobertura. O termo garantia tambm implica que as transferncias de rendimento e os servios de sade essenciais, sejam eles universais ou direccionados, devem constituir prestaes que conferem um direito legal efectivo. Essas garantias devem ser uma parte integrante do contrato social explcito ou implcito que todas as sociedades dignas devem celebrar. 399. A abordagem das garantias tambm cria uma flexibilidade que torna o conceito de um piso de proteco social compatvel com todos os sistemas de segurana social nacionais possveis. A dificuldade de combinar o conceito com a arquitectura organizacional da segurana social nacional existente, uma questo frequentemente suscitada, torna-se uma no questo. O pacote das quatro garantias bsicas estabelece efectivamente um padro de desempenho mnimo em termos de acesso, mbito e nvel de segurana de rendimento e cuidados de sade para os sistemas de segurana social nacionais. Todos os sistemas de segurana social nacionais podem e devem cumprir estes padres de qualidade. 400. Embora o raciocnio que preside introduo de um conjunto bsico de garantias de segurana social se funde em direitos, o nvel e mbito das prestaes de cada pas ter de reflectir a capacidade prevalecente para financiar as prestaes. Uma estratgia de segurana social nacional prospectiva e um diagnstico das necessidades prioritrias podem ajudar a definir a sequncia de implementao de vrios programas sociais e instrumentos polticos que do cumprimento a garantias individuais. Exemplos de muitos pases de rendimento baixo e intermdio revelam que alguns elementos do piso de proteco social so financeiramente viveis em toda a parte; outros tero eventualmente de esperar at que o espao fiscal possa ser alargado em consequncia de decises de polticas e de governana ou como corolrio do crescimento econmico. 401. Mesmo que nem todas as garantias de segurana social possam ser implementadas em simultneo, a adopo do pacote de quatro garantias deve manter-se como objectivo poltico, ainda que a sua introduo tenha de se processar gradualmente. Desta forma, os pases no perdem de vista o objectivo global de proteco abrangente de todos os residentes e podem avaliar e conhecer os custos de oportunidade das garantias que so adiadas sempre que tomam deci-
Isto envolve: a) cobrir as necessidades de cuidados de sade em termos de estrutura e volume do nus da doena; b) responder s exigncias em termos de qualidade e expectativas; c) definir as prestaes em termos de cuidados primrios, secundrios (e tercirios, se disponveis) e de cuidados preventivos; e ) garantir o direito legal sade, baixa por doena e licena de maternidade.
CIT 100/VI
139
ses sobre prioridades. Consequentemente, a formulao de um pacote de garantias como um patamar bsico deve traduzir-se em decises polticas racionais, fundadas numa anlise custo-benefcio. 402. medida que alcanam maior capacidade fiscal, os pases podero promover os seus sistemas de segurana social e alargar o mbito, o nvel e a qualidade das prestaes e dos servios oferecidos.
5.1.4. A dimenso vertical: O passo seguinte rumo a um guia da melhor proteco no domnio da segurana social
403. Como se explicou anteriormente, a proteco social no pode parar no piso trreo. medida que as economias crescem e se tornam mais resilientes, a segurana de rendimento das pessoas e o seu acesso aos cuidados de sade devero aumentar em conformidade. Como se descreveu nos captulos anteriores, os sistemas de segurana social dos pases industrializados alargaram a sua cobertura e mbito durante a maior parte do sculo XX. Na actual crise, que constitui um teste de stress crucial, demonstraram a sua importncia como garante de coeso social. A OIT apoia os pases em todos os estdios de desenvolvimento dos seus sistemas de segurana social, para que possam construir uma viso duradoura, em linha com as aspiraes consagradas nas normas de segurana social actualizadas que preconizam nveis de proteco mais elevados. 404. Num dos prximos binios, a OIT poderia realizar uma anlise exaustiva dos regimes de segurana social com bom desempenho que examinasse: (1) o seu mbito e nveis de proteco, incluindo a sua capacidade para responder a novos desafios, como a prestao de cuidados continuados nas sociedades envelhecidas ou a necessidade de prestar formas de proteco adequadas a quem se encontra em situaes de emprego sem regularidade, bem como a sua capacidade para lidar com ajustamentos no mercado de trabalho, assim como tambm no emprego produtivo de trabalhadores mais velhos, de pessoas com deficincia e de pessoas com obrigaes familiares; os meios de que dispem para garantir a eficcia e a eficincia dos mecanismos de concesso de prestaes e cobrana de receitas; a sua capacidade para garantir processos de dilogo nacional enrgicos e rigorosos sobre o futuro da segurana social que criem o espao poltico necessrio merc de um consenso nacional slido e informado sobre os nveis desejados e financeiramente viveis da segurana social; e a sua aplicao de mecanismos que garantam uma sustentabilidade duradoura e um espao fiscal suficiente.
(2) (3)
(4)
405. Estas experincias nacionais poderiam ser recolhidas num guia da melhor proteco no domnio da segurana social que poderia servir como valor de referncia para opes alternativas de planos de desenvolvimento de segurana social ou vises de longo prazo de outros pases. Uma vez criado esse guia da melhor proteco social, a OIT poderia iniciar um processo de reviso das Convenes sobre segurana social em vigor, que preconizam nveis de segurana social mais elevados, ou seja a Conveno (N 121) sobre Benefcios a Acidentes de trabalho [Anexo I alterado em 1980], 1964, a Conveno (N 128) sobre Prestaes de Invalidez, Velhice e Sobrevivncia, 1967, a Conveno (N 130) sobre os Cuidados Mdicos e as Indemnizaes de Doenas, 1969 e a Conveno (N 168) sobre a Promoo do Emprego e Proteco contra o Desemprego, 1988, para garantir que se mantm relevantes para as aspiraes das sociedades em termos de segurana social que se encontram expostas s vantagens e aos riscos de uma globalizao rpida.
140
CIT 100/VI
5.2.
Estratgias para garantir a sustentabilidade

406. A sustentabilidade dos sistemas de segurana social s est em risco se estes deixarem de ser apoiados por um amplo consenso da sociedade. O consenso da sociedade est em risco se existir a percepo de que os regimes so irrealistas ou contradizem uma agenda alargada de polticas econmicas e sociais, so socialmente inadequados, fiscal ou economicamente insustentveis ou mal geridos, isto , geridos com desperdcio.
5.2.1. Garantir a coerncia com polticas de desenvolvimento econmico e social nacionais e outros objectivos da Agenda para o Trabalho Digno
407. As polticas de segurana social e as polticas de proteco social alargada no podem ser concebidas e implementadas isoladamente. S podem ser bem sucedidas e sustentveis no longo prazo se integrarem uma estratgia de desenvolvimento econmico e social nacional abrangente e coerente. Embora as estratgias de desenvolvimento estejam definidas de forma mais explcita para os pases em desenvolvimento e pases emergentes, o desenvolvimento social e econmico no pra quando se atingem os nveis de PIB da OCDE. Todos os pases e sociedades esto em evoluo constante e necessitam de estratgias de polticas econmicas e sociais abrangentes. 408. O modelo de desenvolvimento da OIT definido pelos objectivos estratgicos da Agenda para o Trabalho Digno. A Declarao da OIT sobre Justia Social para uma Globalizao Justa considerou que estes objectivos tm uma natureza indissocivel, interdependente e de reforo mtuo. O paradigma de desenvolvimento da OIT foi claramente explicitado nas concluses do debate recorrente sobre emprego durante a 99. Sesso da Conferncia em 2010.9 409. Nos captulos anteriores e no estudo da OIT, Extending social security to all (2010), amplamente demonstrado que este paradigma de desenvolvimento est a ser implementado por vrios pases em desenvolvimento e pases emergentes que introduziram um piso de proteco social ou, pelo menos, alguns dos seus elementos, bem como por economias desenvolvidas ao longo do seu processo de maturao econmica. 410. Em contrapartida, elevados nveis de formalidade so uma condio necessria para funcionar com um mnimo de segurana social, justia social e um nvel de vida digno. Sem nveis de formalidade elevados, nenhum governo pode cobrar os impostos necessrios para uma sociedade digna. 411. Um dos efeitos mais tangveis da implementao de verses nacionais desse paradigma de desenvolvimento de trabalho digno ser o desenvolvimento em muitos pases de instrumentos polticos especficos para acelerar o processo rumo ao cumprimento da meta de desenvolvimento definida pelos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio relevantes (objectivos 1 a 5).
A natureza indissocivel, interdependente e de reforo mtuo dos quatro objectivos estratgicos do Pacto Global para o Emprego encarada cada vez mais, no s como uma resposta efectiva crise e uma estratgia de recuperao, mas tambm como o quadro de um novo paradigma de desenvolvimento econmico e social, caracterizado por um crescimento com equidade, centrado no emprego e liderado pelo rendimento: i) o pleno potencial de crescimento econmico e social de uma sociedade no pode ser realizado se as pessoas no beneficiarem de um piso de proteco social; ii) do mesmo modo, os regimes de segurana social no podem ser financiados sem uma slida base econmica e de emprego; iii) o emprego livremente escolhido no pode ser financiado sem respeito pelos princpios e direitos fundamentais no trabalho; iv) uma partilha justa dos benefcios dos ganhos de produtividade e do crescimento e dos nus de ajustamento em pocas de crise econmica no pode ser garantida sem dilogo social; e v) os ganhos de produtividade e o crescimento do emprego no podem ser alcanados sem um ambiente propcio a empresas sustentveis. OIT: Conclusions concerning the recurrent discussion on employment, Conferncia Internacional do Trabalho, 99. Sesso, 2010, parg. 42.
CIT 100/VI
141
412. Entre as medidas polticas concretas no domnio da segurana social que devem ser adoptadas para apoiar esse paradigma poltico e, consequentemente, os ODM no contexto nacional, esto as seguintes: (1) investimento em polticas que facilitem uma educao bsica, como abonos a crianas e prestaes familiares condicionadas e no condicionadas, que ajudem a garantir uma empregabilidade futura no mercado de trabalho; investimento em polticas que melhorem o estado de sade e de nutrio das populaes, incluindo a mo-de-obra actual e futura, como, por exemplo, proteco social na sade e prestaes monetrias ou em gnero que garantam uma ingesto nutricional adequada mnima. investimento em prestaes que estimulem directamente a participao no mercado de trabalho, como regimes de garantia de emprego; investimento em prestaes que facilitem a formao, a requalificao e a aprendizagem ao longo da vida, tais como subsdios de formao para quem procura emprego; facilitao de ajustamentos ao mercado de trabalho e a mudanas estruturais provocados, entre outros motivos, por novos contextos demogrficos, a nova natureza do emprego e novos padres de produo que resultam da interconectividade global dos mercados, das cadeias de produo e das alteraes ambientais e climticas; garantia de nveis adequados de emprego, salrios, rendimentos e condies de trabalho, e configurao das prestaes de segurana social de modo a manter a capacidade contributiva da populao e a evitar uma dependncia desnecessria dessas prestaes; como a dependncia excessiva se deve em grande parte a uma sada prematura ou evitvel do mercado de trabalho, podero ser necessrios mais incentivos e melhores condies no mercado de trabalho que permitam s pessoas manter ou encontrar um emprego razoavelmente digno ou reformar-se mais tarde, etc.; investimento em prestaes que incentivem a participao no mercado de trabalho e a aprendizagem ao longo da vida das mulheres, atravs de polticas que tornem o cumprimento das responsabilidades de prestao de cuidados mais fcil para os progenitores, tais como prestaes e servios de cuidados infantis, bem como penses sociais para os avs nos pases de rendimento baixo e intermdio, que lhes permitam reduzir a sua prpria participao no mercado de trabalho e tomar conta dos netos enquanto os pais mantm empregos remunerados; investimento em prestaes, como prestaes de invalidez parcial e de desemprego parcial, que permitam s pessoas com capacidade remuneratria reduzida, devido a doena (incluindo pessoas que vivem com o VIH/sida), deficincia, obrigaes como prestadores de cuidados, etc., sustentar com plenitude a sua actividade econmica; investimento em prestaes que melhorem o consumo de bens e servios produzidos localmente atravs de, por exemplo, penses bsicas para as populaes rurais de pases de rendimento baixo e intermdio; concepo de prestaes simples e compreensveis e de nveis de prestaes significativos, adaptados s necessidades prioritrias das pessoas, que as incentivem a permanecer ou a aderir economia formal;
(2)
(3) (4)
(5)
(6)
(7)
(8)
(9)
(10) promoo de um dilogo social que ajude a equilibrar os efeitos econmicos e os objectivos sociais dos sistemas de segurana social nacionais, que mantenha um consenso social em prol do progresso econmico e social, estimulando, por exemplo, a participao das organizaes de empregadores e de trabalhadores na definio do mbito, dos nveis e das condies das prestaes que financiam atravs de contribuies ou impostos; e (11) investimento em prestaes que podem actuar como estabilizadores sociais e econmicos directos em pocas de crise. 142
CIT 100/VI
413. Os instrumentos necessrios para garantir um apoio coerente da OIT ao paradigma de desenvolvimento j existem. A nvel nacional, onde a OIT solicitada a prestar consultoria tcnica e de poltica, as polticas de segurana social nunca podem ser isoladas. Essas polticas tm de ser percepcionadas como elementos e ferramentas das polticas de desenvolvimento econmico e social nacionais e tm um impacto bvio nas polticas fiscais nacionais. Por conseguinte, no contexto de cooperao tcnica e de consultoria da OIT, as actividades de segurana social esto integradas nos Programas de Trabalho Digno por Pas e nos esforos One UN para alcanar os ODM. 414. As polticas de segurana social promovidas pelo Bureau obviamente complementam e auxiliam os esforos envidados no sentido de promover melhores condies de trabalho, a proteco dos trabalhadores e a proteco das pessoas que vivem com o VIH/SIDA e das suas famlias. Um dos principais desafios polticos consiste em facilitar os ajustamentos ao mercado de trabalho face s alteraes do ambiente demogrfico e da natureza do emprego, e evoluo dos padres de produo que resultam da interconectividade global dos mercados e das cadeias de produo, bem como das alteraes ambientais e climticas. 415. Um dilogo social reforado sobre o papel, a natureza e a concepo dos sistemas de segurana social no mbito de polticas econmicas e sociais mais vastas constitui o instrumento fundamental para desenvolver polticas econmicas e sociais coerentes a nvel nacional, que reflictam todas as dimenses estratgicas da Agenda para o Trabalho Digno. Neste sentido, dotar os parceiros sociais de conhecimentos especializados em segurana social, ser o primeiro passo.
5.2.2. Garantir a adequao social

416. Num mundo em envelhecimento, com estruturas sociais e necessidades sociais em mutao, que tem de lidar com vrias crises financeiras e fiscais, econmicas, polticas e ambientais complexas as quais, com frequncia, interagem entre si os sistemas de segurana social nacionais ver-se-o necessariamente confrontados com uma procura acrescida dos seus servios. Por outro lado, estas mesmas crises costumam limitar o espao fiscal percepcionado para prestaes de segurana social e possvel que presses competitivas exercidas sobre a economia mundial se repercutam sobre a despesa social total. preciso encontrar meios de evitar a espiral descendente da despesa social e defender o espao fiscal necessrio para garantir que os sistemas de segurana social podem continuar a desempenhar a sua funo como estabilizadores econmicos e sociais. 417. Desenvolver esforos acrescidos e renovados no sentido de alargar os nveis de ratificao e aplicao das Convenes da OIT sobre segurana social, designadamente da Conveno (N 102), ser uma forma de criar ou manter o espao poltico para a despesa com a segurana social no maior nmero de pases possvel. A ratificao recente por pases como o Brasil, a Bulgria, a Romnia e o Uruguai demonstram que esses esforos podem ter xito. Os debates da CIT sobre o Inqurito Geral relativo aos instrumentos de segurana social (Recomendaes (Ns 67 e 69), bem como as Convenes (Ns 102 e 178)), que tero lugar durante a 100. Sesso da Conferncia Internacional do Trabalho, em Junho de 2011, fornecero resultados significativos sobre a potencial eficcia dessa abordagem (ver, tambm, o Captulo 6). O Inqurito geral, que tema de um relatrio separado, apresentado Conferncia pela Comisso de Peritos para a Aplicao das Convenes e Recomendaes (CEACR), ser debatido em paralelo pela Comisso para a Aplicao das Normas. 418. Garantir adequao social num contexto nacional pode implicar, por exemplo, proibir que os nveis das penses desam abaixo de um determinado valor de referncia mnimo. Esse valor pode ser definido pela linha de pobreza nacional, no caso de prestaes universais finan-
CIT 100/VI
143
ciadas por impostos, ou por valores de prestaes de referncia relativos. As Convenes da OIT sobre segurana social so os nicos instrumentos jurdicos internacionalmente acordados que definem esses valores de referncia. A Conveno (N 102), por exemplo, define uma taxa de substituio mnima para as penses, equivalente a 40 por cento da totalidade das remuneraes auferidas anteriormente ao fim de 30 anos de servio, para proteger quem interrompeu ou no completou a sua carreira no mercado de trabalho. 419. Por conseguinte, a OIT pode adoptar uma posio poltica pragmtica com o objectivo de salvaguardar resultados sociais. No necessria uma posio normativa sobre a arquitectura exacta dos sistemas de penses enquanto elas atingirem estes resultados, independentemente de esses objectivos terem sido cumpridos por sistemas pblicos ou parcialmente privatizados. 420. Esta abordagem tambm revela que se mantm claramente pertinente sustentar a consultoria poltica da OIT no domnio da segurana social nas normas existentes nesta matria, mesmo que os instrumentos em questo j tenham algumas dcadas. Justificam-se plenamente os esforos redobrados actualmente em curso no sentido de aumentar o nvel de ratificao.
5.2.3. Garantir a sustentabilidade financeira, econmica e fiscal

421. Como se explicou anteriormente, garantir sustentabilidade fiscal e econmica envolve no s controlar os nveis de despesa, mas tambm manter o espao fiscal disponvel em linha com as promessas feitas.
Mecanismos de controlo de custos

422. O nmero de polticas de controlo de custos limitado e, em princpio, conhecido. Umas situam-se no domnio das polticas de segurana social propriamente ditas, outras pertencem a esferas polticas diferentes, o que sublinha a inter-relao existente entre as polticas de segurana social e um vasto leque de outras polticas econmicas e sociais. Entre essas medidas contam-se as seguintes: boa gesto da migrao internacional; investimento em medidas destinadas a aumentar a produtividade atravs do apoio a tecnologias de produo que tornam possvel empregar trabalhadores mais velhos e trabalhadores com problemas de sade; aumento da percentagem de mulheres e trabalhadores mais velhos nas taxas de participao da populao activa; promoo, para homens e mulheres, de uma melhor conciliao entre responsabilidades profissionais e familiares; e investimento em melhores condies de trabalho e de vida.
423. Tambm existem vrios mecanismos de controlo de custos inerentes ao prprio sistema de segurana social. A reduo da dependncia, fundamental para um controlo de custos a longo prazo, pode ser alcanada com a adopo de medidas como: investimento na sade das pessoas para reduzir a despesa com a sade atravs da promoo de estilos de vida mais saudveis; combinao de uma funo de substituio de rendimento com incentivos participao no mercado de trabalho no mbito de regimes de prestaes de desemprego; e introduo de regras socialmente aceitveis para a definio da idade em que as pessoas podem sair do mercado de trabalho; poder estabelecer-se uma regra definindo o rcio entre o perodo mdio por grupo etrio (e, possivelmente, por grupo profissional) despendido na reforma e o perodo de actividade no mercado de trabalho. A reforma antecipada s seria possvel se os traCIT 100/VI
144
balhadores comprarem anos adicionais de reforma atravs da reduo dos nveis de penso, ou se os empregadores que desejem utilizar as disposies relativas reforma antecipada para reduzir a sua fora de trabalho pagarem o custo actuarial real aos fundos de penses.
Criar o espao fiscal necessrio

424. Criar e manter espao fiscal para um nvel adequado de prestaes, socialmente acordado, um objectivo to exigente como a conteno de custos. Os pases com rendimentos mais elevados despendem, em regra, uma percentagem mais elevada dos recursos totais disponveis com a segurana social que os pases de rendimento baixo. No entanto, a segurana social no deve ser encarada como um luxo, mas como um objectivo que tambm pode ser financiado por pases de menor rendimento ou por pases com recursos disponveis relativamente limitados. Como se descreveu no Captulo 2, embora tendam a gastar mais medida que os seus sistemas de segurana social amadurecem, os pases dispem de bastante liberdade para determinar os nveis de despesa social e de espao fiscal. 425. Se, por um lado, de um modo geral a crise econmica e financeira mundial provocou um reforo da proteco social, por outro lado a consolidao fiscal iminente em muitos pases poder restringir o espao de manobra para a extenso da segurana social, porque os governos podero ser tentados a reduzir a despesa social. H fortes razes para acreditar, no entanto que, no rescaldo dos acontecimentos recentes, um nmero cada vez maior de pases comea a reconhecer a importncia de investir na proteco social, mesmo em pocas de austeridade, e est empenhado em criar e alargar o espao fiscal para esse fim. 426. A necessidade de maximizar o espao fiscal poder, por muito impopular que seja, fazer convergir as atenes sobre a eficcia dos mecanismos de cobrana de impostos e contribuies do pas. Sem um slido aparelho de cobrana de receitas, no ser possvel redistribu-las. Aumentar o espao fiscal representa um desafio diferente para cada pas. A Reunio Tripartida de Peritos sobre a Extenso da Cobertura da Segurana Social (Tripartite Meeting of Experts on Strategies for the Extension of Social Security Coverage) identificou em Setembro de 2009 10 uma lista de controlo dos componentes que devem integrar uma estratgia nacional, que pode incluir: (1) (2) (3) (4) reformas tributrias para aumento dos recursos fiscais, incluindo, em particular, o reforo da eficcia e eficincia da cobrana de impostos; aumentos graduais na despesa social, em termos de percentagem do PIB e de percentagem da despesa total; redistribuio entre as reas de poltica social para recentrar a despesa nas necessidades mais urgentes e uma re-orientao da despesa dos sectores e reas polticas sociais para reforar a eficcia de certas despesas com o combate pobreza e vulnerabilidade.
5.2.4. Estratgias para garantir uma boa governana

427. Uma governana e gesto eficazes e eficientes dos regimes de segurana social so essenciais para garantir a sua sustentabilidade. A participao das vrias partes interessadas na governana de um sistema de segurana social (com representao nos respectivos rgos directivos) deveria constituir um princpio geral. Continua a ser essencial, como a crise econmica e financeira voltou a demonstrar, determinar com clareza a funo e a responsabilidade central do Estado e dos parceiros sociais, bem como salvaguardar os poderes do Estado para que ele possa exercer com eficcia a misso que lhe compete.
10
Ver OIT: Extending social security to all, op. cit., p. 30.
CIT 100/VI
145
428. Um dilogo social reforado sobre o papel, a natureza e a concepo dos sistemas de segurana social no mbito das polticas econmicas e sociais mais vastas crucial para o desenvolvimento de polticas econmicas e sociais nacionais coerentes que reflictam todas as dimenses estratgicas da Agenda para o Trabalho Digno. O primeiro passo ser dotar as organizaes de empregadores e de trabalhadores de conhecimentos especializados no domnio da segurana social, como investimento fundamental na boa governana. Est a ser preparado um importante programa de reforo de capacidades destinado aos membros dos rgos directivos e dos grupos consultivos de sistemas de segurana social nacionais, centrado sobretudo no Centro Internacional de Formao de Turim. Tambm esto a ser desenvolvidos conjuntos de indicadores de desempenho testados e universalmente adaptveis que permitiro aos membros dos rgos directivos dos sistemas de segurana social avaliar rapidamente o seu desempenho financeiro e o desempenho das respectivas prestaes. 429. A boa gesto outra vertente da boa governana. Uma boa gesto necessita de gestores com formao de qualidade. Muitos regimes de segurana social fizeram investimentos significativos na formao dos seus funcionrios. A OIT ajudou na criao de programas de mestrado em universidades e de programas de formao no CIT e continua envolvida no alargamento desta actividade. Obviamente, no entanto, os esforos de formao de gestores envidados pela OIT e pela Associao Internacional de Segurana Social (AISS) apenas podero ajudar a criar normas bsicas para bons programas de formao e no podem abranger o elevado nmero de funcionrios qualificados exigido pelas centenas de instituies de segurana social de todo o mundo. O nus recai claramente sobre os regimes nacionais e, consequentemente, sobre as partes interessadas a nvel nacional, ou seja, governos, entidades empregadoras e trabalhadores. 430. A OIT desenvolveu um conjunto de instrumentos de boa gesto, designadamente de gesto financeira, que permite avaliar a sustentabilidade financeira dos regimes de segurana social perante cenrios de evoluo demogrfica e econmica no futuro. Estas ferramentas incluem, por exemplo, anlises padronizadas da despesa e do desempenho da proteco social (SPER), a tcnica da oramentao social e anlises exaustivas dos regimes de prestaes de penses, cuidados de sade e desemprego.
5.3.
Uma quinta concluso

431. A segurana social, para alm do papel social primordial que desempenha, encarada actualmente como um investimento no desenvolvimento econmico e social que contribui para a resilincia das sociedades em pocas de crise econmica. consensual que, sem um piso de proteco social, nenhuma sociedade pode explorar o seu pleno potencial produtivo e alcanar os nveis de bem-estar desejados para todos os seus membros. Sem nveis de segurana mais elevados, no haver uma aceitao universal da globalizao que, para alm de no trazer vantagens potenciais, acompanhada por mudanas econmicas mais rpidas e por uma insegurana crescente. As pessoas necessitam de um nvel de segurana mnimo para aceitar os riscos da mudana. So necessrias polticas pragmticas que ganhem espao fiscal para um piso de proteco social e, subsequentemente, para nveis mais elevados de segurana, ao mesmo tempo que mantm o nvel geral de redistribuio em sinergia com o desenvolvimento econmico e social. 432. A OIT, os seus pases membros e o Bureau contriburam para uma mudana de percepo e desenvolveram estratgias que cumprem a promessa de uma implementao consensual e bem sucedida, para alm da manuteno a longo prazo dos sistemas de segurana nacional; o Bureau contribui ainda para uma boa concepo e implementao das polticas nacionais atravs da disseminao de conhecimento, do desenvolvimento de paradigmas polticos e de ferramentas de planeamento eficiente e boa governana.
146
CIT 100/VI
Captulo 6
Orientaes para o trabalho futuro da OIT em matria de segurana social
433. Este captulo final identifica as questes para as quais so necessrias as orientaes da Conferncia, com base na anlise do debate mundial sobre as polticas e das respostas emergentes da OIT a este respeito. As restries em termos de recursos obrigam a seleccionar um conjunto de prioridades, a racionalizar as actividades e melhorar a articulao com outros objectivos operacionais e estratgicos. As actividades devem centrar-se em medidas que ajudem os mandantes a fazer face s quatro principais categorias de desafios dos sistemas de segurana social. Como tal, nas prximas dcadas, o Bureau dever direccionar as suas actividades no sentido de: (1) apoiar o desenvolvimento de polticas nacionais mediante: a) o desenvolvimento de um novo mecanismo de orientao genrico para a extenso da cobertura a todos, como contributo para a dimenso horizontal da estratgia de extenso da segurana social; o desenvolvimento de uma nova estratgia para garantir a adequao das prestaes e a eficcia do papel da segurana social como estabilizador econmico e social, atravs da utilizao das normas existentes da OIT;
b)
(2)
apoiar melhorias na governana da segurana social mediante:
a) b)
a garantia de sustentabilidade atravs da prestao de servios consultivos bem concebidos, nas reas econmica, financeira, actuarial e fiscal; e a produo e disseminao de conhecimento e o reforo de capacidades, incluindo o reforo da capacidade dos parceiros sociais para desempenharem um papel activo na governana dos sistemas de segurana social.
434. Existem conexes evidentes entre estes importantes grupos de actividade. Todas as actividades devem centrar-se no apoio ao desenvolvimento de polticas nacionais com a orientao da OIT. Para apoiar os mandantes da Organizao nesse sentido, devem ser utilizados todos os outros meios de aco, a produo e disseminao de conhecimento, os servios de consultoria tcnica, o reforo de capacidades, o estabelecimento de parcerias e coligaes e o desenvolvimento de polticas.
CIT 100/VI
147
Figura 6.1. Meios de aco da OIT e as suas conexes
Produo e disseminao de conhecimento
Servio de consultoria tcnica
conexes
Desenvolvimento de polticas a nvel internacional
Reforo das capacidades
6.1.
Proporcionar orientao poltica atravs da promoo das normas existentes e da criao de quadros de referncia
Relevncia das normas internacionais sobre segurana social nos planos regional e internacional
435. Os instrumentos internacionais relativos aos direitos humanos e os seus mecanismos de superviso, embora confiram o direito segurana social, tm-se mantido omissos, na sua maioria, quanto definio e ao contedo especfico desse direito. Na ausncia dessa definio, e considerando o mandato da OIT, a Organizao foi incumbida de estabelecer os parmetros e as disposies substantivas do direito segurana social. Nesse sentido, as normas da OIT sobre segurana social e, mais especificamente, a Conveno (N 102), tm constitudo a principal referncia para a interpretao e a definio deste direito e, em simultneo, tm proporcionado orientaes pormenorizadas para a sua implementao. Como foi referido anteriormente, sempre se considerou que as normas desempenham um papel preponderante, na medida em que conferem contedo substantivo ao direito segurana social; por outro lado, o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (CESCR), por vrias ocasies ao longo dos ltimos 10 anos, recomendou aos pases que ratificassem a Conveno (N 102) como forma de cumprirem as suas obrigaes ao abrigo do Pacto Internacional sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (ICESCR). 436. A experincia internacional demonstra que as Convenes da OIT sobre segurana social e, em particular, a Conveno (N 102), so uma forma de impedir o nivelamento por baixo dos sistemas de segurana social em todo o mundo, pois constituem valores de referncia que permitem avaliar se as suas prescries foram cumpridas, e contribuem para a criao de igualdade de condies a nvel social em todo o mundo.
Necessidade de instrumento(s) complementar(es)

437. A competncia normativa da OIT sustenta a autoridade, legitimidade e orientao poltica bsica da cooperao e da consultoria tcnica da Organizao. A sua legitimidade assenta num consenso tripartido global. Contudo, o processo de desenvolvimento de novas normas sobre segurana social tem estado adormecido nos ltimos 20 anos. Em 2007, a OIT analisou a
148
CIT 100/VI
base de normas para o paradigma poltico resultante da Campanha Mundial sobre Segurana Social e Cobertura para Todos. Os principais resultados do documento tcnico1 da OIT podem ser resumidos como se segue. 438. A Conveno (N 102), a principal conveno da OIT sobre segurana social, consagra uma definio internacionalmente aceite dos princpios da segurana social e tem sido reconhecida como um smbolo de progresso social. Desempenha um papel fundamental na definio do direito segurana social ao abrigo de instrumentos internacionais relativos aos direitos humanos e foi ratificada at ao momento por 47 pases (31 na Europa, nove na Amrica Latina, incluindo as ratificaes muito recentes do Brasil e do Uruguai, cinco em frica e apenas uma na sia (Japo)). Esta e outras Convenes actualizadas sobre segurana social tiveram e continuam a ter um impacto positivo no desenvolvimento de regimes de segurana social na maior parte dos pases em todo o mundo, e servem de modelo para instrumentos regionais e leis nacionais. Mantmse, desta forma, um instrumento vlido para a dimenso vertical da extenso da cobertura. A OIT poder intensificar a campanha em prol da ratificao da Conveno (N 102), para reforar a importncia da adequao das prestaes. 439. No entanto, as Convenes actualizadas sobre segurana social, incluindo a Conveno (N 102), tm as suas limitaes quando se trata de assegurar um conjunto mnimo de prestaes definidas, designadamente porque no definem prestaes prioritrias nem exigem uma cobertura universal. Por conseguinte, deve ponderar-se a elaborao de um mecanismo para a extenso da cobertura horizontal que proporcione uma orientao adicional aos pases no estabelecimento de um piso de proteco social que inclua garantias bsicas, em conformidade com o mandato constitucional da OIT. 440. O estudo tcnico da OIT anteriormente referido2 identificou um conjunto de opes que poderiam conferir uma legitimidade acrescida estratgia da campanha, e que vo desde uma nova estratgia de promoo das normas existentes a mecanismos adicionais para uma promoo mais eficaz do direito humano universal a garantias mnimas de segurana social. Em Setembro de 2009, a Reunio Tripartida de Peritos sobre a Extenso da Cobertura da Segurana Social (Tripartite Meeting of Experts on Strategies for the Extension of Social Security Coverage) deu mais um passo em frente nesta matria ao delinear os componentes normativos de uma estratgia bidimensional para a extenso da cobertura da segurana social. Os participantes na reunio deram um apoio praticamente unnime ao conceito de uma estratgia bidimensional, assente em direitos, para a extenso da segurana social em pases com cobertura insuficiente3. 441. Houve um consenso generalizado sobre o uso da promoo da ratificao e aplicao das Convenes actualizadas da OIT como catalisador para a extenso vertical da segurana social. A Conferncia poderia definir metas para ratificao adicional das Convenes actualizadas, designadamente uma meta de 70 ratificaes da Conveno (N 102) at 2015 como contributo da OIT para o cumprimento dos ODM. Considerou-se, no entanto, que faria mais sentido definir a meta em termos de percentagem da populao mundial que beneficiaria da proteco conferida pela Conveno (N 102). Actualmente, 18,1 por cento da populao mundial vive em pases
OIT: Setting social security standards in a global society: An analysis of present state and practice and of future options for global social security standard setting in the International Labour Organization, Social Security Policy Briefings Documento 2 (Genebra, 2008). ibid. OIT: Relatrio do Director-Geral, Segundo relatrio suplementar: Reunio Tripartida de Peritos sobre a Extenso da Cobertura da Segurana Social (Tripartite Meeting of Experts on Strategies for the Extension of Social Security Coverage) (Genebra, 2 a 4 de Setembro de 2009), Conselho de Administrao, 306. Sesso, Genebra, Novembro de 2009, anexo, Resumo do Presidente, pontos 7 a 14.
2 3
CIT 100/VI
149
que ratificaram a Conveno (N 102), embora haja uma grande variao a nvel regional (ver quadro AI.1 no Anexo 1). Um objectivo ambicioso seria aumentar este indicador para aproximadamente um tero em 2015. 442. Os participantes na Reunio de Peritos tambm acordaram que a OIT deve complementar o seu actual conjunto de Recomendaes e Convenes actualizadas com um mecanismo de promoo do PPS, como forma de alcanar a extenso da cobertura horizontal e orientar os pases na criao e desenvolvimento dos seus sistemas de segurana social, para que a concesso de segurana social bsica universal se torne uma prioridade. 443. No entanto, os diferentes grupos no alcanaram unanimidade quanto forma que esse mecanismo deve assumir. As opinies expressas pelo grupo dos governos participantes cobriram um espectro bastante vasto. Alguns pases salientaram o valor de uma possvel nova norma da OIT para orientar os trabalhos sobre a componente relativa segurana social do PPS. Membros do grupo dos trabalhadores tambm defenderam essa opinio, no secundada pelo grupo das entidades empregadoras, que manifestaram a sua preferncia por um mecanismo no vinculativo que preste orientao mediante a codificao das boas prticas. 444. O presente relatrio no pode fazer recomendaes explcitas sobre a forma do instrumento ou mecanismo. Esse papel caber Comisso da Conferncia, atravs das suas deliberaes e das suas recomendaes para aco futura. 445. No obstante, o presente documento pode sugerir alguns princpios bsicos para incluso num instrumento dessa natureza, a saber: (1) (2) Universalidade: A cobertura universal de todos os habitantes por um conjunto definido de garantias essenciais de segurana social deve ser alcanada com a maior celeridade. Implementao gradual orientada em funo de determinadas metas: O conjunto de garantias bsicas pode ser implementado gradualmente, em linha com um plano global de desenvolvimento que visa implementar todas as garantias essenciais ao longo de um perodo definido, sem esquecer a necessidade de assegurar proteco imediata contra a discriminao. Definio consensual e racional de prioridades: No caso de uma implementao gradual, as prioridades devem ser identificadas atravs do dilogo social nacional e de procedimentos racionais que procurem eliminar a intensidade da pobreza (poverty gap) agregada do pas com a maior celeridade. Sustentabilidade financeira e fiscal: O mbito do conjunto bsico de garantias que integra o PPS nacional deve ser compatvel com o espao fiscal actual e provvel no futuro, disponvel para financiar as transferncias sociais necessrias; a dimenso do espao fiscal disponvel deve ser definida por consenso da sociedade. Adequao dos nveis de garantia: Os nveis de garantia devem ser definidos de modo a assegurar que pessoas de todas as idades podero adquirir os bens e servios essenciais que lhes permitam viver com dignidade; isso significa que o seu rendimento deve ser elevado acima de um nvel da pobreza definido por um processo nacional transparente. Componentes essenciais: O conjunto de garantias essenciais deve visar alcanar uma situao em que: todos os habitantes beneficiem de uma proteco financeira suficiente para poder pagar e ter acesso a um conjunto de servios de prestao de cuidados de sade essenciais definidos a nvel nacional, relativamente aos quais o Estado assume a responsabilidade geral de garantir a adequao dos sistemas de financiamento e prestao de servios (habitualmente) pluralistas;
CIT 100/VI
(3)
(4)
(5)
(6)
150
todas as crianas tenham segurana de rendimento, pelo menos ao nvel da linha de pobreza definida pelo pas, mediante prestaes familiares/abonos de famlia destinados a facilitar o acesso a alimentao, educao e cuidados; todas as pessoas em idade activa que no conseguem auferir um rendimento suficiente com o seu emprego beneficiem de uma segurana de rendimento mnima atravs de regimes de assistncia social ou de transferncias sociais (como regimes de transferncia de rendimento para as mulheres durante as ltimas semanas da gravidez e as primeiras semanas aps o parto) ou atravs de regimes de garantia de emprego; e todos os habitantes idosos ou com deficincia4 tenham segurana de rendimento pelo menos ao nvel da linha de pobreza definida pelo pas, mediante penses de velhice e de invalidez.
(7)
Enfoque nos resultados: O termo garantia no implica preferncia por prestaes universais ou por prestaes atribudas mediante a condio de recursos, desde que se atinja o objectivo de garantir um nvel mnimo de segurana de rendimento para todos os habitantes. Pluralismo pragmtico: No dever ser dada qualquer preferncia relativamente estrutura organizacional ou institucional que ir efectivamente conceder as vrias garantias, desde que se garanta a cobertura de todos os habitantes por um dos subsistemas. Coerncia: As garantias no podem ser um elemento isolado dos sistemas de segurana social nacionais, devendo ser concebidas de modo a proporcionarem um primeiro pilar que complemente as prestaes de segurana social existentes e a garantirem a coerncia e eficincia do sistema de segurana social nacional.
(8)
(9)
(10) Uma abordagem baseada em direitos: As garantias devem ser definidas por lei e todas as pessoas elegveis, homens, mulheres ou crianas, devem ter o direito de reclamar as respectivas prestaes e, se necessrio, recorrer judicialmente de uma deciso da administrao pblica. (11) Promoo de normas da OIT de nvel mais elevado: O quadro orientador para as garantias bsicas tambm poder incentivar os pases a cumprir as Convenes actualizadas da OIT sobre segurana social medida que as suas economias amadurecem e o seu espao fiscal se expande. 446. O prazo previsto para a finalizao de um instrumento dever ser, o mais tardar, 2015, para que possa desempenhar um papel de destaque no debate mundial sobre o acompanhamento dos ODM. A OIT poder monitorizar os progressos rumo cobertura universal registados pelo conjunto das garantias mnimas do PPS, mediante um conjunto de indicadores simples, mas slidos, no contexto do seu Inqurito sobre Segurana Social. 447. No relatrio que submeteu Comisso para a Aplicao das Normas da Conferncia5, a Comisso de Peritos recomenda um conjunto mais alargado de aspectos orientadores ou normativos que tambm seria uma forma de codificar os princpios acima referidos no mecanismo internacional. De acordo com as sugestes da Comisso de Peritos, seria estabelecido um plano de trabalho para, no mnimo, dez anos. As recomendaes da Comisso de Peritos so resumidas na caixa 6.1. As suas sugestes poderiam ser precedidas por uma anlise sistemtica de sistemas de segurana social com nveis de desempenho elevados atravs de um guia da melhor proteco, como sugerido no Captulo 5.
4 5
Implica um grau de deficincia que os exclui da participao no mercado de trabalho. Ver OIT: Social security and the rule of law: General Survey concerning social security instruments in light of the 2008 Declaration on Social Justice for a Fair Globalization, Relatrio III(1B), Conferncia Internacional do Trabalho, 100. Sesso, Genebra, 2011.
CIT 100/VI
151
Caixa 6.1 Inqurito Geral 2011 (Segurana social e o Estado de direito)

Para alinhar o Inqurito Geral da Comisso de Peritos para a Aplicao das Convenes e Re comendaes (CEACR) com o relatrio apresentado para o debate recorrente, o Conselho de Administrao decidiu que o Inqurito Geral cobriria a Conveno (N 102) sobre a Segurana Social (Norma Mnima), 1952, e a Conveno (N 168) sobre a Promoo do Emprego e a Pro teco contra o Desemprego, 1988, bem como a Recomendao (N 67) sobre a Segurana do Rendimentos, 1944, e a Recomendao (N 69) sobre a Assistncia Mdica, 1944. Ao analisar o legado das normas sobre segurana social em revista, a Comisso de Peritos obser va no Inqurito Geral que existe agora uma necessidade clara de adopo de novas abordagens complementares que ajudem a orientar as futuras escolhas polticas dos mandantes da OIT. Con cluiu igualmente que o mandato e a misso da OIT no mbito da segurana social (como reafir mado e actualizado pela Declarao sobre Justia Social para uma Globalizao Justa, de 2008) excedem actualmente as normas existentes, ao abrigo das quais devem ser implementados. De acordo com a Comisso, as actuais Convenes da OIT so ainda relevantes e efectivamente importantes, mas devem ser complementadas por novas iniciativas que reanimem o direito se gurana social de todos, na sua qualidade de membros da sociedade. A Comisso aprova explicitamente a estratgia bidimensional de extenso e pretende reforar ambas as dimenses com um conjunto de novos instrumentos. Quanto dimenso horizontal da estratgia, a Comisso conclui que o instrumento previsto para o PPS dever procurar suprir as deficincias de cobertura e garantir uma cobertura universal em linha com a abordagem baseada nos direitos humanos e com o princpio da no discriminao. A Comisso entende que a tarefa de globalizao da segurana social exige claramente que a OIT complemente o actual acervo de normas com um novo instrumento de grande impacto, que seja sensvel s diferentes realidades estruturais de economias menos desenvolvidas e seja, ao mes mo tempo, concebido para ser aceite pela quase totalidade dos pases membros da OIT. Quanto dimenso vertical da estratgia, a Comisso sugere tambm que: (i) a linguagem desactualizada, sem sensibilidade s questes de gnero, da Conveno (N 102) seja adaptada s realidades sociais actuais, sem que essa adaptao se traduza por uma reduo dos nveis de prestaes garantidos pela Conveno (N 102). A Comis so oferece ainda sugestes sobre a forma de cumprir esse objectivo sem uma reviso formal da Conveno (N 102); (ii) as orientaes sobre uma boa governana e a proteco dos fundos de segurana social, com base no princpio do financiamento prudente, numa superviso tripartida e nas boas prticas actuariais sejam elaboradas luz da experincia adquirida com a crise econmica e financeira actual; (iii) a Conveno (N 102) seja complementada com um novo instrumento orientador da exten so das prestaes equivalentes ao nmero crescente de trabalhadores activos em situa es irregulares de emprego que ainda no dispem de proteco adequada; e que (iv) as disposies da Conveno (N 168) sejam flexibilizadas de modo a permitir a sua ratifi cao por um nmero mais elevado de pases.
6.2.
Prestar apoio boa governana de sistemas de segurana social nacionais

448. Para garantir a implementao das polticas da Organizao, o Bureau deveria reforar os seus outros meios de aco.
Produo e disseminao de conhecimento

449. A produo e partilha de conhecimento so as bases factuais e metodolgicas da consultoria tcnica e poltica. Nos ltimos anos, o Bureau envidou importantes esforos no sentido de criar uma plataforma Web de produo e disseminao de conhecimento (Global Extension of Social Security GESS). Este mecanismo carece de uma actualizao profunda para que seja possvel criar um repositrio verdadeiramente global e interactivo de experincias no domnio do planeamento, administrao e governana da segurana social, como tambm da investigao e estatstica gerais de poltica social que lhe esto subjacentes. Uma produo de conhecimentos 152
CIT 100/VI
eficaz em termos de custos no pode ser empreendida, no entanto, sem o contributo activo dos mandantes da OIT. A apresentao de relatrios peridicos sobre as experincias e os progressos registados a nvel nacional vantajoso para todos os outros mandantes da OIT. Prope-se, por conseguinte, um debate sobre a possibilidade de celebrar um acordo de colaborao-tipo (ou memorando de entendimento) entre o Bureau e os mandantes nacionais que preveja contributos regulares dos pases para as plataformas de conhecimento da OIT. Um guia da melhor proteco (sugerido anteriormente) tambm seria uma forma muito importante de partilha mundial de experincias e de conhecimento.
Reforo de capacidades
450. O reforo de capacidades uma forma de investimento eficiente, indispensvel boa governana. Os programas de reforo de capacidades bem sucedidos reduzem o tempo de dependncia dos pases relativamente aos servios de consultoria tcnica externos. A OIT deveria alargar a colaborao com as universidades interessadas em introduzir o planeamento e a gesto da segurana social nos currculos acadmicos. No entanto, esse investimento na promoo sustentvel dos valores da OIT poderia ser mais eficiente se a colaborao abranger todas as reas do trabalho digno e ocorrer no contexto de uma rede global de instituies acadmicas que ensinem princpios de trabalho digno como parte de estratgias nacionais de desenvolvimento econmico e social. O Centro Internacional de Formao (CIF) de Turim, da OIT, poderia assumir a liderana, com base no projecto da OIT sobre Trabalho Digno e Proteco Social (ILOs Decent Work and Social Protection Chairs). O Bureau, em conjunto com o CIF, tambm deveria reforar o desenvolvimento de programas que respondam s necessidades especficas dos seus mandantes, designadamente a nvel da integrao dos seus representantes nos rgos de superviso dos regimes de segurana social nacionais.
Servios de consultoria tcnica

451. Os servios de consultoria tcnica necessitam de combinar trs elementos para construir uma base slida de conhecimento global: a disponibilidade de competncias profissionais altamente especializadas; a proximidade e familiaridade com o ambiente social, demogrfico, econmico e poltico em que os mandantes da OIT operam; e o refora das capacidades de prestao dos servios atravs da colaborao com agncias nacionais e internacionais. Isso exige uma diviso mais clara do trabalho entre a sede e a estrutura da OIT no terreno. 452. A sede tem de desenvolver e disponibilizar competncias especializadas que complementem a oferta das regies, designadamente, a produo mundial de conhecimento; o desenvolvimento de ferramentas tcnicas; e a prestao de assistncia altamente especializada, tal como servios jurdicos, financeiros, actuariais e de oramentao social. 453. As regies tm de ser capazes de fornecer diagnsticos dos problemas nacionais de planeamento, concepo e gesto, de oferecer consultoria tcnica e de organizar intervenes de vulto, com a assistncia, entre outros, de apoio especializado da sede. 454. As limitaes de capacidade, contudo, permanecero. A experincia recente demonstra que a procura efectiva de servios de consultoria da OIT excede significativamente a sua capacidade de prestao. Tm sido perdidas oportunidades importantes de apoiar as partes interessadas a nvel nacional devido a limitaes de capacidade. necessrio procurar novas formas eficazes em termos de custo para aumentar a capacidade. A primeira opo uma colaborao estreita no seio da famlia das Naes Unidas: a iniciativa da UN CEB sobre o PPS e o Consrcio GTZ-OIT-OMS para a proteco social na sade demonstraram que esses mecanismos tm muito potencial. Contribuir para o quadro de planeamento das Naes Unidas (nomeadamente para os quadros de assistncia ao desenvolvimento das Naes Unidas UNDAF) deveria ser a
CIT 100/VI
153
regra para as actividades da OIT nos pases. necessria uma colaborao estreita com o Banco Mundial e com o FMI. 455. O desafio crucial continuar a ser o acesso a peritos tcnicos qualificados. Uma forma inovadora de alargar o crculo de peritos tcnicos da OIT e de conseguir contributos tcnicos mais avanados ser recorrer de forma acrescida percia tcnica disponvel nos pases que j possuem sistemas de segurana social nacionais bem desenvolvidos. Nesse sentido, os pases colaborantes poderiam celebrar acordos com a OIT que prevejam o destacamento de peritos de instituies nacionais para projectos da OIT, que continuariam a ser pagos pelos seus governos e respectivas instituies de segurana social. Esse procedimento permitiria aumentar a capacidade, reduzir os custos dos projectos e melhorar a qualidade da consultoria. A OIT poderia colaborar com a AISS na criao de uma rede de governos e instituies colaborantes.
6.3.
Pontos sugeridos para o debate da Comisso da Conferncia

456. luz da anlise da situao da segurana social no mundo, do seu papel na Agenda para o Trabalho Digno, da natureza do actual debate poltico e dos desafios futuros, proporcionada pelo presente documento, propem-se os seguintes pontos de partida para debate na Comisso da Conferncia: a) Qual o papel da segurana social na promoo do crescimento econmico e do desenvolvimento social? De que modo pode a segurana social, em interaco coerente com outras polticas, contribuir para aumentar a participao no emprego formal, digno e produtivo, que garanta segurana de rendimento e acelere o cumprimento dos ODM? Que papel desempenham as medidas de segurana social na recuperao da crise econmica no contexto do Pacto Global para o Emprego? Que polticas contribuem melhor para a extenso de uma cobertura de segurana social adequada em todos os nveis de desenvolvimento? Como podem os governos, trabalhadores e entidades empregadoras colaborar para implementar estas polticas? Como pode a estratgia bidimensional da OIT para a extenso da segurana social apoiar melhor os seus esforos? Como pode ser reforada a dimenso de gnero nas polticas de extenso da cobertura de segurana social? Que polticas podem garantir viabilidade econmica, mecanismos de financiamento adequados (como os regimes financiados por repartio, as contas-poupana individuais pr-financiadas ou diferentes combinaes de ambos) e espao fiscal sustentvel para sistemas de segurana social inclusivos e eficazes num contexto de mudana demogrfica, econmica e social? Como podem os governos, trabalhadores e entidades empregadoras contribuir para melhorar a concepo, a governana e a administrao dos sistemas de segurana social? Como podem os quadros institucionais ser melhorados para apoiar estes esforos? Qual o papel das normas da OIT para continuar a promover a extenso da cobertura universal de segurana social para todos? Que outras medidas devem ser tomadas para que mais pases ratifiquem e implementem a Conveno (N 102) e outras normas actualizadas da OIT sobre segurana social? Que outros instrumentos ou mecanismos (Convenes, Recomendaes, orientaes, cdigos de prtica, etc.) podem ser desenvolvidos para orientar a implementao do PPS no contexto da estratgia bidimensional para a extenso da segurana social para todos?
b)
(c)
d)
e)
O debate destas questes permitir Comisso da Conferncia fornecer orientaes para uma resposta mais eficaz e eficiente da Organizao e do Bureau s necessidades dos mandantes em cada uma destas reas.
154
CIT 100/VI
Anexo I
Quadros e orientaes sobre estatsticas disponveis sobre segurana social
Caixa A-I.1 Acesso aos dados estatsticos reflectidos no Relatrio Mundial sobre Segurana Social (World Social Security Report 2010/11)
O World Social Security Report 2010/11 contm dados estatsticos valiosos sobre a despesa, o financiamento, a cobertura e a adequao da segurana social. A verso electrnica completa do texto, bem como todas as figuras e quadros (em formato Excel), podem ser acedidos em linha no stio da internet do World Social Security Report 2010/11: Stio da internet principal: http://www.socialsecurityextension.org/gimi/gess/ShowTheme.do?tid=1985 Texto completo (em formato PDF): http://www.ilo.org/gimi/gess/RessFileDownload.do?ressourceId=15263 Grficos e figuras: http://www.socialsecurityextension.org/gimi/gess/ShowWiki.do?wid=76 Quadros anexos (em formato Excel): http://www.socialsecurityextension.org/gimi/gess/ShowWiki.do?wid=95 Principais fontes estatsticas: http://www.socialsecurityextension.org/gimi/gess/ShowTheme.do?tid=10#globaldb Uma das principais fontes do World Social Security Report 2010/11 a base de dados do Inqurito sobre Segurana Social da OIT, que j est disponvel em linha. Esta base de dados contm infor maes estatsticas sobre a despesa, o financiamento, a cobertura e a adequao da segurana social, a nvel nacional e por regimes, de um elevado nmero dos pases participantes. A base de dados contm igualmente uma srie de indicadores nucleares, como rcios de despesa social ou rcios de cobertura por ramo e por sexo (quando disponvel).
Base de dados do Inqurito sobre Segurana Social da OIT: http://www.ilo.org/dyn/ilossi/ssimain.home?p_lang=en
CIT 100/VI
155
Quadro A-1.1. Ratificao da Conveno (N 102)

II Cuidados mdicos x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x Prestao por doena Prestao por Prestao por desemprego velhice Prestao por Prestao acidentes de familiar trabalho Prestao por maternidade Prestao por invalidez Prestao de sobrevivncia III IV V VI VII VIII IX X
156
Pas
Ano de Ratificao
Albnia
2006
Alemanha
1958
ustria
1969
Barbados
1972
Blgica
1959
Bolvia, Estado Plurinacional da
1977
Bsnia e Herzegovina
1993*
Brasil
2009
Bulgria
2008
Congo, Repblica Democrtica do
1987
Costa Rica
1972
Crocia
1991
Chipre
1991
Dinamarca
1955
Equador
1974
Eslovquia
1993
Eslovnia
1992
Espanha
1988
Frana
1974
Grcia
1955
Islndia
1961
Irlanda
1968
CIT 100/VI
Israel
1955
Itlia
1956
Pas Cuidados mdicos x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x Prestao por doena Prestao por Prestao por desemprego velhice Prestao por Prestao acidentes de familiar trabalho Prestao por maternidade Prestao por invalidez Prestao de sobrevivncia
Ano de Ratificao
II
III
IV
VI
VII
VIII
IX
CIT 100/VI
Japo
1976
Jamahira rabe Lbia
1975
Luxemburgo Macednia, Ex-Repblica Jugoslava
1964
da
1991
Mauritnia
1968
Mxico
1961
Montenegro
2006
Pases Baixos
1962
Reino Unido
1954
Repblica Checa
1993
Nger
1966
Noruega
1954
Peru
1961
Polnia
2003
Portugal
1994
Romnia
2009
Senegal
1962
Srvia
2000
Sucia
1953
Sua
1977
Turquia
1975
Uruguai Venezuela, Repblica Bolivariana
2010
da
1982
Nmero total de ratificaes
47
Anexo I
157
*Declarao voluntria nos termos do artigo 3., n. 1 da Conveno (N 102) (excepes temporrias das condies do mbito). Fonte: ILOLEX .
Quadro A-1.2. Ratificao de Convenes da OIT sobre segurana social 1

Desemprego - C.102 - C.168 - C.102 - C.102 - C.128 - C.102 - C.183 - C.102 - C.128 - C.102 - C.128 Velhice Famlia Maternidade Invalidez Sobrevivncia - C.102 - C.130 Acidentes de trabalho - C.102 - C.121
158
C .102 (1987) C .121 (1967) C .102 (1975) C .130 (1975) C .183 (2008) C .102 (1968) C .102 (1966) C .102 (1962) C .121 (1966) C .102 (1972) C .102 (1972) C .128 (1972) C .102 (1977) C .128 (1977) C .102 (2009) C .168 (1993) C .102 (1972) C .102 (2009) C .102 (1977) C .121 (1977) C .102 (2009) C .121 (1999) C .130(1972) C .102 (1972) C .102 (1972) C .102 (1972) C .183 (2004) C .102 (1972) C .102 (1972) C .102 (1972) C .183 (2005) C .102 (1977) C .130 (1977) C .102 (2009) C .102 (1977) C .102 (2009) C .102 (1977) C .183 (1977) C .102 (2009) C .102 (1977) C .128 (1977) C .102 (2009) C .102 (1977) C .102 (2009) C .102 (1962) C .102 (1966) C .102 (1966) C .102 (1968) C .102 (1968) C .102 (1966) C .102 (1962) C .102 (1968) C .102 (1968) C .102 (1975) C .102 (1975) C .128 (1975) C .102 (1975) C .121 (1975) C .102 (1975) C .102 (1975) C .102 (1975) C .128 (1975) C .102 (1975) C .121 (1967) C .102 (1987) C .102 (1987) C .102 (1987) C .102 (1972) C .128 (1972) C .102 (1972)
Ramos
Cuidados mdicos Doena
- C.102 - C.130
Pases
frica Rep . Dem . do Congo
Guin
Jamahira rabe Lbia
C .102 (1975) C .130 (1975)
Mali
Mauritnia
Nger
Senegal
Amricas
Barbados
Belize
Bolvia, Estado Plurinacional da
C .102 (1977) C .130 (1977)
Brasil
C .102 (2009)
Chile
Costa Rica
C .102 (1972) C .130 (1972)
Cuba
CIT 100/VI
Este quadro no inclui a Conveno (N118) sobre a Igualdade de Tratamento (segurana social), 1962 e a Conveno (N157) sobre a Manuteno dos Direitos Segurana Social, 1982. Importa referir que outros pases ratificaram Convenes da OIT sobre segurana social que entretanto foram consideradas obsoletas.
CIT 100/VI
Ramos - C.102 - C.130 - C.102 - C.102 - C.168 - C.102 - C.128 - C.102 - C.183 - C.102 - C.128 - C.102 - C.128
Desemprego
Velhice
Famlia
Maternidade
Invalidez
Sobrevivncia
- C.102 - C.130
Acidentes de trabalho - C.102 - C.121
Pases C .102 (1974) C .130 (1978) C .102 (1961) C .102 (1961) C .102 (2010) C .130 (1973) C .102 (1982) C .130 (1982) C .102 (1982) C .128 (1983) C .102 (1982) C .121 (1982) C .102 (1982) C .102 (2010) C .128 (1973) C .102 (2010) C .121 (1973) C .102 (2010) C .102 (1961) C .102 (1961) C .102 (1961) C .102 (2010) C .128 (1973) C .102 (1982) C .128 (1983) C .102 (2010) C .128 (1973) C .102 (1982) C .128 (1983) C .102 (1961) C .102 (1961) C .102 (1961) C .102 (1961) C .102 (1974) C .128 (1978) C .102 (1974) C .121 (1978) C .102 (1974) C .128 (1978) C .102 (1974) C .128 (1978) C .102 (1961)
Equador
C .130 (1978)
Mxico
C .102 (1961)
Peru
C .102 (1961)
Uruguai
C .102 (2010) C .130 (1973)
Repblica Bolivariana da Venezuela
C .102 (1982) C .130 (1982)
Estados rabes C .102 (1976) C .102 (1976) C .102 (1976) C .102 (1976) C .121 (1974) C .102 (2006) C .102 (1969) C .102 (2006) C .183 (2004) C .102 (1969) C .183 (2004) C .183 (2004) C .102 (1959) C .102 (2008) C .102 (1993) C .102 (1991) C .102 (1991) C .102 (1991) C .102 (1991) C .102 (1993) C .102 (2008) C .102 (1993) C .102 (1991) C .102 (1991) C .102 (1959) C .102 (1959) C .102 (1959) C .121 (1970) C .102 (2008) C .102 (1993) C .121 (1993) C .102 (1991) C .121 (1991) C .102 (1991) C .121 (1966) C .102 (1959) C .102 (2008) C .102 (1959) C .102 (2008) C .183 (2001) C .102 (1993) C .102 (1991) C .183 (2005) C .102 (1991) C .102 (1959) C .102 (1959) C .102 (2008) C .102 (1993) C .102 (1991) C .102 (1991) C .128 (1969) Anexo I C .102 (2006) C .102 (2006)
sia
Japo
Europa C .102 (2006) C .102 (1978) C .102 (1969) C .128 (1969) C .102 (2006) C .168 (2006) C .102 (2006)
Albnia
C .102 (2006)
ustria
C .102 (1969)
Bielorrssia
Blgica
C .102 (1959)
Bulgria
C .102 (2008)
Bsnia e Herzegovina
C .102 (1993)
Crocia
C .102 (1991)
Chipre
159
160
Desemprego - C.102 - C.168 - C.102 C .102 (1993) C .102 (1960) C .102 (1974) C .121 (1968) C .102 (1958) C .121 (1962) C .102 (1955) C .102 (1961) C .121 (1969) C .102 (1955) C .102 (1956) C .102 (1955) C .102 (1956) C .102 (1955) C .183 (2003) C .102 (1961) C .102 (1968) C .102 (1968) C .102 (1961) C .102 (1968) C .102 (1955) C .102 (1958) C .102 (1958) C .102 (1976) C .102 (1974) C .102 (1974) C .128 (1976) C .102 (1958) C .128 (1971) C .102 (1955) C .128 (1976) C .102 (1958) C .128 (1971) C .102 (1955) C .102 (1955) C .102 (1993) C .102 (1993) C .102 (1993) C .102 (1993) C .128 (1993) C .102 (1955) C .102 (1974) C .130 (1974) C .102 (1958) C .130 (1974) C .102 (1955) C .102 (1955) C .102 (1955) C .102 (1958) C .102 (1958) C .128 (1971) C .168 (1990) C .128 (1976) C .102 (1974) C .102 (1955) - C.102 - C.128 - C.102 - C.183 - C.102 - C.128 - C.102 - C.128 Velhice Famlia Maternidade Invalidez Sobrevivncia - C.102 - C.130 C .102 (1993) C .130 (1993) C .130 (1978) C .102 (1964) C .102 (1991) C .102 (1991) C .102 (1964) C .102 (1964) C .102 (1964) C .102 (1964) C .102 (1991) C .102 (1964) C .130 (1980) C .102 (1991) C .102 (1964) C .121 (1972) C .102 (1991) C .121 (1991) C .102 (1956) C .183 (2001) C .183 (2009) C .102 (1964) C .183 (2008) C .102 (1991) C .102 (2006) C .102 (1962) C .102 (1954) C .168 (1990) C .102 (1994) C .102 (2006) C .102 (2006) C .183 (2006) C .102 (2006) C .102 (1962) C .102 (1966) C .102 (1962) C .183 (2009) C .102 (2006) C .102 (1962) C .130 (2006) C .102 (1966) C .130 (1972) C .102 (1994) C .102 (2006) C .121 (2006) C .102 (1962) C .121 (1966) C .102 (1966) C .102 (1962) C .128 (1969) C .102 (1966) C .128 (1968) C .102 (2003) C .102 (1994) C .102 (1964) C .128 (1969) C .128 (1968) C .102 (1962) C .128 (1969) C .128 (1968) C .102 (1994) C .102 (2003) C .102 (1994) C .102 (2003) C .102 (1994) C .102 (1994) C .102 (2003) C .102 (1994)
Ramos
- C.102 - C.130
Pases
Repblica Checa
C .102 (1993) C .130 (1993)
Dinamarca
C .102 (1955) C .130 (1978)
Frana
C .102 (1974)
Finlndia
C .130 (1974)
Alemanha
C .102 (1958) C .130 (1974)
Grcia
C .102 (1955)
Hungria
Islndia
Irlanda
Israel
Itlia
Letnia Luxemburgo
Ex-Repblica Jugoslava da Macednia
C .102 (1964) C .130 (1980) C .102 (1991)
Rep. da Moldvia Montenegro
C .102 (2006)
Pases Baixos
Noruega
Polnia Portugal
C .102 (1962) C .130 (2006) C .102 (1966) C .130 (1972) C .102 (2003) C .102 (1994)
CIT 100/VI
CIT 100/VI
Ramos - C.102 - C.130 - C.102 C .102 (2009) C .121 (2000) C .102 (1993) C .102 (1993) C .102 (2009) C .168 (1992) C .102 (2000) C .102 (2009) - C.102 - C.168 - C.102 - C.128 - C.102 - C.183 - C.102 - C.128 - C.102 - C.128
Desemprego
Velhice
Famlia
Maternidade
Invalidez
Sobrevivncia
- C.102 - C.130
Pases
Romnia
C .102 (2009)
Srvia Eslovquia C .102 (1992)
C .102 (2000) C .102 (1993) C .102 (1992)
Eslovnia
C .102 (2000) C .102 (1993) C .130 (1993) C .102 (1992)
C .102 (2000) C .102 (1993) C .130 (1993) C .102 (1992)
C .102 (2000) C .102 (1993) C .128 (1993) C .102 (1992)
C .102 (2009) C .183 (2002) C .102 (2000) C .102 (1993) C .183 (2000) C .102 (1992)
Espanha Sucia C .102 (1953) C .102 (1977) C .102 (1975) C .102 (1954) C .102 (1962) C .168 (1990) C .102 (1975) C .102 (1954) C .102 (1954)
Sua C .102 (1975) C .102 (1954)
C .102 (1988) C .102 (1962) C .130 (1970)
C .102 (1988) C .102 (1962) C .130 (1970)
C .102 (1988) C .102 (1953) C .168 (1990)
C .102 (1992) C .121 (1992) C .102 (1988) C .102 (1953) C .121 (1969) C .102 (1977)
Turquia
C .102 (1975)
C .128 (1968) C .102 (1977) C .128 (1977) C .102 (1975)
C .128 (1968) C .102 (1977) C .128 (1977) C .102 (1975)
C .128 (1968) C .102 (1977) C .128 (1977) C .102 (1975) C .102 (1954)
Reino Unido
C .102 (1954)
Anexo I
161
Anexo II
A resposta da OIT necessidade de segurana social
1. Este anexo analisa as respostas da OIT necessidade global de segurana social, desde os primeiros anos da Campanha Mundial sobre Segurana Social e Cobertura para Todos. O debate geral sobre segurana social promovido na 89. Sesso da Conferncia Internacional do Trabalho de 2001 e as subsequentes concluses e recomendaes adoptadas pela CIT definiram as prioridades de aco da OIT em resposta s necessidades dos mandantes. Como a Campanha Mundial se tornou um importante catalisador das actividades da Organizao no domnio da segurana social, o presente relatrio centra-se na eficcia e eficincia da sua estratgia de actividades e nos quatro pilares interactivos que a constituem, designadamente: produo, gesto e partilha de conhecimento; desenvolvimento de polticas; consultoria tcnica; e reforo de capacidades.
2. Esta estratgia foi desenvolvida em resposta s necessidades expressas pelos mandantes da OIT, no mbito do novo debate sobre polticas de desenvolvimento que atribui segurana social um papel mais importante que no passado.
AII.1. O primeiro pilar: Produo, gesto e disseminao de conhecimento

3. A produo de conhecimento e a capacidade de partilha so pr-requisitos para o desenvolvimento de polticas, consultoria tcnica e reforo de capacidades. Esta dimenso da estratgia abrange a recolha e anlise de informaes estatsticas, a disseminao e o intercmbio de experincias nacionais e internacionais atravs de investigao e de partilha de conhecimento com base na Internet, bem como o desenvolvimento de novas ferramentas tcnicas de apoio formulao de polticas nacionais.
O Inqurito sobre Segurana Social (ISS)

4. Para monitorizar os progressos registados no objectivo de extenso da cobertura de segurana social, a OIT e os seus mandantes tm de conseguir medir a cobertura existente, bem como os dfices de cobertura da populao e das prestaes, para o que ser necessrio recolher informaes estatsticas. Como a proviso da segurana social exige recursos nacionais significativos, igualmente importante ter informaes sobre a despesa da segurana social e sobre os recursos e padres do seu financiamento. Nos pases que no pertencem Unio Europeia ou OCDE no existe uma norma estatstica internacionalmente aceite para medir a cobertura e a utilizao de recursos, nem uma base de dados com informaes internacionalmente comparveis. O novo Inqurito sobre a Segurana Social (ISS) da OIT prope-se desenvolver uma norma estatstica internacionalmente aceite e ajudar os pases a compilar dados estatsticos abrangentes no
CIT 100/VI
163
domnio da segurana social que forneam valores de referncia fiveis para a implementao de polticas nacionais e internacionais. Actualmente, o ISS a nica base de dados que combina dados sobre despesa, financiamento e cobertura a nvel global. O ISS e a base de dados em linha que lhe est associada tm sido melhorados e ampliados deste 2004, designadamente atravs do desenvolvimento de parcerias com outras organizaes internacionais (OCDE, Banco Asitico de Desenvolvimento (BAD)) e a Associao Internacional de Segurana Social (AISS). Esto a ser desenvolvidas ferramentas alternativas de recolha de dados sobre cobertura em colaborao com o Departamento Estatstico do Bureau, nomeadamente atravs da utilizao de dados do inqurito s famlias. A base de dados contm actualmente informaes sobre despesa relativas a mais de 80 pases, incluindo pases da OCDE. A base de dados sobre segurana social da OIT possui acesso universal atravs da Internet e fornece uma ferramenta de recolha, armazenamento e disseminao de indicadores nucleares e de estatsticas sobre segurana social e trabalho digno. A base de dados ISS a fonte da nova e importante publicao da OIT, uma srie bienal sobre segurana social destinada a apoiar a prestao de orientao poltica aos mandantes. O primeiro volume desta srie, intitulada World Social Security Report 1 foi publicado em Novembro de 2010.
Plataformas de conhecimento e de aprendizagem

5. O Departamento de Segurana Social est a desenvolver uma plataforma de Internet de gesto de conhecimento sobre a extenso da segurana social (Global Extension of Social Security (GESS)). Trata-se de um instrumento fundamental para a Campanha Global, porque representa uma nova forma interactiva de conectar o Departamento com os seus clientes e mandantes. Partilha informaes sobre o trabalho desenvolvido no domnio da segurana social pelo Bureau e por outras organizaes; junta redes internacionais de resoluo de problemas; e melhora a capacidade de resposta dos servios de consultoria tcnica aos mandantes da OIT atravs de apoio tcnico online e de aprendizagem distncia. Uma primeira verso da plataforma foi inaugurada no Frum Mundial de Segurana Social da AISS que se realizou em Moscovo em Setembro de 2007. A plataforma tambm inclui a aplicao Informao Global sobre Microsseguro (GIMI), centrada no microsseguro, com reputao j consolidada na comunidade internacional de peritos de microsseguro. At data, 1 350 utilizadores de 132 pases registaram-se nas plataformas GESS e GMI. As plataformas possuem actualmente uma biblioteca com mais de 700 documentos, um glossrio com 520 entradas sobre segurana social, 40 pginas temticas e sobre pases, uma base de dados com 50 CV de peritos e uma base de dados com mais de 100 perguntas temticas e as respectivas respostas. 6. Outra plataforma em rede, desenvolvida pelo projecto STEP Portugal, o Centro Informtico de Aprendizagem e de Recursos para a Incluso Social (CIARIS), uma ferramenta de aprendizagem e um sistema Web de gesto interactiva de conhecimento que contribuiu para formar mais de 1900 pessoas de 30 pases sobre o alargamento da proteco social e a incluso social. Contribuiu igualmente para a criao de conhecimento em diversas reas, incluindo a assistncia social, o papel da segurana social no combate ao trabalho infantil e a integrao da proteco social nas estratgias de desenvolvimento econmico locais. At ao momento, o CIARIS ajudou mais de 400 pessoas a definir e implementar estratgias para a extenso da segurana social. 7. O Bureau contribui para o enriquecimento das plataformas, procurando facilitar a partilha de informaes e de conhecimento entre os grupos de pases que pertencem a uma mesma rea geogrfica ou comunidade lingustica, como o caso do Centro de Informao em Proteco
OIT: World Social Security Report 2010/11 (Genebra, 2010).
164
CIT 100/VI
Anexo II
Social (CIPS)NT que dirigido aos pases de lngua portuguesa. Sob a liderana do Secretariado Executivo da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP), o CIPS concede facilidades aos pases para partilha de informao e troca de experincias, nomeadamente sobre proteco social bsica, a extenso da segurana social, os quadros legislativos em matria de proteco social e as ligaes da proteco social com outras polticas econmicas e sociais no contexto da reduo da pobreza e do desenvolvimento humano.
Ferramentas tcnicas
8. O Departamento de Segurana Social desenvolveu ferramentas tcnicas que permitem a avaliao de polticas alternativas ou apoiam prticas de boa governana e gesto em regimes de segurana social especficos ou em sistemas de segurana social nacionais. Durante anos divulgou os seus modelos informticos actuariais e de oramentao social (ver caixa A-II.1, que descreve a sua utilizao no desenvolvimento de polticas e algumas das aplicaes), bem como a metodologia de anlise da despesa e do desempenho da proteco social (SPER), a ttulo gratuito aos mandantes interessados, com a finalidade de alargar o seu uso prtico. Um novo produto emblemtico, a Ferramenta bsica da proteco social, uma ferramenta de simulao que permite aos governos e mandantes estimar o custo de prestaes de segurana social bsicas em contextos nacionais especficos. Adicionalmente, o STEP Blgica desenvolveu um programa de software de gesto e monitorizao (MAS Gestion e MAS Pilote) para reforar a qualidade da gesto de regimes de microsseguro de sade.
Caixa A-II.1 Utilizao de um oramento social para o planeamento de polticas
A oramentao social uma ferramenta de coordenao das polticas de despesa pblica e de planeamento financeiro nacional. Um planeamento coordenado dos programas de despesa (basicamente, a tentativa de conciliar despesa pblica e semipblica com receitas de impostos e contribuies) indispensvel para uma governana responsvel das sociedades, independente mente do seu sistema econmico. A oramentao social apoia o processo de deciso poltico na interseco cada vez mais crtica entre poltica social e planeamento financeiro nacional. Ajuda a: avaliar o desempenho financeiro passado dos sistemas de proteco social, comparado com a evoluo macroeconmica e com a evoluo do oramento de Estado; descrever o futuro desempenho financeiro provvel do actual sistema de proteco social, se no se registarem alteraes nas medidas por que se regem o financiamento e a des pesa com as prestaes (projeces status quo). explorar (com a ajuda de simulaes) o impacto provvel de novos programas de presta es e/ou alteraes dos programas existentes no espao fiscal disponvel. analisar como novos mecanismos de receita ou cortes na despesa podem suprir poten ciais dfices fiscais; e analisar como novas prestaes, redues na despesa e/ou novos mecanismos de co brana de receitas podem alterar o impacto social e econmico do sistema de proteco social ou dos seus subsistemas. A oramentao social essencial para os pases com sistemas de segurana social abrangentes e, analogamente, para os pases que comeam a instituir os seus sistemas. A OIT apoiou a ora mentao social em pases como a Alemanha, Bulgria, Eslovquia, Luxemburgo, Panam, Pol
NT O CIPS foi criado no mbito do Projecto STEP/Portugal financiado pelo Governo Portugus atravs do Ministrio do Trabalho e da Solidariedade Social de Portugal. Dada a sua relevncia, em Julho de 2007, o Secretariado Executivo da CPLP, a OIT-Lisboa e o Projecto STEP/Portugal associaram-se para desenvolver este produto e assumiram conjuntamente, poltica e institucionalmente uma parceria com vista promoo da utilizao do CIPS, no mundo de lngua portuguesa, potenciando assim a sua apropriao pelos Estados-membros da CPLP. [http://www.cipsocial.org/index.php?option=com_content& task=view&id=57&Itemid=105]
CIT 100/VI
165
nia e Tailndia. As abordagens de oramentao social comeam a ser desenvolvidas em pases que esto a iniciar a criao de um sistema de proteco social, como o Burquina Faso, Camboja e a Etipia (com financiamento da Comisso Europeia) e antes na Repblica Unida da Tanznia e na Zmbia (com financiamento do Reino Unido). Nestes dois ltimos pases, peritos de diferentes agncias governamentais (incluindo os ministrios sociais e o Ministrio do Planeamento e das Finanas) receberam formao sobre a utilizao das ferramentas desenvolvidas. Na Zmbia, as ferramentas (adaptadas s necessidades locais) sero utilizadas para avaliar a exequibilidade e planear a implementao de uma penso bsica no contributiva.
Fontes: W. Scholz et al.: Social budgeting (Genebra, OITISSA, 2000); OIT: Tanzania mainland: Social protection expenditure and performance review and social budget (Genebra, 2008); OIT: Zambia. Social protection expenditure and performance review and social budget (Genebra, 2008).
Actividades de investigao
9. Nos ltimos cinco anos, a OIT editou vrios trabalhos de investigao sobre a extenso da segurana social, promoveu estudos importantes e publicou livros sobre os elementos bsicos de uma estratgia de combate excluso social.2 Os resultados destas actividades foram divulgados, entre outros, numa importante conferncia internacional sobre Proteco Social e Incluso: convergncia de esforos numa perspectiva global, organizada em conjunto pela OIT, o Ministrio do Trabalho e da Solidariedade Social de Portugal e a Comisso Europeia, que teve lugar em Lisboa, em 2 e 3 de Outubro de 2006.
10. Uma nova posio da OIT sobre proteco social na sade foi preparada para a Conferncia Internacional sobre Segurana Social da Sade nos Pases em Desenvolvimento, que se realizou em Berlim em Dezembro de 2005, 3 para a Conferncia sobre a Extenso da Segurana Social da Sade aos Trabalhadores da Economia Informal, realizada em Manila em Outubro de 2006, e para uma conferncia de alto nvel sobre seguro de sade nos pases em desenvolvimento, organizada pelo Presidente Sarkozy de Frana em Maro de 2007.4 Esta posio da OIT foi explicada no primeiro documento da srie Social Security Policy Briefing. 5 11. Um seminrio de investigao de alto nvel sobre o papel da segurana social na formao do Estado e da Nao (organizado em conjunto com o DfID e com a GTZ em Setembro de 2006) resultou na publicao de uma obra importante que defende o investimento precoce em transferncias sociais como componente das estratgias de desenvolvimento nacionais. 6 Um dos principais contributos da OIT para o novo e amplamente aceite paradigma da poltica de desenvolvimento, que defende que os pases podem crescer com equidade, o seu trabalho sobre a anlise da viabilidade econmica das prestaes de segurana social bsicas nos pases de rendimento baixo e intermdio.
Por exemplo, J. Estivill: Concepts and strategies for combating social exclusion: An overview (Genebra, OIT, 2003); OIT: Social protection and inclusion: Experiences and policy issues (Genebra, 2006); bem como diversos documentos de discusso. OIT, GTZ e OMS: The Berlin recommendations for action in ILOGTZWHO: Extending social protection in health: Developing countries experiences, lessons learnt and recommendations, documento apresentado na Conferncia Internacional sobre Segurana Social da Sade nos Pases em Desenvolvimento, Berlim 5 a7 de Dezembro de 2005 (Frankfurt am Main, VAS, 2006). Insurance coverage in developing countries: Breaking the vicious circle of disease and poverty, realizado em Paris, em 15 e 16 de Maro de 2007. OIT: Social health protection. An ILO strategy towards universal access to health care, Social Security Policy Briefings, Documento 1 (Genebra, 2008). Ver P. Townsend (ed.): Building decent societies: Rethinking the role of social security in development (Basingstoke e Genebra, Palgrave e OIT, 2009).
4 5 6
166
CIT 100/VI
Anexo II
12. Diversos documentos de discusso sobre a frica Subsaariana e a sia,7 que desfrutaram de ampla circulao, revelaram que um conjunto bsico de prestaes de segurana social (ou, pelo menos, de alguns dos seus componentes) vivel a mdio prazo, mesmo em pases de rendimento baixo. O Bureau consolidou estes resultados numa publicao integrada na srie Social Security Policy Briefing.8 Este documento defende a necessidade de um piso de proteco social,
que encara como direito, e aborda a questo da sua viabilidade financeira. O documento argumenta que os pases podem garantir a viabilidade financeira atravs de uma implementao gradual da segurana social, em funo do estado de desenvolvimento da sua economia e do seu compromisso nacional. Esto a ser compilados resultados de investigaes sobre os efeitos das transferncias sociais no contributivas nos pases de rendimento baixo e intermdio para apoiar o desenvolvimento de polticas e a implementao dos componentes do PPS.
AII.2. O segundo pilar: Desenvolvimento de polticas

13. O Bureau desenvolveu uma nova estratgia de base para a Campanha. Em Agosto de 2006, a primeira verso do documento poltico intitulado Social security for all: Investing in social and economic development 9 circulou pelos governos e organizaes de empregadores e de trabalhadores no mbito de um processo de consulta mundial que procurou obter o maior consenso possvel sobre a mensagem poltica de base. Aps uma anlise exaustiva dos comentrios recebidos, a verso final do documento poltico foi preparada em 2008 e publicada em 2009. 10 Considera, como mensagens fundamentais, que as prestaes de segurana social so uma ferramenta poderosa para combater a pobreza e alcanar os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM); e que estabelecer sistemas de segurana social nacionais numa fase precoce do processo de desenvolvimento econmico um investimento essencial no desenvolvimento econmico e social. 14. O paradigma poltico pragmtico resultante deste trabalho de desenvolvimento de polticas recomenda aos pases que ainda no alcanaram uma cobertura generalizada ou universal, que procurem estabelecer primeiro um conjunto bsico e modesto de garantias de segurana social como os elementos de um piso de proteco social (ver pormenores no Captulo 5). 15. Esta posio poltica tambm foi ensaiada no contexto de uma srie de seminrios regionais tripartidos sobre segurana social realizados na Amrica Latina, nos Estados rabes e na sia, onde mereceu o acordo dos mandantes da OIT. Estas reunies foram co-organizadas pelos ministrios do Trabalho dos pases de acolhimento e registaram mais de 200 participantes, incluindo representantes de governos, dos trabalhadores e das entidades empregadoras, observadores da segurana social e de outras instituies pblicas e organizaes internacionais envolvidas em actividades no domnio da segurana social. Tiveram por principais objectivos a par-
K. Pal et al.: Can low-income countries afford basic social protection? First results of a modelling exercise, Issues in Social Protection, Documento de discusso 13 (Genebra, OIT, 2005); S. Mizunoya et al.: Costing of basic social protection benefits for selected Asian countries: First results of a modelling exercise. Issues in Social Protection, Documento de discusso 17 (Genebra, OIT, 2006). OIT: Can low-income countries afford basic social security? Social Security Policy Briefings, Documento 3 (Genebra, 2008). OIT: Social security for all: Investing in global social and economic development: A consultation, Issues in Social Protection, Documento de discusso 16, Genebra, 2006. OIT. Social security for all: Investing in social justice and economic development, Social Security Policy Briefings, Documento 7 (Genebra, 2009).
8 9 10
CIT 100/VI
167
tilha de experincias dos participantes sobre o tema da extenso da segurana social, bem como a identificao de prticas e a promoo de consensos sobre a forma de aprofundar a cobertura da segurana social como prioridade poltica nacional. Os debates permitiram OIT obter um consenso alargado sobre as prioridades dos pases e da Organizao para os prximos anos no contexto da Campanha e dos programas de Trabalho Digno por Pas (DWCP). 11 Uma reunio semelhante, envolvendo a regio africana, teve lugar em Outubro de 2010 (ver caixa 5.2). 16. A ideia de investir em prestaes de segurana social bsicas numa fase precoce do desenvolvimento econmico um instrumento fundamental para alcanar os ODM; uma dimenso social tangvel da globalizao foi integrada e est a ser promovida por outras agncias das Naes Unidas (incluindo a UNDESA e a UNICEF), em conjunto com agncias doadoras (incluindo a GTZ e o DfID) e ONG importantes.
A-II.3. O terceiro pilar: Servios de consultoria tcnica

17. A OIT est envolvida em actividades de consultoria tcnica e prtica, por vezes no mbito de projectos de cooperao tcnica plurianuais directamente relacionados com a extenso da cobertura de segurana social em cerca de 30 pases espalhados pelos cinco continentes. Entre 2000 e 2010, mais de 170 importantes relatrios de cooperao tcnica relativos a mais de 70 pases foram apresentados a mandantes e doadores. 12 Nos nmeros seguintes descrevem-se algumas das suas actividades tpicas. 18. Em vrios pases e regies onde a OIT presta cooperao tcnica foram lanadas formalmente campanhas nacionais para a extenso da cobertura de segurana social. Foi o caso de Addis Abeba em 2003 (para a regio de frica), do Nepal, Senegal, Moambique e Qunia em 2004, da Jordnia em 2005 e da Repblica Unida da Tanznia e da Zmbia em 2007, no contexto do projecto j referido do DfID. Em todos estes pases, a OIT realizou actividades de acompanhamento determinadas pelas preferncias nacionais, que ainda decorrem. No Qunia, a OIT tambm ajudou a desenvolver uma poltica integrada de proteco social. Uma vez que os planos nacionais de desenvolvimento de segurana social envolvendo actividades da OIT faro cada vez mais parte dos DWCP nacionais, o lanamento de campanhas nacionais isoladas ser menos importante no futuro.
frica
19. Um dos pontos altos da cooperao tcnica o projecto financiado pelo DfID, a Campanha Mundial sobre Segurana Social e Cobertura para Todos, da OIT, como forma de reduzir a pobreza em frica, que se centra na Repblica Unida da Tanznia e na Zmbia. O projecto tem por objectivo identificar o espao fiscal necessrio para implementar um pacote mnimo de prestaes de segurana social. O projecto construiu primeiro uma linha de base abrangente com projeces de despesa e receita status quo a 15 anos. Seguiram-se anlises de reforma, que implicaram intensos debates com os mandantes e outros ministrios envolvidos, as equipas do pas das Naes Unidas (UNCT) e os doadores. Os resultados confirmaram os dados de investigaes anteriores de que uma penso de velhice universal se afigurava economicamente vivel. 20. No Gana, foram prestados servios de consultoria tcnica regulares sobre o desenvolvimento de um seguro universal de sade. Na frica do Sul e no Lesoto, o Bureau encetou um di-
11 12
Ver as referncias aos relatrios das reunies regionais na nota de rodap 16, na introduo. Os relatrios de cooperao tcnica e outras publicaes podem ser descarregados nos seguintes endereos, respectivamente: www.ilo.org/legacy/english/protection/secsoc/info/tclist.pdf; e www.ilo.org/legacy/english/protection/secsoc/info/list. pdf.
CIT 100/VI
168
Anexo II
logo de longo prazo sobre o futuro da segurana social no contexto dos DWCP. No Zimbabu, a OIT apoiou planos nacionais de melhoramento da proteco da maternidade e da implementao do regime nacional de seguro de sade. 21. Na frica Central e Ocidental, o programa STEP da Blgica actuou no Benim, Burquina Faso, Repblica Democrtica do Congo, Ruanda, Senegal e Togo. O programa intervm em diferentes nveis e dentro do quadro dos DWCP. O programa apoia estratgias nacionais para a extenso da segurana social e a implementao de abordagens inovadoras, como organizaes de sade mutualistas para grupos profissionais e regimes de seguro de sade associados ao microfinanciamento (por exemplo, sistemas de proteco social para trabalhadores dos sectores dos transportes, no Senegal, e para trabalhadores na economia informal, no Benim). O programa STEP Blgica desenvolveu aces de formao e ferramentas para reforar a capacidade de gesto destes sistemas (software de gesto tcnica MASGestion). A nvel sub-regional, o STEP presta consultoria e apoio ao desenvolvimento de legislao comum sobre organizaes sociais mutualistas para a Unio Econmica e Monetria da frica Ocidental (UEMAO). 22. No Ruanda, Benim, Burquina Faso, Togo e Repblica Democrtica do Congo, o programa presta um apoio fundamental ao desenvolvimento de um novo regime de seguro de sade universal, especificamente relacionado com os mecanismos de cobertura para a populao activa na economia informal, combinando princpios de seguro clssico e de microsseguro com o aspecto do financiamento. Na Serra Leoa, a OIT tambm efectuou uma avaliao das opes de seguro de sade. 23. Com a adopo da Iniciativa Piso de Proteco Social (Iniciativa PPS), e em colaborao com a Organizao Mundial da Sade, outras agncias das Naes Unidas e parceiros bilaterais, a OIT apoia o Burquina Faso nos esforos de criao, alargamento ou reorientao do seu sistema de proteco social. Procura-se encontrar uma forma melhor de responder s necessidades de proteco social de todos, em especial dos mais pobres e dos mais vulnerveis que foram duramente atingidos pela crise global. Neste contexto, a OIT est a realizar uma anlise da despesa e do desempenho da proteco social (SPER) que permita a elaborao de um projecto de oramento social nacional. No Benim e no Togo esto em curso processos semelhantes. No contexto da Iniciativa Providing for Health (P4H), a OIT tambm apoia a extenso da proteco social da sade e o desenvolvimento de uma estratgia de financiamento no domnio da sade no Uganda. 24. No Ruanda, o programa STEP Blgica apoia o Ministrio da Sade no mbito do processo poltico Seguro de Sade de Base Comunitria (CBHI) e no desenvolvimento da capacidade de gesto. Foram preparadas novas leis sobre o seguro de sade e o Ministrio da Sade est a preparar uma reforma do sistema CBHI para desenvolver um regime mais equitativo e sustentvel. O programa tambm apoia a Unidade de Assuntos Sociais do Ministrio da Administrao Pblica Local em intervenes relacionadas com a estratgia nacional sobre proteco social e o PPS. O programa trabalha estreitamente com outras agncias das Naes Unidas no quadro da iniciativa One UN. 25. Em conjunto com o sistema das Naes Unidas, cooperao bilateral e ONG internacionais, o Bureau participa no Grupo de Trabalho sub-regional da frica Central e Ocidental sobre Proteco Social, que organiza aces conjuntas de presso e sensibilizao, de investigao e de formao. 26. Em vrios pases africanos, atravs do projecto Extenso da cobertura de segurana social a trabalhadores migrantes africanos e suas famlias (MIGSEC, 200811), financiado pelo Governo alemo, a OIT presta assistncia tcnica concepo e implementao de instrumentos jurdicos de coordenao dos sistemas de segurana social na regio. Adicionalmente, o projecto
CIT 100/VI
169
tem por objectivo desenvolver as capacidades institucionais das entidades responsveis pelo planeamento e implementao das estratgias e polticas de extenso da cobertura de segurana social aos trabalhadores migrantes. 27. Perante as dificuldades sentidas nos ltimos anos, alguns pases de lngua francesa da frica Central esto empenhados em reforar as suas capacidades operacionais e financeiras com apoio tcnico da OIT. Em Novembro de 2009 foram completados estudos sobre formas de reforar as capacidades operacionais e financeiras da instituio de segurana social da Repblica Centro Africana e debate-se actualmente a possibilidade de realizar estudos semelhantes na Repblica Democrtica do Congo. No Burundi, um estudo dos elementos bsicos necessrios para implementar uma poltica nacional de proteco social, preparado com o apoio tcnico da OIT e apresentado ao Governo, foi adoptado por ocasio do workshop tripartido, realizado em Abril de 2010. Nos Camares, o Bureau tem prestado apoio tcnico comisso instituda para preparar propostas de reorganizao e desenvolvimento do sistema de proteco social nacional; e tem cooperado na avaliao actuarial do Fundo Nacional de Seguro Social. 28. Na frica de lngua portuguesa, o programa STEP Portugal tem apoiado a expanso do programa nacional de penses sociais em Cabo Verde, mediante o reforo dos procedimentos operacionais, a modernizao do sistema de informao e a melhoria do pacote de prestaes para os beneficirios da penso social. Em paralelo, o projecto apoia a extenso da segurana social aos trabalhadores domsticos e aos trabalhadores por conta prpria. Em Moambique, o programa STEP Portugal presta apoio aos esforos do Governo no sentido de alargar a proteco social aos mais excludos, rumo ao estabelecimento gradual de uma base de segurana social mnima. O Governo aprovou recentemente uma Estratgia Nacional de Segurana Social Bsica e um regulamento de segurana social bsica (RSSB) que muito relevante para o PPS. O programa STEP Portugal apoiou a concepo da Estratgia e do RSSB mediante a prestao de assistncia tcnica em matria de opes polticas, clculo de custos, formao e apoio ao dilogo poltico entre as partes interessadas fundamentais. Em parceria com o DfID, o Governo neerlands e a UNICEF, o programa tambm refora as capacidades do Governo para gerir, fornecer, monitorizar e melhorar o Programa Subsdio de Alimentos e participa nos esforos das Naes Unidas de assistncia ao Governo de Moambique em resposta s sequelas da crise global dos preos alimentares.
Continente americano
29. No Uruguai, a OIT apoiou um estudo tcnico sobre o regime de abono de famlia, que contribuiu para o debate sobre uma reforma abrangente, aprovada pelo Congresso em Dezembro de 2007. No Chile, a assistncia tcnica da OIT ao ajustamento do sistema de penses prolongou-se por vrios anos (ver caixa 3.6.). No Peru foram desenvolvidas actividades nos ltimos cinco anos com a finalidade de aumentar a capacidade institucional do Governo para reformar o sistema de segurana social atravs de um processo de dilogo social. Neste contexto, a OIT conduziu, entre outros, um estudo financeiro e actuarial do Seguro Social de Sade (EsSalud) e colaborou na elaborao de um projecto-lei sobre o acesso universal a cuidados de sade. A OIT contribuiu recentemente para o debate sobre a importncia da implementao de um regime de penses no contributivo para proteger os idosos contra a pobreza e a privao. No Equador, a OIT prestou assistncia tcnica e actuarial ao Governo na concepo de uma reforma da segurana social. O apoio de consultoria prestado pelo Bureau incidiu na assistncia garantia de um nvel mnimo de rendimento a todas as pessoas com mais de 65 anos atravs de regimes contributivos e no contributivos; ao cumprimento de cobertura universal no domnio da sade, atravs de uma combinao de seguro de sade e acesso livre a servios de sade pblicos; implementao de um sistema de sade universal financiado por receitas gerais; e formulao de um regime de penses obrigatrio para os trabalhadores por conta prpria. Na Colmbia, o programa STEP Blgica apoia o desenvolvimento do regime assistencial de seguro de sade 170
CIT 100/VI
Anexo II
nacional para os pobres. Em Trindade e Tobago, a OIT apoiou o desenvolvimento de medidas polticas e de opes para a proposta de extenso da segurana social aos trabalhadores por conta prpria. A proposta abrange consultoria legislativa (com base nas regulamentaes do regime e na lei laboral existente), administrativa e financeira relacionada com a extenso.
sia
30. Na ndia, a OIT trabalhou com o Governo no desenvolvimento de propostas para alargar significativamente a cobertura das prestaes de sade e velhice aos trabalhadores da economia informal (o sector no-organizado). Assumindo que as propostas se concretizam, bem como o inovador Regime de Garantia de Emprego Rural Nacional, essas iniciativas podero significar a cobertura adicional de 300 milhes de pessoas. O Bureau tambm apoia o desenvolvimento do inovador regime de seguro de sade Karnataka Yeshasvini para trabalhadores rurais que cobre 3 milhes de agricultores. 31. No Nepal, a OIT prestou apoiou reviso de temas antigos da legislao em matria de trabalho e segurana social e preparao de debates polticos no mbito dos preparativos de restabelecimento do Governo. A pedido da UNICEF, a OIT forneceu ainda uma anlise financeira para apoio s propostas de introduo de um pacote de prestaes de segurana social bsicas que, no ambiente ps-conflito, representariam um dividendo de paz significativo. Em resultado o Governo baixou a idade de elegibilidade para a penso de velhice de 75 para 65 anos e introduziu a concesso de um abono a crianas em 2010. No contexto da reforma do mercado de trabalho, a OIT prestou assistncia ao estabelecimento de um regime de seguro de desemprego. No Sri Lanka, a OIT ajudou o sistema de segurana social a lidar com as sequelas do tsunami e efectuou um reviso geral do sistema de segurana social existente com a finalidade de ajudar o Governo a reforar a sua cobertura universal. A OIT tambm apoia a extenso da proteco social da sade e o desenvolvimento de uma estratgia de financiamento no domnio da sade no contexto da Iniciativa P4H. 32. Na Tailndia, a OIT vem trabalhando h mais de 20 anos na melhoria e na extenso da segurana social aos trabalhadores do sector privado. Muitas recomendaes resultaram em melhorias de cobertura da populao e das prestaes. O Bureau contribuiu recentemente com actividades de consultoria tcnica e de reforo de capacidades para os debates nacionais sobre o alargamento das prestaes de penses populao no coberta e para o reforo da sustentabilidade financeira do Regime de Cuidados de Sade Universais. No Camboja, a OIT prestou apoio tcnico ao estabelecimento do primeiro regime de segurana social para trabalhadores do sector privado, que comeou por cobrir acidentes de trabalho, estando em preparao outros ramos. Na Repblica Popular Democrtica do Laos, um projecto da OIT contribuiu para a introduo e a extenso do regime de segurana social aos trabalhadores do sector privado e para a reforma do regime da funo pblica, bem como para o estabelecimento de um plano director nacional para a extenso da segurana social. No Vietname, as actividades da OIT resultaram na criao da primeira lei de segurana social do pas, em 2006. 33. Na China, a OIT efectuou uma reviso completa do sistema de segurana social existente, 13 realizou um estudo poltico exaustivo sobre a extenso da cobertura do seguro de velhice em 2005-2006 e apoiou a seco actuarial do Ministrio do Trabalho mediante um dilogo tcnico de longo prazo. A OIT tambm tem apoiado tradicionalmente o trabalho actuarial na Malsia. A OIT ajudou a Indonsia a melhorar a cobertura universal da segurana social atravs de pro-
13
Ver OIT: Perspectives on the social security system of China, Extension of Social Security Series, Documento ESS 25 (Genebra, OIT).
CIT 100/VI
171
jectos de cooperao tcnica, salientou a necessidade, no quadro dos DWCP, de desenvolver um roteiro para a implementao da Lei do Sistema de Segurana Social Nacional, que representar um marco na legislao do pas e apoiou as novas iniciativas de um seguro de sade e de transferncias monetrias condicionadas. 34. Na regio do Pacfico, entre 2004 e 2006 a OIT implementou uma importante Iniciativa Sub-regional sobre a Segurana Social para os Pases das Ilhas do Pacfico, que incluiu inquritos de avaliao sobre as necessidades de segurana social nos seguintes pases: Fiji, Filipinas, Ilhas Salomo, Indonsia, Kiribati, Samoa, Tailndia e Vanuatu. Os resultados do projecto foram resumidos em cinco volumes que constituem uma fonte de consulta para aces no domnio da extenso da segurana social.
Estados rabes
35. No Bahrein, a OIT contribuiu para a criao de um regime de seguro de desemprego mediante a preparao das linhas polticas aliada a uma avaliao actuarial do regime proposto e elaborao do projecto da Lei do Seguro de Desemprego, adoptada em 2006 (ver caixa 3.8, supra). 36. Na Jordnia, a OIT prestou apoio tcnico jurdico e actuarial ao Governo no mbito da extenso da cobertura do regime de penses, da criao do regime de prestaes de maternidade, consagradas na recmadoptada Lei da Segurana Social e da ratificao da Conveno (N 103). No Lbano, a OIT analisou um estudo actuarial e props recomendaes para que o abono concedido aos trabalhadores do sector privado no fim da vida laboral fosse substitudo por penses peridicas. 37. Na Repblica rabe da Sria est a ser desenvolvido um projecto de extenso da cobertura de segurana social. Em sua preparao, a OIT ministrou vrias aces de reforo de capacidades para funcionrios governamentais, os parceiros sociais e outras partes interessadas, em Damasco e no CIF de Turim, e criou um grupo de trabalho nacional sobre estatsticas de proteco social. A OIT tambm analisou uma proposta de reforma de penses e est a preparar uma anlise sobre a conformidade da legislao sria em matria de segurana social com a Conveno (N 102).
Europa e sia Central

38. Ao contrrio de outras regies, na Europa Central e Oriental, a principal questo no domnio da extenso da cobertura est intimamente relacionada com o incumprimento da legislao e das regulamentaes. A OIT elaborou um importante estudo sobre a cobrana das contribuies para as penses e prestou consultoria poltica aos pases participantes. Tambm prestou servios consultivos no domnio das penses com o objectivo de alargar a sua cobertura nos pases do Pacto de Estabilidade para a Europa do Sudeste e desenvolveu um manual de formao sobre as questes de gnero de uma reforma dos regimes de penses. Esto em curso uma anlise regional da adequao da cobertura de penses para as mulheres e recomendaes de polticas para o tratamento das desigualdades de gnero nas prestaes de penses. Debates tripartidos na Armnia e no Quirguisto permitiram prestar consultoria em matria de polticas sobre a reforma dos regimes de penses com a finalidade de garantir a todos os trabalhadores um piso de cobertura mnimo para as penses e de impedir a perda de cobertura das mulheres. Est em curso uma anlise da conformidade da legislao russa em matria de segurana social com a Conveno (N 102). 39. No Cazaquisto, a OIT est a prestar assistncia tcnica a nvel da legislao nacional para facilitar a ratificao da Conveno (N 183) sobre Proteco da Maternidade, 2000. O Bureau
172
CIT 100/VI
Anexo II
prestou apoiou tcnico, tendo designadamente ministrado aces de melhoria da legislao nacional e de reforo de capacidades para os parceiros sociais relativamente a regimes de acidentes de trabalho em pases da Comunidade de Estados Independentes (CEI), como o Tajiquisto, a Armnia e o Usbequisto, que tm estado a implementar reformas nesta rea. 40. Perante o aumento da migrao laboral que se tem verificado na regio da CEI nos ltimos anos, o Bureau prestou assistncia tcnica significativa na melhoria da proteco social dos trabalhadores migrantes, incluindo a elaborao de uma anlise da legislao nacional e aces de formao sobre a facilitao de acordos bilaterais/multilaterais no domnio da segurana social. 41. No seguimento da Declarao Ministerial de Almaty, de 2009,14 foi lanado em 2010 um projecto de cooperao tcnica financiado pela Finlndia, que abrange oito pases ps-soviticos (Armnia, Azerbaijo, Gergia, Cazaquisto, Quirguisto, Tajiquisto, Turquemenisto Usbequisto), para apoiar iniciativas de reforma da segurana social nacional no contexto de uma abordagem integrada que combina trs componentes tcnicos (segurana social, emprego e higiene e segurana no trabalho), com vista a lidar com os complexos problemas ps-crise da regio.
AII.4. O quarto pilar: Reforo de capacidades

42. A disponibilidade de peritos qualificados, capazes de planear, organizar, financiar e administrar regimes de prestaes uma condio necessria para o planeamento, a implementao e a gesto com sucesso de polticas de segurana social. 43. A OIT tem investido significativamente nesta rea ao longo de sucessivos programas e oramentos mediante a compilao de uma base de conhecimento e o desenvolvimento de actividades de formao que permitiram lanar os alicerces de uma iniciativa em grande escala destinada a melhorar a formao quantitativa dos gestores e planeadores dos pases de rendimento baixo e intermdio. A base de conhecimento da OIT est resumida em cinco manuais de formao avanada, publicados na Srie Mtodos Quantitativos da Proteco Social da OIT-AISS15. 44. O Departamento de Segurana Social da OIT mantm desde 2001, em colaborao com a Universidade de Maastricht, um programa de mestrado em financiamento da segurana social e concepo de polticas. A Universidade de Lausanne oferece desde 2005 uma variante de segurana social no mbito do programa de mestrado para acturios. Os mais de 70 peritos formados at data aplicam agora nos seus pases as competncias adquiridas (ver caixa A-II.2). 45. A OIT, no entanto, sentiu necessidade de aumentar significativamente a intensidade da formao para alcanar resultados a mdio prazo. Nesse sentido, lanou em 2007 o QUATRAIN AMERICA, o seu primeiro programa de formao quantitativa regional para a Amrica Latina16. Financiado pelo novo mecanismo RBSA, o programa irmo QUATRAIN AFRICA foi lanado em Junho de 2008. Estes programas tm por objectivo criar ou melhorar as capacidades de planeamento financeiro nacionais e de gesto dos sistemas de segurana social. As actividades de
14 15
Declarao Ministerial de Almaty 8 de Dezembro de 2009: Conferncia Ministerial das Naes Unidas sobre o Impacto Social da Crise Econmica na Europa Oriental, sia Central e Turquia, Almaty, 7 e 8 de Dezembro de 2009. Ver M. Cichon et al.: Modelling in health care finance: A compendium of quantitative techniques fo r healthcare financing (Genebra, OIT e AISS, 1999); S. Iyer: Actuarial mathematics of social security pensions (Genebra, OIT e AISS, 1999); W. Scholz, K. Hagemejer e M. Cichon: Social budgeting (Geneva, OIT e AISS, 2000); P. Plamondon et al.: Actuarial practice in social security (Genebra, OIT e AISS, 2002). O programa teve incio em Novembro de 2007 no Chile com um curso de formao sobre tcnicas actuariais e financeiras, com a participao de um grupo seleccionado de funcionrios governamentais.
16
CIT 100/VI
173
formao so dirigidas aos decisores polticos, membros dos rgos administrativos e supervisores dos sistemas de segurana social, gestores de sistemas de segurana social e especialistas oramentais e financeiros dos principais ministrios. 46. O Centro Internacional de Formao (CIF) da OIT presta apoio ao Departamento de Segurana Social h mais de uma dcada atravs de cursos normalizados, cursos personalizados, formao a distncia e outras actividades relacionadas com questes da segurana social. Cinquenta por cento das actividades do Programa de Proteco Social do CIF abordam vrios aspectos da segurana social. O Programa organiza actividades que complementam e apoiam as polticas e estratgias do Departamento e satisfazem as necessidades dos mandantes e das partes interessadas. A participao dos peritos em segurana social das agncias governamentais e das organizaes de empregadores e de trabalhadores em muitos seminrios e workshops do Centro de Turim permite uma disseminao significativa das competncias pelos pases membros e mandantes. A OIT desenvolveu em conjunto com o CIF um conjunto oportuno de actividades que ajudam a promover a Iniciativa PPS. O CIF tambm um actor fundamental na divulgao das actividades de formao no contexto dos programas QUATRAIN, e as actividades de formao, quer de rotina, quer personalizadas, apoiam as polticas governamentais de extenso da segurana social em vrios pases. O CIF tambm inclui no seu currculo cursos de governana em vrias lnguas, bem como a elaborao do manual de governana em francs, ingls e portugus e apoio elaborao de uma verso em rabe. O CIF presta ainda apoio ao curso de mestrado em financiamento da proteco social da Universidade da Maurcia.
Caixa A-II.2 Os programas de mestrado das Universidades de Maastricht e de Lausanne
Em 2000, a OIT e a Universidade de Maastricht acordaram na criao conjunta de um curso de mestrado anual em financiamento da proteco social. O programa est concebido para for mar especialistas de proteco social e criar uma estrutura de formao permanente para outros grupos de especialistas . Tem por objectivo de longo prazo aperfeioar a concepo e a imple mentao dos sistemas de proteco social nacional atravs da preparao de melhores bases (quantitativas e empricas) para os processos de deciso polticos nacionais. O primeiro programa de mestrado em financiamento da proteco social, inaugurado no ano lectivo de 2001-2002 com o envolvimento activo da OIT, foi subsequentemente complementado com um programa de mes trado em concepo de polticas sociais. Ambos foram posteriormente integrados num programa de mestrado em polticas pblicas e desenvolvimento humano, que inclui quatro variantes para alm das duas especializaes referidas. Os programas formam futuros especialistas de protec o social para instituies de segurana social, institutos acadmicos, governos e organizaes internacionais. Durante os nove anos acadmicos de realizao dos programas, 292 estudantes obtiveram o seu grau de mestre em polticas pblicas e desenvolvimento humano. Estes estudantes vieram de mais de 60 pases e 54 por cento deles, de pases de rendimento baixo e intermdio. Muitos dos estudantes eram funcionrios de instituies de proteco social nacionais que regressaram ao trabalho nessas instituies uma vez diplomados. Alguns exestudantes ocupam posies pro eminentes nos seus respectivos governos e em instituies de segurana social nacionais (por exemplo, no Gana, na Jordnia, na Nigria, na Tailndia e no Zimbabu); A experincia recente demonstra que tm sido defensores acrrimos dos valores e princpios da OIT em fora internacio nais, um facto que merece destaque e indica a importncia de prosseguir os esforos da Organi zao neste domnio. Para alm do programa de mestrado em conjunto com a Universidade de Maastricht, a OIT con tribui para uma variante de segurana social no mbito do novo mestrado em cincias actuariais oferecido pela Universidade de Lausanne (Ecole des Hautes Etudes Commerciales), que arrancou no Outono de 2005. O programa centrase na formao de um grupo de acturios especializado em proteco social. Desde o incio do programa, h quatro anos, 76 estudantes de 27 pases (mais de 60 por cento de pases de rendimento baixo e intermdio) obtiveram o seu grau de mestre em cincias actuariais. O sucesso do programa de mestrado conjunto OIT-Universidade de Maastricht justifica que a OIT
174
CIT 100/VI
Anexo II
procure replicar o programa em outras regies do mundo. No quadro do programa QUATRAIN AFRICA, a Universidade da Maurcia prev o lanamento de um programa de mestrado executivo em financiamento da proteco social no ano lectivo de 2010-2011. Decorrem entretanto negocia es com uma universidade de Banguecoque e perspectivamse negociaes com a Universidade de Montevidu (Uruguai) para a criao de programas semelhantes. Em geral, a experincia demonstra que um investimento relativamente forte em formao, criao de capacidades e disseminao de conhecimento chega a um vasto pblico de profissionais de financiamento e polticas da segurana social. O reforo da capacidade dos parceiros sociais para garantir que concebem, operam e administram bons sistemas de segurana social, e que podem integrar os debates sociais nacionais como parceiros fortes e bem informados, representa um contributo para o processo de dilogo social e para a Agenda para o Trabalho Digno.
47. A OIT-ACTRAV tambm apoia duas iniciativas regionais sobre formao de capacidades no domnio da segurana social dirigida aos sindicatos: O Projecto de Segurana Social para as Organizaes Sindicais foi uma aco estratgica sindical de criao de capacidades e de formao no domnio da segurana social dirigida a mais de 500 sindicalistas de 11 pases da Amrica Latina. A Plataforma Sindical Continental sobre Segurana Social na regio, organizada pela Confederao Sindical das Amricas, presta orientao a centros nacionais sobre a extenso da cobertura de segurana social e promove o pleno cumprimento dos princpios da segurana social, bem como a ratificao e a implementao da Conveno (N 102).
AII.5. Construindo parcerias

48. O reforo das quatro reas abrangidas pelo mandato de extenso da segurana social a todos os que precisem de tal proteco17 uma tarefa demasiado vasta para uma s organizao. Para obviar a essa dificuldade, foram celebradas parcerias nacionais e internacionais, designadamente a coligao para a Iniciativa PPS, a participao no processo One UN, o co-patrocnio com a ONUSIDA, uma colaborao mais estreita com a Unio Europeia no domnio da cooperao tcnica, o grupo OCDE-POVNET e a iniciativa global P4H, a iniciativa conjunta OIT-PAHO para o alargamento da proteco social no domnio da sade na Amrica Latina, a iniciativa IHP+, o estreito relacionamento continuado com a AISS e um conjunto de alianas estratgicas com universidades de todos os continentes, bem como com ONG proeminentes.
Caixa A-II.3 A Iniciativa do CEB das Naes Unidas (UNCEB) sobre o Piso de Proteco Social
A intensificao da crise econmica e financeira de 2008 e o impacto econmico e social da re sultante salientaram a importncia da proteco social como forma de reduzir alguns dos efeitos negativos da crise atravs de substituio do rendimento e de acesso a prestaes em gnero. Reconhecendo a necessidade de uma proteco social adequada, em Abril de 2009, o UNCEB aprovou o PPS como uma das Iniciativas Conjuntas de Resposta Crise. Vrios documentos e organismos nacionais e internacionais deram posteriormente o seu aval Iniciativa PPS, entre os quais a Resoluo das Naes Unidas sobre Integrao Social adoptada na 48. Sesso da Comisso para o Desenvolvimento Social, as recomendaes dos ministros do Trabalho e do Emprego do G20, a OCDEPOVNET, o Frum de Ministros dos ministrios res ponsveis pelo desenvolvimento social, o Conselho Internacional sobre Bem-Estar Social, etc. O Pacto Global para o Emprego, da OIT, tambm concede grande destaque ao PPS como uma das respostas crise. A Iniciativa PPS promove o acesso dos pobres e das pessoas vulnerveis a servios essenciais e a transferncias sociais, representando uma abordagem abrangente da proteco social que
17
Ver a Declarao de Filadlfia, pargr. IIIe.
CIT 100/VI
175
destaca os dois lados, a oferta e a procura, da extenso da proteco social e da garantia de acesso efectivo. Actualmente, cerca de 30 pases de rendimento baixo e intermdio j tomaram medidas para introduzir elementos do PPS. A sua experincia demonstrou que os regimes de segurana social so uma ferramenta poltica vital e flexvel para contrariar as consequncias econmicas e finan ceiras de crises e choques financeiros. Essas medidas tambm demonstraram que a criao de um PPS exequvel e que, com a necessria vontade poltica, recursos adequados para a criao de capacidades e um processo de implementao slido, se pode estabelecer e desenvolver um forte consenso nacional em prol de polticas relacionadas com o PPS. Exemplos de vrios pases foram apresentados e desenvolvidos ao longo do presente relatrio. A OIT e a Unidade Especial do PNUD para a Cooperao Sul-Sul (SUSSC) convidou apresentao de candidaturas para iniciativas de PPS com resultados positivos. Os candidatos seleccionados foram incumbidos de desenvolver um estudo de caso da Iniciativa PPS e de apresentar e debater a sua experincia num workshop internacional, realizado em Julho de 2010 em Turim. Executada e implementada em colaborao com partes interessadas nacionais, a Iniciativa PPS coordena o apoio das agncias das Naes Unidas, tomando em considerao o valor acres centado proporcionado pelos conhecimentos especializados de cada agncia e garantindo uma resposta abrangente aos mandantes atravs da utilizao optimizada de peritos, recursos e apoio logstico. As agncias nacionais elaboraram um manual das Naes Unidas e um quadro estra tgico para operaes nacionais conjuntas das Naes Unidas, destinados a serem utilizados na implementao nacional do PPS. Esto em curso actividades importantes no domnio da Iniciativa PPS, no mbito do dilogo Sul Sul, para integrar o conceito nas polticas sociais nacionais. Um primeiro evento no contexto da Comisso das Naes Unidas para o Desenvolvimento Social foi realizado em Nova Iorque, em Fevereiro de 2010, a que se seguiram eventos na Expo 2010 em Xangai, no Brasil e na Expo Glo bal Desenvolvimento Sul-Sul em Genebra, em Novembro de 2010. Sob os auspcios da OIT e da OMS, um Grupo Consultivo de Alto Nvel sobre o Piso de Proteco Social, presidido pela ex-Presidente do Chile, Michelle Bachelet, foi criado no Vero de 2010. O Grupo ir colaborar igualmente na identificao de boas prticas em todo o mundo e promover a troca de experincias e cooperao, incluindo a cooperao Sul-Sul. O Grupo ir preparar um re latrio global que servir de ferramenta de sensibilizao para as polticas e estratgias nacionais, regionais e globais de apoio implementao do PPS.
Fonte: Com base na OIT, OMS e no grupo de agncias e parceiros de desenvolvimento cooperantes: Social Protection Floor Initiative: The sixth initiative of the CEB on the global financial and economic crisis and its impact on the work of the UN system: Manual and strategic framework for joint UN country operations (Genebra, OIT, 2009).
AII.6. Lies aprendidas

49. A experincia anteriormente descrita pode ser resumida como se segue: (1) O mandato da Campanha Mundial sobre Segurana Social e Cobertura para Todos proporcionou um eixo mobilizador e serviu de catalisador para alcanar uma maior coerncia conceptual no trabalho do Bureau sobre segurana social. Tambm reforou o papel e a visibilidade da segurana social na Agenda para o Trabalho Digno da OIT. As actividades de investigao e de desenvolvimento de polticas conduzidas no mbito da Campanha contriburam positivamente para colocar a cobertura de segurana social na agenda da poltica de desenvolvimento internacional e chamar a ateno para a sua importncia. O objectivo da extenso da segurana social secundado entretanto pelas Naes Unidas,18 pela Unio Europeia19, por muitas agncias de desenvolvimento nacionais e pelo
(2)
18 19
Naes Unidas, Conselho Econmico e Social, E/2006/L.8, n. 19; Iniciativa Piso de Proteco Social, do UNCEB. Comisso das Comunidades Europeias: Investir nas pessoas: Comunicao sobre o Programa Temtico para o Desenvolvimento Humano e Social e as perspectivas financeiras para 20072013, Comunicao da Comisso ao Conselho e ao Parlamento Europeu (Bruxelas, 2006).
176
CIT 100/VI
Anexo II
agncias das Naes Unidas e importantes ONG so mais produtivos que nunca.
(3)
G8.20 O dilogo com as organizaes dos parceiros sociais e as parcerias com outras O volume, os recursos e a coerncia conceptual das actividades de cooperao tcnica no domnio da segurana social aumentaram consideravelmente. As actividades no mbito dos pases esto a tornar-se cada vez mais programas de longo prazo, baseados num dilogo social sustentado com os parceiros sociais e as partes interessadas e cada vez menos contributos ad hoc de curto prazo. A segurana social a destinatria mais proeminente dos recm-criados fundos RBSA. As actividades nacionais no mbito da Campanha revelaram, tambm, que um apoio nacional bem sucedido depende crucialmente de dois pr-requisitos: compromisso nacional de longo prazo e vontade poltica para investir na extenso da segurana social mediante a adopo de legislao relevante e a afectao dos recursos necessrios, bem como uma capacidade sustentada da OIT para realizar este processo. Dadas as restries de capacidade da OIT, haver inevitavelmente que restringir a concesso de recursos externos acrescidos a um nmero mais reduzido de pases precursores. O investimento relativamente vultuoso em formao e reforo de capacidades nos ltimos cinco anos comea a dar frutos e a traduzir-se por uma melhor gesto e governana, bem como por uma maior sensibilizao das administraes nacionais para os valores da OIT e para os princpios da segurana social.
(4)
(5)
50. Um dos principais desafios conceptuais da Campanha residiu no facto de o potencial das duas abordagens clssicas da extenso da segurana social (regimes de seguro social centrados no sector formal e regimes de seguro de base comunitria) se revelar limitado quando se trata de abranger as populaes socialmente excludas, presentes maioritariamente na economia informal. Para cumprir o mandato da Campanha, renovado pela Declarao da Justia Social para uma Globalizao Justa, necessrio complementar essas prestaes contributivas com prestaes no contributivas, como as transferncias monetrias condicionadas e no condicionadas e as prestaes universais financiadas por impostos. 51. Uma estratgia credvel para universalizar as necessidades de segurana social de forma realista precisa, em primeiro lugar, de se centrar em prestaes modestas para todos e s ento promover nveis de segurana mais elevados, medida que as economias se desenvolvem e se alarga o espao fiscal disponvel para as transferncias sociais. A legitimidade da aco da OIT reside, porm, nas suas normas, que executam o seu mandato constitucional geral. Uma das questes centrais da Campanha reside em saber, por conseguinte, se a deciso de alargar rapidamente a todos alguns nveis de segurana bsicos suficientemente fundamentada pelos instrumentos da OIT existentes.
20
A Cimeira do G8 sobre Crescimento e Responsabilidade na Economia Mundial (realizada em Heiligendamm, em Junho de 2007, declarou: Reconhecemos que, em conjugao com o crescimento econmico e polticas de mercado de trabalho activas, a segurana social um instrumento de desenvolvimento econmico e social sustentvel. Declarao da Cimeira (7 de Junho de 2007), parg. 29.
CIT 100/VI
177
Caixa A-II.4 Resultados da avaliao independente da Estratgia da OIT de Extenso da Cobertura de Segurana Social, 2010
Em 2010 foi realizada uma avaliao independente da Estratgia da OIT de Extenso da Co bertura de Segurana Social, para o perodo de 2005 a 2009, cujos resultados foram discutidos pelo Conselho de Administrao em Novembro de 2010. A avaliao concluiu que a escala de actividades e impactos indica que a OIT est a exercer o seu mandato na rea da proteco social com eficcia e a registar progressos na consecuo dos objectivos definidos pela Conferncia Internacional do Trabalho em 2001 (p. 19). Destacou ainda a coerncia entre o trabalho da OIT nos pases e o seu mandato institucional, bem como o seu elevado grau de relevncia para as necessidades nacionais (p. 33). Tomando em considerao as suas vantagens comparativas no domnio das normas internacionais do trabalho ao tripartismo, os servios de consultoria tcnica e integrao do mundo do trabalho e da proteco social, a avaliao louvou o facto de a OIT des frutar de um elevado capital de credibilidade como organizao promotora da justia social na rea da segurana social. Entendeu, no entanto, que se deveria fazer mais para integrar a anlise dos mercados de trabalho no seu trabalho sobre segurana social, integrar as questes de proteco social no seu trabalho sobre o emprego e documentar as histrias de sucesso ilustrando exemplos de emprego, crescimento econmico e proteco social que promoveram desenvolvimento econ mico estvel em combinao com a extenso da proteco social bsica. A Campanha Global e o PPS granjearam uma ampla aceitao e os esforos da OIT no sentido de conseguir que a proteco social universal seja includa nas agendas nacionais e mundiais tm sido extremamente bem sucedidos. A anlise, embora referindo que a OIT encarada como um actor fundamental no domnio da proteco social e reconhecendo exemplos de intensa colaborao com outras agncias (OMS, UNICEF, Banco Mundial e DfiD), concluiu que necessria uma identificao mais clara do papel de cada agncia individual e uma melhor integrao do trabalho das vrias agncias. A avaliao considerou que o trabalho do Bureau tinha sido muito eficaz no estabelecimento das bases, na definio do quadro e na promoo de debates sobre planos exequveis de extenso nacional de um piso social bsico (p. 78) e que a Campanha Global e o PPS tinham alcanado uma vasta aceitao. Embora reconhecendo a documentao de casos especficos de pases que implementaram elementos do Piso de Proteco Social bsico, assinalou no existir evidncia da implementao do pacote genrico num pas muito pobre. Os avaliadores apontaram ainda a necessidade de monitorizar e avaliar o trabalho a nvel nacional, para poder identificar as lies aprendidas e as histrias de sucesso dos pases aliadas s intervenes da OIT e determinar a existncia de vontade poltica que, em ltima anlise, o que garante a sustentabilidade. Fizeram notar ainda que a solidez tcnica da OIT e as relaes duradouras cimentadas pelo processo tripartido auguram boas notcias para a sustentabilidade (p. 81). Reconheceram que o enfoque do Bureau numa abordagem bidimensional da extenso da cober tura de segurana social, na perspectiva da sua dimenso horizontal e da sua dimenso vertical, til e necessrio para a coerncia das polticas e deve ser prosseguido em conjunto com os seus esforos de sensibilizao a nvel das Naes Unidas para garantir uma abordagem coordenada da extenso da segurana social. Consideraram ainda que devem ser aprofundadas as questes de gnero, da segurana social na economia informal e da segurana social para grupos vulnerveis. Os avaliadores, embora reconhecendo que os esforos de formao e de reforo de capacidades do Bureau deram um contributo significativo para a concepo das actividades no domnio do re foro de capacidades dos mandantes e da concepo das polticas a nvel nacional, reconheceram a existncia de questes relacionadas com a capacidade de absoro e de atrito e recomendaram que o Bureau documente os resultados das suas actividades de reforo de capacidades e que, ouvidas a ACTRAV e a ACT-EMP, identifique as prioridades para suprir as lacunas de capacidades dos mandantes em pases especficos. Em seu entender, a procura de apoio do Bureau no domnio da segurana social, por parte dos mandantes, e o papel deste como co-lder da iniciativa UNCEB sobre o PPS, exigem mais recur sos do que o Bureau afectou segurana social, pelo que ser necessrio mobilizar recursos de cooperao tcnica e disponibilizar financiamentos flexveis, em particular para o reforo de capa cidades, para aumentar o nvel de conhecimentos especializados no terreno.
Fonte: Com base no documento da OIT: The ILOs Strategy to Extend Social Security: An independent evaluation report (Genebra, 2010).
178
CIT 100/VI

Relatoriosegurancasocial 2011

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Relatoriosegurancasocial 2011

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Conferncia Internacional do Trabalho, 100.

Segurana social para a justia social e uma globalizao justa

Bureau Internacional do Trabalho - Genebra

Segurana social para a justia social e uma globalizao justa

A Declarao declara, inter alia, que

Segurana social para a justia social e uma globalizao justa

Segurana social para a justia social e uma globalizao justa

Preparao do relatrio para o debate recorrente

Objectivos e conceitos de segurana social

Segurana social para a justia social e uma globalizao justa

1.1.1. Principais objectivos e definies da segurana social

A Segurana social: um direito e uma necessidade

Caixa 1.1 Definies

Segurana social para a justia social e uma globalizao justa

O direito segurana social

O direito humano segurana social e o papel da OIT

A segurana social enquanto direito humano

A Segurana social: um direito e uma necessidade

Segurana social para a justia social e uma globalizao justa

A Segurana social: um direito e uma necessidade

Segurana social para a justia social e uma globalizao justa

Mapa de ratificao da Conveno N 102

Ratificaes at Agosto de 2010 (46) No ratificada

Fonte: OIT, ILOLEX, Novembro de 2010 .

A Segurana social: um direito e uma necessidade

Impacto das Convenes a nvel nacional

Implementao das Convenes a nvel nacional

A necessidade de segurana social

Segurana social para a justia social e uma globalizao justa

A Segurana social: um direito e uma necessidade

Reforar a eficcia e a eficincia das economias de mercado

Segurana social para a justia social e uma globalizao justa

A Segurana social: um direito e uma necessidade

Facilitar o emprego produtivo

Segurana social para a justia social e uma globalizao justa

Facilitar a mudana estrutural

A Segurana social: um direito e uma necessidade

Estabilizar a procura e manter a paz econmica e social durante as crises

Segurana social para a justia social e uma globalizao justa

A Segurana social: um direito e uma necessidade

A segurana social e o seu impacto na pobreza, na vulnerabilidade e na desigualdade

Segurana social para a justia social e uma globalizao justa

Taxa de risco de pobreza antes das transferncias

Reduo da taxa do risco de pobreza (em percentagem)

A Segurana social: um direito e uma necessidade

Pessoas em idade da reforma

ESP PRT DEU

20% 16% 12% 8% 4% 0% 0%

Despesas sociais com pessoas em idade activa, expressas em percentagem do PIB

Despesas sociais relativas s pessoas idosas, expressas em percentagem do PIB

Equilibrar o desenvolvimento econmico e social

Segurana social para a justia social e uma globalizao justa

Segurana social e dilogo social: Promover a justia social e a coeso social

A Segurana social: um direito e uma necessidade

Uma primeira concluso

Segurana social para a justia social e uma globalizao justa

A situao mundial da segurana social e os desafios que enfrenta

(30) (52) (24) (59) (33)

Segurana social para a justia social e uma globalizao justa

Velhice, sobrevivncia e invalidez

Um programa obrigatrio, no mnimo

Proviso limitada (por exemplo, disposies do Cdigo do Trabalho)

A situao mundial da segurana social e os desafios que enfrenta