POLTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRA

AULA 03: POLTICAS SOCIAIS CONCEITOS GERAIS Prezados amigos, Como eu j havia comentado, na disciplina de Polticas Sociais, importantssimo o aluno entender os conceitos de cada tpico e saber observar os fatores determinantes da adoo das diversas polticas pblicas ao longo dos anos. necessrio associar os conceitos com o conhecimento adquirido a partir da vida cotidiana, por meio dos meios de comunicao para compreender a problemtica que envolve o assunto. Polticas Sociais Anotaes e Conceitos Gerais Quando falamos de relaes intergovernamentais, queremos dizer a interao no campo das polticas sociais entre Unio, estados, Distrito Federal e municpios. Trata-se de como esses atores esto organizados entre si para prestao de servios sociais sociedade. Como exemplo, podemos citar as polticas pblicas na rea de sade em que a Unio, apesar de ser a grande financiadora, no faz a execuo, sendo esta, majoritariamente, feita por estados, Distrito Federal e municpios. A descentralizao tambm significa a transferncia de atribuies do governo federal para os governos locais (estados, Distrito Federal e municpios), sobretudo no campo da execuo de polticas sociais. Aqui, vale observar, ainda, a transferncia da execuo de algumas polticas sociais para entidades da sociedade civil, notadamente, as Santas Casas no segmento da sade. A estrutura do gasto social brasileiro conta com recursos de todos os entes da federao, sendo a Unio quem mais aporta recursos e os estados, Distrito Federal e municpios quem mais executa. H hoje grande descentralizao de recursos, sobretudo por parte da Unio.

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At meados dos anos 80, as polticas sociais no Brasil foram realizadas de forma extremamente centralizadas, desde a era Vargas at os governos dos generais. Caminhou-se para a descentralizao a partir, sobretudo, da Assemblia Nacional Constituinte de 1988.

Pobreza e Desigualdade Social A pobreza, para o nosso estudo, deve ser entendida como a situao de exposio do indivduo mais completa falta de recursos financeiros para ter acesso s condies mnimas de vida, tais como: alimentao, educao, sade e habitao, sendo necessrio o Estado, como promotor do desenvolvimento econmico e social, lanar mo de polticas sociais para interferir na situao. Para entender o conceito de pobreza, vamos dar o seguinte exemplo: a famlia X, composta pelo casal de pais e de cinco filhos, no tem qualquer acesso sade pblica e no tem recursos para adquiri-la junto iniciativa privada. A adoo, pelo Estado, de um programa de assistncia que socorra aquela famlia ajuda a reduzir a pobreza daquela, mas no reduz, necessariamente, a desigualdade social. A desigualdade social marcada pela diferena de condies de vida dos diferentes estratos sociais, levando em conta aspectos regionais. Trata-se das imensas disparidades de acesso entre as pessoas em relao aos bens e servios. Por exemplo, as pessoas de classe mdia, na maioria dos casos, tm acesso amplo educao e sade, enquanto aquelas das classes baixa tm acesso limitado. Pobreza e desigualdade social no so conceitos semelhantes. Por exemplo, quando h aumento na renda per capita, no significa, automaticamente, reduo da pobreza, pois todas as classes sociais foram beneficiadas na proporo da situao econmica de cada uma.

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Histrico das Polticas Sociais no Brasil No perodo anterior Revoluo de 1930, as polticas sociais eram fragmentadas e de natureza emergencialistas, buscando, sobretudo, socorrer a comunidade, no tendo carter preventivo, na maioria dos casos. Houve alguns indcios, por parte do Estado, de que poderia oferecer servios de atuao global e continuada, mas com pouca continuidade. desse perodo a criao do Departamento Nacional de Trabalho e do de Sade, ambos de 1923. O Cdigo Sanitrio e a Lei Eloy Chaves, esta ltima sobre assuntos previdencirios, tambm foram dessa poca. Questes de sade pblica eram tratadas pelas autoridades locais, no havendo, por parte do governo central, um programa de ao no sentido de atend-las. A atuao do Estado restringia-se a situaes emergenciais, como epidemias em centros urbanos. A educao era atendida por uma rede escolar muito reduzida, de carter elitista e acadmico, que visava preparar os alunos para a formao superior. A previdncia era predominantemente privada, organizada por empresas e categorias profissionais, e a questo habitacional no era considerada objeto de poltica pblica. Polticas Sociais Era Vargas A partir de 1930, com o comeo da era Vargas, inicia-se a montagem da base institucional-legal para estruturao das polticas sociais do Brasil. Nesse perodo, so criados vrios institutos de aposentadorias e penses e estrutura-se uma srie de conquistas para os trabalhadores, culminando com a instituio da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), em 1943. No campo da sade e da educao, buscou-se uma nacionalizao de forma centralizada no executivo federal. Os
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recursos, instrumentos institucionais e administrativos, ficaram, na maioria das vezes, nas mos do governo central. O Brasil, nessa poca, implementou as bases modernas de seu sistema de seguridade social, que permaneceram relativamente intactas at 1966, quando ocorreram modificaes executadas pelos governos militares. As polticas sociais da era Vargas eram, predominantemente, voltadas para os trabalhadores urbanos, a fim de no ferir os interesses das oligarquias rurais, que detinham forte poder poltico na poca. Foram criados o Ministrio do Trabalho e a Justia do Trabalho e regulamentados o trabalho feminino, o de menores, a jornada de trabalho, frias, demisses e assuntos referentes a acidentes de trabalho. As polticas de sade e educao foram centralizadas no Ministrio dos Negcios de Educao e Sade Pblica. A previdncia social foi estatizada e passou a ser organizada a partir de categorias profissionais (comercirios, industririos etc). Nota voltaremos ao tema evoluo das polticas sociais no Brasil nas prximas aulas. Correlao de Fora nas Polticas Sociais A essa altura das nossas discusses, j podemos fixar o entendimento de como est a correlao de foras no campo das polticas sociais entre os diversos atores estatais. Unio cabe, sobretudo, o papel normatizador, ou seja, quem cria o arcabouo legal para estruturao das aes sociais no Pas. tambm atribuio da Unio participar ativamente do financiamento das polticas sociais. A execuo das polticas sociais, nos dias atuais, fortemente realizada pelos estados, Distrito Federal e municpios, sendo que, nos ltimos anos, as organizaes da sociedade civil tm atuado nos segmentos de assistncia social e sade, fortemente.
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Dois segmentos das polticas sociais que nos interessam para o concurso de AFC da CGU esto normatizados no artigo 194 e seguintes da Constituio Federal aspectos gerais (artigo 194); sade (artigos 196-200); e assistncia social (artigos 203 e 204). A Constituio Federal fala em seguridade social, afirmando que compreende o conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e de toda a sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Depreendemos, ento, que seguridade social a reunio de polticas sociais de sade, previdncia e assistncia social, sendo que a primeira e a ltima so devidas a todas as pessoas que necessitam, independentemente de contribuies anteriores, enquanto a previdncia decorre de contribuio da pessoa, ou seja, s tm direito aqueles cidados que contribuem para os sistemas de previdncia social. Com relao ao financiamento das aes de sade e assistncia social, formado a partir de recursos do oramento geral da Unio, estados, Distrito Federal e municpios e das contribuies especficas arrecadadas com essa finalidade. Voltarei ainda ao tema em breve. Falo agora um pouco de financiamento das polticas de infra-estrutura. Project Finance A palavra project finance significa, literalmente, projeto financeiro. O project finance uma estruturao financeira visando viabilizar um determinado projeto de investimento (a construo de uma estrada, por exemplo). Essa estruturao financeira materializa-se na montagem, na maioria das vezes, de um fundo ou de uma sociedade de proposta especfica (SPE) para executar e administrar o projeto de forma isolada de todos os outros negcios dos scios ou acionistas. uma pessoa jurdica parte, fora das operaes dos seus financiadores. O project finance usado, principalmente, em projetos de infra-estrutura, devido existncia de um fluxo de receitas previsvel.
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No nosso exemplo da construo de uma estrada, a receita que pagar os investidores vir da cobrana de pedgios dos usurios. No project finance, no h o que se falar em nenhum tipo de garantia. Os investidores, como j dissemos, so remunerados (retorno de seus investimento) a partir de recursos produzidos pelos bens e servios resultantes da execuo do projeto. A garantia dos investidores decorre de um bom estudo anterior execuo do project finance. Os empreendedores, no caso do nosso exemplo, tm que provar aos investidores as perspectivas do nmero de veculos que trafegar na nossa estrada imaginria. Os empreendimentos de project finance tm um custo extremamente caro, necessitando de grandes estudos de consultorias e advogados especializados, afinal, os investidores tm como nica garantia de seus investimentos o sucesso do projeto, portanto o project finance s utilizado em grandes obras e empreendimentos. A remunerao do investimento feita a partir das receitas geradas pelo empreendimento objeto do projeto. criado um banco (no banco no sentido comercial) com uma conta por onde passam os recursos para pagamento das prestaes do financiamento, primeiramente. S depois so pagos os empreendedores. Em resumo, o project finance o seguinte: um determinado grupo de pessoas ou empresas (empreendedores) resolvem executar um empreendimento de infra-estrutura (construo de uma estrada, de uma usina hidreltrica, de um porto etc). Ento, esse grupo promove um grande estudo sobre a viabilidade do negcio e sobre os seus custos. Em seguida, monta uma pessoa jurdica com objetivo de captar os recursos necessrios e executar o projeto. Aqueles que aportarem recursos no projeto so os investidores. O retorno e a remunerao dos seus investimentos vir da operao comercial do empreendimento.

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Agncias Reguladoras aspectos especficos da ANTT e ANTAQ O concurso de AFC da CGU, no tocante ao tema agncias reguladoras, requer dois tipos de conhecimento dos candidatos. Os aspectos gerais das instituies agncias reguladoras e os pontos especficos referentes a cada uma delas. Na nossa Aula Zero, fizemos uma discusso dos aspectos gerais das autarquias agncias reguladoras. A partir de agora, teremos que estudar as leis de criao de cada agncia, fixando entendimento sobre as peculiaridades do setor regulado e do rgo regulador, principalmente suas atribuies. Nesse nosso encontro de hoje, falaremos sobre as Agncias Nacionais de Transportes Terrestres (ANTT) e Transportes Aquavirios (ANTAQ), ambas criadas pela Lei n 10.233, de 05 de junho de 2001. A Lei n 10.233/2001 teve como objetivo regulamentar o artigo 178 da Constituio Federal, no tocante competncia da Unio para dispor sobre ordenamento de transporte aqutico e terrestre. O diploma legal criou o Conselho Nacional de Polticas de Transportes (CONIT), vinculado Presidncia da Repblica, com atribuio de propor polticas nacionais de integrao dos diferentes modos de transportes de bens e pessoas (transportes rodovirios, ferrovirios, aquavirios etc). Vale anotar que o CONIT formado por representantes de vrios ministrios e presidido pelo Ministro de Estado dos Transportes. Ao CONIT e ao Ministrio dos Transportes (MT) cabe elaborar e pensar toda a poltica nacional de transportes terrestres e aquavirios. Nota - transportes areos no esto abrangidos na Lei n 10.233/2001 e no competncia do Ministrio dos Transportes e de seus rgos vinculados.

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A regulao, fiscalizao e superviso da execuo das polticas de transportes terrestres e aquavirios ficaram como atribuies dos dois rgos Reguladores criados pela Lei n 10.233/2001 a ANTT e a ANTAQ. A elaborao e coordenao da poltica geral de transportes terrestres e aquavirios e as aes de fomento para o financiamento desses setores so competncias do Ministrio dos Transportes. Podemos dizer que, enquanto o MT tem funes executivas, as agncias ANTT e ANTAQ tm funes de natureza operacionais e de polcia administrativa. A estrutura das duas agncias a seguinte: a ANTT composta por quatro diretores e um diretor-geral, nomeados pelo Presidente da Repblica para mandatos de quatro anos, com incio e final no coincidentes, aps aprovao do Senado Federal. Na ANTAQ, o colegiado composto de dois diretores e um diretor-geral, nomeados para os mesmos prazos e especificidades iguais queles da ANTT. As duas agncias so autarquias federais com sede em Braslia, podendo ter escritrios regionais, distribudos por pontos do territrio nacional. Suas decises so tomadas pelos respectivos colegiados por maioria de votos. So autarquias especiais, sobretudo, devido s formalidades e garantias para o exerccio dos cargos de seu corpo dirigente, possuem autonomia administrativa, financeira e operacional. Os dois rgos reguladores contam com estrutura prpria de pessoal para execuo de suas misses institucionais. Ao diretorgeral de cada uma das agncias cabe a sua chefia administrativa e a sua representao institucional. As principais receitas financeiras das duas agncias so provenientes do oramento geral da Unio, de taxas de outorgas e fiscalizao arrecadadas, e multas cobradas em decorrncia das suas respectivas atuaes nos setores regulados.
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Nosso foco de interesse no assunto ser as atribuies deferidas ANTT e ANTAQ. de nosso interesse fixar entendimento sobre as atribuies especficas de cada uma das agncias dentro do sistema de transportes. Temos que saber diferenciar, claramente, as atividades e intervenes dessas autarquias nos seus campos de atuao e, principalmente, saber diferenciar aquelas atribuies que esto fora do raio de ao das agncias, sobretudo, aquelas de responsabilidade do rgo supervisor, aqui, o Ministrio dos Transportes. importante anotar que a ANTT atua nos transportes terrestres de dois tipos ou modais: o rodovirio e o ferrovirio, possuindo atribuies gerais em relao aos dois modais e especficas para cada modal, vejamos: Estudos e Pesquisa - promover pesquisas e estudos sobre trfego e demanda (necessidade) de servios de transporte terrestre e para definies de tarifas, preos e fretes; Plano Geral de Outorgas - propor ao Ministrio dos Transportes o plano de outorgas para explorao e prestao de servios de transporte terrestre. Nota Cabe ANTT propor, a aprovao de competncia do Ministrio dos Transportes. Normas - elaborar e editar normas e regulamentos relativos a transporte terrestre. a atividade de implementar regras e condutas aos setores envolvidos no transporte terrestre. Outorgas - editar atos de outorgas e de extino do direito de explorao de infra-estrutura e de prestao de transporte terrestre. Quem autoriza a explorao do servio de transporte terrestre pela iniciativa privada a ANTT, podendo ela tambm, em casos de descumprimento das normas regulamentares, cassar a licena dos operadores privados do sistema. Reviso de Tarifas - administrar os instrumentos de outorga e proceder reviso de tarifas (tarifas cobradas dos usurios pelas empresas privadas).

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Fiscalizao - fiscalizar os servios e bens do segmento de transporte terrestre (fiscalizao da prestao dos servios de transportes terrestres) e habilitar o operador de transporte multimodal (quem operada com vrios modais ao mesmo tempo, tipo rodovirio e ferrovirio, a carga desce do caminho e sobe no trem sobre a administrao da mesma empresa). Com relao s atribuies especficas pertinentes ao transporte ferrovirio, podemos listar os seguintes: (i) publicar os editais; (ii) julgar as licitaes e celebrar contratos de concesso; (iii) administrar os contratos de concesso e arrendamento; (iv) fiscalizar o segmento; (v) contribuir para a preservao do patrimnio histrico das ferrovias brasileiras. Referente ao modal rodovirio, as obrigaes so as seguintes: (i) publicar os editais, julgar as licitaes e celebrar contratos de permisso para prestao de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros; (ii) autorizar o transporte de passageiros por empresas de turismo; (iii) autorizar o transporte de passageiro em regime de fretamento; (iv) promover estudos sobre a frota de caminhes; (v) publicar os editais, julgar as licitaes e celebrar os contratos de concesso de rodovias federais; (vi) fiscalizar o segmento de transporte rodovirio. No caso da Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANTAQ, suas atribuies esto divididas em duas grandes reas de competncia: navegao e portos. Vale anotar que a privatizao dos portos ocorreu anteriormente criao da ANTAQ, ou seja, quando esta foi instituda, boa parte da operao porturia j estava sendo executada pelo setor privado. Vejamos as atribuies da ANTAQ: Estudos e Pesquisas - promover estudos sobre demandas por transporte aquavirio, servios porturios e sobre tarifas, preos e fretes. Plano Geral de Outorgas - propor ao Ministrio dos Transportes o plano geral de outorgas de explorao de infra-estrutura aquaviria e
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porturia. Nota Cabe ANTAQ propor, a aprovao de competncia do Ministrio dos Transportes. Normas - editar normas e regulamentos para os segmentos de navegao e portos. Decorre da atividade de regulao propriamente dita. Permisses - permitir e autorizar a prestao de servios de transporte por empresas de navegao em geral. Frota de Navios - promover estudos sobre a composio da frota mercante brasileira. Editais e Licitaes - publicar os editais, julgar as licitaes e celebrar contratos de concesso para explorao de portos organizados. Administrao Porturia - indicar os presidentes dos conselhos de Autoridades Porturias (CAP) dos portos organizados. Cada porto possui um conselho, chamado CAP, com atribuies consultivas sobre o desenvolvimento e administrao do porto organizado. Fico por aqui, at a prxima e bons estudos. Paulo

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