N 126 - Ano 2012

ISSN 0103-8109

A V A L I A O

D E

P R O J E T O S

D E

L E I

Projeto de Lei n 1992/2007

este nmero NOTAS analisa o Projeto de Lei n 1992/2007, o qual institui o regime de previdncia complementar para os servidores pblicos federais titulares de cargo efetivo, inclusive os membros dos rgos que menciona, fixa o limite mximo para a concesso de aposentadorias e penses pelo regime de previdncia de que trata o art. 40 da Constituio, autoriza a criao de entidade fechada de previdncia complementar denominada Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal - FUNPRESP e , d outras providncias. Embora esse projeto de lei venha se arrastando h mais de 55 meses, sua origem remonta a 1998, com as emendas constitucionais 19 (reforma administrativa) e 20 (reforma da previdncia), complementada pela EC 41 de 2003, que deu contornos definitivos supresso do direito integralidade e paridade das aposentadorias para os novos ingressantes no servio pblico federal e demais rgos mencionados no PL 1992. Assim, a aprovao da emenda constitucional 41 possibilitou a implantao das disposies da EC 20/98, permitindo a fixao do limite mximo para os proventos de aposentadoria sob o Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) em igual monta ao mximo pago pelo Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) desde que institudo, por lei originria do respectivo Executivo, um regime complementar de previdncia para o funcionalismo pblico. O ciclo de reforma se completa com a criao da Funpresp. O PL 1992, conforme proposta do Executivo, contm 30 artigos dis-

postos em cinco captulos: I- Do regime de previdncia complementar; II- Da entidade fechada de previdncia; III- Dos planos de benefcios; IV- Do controle e da fiscalizao e, V- Das disposies finais e transitrias. A exposio de motivos, assinada pelos Ministros Paulo Bernardo Silva, Luiz Marinho e Guido Mantega, deixa claro que o objetivo da EC 41 o de viabilizar a previdncia pblica. A observao de que o PL em anlise iguala os trabalhadores do setor pblico aos do setor privado, no que se refere aos benefcios de aposentadoria, demaggica, embora em muito venha a reduzir os privilgios concedidos, nesse particular, aos funcionrios pblicos civis, uma vez que os militares foram excludos.

A remunerao do trabalho inclui no apenas o salrio recebido pelo trabalhador, mas todos os benefcios, presentes e futuros, advindos de seu contrato de trabalho. At as reformas de 1966, os funcionrios pblicos federais tinham salrios inferiores aos de mercado, mas eram compensados com estabilidade de emprego e aposentadoria integral. Esses direitos eram garantidos em estatuto. Diferentemente dos funcionrios pblicos, os demais trabalhadores esto sujeitos perda do emprego e tm sua aposentadoria financiada por um sistema de repartio, e, por isso mesmo, tanto sua contribuio para tal sistema quanto a de seu empregador no lhe garantem quaisquer benefcios futuros. Por isso, ao longo do tempo o governo tem sustentado

o RGPS pelo aumento das contribuies conjugado com a reduo dos benefcios. Isso explica, em parte, porque, em 2011, sob as regras atuais 29 milhes de beneficirios do RGPS implicavam um dficit de R$ 36,5 bilhes no RGPS, enquanto um milho de aposentados do RPPS produziu um dficit de R$ 56 bilhes. O perigo de ter, em breve, o oramento pblico (em todos os nveis) engessado pelas aposentadorias tem forado o Executivo a enfrentar a proteo legal do estatuto dos funcionrios pblicos, assim como seu forte lobby. Por isso, a reforma do RPPS vem se arrastando desde 1998. A ausncia de proteo a que est sujeito o participante do RGPS contrasta com a proteo ao funcionrio pblico, hoje mais bem remunerado, em mdia, que aquele. Assim, o trabalhador que viu parte de sua remunerao futura confiscada pelas frequentes reformas do RGPS, quando pde passou a procurar proteo para a perda de capacidade laboral nos fundos de capitalizao para complementar sua aposentadoria. Tais fundos podem ser abertos ou fechados. Os fundos abertos so oferecidos por instituies financeiras, geralmente bancos comerciais, e o participante arca com todos os custos. Os fundos fechados esto associados aos empregados de uma determinada empresa e, em geral, tanto os empregados quanto os empregadores contribuem para o fundo. Os recursos do fundo, em ambos os casos, so aplicados no mercado de capitais por administrador especfico instituio financeira, no caso dos fundos abertos, ou por associao e/ou fundao de direito privado constituda pelos quotistas do fundo fechado com o propsito de atender s expectativas de aposentadoria das atuais e futuras coortes de trabalhadores. De um modo geral, os fundos de penso esto sujeitos regulamentao de prudncia e proteo dos interesses de seus quotistas. H ainda exigncias quanto aplicao da boa tcnica atuarial, e o sucesso empresarial do fundo depende da

existncia de um ativo mercado de capitais que, por sua vez, tem seu desenvolvimento estimulado pela existncia de tais fundos. Os fundos de penso, quanto determinao da magnitude do benefcio devido ao participante, se classificam em dois tipos: os de benefcio definido e os de contribuio definida. Um fundo de penso de benefcio definido quando a regra contratual determina um critrio de de-

O PERIGO DE TER, EM BREVE, O ORAMENTO PBLICO (EM TODOS OS NVEIS) ENGESSADO PELAS
APOSENTADORIAS TEM FORADO O EXECUTIVO A ENFRENTAR A PROTEO LEGAL DO ESTATUTO DOS FUNCIONRIOS PBLICOS, ASSIM COMO SEU FORTE LOBBY. POR ISSO, A REFORMA DO RPPS VEM SE ARRASTANDO DESDE 1998.

finio prvia do nvel de benefcio, por exemplo, um percentual do ltimo salrio. A contribuio corrente calculada a partir da definio desse benefcio. Um fundo de penso de contribuio definida quando a regra contratual determina um critrio de contribuio, por exemplo, um percentual do atual salrio. Nesse caso, o benefcio apropriado por participante depende do resultado da capitalizao dos recursos investidos. fcil perceber que, sob o ponto de vista do participante, o fundo de beneficio definido lhe permite uma percepo mais clara de sua renda de aposentadoria, desde que evidentemente o fundo no entre em colapso. Por outro lado, o crit-

rio de contribuio definida permite empresa, e mesmo ao participante, ter uma maior certeza sobre suas despesas futuras. Alm disso, o risco financeiro desse tipo de fundo muito menor, j que o clculo da contribuio no depende do exerccio de previses quanto a taxas de juros futuras e aumentos de salrios ao longo do tempo. O Captulo I do presente PL, que trata do regime de previdncia complementar dos funcionrios pblicos, compreende os trs primeiros artigos. O artigo primeiro institui a previdncia complementar para os servidores pblicos titulares de cargo efetivo da Unio e de suas autarquias e fundaes pblicas, inclusive para os membros do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas da Unio, facultando aos servidores que tenham ingressado no servio pblico at o dia anterior ao incio de funcionamento da Funpresp optarem por aderir s novas condies estabelecidas por esse PL. O artigo segundo define os principais agentes associados ao funcionamento da Funpresp. Como patrocinadores, alm da Unio, suas autarquias e fundaes, so includos os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, bem como suas autarquias e fundaes. Desse modo, o PL faculta a esses entes federativos adeso Funpresp como patrocinadores de planos de benefcios para seus funcionrios nos mesmos termos dos servidores da Unio (art. 23). Caracteriza como participante o servidor pblico titular de cargo efetivo dos patrocinadores excludos, portanto, todos os servidores pblicos detentores de cargos eletivos. definido como assistido o participante ou seu beneficirio, em gozo de benefcio de prestao continuada. O artigo terceiro estabelece, para os funcionrios pblicos da Unio que ingressarem no servio pblico a partir do inicio do funcionamento da Funpresp, como limite mximo para as aposentadorias e penses do RPPS o limite de tais benefcios definido para o RGPS, observada a Lei n 10.887, que dispe sobre a aplicao da

EC 41. permitida ao funcionrio pblico admitido antes do incio das atividades da Funpresp, por meio de prvia e expressa opo, a livre adeso ao novo sistema de benefcios de aposentadoria. ainda assegurado ao servidor que optar pelo novo sistema o direito a um benefcio especial calculado com base nas contribuies recolhidas ao regime de previdncia da Unio segundo sistemtica definida nos pargrafos segundo e terceiro deste artigo. Esse benefcio ser pago por ocasio da aposentadoria do servidor e ter seu valor atualizado pelas variaes do IPCA. O objetivo desse benefcio o de estimular a migrao do servidor para o novo sistema. Seu impacto sobre a deciso do funcionrio pblico depende da mdia aritmtica simples das maiores remuneraes em 80% de todo o perodo de contribuio do servidor ao regime de previdncia da Unio e anterior opo, sendo que tais valores sero atualizados pelo IPCA e sujeitos a um fator de converso definido pela importncia do tempo de contribuio em meses, relativamente ao nmero de meses correspondente aposentadoria por tempo de servio. A opo pelo novo sistema dever ser feita em um prazo de 180 dias a partir do incio do funcionamento da Funpresp. A Funpresp, responsvel pela administrao do fundo fechado de previdncia dos servidores pblicos, tem sua criao e organizao definidas no Captulo II, que compreende oito artigos (do quarto ao dcimo primeiro). A ser criada pelo Executivo, a Funpresp caracterizada como tendo personalidade jurdica de direito privado, gozando de independncia administrativa, financeira e gerencial, com sede no Distrito Federal mas sujeita a restries, como, por exemplo, admitir pessoal por meio de concurso pblico, de modo a satisfazer a exigncia constitucional de ser uma fundao de natureza pblica (art. 8). Essa filigrana jurdica pode promover aes de inconstitucionalidade. Seus recursos adviro das contribuies dos participantes, assistidos e patrocinadores, sendo contempladas as possi-

bilidades de doaes e legados de qualquer natureza. Quanto estrutura organizacional, a Funpresp ser constituda de Conselho Deliberativo, Conselho Fiscal e Diretoria Executiva, em conformidade com a Lei Complementar n 108 de 2001. Os membros do Conselho Deliberativo e do Conselho Fiscal que representem os patrocinadores sero nomeados pelo Presidente da Repblica. Para o Conselho Deliberativo a Presidncia da Repblica, o Congresso Nacional e o Supremo Tribunal Federal indicaro um membro cada um, enquanto caber ao Ministrio Pblico da Unio e ao Tribunal de Contas indicar, cada um, um membro do Conselho Fiscal. Uma vez que a legislao sobre a previdncia complementar determina que a gesto dos recursos dos fundos fechados de previdncia seja paritria, os participantes assistidos podero indicar trs membros do Conselho Deliberativo e dois do Conselho Fiscal. Entretanto, o PL estabelece que apenas os representantes dos patrocinadores podem exercer a presidncia do Conselho Deliberativo. Esse fato tem relevncia relativa, uma vez que embora caiba a esse presidente a nomeao dos membros da Diretoria Executiva estes devem ser escolhidos pelo colegiado deliberativo. Os membros da Diretoria Executiva, em nmero de quatro, tero sua remunerao e demais vantagens fixadas pelo Conselho Deliberativo. Entretanto, a remunerao desses conselheiros, bem como a dos membros do Conselho Fiscal, limitada a 10% do valor da remunerao dos diretores executivos. Assim, os membros do Conselho Deliberativo efetivamente definem sua remunerao. Alm dessa distoro, era de se esperar que os profissionais executivos da Funpresp, selecionados por concurso, fossem remunerados de acordo com as condies de mercado. Curiosamente, nas disposies gerais que constam da Seo III desse Captulo est prevista a instituio de cdigo de tica e de conduta, com regras especficas de preveno de conflitos de interesse.

Os planos de benefcios so objeto do Captulo III, que est estruturado em cinco sees. A Seo I estabelece as linhas gerais dos planos de benefcios caracterizados como de contribuio definida, conforme exige a Constituio Federal (art. 40, 15), e sujeitos s exigncias da regulamentao estabelecida pelo rgo regulador e fiscalizador das entidades fechadas de previdncia complementar. A Seo II trata da manuteno da filiao ao plano de benefcio, quando o servidor pblico for cedido a outro rgo da administrao pblica em geral ou a sociedade de economia mista; afastado ou licenciado temporariamente, com ou sem remunerao; ou ainda quando optar pelo benefcio proporcional diferido ou autopatrocnio, na forma do regulamento do plano de benefcios. Isso confere ao filiado uma flexibilidade na escolha de suas atividades, tanto dentro quanto fora do setor pblico, independentemente de manter ou no seu vnculo com o plano de benefcios a que se filiou. Em todos os casos, a contribuio do patrocinador s ser mantida quando a cesso do funcionrio ou licena implicar nus para o patrocinador. A Seo III, sobre os recursos garantidores, enquadra a Funpresp nas mesmas regras a que esto sujeitas as entidades fechadas de previdncia complementar. Impe que a administrao dos recursos garantidores, provises e fundos dos planos de benefcios seja realizada mediante contratao de instituies autorizadas para o exerccio da administrao de carteira de valores mobilirios (art. 15). Essas contrataes necessariamente se daro mediante licitao, cujo edital estabelecer limites para taxa de administrao e de custos que podero ser imputados ao fundo, exigncias de qualificao dos administradores e, quanto ao porte da instituio participante da licitao, solidez e experincia na gesto de recursos. Cada instituio assim contratada poder administrar no mximo 40% dos recursos dos planos de benefcios da Funpresp por um perodo mximo de cinco anos de contrato.

H fortes presses de parlamentares para transformar a Funpresp em trs fundaes, uma para cada um dos poderes, e para que a administrao dos recursos da Funpresp possa ser conduzida por meio de carteira prpria ou com a contratao de instituies especializadas, conforme determina o art. 15. Estima-se que os recursos da Funpresp a colocaro como o maior fundo de penso da Amrica Latina. Para se ter uma idia do volume de recursos envolvidos, o maior fundo em operao no Brasil o da Caixa de Previdncia dos Funcionrios do Banco do Brasil, Previ, cujos recursos, hoje, superam o montante de R$ 150 bilhes. A Seo IV do Captulo III define as contribuies do patrocinador e do participante, ambas incidentes sobre a parcela da remunerao que exceder o limite mximo de benefcio do RGPS. A definio de remunerao a mais ampla possvel, e a contribuio do participante ser por ele definida conforme disposto no regulamento do plano de benefcios. A contribuio do patrocinador ser igual do participante at o limite de 7,5%. Parlamentares, aparentemente, conseguiro aumentar esse porcentual para 8,5. As disposies chamadas especiais compreendem a Seo V. Cabe aqui destacar o art. 19, que permite a separao da administrao dos recursos do fundo do pagamento dos benefcios: Durante a fase de percepo de renda programada e atendidos os requisitos estabelecidos no plano de benefcios, o assistido poder transferir as reservas constitudas em seu nome para entidade de previdncia complementar ou companhia seguradora autorizada a operar planos de previdncia complementar, com o objetivo especfico de contratar plano de renda vitalcia, observado o disposto no 2 do art. 33 da Lei Complementar n 109, de 2001. O Captulo IV, referente ao controle e fiscalizao, como no poderia deixar de ser estabelece que o controle e a fiscalizao da Funpresp ficaro a cargo da Secretaria de Pre-

vidncia Complementar. Todas as atividades tpicas de fundo fechado de previdncia devero ser submetidas aprovao desse rgo regulador e fiscalizador, mas precisaro contar com a anuncia explcita (manifestao favorvel) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Evidentemente isso implica que haver uma certa subordinao da Funpresp a esse ministrio. A ttulo de adiantamento de suas contribuies futuras e para viabilizar o incio das ativi-

ESTIMA-SE QUE OS RECURSOS DA FUNPRESP

A COLOCARO COMO O MAIOR FUNDO DE PENSO DA AMRICA LATINA. PARA SE TER UMA IDIA DO VOLUME DE RECURSOS ENVOLVIDOS, O MAIOR FUNDO EM OPERAO NO BRASIL O DA CAIXA DE PREVIDNCIA DOS FUNCIONRIOS DO BANCO DO BRASIL, PREVI, CUJOS RECURSOS, HOJE, SUPERAM O MONTANTE DE R$ 150 BILHES.

dades da Funpresp, a Unio aportar recursos a favor dessa fundao em at R$ 50 milhes. Nessa fase inicial, a administrao de todos os recursos da Funpresp ser entregue a uma instituio financeira federal, remunerada a preos de mercado. Embora NOTAS recomende a aprovao de uma lei que trate igualmente todos os trabalhadores brasileiros, sejam eles vinculados empregaticiamente ao setor pblico ou ao setor privado, civis ou militares, pelas observaes aqui registradas se pode constatar que o presente PL est

muito distante de cumprir esse propsito. O principal propsito desse PL o de evitar que gastos com o pessoal aposentado no servio pblico engessem parcela significativa do oramento pblico. Nesse sentido, o impacto inicial desse PL sobre o oramento pblico ser o de aumentar os gastos com os inativos. Primeiro, pela perda da contribuio do servidor ao RPPS; segundo, em decorrncia do aporte inicial de recursos para o estabelecimento das atividades da Funpresp e, terceiro, devido ao fato de, como patrocinador, ter que contribuir paritariamente at o limite que dever ser de 8,5% sobre a parcela da remunerao do funcionrio que exceda o limite do RGPS. Evidentemente que, em prazo mais longo, somente essa ltima parcela gravar o oramento pblico. As simulaes apresentadas pela mdia sugerem que os gastos pblicos crescero em decorrncia dessa reforma at 2033 e que, a partir de 2048, o dficit da previdncia pblica ser zerado. Entretanto, como tais simulaes apenas consideram as mudanas introduzidas por esse PL persistir o dficit gerado pelos militares, hoje responsveis por 45% do dficit da previdncia pblica. As implicaes do presente PL so mais importantes para o funcionamento da economia do que para o oramento do setor pblico, o maior empregador do Pas. Um fundo de penso como o que deve emergir desse PL ser responsvel por uma parcela substancial da poupana nacional. Isso pode contribuir para uma elevada concentrao de poder econmico a ser exercido pelo Executivo Federal: pela indicao de metade dos responsveis pela conduo dos destinos da Funpresp, assim como pelo papel concedido ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Caso os interesses polticos predominem sobre os interesses dos participantes, a Funpresp reproduzir de maneira ampliada problemas registrados na conduo dos negcios de alguns fundos fechados de empresas de economia mista.