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Universidade Federal de Santa Maria

Curso de Especializao em Gesto Pblica Municipal


O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

Unidade 6 Os princpios da
Administrao Pblica e suas relaes
com o setor privado
O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

Os princpios que regem a Administrao Pblica brasileira


encontram-se consagrados pelo Direito Pblico em quase
todo o mundo:
- L egalidade; Acrescido em 1998, por
- I mpessoalidade; meio da Emenda
- M oralidade; Constitucional n. 19.
- P ublicidade.
-E ficincia.

-Ver art. 37 CF/88


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PRINCPIO DA LEGALIDADE
Todo ato da Administrao Pblica tem que
estar respaldado na Lei (que, por sua vez,
necessita de amparo da CF/88)
A autoaplicabilidade, a generalidade, a
abstrao e o carter coercitivo so
caractersticas indispensveis
das leis.
(Ver arts. 59 a 75 CF/88)
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AUTOAPLICABILIDADE
A lei no necessita de nenhum outro
ato para ser aplicada, excetuando aqueles
casos expressamente previstos no seu
texto, como so os das leis que prevem a
edio de
decretos para a sua regulamentao
antes de entrarem em vigor.
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GENERALIDADE
A Lei deve ser sempre genrica, no
podendo
nunca apontar o indivduo X, o fabricante Y
de uma determinada mercadoria.
ABSTRAO
A Lei no deve tratar jamais de casos
concretos.
COERCIBILIDADE
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O princpio da legalidade fundamental para a


defesa do Estado democrtico de Direto;
entretanto, no garante, a legitimidade e justia
das normas.
Leis tecnicamente perfeitas podem ser
ilegtimas se no emanarem do poder
legitimamente constitudo para legislar.
Ex.: golpes de Estado
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Por outro lado, as leis podem ser legais e


legtimas, mas causarem injustias sociais.
Ex.: aumento da diferena entre ricos e pobres
ou a reduo dos servios sociais para os mais
necessitados.
Portanto, cumpre no
confundir: legalidade,
legitimidade e justia social
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Se o gestor pblico no
legisla, ento, por que
saber sobre essas
diferenas?

1 Porque, enquanto Gestor, precisa sempre


cumprir a Lei (princpio da legalidade)
2 Porque , enquanto Gestor, precisar usar alguns
instrumentos de comunicao que necessitaro ser
redigidos com as mesmas exigncias da Lei:
Tcnica Legislativa.
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Redigir o qu?
Memorando comunicao interna
Ofcio comunicao externa

Redigir como?
- Objetividade
- Conciso
-Clareza
(Ver o Manual de Redao da Presidncia da
Repblica)
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PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE
Os atos da Administrao Pblica so
praticados em nome do Estado e no em
nome prprio.
Por exemplo, as leis federais iniciam-se sempre
com a seguinte frase: O Presidente da
Repblica. Fao saber que o Congresso
Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
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PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE
O mesmo ocorre com os decretos, resolues e
portarias. No apenas nos atos externos da
Administrao, mas tambm nos internos, a
impessoalidade deve ser observada.
por isso que nos memorandos s figuram os
cargos de quem os expede e de quem os recebe.
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PRINCPIO DA MORALIDADE
O comportamento do agente pblico deve
conformar-se moral da sociedade,
pautando-se pela:
Probidade conduta (do ilcito) do administrador
Honestidade conceito mais genrico
Lealdade confiana Diferena entre
tica e moral?
(Ver Lei 8.429, de02/06/1992)
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PRINCPIO DA PUBLICIDADE
Os atos pblico devem ser visveis sociedade e
somente no o sero nos casos estritamente
necessrios (ex.: investigaes policiais). Disso
decorre, entre outros:
- que eles sejam escritos
- que editais de licitao sejam divulgados em
veculos de grande divulgao
- que sejam publicados no Dirio Oficial
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PRINCPIO DA EFICINCIA
Trata-se da racionalidade econmica do
funcionamento da Administrao Pblica: o trato do
dinheiro do contribuinte deve ser feito da melhor
maneira possvel (a melhor relao custo-benefcio)
Deveria ser feito um grande esforo nesse
sentido, pois a Administrao Pblica deve ser um
exemplo de eficincia.
Conceito econmico: Pareto e Kaldor-Hicks
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PODERES E DEVERES DO GESTOR PBLICO

ADM Poder Hierrquico


Poderes da PB
Poder Disciplinar
Administrao
Pblica
SOC Poder de Polcia
CIVIL
Poder discricionrio
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SOBRE A PRPRIA ADMINISTRAO PBLICA


PODER HIERRQUICO aquele de que dispe o titular do
poder executivo para organizar a Administrao Pblica
PODER DISCIPLINAR destina-se a punir as infraes
funcionais caso a conduta dos agentes no seja compatvel
com o interesse pblico.
(Ver Lei 8.112, de 11/12/1990 RJU)
Art. 127. So penalidades disciplinares:
I - advertncia;
II - suspenso;
III - demisso;
IV - cassao de aposentadoria ou disponibilidade;
V - destituio de cargo em comisso;
VI - destituio de funo comissionada.
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SOBRE A SOCIEDADE CIVIL

PODER DE POLCIA exercido sobre todas


as atividades particulares que possam afetar
os interesses coletivos, tendo por atributos:
- Discricionariedade: s cabe ao Estado
determinar a oportunidade e a convenincia
de exerc-lo.
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SOBRE A SOCIEDADE CIVIL

- Autoexecutoriedade: a deciso, para ser


executada, no requer a interveno do
Judicirio.
- Coercibilidade: o respaldo da fora para as
medidas adotadas pela Administrao.
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SOBRE A SOCIEDADE CIVIL


Do ponto de vista temporal, o poder de
polcia pode ser:
- Preventivo: por meio de normas que
exijam determinado comportamento
- a posteriori: fechamento de
estabelecimento, destruio de objetos,
etc.
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SOBRE A SOCIEDADE CIVIL


PODER DISCRICIONRIO* O poder discricionrio
derivado do poder de polcia e confere
Administrao Pblica a liberdade de escolher a
convenincia, oportunidade e contedo de sua
interveno.
Trata-se da liberdade de ao administrativa dentro
dos limites estabelecidos pela lei.
* Anteriormente, ns vimos o atributo da
discricionariedade para o poder de polcia
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SOBRE A SOCIEDADE CIVIL


O ato arbitrrio, contrariamente ao discricionrio,
extrapola os limites da lei ou no encontra
respaldo normativo.
* Nessas situaes, possvel recorrer
administrativamente (Lei 9.784, de 29/01/1999) e/ou
judicialmente (art 5, XXXV e XXVI CF/88). Tem-se, ainda,
internamente, as corregedorias, rgos dentro das
organizaes, que servem para orientao e fiscalizao
das atividades funcionais e da conduta dos seus
membros
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Mas, alm das prerrogativas que os servidores


podem possuir sobre os outros membros da
Administrao Pblica e da Sociedade Civil, eles
possuem tambm deveres , sem os quais seus
poderes seriam abusivos, tais como:
o dever de agir;
o dever de prestar contas;
o dever de eficincia; e
o dever de probidade.
(Ver Lei 8.112, de 11/12/1990, art. 116)
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DEVER DE AGIR
derivado da dicotomia Direito Pblico/
Direito Privado e consoante com o princpio da
legalidade.
Assim, se a lei obriga a um fazer;... constitui
omisso o no fazer, o que no Direito Penal recebe o
nome de prevaricao, definida como crime praticado
por funcionrio pblico contra a Administrao em
geral.
(Ver Lei 2.848, de 07/12/1940, art. 319)
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Art. 319, Cdigo Penal - Retardar ou deixar de praticar,


indevidamente, ato de ofcio, ou pratic-lo contra disposio
expressa de lei, para satisfazer interesse ou sentimento pessoal:
Pena - deteno, de 3 (trs) meses a 1 (um) ano, e multa.

O agente incorrer na pratica da prevaricao caso venha a realizar


uma ou mais das condutas descritas no artigo citado:
1 forma: retardar (ou 2 forma: deixar de praticar) ato de ofcio.
(crime omissivo)
Ou seja, funcionrio que deixa de praticar, no prazo previsto em
lei (ou em tempo hbil), ato funcional que lhe atribudo.
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3 forma - o agente no retarda, no deixa de


praticar sua obrigao, mas pratica o ato de
forma diversa quela determinada em lei. (crime
comissivo)

O crime de prevaricao apenas se caracteriza


caso exista dolo (quando o agente se manifesta
conscientemente em praticar as aes ou
omisses para satisfazer seus interesses ou
sentimentos pessoais).
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DEVER DE PRESTAR CONTAS

O servidor tem o dever de prestar contas a diferentes


autoridades e em diversos nveis:
- ao seu chefe imediato (responsvel pelos atos dos
seus subordinados perante os seus superiores);
- aos rgos de controle institudos
(corregedorias, controladorias internas, tribunal de contas
e Poder Judicirio)
- ao pblico em geral (conjunto de cidados que,
direta ou indiretamente, pagam os tributos com que as
atividades do Estado so mantidas).
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A responsabilidade, para uns, ou a


responsabilizao, para outros que traduz
com suficiente preciso o termo ingls
accountability , nada mais do que o dever
do Estado e, consequentemente, de todos os
servidores pblicos enquanto seus agentes, de
prestar contas de seus atos sociedade.
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DEVER DE EFICINCIA
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito Administrativo.
13.ed. So Paulo, Atlas, 2000, p.83), ao se referir ao
princpio da eficincia, ensina :
O princpio da eficincia apresenta, na realidade, dois
aspectos: pode ser considerado em relao ao modo de
atuao do agente pblico, do qual se espera o melhor
desempenho possvel de suas atribuies, para lograr
os melhores resultados; e em relao ao modo de
organizar, estruturar, disciplinar a Administrao
Pblica, tambm com o mesmo objetivo de alcanar os
melhores resultados na prestao do servio pblico.
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DEVER DE PROBIDADE

O dever de probidade deriva do princpio da moralidade,


definido na legislao pelo seu oposto (improbidade
administrativa) tratada pela Lei n 8.429, de 02 de junho
de 1992. "Lei de Improbidade Administrativa.

Art. 11, Lei n 8.429 : Constitui ato de improbidade


administrativa que atenta contra os princpios da
administrao pblica qualquer ao ou omisso que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade,
legalidade, e lealdade s instituies (...)
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[...] revela-se pela obteno de vantagens


patrimoniais indevidas s expensas do errio, pelo
exerccio nocivo das funes e empregos pblicos,
pelo trfico de influncia nas esferas da
Administrao Pblica e pelo favorecimento de
poucos em detrimento dos interesses da sociedade,
mediante a concesso de obsquios e privilgios
ilcitos.

PAZZAGLINI FILHO, M; ELIAS ROSA, M. F. e FAZZIO


JNIOR, W. Improbidade Administrativa. So Paulo: Atlas,
2003.
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Exemplos: enriquecimento ilcito (artigo 9, Lei


n 8.429/1992), leso ao errio por ao ou
omisso, dolosa ou culposa, ainda que no
receba direta ou indiretamente qualquer
vantagem (artigo 10, Lei n 8.429/1992). ao
ou omisso que viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade e lealdade s
instituies. (artigo 11, Lei n 8.429/1992).
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OS CONTRATOS DO SETOR PBLICO COM


OS AGENTES PRIVADOS
O Estado frequentemente recorre iniciativa privada
para adquirir os bens e obter os servios necessrios ao
desempenho de suas funes.
Para garantir que os princpios da Administrao
Pblica fossem respeitados (LIMPE), foi elaborada
uma extensa e detalhada lei.
A Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, estabeleceu os
princpios e normas gerais sobre licitaes e contratos
administrativos. (Lei das Licitaes)
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Diferentes modalidades de licitao so previstas de acordo


com o tipo e valor dos bens e servios adquiridos, contratados
ou vendidos.

LEILO - modalidade de licitao para a Administrao


vender a particulares bens mveis (inservveis, apreendidos
ou penhorados) e alienao de bens imveis

CONCURSO modalidade para escolha de trabalhos


tcnicos, cientficos ou artsticos.
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Trs outras modalidades de licitao foram detalhadas para


a contratao de obras e servios de engenharia, aquisio de
bens e contratao de outros servios:
CONVITE a modalidade de licitao por meio da qual
uma unidade administrativa envia cartas convite a no
mnimo trs empresas do ramo, solicitando a compra de
bens ou a prestao de servios. Permitida para a
contratao de obras e servios de engenharia com valor
estimado at R$ 150.000,00, e para a compra e contratao
de outros servios at o valor de R$ 80.000,00.
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TOMADA DE PREOS - permitida para a contratao de


obras e servios de engenharia com valor estimado em at
R$ 1.500.000,00, e para a compra e contratao de outros
servios at o valor de at R$ 650.000,00. Essa modalidade
consiste na licitao entre interessados devidamente
cadastrados no sistema de fornecedores e prestadores de
servio do rgo pblico, envolvendo, portanto, um
nmero bem maior de potenciais fornecedores ou
prestadores.
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CONCORRNCIA - uma modalidade aberta


participao de todos os que comprovem possuir os
requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para
execuo de seu objeto, tornando-se obrigatria para a
contratao de obras e servios de engenharia cujo valor
estimado seja superior a R$ 1.500.000,00, e para a compra e
contratao de outros servios que ultrapassem o valor de
R$ 650.000,00.
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Quando o preo dos bens a serem adquiridos ou dos


servios a contratar no ultrapassarem um
determinado valor, a licitao torna-se dispensvel. O
limite de dispensa de licitao de R$ 15.000,00 para a
contratao de obras e servios de engenharia, e de R$
8.000,00 para a aquisio de bens e contratao de
outros servios. Esses limites foram determinados em
1998, continuam vigentes at hoje, e correspondem a
10% do limite mximo permitido para a utilizao da
modalidade convite.
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Em situaes de emergncia ou calamidade


pblica e, ainda, em outras situaes expressamente
previstas na Lei, a Licitao passa a ser dispensvel.
Ao gestor pblico no necessrio conhecer em profundidade
e detalhadamente a Lei das Licitaes (para isso contar com assessoria
jurdica), mas deve estar ciente dos seus princpios gerais,
diretrizes e exigncias mnimas para tomar decises esclarecidas
e compatveis com os princpios que regem a Administrao
Pblica.
Ao que se acrescenta: sob pena de responsabilizao pessoal
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*** A Lei 10.520, de 17 de julho de 2002, instituiu a sexta


modalidade de licitao denominada Prego, que visa
aquisio de bens ou contrataes de servios comuns, pelo
menor preo.
O prego caracterizado por inverter as fases de um
processo licitatrio comum, pois primeiro ocorre a
abertura das propostas das licitantes e depois procedido o
julgamento da habilitao dos mesmos.
o Prego realizado em lances sucessivos e decrescentes,
do tipo: quem pede menor preo
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O PBLICO E O
PRIVADO E A
EMERGNCIA DO
TERCEIRO SETOR
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Embora o Direito brasileiro s reconhea


organizaes de Direito Pblico e de Direito
Privado, passaram a surgir organizaes que
reivindicam uma funo e uma identidade
distintas das entidades estatais e das
organizaes: as Organizaes No
Governamentais (ONGs).
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Para regular a relao do poder pblico com essas


novas
Organizaes foram criadas novas leis:
Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998, qualificando
como Organizaes Sociais (OSs) as pessoas
jurdicas de direito privado sem fins lucrativos,
cujas atividades fossem dirigidas ao ensino,
pesquisa cientfica, ao desenvolvimento
tecnolgico, proteo e preservao do meio
ambiente, cultura e sade.
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Lei n. 9.790, de 23 de maro de 1999, que


qualificou as pessoas jurdicas de direito privado
sem fins lucrativos como Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs),
habilitando-as a receber recursos pblicos com a
finalidade de promover: assistncia social; cultura;
defesa e conservao do patrimnio histrico e
artstico; educao e sade gratuitas; segurana
alimentar e nutricional; entre outros.
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De fato, as Oss e OSCIPs gozam de maior


flexibilidade na contratao de pessoal e celebrao
de contratos com empresas comparativamente s
entidades pblicas, embora a utilizao dos recursos
pblicos que lhes forem passados pelo Estado deva
tambm obedecer aos
procedimentos licitatrios da Lei n. 8.666 (Lei de
Licitaes).
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Todas essas iniciativas do Estado so fortes


indicativos de que a ao estatal direta no tem
se mostrado suficiente para satisfazer s
necessidades pblicas.
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Em sociedades complexas, como a


brasileira, as atividades econmicas
diversificadas em vrios segmentos e a
democracia consolidada, as relaes entre esfera
pblica e esfera privada tendem a se tornar,
paradoxalmente, mais tensas e mais prximas.
Alguns autores identificam um terceiro
tipo de espao organizacional situado entre a
esfera pblica e a privada, denominando-o
pblico no estatal.
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Diante dessas dificuldades, o que mais


realistamente se pode esperar que as relaes
entre esfera pblica e esfera privada continuem a
se modificar, sem comprometimento da
dicotomia pblico/privado, sempre visando ao
INTERESSE PBLICO.