TEXTO PARA DISCUSSO No 1346

PLANEJAMENTO ESTRATGICO DO DESENVOLVIMENTO E AS POLTICAS MACROECONMICAS

Joo Sics
Braslia, agosto de 2008

TEXTO PARA DISCUSSO No 1346

PLANEJAMENTO ESTRATGICO DO DESENVOLVIMENTO E AS POLTICAS MACROECONMICAS

Joo Sics*
Braslia, agosto de 2008

* Diretor de Estudos Macroeconmicos do Ipea.

Governo Federal
Ministro de Estado Extraordinrio de Assuntos Estratgicos Roberto Mangabeira Unger

TEXTO PARA DISCUSSO

Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.

Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

Presidente Marcio Pochmann Diretor de Administrao e Finanas Fernando Ferreira Diretor de Estudos Macroeconmicos Joo Sics Diretor de Estudos Sociais Jorge Abraho de Castro Diretora de Estudos Regionais e Urbanos Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos Setoriais Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Cooperao e Desenvolvimento Mrio Lisboa Theodoro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-Chefe de Comunicao Estanislau Maria de Freitas Jnior

URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria ISSN 1415-4765 JEL 011; 021; 023; 050

SUMRIO

SINOPSE

ABSTRACT

1 INTRODUO

2 ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO PARA O BRASIL: SMBOLOS E SOCIEDADE

3 O OBJETIVO FINAL: A SOCIEDADE DESEJADA

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4 AS POLTICAS MACROECONMICAS E O ESTADO ATIVO

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5 AS POLTICAS CAMBIAL E MONETRIA

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6 A ADMINISTRAO FISCAL KEYNESIANA

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7 CONCLUSO

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REFERNCIAS

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SINOPSE
Este artigo busca apresentar as bases de uma estratgia de desenvolvimento para o Brasil. Para tanto, parte de algumas premissas bsicas. A primeira a de que no haver desenvolvimento sem mobilizao social. A segunda que o desenvolvimento fruto do planejamento, no qual o Estado tem papel fundamental. Ademais, uma estratgia de desenvolvimento deve conter pelo menos trs partes: a descrio do Brasil que queremos, a definio de uma poltica macroeconmica para atingi-lo, e um conjunto de polticas pblicas para realizar objetivos sociais abrangentes. Por fim, o texto destaca algumas intervenes macroeconmicas necessrias para atingir os objetivos propostos: poltica monetria de juros baixos, poltica cambial de taxas competitivas e poltica fiscal de tipo keynesiana.

ABSTRACT
This paper aims to outline the basis for a development strategy for Brazil. Therefore, it starts from some basic premises. First, there will be no development without social mobilization. Second, development is a planning result, in which the Government plays a key role. Besides, a development strategy must be consisted of three parts, at least: the description of the Brazil we want, the definition of a macroeconomic policy in order to reach it, and a set of public policies to accomplish broad social goals. Finally, the paper outlines some macroeconomic interventions necessary to achieve the proposed goals: low interest rate monetary policy, exchange rate policy to promote economic growth, and a fiscal policy in the Keynesian tradition.

1 INTRODUO
Nenhuma questo me obcecou tanto como esta: por que eles encontraram o caminho certo, o desenvolvimento, e ns o errado, o do subdesenvolvimento. (Celso Furtado)

Grande parte da sociedade organizada no tolera mais a realidade brasileira de pas no-desenvolvido, de pas em que o cidado comum no tem qualidade de vida e que muitos no tm sequer as condies mais bsicas de sobrevivncia. A intolerncia est acentuada pela falta de perspectiva: estamos onde no desejamos e no sabemos para onde estamos caminhando. Muitos se envolvem em debates acalorados sobre problemas conjunturais: so tensas as discusses sobre a inflao, a alta taxa de juros e valorizao cambial. Contudo, as decises de polticas macroeconmicas esto desassociadas, pelo menos de forma explcita, de uma estratgia de longo prazo, seja ela qual for: de construo de um pas de bem-estar social ou de um pas de economia primarizada com renda e patrimnio concentrados. O governo atua, age, inaugura obras... tenta fazer o melhor, mas isto pouco. O que precisamos de um projeto de futuro para que possamos sonhar. E, tambm, para que possamos estabelecer os links entre aes presentes e o futuro desejado. A era neoliberal que predominou nos ltimos 25 anos acabou. O Brasil e tantos outros pases que adotaram o receiturio neoliberal no obtiveram o resultado prometido. No houve desenvolvimento, no houve melhora significativa na qualidade de vida. As reformas de inspirao neoliberal desestruturantes do Estado e da sociedade no entregaram o que prometeram. A realidade derrotou o neoliberalismo, mas muitos de seus adeptos repetem suas idias por falta do que dizer. a inrcia que predomina em momentos de transio. As poderosas entidades multilaterais que foram smbolos e instrumentos do neoliberalismo se encontram falidas, principalmente do ponto de vista de sua reputao, autoridade intelectual e capacidade de interveno poltica. Estamos vivendo um vcuo histrico: faltam discursos e projetos. O neoliberalismo acabou e o desenvolvimentismo no nasceu ainda enquanto realidade social. Este texto uma colaborao para as discusses que comeam a emergir nesse vcuo deixado pelo neoliberalismo. Seu objetivo apresentar linhas gerais de uma estratgia de desenvolvimento nacional, com destaque para a poltica macroeconmica, necessria prosperidade em todas as suas esferas. Entretanto, vale dizer que o planejamento estratgico do desenvolvimento muito mais que um modelo macroeconmico: abarca estratgias de envolvimento da sociedade, o que est discutido na seo 2, e a definio do Brasil que queremos, que tratada na seo 3. Ademais, deve conter, pelo menos, um esboo de modelo macroeconmico adequado, apresentado nas trs sees subseqentes. E vale ainda salientar, com nfase, que uma estratgia de desenvolvimento envolve tambm diversas outras dimenses que no so tratadas aqui, tais como arquitetura poltica de incluso e participao, polticas de planejamento ambiental, polticas de distribuio funcional da renda, aes internacionais de insero poltica etc.

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A concluso inicial do trabalho que no haver estratgia de desenvolvimento sem que haja envolvimento da sociedade em sua construo. Em segundo lugar, sugere-se que o Brasil que queremos um pas democrtico, tecnologicamente avanado, com emprego e moradia dignos para todos, ambientalmente planejado, com uma justa distribuio de renda e da riqueza, com igualdade plena de oportunidades e com um sistema de seguridade social de mxima qualidade e universal. Por ltimo, descreve-se o modelo macroeconmico considerado adequado estratgia de desenvolvimento proposta. Neste modelo, a poltica monetria administraria uma taxa de juros baixa compatvel com o equilbrio interno e externo da economia; a poltica cambial, por sua vez, administraria uma taxa de cmbio competitiva para as exportaes de manufaturados e regularia o fluxo de capitais financeiros; e a administrao fiscal cumpriria um papel, bem mais amplo, de controlar os gastos pblicos com o objetivo de manter o pleno emprego, melhorar as condies de vida da populao, e de realizar uma arrecadao tributria progressiva. Alm disso, administrao fiscal deveria caber responsabilidade tal que a dvida pblica e seus eventuais dficits oramentrios fossem controlados com vistas a manter a capacidade do governo de realizar esta poltica de gastos.

2 ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO PARA O BRASIL: SMBOLOS E SOCIEDADE

Uma estratgia de desenvolvimento para o Brasil deve ser composta de trs partes. A primeira o ponto final, ou seja, para onde se quer levar a sociedade. A segunda a trajetria macroeconmica que deve facilitar a chegada ao ponto final. E a terceira so polticas pblicas que devem objetivar, por um lado, fazer justia social e, por outro, auxiliar a continuidade do desenvolvimento por exemplo, polticas educacionais, polticas ambientais, polticas de reduo das desigualdades de renda e de riqueza. Uma estratgia de desenvolvimento, entretanto, para ser factvel, deve, acima de tudo, emular o imaginrio da sociedade, transformando-o em sonho, em utopia e orgulho. As palavras de Carvalho (1990) so ilustrativas:
por meio do imaginrio que se podem atingir no s a cabea, mas de modo especial, o corao, isto , as aspiraes, os medos e as esperanas de um povo. nele que as sociedades definem suas identidades e objetivos, definem seus inimigos, organizam seu passado, presente e futuro (op.cit., p.10).

Portanto, polticas sociais, polticas macroeconmicas, instrumentos, objetivos, metas, desafios, riscos e mecanismos de avaliao devem, de forma inescapvel, compor uma estratgia de desenvolvimento. Porm, se esta no for transformada em sonho que movimenta a maioria dos cidados, permanecer apenas como uma carta de belas intenes. A sociedade desejada deve ser sonhada. Por vezes, a sociedade sonhada situa-se no passado ou em outro lugar; sonh-la significa imagin-la e desej-la. O que faz os sonhos e as atitudes emergirem a sensao de unidade rompida (BERLIN, 1991, p.32), a indignao com a falta de alguma coisa idealizada (e desejada) que se contrape realidade presente no-desejada (a vida como ela , usando a expresso consagrada por Nelson Rodrigues). Uma estratgia de desenvolvimento deve,

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portanto, buscar romper com qualquer tipo de conformismo e mostrar que um futuro melhor factvel por meio da ao da sociedade. Indivduos tm percepes diferenciadas sobre a realidade presente, o passado e o futuro. Muitos aspectos podem explicar estas percepes diferenciadas: grau de formao, de informao, acesso cultura, ao lazer, insero social, infortnios, processos psicolgicos singulares etc. A forma mais conhecida de aglomerao de indivduos que so e devem continuar sendo heterogneos, com diferentes interpretaes sobre a realidade no interior de mobilizaes sociais tem sido aquela que se d por intermdio da criao smbolos. Estes sintetizam sensaes, emoes e idias que so a base da adeso e da movimentao de aglomerados sociais. Smbolos substituem momentaneamente a realidade desejada, mas ainda no alcanada. Um smbolo ntido, ou seja, que tem um significado muito claro, capaz de absorver mltiplas dimenses dos sentimentos e desejos. Esta capacidade de absoro social a magia dos smbolos, que permite aglomerar milhes de indivduos heterogneos. Smbolos convergem os diferentes em busca do comum. Smbolos so imagens, slogans ou coisas assemelhadas. Smbolos sintetizam sonhos, isto , a realidade invisvel e desejada. Enfim, smbolos so snteses de idias, de projetos, de futuro esperado. Smbolos so tambm necessrios porque so formas de substituio de lderes nicos. Uma estratgia de desenvolvimento deve prescindir da ao de um lder, com suas idiossincrasias e desejos particulares, o que torna idias e ideais em movimentos sintetizados por smbolos algo absolutamente imprescindvel. O slogan O petrleo nosso, que movimentou grande parte da sociedade brasileira para a criao da Petrobras no incio dos anos 1950, um exemplo de smbolo que representou uma utopia que envolvia soberania e nacionalismo. A Petrobras foi criada para ser monopolista de alguma coisa que poca inexistia: era puro sonho que se tornava realidade a cada dia, a cada ano e cada vez mais. O movimento pelas Diretas j, em 1984, sumariou sonhos de milhes de brasileiros por um pas democrtico. Os estudantes caras pintadas que tomaram as ruas do pas em 1992 exigindo o impeachment do presidente Fernando Collor representaram um movimento contra a corrupo e pelo aprofundamento da democracia. O Petrleo nosso, as Diretas j e os caras pintadas foram smbolos construdos pelo movimento dos movimentos da sociedade. H, portanto, um elemento importante de uma estratgia de desenvolvimento: os 1 smbolos que podem no ser criados em laboratrios ou gabinetes. O slogan Diretas j no teve dono. Apreendido por milhes de brasileiros, passou a ser uma marca coletiva. E quem imaginou que caras pintadas poderia representar a indignao de milhares de jovens? Smbolos resultam da mobilizao em torno do debate amplo e organizado sobre a rejeio do velho e a construo do novo. Assim, uma estratgia de
1. Carvalho (1990, p.11) mostra que smbolos podem ser criados tambm em laboratrios. Como exemplo, cita a atividade da seo de propaganda do Ministrio do Interior da Frana, que em 1792 chamava-se Bureau de lEsprit. Os dois smbolos mais importantes criados na revoluo francesa foram a Marselhesa e a bandeira tricolor: ambos carregavam muita emoo. Contudo, Carvalho (op.cit., p.13) ressalta que um smbolo estabelece uma relao de significado entre dois objetos, duas idias, ou entre objetos e idias, ou entre imagens. Embora o estabelecimento dessa relao possa partir de um ato de vontade, sua aceitao, sua eficcia poltica, vai depender daquilo que Baczko chamou de comunidade de imaginao, ou comunidade de sentido. Inexistindo esse terreno comum, que ter sua razes seja no imaginrio preexistente, seja em aspiraes coletivas em busca de um novo imaginrio, a relao de significado no se estabelece e o smbolo cai no vazio, se no no ridculo.

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desenvolvimento no um plano de governo detalhado, bem como no deve conter respostas para a lista infindvel de questes que afligem a todos os cidados brasileiros. Uma estratgia de desenvolvimento deve ser construda no debate com a sociedade organizada a partir de linhas gerais, que descrevam: i) o objetivo final um pas em que questes materiais no sejam barreiras instransponveis felicidade; e ii) a trajetria polticas pblicas, procedimentos e regras para se formatar e re-formatar continuamente um novo pas. Um outro elemento essencial de uma estratgia de desenvolvimento a perspectiva nacional. O nacionalismo o sentimento que emerge da forma pela qual o mundo moderno se organizou territorialmente: emerge da forma Estado-nao. O indivduo, membro de uma sociedade organizada dentro de limites geogrficos limitados, tem a sensao de pertencimento quele espao nacional. Ele sente necessidade e orgulho de defender o seu territrio e de participar de competies blicas (quando necessrias), esportivas e econmicas enfrentando outros Estadosnao. No caso do Brasil, o sentimento nacionalista de cunho desenvolvimentista talvez tenha aflorado de forma genuna nos anos 1950, quando o pas ganhou a primeira Copa do Mundo e quando o governo de Juscelino Kubitscheck liderava o processo de fazer cinqenta anos de progresso em cinco anos de governo. O povo cantava: a Copa do Mundo nossa... com brasileiro no h quem possa. Como descreve Chau (2000):
sob o governo de Juscelino Kubitscheck, vivia-se sob a ideologia do desenvolvimentismo, isto , de um pas que se industrializava para o mercado interno, para o brasileiro e que incentivava a vinda do capital internacional como condio preparatria para, conseguido o desenvolvimento, competir com ele em igualdade de condies (op. cit., p.31).

Em uma estratgia de desenvolvimento civilizatria, as perspectivas individual e nacional devem caminhar juntas. Enquanto a primeira preserva as diferenas, a segunda une, transforma todos em iguais. Ambas so essenciais. Por um lado, valorizar o indivduo refora a idia de liberdade que no leva em conta os demais; por outro, a perspectiva nacional refora a idia de defesa do coletivo, que leva necessariamente em conta todos. O nacionalismo o momento em que o indivduo est superado, em que grupos, corporaes, segmentos, classes e castas sociais (e todos os seus interesses particulares) tambm esto superados pela unio. Nesse sentido, o nacionalismo dentro de uma estratgia de desenvolvimento deve representar a solidariedade de interesses entre trabalhadores e empresrios na defesa de seus mercados e na busca de novos espaos econmicos, visando a mais empregos e maiores salrios esta a genuna disputa dentro da competio global com outros 2 Estados-nao.

2. O nacionalismo necessrio , portanto, o nacionalismo que defende interesses econmicos e, quando couber, territoriais. Mas o nacionalismo tambm tem uma vertente tnica. Esta deplorvel. Comove multides pela necessidade, por exemplo, de eliminao de seres humanos e pela eliminao de liberdades, tais como de comunicao e expresso e de escolha religiosa. Cabe citar a eliminao de milhares de indivduos de origens bsnia e albanesa promovida por S.Milosevich na dcada de 1990 em nome do nacionalismo srvio, na antiga Iugoslvia. O fundamentalismo do nacional-etnicismo o oposto do radicalismo democrtico consagrado em 1948, na Declarao Universal dos Direitos Humanos. Para discusses sobre o tema nacionalismo, ver Bresser-Pereira (2003).

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3 O OBJETIVO FINAL: A SOCIEDADE DESEJADA

O objetivo final de uma estratgia de desenvolvimento deve ser a construo de uma sociedade democrtica, tecnologicamente avanada, com emprego e moradia dignos para todos, ambientalmente planejada, com uma justa distribuio de renda e da riqueza, com igualdade plena de oportunidades e com um sistema de seguridade social de mxima qualidade e universal cujas partes imprescindveis devem ser sistemas gratuitos de sade e educao para todos os nveis e necessidades. O estado de bem-estar social o conceito que resume este conjunto de objetivos; a maior conquista da civilizao ocidental ao longo do sculo XX.3 Ele foi a nica conjugao de fatores sociais, polticos, econmicos que conformou um ambiente institucional que valoriza a liberdade, a individualidade, o trabalho, a atividade empresarial, a gesto republicana do Estado, a justia e o bem-estar. Sua construo teve incio ao final da dcada de 1940 na Europa ocidental, o palco da sua realizao. Hoje h um estado de bem-estar social em diversos pases europeus, com destaque para os pases nrdicos. Segundo Kuhnle (2007),4 as principais caractersticas do estado de bemestar social dos pases nrdicos so as que se descrevem a seguir.5
Considerando os padres internacionais, tais pases tm a maior proporo de fora de trabalho empregada nos setores sociais, de sade e educao a saber, 30%. Um nvel comparativamente alto de confiana entre cidados e governos. As sociedades nrdicas so mais aliadas ao Estado do que as dos demais pases europeus. Um nvel avanado de igualdade entre homens e mulheres, resultante, sobretudo, de leis promulgadas desde a dcada de 1970; todos os benefcios so essencialmente neutros com relao ao sexo, de modo que as mulheres so tratadas com necessidades e direitos prprios, e no apenas como vivas e mes. Os mercados de trabalho nrdicos so caracterizados por altos ndices de ocupao feminina, nveis remuneratrios basicamente iguais para homens e mulheres que exercem a mesma funo, e sistema bem-estruturado de suporte s trabalhadoras-mes. A tributao generalizada constitui o principal meio de financiamento do Estado e tem o efeito de redistribuir renda. Como resultado dos sistemas de Seguro Social universais e redistributivos dos pases nrdicos, as suas taxas de pobreza encontram-se entre as menores do mundo. Os benefcios mnimos no so elevados, mas generosos se comparados com aqueles presentes na maioria dos outros pases. H uma maior nfase no provimento de servios ao invs da transferncia de renda em comparao com os demais pases europeus. Tais servios incluem uma extensa rede de creches, asilos e assistncia domiciliar para idosos e doentes em estado grave. A nfase, tradicional e forte, no pleno emprego, constitui uma meta em si mesma e uma condio necessria para gerar os recursos econmicos necessrios ao custeio do Estado de BemEstar Social.

3. Delgado e Porto (2007) organizaram uma coletnea bastante til para aqueles que se interessam por entender os diversos aspectos do estado de bem-estar social. 4. Stein Kuhnle noruegus e tem formao acadmica nas reas de cincias polticas, administrao pblica e sociologia. professor de cincias sociais comparadas na Universidade de Bergen (Noruega) e na Hertie School of Governance (Alemanha). 5. Alm dessas caractersticas citadas adiante, Kuhnle menciona outras mais em seu artigo.

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Um forte apoio popular: questes como o bem-estar das crianas, sade pblica, proteo aos idosos, dentre outras, so apontadas como prioritrias nas pesquisas de opinio e nos perodos eleitorais. Nenhum partido poltico que almeje um amplo apoio popular pode se dar ao luxo de ignor-las (Kuhnle, 2007, p.197-198).

O funcionrio do governo ingls William Beveridge foi um dos mais importantes idealizadores do estado de bem-estar social, a utopia europia do ocidente. Dois textos do funcionrio ingls, do incio dos anos 1940, podem ser citados como referncias da sua contribuio: o Relatrio Beveridge (1942) e o Pleno Emprego em uma Sociedade Livre (1944). Beveridge foi alm, muito alm do chanceler Bismarck, que havia construdo na Alemanha ao final do sculo XIX um sistema de proteo social baseado na atividade do trabalho que relacionava benefcios pagos pelo sistema s contribuies efetuadas. Beveridge desconstruiu o modelo de Bismarck ao propor um sistema social que no estava baseado exclusivamente na atividade do trabalho, mas sim na existncia do cidado portanto, um sistema de segurana de vida de todos e para todos, que ofertaria benefcios a todos.6 Entretanto, o estado de bem-estar social muito mais que o sistema de seguridade social universal beveridgeano. As idias de universalizao do direito ao emprego, de harmonia e complementaridade entre capital e trabalho, da valorizao da concorrncia e da regulao, e de uma justa distribuio da renda e da riqueza podem ser atribudas, especialmente, ao economista ingls John Maynard Keynes.7 O republicanismo e a democracia foram conquistas de origens diversas, mas seu smbolo maior sem dvida a revoluo francesa de 1789 (e os diversos fatos que a sucederam), baseada no trinmio liberdade-igualdade-fraternidade. A implantao de um estado de bem-estar no Brasil est longe de ser apenas a tentativa de realizao de uma cpia do modelo europeu: este deve ser visto como uma obra aberta; sua construo no Brasil deve ser um ato de improvisao criadora, para utilizar os termos de Umberto Eco em seu livro Opera Aperta. o equilbrio entre a observao, a interpretao e a criao que deve balizar os limites do que est definido e do que est aberto na obra de arte social europia. Portanto, definitude e abertura de um modelo social so importantes conceitos de limite que devem ser considerados em um processo de construo de uma estratgia de desenvolvimento para o Brasil. H de singular, de definido, no estado de bem-estar social implantado na Europa, um conjunto especfico de pilares que no podem ser re-interpretados ou re-criados, tal como o sistema universalista beveridgeano de seguridade social. A seguridade social universal o que garante o exerccio da individualidade do cidado sem discriminao. Re-interpretar a seguridade social universal ou recri-la, neste caso particular, significa transform-la, e corre-se o risco assim, por exemplo, de criao de um modelo contbil e atuarial de seguridade social que torne-se foquista (somente atende aos que contriburam, la Bismarck).
6. A distino entre as duas grandes lgicas lugar-comum na literatura especializada. Ela ope: - uma lgica bismarckiana de seguro social baseada no trabalho assalariado (...), fundando a proteo social na solidariedade profissional; - uma lgica beveridgiana de solidariedade nacional, que abandona toda a referncia a uma atividade profissional e cujo objetivo final fornecer a todo indivduo o direito a um mnimo vital. No primeiro modelo, a atividade profissional o fundamento da proteo social (contribuies sociais) e as prestaes representam geralmente uma percentagem da renda profissional. No segundo modelo, o direito deriva da cidadania (financiamento pelos impostos) e todos se beneficiam das mesmas prestaes (Merrien, 2007, p.124-125). 7. Ver, por exemplo, Keynes (1973, cap.24) e Keynes (1972).

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Entretanto, est para ser definido o tipo de democracia, ou seja, qual o jogo de incluso poltica do cidado o mais adequado para se alcanar e manter uma sociedade desenvolvida. Apesar de se ter clareza dos limites, isto , da definitude e tambm da abertura interpretativa e criadora que se pode ter a partir da referncia que o estado de bem-estar social europeu, no possvel, fora de um movimento concreto de construo de uma estratgia de desenvolvimento do pas, estabelecer com maior exatido o desenho da sociedade desejada. Por ora, suficiente reproduzir as palavras daquele que soube definir a felicidade de forma perfeita em diversas passagens de sua obra. Enfim, o que se deseja para o Brasil um pas onde se tenha Tempo para a peteca e tempo para o soneto./Tempo para trabalhar e para dar tempo ao tempo./Tempo para envelhecer sem ficar obsoleto (...).8 Cabe ainda observar que, por mais definida que venha a ser uma estratgia de desenvolvimento, ela estar sempre em construo, seja para aqueles, tal como o Brasil, que ainda esto fazendo o vestibular para entrar na rota do desenvolvimento, seja para aqueles que j so desenvolvidos. Uma estratgia de desenvolvimento est sempre em construo, inclusive nos pases mais desenvolvidos do planeta. Verdadeiros gestores de estratgias de desenvolvimento sentem de forma permanente aquilo que Camille Claudel sentia da distncia imposta por Auguste Rodin: h sempre algo de ausente que me atormenta.9

4 AS POLTICAS MACROECONMICAS E O ESTADO ATIVO

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As polticas macroeconmicas formam o pavimento necessrio, mais bsico, de uma estratgia de desenvolvimento. Polticas macroeconmicas adequadas podem promover o crescimento e a industrializao (tecnologicamente sofisticada), que so os itens mais essenciais da cesta do futuro de bem-estar social. O crescimento e a industrializao esto muito longe de ser tudo, mas sem eles nada haver. Polticas so aes conscientes e planejadas. No caso de polticas macroeconmicas, so aes planejadas por governantes de Estado que utilizam os trs caminhos clssicos disponveis: a poltica cambial, a poltica monetria e a administrao fiscal. A necessidade de o Estado participar ativamente da vida econmica de uma sociedade no est relacionada s especificidades de certo perodo histrico ou a alguma falha do sistema capitalista que pode ser corrigida. Uma abordagem terica capaz de mostrar a necessidade do Estado ativo para que a economia possa prover um ambiente de bem-estar social e dinamismo nos mercados. O ponto central que as aes (que so racionais) da iniciativa privada so pr-cclicas tendem a agravar situaes. Turbulncias econmicas so da natureza do sistema, surgem no seu interior e de forma repentina, mesmo em tempos de cu de brigadeiro. E tais turbulncias tendem a se transformar em crises quando no h a interveno anticclica do Estado. Situaes de crise ou de semi-estagnao podem permanecer por tempos indefinidos, porque no existem mecanismos de correo automtica.
8. Vinicius de Moraes, referindo-se ao Rio de Janeiro, no poema A Cidade Antiga. 9. Fragmento extrado de carta de Camille a Rodin, 1886. 10. Esta seo est baseada nas idias de Keynes. Ver, por exemplo, Keynes (1973) ou as seguintes coletneas: Lima, Sics e Paula (1999) e Lima e Sics (2003).

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No se trata de ter pacincia para esperar, ainda que este fosse o caso, pois o custo social do tempo de espera seria alto demais. Um rpido exame da realidade capaz de provar esta inseparabilidade entre Estado e mercado para que se possa promover uma vida em sociedade com felicidade. A chamada poca de ouro do crescimento econmico e do desenvolvimento social, principalmente na Europa, se deu no perodo de maior interao entre a sociedade organizada, os empresrios e os governos o que ocorreu no final dos anos 1940 at o final dos anos 1960. A alta inflao no Brasil permaneceu por dcadas at que houvesse um plano de governo antiinflacionrio no ano de 1994. As tradicionais intervenes do Fundo Monetrio Internacional (FMI), durante as crises cambiais-financeiras do final dos anos 1990 e incio deste sculo, foram feitas por um agente externo economia, quando o Estado, por meio de seus governantes, j tinha esgotado as suas foras. As intervenes do FMI so a maior prova de que quando um Estado est enfraquecido, est impotente, preciso se realizar uma super-interveno que vem de fora para recolocar preos macroeconmicos de volta a determinada posio. tambm parte constituinte de uma estratgia de desenvolvimento a idia de que o governo deve implementar polticas macroeconmicas capazes de gerar sensao de segurana tal aos empresrios que estes se sintam estimulados a empreender grandes investimentos, lucrativos e geradores de renda e empregos. O governo deve tambm fazer aquilo que a iniciativa privada no faz. Em essncia, os preos estratgicos macroeconmicos de uma economia devem favorecer o investimento, a gerao de renda e empregos. Sob estas condies favorveis, se as foras de mercado no realizarem os investimentos necessrios, deve entrar em campo a mo visvel do Estado realizando o investimento. Em princpio, o Estado no faz melhor ou pior que a iniciativa privada; ele necessrio para fazer o que ela no faz, e deve faz-lo bem. falcia que a iniciativa privada mais capaz por definio que o setor pblico para gerenciar grandes atividades econmicas. Afinal, so inmeros os imprios econmicos empresarias e financeiros que j ruram, assim como existem grandes e slidos negcios gerenciados pelo setor pblico mundo afora. Argumenta-se que a preferncia tomada a priori pelos negcios privados se sustenta porque, quando uma empresa privada improdutiva ou quebra, quem paga a conta o empresrio. E que impropriedades no setor pblico so pagas pelo contribuinte. Ledo engano: sempre o cidado quem paga a conta. No caso do setor pblico, pagam-se as falncias com mais impostos e, no caso do setor privado, as quebras so pagas com preos mais elevados, devido reduo da concorrncia. As polticas macroeconmicas devem favorecer o investimento visando gerao de empregos, renda e industrializao sofisticada. Deve-se buscar, por intermdio de diversos mecanismos, a industrializao em segmentos densos de tecnologia. A busca incessante por um modelo de industrializao sofisticada (eletrodomsticos, automveis etc.) possui um aspecto essencial. A especializao na produo de commodities e a industrializao que gera baixo valor agregado (um modelo de economia primarizada) constituem um modelo bastante propcio para a consolidao de um esquema concentrador de renda e de riqueza. O modelo primarizado gera altos lucros, empregos com baixa remunerao e ocupaes no formalizadas de acordo com a legislao trabalhista. O modelo de economia industrializada gera muitos empregos, de

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remunerao mais elevada, e favorece o estabelecimento de relaes formais de trabalho. Esta uma opo crucial: primarizao ou industrializao sofisticada? A possvel primarizao da economia brasileira equivaleria a uma volta ao passado, semelhante quilo que Chau (2000) chamou de colnia de explorao ou que Paul Singer (apud CHAU, 2000) chamou de dependncia consentida. Nas suas palavras:
Depois que a Amrica Latina se tornou independente, os donos das terras, das minas, do gado etc. tornaram-se em cada pas, a classe dominante, tendo ao seu lado uma elite de comerciantes e financistas que superintendia os canais que ligavam atividades agrcolas e/ou extrativas. A nova classe dominante via na dependncia de seus pases dos pases capitalistas avanados (...) o elo que os ligava civilizao, da qual se acreditavam os nicos e autnticos representantes (...). Assim, justo apelidar esta situao que se criou com a independncia e que durou, em geral, at a Primeira Guerra Mundial de dependncia consentida. Ela se caracterizava pela ausncia de qualquer dinmica interna capaz de impulsionar o desenvolvimento (op. cit., p.34).

Desenvolvimento no modelo da primarizao sinnimo de expanso das atividades agropecurias e extrativistas. A ausncia de competio com os pases centrais a outra marca deste modelo. Muito pelo contrrio, o Brasil forneceria o insumo e os pases avanados fariam o servio do beneficiamento. As caractersticas naturais e a extenso territorial do Brasil teriam determinado a nica opo de desenvolvimento nacional plausvel. Este modelo propiciaria progresso e novas oportunidades para os ricos, que poderiam adquirir bens de luxo, fazer viagens internacionais e comprar produtos eletrnicos importados sofisticadssimos. Os ricos poderiam mostrar sociedade, portanto, que tudo est disponvel para todos, bastando apenas esforo, estudo e qualificao para que se obtenha uma renda elevada e acesso aos produtos e servios dos pases centrais.

5 AS POLTICAS CAMBIAL E MONETRIA

A poltica cambial que favorece o investimento e a industrializao mais sofisticada aquela capaz de estabelecer uma taxa de cmbio competitiva para a produo e a exportao de bens manufaturados. Uma taxa cambial neste patamar, por um lado, favorece a realizao de mega-supervits comerciais e, portanto, o acmulo de reservas no-volteis. Por outro, uma proteo contra crises cambiais de desvalorizao abrupta pelo simples fato de que uma taxa desvalorizada tem uma chance menor de se desvalorizar (ainda mais) do que uma taxa valorizada. Uma poltica de administrao cambial de uma taxa que deve ser flutuante em que o Banco Central compra e vende reservas, realizando um verdadeiro processo de sintonia fina, capaz no s de manter a taxa de cmbio em patamar competitivo para as exportaes de manufaturados, mas tambm de reduzir a volatilidade cambial enfraquecendo, em decorrncia, a atividade especulativa no mercado de moeda estrangeira. A defesa do equilbrio externo requer ateno no somente com a balana comercial (ou a conta de transaes correntes), mas tambm com a conta de investimentos financeiros internacionais. Capitais financeiros que tm por finalidade financiar o investimento e a produo so bem-vindos, sejam eles domsticos ou estrangeiros. Capitais financeiros que tm o mero objetivo de sua capitalizao, sem que este processo traga benefcios produo ou ao investimento, no so bem-vindos. Estes capitais somente provocam presso valorizativa sobre o cmbio no momento da

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sua entrada e presso desvalorizativa no momento da sua sada: nada mais! A corrente dos capitais financeiros que buscam apenas a sua capitalizao via movimentos especulativos e de arbitragem deve ser desestimulada. A primeira e principal medida nesse campo o estabelecimento de uma taxa de juros bsica da economia em patamar semelhante ao da americana. Uma taxa de juros muito elevada em relao taxa de juros americana malfica para a economia em trs aspectos: i) atrai capitais financeiros especulativos para o pas; ii) eleva demasiadamente o custo de carregamento de reservas por parte do Banco Central; e iii) desestimula o investimento produtivo. Se uma taxa de juros relativamente baixa no for capaz de evitar os males dos movimentos especulativos dos capitais, outras medidas devem ser adotadas, como, por exemplo, a cobrana de impostos sobre a movimentao financeira internacional, ou outras medidas administrativas a serem definidas.11 Tais medidas devem necessariamente auxiliar na recuperao do sistema econmico nacional, ou seja, aquilo que segundo Celso Frutado apresentado nos dias de hoje como um anacronismo:
A perda de controle dos fluxos de liquidez pelos bancos centrais e a rpida integrao dos sistemas monetrios e financeiros deram lugar a uma situao nova que a prpria idia de sistema nacional passou a ser chamada de anacrnica (Furtado, 1992, p.13).

A poltica monetria que favorece o investimento e a industrializao mais sofisticada aquela que totalmente consistente com a poltica cambial descrita. No se pode determinar uma poltica monetria independentemente da poltica cambial (e vice-versa), ainda que o regime de cmbio seja flutuante, porque um regime de altas taxas de juros est necessariamente associado a um regime de cmbio valorizado, quando a economia est financeiramente aberta. Esta uma conhecida gangorra da macroeconomia. Uma poltica monetria de taxas de juros baixas consistente, portanto, com uma poltica cambial de taxa competitiva. Conforme colocado aqui, uma poltica de taxas de juros elevadas determina uma taxa de cmbio valorizada e impe custos elevadssimos de carregamento de reservas ao setor pblico, o qual recebe a taxa de juros americana e paga a taxa de juros domstica por cada dlar retido no Banco Central. A taxa de juros , assim, fundamental para manter o equilbrio externo, que deve ser entendido como: transaes com o exterior facilmente financiadas e blindagem contra movimentos de capitais financeiros que so malficos. Mas tambm fundamental para manter o equilbrio macroeconmico interno, que significa: alto crescimento com inflao baixa. Nesse sentido, uma nova concepo deveria governar a determinao da taxa de juros. Todo poupador cujos recursos no financiam algum tipo de gasto domstico (consumo ou investimento) um gerador de desemprego. Quanto maior a taxa de juros maior o estmulo para a poupana e, portanto, maior o desemprego causado pelo poupador. Logo, a taxa de juros deveria ser pensada como um instrumento capaz de punir aqueles que no querem gastar, ou seja, como um instrumento que pune o gerador de desemprego. Por conseguinte, a taxa de juros deveria ser sempre baixa, muito baixa. A taxa de juros, por ser um instrumento capaz de controlar a demanda agregada, j se mostrou um instrumento plenamente eficaz de controle da inflao. Contudo, preciso entender que sua funcionalidade depende de sua perversidade, isto , gerar
11. Ver, por exemplo, Cardim de Carvalho e Sics (2007).

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desemprego para que haja uma suficiente reduo de demanda relativamente oferta para inibir o reajuste de preos. Mas como a sociedade de bem-estar que se deseja construir deve possuir uma economia de emprego para todos, estabelece-se aqui uma contradio: de um lado um instrumento antiinflacionrio eficaz que gera desemprego e, de outro, a obrigao estratgica social e funcional permanente de gerar mais empregos.12 A alternativa no pode ser abandonar a taxa de juros, um instrumento antiinflacionrio eficaz, mas sim reduzir ao mximo possvel a utilizao antiinflacionria da taxa de juros, sem que o objetivo da estabilidade de preos seja relegado a um segundo plano. Para tanto, o objetivo da estabilidade de preos deveria ser um objetivo de todos os rgos pblicos. Logo, mais instrumentos estariam disponveis para este fim. Se a inflao estivesse sendo causada pelo aumento do feijo ou da soja, seria o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento que deveria apresentar um diagnstico do problema e apontar solues. Se a inflao estivesse sendo causada pelo aumento de margem de lucro de forma excessiva por parte da indstria automobilstica, seria o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior que deveria apresentar um diagnstico do problema e apresentar solues. O Banco Central deveria ser o controlador de ltima instncia da inflao, e no o primeiro e nico rgo do governo preocupado com um problema que amplo, complexo e com muitas especificidades. Deixar somente o Banco Central responsvel por tratar da estabilidade de preos o mesmo que solicitar a um mdico clnico geral para solucionar ora um problema do corao, ora um problema de pele, ora um problema do estmago. Manter a inflao sob controle algo to importante que deveria haver uma cmara formada por diversos organismos do governo inclusive o Banco Central e dirigida pelo ministro da Economia para deliberar sobre o assunto.

6 A ADMINISTRAO FISCAL KEYNESIANA

A administrao fiscal que favorece o investimento e a industrializao mais sofisticada aquela que busca: i) manter a economia em estado de semi-boom permanente para usar uma expresso de Keynes por meio de uma poltica de gastos sempre visando ao pleno emprego; ii) promover justia social ao estabelecer um sistema tributrio progressivo e solidrio no qual a renda e o patrimnio sejam a base da arrecadao e o consumo, a produo e o investimento sejam desonerados;13 iii) equilibrar o oramento para que o governo tenha nas suas mos uma poltica de gastos que possa ser utilizada na sua plenitude, sem restries oramentrias importantes a qualquer momento; iv) desenvolver mecanismos democrticos de deciso de gastos, assim como desburocratizar os processos de gastos do governo para que o gasto pblico possa ser feito com melhor qualidade, ou seja, sem desperdcio e com preos menores; e v) desenvolver mecanismos mais simples de arrecadao e fiscalizao da arrecadao que so procedimentos necessrios para que a carga tributria tenha o tamanho compatvel com as necessidades da sociedade de bem-estar que se pretende construir.
12. Gerar uma economia com pleno emprego uma estratgia social e funcional: com a elevada arrecadao de tributos gerados pela situao de desemprego nulo que toda a arquitetura social de uma sociedade desenvolvida financiada. 13. Ver Sics e Fattorelli (2007).

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A seguir, trs subsees tratam de problemas e conceitos essenciais da administrao fiscal que deve sustentar uma estratgia de desenvolvimento. 6.1 A SIMPLES MATEMTICA DA DETERMINAO DA RENDA Est muito em voga como recomendao para os pases em desenvolvimento, particularmente para o Brasil, a seguinte equao: reduo dos gastos correntes, reduo da carga tributria, e aumento dos investimentos pblicos. A equao garantiria um crescimento permanente da economia. No deve haver qualquer dvida de que o desperdcio, o gasto pblico sem qualidade e os custos decorrentes da ineficincia do funcionamento da mquina estatal devem ser eliminados. Esta uma ao republicana de respeito ao cidado.14 inegvel que os impostos sobre os gastos de investimento devem ser reduzidos visando aumentar sua rentabilidade esperada. Tambm indiscutvel que o investimento pblico deve ser aumentado. Estas duas ltimas (a desonerao do investimento privado e o aumento do investimento pblico) so aes keynesianas. Aes republicanas, keynesianas e outras, quando foram adotadas, explicaram o crescimento e o desenvolvimento de diversos pases. Entretanto, a anlise deve ir alm. No devem ser analisadas as parcelas da equao proposta apenas de forma isolada; deve-se examinar principalmente o seu resultado agregado esperado. De forma isolada, a adoo de cada parcela da equao deve ser vista de forma positiva. A equao prope uma reduo de gastos correntes especficos. importante ressaltar que gastos correntes geram crescimento e empregos. A compra do excesso de cafezinho desperdiado na repartio pblica gera renda e empregos na fbrica de moagem e empacotamento de caf. A compra de bicicletas para serem utilizadas por paramdicos que nem sequer foram contratados gera renda e empregos l na fbrica de bicicletas. Quando uma bolsa famlia (transferncia de renda do governo brasileiro) incorretamente concedida a uma empregada domstica que ganha salrio mnimo (ou mais) gera emprego na quitanda, no supermercado e na fbrica de massas. Eliminar estas distores uma ao republicana, necessria. Contudo, deve ficar claro que quando o governo faz um gasto corrente, algum recebe este gasto. Para quem o recebe, ele renda. Quando esta renda gasta, gera empregos e mais renda. A reduo da carga tributria sobre a compra de mquinas e equipamentos pode aumentar a rentabilidade esperada do investimento. A rentabilidade de um investimento calculada com base no preo das mquinas e equipamentos, acrescido de seus impostos, em relao receita esperada com as vendas da produo futura. A receita esperada com as vendas depende de haver crescimento econmico. Crescimento sinnimo de aumento de compras e de mercados. Portanto, a atividade empresarial uma atividade de risco onde a realidade julga expectativas de rentabilidade e d o veredicto do lucro ou do prejuzo. Logo, se existem alternativas segundo as quais o binmio rentabilidade/risco mais favorvel, apesar de ter havido reduo de
14. Diz-se de respeito ao cidado para se contrapor viso liberal que insiste em afirmar a expresso de respeito ao contribuinte. A expresso liberal busca enfatizar de forma recorrente que apenas aqueles que contriburam deveriam ter acesso aos benefcios da arrecadao. Muito pelo contrrio, a arrecadao pblica um ativo de toda a sociedade, mesmo daqueles que no contriburam para a sua formao, porque todos devem ser beneficiados. Nem todo cidado contribuinte, embora o contrrio seja verdadeiro.

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impostos, o investimento no aumentar de forma significativa. A principal concorrente pela demanda empresarial, que oferece rentabilidade atrativa e risco reduzido, a aquisio de ttulos da dvida pblica. Aumentar o investimento pblico gera diretamente empregos e renda. O trabalhador que foi contratado para construir uma estrada, que estava desempregado, no tinha renda. Passa a t-la. Passa a gastar, a comprar calados e vestimenta, por exemplo. As fbricas de calados e roupas, para atender a nova demanda, devem contratar mais trabalhadores e comprar mais insumos. Assim, mais empregos e mais compras se espalham pela economia. Logo, o investimento pblico possivelmente faz crescer o investimento privado e, certamente, o consumo. O que a equao em voga prope inicialmente uma reduo de gastos correntes. Esta economia, em primeiro lugar, reduziria a necessidade de arrecadao, o que possibilitaria a reduo de impostos, principalmente sobre a aquisio de mquinas e equipamentos sem aumentar o dficit pblico. Em segundo lugar, proporcionaria recursos para um aumento do gasto pblico em investimento sem aumentar o dficit pblico. A pergunta que deve ser feita a seguinte: isto provoca crescimento? Polticas de gastos pblicos somente geram crescimento quando pelo menos uma de duas condies atendida (ou quando h uma combinao favorvel delas): i) quando h um aumento de gastos do governo; ou ii) quando o mesmo volume de gastos redirecionado para favorecer aqueles que tm uma alta propenso a gastar, isto , por exemplo, quando quem passa a receber o gasto do governo so pobres, que gastam o que recebem e ricos, que recebiam o gasto pblico, deixam de receber; estes poupavam o que recebiam. Pobres gastam o que recebem e geram empregos e renda. Ricos j tm o seu consumo satisfeito, poupam o que ganham a mais, no geram empregos nem renda. Esta deve ser a arte da poltica fiscal de gastos que no aumenta gastos: transferir o gasto pblico que representava renda daqueles que tm baixa propenso a gastar para aqueles que tm alta propenso a gastar. Isto no um problema exclusivamente social, mas fundamentalmente uma questo de operao macroeconmica. No caso da equao proposta no haveria um aumento de gastos. Haveria de fato reduo, porque somente uma parte da reduo de gastos correntes seria transformada em gastos de investimento. A outra parte propiciaria, conforme explicitado, a reduo de impostos, sem que isto provocasse aumento do dficit pblico. Sob estas condies, teria que haver uma certeza: de que esta troca de gastos pblicos correntes por gastos pblicos em investimento corresponderia a uma troca de beneficirios dos gastos pblicos que tm uma baixa propenso a gastar por aqueles que tm uma alta propenso. E mais: que esta troca de beneficirios e propenses seria to expressiva que compensaria o impacto negativo que a reduo de gastos pblicos correntes teria sobre o crescimento. Caso contrrio, a equao da moda provocaria um efeito negativo sobre o crescimento. Existe uma simples matemtica de determinao da renda agregada de uma economia, tal como sugeriu Paul Samuelson (SAMUELSON, 1971). Os gastos do governo, o multiplicador destes gastos (que depende de propenses a gastar), o consumo, o investimento e o saldo comercial so as variveis fundamentais para explicar o crescimento econmico. to simples quanto: perde o jogo quem fez menos gols ou ganha as eleies quem tem mais votos. Se os gastos do governo vo

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ser reduzidos segundo a proposio da equao da moda, preciso aumentar de forma significativa o multiplicador de gastos do governo (trocando beneficirios ricos por pobres). Seno, a poltica ser de contrao da renda e reduo do ritmo de gerao de empregos. 6.2 GASTOS PBLICOS, DFICITS E DESEMPREGO Foi o economista ingls, John Maynard Keynes, quem consagrou a idia de que a taxa de desemprego poderia ser mantida em patamares bem reduzidos se uma poltica fiscal de gastos fosse corretamente posta em operao. A varivel econmica mais importante na teoria de Keynes sempre foi o emprego. Sua obra mais importante, publicada em 1936 e cada vez mais atual, chama-se Teoria Geral do Emprego (...) e no Teoria Geral do Crescimento (...). Hoje em dia, a varivel real mais observada e discutida a taxa de crescimento econmico. Porm, a taxa de desemprego e quantos milhes de pessoas esto desempregadas no somente representam de forma muito mais fidedigna a realidade econmica de um pas, mas revelam tambm a realidade social de uma economia. O direito econmico mais bsico que um indivduo deveria ter, segundo Keynes, era o direito renda obtida por meio do trabalho. O Estado deveria garantir este direito. A teoria de Keynes demonstrou que trabalhadores e empresrios, interagindo livremente em plena concorrncia, no poderiam prover vagas suficientes para absorver todos aqueles que buscavam renda que deveria ser obtida pela venda do esforo fsico e/ou mental, o nico ativo que os trabalhadores possuem. Empresrios, agindo de forma racional, no podem ofertar vagas de trabalho quando vislumbram uma queda das suas vendas futuras. Ento, o papel do Estado, por intermdio de polticas governamentais, deveria ser estimular a gerao de expectativas empresarias otimistas, promovendo um ambiente em que empresrios contratassem mais e mais trabalhadores. A poltica fiscal foi identificada, por Keynes, como aquela poltica capaz de fazer o servio de manter o desemprego quase nulo. O gasto pblico, especialmente aquele em atividades intensivas em trabalho, o elemento bsico desta poltica. A realizao de grandes obras pblicas, por exemplo, contrata muitos trabalhadores que vo gastar os seus salrios comprando bens de consumo. este cenrio esperado de aumento de suas vendas que os empresrios precisam vislumbrar para elevar a sua produo e contratar mais trabalhadores. H ento um efeito multiplicador do emprego gerado pelo gasto pblico, que cria, em cadeia, empregos tambm nas fbricas de bens de consumo. Para pr em prtica essa poltica discricionria fiscal de gastos, as finanas pblicas precisam estar sempre sadias, isto , preferencialmente equilibradas. Para realizar gastos, um governo precisa ter condies oramentrias para faz-lo. Um governo que possui uma dvida pblica muito grande pode estar sujeito a pagar um servio elevado por esta dvida. Talvez sob estas condies, o governo tenha perdido a capacidade de utilizar o instrumento apreciado por Keynes, dado que seu oramento pode ser altamente deficitrio, o que impediria, ou pelo menos reduziria demasiadamente, a sua capacidade de realizao de gastos pblicos adicionais. exatamente sob condies de dificuldade que a aplicao de polticas macroeconmicas keynesianas deve ser objeto de reflexo, anlise e re-elaborao. Sob condies ideais, basta aplic-las e colher os frutos. Se o oramento pblico possui

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um dficit reduzido, e se necessrio que o governo gaste mais: gaste-se mais e aumente-se o dficit. Desequilbrios oramentrios devem ser sempre evitados, mas em condies emergenciais, podem ser aceitos. Contudo, se o oramento j est no limite mximo de dficit aceitvel, se a carga tributria no pode ser elevada e o governo precisa gerar mais empregos, ento o que o governo deve fazer : mudar a composio dos seus gastos, trocando gastos que geram poucos empregos por gastos que geram muitos empregos. Por exemplo, reduzir o gasto pblico com o pagamento de servio da dvida que no gera empregos, e gastar mais em construo de infraestrutura pblica. Cada gasto do governo tem um multiplicador de empregos diferente. Quem recebe juros proveniente do carregamento de dvida pblica no realiza gastos adicionais, visto que tem todo o seu consumo j plenamente satisfeito. Mas o trabalhador da construo civil, contratado pelo governo para fazer uma estrada, necessariamente gasta tudo o que recebe. Esta frmula de recomposio de gastos pblicos, sem aument-los, alm de reduzir o desemprego, proporcionaria tambm uma reduo do dficit pblico e, possivelmente, um equilbrio do oramento. Com crescimento econmico haver aumento da arrecadao e reduo de alguns tipos especficos de gastos, tal como o gasto com o pagamento de seguro-desemprego. H uma lio importante a ser destacada na trajetria macroeconmica descrita. O oramento equilibrado o sintoma de uma economia vigorosa que possui baixo desemprego. E o dficit pblico o sintoma de uma economia com elevado desemprego. A doena bsica de certas economias, ento, no so seus dficits pblicos, mas suas elevadas taxas de desemprego. Dficits so sintomas que devem ser eliminados porque impedem que economias utilizem polticas keynesianas de gastos na rubrica obras pblicas em condies ideais, onde seus resultados so mais previsveis. Entretanto, tentar eliminar o dficit pblico pelo corte de gastos correntes e de investimento em uma economia que possui a doena crnica do desemprego tarefa quase impossvel, e que obter, como resultado, mais dficit e mais desemprego. Doenas devem ser combatidas com ataques s suas causas, e no aos seus sintomas. Um corte de gastos correntes e de investimentos em situao de elevado desemprego provocar, por um lado, uma reduo da arrecadao, porque agravar o desemprego, e, por outro lado, um aumento de gastos em determinadas rubricas, tais como o seguro-desemprego. Ento, um corte de gastos correntes e de investimento pode aumentar o dficit, e no forosamente reduzi-lo. Deve-se, em concluso, rejeitar a ocorrncia de dficits pblicos profundos e permanentes, porque impedem a realizao discricionria e emergencial de polticas de gastos governamentais de combate ao desemprego. Deve-se, ainda, buscar eliminar os dficits pblicos por meio do combate ao desemprego, e no do corte de gastos correntes e de investimento, quando a economia e a sociedade j esto em situao de penria. preciso ficar claro que resultados oramentrios so sintomas. Quando a economia possui alto desemprego, o oramento ser deficitrio. Quando a economia est em situao de pleno emprego, o oramento pblico ser superavitrio. O nvel de desemprego a doena; o resultado oramentrio apenas o sintoma.

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6.3 JUSTIA SOCIAL E ORGANIZAO DO ORAMENTO Nos tempos modernos, em que vigoram o capitalismo e a democracia, o Estado um prestador de servios sociedade que o constituiu. Portanto, necessita de recursos. Alguns servios so necessrios para organizar a sociedade de forma civilizada; outros so necessrios porque promovem justia social. Entre os primeiros, destaca-se a prestao do servio de segurana pblica realizado por intermdio do aparato policial. Ao mesmo tempo, a justia social deve ser alcanada, por exemplo, pelo acesso amplo e irrestrito dos indivduos a sistemas de sade e educao de alta qualidade. Impostos, taxas e contribuies so, por conseguinte, uma necessidade da vida civilizada. H diferenas de ganhos, por vezes substanciais, que conformam as rendas dos indivduos que vivem em sociedade. O ponto de partida para a promoo da justia social a alquota contributiva cobrada de cada indivduo. Est consagrado que aqueles que ganham mais devem pagar alquotas superiores queles que ganham menos. Assim, pelas alquotas diferenciadas que sacrifcios para o pagamento de impostos podem ser equalizados. Logo, um imposto com alquota nica no socialmente justo porque estabelece um sacrifcio menor queles que ganham mais. reconhecido tambm que a melhor forma de diferenciar alquotas se d via imposto direto sobre a renda e sobre o patrimnio. Os impostos indiretos sobre mercadorias de uso generalizado como o leite, por exemplo, que possuem a mesma alquota para todo e qualquer consumidor, so injustos, porque sacrificam demasiadamente os menos afluentes relativamente aos mais ricos. O outro canal de promoo da justia social est na forma do gasto da arrecadao realizada. Contudo, a justia social deve ser entendida por meio de um conceito amplo; muito mais do que o lema do Robin Wood: tirar dos ricos para dar aos pobres. Justia social mais do que um conjunto de mecanismos de transferncias de renda. Em uma sociedade democrtica e com uma economia de mercado, a justia social desejada a instituio pblica que oferta segurana de vida com qualidade para todos, sem qualquer distino de idade, de condio (formal ou informal) no mercado de trabalho, de condio fsica, racial, social ou religiosa. Os gastos pblicos devem ser feitos de modo a atender a todas as necessidades de uma vida individual e social com alta qualidade. Devem ser realizados para gerar empregos para todos aqueles que desejam trabalhar, mas tambm devem ser feitos na forma de programas de pagamentos monetrios queles que esto desalentados para sempre, ou seja, que foram colocados margem do mercado de trabalho em carter definitivo. Mais do que isso: devem prover a todos desde o bsico para a sobrevivncia em uma sociedade civilizada como o acesso a sistemas de sade e educao sofisticados at gastos com alimentos para a alma dos indivduos, tais como programas culturais. O gasto pblico deve ser, em resumo, voltado para garantir qualidade de vida para todos: todos devem ter o direito de ter acesso a tudo. Faz-se justia social tambm impedindo a constituio de mecanismos que geram oportunidades diferenciadas. Diferenas de rendas devem ser aceitas at certo grau; diferenas de riqueza e patrimnio tambm. Mas acessos e oportunidades diferenciadas no podem ser aceitos. A instituio da justia social deve impedir a

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emergncia de mecanismos que geram privilgios como, por exemplo, a transferncia de heranas em magnitude capaz de fazer um indivduo se diferenciar dos demais no por sua capacidade, mas sim pela capacidade de seus antecessores. A promoo da justia social um ato de investimento permanente do Estado na sua sociedade, da ser um ato de investimento da sociedade nela mesma. Isto implica que o oramento pblico no pode ser contabilmente dividido, de forma mope, em gastos correntes e gastos de investimento. Gastos de investimento seriam apenas os gastos em ativos que constituem a infra-estrutura de um pas, tais como estradas, ferrovias etc., e gastos correntes so todos os gastos para fazer funcionar a mquina pblica, tais como o pagamento de salrios ao funcionalismo, gastos com material escolar etc. Essa diviso est absolutamente incorreta, pois o Estado investe em infra-estrutura (estradas, ferrovias), mas investe fundamentalmente em indivduos, investe em qualidade de vida. Portanto, a diviso deveria ser outra. Todo o gasto com atividades finalsticas deveria ser considerado investimento pblico. E todo o gasto que sustenta as atividades-fim deve ser considerado gasto corrente. Por exemplo, o salrio de um mdico no pode ser rubricado como gasto corrente. Gasto corrente seria o gasto com salrios de funcionrios administrativos do Ministrio da Sade. O gasto com a realizao de um grande concerto pblico de msica clssica no pode ser considerado gasto corrente; isto deve ser considerado investimento em milhares de indivduos. Essa reorganizao oramentria teria implicaes. Governos que adotassem essa metodologia oramentria deveriam buscar reduzir os gastos correntes em relao aos gastos de investimento, sem prejuzo destes, porque isto representaria aumento da produtividade da mquina pblica o que plenamente desejvel. Cortar gastos correntes, como querem os conservadores, sem mudar a metodologia oramentria, significa retirar do Estado o seu papel original. Afinal, o Estado uma criao da sociedade para benefici-la, para mant-la organizada, para trazer segurana social para suas famlias, para garantir segurana social para a coletividade. para isso que indivduos recolhem impostos, contribuies e taxas. Cortar gastos correntes sem mudar a organizao do oramento, como querem os conservadores, poderia at, nas melhor das hipteses, auxiliar a tornar o oramento equilibrado, mas a sociedade estaria em permanente estado de desequilbrio porque no haveria qualidade de vida.

7 CONCLUSO
Uma estratgia de desenvolvimento deve conter trs partes. A primeira deve ser uma descrio do objetivo final, no caso, o Brasil que queremos. A segunda deve ser a poltica macroeconmica que deve facilitar a trajetria ao ponto de chegada. A terceira o conjunto de polticas pblicas de realizao de justia social e manuteno do pas em estado avanado, isto , um lcus da felicidade humana. Contudo, uma estratgia de desenvolvimento no uma plano de gabinete. Planos de gabinete em regimes democrticos com economias de mercado possuem chances quase nulas de serem bem-sucedidos. Uma estratgia de desenvolvimento deve ser construda em parceria com a sociedade e deve emular o seu imaginrio, deve se tornar um sonho da grande maioria da populao. Aqui residem exatamente as maiores chances de um pas no desenvolvido se transformar em pas desenvolvido.

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O Brasil que queremos deve funcionar com ampla participao poltica de sua populao, a qual deve ter a capacidade de decidir desde a posio do jardim na rea de lazer do bairro at questes cruciais como o formato do sistema de seguridade social. Deve ser um pas tecnologicamente avanado, para que possa ter uma economia em condies de propiciar rendas com diferenas socialmente justas, e trabalho formalizado com garantias e direitos assegurados. Deve ser um pas no qual a busca pelo pleno emprego se torne uma obsesso. O pleno emprego mantm a organizao social coesa, tanto do ponto de vista da auto-estima de cada indivduo quanto da arrecadao tributria que pode gerar para financiar o estado de bem-estar social. Ademais, o Brasil que queremos deve ter uma poltica permanente de moradia digna para todos; deve ter um territrio planejado, inclusive o manejo do seu meio ambiente. O pas que queremos deve ter tambm um sistema de seguridade social de mxima qualidade e de acesso universalizado. H dois sistemas que devem compor a seguridade social que so essenciais: um sistema de sade e um sistema educativo que devem ser gratuitos e de mxima qualidade para todos os nveis e necessidades. A polticas macroeconmicas que podem abrir caminho para o desenvolvimento do pas so descritas a seguir. 1) Poltica monetria: deve administrar uma taxa de juros baixa, capaz de estimular o investimento produtivo e desestimular o investimento financeiro que pode ser gerador de desemprego; uma taxa de juros baixa que reduza o custo de carregamento de reservas por parte do Banco Central; e uma taxa de juros tal que no atraia capitais especulativos de curto prazo para o sistema financeiro domstico. 2) Poltica cambial: deve administrar uma taxa de cmbio desvalorizada ou competitiva para a exportao de produtos manufaturados taxas neste nvel so geradoras de mega-supervits comerciais sustentveis no tempo. Uma taxa de cmbio desvalorizada tambm uma proteo contra ataques especulativos, pois uma taxa j desvalorizada tem menor chance de ser ainda mais desvalorizada. Uma poltica de administrao cambial deve tambm objetivar regular o movimento de capitais financeiros especulativos que tem se mostrado malfico para as economias no desenvolvidas tal como evidenciado na experincia brasileira entre os anos 1995 e 2002. 3) Administrao fiscal: deve ser capaz de estabelecer um sistema tributrio progressivo e com uma carga compatvel com as necessidades de financiamento do estado de bem-estar social. Ademais, deve controlar o nvel de gastos pblicos com o objetivo de manter o pleno emprego e elevar a qualidade de vida em sociedade. Deve ainda buscar o equilbrio oramentrio como resultado do vigor econmico alcanado. Obter equilbrio fiscal fundamental para deixar o governo em condies confortveis para realizar polticas de combate ao desemprego e melhorar a qualidade dos programas sociais. Por ltimo, a administrao fiscal deve ser remodelada para assumir a concepo de que gastos de investimento so gastos de atividades-fim por exemplo, educao, sade etc. , e gastos correntes so aqueles que sustentam a realizao das atividades finalsticas.

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REFERNCIAS
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