Administracao Publica para A ESAF Aula 03

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS
Aula 03
Prezados alunos! Esta a terceira aula do curso da Administrao Pblica para ESAF. Combinamos que veramos nela os seguintes itens:
Aula 03 27/04: Organizao do Estado e da Administrao Pblica. Desconcentrao e descentralizao administrativa. Estado unitrio e Estado federativo. Relaes entre esferas de governo e regime federativo. Sistemas de governo. Coordenao Executiva problemas da articulao versus a fragmentao de aes governamentais. Dimenses da coordenao: intragovernamental, intergovernamental e governo-sociedade.
Porm, estou deixando os sistemas de governo para a prxima aula, pois tem uma relao grande com os itens de governabilidade e governana, tanto que muitos editais os colocam juntos. Caso vocs tenham alguma dvida ou crtica, utilizem o frum, pois ele um instrumento importante no estudo de vocs. Lembro que no h limite de tempo para postar as dvidas. Assim, se vocs tiverem alguma dvida em relao s primeiras aulas, fiquem a vontade para perguntar. Gostaria de chamar a ateno de quem estuda para AFRFB e AFT que eu estou abordando os consrcios pblicos dentro de coordenao executiva, mas eles so cobrados tambm dentro de Organizao Administrativa, tanto que caiu na ltima prova de AFT. Boa Aula!
SUMRIO
1 ORGANIZAO ADMINISTRATIVA ...................................................................................................................2 1.1 1.2 1.3 1.4 2 DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO ..................................................................................................................... 2 DECRETOLEI 200/1967............................................................................................................................................ 6 ADMINISTRAO INDIRETA .......................................................................................................................................... 8 NOVAS FIGURAS ADMINISTRATIVAS ............................................................................................................................. 14
FEDERALISMO ............................................................................................................................................... 27 2.1 2.2 RELAES ENTRE ESFERAS DE GOVERNO E REGIME FEDERATIVO ......................................................................................... 33 ESTADO FEDERAL NO BRASIL ......................................................................................................................................38
COORDENAO EXECUTIVA .......................................................................................................................... 44
www.pontodosconcursos.com.br

3.1 3.2 4 INTRAGOVERNAMENTAL ............................................................................................................................................ 44 INTERGOVERNAMENTAL ............................................................................................................................................ 48
QUESTES..................................................................................................................................................... 60 4.1 4.2 4.3 4.4 ORGANIZAO ADMINISTRATIVA ................................................................................................................................60 FEDERALISMO E COORDENAO EXECUTIVA ................................................................................................................. 77 GABARITO ............................................................................................................................................................ 103 LISTA DAS QUESTES.............................................................................................................................................. 104
5 6
LEITURA SUGERIDA ..................................................................................................................................... 118 BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................................................. 118
1 Organizao administrativa
O item organizao administrativa faz parte mais de Direito Administrativo do que de Administrao Pblica. Eu sempre falo que esta uma disciplina Bombril, pois eles colocam dentro dela todo tipo de contedo que no sabem onde incluir. Assim, muitos editais de Administrao Pblica trazem itens de Cincia Poltica, Polticas Pblicas, Oramento, Direito Constitucional e Direito Administrativo. Com efeito, o que veremos aqui um contedo que muitos de vocs podem j ter estudado em editais de direito administrativo. Veremos a distino entre administrao direta e indireta, entre descentralizao e desconcentrao, estudaremos os tipos de entidades da administrao indireta e as novas figuras jurdicas trazidas pela reforma administrativa da Emenda Constitucional 19/1998, que, como vimos, teve origem no Plano Diretor.
1.1 DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO

sempre bom conhecermos as definies de autores que as bancas gostam de usar. E um deles a Maria Sylvia Zanella Di Pietro, segundo a qual: Descentralizao a distribuio de competncia de uma para outra pessoa, fsica ou jurdica. Difere da desconcentrao pelo fato de ser esta uma distribuio interna de competncias, ou seja, uma distribuio de competncia dentro da mesma pessoa jurdica; sabe-se que a Administrao Pblica organizada hierarquicamente, como se fosse uma pirmide em cujo pice se situa o Chefe do Poder Executivo. As atribuies administrativas so outorgadas aos vrios rgos que www.pontodosconcursos.com.br 2
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS compem a hierarquia, criando-se uma relao de coordenao e subordinao entre uns e outros. Isso feito para descongestionar, desconcentrar, tirar do centro um volume grande de atribuies, para permitir seu mais adequado e racional desempenho. A desconcentrao liga-se hierarquia. A descentralizao pressupe a existncia de, pelo menos, duas pessoas, entre as quais se repartem as competncias. A desconcentrao compreende o processo de distribuio de competncia dentro da mesma pessoa jurdica, dentro da hierarquia. J a descentralizao envolve a existncia de outra pessoa jurdica para quem repassada determinada competncia. Por exemplo, cabe ao Estado recolher tributos da sociedade. Esta competncia foi transferida para o Ministrio da Fazenda. Este, por sua vez, transferiu-a para a Secretaria da Receita Federal do Brasil, que criou superintendncias regionais responsveis pelo recolhimento dos tributos em determinados estados. Cada superintendncia possui suas delegacias nos municpios. Reparem que foram criados vrios rgos, que no possuem personalidade jurdica prpria. Estamos diante da desconcentrao. Outra competncia do Estado emitir ttulos da dvida. Cabe ao Banco Central desempenhar tal tarefa, uma autarquia ligada ao Ministrio da Fazenda. Portanto, neste caso, foi criada uma nova pessoa jurdica, distinta, que recebeu determinada incumbncia do ente central. Estamos diante da descentralizao. Quando o BC cria unidades em cada estado da federao, temos mais uma vez desconcentrao. A desconcentrao ocorre com a criao de rgos, que no so dotados de personalidade prpria. J a descentralizao pode ocorrer para uma entidade da administrao indireta ou para o setor privado. Sempre deve existir uma segunda pessoa jurdica que recebe as atribuies. Podemos falar ainda em centralizao, que a prestao de um servio pblico diretamente por certa pessoa poltica, por meio de seus rgos, centros de competncia sem personalidade jurdica. a prpria pessoa poltica, agindo por intermdio de seus rgos, quem est executando diretamente certa tarefa. Ela pode ser ento desconcentrada, quando se criam os rgos. Assim, a desconcentrao pode ocorrer no interior de uma pessoa poltica, como Unio, estados e municpios, ocorrendo uma primeira distribuio de competncias entre seus Ministrios ou secretarias. Estes, por sua vez, distribuem parte de suas competncias entre rgos inferiores, integrantes de sua estrutura. Ela tambm ocorre dentro das entidades administrativas, como o INSS, uma autarquia, que cria superintendncias regionais nos estados. Segundo a Lei 9.784 de 1999:
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 2 Para os fins desta Lei, consideram-se: I - rgo - a unidade de atuao integrante da estrutura da Administrao direta e da estrutura da Administrao indireta; II - entidade - a unidade de atuao dotada de personalidade jurdica; Portanto, rgo no possui personalidade jurdica, ele o resultado da desconcentrao, que pode ocorrer de diferentes formas: em funo da matria, com a criao, por exemplo, do Ministrio da Sade, da Fazenda, etc.; em razo da hierarquia, criando-se rgos superiores e subordinados; ou por motivos geogrficos, como as superintendncias da Receita Federal nos estados. Segundo Hely Lopes Meirelles: rgos pblicos so centros de competncia institudos para o desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem. So unidades de ao com atribuies especficas na organizao estatal. Cada rgo, como centro de competncia governamental ou administrativa, tem necessariamente funes, cargos e agentes, mas distinto desses elementos, que podem ser modificados, substitudos ou retirados sem supresso da unidade orgnica. O autor traz uma classificao dos rgos pblicos. Primeiro, quanto posio estatal: rgos Independentes: So os definidos na Constituio e representativos dos Poderes do Estado. No possuem qualquer subordinao hierrquica e somente so controlados uns pelos outros. Ex.: Congresso Nacional, Cmara dos Deputados, Senado Federal, Chefias do Executivo, Tribunais e Juzes, Ministrio Pblico e Tribunais de Contas. rgos Autnomos: So os subordinados diretamente cpula da Administrao. Tm ampla autonomia administrativa, financeira e tcnica, caracterizando-se como rgos diretivos, com funes de planejamento, superviso, coordenao e controle das atividades que constituem sua rea de competncia. Seus dirigentes so, em geral, agentes polticos nomeados em comisso. So os Ministrios e Secretarias, bem como a AGU (Advocacia-Geral da Unio) e as Procuradorias dos Estados e Municpios. rgos Superiores: Detm poder de direo, controle, deciso e comando dos assuntos de sua competncia especfica. Representam as primeiras divises dos rgos independentes e autnomos. Ex.: Gabinetes, Coordenadorias, Departamentos, Divises, etc.
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS rgos Subalternos: So os que se destinam execuo dos trabalhos de rotina, cumprindo ordens superiores. Ex.: portarias, sees de expediente, etc.
Outra classificao quanto estrutura dos rgos: rgos Simples: tambm conhecidos por unitrios, so aqueles que possuem apenas um nico centro de competncia, sua caracterstica fundamental a ausncia de outro rgo em sua estrutura, para auxili-lo no desempenho de suas funes; rgos Compostos: so aqueles que em sua estrutura possuem outros rgos menores, seja com desempenho de funo principal ou de auxilio nas atividades, as funes so distribudas em vrios centros de competncia, sob a superviso do rgo de chefia.
Quanto atuao funcional: rgos Singulares: so aqueles que decidem e atuam por meio de um nico agente, o chefe. Os rgos singulares possuem vrios agentes auxiliares, mas sua caracterstica de singularidade expressa pelo desenvolvimento de sua funo por um nico agente, em geral o titular. rgos Coletivos: so aqueles que decidem pela manifestao de vrios membros, de forma conjunta e por maioria, sem a prevalncia da vontade do chefe, a vontade da maioria imposta de forma legal, regimental ou estatutria.
Na descentralizao so necessrias pelo menos duas pessoas jurdicas, uma que possui determinada atribuio e que a transfere para uma segunda, fora da sua estrutura hierrquica. A transferncia de atribuies para entidades da administrao indireta apenas uma das formas de descentralizao. Maria Sylvia Zanella Di Pietro classifica os tipos de descentralizao da seguinte forma: Descentralizao Poltica: ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuies prprias que no decorrem do ente central; a situao dos Estados-membros da federao e, no Brasil, tambm dos Municpios. Cada um desses entes locais detm competncia legislativa prpria que no decorre da Unio nem a ela se subordina. Descentralizao Administrativa: ocorre quando as atribuies que os entes descentralizados exercem s tm valor jurdico que lhes empresta o ente central. A titularidade do servio continua com o ente central administrativa, a autora enquadra trs tipos de
Dentro da descentralizao descentralizao:
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Territorial ou Geogrfica: verifica-se quando uma entidade local dotada de personalidade jurdica prpria, de direito pblico, com capacidade administrativa genrica. prpria dos Estados unitrios, constitudos por Departamentos, Regies, Provncias, etc. A capacidade administrativa genrica a capacidade de exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos pblicos de interesse da coletividade. No entanto, importante realar que a descentralizao administrativa territorial mantm a sujeio a controle pelo poder central. Por Servios, Funcional ou Tcnica: ocorre quando o poder pblico cria uma pessoa jurdica de direito pblico ou privado e a ela atribui a titularidade e a execuo de determinado servio pblico. No Brasil, esta criao somente pode dar-se por meio de lei e corresponde, basicamente, figura de autarquia, mas abrange tambm as fundaes governamentais, sociedades de economia mista e empresas pblicas, que exeram servios pblicos. Por Colaborao: ocorre quando se transfere a execuo de determinado servios pblico a pessoa jurdica de direito privado, previamente existente, conservando o Poder Pblico a titularidade do servio. Ocorre por meio da concesso, permisso ou autorizao de servio pblico.
1.2 DECRETO-LEI 200/1967

O Decreto-Lei n. 200 de 1967 tratou da composio da Administrao Pblica Federal, asseverando que esta compreende: A Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios; A Administrao Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurdica prpria: o Autarquias; o Empresas Pblicas; o Sociedades de Economia Mista. o Fundaes pblicas. Quando o Decreto estabeleceu a distino entre administrao direta e indireta, no significa que antes no haviam estruturas descentralizadas com personalidade jurdica prpria. Bresser Pereira afirma que a primeira autarquia foi criada em 1938. O que o DL200 fez foi reforar esta distino, deixando bem clara a presena de entidades com autonomia administrativa, o que iria ser o grande centro da reforma. Vimos na aula
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS passada que a sua grande caracterstica foi a descentralizao para a administrao indireta. O DL200, buscando concretizar o princpio da coordenao, tambm organizou a administrao pblica na forma de sistemas, no que se refere s atividades-meio: Art. 30. Sero organizadas sob a forma de sistema as atividades de pessoal, oramento, estatstica, administrao financeira, contabilidade e auditoria, e servios gerais, alm de outras atividades auxiliares comuns a todos os rgos da Administrao que, a critrio do Poder Executivo, necessitem de coordenao central. 1 Os servios incumbidos do exerccio das atividades de que trata ste artigo consideram-se integrados no sistema respectivo e ficam, consequentemente, sujeitos orientao normativa, superviso tcnica e fiscalizao especfica do rgo central do sistema, sem prejuzo da subordinao ao rgo em cuja estrutura administrativa estiverem. A ideia da reforma era fazer com que as reas meio da administrao pblica, ou atividades de staff, fossem integradas. Veremos na Aula 09 a distino entre atividades linha e atividades de staff. As primeiras so as atividades-fim da organizao, ligadas sua misso. As ltimas so as atividades-meio, que do suporte as anteriores. Por exemplo, nos Tribunais as atividades linha so aquelas relacionadas com a funo judicante, como a anlise dos processos, a citao, os recursos, etc. As atividades meio so as de recursos humanos, informtica, manuteno da infraestrutura, etc. Assim, por exemplo, cada rgo do executivo federal possui uma unidade voltada para a administrao de pessoal, a rea de recursos humanos. Estas vrias unidades permanecem na hierarquia do rgo, mas se submetem orientao normativa, superviso tcnica e fiscalizao especfica do rgo central do sistema. Podemos dizer que se trata de uma autoridade funcional, em que um rgo central estabelece os procedimentos e as normas da rea de pessoal e possui autoridade apenas sobre este aspecto especfico. Dessa forma, em 1970, por meio do Decreto n 67.326, foi criado o Sistema de Pessoal Civil da Administrao Federal (SIPEC), cujo rgo central a Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento. Com efeito, na Polcia Federal h um setor de recursos humanos, assim como no Ministrio do Turismo e na Superintendncia da Receita Federal no Paran. Cada uma dessas unidades de RH se submete orientao normativa, superviso tcnica e fiscalizao especfica do rgo central do sistema.
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Ainda temos outros sistemas, como o Sistema de Servios Gerais (SISG), Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (SISP), Sistema de Organizao e Modernizao Administrativa (SOMAD), Sistema de Planejamento e de Oramento Federal (SPO), Sistema Nacional de Arquivos (SINAR), Sistema de Controle Interno (SCI), entre outros.
1.3 ADMINISTRAO INDIRETA

A administrao indireta composta por entidades de direito pblico e de direito privado. A diferena entre esses dois tipos ocorre em funo da sua forma de criao: entidades de direito pblico so criadas diretamente por lei especfica; entidades de direito privado so criadas pelo registro de seu ato constitutivo, aps autorizao em lei especfica. Segundo a CF88: XIX - somente por lei especfica podero ser criadas empresa pblica, sociedade de economia mista, autarquia ou fundao pblica; XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao; Este inciso foi alterado pela Emenda Constitucional 19 de 1998. Surgiu ento uma discusso em torno da criao das fundaes pblicas, que, segundo a nova redao, no seriam criadas por lei, mas sim teriam sua criao autorizada por lei. O STF analisou essa mudana e foi estabelecido que, atualmente, h duas modalidades de fundao pblica: as de direito pblico e as de direito privado. Aquelas so criadas por lei especfica; estas, pelo registro do ato constitutivo, aps autorizao em lei especfica. Assim, autarquias e fundaes pblicas de direito pblico so criadas por lei. Fundaes pblicas de direito privado, empresas pblicas e sociedades de economia mista tm sua criao autorizada por lei e so criadas pelo de seu ato constitutivo. A lei especfica autoriza a instituio da entidade; a partir desta autorizao, o chefe do Poder Executivo edita o ato constitutivo da entidade, sob a forma de decreto; este decreto levado a registro na Junta Comercial ou no Registro Civil de Pessoas Jurdicas, conforme o caso; com a efetivao do registro a entidade adquire personalidade jurdica. Outro ponto em relao s entidades da administrao indireta est no seu controle. De um lado, a entidade da Administrao Indireta tem o direito de exercer com certa independncia a atividade a ela cometida por lei (capacidade de auto-administrao); de outro, tem o dever de exercer esta atividade, tambm com base nos termos postos na lei. Tal noo essencial para que possamos entender a extenso do controle exercido pelos www.pontodosconcursos.com.br 8
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS rgos centrais da Administrao sobre as entidades da Administrao Indireta a eles vinculadas. Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro: Disso resultam dois aspectos concernentes s entidades que exercem servios pblicos descentralizados: de um lado, a capacidade de autoadministrao, que lhes confere o direito de exercer, com independncia, o servio que lhes foi outorgado por lei, podendo opor esse direito at mesmo pessoa poltica que as instituiu. De outro lado, o dever de desempenhar esse servio, o que as coloca sob fiscalizao do Poder Pblico; este precisa assegurar-se de que aquela atividade que era sua e foi transferida a outra pessoa poltica seja exercida adequadamente Portanto podemos definir a tutela ou controle finalstico como o controle exercido pelos rgos centrais da Administrao Direta sobre as entidades da Administrao Indireta a eles vinculadas, nas hipteses expressamente previstas em lei e na forma por esta estabelecida. No h relao de subordinao, de hierarquia, entre a Administrao Direta e as entidades da Administrao Indireta, mas sim um controle finalstico. Na esfera federal a tutela denominada superviso ministerial e tem como objetivos, segundo o art. 26 do Decreto-lei 200/67: I a realizao dos objetivos fixados nos atos de constituio da entidade; II a harmonia com a poltica e a programao do Governo no setor de atuao da entidade; III a eficincia administrativa; IV a autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade.
1.3.1 Autarquias
As autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico, institudas diretamente por lei especfica, para o desempenho de atividades tpicas de Estado, gozando de todas as prerrogativas e sujeitando-se a todas as restries estabelecidas para a Administrao Pblica Direta. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a autarquia : A pessoa jurdica de direito pblico, criada por lei, com capacidade de auto-administrao, para o desempenho de servio pblico
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei. E para Jos dos Santos Carvalho Filho: Pessoa jurdica de direito pblico, integrante da Administrao Indireta, criada por lei para desempenhar funes que, despidas de carter econmico, sejam prprias e tpicas do Estado. As autarquias no so subordinadas Administrao Direta, mas apenas vinculadas aos seus rgos centrais, para fins de tutela. As autarquias possuem natureza jurdica de direito pblico, a exemplo das pessoas polticas. Em virtude disto so criadas diretamente pela lei instituidora, sem necessidade de registro. importante ressaltar que essas entidades detm poder de auto-administrao, mas no de auto-organizao; em outras palavras, possuem capacidade de gerir a si prprias, mas dentro dos parmetros estabelecidos pela lei instituidora, os quais no detm competncia para alterar. Sua personalidade jurdica de direito pblico e o fato de exercerem atividades tipicamente estatais so seus diferenciais quanto s demais entidades da Administrao Indireta. As autarquias so consideradas um servio pblico personalizado, expresso que indica a natureza de sua atividade (sempre prestao de servios tipicamente estatais) e o fato de constiturem uma pessoa jurdica, com capacidade de adquirir direitos e contrair obrigaes em nome prprio. A natureza de direito pblico das autarquias assegura as mesmas prerrogativas e privilgios das pessoas polticas, dentre eles o processo especial de execuo, previsto no art. 100 da CF e nos art. 730 e 731 do CPC; os prazos dilatados em juzo; o duplo grau de jurisdio obrigatrio; o juzo privativo na Justia Federal, quando federais; a impenhorabilidade de seus bens; a imunidade tributria; a autoexecutoriedade de seus atos, entre tantos outros.
1.3.2 Fundaes Pblicas

As fundaes so figuras jurdicas oriundas do direito privado, constitudas pela atribuio de personalidade jurdica a um patrimnio e pela sua destinao a um fim especfico, sempre de carter social. Elas so constitudas por um patrimnio particular com o objetivo de prestar, sem fins lucrativos, um servio de ndole social, como sade, educao e assistncia. As fundaes pblicas coincidem com as fundaes privadas no que tange finalidade social e ao objeto no-lucrativo, s que o Poder Pblico que cria a entidade, afetando para tanto parcela do patrimnio pblico.
10
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Alguns autores admitem a participao de capital privado nas fundaes pblicas. Contudo, a maioria entende que ela deve ser formada exclusivamente por recursos pblicos. O que se aceita que a fundao, depois de criada com recursos exclusivamente pblicos, possa receber tambm recursos de particulares para a manuteno de suas atividades. Na esfera federal, o Decreto-Lei 200/67 define essa entidade como: A entidade dotada de personalidade jurdica de Direito Privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades de Direito Pblico, com autonomia administrativa, patrimnio gerido pelos respectivos rgos de direo, e funcionamento custeado por recursos da Unio e outras fontes. No que se refere s fundaes pblicas de direito privado, so elas regidas por um regime jurdico hbrido, em parte pblico e em parte privado. Segundo Di Pietro, quando a Administrao Pblica cria fundao de direito privado, ela se submete ao direito comum em tudo aquilo que no for expressamente derrogado por normas de direito pblico. Portanto, o regime jurdico preponderantemente aplicvel s fundaes pblicas de direito privado o regime jurdico de direito privado. Entretanto, em muitos casos ser o direito pblico aplicvel s fundaes pblicas de direito privado, por exemplo, no que concerne ao controle administrativo; ao controle externo a cargo do Poder Legislativo, auxiliado pelo Tribunal de Contas; necessidade de lei especfica para autorizar sua criao e extino; vinculao finalidade da lei que as instituiu; legitimidade passiva para responder em ao popular; necessidade de contratao de seus empregados por concurso pblico; obrigatoriedade de procedimento licitatrio, previsto na Lei 8.666/93, para a celebrao de seus contratos; equiparao de seus empregados aos servidores pblicos para diversos fins; imunidade tributria recproca etc.
1.3.3 Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista

Sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da Administrao Indireta, criadas pelo registro de seu ato constitutivo, aps autorizao em lei especfica. Elas possuem capital majoritariamente pblico e sempre sob a forma de sociedade annima, para o desempenho de atividade econmica de produo ou comercializao de bens, ou para a prestao de servios pblicos. Empresas pblicas so pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da Administrao Indireta, criadas pelo registro de seu ato constitutivo aps autorizao em lei especfica.
11
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS At aqui igual s SEM. A diferena que seu capital exclusivamente pblico. Elas tambm no possuem uma forma jurdica especfica, podendo ser constitudas sob qualquer forma jurdica admitida em Direito, para o desempenho de atividade econmica de produo ou comercializao de bens, ou para a prestao de servios pblicos. Podemos perceber que as empresas pblicas e as sociedades de economia mista so entidades com personalidade jurdica de direito privado, independentemente da atividade desempenhada, a qual pode consistir na explorao de atividade econmica ou na prestao de servios pblicos. As empresas pblicas e sociedades de economia mista, apesar de sempre ostentarem personalidade de direito privado, ora so regidas por regime jurdico de direito pblico, ora de direito privado. Quando explorarem atividade econmica de produo ou comercializao de bens, rea tipicamente privada, sero regidas principalmente pelo regime jurdico de direito privado, equiparando-se s demais empresas atuantes no mercado quanto aos direitos e obrigaes comerciais, civis, trabalhistas e tributrios. Aplica-se o art. 173 da CF88. Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. 1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou prestao de servios, dispondo sobre: I sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade; II a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios; III licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os princpios da Administrao Pblica; IV a constituio e o funcionamento dos conselhos de administrao e fiscal com a participao de acionistas minoritrios; V os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos administradores. 2 As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no podero gozar de privilgios fiscais no extensivos s do setor privado.
12
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS J as empresas estatais que atuam na prestao de servios pblicos subordinam-se precipuamente ao regime administrativo, de direito pblico, conforme o disposto no art. 175 da CF. Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos. Pargrafo nico. A lei dispor sobre: I o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou permisso; II os direitos dos usurios; III poltica tarifria; IV a obrigao de manter servio adequado. As empresas pblicas e sociedades de economia mista, em virtude do disposto no art. 173, 2, da CF, no podem gozar de qualquer privilgio ou benefcio fiscal no extensivo s empresas do setor privado. Desse modo, moratrias, anistias, isenes, entre outros benefcios e privilgios fiscais, s podem ser usufrudos pelas empresas governamentais se forem de carter geral, ou seja, passveis de gozo tambm pelas empresas privadas. O objetivo da regra claro: impedir uma concorrncia desleal por parte das empresas pblicas e as sociedades de economia mista frente s empresas privadas. Tal situao facilmente se configuraria se estas entidades administrativas pudessem usufruir de benefcios tributrios exclusivos, o que permitiria que atuassem a um custo menor que seus concorrentes da iniciativa privada, em evidente prejuzo para estes. Esta regra alcana todas as empresas pblicas e sociedades de economia mista em cuja rea de atuao exista competio com a iniciativa privada, seja a mesma atividade econmica em sentido estrito, seja prestao de servios pblicos propriamente ditos. Por outro lado, se no houver competio com o setor privado, a empresa estatal, seja qual for sua atividade, poder usufruir de benefcios e privilgios fiscais exclusivos. Todas as empresas pblicas e sociedades de economia mista so obrigadas a se valer do instituto da licitao para a contratao de suas obras, compras e servios. A diferena que a EC 19/98 veio autorizar, no caso das exploradoras de atividade econmica, que seja editada uma lei trazendo um estatuto prprio de licitao, observados to somente os princpios daquele previsto para a Administrao Pblica em geral (CF, art. 173, 1, III). Ainda no foi editada tal lei, portanto elas seguem a Lei 8.666/93. Contudo, h jurisprudncia do TCU que traz uma exceo importante para as SEM e EP. www.pontodosconcursos.com.br 13
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 9.1. enquanto no for editado o estatuto a que se refere o art. 173, 1, da Constituio Federal, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios devem observar os ditames da Lei n 8.666/1993 e de seus regulamentos prprios, podendo prescindir da licitao para a contratao de bens e servios que constituam sua atividade-fim, nas hipteses em que o referido Diploma Legal constitua bice intransponvel sua atividade negocial, sem olvidarem, contudo, da observncia dos princpios aplicveis Administrao Pblica, bem como daqueles insertos no referido Estatuto Licitatrio;
1.4 NOVAS FIGURAS ADMINISTRATIVAS

Vamos ver agora as mudanas institucionais trazidas pelo PDRAE, na busca de flexibilizar a administrao pblica brasileira.
1.4.1 Agncias Reguladoras

As agncias reguladoras foram incorporadas ao direito brasileiro em decorrncia do processo de privatizao de servios pblicos promovido no Brasil na dcada passada. Vimos que o Plano Diretor dividiu as atividades estatais em quatro setores, entre eles o de produo de bens e servios para o mercado. Os rgos e entidades que atuassem nesse setor deveriam ser privatizados, o que realmente ocorreu, como nos setores de telecomunicaes, transportes, minerao, energia eltrica, entre outros. O Estado transferiu ao setor privado determinadas atividades at ento por ele diretamente exercidas, mas, apesar da sua retirada da prestao direta desses servios, ele no poderia abandon-los completamente, deveria manter sua regulao e fiscalizao. Para tanto, instituiu as agncias reguladoras. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro h dois tipos de agncias reguladoras em nosso ordenamento jurdico: 1. As que exercem poder de polcia, a partir de limitaes administrativas determinadas em lei, de que so exemplos a Agncia nacional de Sade Pblica Complementar (ANS)b e a Agncia nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA); 2. As que exercem poder regulatrio e fiscalizatrio de atividades objeto de concesso, permisso ou autorizao de servio pblico (energia eltrica, www.pontodosconcursos.com.br 14
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS telecomunicaes etc.), ou de concesso para explorao de bem pblico (petrleo e outros recursos minerais, rodovias, etc.). As atuais agncias reguladoras tm sido institudas sob a forma de autarquias especiais. Isto tem dois objetivos. O primeiro permitir que possam exercer atividades tpicas do Poder Pblico. Segundo entendimento do STF, apenas pessoas jurdicas de direito pblico podem exercer atribuies tpicas de Estado. O segundo conferir maior independncia a essas agncias, retirando elas da subordinao hierrquica da administrao direta. Contudo, o legislador vai alm, caracterizando-as como autarquias em regime especial, que pode ser traduzido, nos termos de cada lei instituidora, em prerrogativas especiais, normalmente relacionadas ampliao de sua autonomia administrativa e financeira. Para exemplificar, a seguir est o art. 8, 2, da Lei 9.472/97, que trata da ANATEL: 2 A natureza de autarquia especial conferida Agncia caracterizada por independncia administrativa, ausncia de subordinao hierrquica, mandato fixo de seus dirigentes e autonomia financeira. A Lei n. 9.986/2000, que dispe sobre a gesto de recursos humanos das agncias reguladoras, determina que: Art. 9 Os Conselheiros e os Diretores somente perdero o mandato em caso de renncia, de condenao judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar. Pargrafo nico. A lei de criao da Agncia poder prever outras condies para a perda do mandato. Portanto, para conferir maior autonomia das agncias reguladoras, seus diretores tero mandato fixo, fixado na lei de criao da agncia, e s podero perder o cargo em virtude de deciso judicial ou processo administrativo disciplinar. Contudo, a lei de criao da agncia pode estabelecer outras formas de perda de mandato. Apesar de possurem maior independncia, no significa que no h nenhum tipo de controle por parte do Executivo. Elas se submetem aos princpios da administrao pblica e ao poder de superviso do ministrio ou secretaria a que estejam vinculadas. Assim, apesar de seus diretores possurem mandato fixo, podem ser retirados do cargo por processo administrativo caso infrinjam algum dos princpios administrativos. As agncias reguladoras possuem as mesmas atribuies que estariam na competncia do poder concedente na assinatura de contratos administrativos com particulares, como: regulamentar os servios que constituem objeto de delegao, realizar o procedimento
15
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS licitatrio para escolha do concessionrio, permissionrio ou autorizatrio, celebrar o contrato de concesso ou permisso ou praticar ato unilateral de outorga de autorizao, definir o valor da tarifa e da sua reviso ou reajuste, controlar a execuo dos servios, aplicar sanes, encampar, decretar a caducidade, intervir, fazer a resciso amigvel, fazer a reverso dos bens ao trmino da concesso, exercer o papel de ouvidor de denncias e reclamaes dos usurios. Isso significa que a lei, ao criar a agncia reguladora, est tirando do Poder Executivo todas essas atribuies para coloc-las nas mos da agncia. Isto um dos motivos pelos quais a criao de Agncias Reguladoras de competncia do Presidente da Repblica. O art. 37 da CF/88 determina que as autarquias s podero ser criadas por meio de lei especfica. XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao; A criao de agncias reguladoras se insere na iniciativa privativa do Presidente da Repblica, conforme o art. 61 da CF/88: 1 - So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que: e) criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica, observado o disposto no art. 84, VI. Isto se deve ao fato, inclusive, de que a competncia para prestar e regular os servios pblicos do Executivo. Portanto, somente ele pode abrir mo de suas competncias. As agncias reguladoras tambm possuem poder normativo para regulamentar aspectos que a lei no adentrou ou deixou margens para interpretao, ou seja, elas no poderiam se sobrepor ao princpio da legalidade e inovar inicialmente na ordem jurdica. Ressaltando-se essa limitao, elas podem expedir normas de carter eminentemente tcnico, no setor a elas afeto. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro: no podem regular matria no disciplinada em lei, porque os regulamentos autnomos no tm fundamento constitucional no direito brasileiro, nem podem regulamentar leis, porque essa competncia privativa do chefe do Poder Executivo e, se pudesse ser delegada, essa delegao teria que ser feita pela autoridade que detm o poder regulamentar e no pelo legislador (...) As normas que podem baixar resumem-se ao seguinte: (a) regular a prpria atividade da agncia por
16
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS meio de normas de efeitos internos; (b) conceituar, interpretar, explicitar conceitos jurdicos indeterminados contidos em lei, sem inovar na ordem jurdica. Contudo, o que tem ocorrido na prtica que as agncias reguladoras possuem uma abrangente competncia normativa, efetivamente inovando a ordem jurdica. O CESPE tem adotado a posio de que pode ser conferido s agncias reguladoras o exerccio de um abrangente poder normativo no que respeita s reas de sua atuao, mas no pode ser exercido quanto s matrias reservadas lei, pela Constituio. Elas poderiam somente editar atos secundrios. Tais atos sero atos normativos delegados ou autorizados pela lei, restritos s reas tcnicas de competncia da agncia. Dentro do processo de flexibilizao e do direcionamento para o controle de resultados, a reforma administrativa buscou conferir maior liberdade de ao para as agncias reguladoras. Um exemplo disso que elas no se submetem a mesma burocracia nas licitaes que os demais rgos e entidades pblicas. Vamos ver uma questo do CESPE: 1. (CESPE/Cmara/2002) Nota-se na legislao pertinente s agncias reguladoras o propsito de fugir das formas licitatrias previstas nas normas gerais de licitao.
A questo CERTA. O termo fugir parece um pouco forte demais, mas justamente este o objetivo da Lei 9.986/2000, que permitiu que as agncias reguladoras usassem o prego e a consulta, sendo que as regras poderiam ser estabelecidas em regulamento prprio, conferindo maior flexibilidade nos processos de compras. Art. 37. A aquisio de bens e a contratao de servios pelas Agncias Reguladoras poder se dar nas modalidades de consulta e prego, observado o disposto nos arts. 55 a 58 da Lei no 9.472, de 1997, e nos termos de regulamento prprio. Pargrafo nico. O disposto no caput no se aplica s contrataes referentes a obras e servios de engenharia, cujos procedimentos devero observar as normas gerais de licitao e contratao para a Administrao Pblica.
1.4.2 Contrato de Gesto

O contrato de gesto no uma inovao da reforma de 1995. J em 1991, o governo Collor instituiu as duas modalidades de contrato de gesto, praticamente as mesmas que www.pontodosconcursos.com.br 17
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS temos hoje: um assinado com entidades pblicas concedendo maior autonomia e outro assinado com entidades particulares que iriam prestar servio pblico e administrar bens do Estado. O primeiro tipo de contrato de gesto foi previsto no Decreto 137/91, segundo o qual as empresas estatais que viessem a celebrar contratos de gesto com a Unio ficariam isentas do sistema de autorizao prvia, por parte da Comisso de Controle das Estatais (CCE), de propostas referentes a preos e tarifas pblicas; admisso de pessoal; despesa de pessoal; elaborao, execuo e reviso oramentrias; contratao de operaes de crdito ou de arrendamento mercantil, inclusive refinanciamento. A Petrobrs e a Vale do Rio Doce assinaram contratos de gesto. O segundo tipo de contrato de gesto foi assinado com Associao das Pioneiras Sociais, um servio Social Autnomo, entidade privada, que iria administrar o Hospital Sarah Kubitscheck, de Braslia. Este hospital era mantido antes por uma fundao pblica que foi extinta. Temos aqui a antecipao da publicizao. Segundo a Lei n. 8.246/91: Art. 2 O Poder Executivo autorizado a promover, no prazo de noventa dias a contar da publicao desta lei, a extino da Fundao das Pioneiras Sociais, cujo patrimnio ser incorporado ao da Unio pelo Ministrio da Sade. 1 O Servio Social Autnomo Associao das Pioneiras Sociais ser incumbido de administrar os bens mveis e imveis que compem esse patrimnio, a includas as instituies de assistncia mdica, de ensino e de pesquisa, integrantes da rede hospitalar da extinta fundao. As semelhanas entre as OS e a associao das pioneiras sociais so inmeras: assuno de servios pblicos extintos, bens e servidores, recursos pblicos, celebrao de contrato de gesto. A diferena est no tocante sua criao, uma vez que a Associao foi criada por lei e as OS sero criadas pelo particular. O Plano Diretor previu os mesmos dois tipos de contratos de gesto: um dentro do poder pblico e outro com entidades privadas. A Emenda Constitucional n 19 de 1998 inseriu ento, no art. 37 da Constituio Federal, o 8 que trata do contrato de gesto dentro do poder pblico. 8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: I - o prazo de durao do contrato;
18
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; III - a remunerao do pessoal Este contrato de gesto pode ser assinado por qualquer rgo da administrao direta ou entidade da indireta. At mesmo empresas pblicas e sociedades de economia mista podem ganhar maior autonomia por meio de tal instrumento, como est disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal: Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gesto em que se estabeleam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, dispor de autonomia gerencial, oramentria e financeira, sem prejuzo do disposto no inciso II do 5 do art. 165 da Constituio. A definio de empresa controlada est no art. 2 da LRF: II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertena, direta ou indiretamente, a ente da Federao; Vimos que qualquer rgo ou entidade pode assinar contrato de gesto. Porm, nem todos recebero a qualificao de agncia executiva, esta conferida apenas para autarquias e fundaes pblicas que executem atividades exclusivas. Veremos as agncias executivas a seguir. Os contratos de gesto so instrumentos da gesto por resultados. A ideia que o gestor responsvel por determinado servio pblico deve ter maior autonomia na gesto de sua organizao, mas em troca deve se responsabilizar pelo alcance de resultados. A isso damos o nome de contratualizao. Segundo o Ministrio do Planejamento: A contratualizao de desempenho institucional na administrao pblica um procedimento de ajuste de condies especficas no relacionamento entre rgos e entidades pblicos e privados, que envolve a pactuao de metas de desempenho para o exerccio de atividade pblica, orientadas ao alcance dos objetivos das polticas pblicas. Em alguns casos, a contratualizao pode proporcionar flexibilidades e autonomias de gesto que simplifiquem processos internos das instituies partcipes, em acordo com o estabelecido pelo art. 37, pargrafo 8 da Constituio Federal. Na contratualizao, os instrumentos contratuais que podem ser utilizados, em sua maioria, so os mesmos j praticados pela Administrao Pblica, entretanto, o foco e a forma de se construir o instrumento que muda, j que se passa de uma viso anterior focada no processo (meio), para uma nova viso focada nos resultados (fins). Desse
19
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS modo, abandona-se a tradicional forma de se avaliar os contratos e a prestao dos servios somente pela correta utilizao dos recursos, atravs da tradicional prestao de contas financeira. Agora esse no mais um critrio de avaliao do Contrato e dos servios prestados. Segundo Marcelo de Matos Ramos: Dentre as opes de reforma do servio pblico que tm se verificado em todo o mundo, cresce, em popularidade, a experimentao em torno da assim chamada contratualizao. Este movimento pode ser entendido como uma incorporao das crticas neoliberais em prol da necessidade de um comportamento empresarial autnomo em certas esferas de governo. De fato, a relao contratual estimula que as partes negociem um compromisso e assumam cada qual o seu papel sem demasiadas ambiguidades. Na contratualizao, avalia-se o cumprimento do contrato pela avaliao do alcance dos resultados pactuados, atravs da verificao quanto ao atingimento das metas previstas para os indicadores de desempenho. Segundo Abrcio a criao de relaes contratuais origina-se de trs pressupostos. O primeiro de que numa situao de falta de recursos, como a atual, a melhor forma de aumentar a qualidade introduzir relaes contratuais de competio e de controle. O segundo, quase como consequncia do primeiro, de que a forma contratual evita a situao de monoplio. Por fim, o ltimo pressuposto refere-se maior possibilidade que os consumidores tm de controlar e avaliar o andamento dos servios pblicos a partir de um marco contratual.
1.4.3 Agncias Executivas

O Plano Diretor no falava ainda em Agncias Executivas, mas sim em Agncias Autnomas, que constitua um projeto bsico voltado para a dimenso da gesto. Segundo o Plano: A responsabilizao por resultados e a consequente autonomia de gesto inspiraram a formulao deste projeto, que tem como objetivo a transformao de autarquias e de fundaes que exeram atividades
20
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS exclusivas do Estado, em agncias autnomas, com foco na modernizao da gesto. Segundo a Lei 9.649/98: Art. 51. O Poder Executivo poder qualificar como Agncia Executiva a autarquia ou fundao que tenha cumprido os seguintes requisitos: I - ter um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional em andamento; II - ter celebrado Contrato de Gesto com o respectivo Ministrio supervisor. 1 A qualificao como Agncia Executiva ser feita em ato do Presidente da Repblica. Como podemos ver no art. 51, a concesso do status de Agncia Executiva depende do preenchimento de dois requisitos pela entidade:
z z
A celebrao de contrato de gesto com o respectivo Ministrio Supervisor; A existncia de um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional, voltado para a melhoria da qualidade de gesto e para a reduo de custos, j concludo ou em andamento.
As agncias executivas teriam uma maior autonomia em trs reas, basicamente: 1. Oramento e finanas; 2. Gesto de recursos humanos; 3. Servios gerais e contratao de bens e servios. No que se refere ao aspecto oramentrio-financeiro, pretendia-se que as Agncias Executivas tivessem seu oramento disposto de uma forma mais agregada, com os recursos alocados em apenas um projeto ou sub-atividade, respeitada a distino entre os grupos de despesa (pessoal e outros custeios e capital). Assim, o gestor teria maior discricionariedade na aplicao dos recursos. Em relao gesto de recursos humanos, buscava-se uma relao com os servidores baseada no desempenho e no mrito, com a definio de mecanismos financeiros de reconhecimento, como, por exemplo, a concesso de formas de bonificao por desempenho. Quanto gesto dos servios gerais e contratao de bens e servios, o objetivo era dotar as Agncias Executivas de um mnimo essencial de autonomia de gesto. A
21
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS concesso de um limite diferenciado de dispensa de licitao para contratao de servios, compras e obras de engenharia, como dispe o art. 24 da Lei 8.666: Pargrafo nico. Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput deste artigo sero 20% (vinte por cento) para compras, obras e servios contratados por consrcios pblicos, sociedade de economia mista, empresa pblica e por autarquia ou fundao qualificadas, na forma da lei, como Agncias Executivas.
1.4.4 Organizaes Sociais

O segundo tipo de contrato de gesto existente o assinado com entidades de direito privado que recebem a qualificao de Organizaes Sociais. A definio deste tipo de contrato de gesto est na Lei 9.637 de 1998: Art. 5 Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gesto o instrumento firmado entre o Poder Pblico e a entidade qualificada como organizao social, com vistas formao de parceria entre as partes para fomento e execuo de atividades relativas s reas relacionadas no art. 1. O contrato de gesto um contrato de parceria, que busca conceder fomento para que as OS prestem servios pblicos. O Plano Diretor definiu Organizaes Sociais como entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtm autorizao legislativa para celebrar contrato de gesto com esse poder, e assim ter direito dotao oramentria. Segundo a Lei 9.637 de 2000: Art. 1 O Poder Executivo poder qualificar como organizaes sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei. O objetivo maior do Projeto Organizaes Sociais e Publicizao era permitir a descentralizao de atividades no setor de prestao de servios no exclusivos, nos quais no existe o exerccio do poder de Estado, a partir do pressuposto que esses servios sero mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor pblico no-estatal. Seriam extintas fundaes pblicas ou outras entidades que desempenhassem atividades no exclusivas e estas atividades seriam assumidas por entidades de direito privado sem fins lucrativos que receberiam ajuda do Poder Pblico para prestarem servios pblicos.
22
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Segundo a Maria Sylvia Zanella Di Pietro, as organizaes sociais no so uma nova figura jurdica, mas apenas uma qualificao especial conferida a determinadas pessoas jurdicas da iniciativa privada, sem fins lucrativos, mediante o preenchimento de certos requisitos legais. No integram a Administrao Direta nem a Indireta, nem so delegatrias de servio pblico, pois prestam servios no exclusivos do Estado. Devemos considerar as organizaes sociais como pessoas jurdicas de direito privado que realizam, em seu prprio nome, atividades de interesse coletivo no-privativas de certa pessoa poltica, e que, portanto, podem ser desempenhadas independentemente de delegao. Um ponto que gera confuso e que devemos tomar cuidado que o Plano Diretor fala que as fundaes pblicas seriam transformadas em OS. Objetivos para os Servios No-exclusivos: Transferir para o setor pblico no-estatal estes servios, atravs de um programa de publicizao, transformando as atuais fundaes pblicas em organizaes sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorizao especfica do poder legislativo para celebrar contrato de gesto com o poder executivo e assim ter direito a dotao oramentria. O que ocorre na realidade que a fundao pblica extinta e a OS absorve as suas atividades. Mas, para fins de concurso, devemos considerar como correto o uso do termo transformao. A qualificao da entidade privada como OS no ocorre com o contrato de gesto, mas sim mediante decreto do Presidente da Repblica, e s poder ocorrer se: II - haver aprovao, quanto convenincia e oportunidade de sua qualificao como organizao social, do Ministro ou titular de rgo supervisor ou regulador da rea de atividade correspondente ao seu objeto social e do Ministro de Estado da Administrao Federal e Reforma do Estado. Convenincia e oportunidade so aspectos da discricionariedade do gestor pblico, ou seja, a qualificao de uma OS no ato vinculado mesmo que a entidade que deseje se qualificar preencha todos os requisitos previstos em lei, o governo pode negar sua qualificao. O MARE foi extinto e suas atribuies foram incorporadas pelo Ministrio do Planejamento. Assim, a aprovao da qualificao cabe hoje ao ministro da rea de atividade e ao Ministro do Planejamento.
23
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Poderamos entender que, no caso das OS, a responsabilizao por resultados ocorre em troca da ajuda que o Poder Pblico concede a entidade de direito privado, ajuda esta que recebe o nome de fomento. A Lei 9.637/98 define as seguintes modalidades de fomento para as OS: Art. 11. As entidades qualificadas como organizaes sociais so declaradas como entidades de interesse social e utilidade pblica, para todos os efeitos legais. Art. 12. s organizaes sociais podero ser destinados recursos oramentrios e bens pblicos necessrios ao cumprimento do contrato de gesto. 3 Os bens de que trata este artigo sero destinados s organizaes sociais, dispensada licitao, mediante permisso de uso, consoante clusula expressa do contrato de gesto. Art. 14. facultado ao Poder Executivo a cesso especial de servidor para as organizaes sociais, com nus para a origem. Outra vantagem dada pelo Poder Pblico s OS est na 8.666. Art. 24. dispensvel a licitao: XXIV - para a celebrao de contratos de prestao de servios com as organizaes sociais, qualificadas no mbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gesto. Portanto, quando o governo quiser contratar das OS servios referentes s atividades previstas no contrato de gesto, no ser necessria a realizao de licitao.
1.4.5 Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP)

As Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico so muito semelhantes as OS. So pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos que recebem uma qualificao do Poder Pblico para receber fomento na prestao de atividades de interesse pblico. A qualificao das OSCIP se dar por meio de termo de parceria, que equivalente ao contrato de gesto assinado com as OS. Assim como as OS, as OSCIP no representam uma nova espcie de pessoa jurdica. So apenas entidades privadas que recebem do Estado uma especial qualificao, mediante a assinatura de um instrumento legalmente denominado termo de parceria. Nesse instrumento constam os direitos e obrigaes de cada um dos signatrios do ajuste, em especial as metas que devem ser cumpridas pela entidade. Segundo a Lei 9.790/99. www.pontodosconcursos.com.br 24
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Art. 9 Fica institudo o Termo de Parceria, assim considerado o instrumento passvel de ser firmado entre o Poder Pblico e as entidades qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico destinado formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o fomento e a execuo das atividades de interesse pblico previstas no art. 3 desta Lei. Algumas das clusulas essenciais do termo de parceria so: I - a do objeto, que conter a especificao do programa de trabalho proposto pela Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico; II - a de estipulao das metas e dos resultados a serem atingidos e os respectivos prazos de execuo ou cronograma; III - a de previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado; Podemos ver nos incisos II e III que o termo de parceria mais um instrumento de contratualizao, prevendo metas e indicadores para avaliao do desempenho. Vimos que a Lei 9.637/98 estabelece os tipos de fomentos possveis para as OS. J a Lei 9.790/99, que rege as OSCIP, no especificou as modalidades de fomento aplicveis s entidades qualificadas como OSCIP, restringindo-se a menes genricas quanto a bens e recursos pblicos. Deste modo, devem-se aplicar a essas entidades as modalidades comuns de fomento. Como principais modalidades de fomento, aplicveis a todas as entidades paraestatais, podemos citar: Dotao de recursos oramentrios Permisso de uso gratuito de bens pblicos Concesso de incentivos fiscais e creditcios.
A Lei 9.790/99 traz a definio do que seria uma pessoa jurdica sem fins lucrativos: 1 Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa jurdica de direito privado que no distribui, entre os seus scios ou associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos ou lquidos, dividendos, bonificaes, participaes ou parcelas do seu patrimnio, auferidos mediante o exerccio de suas atividades, e que os aplica integralmente na consecuo do respectivo objeto social. Portanto, a entidade at pode ter lucro, mas deve revert-lo para seu patrimnio, sem haver qualquer tipo de distribuio para scios. O art. 4 da Lei 9.790 determina que os
25
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS estatutos das pessoas jurdicas interessadas em se qualificar como OSCIP devem dispor, entre outras coisas, sobre: VI - a possibilidade de se instituir remunerao para os dirigentes da entidade que atuem efetivamente na gesto executiva e para aqueles que a ela prestam servios especficos, respeitados, em ambos os casos, os valores praticados pelo mercado, na regio correspondente a sua rea de atuao; Assim, apenas aqueles que estejam efetivamente envolvidos com na atividade da OSCIP podem receber remunerao. A fim de evitar divergncias quanto s atividades que poderiam ser consideradas como de interesse coletivo, o art. 3, em elenco taxativo, estabelece que no conceito, para as finalidades da Lei, se enquadram as seguintes atividades: 1. assistncia social; 2. promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico; 3. promoo gratuita da educao ou da sade; 4. promoo da segurana alimentar e nutricional; 5. defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do desenvolvimento sustentvel; 6. promoo do voluntariado; 7. promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza; 8. experimentao, no lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito; 9. promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar; 10. promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais; 11. estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produo e divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos. O art. 2 veda a algumas pessoas jurdicas a possibilidade de obter a qualificao como OSCIP, mesmo se exercerem alguma das atividades elencadas no tpico anterior. So elas: as sociedades comerciais, sindicatos, associaes de classe ou de representao de categoria profissional; as instituies religiosas ou voltadas para a disseminao de credos, cultos, prticas e vises devocionais e confessionais; www.pontodosconcursos.com.br 26
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS as organizaes partidrias e assemelhadas, inclusive suas fundaes; as entidades de benefcio mtuo destinadas a proporcionar bens ou servios a um crculo restrito de associados ou scios; as entidades e empresas que comercializam planos de sade e assemelhados; as instituies hospitalares privadas no gratuitas e suas mantenedoras; as escolas privadas dedicadas ao ensino formal no gratuito e suas mantenedoras; as organizaes sociais; as cooperativas; as fundaes pblicas; as fundaes, sociedades civis ou associaes de direito privado criadas por rgo pblico ou por fundaes pblicas; as organizaes creditcias que tenham quaisquer tipos de vinculao com o Sistema Financeiro Nacional a que se refere o art. 192 da Constituio Federal.
Vimos que a qualificao das OS se insere no poder discricionrio dos Ministros, que podem no aprov-la, mesmo que a entidade preencha todos os requisitos. J no caso das OSCIP, a qualificao ato vinculado, conforme determina a Lei 9.790/99: 2 A outorga da qualificao prevista neste artigo ato vinculado ao cumprimento dos requisitos institudos por esta Lei.
2 Federalismo
O Estado Moderno e Contemporneo tem assumido, basicamente, duas formas: a forma federada, quando se conjugam vrios centros de poder autnomo, e a forma unitria, caracterizada por um poder central que conjuga o poder poltico. Segundo Paulo Bonavides: Das formas de Estado, a forma unitria a mais simples, a mais lgica, a mais homognea. O modelo unitrio se caracteriza, politicamente, pela unidade do sistema jurdico, excluindo qualquer pluralidade normativa e, administrativamente, pela centralizao da execuo das leis e da gesto dos servios. No Estado unitrio, poder constituinte e poder constitudo se exprimem por meio de instituies que representam slido conjunto, bloco nico. Bonavides classifica os Estados unitrios em centralizados e descentralizados. Podemos dizer que existem duas formas de centralizao: a poltica e a administrativa, que esto
27
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS presentes no Estado unitrio centralizado. A centralizao poltica se exprime pela unidade do sistema jurdico, comportando o pas um s direito e uma s lei. A centralizao administrativa implica na unidade quanto execuo das leis e quanto gesto dos servios. J o Estado unitrio descentralizado definido por alguns autores como uma terceira forma de Estado, o Estado Regional. Contudo, a maioria dos autores ainda considera o Estado Regional como um Estado unitrio, s que mais descentralizado. No Estado unitrio s podemos falar em descentralizao administrativa, j que se trata de faculdades derivadas, delegadas, oriundas do poder central, que apenas transmite determinada parcela de poderes s coletividades territoriais, conservando, porm, intacta e permanente tutela sobre os quadros locais de competncia. Por conseguinte, o trao definidor da descentralizao administrativa vem a ser a ausncia precisa de autonomia e independncia. Etimologicamente, federao quer dizer pacto, aliana. O Estado Federal , portanto, uma aliana ou unio de Estados. Trata-se de um fenmeno moderno, que s aparece no sculo XVIII, no tendo sido conhecido na Antiguidade e na Idade Mdia. O Estado Federal nasceu com a constituio dos Estados Unidos da Amrica, em 1787. Vamos ver algumas definies de Estado Federal: O federalismo uma forma de organizao do Estado contemporneo que nasceu do equilbrio dialtico entre a centralizao e a descentralizao do poder poltico. O Estado federal , pois, aquele que melhor corresponde necessidade de manuteno da unidade na diversidade. O sistema federal pode ser definido como uma forma de organizao do Estado nacional caracterizada pela dupla autonomia territorial do poder poltico, ou seja, na qual se distinguem duas esferas autnomas de poder: uma central, que constitui o governo federal, e outra descentralizada, que constitui os governos-membro, sendo que ambas tm poderes nicos e concorrentes para governar sobre o mesmo territrio e as mesmas pessoas. Estado soberano, formado por uma pluralidade de Estados, no qual o poder do Estado emana dos Estados-membros, ligados numa unidade estatal.
28
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Pode-se denominar Estado composto o que divisvel em partes internas que merecem o nome de Estados e que so unidas entre si por um vnculo de sociedade. Segundo Georges Scelle o sistema federativo repousa sobre dois princpios essenciais: a lei da participao: os estados membros tomam parte da formao da vontade estatal referida a toda ordem federativa. a lei da autonomia: h competncia constitucional prpria e primria para organizar, estatuir e gerir o seu ordenamento, dentro dos limites traados pela Constituio federal. No depende da Unio naquilo que constitui a esfera de suas atribuies especficas. dotado de poder constituinte
O poder poltico compartilhado pela Unio e pelas unidades federadas. Alm do governo federal, existem governos estaduais dotados de autonomia poltica, podendo fixar sua prpria orientao nos assuntos de seu interesse, desde que no contrariem a Constituio Federal. Para assegurar a participao dos Estados no governo federal foi constitudo o poder legislativo bicameral, em que o Senado o rgo de representao dos Estados, sendo praxe, embora haja algumas excees, assegurar-se a todas as unidades federadas igual nmero de representantes. Na outra casa o povo que est representado. Podemos dizer que so trs os tipos de autonomia de que so dotadas as unidades federadas: Auto-Organizao: refere-se ao poder de os entes federados elaborarem suas prprias constituies e leis; Autogoverno: refere-se eleio dos governadores e dos Deputados Estaduais, que governaro o estado sem nenhuma interveno da Unio. Refere-se tambm a possibilidade de montarem seus prprios poderes. Auto-Administrao: manifesta a capacidade de cada ente poltico para prestar os servios e desempenhar as atividades a eles cometidas.
Toda federao deriva de uma situao federalista. Duas condies conformam esse cenrio. A primeira a existncia de heterogeneidades que dividem uma determinada nao, de cunho territorial (grande extenso e/ou enorme diversidade fsica), tnico, lingustico, scio-econmico (desigualdades regionais), cultural e poltico (diferenas no processo de constituio das elites dentro de um pas e/ou uma forte rivalidade entre elas). Qualquer pas federativo foi assim institudo para dar conta de uma ou mais heterogeneidades. Se um pas desse tipo no constituir uma estrutura federativa,
29
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS dificilmente a unidade nacional manter a estabilidade social ou, no limite, a prpria nao corre risco de fragmentao. A segunda condio federalista a existncia de um discurso e de uma prtica defensores da unidade na diversidade, resguardando a autonomia local, mas procurando formas de manter a integridade territorial em um pas marcado por heterogeneidades. A coexistncia dessas duas condies essencial para montar-se um pacto federativo. Dalmo Dallari elenca as seguintes caractersticas fundamentais do Estado Federal: 1. A unio faz nascer um novo Estado e, consequentemente, aqueles que aderiram federao perdem a condio de Estados: No caso norte-americano, como no brasileiro e em vrios outros, foi dado o nome de Estado a cada unidade federada, mas apenas como artifcio poltico, porquanto na verdade no so Estados, j que eles perdem sua soberania. 2. A base jurdica do Estado Federal uma Constituio, no um tratado: Baseando-se a unio numa Constituio, todos os assuntos que possam interessar a qualquer dos componentes da federao devem ser conduzidos de acordo com as normas constitucionais. 3. Na federao no existe direito de secesso: Uma vez efetivada a adeso de um Estado este no pode mais se retirar por meios legais. Em algumas Constituies expressa tal proibio, mas ainda que no seja, ela implcita. 4. S o Estado Federal tem soberania: Os Estados que ingressam na federao perdem sua soberania no momento mesmo do ingresso, preservando, contudo, uma autonomia poltica limitada. Do ponto de vista do direito internacional, o Estado Federal aparece como um Estado simples. A soberania reside na Unio e no nos Estados-membros, que no fazem parte da ordem jurdica internacional. Da porque o direito de representao ativa e passiva, a nacionalidade, o territrio, o direito de guerra e paz, etc. matria da competncia da Unio. Do ponto de vista, porm, do direito pblico interno, o Estado Federal aparece em seu aspecto complexo, uma unio de Estados, uma ordem jurdica em que coexistem e cooperam dois poderes estatais: o da Unio e o dos Estados. 5. No Estado Federal as atribuies da Unio e as das unidades federadas so fixadas na Constituio, por meio de uma distribuio de competncias: www.pontodosconcursos.com.br 30
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS No existe hierarquia na organizao federal, porque a cada esfera de poder corresponde uma competncia determinada. No caso norte-americano os Estados, que estavam organizando a federao, outorgaram certas competncias Unio e reservaram para si todos os poderes residuais. Esta regra tem variado nas Constituies dos Estados Federais, havendo alguns que tornam expressa a competncia dos Estados e outorgam Unio os poderes residuais, havendo casos, ainda, de atribuio de poderes expressos Unio e s unidades federadas. No Brasil, para a Unio e os Municpios foram outorgadas competncias expressas, enquanto os Estados ficaram com a competncia residual, ou seja, foram outorgadas todas as competncias que no lhes tenham sido expressamente vedadas na Constituio. Modernamente, tornou-se comum a atribuio de competncias concorrentes, ou seja, outorga de competncias Unio e s unidades federadas para cuidarem do mesmo assunto, dando-se precedncia, apenas neste caso, Unio. A Constituio Federal, que fixa a competncia da Unio e dos Estados, elaborada ou aprovada expressamente pelos estados e, portanto, a limitao que ela faz na competncia deles uma auto-limitao. 6. A cada esfera de competncias se atribui renda prpria: Este um ponto de grande importncia e que s recentemente comeou a ser cuidadosamente tratado. Como a experincia demonstrou, dar-se competncia o mesmo que atribuir encargos. indispensvel, portanto, que se assegure a quem tem os encargos uma fonte de rendas suficientes, pois do contrrio a autonomia poltica se torna apenas nominal, pois no pode agir, e agir com independncia, quem no dispe de recursos prprios. 7. O poder poltico compartilhado pela Unio e pelas unidades federadas: Existe um governo federal, do qual participam as unidades federadas e o povo, e existem governos estaduais, dotados de autonomia poltica, podendo fixar sua prpria orientao nos assuntos de seu interesse, desde que no contrariem a Constituio Federal. Para assegurar a participao dos Estados no governo federal foi constitudo o poder legislativo bicameral. O Senado o rgo de representao dos Estados, sendo praxe, embora haja algumas excees, assegurar-se a todas as unidades igual nmero de representantes. Na outra Casa do poder legislativo o prprio povo quem se faz representar.
31
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 8. Os cidados do Estado que adere federao adquirem a cidadania do Estado Federal e perdem a anterior: No h uma coexistncia de cidadanias, como no h tambm, em relao aos direitos de cidadania, um tratamento diferenciado entre os que nasceram ou residam nas diferentes unidades da federao.
Dalmo Dallari afirma que o Estado Federal, com seu governo peculiar, demonstrou ser capaz de dificultar, ainda que no impedir, a acumulao de poder num s rgo, dificultando por isso a formao de governos totalitrios. A par disso, assegurou oportunidades mais amplas de participao no poder poltico, pois aqueles que no obtiverem ou no desejarem a liderana federal podero ter acesso aos poderes locais. Os entes federativos tm instrumentos polticos para defender seus interesses e direitos originrios. Um deles a existncia de cortes constitucionais, que garantem a integridade contratual do pacto originrio, ou seja, da Constituio. No nosso caso o STF. Outro instrumento uma segunda casa legislativa representante dos interesses regionais (geralmente o Senado). H ainda a representao desproporcional dos entes menos populosos (e muitas vezes mais pobres) na cmara baixa. Por fim, h o grande poder de limitar mudanas na Constituio, criando um processo decisrio mais intrincado, que exige maiorias qualificadas e, em muitos casos, necessria a aprovao dos legislativos estaduais ou provinciais. E mais: alguns princpios bsicos da federao no podem ser emendados em hiptese alguma, como caso das clusulas ptreas. Alm desses aspectos, a organizao federativa favorece a preservao de caractersticas locais, reservando uma esfera de ao autnoma a cada unidade federada. Por tudo isso, o Estado Federal passou a ser visto como sendo mais favorvel defesa das liberdades do que o Estado centralizado. Outra vantagem que ele se mostra mais democrtico, pois assegura maior aproximao entre governantes e governados, uma vez que o povo tem sempre acesso mais fcil aos rgos do poder local e por meio deste influi sobre o poder central. Maria Hermnia Tavares de Almeida, afirma que o federalismo um sistema baseado na distribuio territorial do poder e autoridade entre as instncias de governo, constitucionalmente definida e assegurada, de tal forma que os governos nacional e subnacionais sejam independentes na sua esfera prpria de ao. O Federalismo constitui um compromisso peculiar entre difuso e concentrao do poder poltico em virtude de algum modelo compartilhado de nao e de graus socialmente desejados de integrao poltica e de equidade social. Segundo a autora:
32
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS O Federalismo caracteriza-se, assim, pela no centralizao, isto , pela difuso dos poderes de governo entre muitos centros, cuja autoridade no resulta da delegao de um poder central, mas conferida por sufrgio popular. Os que so contra a organizao federativa entendem que o Estado Federal inadequado para a poca atual, em que, para atender a solicitaes muito intensas, necessrio um governo forte. Outro aspecto que vem sendo ressaltado o da planificao. O Estado, que atua muito, deve agir racionalmente, dentro de uma planificao global, para aproveitamento mais adequado e eficiente dos recursos sociais, econmicos e financeiros disponveis. O Estado Federal dificulta, e s vezes impede mesmo, a planificao, pois constitucionalmente impossvel obrigar uma unidade federada a enquadrar-se num plano elaborado pela Unio. Paralelamente a isso, o Estado Federal, segundo se alega, provoca a disperso dos recursos, uma vez que obriga a manuteno de mltiplos aparelhos burocrticos, sempre dispendiosos e desejando executar seus prprios planos. Argumenta-se ainda que a organizao federativa tende a favorecer a ocorrncia de conflitos jurdicos e polticos, pela coexistncia de inmeras esferas autnomas, cujos limites nem sempre podem ser claramente fixados.
2.1 RELAES ENTRE ESFERAS DE GOVERNO E REGIME FEDERATIVO

Segundo Maria Hermnia Tavares de Almeida: Por serem estruturas no-centralizadas, os sistemas federais contemporneos que, a exemplo dos estados unitrios, se caracterizam pela presena de significativo intervencionismo estatal moldam formas peculiares de relaes intergovernamentais, constitutivamente competitivas e cooperativas, bem como modalidades de interao necessariamente baseadas na negociao entre esferas de governo. Assim, a existncia de competncias concorrentes e de competncias comuns entre instncias governamentais resulta seja da natureza no centralizada do federalismo, seja da onipresente interveno do Estado. A autora afirma que a literatura sobre a temtica descreve que as relaes intergovernamentais variam muito entre os diversos pases que adotaram o Federalismo, bem como ao longo do tempo em um mesmo sistema federal. Ela apresenta uma classificao com trs tipos de arranjos federativos.
33
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 1. O primeiro, chamado federalismo dual, espelha o modelo americano originrio, no qual "os poderes do governo geral e dos estados, ainda que existam e sejam exercidos nos mesmos limites territoriais, constituem soberanias distintas e separadas, que atuam de forma separada e independente, nas esferas que lhes so prprias". Os dois outros resultam da transformao do arranjo dual, em consequncia da tendncia expanso do mbito do governo federal, isto , de um processo mais ou menos acentuado de centralizao. 2. O federalismo centralizado implica na transformao dos governos estaduais e locais em agentes administrativos do governo federal. Este possui um forte envolvimento nos assuntos das unidades subnacionais, alm de primazia decisria e de recursos. 3. J o federalismo cooperativo comporta graus diversos de interveno do poder federal e se caracteriza por formas de ao conjunta entre instncias de governo, nas quais as unidades subnacionais guardam significativa autonomia decisria e capacidade prpria de financiamento. O fato que a soberania compartilhada s pode ser mantida ao longo do tempo caso estabelea-se uma relao de equilbrio entre a autonomia dos pactuantes e sua interdependncia. A interdependncia federativa no pode ser alcanada pela mera ao impositiva e piramidal de um governo central, tal qual em um Estado unitrio, pois uma federao supe uma estrutura sustentada por uma soberania compartilhada. claro que as esferas superiores de poder estabelecem relaes hierrquicas frente s demais, seja em termos legais, seja em virtude do auxlio e do financiamento s outras unidades governamentais. O governo federal tem prerrogativas especficas para manter o equilbrio federativo e os governos intermedirios igualmente detm forte grau de autoridade sobre as instncias locais. Mas a singularidade do modelo federal est na maior horizontalidade entre os entes, devido aos direitos originrios dos pactuantes subnacionais e sua capacidade poltica de proteger-se. O compartilhamento de poder e deciso em uma federao, desde a sua inveno nos Estados Unidos, pressupe a existncia de controles mtuos entre os nveis de governo trata-se dos checks and balances, ou feios e contrapesos. O objetivo desse mecanismo a fiscalizao recproca entre os entes federativos para que nenhum deles concentre indevidamente poder e, desse modo, acabe com a autonomia dos demais. Assim sendo, a busca da interdependncia em uma federao democrtica tem de ser feita conjuntamente com o controle mtuo.
34
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Mas, alm da garantia da autoridade nacional sem retirar a autonomia local e da necessidade de checks and balances entre os nveis de governo, um novo aspecto torna mais complexo o funcionamento das federaes. que o desenvolvimento recente dos Estados Modernos levou ao crescimento do papel dos governos centrais, especialmente no que se refere expanso das polticas sociais. No caso dos sistemas federais, em que vigora uma soberania compartilhada, constituiu-se um processo negociado e extenso de shared decision making, ou processo decisrio compartilhado, ou seja, de compartilhamento de decises e responsabilidades. A interdependncia enfrenta aqui o problema da coordenao das aes de nveis de governo autnomos, aspecto-chave para entender a produo de polticas pblicas em uma estrutura federativa contempornea. Paul Pierson define o funcionamento das relaes intergovernamentais no federalismo da seguinte forma: Mais do que um simples cabo de guerra, as relaes intergovernamentais requerem uma complexa mistura de competio, cooperao e acomodao. Da toda federao ter de combinar formas benignas de cooperao e competio. No caso da primeira, no se trata de impor formas de participao conjunta, mas de instaurar mecanismos de parceria que sejam aprovados pelos entes federativos. Ganham importncia as funes do Estado ligadas a integrao das unidades federadas. preciso uma coordenao dos diversos entes e esferas envolvidos. Segundo Abrcio: O governo federal tambm pode ter um papel coordenador e/ou indutor. Por um lado, porque em vrios pases os governos subnacionais tm problemas financeiros e administrativos que dificultam a assuno de encargos. Por outro, porque a Unio tem por vezes a capacidade de arbitrar conflitos polticos e de jurisdio, alm de incentivar a atuao conjunta e articulada entre os nveis de governo no terreno das polticas pblicas. Por outro lado, as federaes requerem determinadas formas de competio entre os nveis de governo. Primeiro, devido importncia dos controles mtuos como instrumento contra a dominao de um nvel de governo sobre os demais. Alm disso, a competio federativa pode favorecer a busca pela inovao e pelo melhor desempenho das gestes locais, j que os eleitores podem comparar o desempenho dos vrios governantes, uma das vantagens de ter-se uma multiplicidade de governos. Contudo, a competio pode trazer uma srie de problemas. O primeiro refere-se ao excesso de concorrncia, que afeta a solidariedade entre as partes. Quanto mais
35
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS heterogneo um pas, em termos socioculturais ou scio-econmicos, mais complicada a adoo nica e exclusiva da viso competitiva do federalismo. Outro problema a guerra fiscal, como vermos a seguir. O desafio encontrar caminhos que permitam a melhor adequao entre competio e cooperao, procurando ressaltar seus aspectos positivos em detrimento dos negativos. Segundo Daniel Elazar: Todo sistema federal, para ser bem sucedido, deve desenvolver um equilbrio adequado entre cooperao e competio e entre o governo central e seus componentes.
2.1.1 Vantagens e Desvantagens da Descentralizao

O federalismo fiscal pode ser definido como o estabelecimento de que nvel de governo deve ser responsvel por quais tributos e pelo provimento de quais bens pblicos. A ideia que essa escolha leve em considerao a busca pela maior eficincia. Por exemplo, o Imposto de Renda mais facilmente gerenciado pelo governo federal porque os cidados podem ter fontes de renda em diferentes regies, o que dificultaria a sua fiscalizao pelos estados. J o IPTU est sob a responsabilidade dos municpios porque estes possuem um conhecimento melhor acerca do valor dos imveis. J o IPVA arrecadado pelos estados porque, caso cada municpio estabelecesse sua alquota, as pessoas poderiam registrar seus veculos em outras cidades. Isso inclusive ocorre entre os estados, mas em menor escala. Quanto prestao de servios pblicos, muitos defendem o princpio da subsidiariedade, segundo o qual a responsabilidade deve ficar com as unidades inferiores, os municpios, s havendo interveno federal quando essencial. A Unio atuar principalmente nas reas de interesse de todo o pas, como segurana nacional, transporte areo, controle da inflao, etc. So apresentadas as seguintes vantagens da descentralizao: Melhor conhecimento da realidade local: em pases com vastas dimenses e grandes heterogeneidades entre as regies, o gestor municipal conhece melhor as necessidades de sua comunidade do que o gestor federal; Facilidade do controle social: quando as decises so tomadas pela gesto local, elas esto mais prximas das comunidades e as pessoas podem fiscalizar mais de perto a utilizao dos recursos pblicos; Maior relao entre os tributos pagos e os servios ofertados: quando o gestor local arrecada os tributos e presta os servios, o cidado percebe mais facilmente www.pontodosconcursos.com.br 36
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS a relao entre o que paga e o que recebe. No caso das transferncias intergovernamentais, isso fica prejudicado, pois o cidado no tem o conhecimento da quantidade de recursos que est sendo recebida; Maior competitividade: entende-se que os eleitores votam com os ps, ou seja, eles podem escolher viver na cidade que lhes oferea a melhor relao entre tributos pagos e a cesta de servios oferecidos. Isso incentiva a competio entre as cidades e a inovao nos servios pblicos; Melhores checks and balances: os governos descentralizados so mais fortes para controlarem uns aos outros, evitando a sobreposio de uma esfera de governo em relao s demais.
Porm a descentralizao tambm apresenta alguns problemas: Perda de escala e eficincia: quando o servio pblico fica sob a responsabilidade local, os custos da estrutura necessria para gerenci-lo so maiores. Por exemplo, um hospital de alta complexidade precisa de escala para justificar o investimento; Agrava as desigualdades regionais: quando cada localidade responsvel pela prestao dos servios, aquelas que so mais avanadas e possuem uma melhor capacidade financeira e gerencial vo se sair melhor do que as mais atrasadas, o que aumenta a desigualdade entre elas. A centralizao permite que a renda seja redistribuda; Guerra fiscal: com o objetivo de atrair empresas e investimentos, muitos estados e municpios oferecem isenes de impostos, cesso de terrenos, financiamentos subsidiados, entre outras vantagens. Isso acaba piorando a capacidade financeira do ente e, como consequncia, resulta numa quantidade menor de servios pblicos; Corrida ao fundo do poo (race to the bottom): essa guerra fiscal resulta numa competio entre os entes para oferecer uma menor proteo social. Aqueles municpios que oferecem mais servios acabam atraindo populaes mais pobres, o que aumenta ainda mais a demanda e a necessidade por recursos. Assim, o governo local precisa aumentar os impostos, afastando as empresas; Competio desregulativa (competitive deregulation): outra consequncia a reduo da regulao pelos entes. Tambm com o intuito de atrair investimentos eles reduzem as exigncias legais que aumentam os custos das empresas, como as ambientais e trabalhistas;
37
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Maior corrupo: muitos autores entendem que a corrupo maior na gesto local. Primeiro porque h maior proximidade entre as pessoas e a relao pessoal favorece o patrimonialismo. Segundo porque a burocracia est mais sujeita a presses polticas e no to preparada e bem paga quanto a do nvel federal; Externalidades: quando a deciso sobre a tributao e a alocao de servios est com o gestor local, ele pode desconsiderar algumas externalidades, como: Exportao de tributos: a localidade pode se financiar com tributos pagos por outras regies. O ICMS cobrado, na maior parte, na origem da mercadoria. Porm, quem paga o tributo o consumidor do bem. Assim, o estado fixa a alquota de um tributo pago por outros entes; Externalidades positivas: os gestores locais podem deixar de instituir polticas que gerem benefcios para outras localidades. Por exemplo, uma poltica de despoluio de um rio pode beneficiar cidades que estejam na continuao do mesmo. Porm, o gestor no considera esses benefcios no momento de decidir se implementa ou no a poltica; Comportamento carona (free rider): como o investimento de um municpio em determinadas polticas pode tambm favorecer outras cidades, estas podem optar por esperar que a outra faa os investimentos, pegando carona nos benefcios. Um exemplo no Brasil so os municpios que contratam vans e nibus para levar seus cidados para se tratarem em hospitais de outros municpios.
2.2 ESTADO FEDERAL NO BRASIL

Nos EUA, o surgimento do Estado Federal est relacionado necessidade de unio entre treze ex-colnias soberanas, que resultou num processo centralizador, ou seja, optaram pelo sistema federativo para criar uma nova unidade, representado por um Poder central. No Brasil, o movimento foi inverso: descentralizador. Segundo Dallari: Partiu-se da existncia de uma unidade com poder centralizado e se distribuiu o poder poltico entre vrias unidades, sem eliminar o poder central. Cada uma dessas unidades, que era apenas uma subdiviso administrativa chamada Provncia, recebeu uma parcela de poder poltico e a afirmao formal de sua individualidade, passando a denominar-se estado. Aqui, portanto, o movimento foi descentralizador. A Constituio Federal de 1988, j no seu primeiro artigo, coloca que:
38
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: Uma das grandes inovaes da Carta Magna foi a incluso dos municpios como entes federativos. Abrcio afirma que: Pela primeira vez na histria, os municpios transformaram-se em entes federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurdico que os estados e a Unio. No obstante essa autonomia, os governos locais respeitam uma linha hierrquica quanto sua capacidade jurdica a Lei Orgnica, por exemplo, no pode contrariar frontalmente a Constituio estadual , e so, no mais das vezes, muito dependentes dos nveis superiores de governo no que tange s questes polticas, financeiras e administrativas. Olhando para nossa histria, veremos que a relao entre centralizao e descentralizao sempre foi uma gangorra, em que ambas se revezaram diversas vezes no sistema federativo brasileiro. Segundo Abrcio: A histria federativa brasileira foi marcada por srios desequilbrios entre os nveis de governo. No perodo inicial, na Repblica Velha, predominou um modelo centrfugo, com estados tendo ampla autonomia, pouca cooperao entre si e um governo federal bastante fraco. Nos anos Vargas, o Estado nacional fortaleceu-se, mas os governos estaduais, particularmente no Estado Novo, perderam a autonomia. O interregno 1946-1964 foi o primeiro momento de maior equilbrio em nossa federao, tanto do ponto de vista da relao entre as esferas de poder como da prtica democrtica. Mas o golpe militar acabou com esse padro e por cerca de 20 anos manteve um modelo unionista autoritrio, com grande centralizao poltica, administrativa e financeira. Durante o regime militar, as relaes intergovernamentais do Estado brasileiro eram, na prtica, muito mais prximas s formas que caracterizam um Estado unitrio do que aquelas que caracterizam as federaes. Governadores e prefeitos das capitais e de cerca de 150 cidades de mdio e grande porte foram destitudos de base prpria de autonomia poltica: selecionados formalmente por eleies indiretas e, de fato, por indicao da cpula militar, sua autoridade poltica no era derivada do voto popular. Alm disto, todos os governadores e prefeitos detinham escassa autonomia fiscal: a centralizao financeira instituda pela reforma fiscal de meados dos anos 60 concentrou os principais tributos nas mos do governo federal e, ainda que tenha ampliado o volume
39
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS da receita disponvel dos municpios, uma vez realizadas as transferncias, estas estavam sujeitas a estritos controles do governo federal. Foi um Estado dotado destas caractersticas que consolidou o Sistema Brasileiro de Proteo Social, at ento um conjunto disperso, fragmentado, com reduzidos ndices de cobertura e fragilmente financiado de iniciativas governamentais na rea social. Esta forma de Estado moldou uma das principais caractersticas institucionais do Sistema brasileiro: sua centralizao financeira e administrativa. Aps a redemocratizao, o Brasil caminhou na direo da descentralizao, principalmente por causa do enfraquecimento do governo federal. Abrcio coloca que: Dois fenmenos destacam-se nesse novo federalismo brasileiro, desenhado na dcada de 1980 e com reflexos ao longo dos anos 1990. Primeiro, o estabelecimento de um amplo processo de descentralizao, tanto em termos financeiros como polticos. Em segundo lugar, a criao de um modelo predatrio e no-cooperativo de relaes intergovernamentais, com predomnio do componente estadualista. Com a CF88, um novo federalismo nascia no Brasil. Foi estabelecido de um amplo processo de descentralizao, tanto em termos financeiros como polticos. Em relao aos Municpios, as Leis Orgnicas esto sujeitas a uma dupla vinculao: devem obedecer tanto a Constituio Federal quanto a Constituio Estadual. Alm disso, os Municpios no possuem representantes no Senado Federal, e os Prefeitos e as Cmaras Municipais, coletivamente, no detm competncia para o oferecimento de proposta de emenda Constituio Federal. Enfim, o regramento constitucional dos Municpios distingue-se em aspectos relevantes do regramento constitucional da Unio, dos Estados e do Distrito Federal. Essas diferenas de tratamento jurdico, entre outras consideraes, fizeram com que, nos anos imediatamente subsequentes entrada em vigor da Constituio Federal, muitos de nossos doutrinadores negassem aos Municpios a condio de verdadeiros entes federativos. Entretanto, apesar de posicionamentos desse teor, paulatinamente foi-se consolidando o entendimento de que os Municpios so verdadeiros membros de nossa Federao, e que as peculiaridades de seu tratamento constitucional de forma alguma os coloca em nvel hierrquico inferior ao dos demais entes federativos. O STF e o STJ j emitiram pronunciamentos no sentido de que os Municpios so efetivamente entes federados, gozando das trs capacidades que integram a autonomia poltica: autoorganizao; autogoverno; e auto-administrao. A descentralizao para os municpios est baseada na suposio de que mais fcil o controle democrtico exercido pelos cidados quando as decises so tomadas prximas a eles. na comunidade que nas pessoas tm a chance de participar. Segundo Arretche:
40
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS J no nenhuma novidade afirmar que nas ltimas dcadas a gesto local de polticas pblicas tem sido portadora de expectativas as mais positivas com relao a resultados desejveis da ao do Estado. Democratizao do processo decisrio; eficincia na gesto das polticas pblicas; controle social; qualidade da informao entre decisores, provedores e beneficirios esto no topo da lista dos resultados virtuosos da descentralizao, em oposio aos vcios e problemas gerados pelas estruturas centralizadas institudas ao longo do sculo 20. O princpio fundamental da diviso de competncias entre os entes federativos o da predominncia do interesse. Neste, Unio caber as matrias de predominante interesse nacional, como manter relaes com Estados Estrangeiros e participar de organizaes internacionais; os Estados ficaro responsveis pelas matrias de predominante interesse regional, como instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes; restando aos Municpios as matrias de predominante interesse municipal, como criar, organizar e suprimir distritos. Outro aspecto da CF/88 foi a descentralizao financeira. Para que haja uma verdadeira autonomia dos entes federados, preciso que eles tenham tambm autonomia financeira. Podemos dizer que o Brasil se caracteriza por uma ampla descentralizao fiscal. Segundo Abrcio: A nova autonomia dos governos subnacionais deriva em boa medida das conquistas tributrias, iniciadas com a Emenda Passos Porto, em 1983, e consolidadas na Constituio de 1988, o que faz do Brasil o pas em desenvolvimento com maior grau de descentralizao fiscal. Cabe ressaltar que os municpios tiveram a maior elevao relativa na participao do bolo tributrio, apesar de grande parte deles depender muito dos recursos econmicos e administrativos das demais esferas de governo. O fato que os constituintes reverteram a lgica centralizadora do modelo unionista-autoritrio e mesmo as recentes alteraes que beneficiaram a Unio no modificaram a essncia descentralizadora das finanas pblicas brasileiras. Todavia, depois da CF88, a participao dos estados e municpios tem diminudo, j que o governo federal tem adotado a estratgia de criar contribuies sociais ao invs de impostos, isto porque parte da arrecadao com impostos deve ser transferida para estados e municpios, e essa obrigao no existe para as contribuies. Apesar de haver uma descentralizao financeira e poltica a partir da CF88, as conquistas da descentralizao no apagam os problemas dos governos locais
41
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS brasileiros. Para Abrcio, cinco so as questes que colocam obstculos ao bom desempenho dos municpios do pas: a desigualdade de condies econmicas e administrativas; o discurso do municipalismo autrquico; a metropolizao acelerada; os resqucios ainda existentes tanto de uma cultura poltica como de instituies que dificultam a accountability democrtica o padro de relaes intergovernamentais.
Desde a fundao da federao, o Brasil historicamente marcado por fortes desigualdades regionais, inclusive em comparao com outros pases. A disparidade de condies econmicas reforada, ademais, pela existncia de um contingente enorme de municpios pequenos, com baixa capacidade de sobreviver apenas com recursos prprios. Somado ao obstculo financeiro e administrativo, o bom andamento da descentralizao no Brasil foi prejudicado pelo municipalismo autrquico, viso que prega a ideia de que os governos locais poderiam sozinhos resolver todos os dilemas de ao coletiva colocados s suas populaes. O municipalismo autrquico incentiva, em primeiro lugar, a prefeiturizao, tornando os prefeitos atores por excelncia do jogo local e intergovernamental. Cada qual defende seu municpio como uma unidade legtima e separada das demais, o que uma miopia em relao aos problemas comuns em termos micro e macrorregionais. Outro fenmeno que marcou o processo de descentralizao foi a intensa metropolizao do pas. No s houve um crescimento das reas metropolitanas, em nmero de pessoas e de organizaes administrativas, como tambm os problemas sociais cresceram gigantescamente nesses lugares. No entanto, a estrutura financeira e poltico-jurdica instituda pela Constituio de 1988 no favorece o equacionamento dessa questo. No que se refere ao primeiro aspecto, a opo dos constituintes foi por um sistema de repartio de rendas intergovernamentais com vis fortemente antimetropolitano, favorecendo inclusive a multiplicao de pequenas cidades. A quarta caracterstica da descentralizao a sobrevivncia de resqucios culturais e polticos anti-republicanos no plano local. A despeito dos avanos que ocorreram, que foram muitos sob uma perspectiva histrica, diversas municipalidades do pas ainda so governadas sob o registro oligrquico, em oposio ao modo polirquico que fundamental para a combinao entre descentralizao e democracia.
42
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS No plano intergovernamental, no se constituiu uma coordenao capaz de estimular a descentralizao ao longo da redemocratizao. Na relao dos municpios com os estados, predominava a lgica de cooptao das elites locais, tpica do ultrapresidencialismo estadual. Adicionalmente, as unidades estaduais ficaram, com a Constituio de 1988, em um quadro de indefinio de suas competncias e da maneira como se relacionariam com os outros nveis de governo. Esse vazio institucional favoreceu uma posio flexvel dos governos estaduais: quando as polticas tinham financiamento da Unio, eles procuravam participar; caso contrrio, eximiam-se de atuar ou repassavam as atribuies para os governos locais. Vamos dar uma olhada em outras caractersticas de nossa federao. Vimos que nos Estados Federais comum a presena do bicameralismo, sendo que o Senado composto pelos representantes dos Estados e a Cmara pelos representantes do povo. Assim, no Senado cada Estado possui o mesmo nmero de representantes no nosso caso so trs. J na Cmara dos Deputados, a representao se daria de forma proporcional ao tamanho da populao de cada Estado. Assim, se o pas tem em torno de 180 milhes de habitantes e o nmero de deputados de 513, ento teramos um deputado para cada 350 mil habitantes. Assim, como So Paulo tem quase 40 milhes de habitantes, teria direito a 114 deputados; por outro lado se Roraima tem 395 mil habitantes, teria direito a representao de apenas um deputado. No entanto, a CF/88 afirma que: Art. 45. A Cmara dos Deputados compe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Territrio e no Distrito Federal. 1 - O nmero total de Deputados, bem como a representao por Estado e pelo Distrito Federal, ser estabelecido por lei complementar, proporcionalmente populao, procedendo-se aos ajustes necessrios, no ano anterior s eleies, para que nenhuma daquelas unidades da Federao tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados. Dessa forma, So Paulo no pode ter mais que 70 deputados e Roraima no pode ter menos que oito. Temos pelo menos oito Estados que esto representados com mais deputados do que a populao comportaria. Do outro lado, alm de So Paulo, Minas Gerais tambm perde representao. Outro aspecto de nosso federalismo que a forma federativa clusula ptrea. Segundo o art. 60 da CF: 4 - No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto,
43
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS universal e peridico; III - a separao dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais. A expresso tendente a abolir significa dizer que no qualquer emenda que disponha sobre as matrias protegidas como clusula ptrea que ser considerada inconstitucional. Estas matrias podero ser objeto de emenda Constituio, desde que essas emendas no sejam tendentes a abolir tais matrias. Assim, o voto, os direitos e garantias individuais, a forma federativa podero ser objeto de emenda Constituio, desde que a emenda no tenda abolio, ao enfraquecimento, supresso desses direitos gravados como clusula ptrea. Vamos dar mais uma olhada no art. 1 da CF/88: Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: Quando ela fala em unio indissolvel, veda de forma expressa e terminativa o direito secesso, ou seja, a possibilidade de um de nossos entes autnomos tentar se dissociar da Repblica Federativa do Brasil e constituir, por si s, um Estado soberano, sendo qualquer tentativa nesse sentido flagrantemente inconstitucional.
3 Coordenao Executiva
Vamos estudar aqui os problemas relacionados articulao e fragmentao das aes governamentais. Estudaremos estes problemas tanto num nvel intragovernamental, ou seja, dentro de determinada esfera de governo, quanto intergovernamental, entre esferas de governo. Os editais falam ainda na dimenso governo-sociedade. J vimos acima um aspecto dessa dimenso, que so as Organizaes Sociais e as OSCIP. Veremos ainda as Parcerias Pblico-Privadas na Aula 08, nas novas formas de gesto de servios pblicos.
3.1 INTRAGOVERNAMENTAL
Maria das Graas Rua afirma que um dos aspectos que primeiro chamam a ateno nas polticas pblicas brasileiras a fragmentao. Embora as demandas da sociedade geralmente necessitem ser resolvidas de forma articulada, em que diferentes agncias setoriais atuem de forma coordenada, na prtica o que ocorre a existncia de linhas rgidas mas nem sempre consensuais e respeitadas de demarcao das reas de atuao de cada uma delas.
44
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Como consequncia da fragmentao, as polticas muito frequentemente emperram devido competio interburocrtica. Segundo a autora: As polticas ou so fragmentadas em reas de controle de cada agncia, na busca de uma convivncia pacfica; ou estabelecem-se superposies que levam baixa racionalidade e ao desperdcio de recursos. O mesmo problema tambm foi observado por Snia Maria Fleury Teixeira. Segundo a autora: Apesar de que com a descentralizao os servios se dirigem aos mesmos grupos sociais que ocupam um mesmo espao geogrfico, sua execuo se realiza de forma isolada por meio de cada poltica setorial. Se bem os problemas sociais se manifestam setorialmente, sua soluo depende da ao de mais de uma poltica, de uma ao que considere a populao de forma integral. S atravs da intersetorialidade possvel uma ao integradas das polticas sociais que garanta a universalidade, integridade e equidade Humberto Falco Martins traz alguns conceitos referentes coordenao nas polticas pblicas: A integrao nas polticas pblicas implica que elas devem apoiar umas s outras, ou pelo menos no devem ser contraditrias. A coerncia nas polticas envolve a promoo sistemtica de aes que se reforcem mutuamente nos diferentes rgos do governo, criando sinergias para a realizao dos objetivos comuns. A coordenao nas polticas significa fazer com que os diversos sistemas institucionais e gerenciais que formulam polticas trabalhem juntos de forma congruente. A consistncia nas polticas significa assegurar que as polticas individuais no sejam internamente contraditrias e que as polticas que se opem ao alcance de um determinado objetivo sejam evitadas ou integradas.
Para o autor, a integrao nas polticas tem uma dimenso horizontal, uma vertical e uma temporal. A integrao horizontal busca assegurar que os objetivos individuais e as polticas desenvolvidas por vrias entidades se reforcem mutuamente. A integrao vertical busca assegurar que as prticas das agncias, autoridades e rgos autnomos, bem como o comportamento dos nveis subnacionais do governo, se reforcem mutuamente com os compromissos polticos mais amplos. A integrao temporal busca
45
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS assegurar que as polticas continuem sendo efetivas ao longo do tempo e que as decises de curto prazo no se oponham aos compromissos de longo prazo. H tambm a integrao transversal e setorial. A primeira aplica-se s questes transversais ou intersetoriais e intergeracionais, dificilmente tratadas de forma coerente devido ao tratamento especializado na legislao e em diferentes reas de governo. J a integrao setorial est associada ao grau de consistncia lgica e operacional entre aes de diversos atores envolvidos numa mesma arena de polticas pblicas. A teoria da fragmentao de polticas pblicas prope que h uma correlao entre fatores de convergncia estrutural e o grau de fragmentao de polticas, dentro de um mesmo domnio temtico (fragmentao intrassetorial) ou entre vrios domnios (fragmentao extrassetorial). Os fatores de convergncia estrutural so: a) Liderana executiva, mediante uma viso do Presidente para implementar seu programa de governo e sua superviso direta ou indireta sobre os ministros em questes-chave; b) Uma estratgia governamental que promova convergncia de propsitos e o casamento do planejamento (apontando resultados) com a gesto (apontando como alcan-los); c) Incentivos cooperao lateral entre os ministrios para busca de solues integradoras, mediante estratgias de construo de confiana e modelagem de solues ganha-ganha entre distintos segmentos; d) Estruturas que facilitam ou dificultam a coordenao macro-governamental e as integraes verticais e horizontais entre rgos e entidades na estrutura de governo; e) Processos de trabalho com maior ou menor grau autonomia; f) Intercmbio de ideias, valores e vises entre distintas comunidades epistmicas no mbito do estado, portadoras de distintas posies e opinies arraigadas sobre as polticas de gesto. O quadro abaixo apresenta o significado de cada um destes fatores em termos de propenso integrao ou fragmentao a partir de um modelo de anlise qualitativa da fragmentao.
Grupo
Varivel
Propenso integrao
Propenso fragmentao
46

O executivo principal exerce forte liderana e governa (administra o conflito) buscando o consenso (e um networker). O executivo principal manifesta sua viso, e esta aparece de forma central no seu discurso poltico H um projeto nacional ou de governo expresso sob a forma de um plano H um sistema de planejamento que estabelece objetivos, meios de alcance e mecanismos de monitoramento e avaliao. H evidncias de que predominam formas de coordenao negociada (coordenao negativa, barganha, soluo de problemas e coordenao positiva). A macroestrutura est agrupada de tal forma que as reas de responsabilidade esto claras e sob superviso do PR. Os mecanismos de coordenao promovem o mnimo de integrao horizontal e vertical necessria. Os processos pertinentes ao subsistema de poltica perpassam diversos domnios institucionais, tornando-os interdependentes. Procedimentos, produtos e habilidades razoavelmente especificados nos processos do subsistema de poltica. Poucos stakeholders, baixo conflito de autoridade dos domnios institucionais, resultados claros e formas de integrao bem estabelecidas. Uma ou poucas comunidades epistmicas dotadas de meios de interlocuo. O executivo principal no exerce forte liderana ou divide para governar, mediante incentivo competio interna. O discurso poltico do executivo principal no revela claramente uma viso mobilizadora. As diretrizes e objetivos centrais de governo no esto integrados sob a forma de um plano Os objetivos so difusos, os meios no so assegurados, o monitoramento e a avaliao no so sistemticos. H evidncias de que predominam formas de coordenao no-negociada (ajustamento paramtrico e ajustamento deferente). H uma pulverizao da macroestrutura, com perda de superviso e sobreposies e paralelismos no-claros. Os mecanismos de coordenao no logram promover integrao lateral ou vertical. Os domnios institucionais so preponderantemente autnomos na execuo de atividades. H conflito e ambiguidade ou no h especificao satisfatria em relao a procedimentos, produtos e habilidades. Grande diversidade de stakeholders, limitaes na autoridade dos domnios institucionais, demandas conflitantes e mltiplas e complexas formas de integrao. Diversas comunidades epistmicas sem meios de interlocuo.
Gesto do poder Liderana executiva Viso
Plano Estratgia Sistema de Planejamento
Ajustamento Mtuo
Desenho organizacional Estrutura Coordenao
Autonomia
Processos
Consenso Operacional
Integrao vertical e horizontal
Pessoas
Valores
Fonte: Martins (2006).
47
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Uma das solues para a fragmentao o PPA. Segundo o IPEA: Por um lado, se parece claro que o PPA pode transformar-se em poderoso instrumento de gesto pblica que amplia a visibilidade e a racionalidade das aes de governo, evidenciando possveis inconsistncias e gerando informaes capazes de averiguar os resultados finais obtidos em cada programa, por outro, parece ainda incompleta a tarefa de tornar-se mais orgnica a integrao entre diversos programas supostamente voltados ao enfrentamento de um mesmo problema-chave. Esse descasamento faz que a maioria dos programas necessite, ainda, de profunda reviso de concepo em vrios aspectos, tais como a consistncia interna e a pertinncia e suficincia de aes para que se alcancem os seus objetivos diretos. Os programas so instrumentos da integrao das diversas aes governamentais que tem objetivos comuns. Eles mudam a lgica do planejamento governamental, privilegiando uma viso integrada das aes necessrias para resolver determinado problema da sociedade. Estudaremos melhor os programas na Aula 05.
3.2 INTERGOVERNAMENTAL
Os instrumentos coordenao entre esferas de governo, seja vertical (entre Unio, estados e municpios), seja horizontal (entre estados ou entre municpios), so extremamente importantes para que no haja sobreposio das aes e perda de eficincia. Segundo Marta Arretche: Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias concorrentes para a maior parte das polticas sociais brasileiras. Na verdade, as propostas para combinar descentralizao fiscal com descentralizao de competncias foram estrategicamente derrotadas na ANC 1987-1988. Assim, qualquer ente federativo estava constitucionalmente autorizado a implementar programas nas reas de sade, educao, assistncia social, habitao e saneamento. Simetricamente, nenhum ente federativo estava constitucionalmente obrigado a implementar programas nessas reas. Decorre desse fato a avaliao de que a Constituio de 1988 descentralizou receita, mas no encargos. A autora fala em competncias concorrentes, mas o correto competncias comuns, que esto definidas no art. 23 da CF88. Porm, em federalismo fiscal, muitos usam www.pontodosconcursos.com.br 48
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS competncia concorrente como aquela exercida simultaneamente pela Unio, Estados e Municpios. Ao privilegiar o modelo de competncias comuns para as polticas sociais, a Constituio autoriza, mas no obriga, que os entes federativos implementem programas em reas como a da sade, educao, habitao, assistncia social, etc. Decorre disso a avaliao de que foi realizada a descentralizao fiscal, provendo os municpios com uma quantidade maior de receitas, sem a correspondente descentralizao de encargos. Outro possvel problema do modelo de competncias concorrentes a possibilidade de que haja superposio de aes, gerando ineficincia. Tambm podem promover a falta de um denominador comum nas polticas nacionais, distanciando os entes federados uns dos outros em termos sociais, culturais e polticos. Alm disso, as desigualdades econmicas podem ser ampliadas ainda mais, j que aquelas regies com maior capacidade financeira e gerencial podero alar um desenvolvimento ainda maior, enquanto regies mais atrasadas tero maiores dificuldades de promover as polticas pblicas. Por isso os instrumentos de coordenao so muito importantes. O governo federal no dispe dos mecanismos de alinhamento dos governos locais de que dispunha sob o regime militar. Assim, no Estado federativo, tornam-se essenciais estratgias de induo capazes de obter a adeso dos governos locais. Ou, dito de outro modo, as dificuldades para que a Unio ou um governo estadual delegue funes a um nvel de governo menos abrangente so maiores hoje do que sob o regime militar. Em algumas reas da poltica social, h concentrao da autoridade no governo federal, que mantm os papeis de principal financiador, normatizador e coordenador das relaes intergovernamentais. Centralizando o financiamento, a Unio pode promover polticas redistributivas, reduzindo as desigualdades econmicas. Como normatizadora, ela pode estabelecer as diretrizes bsicas a serem seguidas pelos nveis subnacionais. Na coordenao, ela otimizaria a aplicao de recursos evitando duplicidades nos esforos dos diversos entes. O formato de gesto que concentra autoridade no governo federal apresenta vantagens para a coordenao dos objetivos das polticas no territrio nacional, pois permite reduzir o risco de que os diferentes nveis de governo imponham conflitos entre programas e elevem os custos da implementao, riscos estes cuja ocorrncia mais provvel em Estados Federativos. o caso, por exemplo, das polticas de sade, habitao e saneamento, ainda que com graus variados de distribuio daquela autoridade. Segundo Arretche: Com exceo da poltica de educao fundamental, a concentrao de autoridade no governo federal caracteriza as relaes federativas na gesto das polticas, pois Unio cabe o papel de principal financiador,
49
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS bem como de normatizao intergovernamentais. e coordenao das relaes
Ocorre que a Constituio Federal de 1988 no alterou a estrutura institucional de gesto das polticas sociais herdada do regime militar. Mesmo as medidas de reforma aprovadas e implementadas pelos sucessivos presidentes posteriormente Constituio Federal de 1988 pouco ou nada alteraram esta estrutura prvia, que centralizada para as polticas de sade e desenvolvimento urbano e descentralizada para a poltica de educao fundamental. H, entretanto, reas de poltica pblica, igualmente definidas como sendo de competncia comum, nas quais o governo federal no dispe de recursos institucionais para coordenar a ao dos governos locais. o caso da poltica de educao fundamental. Esta de responsabilidade de Estados e Municpios, sendo que estas duas redes agem de modo inteiramente independente. As desigualdades horizontal e vertical de capacidade de gasto da federao brasileira implicam desigualdades na carreira e salrios dos professores, na natureza e qualidade dos servios educacionais, bem como no nvel de gasto por aluno. No caso brasileiro, a responsabilidade pblica pela gesto de polticas sociais passou a ser um dos elementos da barganha federativa. Dadas as dimenses da pobreza brasileira e, portanto, da populao-alvo dos programas sociais, a gesto de polticas sociais em nosso pas tende a ser simultaneamente cara e inefetiva, na medida em que tende a consumir um elevado volume de recursos e apresentar baixos nveis de proteo efetiva. Neste caso, nas situaes em que os custos polticos e/ou financeiros da gesto de uma dada poltica forem avaliados como muito elevados, a barganha federativa consiste em buscar atribu-los ou imput-los a outro nvel de governo. Tais custos sero tanto maiores quanto mais elevados forem os recursos exigidos pela engenharia operacional de uma dada poltica e na medida direta da extenso legal do escopo de beneficirios. No h nenhuma garantia intrnseca autonomia dos governos locais que os torne responsveis, comprometidos com as necessidades dos cidados e determinados a administrar com eficincia. Em primeiro lugar, descentralizao e autonomia da gesto local so termos muito genricos, dizem muito pouco quanto natureza dos arranjos institucionais sob os quais a gesto local das polticas pode ocorrer. Em segundo lugar, a autonomia dos governos pode produzir resultados opostos aos esperados pelos defensores mais otimistas da descentralizao. Governos locais dotados de autonomia para contrair emprstimos e dependentes de um sistema nacional de transferncias fiscais tendem a produzir dficits fiscais sistemticos, contrariamente expectativa de que a descentralizao fiscal produziria responsabilidade fiscal.
50
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A autonomia local para a gesto de polticas cria oportunidades institucionais para que os governantes implementem decises de acordo com suas prprias preferncias, as quais no so necessariamente compatveis com o interesse pblico e o bem-estar da populao. So as regras institucionais de uma poltica pblica isto , regras do processo decisrio, mecanismos de controle e punio, arenas institucionalizadas de representao de interesses, etc. que propiciam os incentivos ao comportamento dos governos locais. Vamos ver agora alguns instrumentos de cooperao:
3.2.1 Transferncias Intergovernamentais

Existem trs formas de transferncias de recursos pelo governo federal: Transferncias Constitucionais; Transferncias Legais; Transferncias Voluntrias.
a) Transferncias Constitucionais
As transferncias constitucionais envolvem recursos arrecadados por tributos de competncia da Unio, mas que devem ser transferidos a estados e municpios por disposio da Constituio Federal de 1988. O art. 159 trata das seguintes reparties tributrias: Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE) Fundo de Participao dos Municpios (FPM) Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide-Combustveis) Imposto sobre Produtos Industrializados proporcional ao valor das exportaes (IPI-Exportao). J o 1 do art. 20 estabeleceu as compensaes financeiras, assegurando aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao.
51
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Importante destacar o carter de redistribuio de renda do FPE e do FPM. Do FPE: 85% dos recursos so transferidos aos estados das regies regio Norte (25,37%), Nordeste (52,46%) e Centro-Oeste (7,17%) e 15% aos Estados das Regies Sul (6,52%) e Sudeste (8,48%). O FPM privilegia os municpios pequenos: 10% pertencem s capitais; 86,4% pertencem aos municpios do interior e o restante, 3,6%, constitui o Fundo de Reserva para distribuio entre os Municpios do interior com mais de 142.633 habitantes.
b) Transferncias Legais
J as transferncias legais so regulamentadas em leis especficas, que determinam a forma de habilitao, transferncia, aplicao de recursos e prestao de contas. H duas formas de transferncia legal: Transferncias Automticas: consistem no repasse de recursos financeiros sem a utilizao de convnio, ajuste, acordo ou contrato, mediante o depsito em conta corrente especfica, aberta em nome do beneficirio. Essa forma de transferncia empregada na descentralizao de recursos em determinados programas da rea de educao, no mbito do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). Transferncias Fundo a Fundo: se caracterizam pelo repasse de recursos por um fundo da esfera federal diretamente para fundos estaduais e municipais, dispensando a celebrao de convnios. Os fundos que operam essa modalidade transferncia so o Fundo Nacional de Sade (FNS) e o Fundo Nacional da Assistncia Social (FNAS).
c) Transferncias Voluntrias
As transferncias voluntrias realizadas pela Unio possuem um papel importante na coordenao das aes dentro do federalismo brasileiro. Enquanto as transferncias legais e constitucionais devem ser feitas obrigatoriamente, as voluntrias so de discricionariedade do gestor federal. Essas transferncias so efetivadas, principalmente, por meio de convnios e contratos de repasse. A finalidade desses instrumentos o alcance de objetivos comuns entre os entes, por meio do repasse de verbas, uso de equipamentos, de recursos humanos e materiais, de
52
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS imveis, etc. Os convnios so utilizados pela Administrao Pblica para se associar com outras entidades pblicas ou com entidades privadas. Trata-se de instrumentos diferentes do contrato administrativo normal, em que os interesses so opostos e contraditrios. Por exemplo, a Administrao deseja que o particular lhe preste determinado servio da melhor forma possvel ao menor custo, enquanto o particular quer executar o menor esforo possvel com o maior retorno financeiro. J nos convnios, os interesses so recprocos, so comuns. Por exemplo, a Unio deseja que determinada comunidade tenha acesso a cursos de planejamento familiar, cursos esses que so oferecidos por uma ONG. No convnio, os partcipes tm competncias institucionais comuns e os resultados alcanados so desejados por ambos. Por isso ocorre uma mtua colaborao e os dois lados so chamados de partcipes, enquanto nos contratos so chamados de partes. Uma consequncia que nos convnios no existe uma vinculao contratual, no se admite clusula de permanncia obrigatria. Outra caracterstica importante que os recursos repassados no tm caracterstica de preo ou remunerao, que seriam pagos em troca de um determinado benefcio. Nos contratos, a Administrao paga em troca de um servio, de uma obra ou de um bem, que passa a compor o patrimnio pblico. Por outro lado, o dinheiro pago pelo governo ir ser incorporado ao patrimnio do contratado, que pode fazer o que bem quiser com ele. Nos convnios, o valor repassado fica vinculado ao objeto do convnio, ele deve ser aplicado em destinao especfica, tanto que a Lei n 8.666/1993 (Lei de Licitaes e Contratos) prev a devoluo dos valores remanescentes ao rgo repassador quando da sua concluso. Apesar de as transferncias voluntrias serem instrumentos de cooperao entre entes governamentais, na prtica, eles tm se mostrado mais como um contrato de adeso, em que o governo federal impe determinadas diretrizes para que estados e municpios recebam os recursos. por meio dessas diretrizes que ele consegue direcionar as aes dos entes federativos para um determinado rumo. Contrato de Adeso: aquele em que uma das partes impe a maioria ou a totalidade das clusulas, cabendo outra apenas concordar ou no com elas, sem possibilidade de alterlas. Um exemplo so os contratos de carto de crdito.
Na cooperao federativa, o convnio tem sido utilizado justamente na concretizao das competncias comuns estabelecidas pela CF88. E, em funo do papel de coordenador das aes, a Unio tem no convnio um instrumento de induo dos estados e municpios para que eles sigam determinadas diretrizes de poltica pblica.
53
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Por exemplo, a Portaria n 117/2010 do Ministrio da Cultura estabelece como condio s transferncias voluntrias da Unio decorrentes de dotaes oramentrias do Ministrio da Cultura a comprovao da existncia e do pleno funcionamento de pelo menos uma biblioteca pblica instalada no mbito do ente federado beneficirio. A Unio no pode obrigar os municpios a construrem bibliotecas, mas se eles no o fizerem, no podem receber recursos do Ministrio da Cultura. Por isso que os convnios, apesar de buscarem a cooperao mtua, se caracterizam como um contrato de adeso. A Unio estabelece as condies que devem ser obedecidas pelos estados e municpios para que recebam os recursos federais e eles no conseguem discutir estas condies. Os convnios no so utilizados apenas pela Unio, mas tambm entre os demais entes federados. A CF88 dispe sobre os convnios de cooperao no art. 241. Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. Este artigo fala em convnios de cooperao e consrcios pblicos. Assim, caso dois ou mais municpios desejem se associar na gesto de determinado servio pblico ou ampliar a cooperao em alguma rea de atuao podem se utilizar algum desses dois instrumentos.
3.2.2 Consrcios Pblicos

Os consrcios pblicos so outro instrumento importante na coordenao das aes dos entes governamentais. J so vrias as experincias de consrcios intermunicipais, em que municpios se renem em torno de objetivos comuns, procurando formular, de forma conjunta, planos para enfrentamento de questes que ultrapassam a capacidade de resoluo de um municpio isolado. A associao de municpios no algo recente no Brasil. A Constituio do Estado de So Paulo de 1891 j trazia a previso de que as municipalidades podero associar-se para a realizao de quaisquer melhoramentos, que julguem de comum interesse. A Constituio de 1937 levou essa possibilidade para o nvel federal, afirmando que os municpios da mesma regio podem agrupar-se para a instalao, explorao e administrao de servios pblicos comuns.
54
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Como foi visto acima, a CF88 prev a possibilidade de instituio de consrcios pblicos em seu art. 241, e a Lei n 11.107/2005 veio regular a instituio de consrcios. Na mensagem presidencial que acompanhou o projeto de lei, o governo enumerou os seguintes objetivos a serem alcanados com os consrcios pblicos: A instituio de um mecanismo de coordenao federativa adequado s diversas escalas de atuao territorial; O fortalecimento do papel do ente pblico de agente planejador, regulador e fiscalizador de servios pblicos; A possibilidade de incrementar a efetividade das polticas pblicas executadas em parceria por diferentes entes governamentais; A necessidade de superar a insegurana jurdica dos atuais arranjos de cooperao entre os entes pblicos brasileiros, resultando em maior previsibilidade e segurana jurdica nas polticas executadas pelo Estado. Pode-se perceber a importncia do consrcio pblico como um instrumento jurdico que permitiria aos entes federados se associarem na prestao de servios pblicos ou atividades de interesse comum. A associao pode ser tanto horizontal, entre entes de mesmo nvel, como um consrcio entre municpios, quanto vertical, entre entes de nveis diferentes, como um consrcio entre municpio, estado e Unio. Um ponto importante na Lei n 11.107/2005 que a Unio somente participar de consrcios pblicos em que tambm faam parte todos os Estados em cujos territrios estejam situados os Municpios consorciados. Portanto, a Unio no pode se consorciar com um municpio sem que o respectivo estado participe. O Decreto n 6.017/2007 traz a definio de consrcio pblico: Consrcio pblico: pessoa jurdica formada exclusivamente por entes da Federao, na forma da Lei n 11.107, de 2005, para estabelecer relaes de cooperao federativa, inclusive a realizao de objetivos de interesse comum, constituda como associao pblica, com personalidade jurdica de direito pblico e natureza autrquica, ou como pessoa jurdica de direito privado sem fins econmicos; Como exemplos de reas em que pode haver tal cooperao, o mesmo Decreto traz possveis objetivos na formao de um consrcio pblico. Trata-se de uma relao meramente explicativa, sendo possvel a fixao de outros objetivos:
55
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS OBJETIVOS DOS CONSRCIOS PBLICOS A gesto associada de servios pblicos; A prestao de servios, inclusive de assistncia tcnica, a execuo de obras e o fornecimento de bens administrao direta ou indireta dos entes consorciados; O compartilhamento ou o uso em comum de instrumentos e equipamentos, inclusive de gesto, de manuteno, de informtica, de pessoal tcnico e de procedimentos de licitao e de admisso de pessoal; A produo de informaes ou de estudos tcnicos; A instituio e o funcionamento de escolas de governo ou de estabelecimentos congneres; A promoo do uso racional dos recursos naturais e a proteo do meioambiente; O exerccio de funes no sistema de gerenciamento de recursos hdricos que lhe tenham sido delegadas ou autorizadas; O apoio e o fomento do intercmbio de experincias e de informaes entre os entes consorciados; A gesto e a proteo de patrimnio urbanstico, paisagstico ou turstico comum; O planejamento, a gesto e a administrao dos servios e recursos da previdncia social dos servidores de qualquer dos entes da Federao que integram o consrcio; O fornecimento de assistncia tcnica, extenso, treinamento, pesquisa e desenvolvimento urbano, rural e agrrio; As aes e polticas de desenvolvimento urbano, scio-econmico local e regional; e O exerccio de competncias pertencentes aos entes da Federao nos termos de autorizao ou delegao.
A Lei n 11.107/2005 dispe que o consrcio pblico constituir associao pblica ou pessoa jurdica de direito privado. Essa uma novidade da Lei, uma vez que antes se entendia que os consrcios no possuam personalidade jurdica. Agora so possveis duas figuras jurdicas. Segundo a Lei:
56
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Art. 6 O consrcio pblico adquirir personalidade jurdica: I de direito pblico, no caso de constituir associao pblica, mediante a vigncia das leis de ratificao do protocolo de intenes; II de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislao civil. No caso de assumir o regime de direito pblico, o consrcio ter todas as prerrogativas e privilgios tpicos das pessoas jurdicas de direito pblico, tais como imunidade tributria, impenhorabilidade dos bens, juzo privativo, etc. J o consrcio de direito privado no possuir essas mesmas vantagens, mas deve se submeter s normas de direito pblico no que se refere realizao de licitao, celebrao de contratos, prestao de contas e admisso de pessoal. A Lei afirma que, quando de direito pblico, o consrcio integrar a administrao indireta de todos os entes da Federao consorciados, constituindo uma forma de autarquia plurifederativa. No h essa previso para o consrcio de direito privado, mas entende-se que com eles ocorre o mesmo, pois todas os entes criados pelo poder pblico para desempenhar funes administrativas do Estado devem integrar a administrao direta ou indireta. Caso esse novo ente possua personalidade jurdica prpria, como o caso dos consrcios, deve integrar a administrao indireta. A constituio do consrcio se d por meio de um contrato, mas antes os entes devem subscrever um protocolo de intenes. Trata-se de um contrato preliminar que, depois de ratificado pelos entes, converte-se no contrato de consrcio pblico. Importante destacar que, conforme dispe o Decreto, o protocolo deve dispor sobre o prazo de durao do contrato, mas admite-se a fixao de prazo indeterminado. A prxima etapa na formao do consrcio a ratificao do protocolo de intenes, que a sua aprovao pelos entes participantes mediante lei. possvel que, mesmo sem a ratificao do protocolo por todos os entes, o contrato do consrcio seja celebrado por uma parcela dos entes signatrios, desde que isso esteja previsto no protocolo de intenes. Caso um ente no tenha subscrito o protocolo de intenes, mas deseje ingressar posteriormente, isso tambm possvel, desde que haja alterao do contrato de consrcio pblico. O consrcio pblico pode ter quatro tipos de fontes de recursos: o contrato de rateio ser contratado pelos entes consorciados; celebrar convnios com entes no consorciados. www.pontodosconcursos.com.br 57
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS arrecadar receitas advindas da gesto associada de servios pblicos;
O contrato de rateio o instrumento por meio do qual os entes consorciados comprometem-se a fornecer recursos financeiros para a realizao das despesas do consrcio pblico. Ele deve ser formalizado a cada exerccio financeiro e a sua durao ser igual ao prazo das dotaes que o suportam. Somente nos casos de o contrato corresponder a projeto previsto no Plano Plurianual ou a gesto associada de servios pblicos custeados por tarifas ou outros preos pblicos que a sua durao poder ser superior ao exerccio. Os entes consorciados podem contratar o consrcio para desempenhar servios pblicos. Por exemplo, um consrcio na rea de informtica pode ser contratado pelos municpios para prestar servios de desenvolvimento de software. importante destacar que essa contratao no precisa ser precedida de licitao, pois um caso de dispensa. Segundo a Lei n 11.107/2005: 1 Para o cumprimento de seus objetivos, o consrcio pblico poder: I firmar convnios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxlios, contribuies e subvenes sociais ou econmicas de outras entidades e rgos do governo; II nos termos do contrato de consrcio de direito pblico, promover desapropriaes e instituir servides nos termos de declarao de utilidade ou necessidade pblica, ou interesse social, realizada pelo Poder Pblico; e III ser contratado pela administrao direta ou indireta dos entes da Federao consorciados, dispensada a licitao. Alm do inciso III, que prev a contratao do consrcio com dispensa de licitao, podese observar no inciso I a possibilidade de celebrao de convnios com outros entes, inclusive diretamente com a Unio, como afirma a Lei n 11.107/2005: Art. 14. A Unio poder celebrar convnios com os consrcios pblicos, com o objetivo de viabilizar a descentralizao e a prestao de polticas pblicas em escalas adequadas. Por fim, a outra forma de arrecadao de recursos por meio de receitas fruto da gesto dos servios pblicos, como a cobrana de taxas e preos pblicos. Por exemplo, um consrcio responsvel pelo saneamento dos municpios pode cobrar pelo fornecimento da gua aos cidados. Segundo a Lei n 11.107/2005:
58
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 2 Os consrcios pblicos podero emitir documentos de cobrana e exercer atividades de arrecadao de tarifas e outros preos pblicos pela prestao de servios ou pelo uso ou outorga de uso de bens pblicos por eles administrados ou, mediante autorizao especfica, pelo ente da Federao consorciado. Outro instrumento importante nos consrcios o contrato de programa. J foi mencionado o contrato de consrcio pbico, que institui o consrcio, e o contrato de rateio, que utilizado para a transferncia de recursos pelos entes consorciados. O contrato de programa diferente desses dois, com objetivos diferentes. Sua existncia, inclusive, independente do consrcio, pois pode ser firmado entre entes no consorciados, como num convnio de cooperao. Segundo a Lei: Art. 13. Devero ser constitudas e reguladas por contrato de programa, como condio de sua validade, as obrigaes que um ente da Federao constituir para com outro ente da Federao ou para com consrcio pblico no mbito de gesto associada em que haja a prestao de servios pblicos ou a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal ou de bens necessrios continuidade dos servios transferidos Assim, todas as obrigaes que um ente tiver com outro na gesto associada de servios pblicos devero ser descritas no contrato de programa. Por exemplo, determinado municpio celebra convnio de cooperao com o governo estadual para que a empresa estadual de saneamento seja responsvel pela prestao de servios pblicos de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, que uma das competncias comuns previstas no art. 23 da CF88. Assim, ao invs dos dois entes prestarem o servio separadamente, podem optar pela gesto associada. Eles assinaro ento o contrato de programa, em que sero reguladas as obrigaes de um ente em relao ao outro e a transferncia de encargos, servios, pessoal ou bens necessrios continuidade dos servios transferidos. O contrato de programa pode ser celebrado tambm com entidades da administrao indireta dos entes federados conveniados ou consorciados. Importante destacar ainda que a lei veda a transferncia ao contratado das competncias de planejamento, regulao e fiscalizao dos servios por ele prprio prestados. O contrato de programa no seguir as regras da Lei n 8.666/1993, mas sim a legislao de concesses e permisses de servios pblicos e, especialmente no que se refere ao clculo de tarifas e de outros preos pblicos, de regulao dos servios a serem www.pontodosconcursos.com.br 59
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS prestados, bem como dever prever procedimentos que garantam a transparncia da gesto econmica e financeira de cada servio em relao a cada um de seus titulares. No que se refere ao controle, a Lei n 11.107/2005 prev que o consrcio est sujeito fiscalizao do Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo representante legal do consrcio. No entanto, isso no afasta o controle exercido pelos tribunais dos demais entes sobre os recursos de cada um deles transferidos mediante contrato de rateio, tanto que a Lei prev que o consrcio pblico deve fornecer as informaes necessrias para que sejam consolidadas, nas contas dos entes consorciados, todas as despesas realizadas com os recursos entregues em virtude de contrato de rateio, de forma que possam ser contabilizadas nas contas de cada ente da Federao.
4 Questes
4.1 ORGANIZAO ADMINISTRATIVA
1. (ESAF/AFT/2010) Um consrcio pblico, com personalidade jurdica de direito pblico, composto por alguns municpios, pelos respectivos governos estaduais e pela Unio, integra: a) nos municpios e nos estados, a administrao direta; na Unio, a administrao indireta. b) nos municpios, nos estados e na Unio, a administrao indireta. c) nos municpios, a administrao direta; nos estados e na Unio, a administrao indireta. d) nos municpios, nos estados e na Unio, a administrao direta. e) nos municpios e nos estados, a administrao indireta; na Unio, a administrao direta.
Segundo a Lei 11.107 de 2005: 1o O consrcio pblico com personalidade jurdica de direito pblico integra a administrao indireta de todos os entes da Federao consorciados.
60
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Portanto, tanto nos municpios, quanto nos estados e na Unio, os consrcios integram a administrao indireta. Gabarito: B.
2. (ESAF/ATRFB/2009) Marque a opo incorreta. a) O contrato de gesto, quando celebrado com organizaes sociais, restringe a sua autonomia. b) Quanto estrutura das autarquias, estas podem ser fundacionais e corporativas. c) Os servios sociais autnomos so entes paraestatais que no integram a Administrao direta nem a indireta. d) Organizao social a qualificao jurdica dada a pessoa jurdica de direito privado ou pblico, sem fins lucrativos, e que recebe delegao do Poder Pblico, mediante contrato de gesto, para desempenhar servio pblico de natureza social. e) A Administrao Pblica, ao criar fundao de direito privado, submete-a ao direito comum em tudo aquilo que no for expressamente derrogado por normas de direito pblico.
A Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma que h uma diferena entre estes dois tipos de contrato de gesto: entre entes pblicos e com organizaes sociais. Segundo a autora: O contrato de gesto, quando celebrado com entidades da Administrao Indireta, tem por objetivo ampliar a sua autonomia; porm, quando celebrado com organizaes sociais, restringe a sua autonomia, pois, embora entidades privadas, tero de se sujeitar a exigncias contidas no contrato de gesto. De certa forma a autora est certa, j que as entidades sem fins lucrativos poderiam prestar os servios sem se restringir s regras do contrato de gesto, por isso ele limita sua autonomia. Contudo, jamais podemos dizer que o objetivo restringir a autonomia, justamente o contrrio, como podemos ver no Plano Diretor: Objetivos para os Servios No-exclusivos: 1) Transferir para o setor publico no-estatal estes servios, atravs de um programa de publicizao, transformando as atuais fundaes pblicas em organizaes sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorizao especfica do poder
61
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS legislativo para celebrar contrato de gesto com o poder executivo e assim ter direito a dotao oramentria. 2) Lograr, assim, uma maior autonomia e uma consequente maior responsabilidade para os dirigentes desses servios. O objetivo era sim aumentar a autonomia na gesto dos servios pblicos, j que as fundaes seriam transformadas em OS. A letra A certa. A ESAF usou nesta questo o entendimento da Zanella. At mesmo porque essa questo de direito administrativo. A autora ainda cita uma classificao das autarquias que considera sua estrutura. As fundacionais correspondem s fundaes de direito pblico. As corporativas exercem atividades de regulao e fiscalizao profissional, a partir da lei. Um exemplo a OAB. A letra B certa. O servio social autnomo, segundo Hely Lopes Meirelles: So todos aqueles institudos por lei, com personalidade de direito privado, para ministrar assistncia ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotaes oramentrias ou por contribuies parafiscais. So entes paraestatais de cooperao com o Poder Pblico, com administrao e patrimnio prprios. So exemplos: SESC, SESI, SENAI, SEST, etc. Embora oficializadas pelo Estado, no integram a administrao direta nem a indireta, mas trabalham ao lado do Estado, sob seu amparo. A letra C certa. Segundo a Lei 9.637 de 2000: Art. 1 O Poder Executivo poder qualificar como organizaes sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei. A letra D errada porque so pessoas jurdicas de direito privado, e no pblico. A letra E certa. As fundaes institudas pelo Estado podem assumir tanto a configurao pblica quanto privada. Para este ltimo tipo, elas submetem-se s normas de direito privado, mas no integralmente. Gabarito: D.
62
3. (ESAF/AFRFB/2009) Sobre a organizao do Estado brasileiro, correto afirmar que: a) administrativamente, os municpios se submetem aos estados, e estes, por sua vez, submetem-se Unio. b) quando institudas, as regies metropolitanas podem gozar de prerrogativas polticas, administrativas e financeiras diferenciadas em relao aos demais municpios do estado. c) quando existentes, os territrios federais gozam da mesma autonomia polticoadministrativa que os estados e o Distrito Federal. d) o Distrito Federal a capital federal. e) embora, por princpio, todos os entes federados sejam autnomos, em determinados casos, os estados podem intervir em seus municpios.
Essa questo pode ser enquadrada mais como de Direito Constitucional do que como de Administrao Pblica. A letra A errada, j que todos os entes possuem autonomia administrativa e no se submetem aos demais. Na federao no h hierarquia entre os entes. A letra B errada porque as regies metropolitanas no constituem entes federativos, como os municpios, e no possuem prerrogativas polticas, administrativas e financeiras. Segundo a CF88: Art. 25, 3 - Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. Assim, o objetivo na formao das regies metropolitanas a integrao de municpios limtrofes. A letra C errada porque os territrios federais no so entes federativos como os estados, eles esto submetidos Unio. Segundo a CF88: Art. 18, 2 - Os Territrios Federais integram a Unio, e sua criao, transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem sero reguladas em lei complementar. A letra D errada. Segundo a CF88: Art. 18, 1 - Braslia a Capital Federal. Assim, Braslia, e no o Distrito Federal, a capital federal. www.pontodosconcursos.com.br 63
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A letra E a certa, existe autonomia dos municpios, pois so entes federativos, mas existe a possibilidade de interveno neles por parte dos estados, e da Unio nos estados. Gabarito: E.
4. (ESAF/ANA/2009) Quanto s caractersticas da administrao pblica federal brasileira e sua forma de organizao, analise os itens a seguir e marque com V se a assertiva for verdadeira e com F se for falsa. Ao final, assinale a opo correspondente. ( ) Os rgos so compartimentos internos da pessoa pblica que compem sua criao bem como sua extino so disciplinas reservadas lei. ( ) A realizao das atividades administrativas do Estado, de forma desconcentrada, caracteriza a criao de pessoas jurdicas distintas, componentes da administrao pblica indireta. ( ) As entidades da administrao pblica indireta do Poder Executivo, apesar de no submetidas hierarquicamente ao Ministrio a que se vinculam, sujeitam-se sua superviso ministerial. ( ) O Poder Judicirio e o Poder Legislativo constituem pessoas jurdicas distintas do Poder Executivo e, por isso, integram a administrao pblica indireta. a) V, F, V, F b) V, F, F, V c) F, V, V, F d) F, V, F, V e) V, V, F, V
A primeira afirmao verdadeira. Parece que ficou faltando alguma coisa. Os rgos pblicos so sim compartimentos internos da pessoa pblica e necessria lei para sua criao e extino. Segundo a CF88: Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, no exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio, especialmente sobre: XI - criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica;
64
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A segunda afirmao falsa porque na desconcentrao no h pessoa jurdica distinta na administrao indireta, isso descentralizao. A terceira afirmao verdadeira. No h hierarquia, mas h superviso ministerial. A quarta afirmao falsa, no integram a administrao indireta, so rgos independentes. Gabarito: A.
5. (ESAF/ANA/2009) No setor de atividades exclusivas de Estado, devero ser introduzidas as Agncias como novo modelo institucional, na forma de Agncias Executivas e Agncias Reguladoras, que revitalizaro as autarquias e fundaes, resgatando a sua autonomia administrativa e assimilando novos instrumentos e mecanismos de gesto voltados para a assimilao em profundidade da administrao gerencial, por meio da introduo da avaliao de desempenho, do controle por resultados, da focalizao da satisfao do usurio e do controle de custos. (In: BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Os avanos da reforma na administrao pblica: 1995-1998. Braslia: MARE, 1998. 127 p. Cadernos MARE da reforma do estado; Caderno 15, p. 18-19.) Quanto s caractersticas das agncias reguladoras federais no ordenamento jurdico brasileiro, assinale a opo correta. a) Como integrantes da administrao pblica federal direta, as agncias reguladoras surgiram no Brasil com a finalidade primeira de regular e controlar os servios pblicos que passaram a ser prestados pela iniciativa privada na dcada de 1990. b) Sem uma legislao que discipline as caractersticas gerais das agncias reguladoras brasileiras, as leis especiais que instituram cada uma delas acabaram por conferi-las as mais diversas naturezas: empresas pblicas, sociedades de economia mista, autarquias e fundaes. c) Entre as garantias asseguradas a fim de conceder s agncias reguladoras maior autonomia e independncia, esto, em regra, a formao de quadro prprio de servidores, receitas prprias e dirigentes escolhidos pelo chefe do Poder Executivo, aprovados pelo Senado Federal e com mandato fixo. d) A independncia decisria conferida s agncias reguladoras no Brasil trouxe o conceito de jurisdio administrativa ao ordenamento jurdico brasileiro, de maneira que, em seu mbito de atuao, essas instituies possuem competncia para dirimir conflitos de interesses que envolvam a administrao pblica, com fora de coisa julgada.
65
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS e) Enquanto entidades da administrao pblica federal indireta, as relaes de trabalho das agncias reguladoras so regidas pela Consolidao das Leis de Trabalho CLT, em regime de emprego pblico.
A letra A errada porque elas fazem parte da administrao indireta. A letra B errada porque elas foram institudas como autarquias especiais. A letra C certa, traz as garantias que vimos na aula. A letra D errada, pois no existe coisa julgada que no seja no mbito do poder judicirio. A letra E errada porque so pessoas jurdicas de direito pblico, ou seja, regidas pela 8.112/1990. Gabarito: C.
6. (ESAF/APO-MPOG/2008) Modernamente, a Organizao Administrativa do Estado Brasileiro adquiriu novos contornos com a edio da Lei n. 11.107/2005. Nesse diapaso, analise os itens abaixo e marque a opo correta. I. O consrcio pblico com personalidade jurdica de direito pblico integra a administrao indireta de todos os entes da Federao consorciados. II. No caso de se revestir de personalidade jurdica de direito privado, o consrcio pblico observar as normas de direito pblico quanto celebrao de contratos. III. Os consrcios pblicos ou privados, na rea de sade, devero obedecer aos princpios, diretrizes e normas que regulam o Sistema nico de Sade SUS. IV. Os entes da Federao consorciados, ou com eles conveniados, no podero cederlhe servidores, na forma e condies da legislao de cada um ante a observncia constitucional de exigncia de concurso pblico. a) Apenas o item I est correto. b) Apenas o item II est correto. c) Apenas os itens II e IV esto incorretos. d) Apenas os itens I e III esto incorretos. e) Apenas os itens III e IV esto incorretos.
66
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A afirmao I certa, mesma coisa da questo anterior. A afirmao II certa. Segundo a Lei 11.107/2005: 2 No caso de se revestir de personalidade jurdica de direito privado, o consrcio pblico observar as normas de direito pblico no que concerne realizao de licitao, celebrao de contratos, prestao de contas e admisso de pessoal, que ser regido pela Consolidao das Leis do Trabalho - CLT. A afirmao III errada, segundo a Lei so s os pblicos. Pegadinha besta: 3 Os consrcios pblicos, na rea de sade, devero obedecer aos princpios, diretrizes e normas que regulam o Sistema nico de Sade SUS. A afirmao IV errada. Segundo a Lei: 4 Os entes da Federao consorciados, ou os com eles conveniados, podero ceder-lhe servidores, na forma e condies da legislao de cada um. Gabarito: E.
7. (ESAF/STN/2008) O Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal so, respectivamente, sociedade de economia mista e empresa pblica, cujos capitais votantes majoritrios pertencem Unio. Quanto a estas espcies de instituies, analise os itens a seguir e marque com V se a assertiva for verdadeira e com F se for falsa. Ao final, assinale a opo correspondente. ( ) A constituio de sociedades de economia mista e de empresas pblicas decorre de um processo de descentralizao do Estado que passa a exercer certas atividades por intermdio de outras entidades. ( ) Apesar de serem constitudas como pessoas jurdicas de direito privado, as sociedades de economia mista e as empresas pblicas esto submetidas hierarquicamente pessoa poltica da federao que as tenha criado. ( ) Somente por lei especfica podem ser criadas sociedades de economia mista e empresas pblicas, bem como necessria autorizao legislativa, em cada caso, para a criao de suas subsidirias.
67
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS ( ) As empresas pblicas e as sociedades de economia mista exploradoras de atividade econmica sujeitam-se ao regime prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios. ( ) Quanto ao regime de compras, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista sujeitam-se aos princpios da administrao pblica e devem observar procedimento licitatrio. a) V, V, F, V, F b) V, F, F, V, V c) F, F, V, F, V d) F, V, V, F, F e) V, F, F, V, V
A primeira afirmao verdadeira, um processo de descentralizao por servios. A segunda afirmao falsa porque no h subordinao hierrquica. A terceira afirmao falsa, a lei apenas autoriza sua criao. A quarta afirmao verdadeira. Segundo ao RT. 173 da CF88: 1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios, dispondo sobre: II - a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios; A quinta afirmao verdadeira. Segundo o mesmo dispositivo: III licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os princpios da Administrao Pblica; Se vocs observarem, h duas respostas corretas, e o gabarito foi as duas. Gabarito: B ou E.
8. (ESAF/CGU/2008) Sobre as contrataes de consrcios pblicos correto afirmar que:
68
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS a) os objetivos dos consrcios pblicos sero determinados pela lei. b) admitida a clusula do contrato de consrcio que preveja determinadas contribuies financeiras ou econmicas de ente da Federao ao consrcio pblico, salvo a doao, destinao ou cesso do uso de bens mveis ou imveis e as transferncias ou cesses de direitos operadas por fora de gesto associada de servios pblicos. c) o contrato de consrcio pblico deve, como condio de validade, ser celebrado por todos os entes da Federao que subscreveram o protocolo de intenes. d) a execuo das receitas e despesas do consrcio pblico no dever obedecer s normas de direito financeiro aplicveis s entidades pblicas, por se constituir como pessoa jurdica de direito privado. e) para o cumprimento de seus objetivos, o consrcio pblico poder ser contratado pela administrao direta ou indireta dos entes da Federao consorciados, dispensada a licitao.
A letra A errada porque os objetivos so definidos no protocolo de intenes. O Decreto 6.017/2007 apenas enumera alguns possveis objetivos. A letra B errada. Segundo a Lei 11.107/2005: 3 nula a clusula do contrato de consrcio que preveja determinadas contribuies financeiras ou econmicas de ente da Federao ao consrcio pblico, salvo a doao, destinao ou cesso do uso de bens mveis ou imveis e as transferncias ou cesses de direitos operadas por fora de gesto associada de servios pblicos. A letra C errada. Segundo a Lei: 1 O contrato de consrcio pblico, caso assim preveja clusula, pode ser celebrado por apenas 1 (uma) parcela dos entes da Federao que subscreveram o protocolo de intenes. A letra D errada. Segundo a Lei: Art. 9 A execuo das receitas e despesas do consrcio pblico dever obedecer s normas de direito financeiro aplicveis s entidades pblicas A letra E certa. Segundo a Lei: 1 Para o cumprimento de seus objetivos, o consrcio pblico poder:
69
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS III ser contratado pela administrao direta ou indireta dos entes da Federao consorciados, dispensada a licitao. Gabarito: E.
9. (ESAF/CGU/2008) Segundo o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado de 1995, instituiu-se novos modelos organizacionais visando modernizao da gesto da administrao pblica: agncias executivas e agncias reguladoras. Selecione, do ponto de vista conceitual, a opo correta. a) Agncias reguladoras so criadas por determinao do Presidente da Repblica. b) As atividades das agncias executivas so definidas por Lei pelo Congresso Nacional. c) Agncias reguladoras esto sujeitas mudana de governo. d) A finalidade das agncias executivas prestar servios pblicos exclusivos do Estado. e) Os dirigentes das agncias reguladoras so de livre nomeao e exonerao do Presidente da Repblica.
Vimos que a criao de agncias reguladoras da iniciativa privativa do Presidente da Repblica. Contudo, falar em determinao um pouco exagerado, uma vez que esse termo remete ao Decreto, e as agncias reguladoras devem ser criadas por lei, passando pelo crivo do Congresso. A letra A errada. As atividades das agncias executivas no so definidas pelo Congresso, por meio de lei. As agncias executivas so autarquias ou fundaes pblicas que exeram atividades exclusivas de Estado. Estas entidades so criadas por lei, mas a iniciativa do Presidente da Repblica. A letra B errada. As agncias reguladoras no esto sujeitas s mudanas de governo, uma vez que elas so dotadas de um regime especial, que lhes confere maior independncia do que as demais entidades da administrao indireta. Um exemplo deste regime especial o mandato fixo dos seus diretores. A letra C errada. A qualificao de agncia executiva conferida apenas a autarquias e fundaes que assinem contrato de gesto. Alm disso, essas entidades tm de desempenhar atividades exclusivas de Estado. A letra D certa. Os dirigentes das agncias reguladoras tm mandato fixo. A letra E errada. Gabarito: D.
70
(ESAF/PGDF/2007) Com pertinncia Estrutura da Administrao Pblica, 10. assinale a proposio incorreta. a) Para Celso Antnio Bandeira de Mello, as denominadas Entidades Pblicas NoEstatais (ps-reforma do Estado EC n. 19 e EC n. 20) so pessoas privadas que colaboram com o Estado e que, entre os privilgios que recebem do Poder Pblico, est o conceito tributrio da parafiscalidade. b) A Parceria Pblico-Privada possui a modalidade administrativa, que a prpria concesso de servio ou de obra de que trata a Lei n. 8.987/2004 e, ainda, envolve, adicionalmente ao valor cobrado dos usurios, a contraprestao do contratante pblico ao contratante privado. c) luz da teoria da Reforma do Estado, o que caracteriza o Terceiro Setor o desenvolvimento de atividades sem fim lucrativo e voltadas a fins pblicos. d) O Termo de Parceria definido na Lei n. 9.790/99 como o instrumento passvel de ser firmado entre o Poder Pblico e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, destinado formao do vnculo de cooperao entre as partes para o fomento e a execuo de atividades de interesse pblico. e) ideia de descentralizao administrativa est estreitamente ligado o Princpio da Especialidade, segundo o qual, quando o Estado cria uma entidade autrquica, seus administradores no podem afastar-se dos objetivos definidos em lei, ainda que sob o argumento de que sua atuao (fora dos objetivos legais) se d com vistas a atender interesse pblico, fim maior da atividade administrativa.
O termo parafiscal foi empregado inicialmente na Frana para designar o poder fiscal concedido a entidades de carter autnomo, investidas de competncia para o desempenho de algum fim pblico. Portanto, entidades paraestatais como o servio social autnomo (SESI, SESC, SENAI) podem cobrar tributos. A letra A foi dada como certa, mas acho um pouco equivocada, j que nem todas as entidades pblicas no-estatais possuem este poder de tributar delegado pelo Estado. Segundo o art. 2 da Lei 11.079/04, existem dois tipos de PPP: a patrocinada e a administrativa. As definies so as seguintes: 1 Concesso patrocinada a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado.
71
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 2 Concesso administrativa o contrato de prestao de servios de que a Administrao Pblica seja a usuria direta ou indireta, ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens. A letra B errada. Veremos as PPP na aula 08. Ela errada porque a descrio da concesso patrocinada, e no da administrativa. O terceiro setor distingue-se do primeiro, que o Estado, e do segundo, o Mercado. O seu conceito abrange as iniciativas privadas, mas que buscam o interesse pblico, ou seja, abrange as aes que partem da sociedade civil com vistas a satisfazer o interesse coletivo, e no particular. A letra C certa. Segundo a Lei 9.790/99: Art. 9 Fica institudo o Termo de Parceria, assim considerado o instrumento passvel de ser firmado entre o Poder Pblico e as entidades qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico destinado formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o fomento e a execuo das atividades de interesse pblico previstas no art. 3 desta Lei. Algumas das clusulas essenciais do termo de parceria so: I - a do objeto, que conter a especificao do programa de trabalho proposto pela Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico; II - a de estipulao das metas e dos resultados a serem atingidos e os respectivos prazos de execuo ou cronograma; III - a de previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado; Podemos ver nos incisos II e III que o termo de parceria mais um instrumento de contratualizao, prevendo metas e indicadores para avaliao do desempenho. Trata-se de mais um instrumento de gesto de resultados do poder pblico com entidades privadas. A letra D certa. Na descentralizao administrativa, cria-se uma nova figura jurdica que ficar responsvel pela gesto de determinado servio pblico. A ideia fazer com que esta nova entidade tenha maior autonomia na gesto desse servio e tambm ganhe em especializao. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro: Dos princpios da legalidade e da indisponibilidade do interesse pblico decorre, dentre outros, o da especialidade, concernente ideia de descentralizao administrativa.
72
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Quando o Estado cria pessoas jurdicas pblicas administrativas as autarquias como forma de descentralizar a prestao de servios pblicos, com vistas especializao de funo, a lei que cria a entidade estabelece com preciso as finalidades que lhe incumbe atender, de tal modo que no cabe aos seus administradores afastar-se dos objetivos definidos na lei; isto precisamente pelo fato de no terem livre disponibilidade dos interesses pblicos. Isso bate com a gesto por resultados, quando dada autonomia, mas os objetivos devem estar claramente definidos. A letra E certa. Gabarito: B.
11. (ESAF/STN/2005) Tratando-se da Administrao Pblica brasileira, assinale a afirmativa falsa. a) possvel a constituio de uma empresa pblica federal, regida pelo direito privado, tendo a Unio Federal a totalidade de seu capital social. b) Em virtude da Emenda Constitucional n 32/2001, introduziu-se a figura do decreto autnomo na organizao administrativa brasileira. c) As organizaes sociais, uma vez celebrado o respectivo contrato de gesto com o rgo supervisor, passam a integrar a administrao descentralizada. d) As agncias reguladoras tm natureza autrquica, sob o regime jurdico-administrativo. e) As fundaes pblicas de direito pblico, de natureza autrquica, no se submetem aos rgos de controle fundacional do Ministrio Pblico.
A letra A certa, as empresas pblicas podem ser institudas sob qualquer forma admitida em Direito e sempre podem ter a totalidade de seu capital social nas mos da pessoa poltica instituidora. Os decretos existem para regulamentar as leis, ou seja, como regra, para a expedio de um decreto necessria a existncia de uma lei prvia. Alm disso, o contedo do decreto no pode contrariar tal lei. Porm, existe a figura do decreto autnomo, que no depende da existncia de uma lei, ele decorre diretamente da Constituio. Portanto, ele no regulamenta alguma lei. Ele prprio inova o Direito. At a EC 32/2001 estava pacificada a inexistncia de decretos autnomos no Brasil. Porm, esta Emenda Constitucional criou duas hipteses de decreto autnomo, previstas no inciso VI do art. 84:
73
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: VI - dispor sobre a organizao e o funcionamento da administrao federal, na forma da lei; VI - dispor, mediante decreto, sobre: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos; (Includa pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos. A letra B certa. A letra C errada porque as OS no integram a administrao pblica. A letra D certa, um regime jurdico especial, mas ainda assim administrativo. A letra E certa, no uma alternativa comum nas provas de direito administrativo ou administrao pblica. Segundo o Cdigo Civil: Art. 66. Velar pelas fundaes o Ministrio Pblico do Estado onde situadas. 1 Se funcionarem no Distrito Federal, ou em Territrio, caber o encargo ao Ministrio Pblico Federal. 2 Se estenderem a atividade por mais de um Estado, caber o encargo, em cada um deles, ao respectivo Ministrio Pblico. O controle sobre as atividades das fundaes pblicas, independentemente de sua natureza jurdica, no realizado pelo Ministrio Pblico, mas sim pela Administrao Direta, mediante o chamado controle finalstico. Seja como for, a alternativa, talvez para evitar alguma polmica, s fala nas fundaes pblicas com personalidade jurdica de direito pblico, e ainda explicita que elas tm natureza autrquica. No h absolutamente nenhuma dvida de que a essas fundaes no se aplica, em nenhuma hiptese, o art. 66 do Cdigo Civil, que se aplica as fundaes privadas. Gabarito: C.
12.
(ESAF/AFTE-MG/2005) Relativamente s autarquias, aponte o item correto.
74
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS a) Os bens de uma autarquia no podem ser objeto de penhora, no obstante tais entidades no integrarem a Administrao direta. b) H subordinao hierrquica entre a autarquia e a Administrao direta. c) Nosso sistema legislativo expressamente exclui a possibilidade de criao de autarquias municipais. d) No se pode dizer que as autarquias tenham capacidade de auto-administrao, tendo em vista a tutela que sobre ela exerce a Administrao direta. e) Os servidores das autarquias esto subordinados ao regime jurdico nico estatutrio, no havendo mais amparo, em nosso sistema legislativo, para a contratao pelo regime da Consolidao das Leis do Trabalho CLT.
A letra A certa. Os bens das autarquias, assim como todos os bens de qualquer pessoa jurdica de direito pblico, so sujeitos ao regime jurdico dos bens pblicos: inalienabilidade, impenhorabilidade, imprescritibilidade, no-onerao. A letra B errada porque no h subordinao hierrquica. A letra C errada porque h administrao direta e indireta em todos os nveis de governo. A letra D errada. H tutela administrativa (controle finalstico) sobre todas as entidades da Administrao Indireta, mas esta no exclui a capacidade de autoadministrao. A letra E errada porque a EC 19/1998 retirou do texto constitucional (art. 39) a obrigatoriedade de adoo de regime jurdico nico em cada ente federado. Na esfera federal, a contratao de empregados pblicos celetistas pela Administrao Direta, autarquias e fundaes pblicas est disciplinada na Lei n 9.962/2000. Vimos que essa alterao na CF teve sua eficcia suspensa pelo STF, mas com efeitos ex-nunc, ou seja, a partir da deciso. Gabarito: A.
13. (ESAF/MPU/2004) O servio pblico personificado, com personalidade jurdica de direito pblico, e capacidade exclusivamente administrativa, conceituado como sendo um(a) a) empresa pblica. b) rgo autnomo.
75
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS c) entidade autrquica. d) fundao pblica. e) sociedade de economia mista.
O DL200 define as autarquias da seguinte forma: I - Autarquia - o servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada. Gabarito: C.
14. (ESAF/AFRF/2003) No h previso legal para a celebrao de contrato de gesto entre a pessoa jurdica de direito pblico poltica e a seguinte espcie: a) rgo pblico b) organizao social c) agncia executiva d) organizao da sociedade civil de interesse pblico e) sociedade de economia mista
Vimos que so dois os tipos de contratos de gesto: a) com qualquer rgo ou entidade; b) com organizaes sociais. Autarquias e fundaes recebem a qualificao de agncia executiva. As OSCIP celebram termo de parceria. Gabarito: D.
15. (ESAF/AFC/STN/2000) Como entidades da Administrao Pblica Federal Indireta, as autarquias e empresas pblicas podem ter em comum, por lhes serem iguais: a) a sua natureza jurdica. b) a imunidade fiscal. c) o foro da Justia Federal. d) o regime jurdico dos seus servidores. www.pontodosconcursos.com.br 76
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS e) o fato de constiturem um servio pblico essencial personificado.
A letra A errada. Autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico e empresas pblicas so pessoas jurdicas de direito privado. A letra B errada. Empresas pblicas no tm imunidade. H um julgado do STF que reconheceu imunidade Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (uma empresa pblica federal), mas a deciso foi especfica para a ECT A letra C certa. A letra D errada. Os empregados das EP sempre so celetistas e os empregados das autarquias, em tese, podem ser estatutrios ou celetistas. Assim, as duas figuras at poderiam ter em comum o regime de seu pessoal. Apesar disso, a ESAF desconsiderou essa hiptese. A letra E errada. Vimos ela no conceito de autarquia. Gabarito: C.
4.2 FEDERALISMO E COORDENAO EXECUTIVA

(ESAF/APO-MPOG/2010) A problemtica do Federalismo e das relaes entre 16. esferas de governo tem chamado cada vez mais a ateno dos formuladores de polticas pblicas, particularmente no Brasil. De acordo com um autor de destaque, que tem se dedicado ao assunto, Pierson (1995), o Federalismo e suas instituies estimulam diferentes dinmicas. Apresente, abaixo, o que no uma caracterstica ou dinmica associada ao Federalismo. a) O Federalismo gera, nas polticas pblicas, uma relao de autonomia e interdependncia entre as esferas de governo, o que, por sua vez, estimula uma alta coordenao das polticas, reduzindo a fragmentao e a competio entre as diferentes unidades da Federao e gerando uma harmonizao dos interesses regionais e uma tendncia centrpeta. b) O Federalismo influencia as preferncias polticas, as estratgias, e a ao dos atores sociais. c) O Federalismo e suas instituies estimulam a participao de importantes atores, institucionais, quais sejam, as prprias unidades da federao. d) O Federalismo gera dilemas previsveis de formulao de polticas associadas com a tomada de deciso compartilhada. www.pontodosconcursos.com.br 77
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS e) O Federalismo caracteriza-se pela existncia de uma dupla soberania, a qual, por ser uma caracterstica central de Estados federativos, acaba por produzir, por sua vez, diversas consequncias para o sistema poltico e para a produo de polticas pblicas como um todo no pas.
A letra A errada. A alternativa est certa ao afirmar que no federalismo h autonomia e interdependncia. Contudo, a tendncia no centrpeta, ou seja, de que h uma fora que se dirige para o centro, de descentralizao. At podemos falar em Federalismo Centrpeto, quando h maior fora da Unio, mas, de forma geral, a tendncia justamente o contrrio, de descentralizao, desestimulando a coordenao, aumentando a fragmentao e a competio e aumentando as divergncias entre os interesses regionais. A letra B certa, o federalismo influencia sim as preferncias polticas, estratgias e as aes dos atores sociais. uma realidade completamente diferente do Estado Unitrio. A autonomia muda a disputa pelo poder nos entes descentralizados. A letra C certa, pois o federalismo permite uma maior participao dos entes locais nas decises, lhes confere maior autonomia. A letra D certa. Realmente, o federalismo gera mais desafios no que se refere coordenao dos diferentes entes, principalmente quando falamos em competncias comuns. A alternativa E foi dada como certa. No entanto, ela bastante polmica. Para a maioria dos autores, o federalismo no se caracteriza pela dupla soberania. Segundo Dalmo Dallari, o primeiro terico a desenvolver o conceito de soberania foi Jean Bodin, em 1576. Segundo o autor: Soberania o poder absoluto e perptuo de uma Repblica, palavra que se usa tanto em relao aos particulares quanto em relao aos que manipulam todos os negcios de estado de uma repblica. Segudo Dallari, uma das caractersticas fundamentais do Estado Federal que: S o Estado Federal tem soberania. Os Estados que ingressarem na federao perdem sua soberania no momento mesmo do ingresso, preservando, contudo, uma autonomia poltica limitada. Pelo prprio conceito de soberania se verifica ser impossvel a coexistncia de mais de uma soberania no mesmo Estado, no tendo, portanto, qualquer consistncia a pretenso de que as unidades federadas tenham soberania limitada ou parcial.
78
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS No entanto, a questo pedia para apontar o entendimento de um autor especfico, Pierson, e na viso dele h dupla cidadania. Gabarito: A.
17. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Ao avaliar o fato de que a Constituio Federal de 1988 agregou complexidade ao desenho federativo brasileiro, reconhecendo o municpio como ente federado, incorreto afirmar que: a) inicialmente, tal processo foi acompanhado por uma imensa descentralizao de polticas pblicas, pelo fortalecimento do poder local e por mecanismos pouco coordenados de relao vertical e horizontal entre os entes federativos. b) assuntos que at ento eram tratados apenas em nvel nacional, ou mesmo estadual, tornaram-se parte integrante da agenda de muitos municpios. c) os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias concorrentes para a maior parte das polticas sociais brasileiras, combinando descentralizao fiscal com descentralizao de competncias. d) ao par da descentralizao, a ausncia de polticas de desenvolvimento regional acentuou as desigualdades locais e regionais observadas historicamente no pas. e) inicialmente, na medida em que os estados se sentiam desobrigados de investir, grande parcela dos encargos acabou sendo assumida, de forma desorganizada, pelos municpios.
Questo tirada de trs textos: Texto 01: Federalismo e relaes intergovernamentais: os consrcios pblicos como instrumento de cooperao federativa, de Rosani Evangelista da Cunha, disponvel em: http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=2599 Texto 02: Federalismo e Polticas Pblicas: o impacto das relaes intergovernamentais no Brasil, de Fernando Luiz Abrucio e Cibele Franzese, disponvel em: http://www.rn.gov.br/contentproducao/aplicacao/searh_escola/arquivos/pdf/paperfederalismo-fernando-abrucio.pdf Texto 03: Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia, de Marta Arretche. Disponvel em:
79
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid= 2866
Desses textos todos, estou sugerindo a leitura do Texto 02. A letra A foi tirada do Texto 01: A Constituio Federal de 1988 agregou complexidade ao desenho federativo brasileiro, reconhecendo o municpio como ente federado. Esse processo foi acompanhado por intensa descentralizao de polticas pblicas, pelo fortalecimento do poder local e por mecanismos pouco coordenados de relao vertical e horizontal entre os entes federativos. A letra B do Texto 02: A variedade de reas mencionadas demonstra a abrangncia que passou a atingir a execuo de polticas pblicas pelas administraes municipais. Assuntos que antes eram tratados apenas em nvel nacional, ou mesmo estadual, tornaram-se parte integrante da agenda de muitos municpios brasileiros. A letra C do Texto 03: Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias concorrentes para a maior parte das polticas sociais brasileiras. Na verdade, as propostas para combinar descentralizao fiscal com descentralizao de competncias foram estrategicamente derrotadas na ANC 1987-1988 (...).Decorre desse fato a avaliao de que a Constituio de 1988 descentralizou receita, mas no encargos. A letra D do Texto 01: Ao mesmo tempo, a ausncia de polticas de desenvolvimento regional acentuou as desigualdades locais e regionais observadas historicamente no pas. Diferentes experincias de consorciamento foram levadas a cabo por municpios no pas e ainda hoje esse um instrumento de larga utilizao. A letra E do Texto 02: Como se pode observar, vrias reas de grande importncia so de competncia dos trs nveis de governo. Em um primeiro momento, o
80
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS resultado dessa combinao entre previso compartilhada de responsabilidades e descentralizao de recursos foi a participao dos estados em polticas financiadas pela Unio, eximindo-se da responsabilidade de investimento, considerando que estavam constitucionalmente desobrigados. O Governo Federal, de seu lado, sentindo a perda de recursos ocasionada pela descentralizao fiscal, procurou transformar a descentralizao em um jogo de repasse de funes, intitulado poca de operao desmonte. Nesse contexto, grande parcela dos encargos acabou sendo assumida de forma desorganizada pelos municpios, muitas vezes com pouca cooperao junto s outras instncias federativas, noutras, com um aumento da competio entre os prprios governos municipais. O fato que se construiu um padro autrquico de municipalismo. Gabarito: C.
18. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) No atual contexto, uma coordenao adequada de aes intergovernamentais implica reconhecer os seguintes pressupostos como verdadeiros, exceto: a) a efetividade das polticas pblicas depende do entrosamento entre os nveis de governo, uma vez que, para o sucesso de suas aes, os entes locais precisam de colaborao horizontal e vertical. b) a existncia de recursos financeiros e de normas para a sua descentralizao, aliada a uma boa gesto financeira e a um controle formal, suficiente para a coordenao e a promoo do equilbrio nas relaes entre nveis de governo. c) no mais das vezes, a cooperao federativa frgil e h poucos incentivos institucionais a seu favor. Por conta disso, nas reas em que as relaes intergovernamentais so mais azeitadas, as polticas geralmente so mais bemsucedidas, e vice-versa. d) a autonomia dos entes federativos, aliada a um vasto rol de competncias compartilhadas, possibilita que, frente a uma omisso do poder pblico, a populao permanea sem uma ao governamental e no saiba de quem cobrar: se do governo municipal, estadual ou federal. e) instrumento de cooperao mais usado pelos entes federativos, os convnios, por terem seus termos estabelecidos pela esfera de governo superior, mais se assemelham a um contrato de adeso e menos a um acordo negociado entre as partes.
81
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Questo tambm tirada de trs textos. O Texto 2 da questo anterior est aqui de novo. Os outros dois so: Texto 04: Trajetria recente da gesto pblica brasileira: um balano crtico e a renovao da agenda de reformas http://www.scielo.br/pdf/rap/v41nspe/a05v41sp.pdf Texto 05: Coordenao federativa como instrumento de promoo da eficincia e efetividade na implementao de polticas pblicas, de Sheila Maria Reis Ribeiro. http://www.clad.org.ve/fulltext/0052609.pdf
A letra A foi tirada do Texto 04: Ainda no campo da coordenao, a efetividade das polticas pblicas depende muito hoje do entrosamento entre os nveis de governo, uma vez que os entes locais executam as aes, mas precisam de colaborao horizontal e vertical para ter sucesso. A letra B do Texto 05: No Brasil, so escassos os registros de experincias de coordenao governamental e federativa bem sucedidas, em particular no que se refere percepo de mecanismos de coordenao como estratgias de gesto para promoo da eficincia e efetividade das polticas pblicas. Em geral, predominam concepes de que fundos pblicos e outros mecanismos de transferncia de recursos, com seu respectivo aparato legal, so instrumentos potenciais de coordenao governamental e de promoo do equilbrio nas relaes entre nveis de governo. A esse tipo de concepo parece corresponder uma certa viso unilateral de que a existncia de recursos financeiros e de normas asseguram resultados de uma poltica pblica, sem que sejam criadas condies para uma ao coordenada, sem que sejam mobilizados recursos de natureza poltica e tcnica visando institucionalizao de instncias para a construo de consensos, e sem que seja necessrio um saber tcnico associado. A letra C do Texto 05: Porm, no mais das vezes, a cooperao federativa frgil e h poucos incentivos institucionais a seu favor. Nas reas em que as relaes intergovernamentais so mais azeitadas, as polticas geralmente so
82
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS mais bem-sucedidas, e vice-versa. O caso da sade faz parte do primeiro grupo e o da segurana, do segundo (e fracassado) time. Esta questo, portanto, estratgica para se alcanar maior efetividade governamental. A letra D do Texto 02: A autonomia dos entes federativos aliada, no caso brasileiro, a um vasto rol de competncias compartilhadas, por determinao constitucional possibilita que Unio, Estado e Municpios se omitam diante de uma questo, a populao permanea sem uma ao governamental e no saiba, efetivamente, de quem cobrar se do governo municipal, estadual e federal. Isto , tem-se um processo no transparente e de responsabilizao difusa, que possibilita que cada esfera de governo culpe a outra pelo problema, sem que nenhuma ao efetiva seja tomada. A letra E do Texto 05: Outra forma possvel de cooperao intergovernamental so os convnios. Os convnios tm como finalidade o alcance de objetivos institucionais comuns por meio de uma mtua colaborao entre os partcipes no caso em questo, governos. Essa mtua colaborao pode assumir vrias formas, como repasse de verbas, uso de equipamentos, de recursos humanos e materiais, de imveis, de know how, entre outros. Todavia, observando esses acordos mais de perto, o que podemos verificar que, no mais das vezes, os termos so definidos pela esfera de governo superior, assemelhando-se mais a uma adeso por uma das partes, do que de fato uma negociao. Apesar disso, esse o instrumento de cooperao mais largamente utilizado pelos entes federativos, abrangendo praticamente todas as reas de poltica pblica. Boa parte desses termos regulamenta repasses de verba de um nvel de governo para realizao de obras, eventos ou programas pelo outro; outra parte, que no pactua recursos financeiros, constitui na verdade uma forma de transferir a implementao de uma poltica, ou mesmo seu custeio, esfera de governo mais prxima da populao, normalmente os municpios. Gabarito: B.
83
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Em um sistema federal existem nveis alternativos de 19. governo por meio dos quais os servios pblicos so ofertados. Assinale a nica opo falsa com relao ao Federalismo Fiscal. a) Competncia concorrente aquela exercida simultaneamente pela Unio, Estados e Municpios. b) A partilha de uma ampla base tributria entre os componentes de uma federao torna mais difcil a ocorrncia de frequentes mudanas na legislao. c) A harmonizao tributria implica em perda de autonomia dos estados federados nos processos de unies econmicas, mas vantajosa do ponto de vista dos princpios tributrios. d) A centralizao dos recursos e do poder para administr-los afeta a capacidade do Estado de atuar com a finalidade de evitar a concentrao regional da renda. e) As decises de gastos das esferas subnacionais podem afetar a demanda agregada da economia de uma forma que poderia prejudicar os objetivos de estabilizao macroeconmica do governo central.
A letra A deveria ser errada porque a definio de competncia comum. A competncia concorrente aquela em que a Unio edita normas gerais e os estados podem editar normas especficas. Porm, em federalismo fiscal, muitos usadm competncia concorrente como aquela exercida simultaneamente pela Unio, Estados e Municpios. A letra B certa. Quando diferentes unidades da federao possuem competncia sobre determinado tributo, as mudanas na sua legislao so mais complicadas. A letra C certa. Harmonizar significar padronizar, usar uma legislao comum. Os estados perdem autonomia porque no poderiam mais legislar sobre a questo. A letra D errada. a descentralizao que afeta, pois o governo central perde capacidade financeira. A letra E certa. O aumento de gastos nas unidades subnacionais pode aumentar a demanda agregada da economia. Os gastos do governo aumentam a demanda, gerando inflao. Gabarito: D.
20.
(ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Sobre a evoluo do federalismo no Brasil, analise:
84
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 1. durante o regime militar, principalmente a partir da Constituio de 1967, ocorreu um processo de centralizao do poder e dos recursos. 2. a crise econmica dos anos 1970/80 e os anseios de redemocratizao contriburam para que a Constituio de 1988 e a legislao posterior revertessem a situao no sentido da descentralizao. 3. o chamado pacto federativo brasileiro, por no ter sido fruto de um projeto abrangente, e sim da composio de foras no Parlamento, se caracteriza pela existncia de distores e conflitos que deram origem necessidade de uma reforma tributria e poltica. 4. uma especificidade da federao brasileira atual a importncia dos municpios como unidades federativas, ao lado dos estados. a) todos so falsos. b) todos so verdadeiros. c) apenas o 1 verdadeiro. d) apenas o 2 verdadeiro. e) apenas o 4 falso.
A primeira afirmao certa. A ditadura promoveu a centralizao poltica. A segunda afirmao certa, pois a redemocratizao promove a descentralizao. A terceira afirmao verdadeira. A CF88 foi formulada num perodo de fortalecimento dos governos estaduais, o que prejudicou as finanas da Unio, sendo necessrias reformas. A quarta afirmao certa. Na prtica isso um pouco de exagero, mas, segundo a CF88, todos so entes da federao. Gabarito: B.
21. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Sobre os modelos de gesto intergovernamental de polticas pblicas, associe a coluna A com a coluna B, assinalando a opo que indica as relaes corretas. Coluna A A1 - Construo conjunta de instrumentos de planejamento, implementao e avaliao e gesto a partir da negociao entre as partes. www.pontodosconcursos.com.br 85
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A2 - Estabelecimento por governos locais de suas prprias bases para atuao a partir de funes delegadas normativamente. A3 - Manuteno do controle pela esfera federal e emprego de normas e instrumentos padronizados de regulao e avaliao de resultados. A4 - Estabelecimento de bases colaborativas e estratgicas, intensificando as relaes de interdependncia entre as partes. Coluna B B1 - Modelo de cima para baixo (top-down) B2 - Modelo de gesto de redes B3 - Modelo de trocas mtuas B4 - Modelo de jurisdio a) A1-B3, A2-B4, A3-B1, A4-B2 b) A1-B3, A2-B2, A3-B4, A4-B1 c) A1-B1, A2-B3, A3-B2, A4-B4 d) A1-B4, A2-B1, A3-B3, A4-B2 e) A1-B2, A2-B1, A3-B4, A4-B3
Agranoff e McGuire enumeraram quatro modelos empregados na gesto federativa: De cima para baixo (top-down): representa a manuteno do controle da esfera federal sobre as demais no estabelecimento das relaes necessrias implementao e execuo de programas intergovernamentais. Enfatiza o emprego de normas e instrumentos padronizados desenhados unilateralmente, o monitoramento dos resultados, o domnio das transferncias financeiras e sua regulao centralizada; Trocas mtuas: enfatiza a construo de instrumentos de gesto e o alcance dos objetivos por meio de mtua dependncia entre os atores envolvidos. A base da gesto consiste em processos de negociao a partir dos vnculos intergovernamentais construdos pelo sistema federativo, em detrimento da dominao completa da esfera federal. Jurisdio: adota como princpio de gesto o estabelecimento, por governos locais, de bases normativas, estratgias e vnculos necessrios ao adequado cumprimento das funes que lhes foram atribudas no processo de descentralizao. Para atingir seus objetivos, os gestores locais selecionam e
86
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS contatam os atores que detm os recursos estratgicos para o desenvolvimento das atividades, programas e projetos considerados essenciais. Embora esse modelo proporcione maior grau de autonomia aos governos locais, as esferas federal e regional ainda impem restries a sua ao, uma vez que ela se destina a cumprir funes delegadas de cima. Gesto em rede: a ao dos diversos atores relacionados gesto do sistema intergovernamental se verifica num ambiente onde os atores ou organizaes no tm o poder de determinar as estratgias dos demais. Logo o princpio da gesto consiste em desenvolver vnculos colaborativos intensificando as relaes de interdependncia. A liderana colaborativa. Os atores no sistema federal dependem uns dos outros porque precisam dos recursos alheios para atingir suas metas e objetivos. A interdependncia significa que todos os atores se beneficiam de alguma forma, em virtude de seu interesse comum numa atividade especfica, e que um problema particular s pode ser sanado se os atores envolvidos buscarem sua soluo de forma estratgica e colaborativa.
Gabarito: A.
22. (ESAF/CGU/2008) Estados federativos so vistos como propensos a terem dificuldades com a coordenao dos objetivos das polticas, gerando superposio de competncias e competio entre os diferentes nveis de governo. Considerando as caractersticas do pacto federativo e das relaes intergovernamentais no Brasil, possvel afirmar que: a) as desigualdades verticais e horizontais geradas entre as unidades federativas e entre os governos subnacionais pelo atual sistema de transferncias constitucionais estimulam a possibilidade de arranjos federativos em que, ao conferir autonomia aos governos locais, os eleitores se tornam encarregados da tarefa de elevar o gasto social desses governos. b) as garantias constitucionais do Estado federativo brasileiro autorizam, mas no obrigam, os governos estaduais e municipais a estabelecer sua prpria agenda e a implementar polticas pblicas, especialmente na rea social. c) estados e municpios contam com recursos garantidos, independentemente de lealdade poltica ou de adeso a polticas federais, porm condicionados ao seu esforo tributrio. d) a desconcentrao da autoridade no governo federal caracteriza as relaes federativas na gesto das polticas, pois somente restaram Unio os papeis de financiador e de coordenador das relaes intergovernamentais.
87
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS e) para induzir a adeso dos governos locais sua agenda de polticas pblicas em geral, o governo federal efetuou reformas constitucionais que condicionavam as transferncias de recursos adoo do comportamento considerado desejvel pelo governo federal.
Esta questo foi tirada do texto de Marta Arretche, que est na leitura sugerida. Segundo a autora, no nosso sistema tributrio, h desigualdades tanto no aspecto vertical quanto horizontal. No plano vertical, o atual sistema de transferncias fiscais permite que quase todos os ganhos relativos sejam apropriados pelos municpios, uma vez que seus resultados so neutros para os Estados. Em 2002, a receita disponvel (arrecadao prpria + transferncias) da Unio foi de 60% do total das receitas, ao passo que os municpios se apropriaram de 15%, permanecendo os Estados no mesmo patamar que estavam anteriormente redistribuio. Alm disso, este sistema favorece os municpios de pequeno porte. Estima-se ser de 91% a participao das receitas de transferncia nos municpios de menos de 5.000 habitantes. Em 22 Estados brasileiros, quanto menor a populao do municpio, maior o seu ganho de receita derivado das transferncias constitucionais, vale dizer, maior a disponibilidade de recursos per capita com liberdade alocativa, uma vez realizadas as transferncias. No plano horizontal, este sistema redistribui receita dos Estados mais desenvolvidos para os menos desenvolvidos. Entretanto, as regras que acabaram por reger as transferncias constitucionais tm por consequncia recriar novas desigualdades entre as Unidades da Federao. enorme a variao na receita disponvel entre os municpios e Estados brasileiros. A razo entre a receita mdia per capita dos municpios com mais de um milho de habitantes, na Regio Sudeste, e dos municpios com menos de 20 mil habitantes, nas Regies Norte e Nordeste, pode ser de at 46 vezes. Uma vez realizadas as transferncias constitucionais, a receita disponvel per capita do Estado de Roraima foi de duas vezes a de So Paulo, em 1997. Segundo a autora: Na prtica, estas desigualdades limitam definitivamente a possibilidade de que se estabeleam constitucionalmente competncias exclusivas entre os nveis de governo para as aes sociais. Limitam tambm a possibilidade de arranjos federativos em que, ao conferir autonomia aos governos locais, deixassem basicamente aos eleitores a tarefa de elevar o gasto social dos governos locais. Podemos ver que a letra A incorreta.
88
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A letra B a resposta correta, tambm pode ser observada no texto da autora. Como vimos na aula, a autora afirma que: Qualquer ente federativo est constitucionalmente autorizado a implementar programas nas reas de sade, educao, assistncia social, habitao e saneamento, por exemplo. Simetricamente, nenhum ente federativo est constitucionalmente obrigado a implementar programas nestas reas. A letra C incorreta porque os recursos esto garantidos, independentemente do esforo tributrio. Segundo a autora: O sistema brasileiro de repartio de receitas tributrias essencialmente um sistema legal, pelo qual receitas tributrias sem vinculao de gasto com exceo das obrigaes constitucionais de gasto em sade e educao so garantidas aos governos subnacionais, notadamente aos municpios de pequeno porte. Combinado a compromissos financeiros acumulados no passado, direitos assegurados em lei e vinculaes constitucionais do gasto federal, este sistema produz alta rigidez do oramento federal. A letra D incorreta e tambm foi tirada do texto da autora, segundo a qual: Com exceo da poltica de educao fundamental, a concentrao de autoridade no governo federal caracteriza as relaes federativas na gesto das polticas, pois Unio cabe o papel de principal financiador, bem como de normatizao e coordenao das relaes intergovernamentais. Portanto, o erro est na desconcentrao da autoridade, quando na realidade ainda h uma concentrao. Segundo a autora: Ocorre que a Constituio Federal de 1988 no alterou a estrutura institucional de gesto das polticas sociais herdada do regime militar. Mesmo as medidas de reforma aprovadas e implementadas pelos sucessivos presidentes posteriormente Constituio Federal de 1988 pouco ou nada alteraram esta estrutura prvia, que centralizada para as polticas de sade e desenvolvimento urbano e descentralizada para a poltica de educao fundamental. A letra E incorreta. O governo federal realmente vem condicionando a transferncia de recursos. Um exemplo est na criao dos conselhos gestores de polticas pblicas. A legislao em vigor no Brasil preconiza, desde 1996, que para o recebimento de recursos
89
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS destinados s reas sociais, os municpios devem criar seus conselhos gestores. Isto explica porque a maioria dos conselhos municipais surgiu aps esta data. No entanto, no foram precisas reformas constitucionais. Segundo, Arretche: A edio de portarias ministeriais tem sido o principal instrumento de coordenao das aes nacionais em sade. Isto quer dizer que a principal arena de formulao da poltica nacional tem sido o prprio poder Executivo e, marginalmente, o Congresso Nacional. O contedo destas portarias consiste, em grande medida, em condicionar as transferncias federais adeso de Estados e municpios aos objetivos da poltica federal. Gabarito: B.
23. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) Os Estados federais apresentam, quanto sua estrutura, alguns aspectos constantes, independentemente dos casos concretos: ( ) Diviso de poderes entre Unio e unidades federadas mantendo-se vnculos de coordenao e autonomia. ( ) Preeminncia da Constituio Federal sobre o ordenamento jurdico das unidades federadas, sendo as alteraes na primeira sujeitas a ratificao pelas unidades federadas. ( ) Limitaes descentralizao a fim de preservar a unidade jurdica nacional. ( ) Soberania do Estado Nacional perante os demais Estados Nacionais e Organismos Internacionais, soberania de que no gozam as unidades federadas. ( ) Articulao entre unidade e pluralidade. As afirmaes acima se referem a esses aspectos constantes. Indique se so verdadeiras (V) ou falsas (F) e assinale a opo correta. a) V, V, V, V, V b) F, F, F, F, F c) V, F, V, V, V d) V, V, F, F, V e) V, F, F, F, V
90
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A primeira afirmao verdadeira. Como vimos nas caractersticas apontadas por Dallari, o poder poltico compartilhado pela Unio e pelas unidades federadas, no havendo hierarquia entre eles. Apesar de no haver soberania dos Estados-membros, temos dois poderes na federao: o da Unio e o dos Estados. A segunda afirmao falsa porque, apesar de realmente existir a preeminncia da Constituio Federal sobre as demais, alteraes nela no precisam ser ratificadas pelos Estados-membros. Estes participam do Senado, votam as emendas constitucionais por meio de seus representantes, mas isso no significa ratificar. A terceira afirmao verdadeira. Apesar de as unidades da federao possurem autonomia, h limites para a descentralizao, como a inexistncia do direito de secesso. A quarta afirmao verdadeira, j que a O Estado Federado possui soberania no direito internacional, mas os Estados-membros no possuem. A quinta afirmao verdadeira. No Estado Federal temos a unidade, consubstanciada na integrao, na presena de soberania apenas na Unio como vimos, na ordem internacional o Estado Federal visto como um Estado simples. Temos tambm a pluralidade, j que ele formado por diversos entes dotados de autonomia. Gabarito: C.
24. que
(ESAF/APO-MPOG/2005) Com relao ao Federalismo Fiscal no correto afirmar
a) um modelo ideal de responsabilidade fiscal entre diferentes nveis de governo atribuiria aos governos estaduais e municipais atividades alocativas, enquanto atividades distributivas, bem como atividades alocativas de carter nacional seriam executadas pelo governo federal. b) a estabilidade e equilbrio financeiros so condies necessrias mas no suficientes para que o propsito de eficincia na gesto dos recursos por meio da descentralizao seja de fato alcanado. c) a descentralizao e a integrao so os ingredientes necessrios instituio de formas eficientes de controle da sociedade sobre as aes do Estado. d) a descentralizao favorece uma maior integrao social, atravs do envolvimento dos cidados na determinao dos rumos da sociedade.
91
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS e) as decises sobre um aumento de despesas ou sobre a distribuio setorial dos gastos governamentais so tomadas no mesmo nvel das decises relativas s medidas a serem utilizadas em um pas onde a organizao federativa.
De acordo com a classificao tradicional de Musgrave, as atribuies clssicas do Estado se enquadram em trs grandes categorias: Promover ajustamento na alocao de recursos Funo Alocativa; Promover ajustamento na distribuio da renda Funo Distributiva; Manter a estabilidade econmica Funo Estabilizadora
A letra A est certa, pois a Unio tem maior facilidade para realizar uma melhor distribuio da renda. A letra B certa. Segundo Fernando Rezende, no texto Federalismo Fiscal: Novo Papel para Estados e Municpios, disponvel em: http://info.worldbank.org/etools/docs/library/229985/Rezende%20Federalismo%20Fiscal% 20Novo.pdf Estabilidade e equilbrio financeiros so condies necessrias mas no suficientes para que o propsito de aumentar a eficincia na gesto dos recursos por meio da descentralizao seja de fato alcanado. Para tanto, importa reforar os instrumentos que concorrem para integrar as aes pblicas, e estas com as da iniciativa privada, nos espaos em que se concentram as principais demandas populacionais. A letra C certa. Segundo o mesmo autor: Descentralizao e integrao so os ingredientes necessrios instituio de formas eficientes de controle da sociedade sobre as aes do Estado. Esse quarto componente de um novo modelo de federalismo fiscal deve substituir a nfase na formalidade pelo foco nos resultados. Para que isso acontea, necessrio aproximar governantes e governados, de modo a tomar mais transparente a relao entre resultados e meios e criar condies mais efetivas para a responsabilizao dos gestores. A descentralizao permite que se faa um melhor controle e um melhor controle indispensvel para o sucesso da descentralizao.
92
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A letra D certa. Segundo Ruth Helena Dweck, no texto Federalismo Fiscal Experincias Distintas: Estados Unidos e Brasil, disponvel em: http://www.uff.br/econ/download/tds/UFF_TD182.pdf Os defensores da descentralizao da oferta de bens e servios argumentam que ela favorece a maior integrao social, mediante o envolvimento dos cidados na determinao dos rumos da comunidade; reduz os perigos do cerceamento da liberdade individual plausvel em um poder centralizado, permitindo maior diversidade na oferta de bens e servios. Esse texto tambm fala bastante das funes alocativa, distributiva e estabilizadora. A letra E foi dada como errada. Ela meio confusa. Pelo que entendi, afirma que as decises que aumentam as despesas ou alocam os recursos so tomadas por quem tambm escolhe as medidas a serem usadas. Que medidas so essas? Ficou meio vago. Eu entendo que a alternativa estaria certa, pois, na descentralizao, o municpio escolhe se aumenta ou no despesas, em que setores investir e quais medidas usar. Porm, em determinados casos ele est limitado por regras federais, como as emendas constitucionais que estabeleceram percentuais mnimos a serem aplicados em sade e educao. Mas isso no invalida a questo. Aqui vocs podem ver como eles copiam as questes de textos, retirando de seu contexto , o que acaba com todo o seu sentido. Segundo Fernando Rezende, no Livro Finanas Pblicas: a implementao de polticas desse tipo no teria problemas no caso de um estado unitrio, pois, as decises sobre aumento de despesas ou sobre distribuio setorial dos gastos so tomadas no mesmo nvel das decises relativas s medidas a serem utilizadas. J nos estados federados a autonomia dos governos estaduais estabelece, em partes, uma dicotomia entre as definies da poltica fiscal e a viso parcial dos problemas locais que influenciam as autoridades estaduais. Gabarito: E.
25. (ESAF/CGU/2004) O Brasil um Estado organizado de forma Federativa; isto significa que as atribuies inerentes aos poderes executivo, legislativo e judicirio so divididas em duas esferas de atuao: a Federal (Unio) e a Estadual. Em relao a essas esferas, incorreto afirmar que:
93
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS a) os estados tm total autonomia para formulao e aplicao de suas polticas independentemente do poder central. b) aos estados e municpios so atribudas as aes de carter local. c) a cpula dos trs poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio formam o ncleo estratgico do Estado. d) o critrio de diviso de poderes entre a Unio e os estados-membros ao mesmo tempo funcional e territorial. e) a Constituio da Unio e as leis federais determinam o escopo e alcance das constituies dos estados federados. A distribuio de competncias entre os entes da federao pode se dar com a determinao das competncias da Unio, sendo que os Estados-membros ficam com as residuais, ou ento o inverso. Contudo, sempre os Estados-membros devem obedecer aos ditames da Constituio Federal, por isso eles no tm TOTAL autonomia na formulao de suas polticas, o que faz de letra A incorreta. H uma supremacia jurdica do Estado Federal sobre os Estados-membros. Isso fica patente nos preceitos da Constituio Federal que ordinariamente impe limites aos ordenamentos polticos dos Estados-membros, pertinentes forma de governo, s relaes entre os poderes, competncia legislativa, soluo dos litgios na esfera judiciria, etc. A letra B correta. Na realidade, geralmente coloca-se que aos municpios so atribudas as aes de carter local e aos Estados as de carter regional. Nesse ponto eu acho essa questo falha. Mas, como muitos falam, na ESAF o que vale a mais errada, temos que seguir em frente. Os servios e as polticas de carter local so de competncia dos Estados e Municpios. Por exemplo, a competncia para legislar acerca do transporte coletivo dentro da cidade do Municpio. Quando esse transporte ocorre entre cidades, a competncia do Estado. Por fim, a Unio legisla sobre o transporte interestadual. Segundo o Plano Diretor: NCLEO ESTRATGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. o setor que define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. portanto o setor onde as decises estratgicas so tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no poder executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas.
94
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Portanto, a letra C correta, j que o ncleo estratgico corresponde cpula dos trs poderes. A letra D correta, j que, por um lado a diviso de poderes territorial, como no caso do transporte coletivo, em que, apesar do assunto ser o mesmo, cada esfera fica responsvel por um aspecto territorial: nacional, estadual e local. O mesmo ocorre com o meio-ambiente e outros assuntos. Por outro lado, tambm funcional, porque alguns assuntos so tratados apenas pela Unio e outros pelos Estados-membros. A letra E correta, apesar de que precisou explicar melhor. J sabemos que a Constituio Estadual deve obedecer Constituio Federal. Mas a alternativa fala que ela deve obedecer tambm legislao federal. Aqui ns temos que colocar um grande DEPENDE. Quando comparamos legislao federal com estadual ou municipal, no d para saber de antemo qual deve prevalecer. Tudo vai depender da matria que est sendo tratada e de que esfera competente para tratar da matria. No podemos falar em hierarquia entre normas oriundas de entes estatais distintos, isto , no h relao hierrquica entre normas federais, estaduais e municipais. Um possvel conflito entre tais normas tem que ser resolvido com base na Constituio Federal, de acordo com a competncia outorgada a cada ente federativo. Prevalecer, em cada caso, a norma do ente competente para o trato da matria, de acordo com a repartio de competncia traada na CF. Assim, num eventual conflito entre uma lei federal e uma lei municipal cuidando de assunto de interesse local (horrio de funcionamento de farmcia, por exemplo), prevalecer a lei municipal, pois a competncia para o trato de assunto de interesse local pertence municipalidade. Portanto, lei federal pode limitar o escopo do tratamento que a constituio estadual ir dar a determinada matria, desde que a matria seja de competncia da Unio. Gabarito: E.
26. (ESAF/CGU/2004) A Constituio de 1988 inaugurou nova etapa do federalismo fiscal brasileiro. De acordo com as suas atuais caractersticas e peculiaridades, identifique a opo no pertinente. a) Enormes disparidades regionais. b) Forte tradio municipalista. c) Centralizao tributria. d) Ampliao das transferncias intergovernamentais. e) Reduo parcial da competncia tributria federal.
95
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Questo tirada de Fernando Rezende, no texto Federalismo Fiscal no Brasil, disponvel em: http://info.worldbank.org/etools/docs/library/229994/Rezende%20Federalismo%20Fiscal% 20no%20Brasil.pdf Segundo o autor, o federalismo fiscal no Brasil caracterizado por algumas peculiaridades: De incio convm destacar dois aspectos fundamentais: as enormes disparidades regionais e a forte tradio municipalista do pas. Como de hbito, em regimes federativos cabe Unio envidar esforos para reduzir as disparidades regionais de desenvolvimento, e os instrumentos fiscais costumam desempenhar um importante papel a respeito. No Brasil, a marcante presena do Estado na vida econmica contribuiu para dar ao sistema tributrio um papel de relevo na poltica de desenvolvimento regional, colocando em conflito, com frequncia, as demandas por maior autonomia tributaria dos estados mais desenvolvidos com as presses por aumento das transferncias compensatrias executadas pelos estados de menor grau de desenvolvimento. Outro condicionamento importante e o que resulta da forte tradio municipalista. A fora dessa tradio esta hoje refletida no carter singular assumido pela federao brasileira aps a promulgao da Constituio de 1988. Nela, os municpios foram reconhecidos como membros da federao, em p de igualdade com os estados no que diz respeito a direitos e deveres ditados pelo regime federativo. As principais consequncias desse fenmeno, do ponto de vista do federalismo fiscal, so o largo campo de competncia impositiva dos municpios e a instituio de transferncias compensatrias federais semelhantes as que beneficiam os estados. A reforma de 1988 reduziu parcialmente a competncia tributaria federal e ampliou ao mximo as transferncias intergovemamentais institudas 25 anos atrs, sem alterar, contudo, a fisionomia do sistema fiscal. Com a CF88, nossa federao caracterizao pela descentralizao tributria. A letra C a errada. Gabarito: C.
96
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS (ESAF/APO-MPOG/2003) No que se refere ao pacto federativo e s relaes 27. intergovernamentais, objeto de grande parte das discusses em torno das reformas das duas ltimas dcadas no Brasil, so corretas todas as assertivas que se seguem, exceto: a) O federalismo caracteriza-se pela difuso dos poderes de governo entre muitos centros, nos quais a autoridade no resulta da delegao de um poder central, mas conferida por sufrgio popular. b) Os sistemas federais moldam formas peculiares de relaes intergovernamentais, constitutivamente competitivas, e modalidades de interao necessariamente baseadas na negociao entre instncias de governo. c) O federalismo centralizado comporta diversos graus de interveno do poder federal nas unidades subnacionais e se caracteriza por formas de ao conjunta entre instncias de governo, nas quais essas unidades guardam significativa autonomia decisria e capacidade prpria de financiamento. d) A maneira como so gerados, distribudos e apropriados, entre as esferas de governo, os recursos fiscais e parafiscais define, em boa medida, as caractersticas prprias dos diferentes arranjos federativos. e) As feies e a operao efetiva dos arranjos federativos so fortemente condicionadas pelas caractersticas das instituies polticas, especialmente os sistemas partidrios e eleitorais, a dinmica parlamentar e as organizaes de interesses. Esta questo foi tirada de Maria Hermnia Tavares de Almeida, no texto Federalismo e Polticas Sociais, disponvel em: http://www.anpocs.org.br/portal/publicacoes/rbcs_00_28/rbcs28_08.htm A letra A correta. Segundo a autora: O Federalismo caracteriza-se, assim, pela no centralizao, isto , pela difuso dos poderes de governo entre muitos centros, cuja autoridade no resulta da delegao de um poder central, mas conferida por sufrgio popular. Na descentralizao poltica as competncias so do prprio ente, originariamente suas, portanto no o poder central que as delega, mas sim o povo, por meio de seus representantes. A letra B correta. A autora afirma que: Por serem estruturas no-centralizadas, os sistemas federais contemporneos que, a exemplo dos estados unitrios, se
97
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS caracterizam pela presena de significativo intervencionismo estatal moldam formas peculiares de relaes intergovernamentais, constitutivamente competitivas e cooperativas, bem como modalidades de interao necessariamente baseadas na negociao entre esferas de governo. Portanto, as relaes no so apenas competitivas, mas tambm cooperativas. Mas isso no quer dizer que a alternativa esteja incorreta, j que no errado dizer que elas so competitivas. A autora apresenta uma classificao com trs tipos de arranjos federativos: o dual, o centralizado e o cooperativo. A letra C incorreta porque traz as caractersticas de um federalismo cooperativo, mas fala que ele centralizado. As letra D e E tambm foram tiradas da autora, que afirma que: O federalismo fiscal a espinha dorsal do sistema, em qualquer de suas verses. A maneira como so gerados e distribudos entre as esferas de governo os recursos fiscais e parafiscais, define, em boa medida, as caractersticas prprias dos diferentes arranjos federativos. Todavia, suas feies e sua operao efetiva so, tambm, fortemente condicionadas pelas caractersticas de instituies polticas, especialmente os sistemas partidrios e eleitorais e as organizaes de interesses. Assim, a letra D correta, pois os arranjos federativos que vimos acima vo depender muito da descentralizao ou no dos recursos fiscais. Contudo, outros fatores tambm influenciam, como as caractersticas das instituies pblicas, especialmente os sistemas partidrios e eleitorais e as organizaes de interesses, por isso que a letra E correta. Gabarito: C.
28. (ESAF/APO-MPOG/2003) Uma das preocupaes importantes no desenho de sistemas tributrios em regimes federativos assegurar o necessrio equilbrio entre a repartio de competncias impositivas e autonomia dos entes federados. Aponte a opo falsa no tocante ao federalismo fiscal. a) A federao refora a descentralizao e a descentralizao amplia os espaos da democracia. b) O governo central deve procurar equalizar ou amenizar as desigualdades fiscais entre as jurisdies, por meio de transferncias intragovernamentais.
98
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS c) A descentralizao dos recursos e do poder para administr-los afeta a capacidade de o Estado atuar com a finalidade de evitar a concentrao regional de renda. d) A partilha de competncias tributrias um instrumento poderoso de incentivo cooperao. e) A descentralizao de recursos aumenta as dificuldades de coordenao de poltica fiscal, com riscos para o atingimento das metas de equilbrio macroeconmico.
A letra A certa. A federao refora a descentralizao porque ela sempre ser mais descentralizada que um Estado Unitrio. E a descentralizao fortalece a democracia pois permite uma participao maior das comunidades nas decises. A letra B errada apenas por causa do intragovernamentais, pois o certo intergovernamentais. So entre governos, e no dentro de um governo. A letra C certa. Quando maior a descentralizao, mais os estados e municpios atuam por si s, ampliando as desigualdades sociais entre as regies. A letra D certa, com a partilha cria-se uma esfera de cooperao entre os entes. A letra E certa. Com estados e municpios legislando sobre tributos, menor a coordenao entre eles, surgindo a guerra fiscal. O ICMS um exemplo clssico. Gabarito: B.
29. (ESAF/SFC/2002) Por motivos geogrficos, culturais, histricos e polticos, vigorou no Brasil, durante muitas dcadas, um federalismo de direito, mas no de fato. Esta situao vem sendo alterada gradativamente desde 1988, porm h diversos aspectos ainda no consolidados no pacto federativo brasileiro. Sobre a questo do federalismo no Brasil, marque a opo incorreta. a) O pacto federativo brasileiro poderia ser beneficiado pela formao e fortalecimento de partidos regionais, capazes de introduzir maior transparncia e competitividade no processo poltico, e de opor-se s tradicionais coalizes entre oligarquias decadentes e grupos corporativos que se beneficiam da centralizao poltica e administrativa. b) A dimenso continental do pas um elemento estrutural e cultural importante na definio das funes do Estado, exigindo o fortalecimento das funes de integrao que do visibilidade, poder e influncia ao poder central, tambm chamado de Unio. c) O Brasil o nico pas do mundo no qual o municpio foi constitucionalmente consagrado como entidade federativa, o que traz diversas implicaes prticas, ainda
99
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS no resolvidas, quanto ao exerccio do princpio da autonomia financeira e de autogoverno. d) As relaes entre as diversas instncias devem pautar-se pelo princpio da subsidiariedade, que determina que sempre que uma determinada funo puder ser exercida pela instncia hierarquicamente inferior, no dever ser assumida pela que lhe est acima. e) Um dos aspectos mais delicados do debate sobre o pacto federativo no Brasil o sistema de representao regional na Cmara dos Deputados, j que a subrepresentao penaliza os estados economicamente mais poderosos, enquanto a superrepresentao tende a privilegiar de maneira muito desigual os estados de grandes espaos, populao rarefeita e baixo desenvolvimento econmico. A defesa de partidos nacionais no Brasil teve bastante fora na dcada de 1930, com o Governo de Getlio Vargas. Centralizador e autoritrio, durante os quinze anos seguintes a revoluo de 1930, Vargas praticou medidas para o irreversvel esvaziamento do poder dos coroneis. O voto secreto e o voto feminino (inicialmente somente de funcionrias pblicas) foram dois dos instrumentos utilizados para isso. Gilberto Amado, um dos pensadores dessa corrente na poca, e defendia a organizao de partidos nacionais que reduzissem os efeitos do regionalismo. Os verdadeiros partidos so aqueles que procuram organizar as diversas classes, corporaes e grupos e evitar o provincianismo. O partido nacional no a soma das elites regionais, mas de uma representao poltica de interesses sociais organizados. Toda esta tese vale tambm para os dias de hoje. O pacto federativo brasileiro poderia ser fortalecido pela formao de partidos nacionais, e no regionais. A letra A incorreta porque so os partidos nacionais que enfraquecem as oligarquias regionais e so eles que podem proporcionar maior transparncia e competitividade no processo poltico. A letra B fala que, devido s propores do pas, ganham importncia as funes do Estado ligadas a integrao das unidades federadas. preciso uma coordenao dos diversos entes e esferas envolvidos. Segundo Abrucio: O governo federal tambm pode ter um papel coordenador e/ou indutor. Por um lado, porque em vrios pases os governos subnacionais tm problemas financeiros e administrativos que dificultam a assuno de encargos. Por outro, porque a Unio tem por vezes a capacidade de arbitrar conflitos polticos e de jurisdio, alm de incentivar a atuao conjunta e articulada entre os nveis de governo no terreno das polticas pblicas.
100
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Portanto, na maioria das vezes a Unio atuar como um elemento integrador. A letra B correta. A letra C correta, pois, apesar de haver o entendimento de que os municpios so entes federativos dotados dos trs tipos de autonomia, gera-se muitas implicaes prticas no resolvidas devido s discusses acerca de seu regramento jurdico. O principio da Subsidiariedade tem suas origens mais remotas no pensamento aristotlico, que apresentava uma sociedade composta por diversos grupos com tarefas especficas, realizando suas prprias necessidades. Para Aristteles, "a famlia empreende as atividades da vida cotidiana, a cidade realiza ocupaes mais amplas". Em primeiro lugar, tem-se que a subsidiariedade aponta no sentido da valorizao da liberdade individual, no nos moldes imperantes na poca do Liberalismo, mas uma liberdade responsvel e condicionada pelo bem comum. Tem-se que os indivduos (e as sociedades menores), por sua iniciativa e indstria, devem buscar a realizao de seus fins e do bem comum, devendo agir com liberdade, desde que no prejudiquem o bem geral e os demais. Nesse contexto, o Estado deve respeitar os indivduos e as sociedades intermedirias no exerccio dos seus direitos, no cumprimento dos seus deveres e obrigaes, sem suplant-los ou fazer as suas vezes, a menos que isso se faa necessrio por circunstncias excepcionais. Visa-se com isso ao desenvolvimento das potencialidades e do exerccio efetivo da liberdade, com a assuno das correspondentes responsabilidades, por parte das sociedades menores e dos indivduos. Incumbe ao Estado criar condies para que o indivduo, pessoalmente, alcance a realizao de seus fins. Outra ideia inerente ao princpio da subsidiariedade a de repartio de competncias. Prega certa hierarquia em relao atuao humana, partindo das esferas menores indivduo -, passando pelas sociedades intermedirias at chegar ao Estado. A cada grau de organizao devem ser atribudas as competncias que ele pode melhor exercer. 48 Assim, a letra D correta, j que o princpio da subsidiariedade defende que, sempre que possvel, as funes devem ser desempenhadas pelas instncias inferiores. Vimos que a CF88 limita ao mximo de 70 deputados por unidade da federao, e o mnimo de 08. Isto causa distores na proporcionalidade. A letra E correta. Gabarito: A.
101
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS (ESAF/SFC/2000) Em relao ao federalismo e descentralizao poltica, no se 30. pode afirmar que: a) O que realmente caracteriza o Estado federal o princpio constitucional que lhe impe o respeito s competncias das unidades federativas. b) Na descentralizao administrativa tem-se um fenmeno de derivao dos poderes administrativos do aparelho poltico-administrativo do Estado. c) No federalismo, a determinao do nvel de autonomia constitucional das instncias subnacionais de competncia legislativa estadual. d) O federalismo baseia-se nos princpios da autonomia das partes e da participao no todo. e) Ao Estado unitrio permitido mudar o ordenamento precedente, mediante o prprio rgo legislativo, via lei ordinria ou constitucional. Vimos que a Constituio Federal estabelece as competncias tanto da Unio quanto das unidades federadas. Assim, uma das caractersticas do Estado Federal o respeito da Unio autonomia dos Estados-membros. Tanto que a possibilidade de interveno da Unio nos Estados limitada a casos especficos. A letra A correta. A Descentralizao Administrativa ocorre quando as atribuies que os entes descentralizados exercem s tm valor jurdico que lhes empresta o ente central. Segundo Roversi e Monaco: A descentralizao poltica distingue-se da administrativa no apenas pelo tipo diferente de aes exercidas, mas tambm pelo ttulo que caracteriza seu fundamento. A descentralizao poltica expressa uma ideia de direito autnomo, enquanto na descentralizao administrativa especfica temos um fenmeno de derivao dos poderes administrativos que, por sua vez, derivam do aparelho do Estado, isto , do Estado-pessoa. Quando a letra B fala em derivao, podemos fugir um pouco da nossa matria e invadir a de Portugus. No estudo da formao das palavras, a derivao a formao de uma palavra a partir de outra. Um exemplo a palavra tringulo, que significa trs ngulos. Aqui na nossa matria, o significado de derivao o mesmo, ou seja, a descentralizao administrativa ocorre com a transferncia de poderes. O ente descentralizado recebe seus poderes de outro, coisa que no acontece na descentralizao poltica, em que os poderes so do prprio ente descentralizado. A letra B correta. A letra C incorreta porque a Constituio Federal, e no as estaduais, que estabelece o nvel de autonomia constitucional das instncias subnacionais.
102
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A letra D correta. Vimos que Georges Scelle afirma que o sistema federativo repousa sobre dois princpios essenciais: a lei da participao: os estados membros tomam parte da formao da vontade estatal referida a toda ordem federativa. a lei da autonomia: h competncia constitucional prpria e primria para organizar, estatuir e gerir o seu ordenamento, dentro dos limites traados pela Constituio federal. No depende da Unio naquilo que constitui a esfera de suas atribuies especficas. dotado de poder constituinte
A letra E correta. O Estado Unitrio pode alterar seu ordenamento jurdico. O Estado Federal tambm pode, inclusive com seu prprio rgo legislativo, ou seja, o Congresso Nacional. S no pode alterar as Constituies Estaduais. Os Estados-membros, dispondo do poder constituinte, decorrente de sua condio mesma de Estado, podem livremente erigir um ordenamento constitucional autnomo e alter-lo livremente, desde que a criao originria da ordem constitucional e sua eventual reforma subsequente se faam com inteira obedincia s disposies da Constituio Federal. Gabarito: C.
4.3 GABARITO
1. B 2. D 3. E 4. A 5. C 6. E 7. B ou E 8. E 9. D 10. B 11. C 12. A 13. C 14. D 15. C 16. A 17. C 18. B 19. D 20. B 21. A 22. B 23. C 24. E 25. E 26. C 27. C 28. B 29. A 30. C
103
4.4 LISTA DAS QUESTES

4.4.1 Organizao Administrativa
1. (ESAF/AFT/2010) Um consrcio pblico, com personalidade jurdica de direito pblico, composto por alguns municpios, pelos respectivos governos estaduais e pela Unio, integra: a) nos municpios e nos estados, a administrao direta; na Unio, a administrao indireta. b) nos municpios, nos estados e na Unio, a administrao indireta. c) nos municpios, a administrao direta; nos estados e na Unio, a administrao indireta. d) nos municpios, nos estados e na Unio, a administrao direta. e) nos municpios e nos estados, a administrao indireta; na Unio, a administrao direta.
2. (ESAF/ATRFB/2009) Marque a opo incorreta. a) O contrato de gesto, quando celebrado com organizaes sociais, restringe a sua autonomia. b) Quanto estrutura das autarquias, estas podem ser fundacionais e corporativas. c) Os servios sociais autnomos so entes paraestatais que no integram a Administrao direta nem a indireta. d) Organizao social a qualificao jurdica dada a pessoa jurdica de direito privado ou pblico, sem fins lucrativos, e que recebe delegao do Poder Pblico, mediante contrato de gesto, para desempenhar servio pblico de natureza social. e) A Administrao Pblica, ao criar fundao de direito privado, submete-a ao direito comum em tudo aquilo que no for expressamente derrogado por normas de direito pblico.
3. (ESAF/AFRFB/2009) Sobre a organizao do Estado brasileiro, correto afirmar que: a) administrativamente, os municpios se submetem aos estados, e estes, por sua vez, submetem-se Unio. b) quando institudas, as regies metropolitanas podem gozar de prerrogativas polticas, administrativas e financeiras diferenciadas em relao aos demais municpios do estado. c) quando existentes, os territrios federais gozam da mesma autonomia polticoadministrativa que os estados e o Distrito Federal. d) o Distrito Federal a capital federal.
104
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS e) embora, por princpio, todos os entes federados sejam autnomos, em determinados casos, os estados podem intervir em seus municpios.
4. (ESAF/ANA/2009) Quanto s caractersticas da administrao pblica federal brasileira e sua forma de organizao, analise os itens a seguir e marque com V se a assertiva for verdadeira e com F se for falsa. Ao final, assinale a opo correspondente. ( ) Os rgos so compartimentos internos da pessoa pblica que compem sua criao bem como sua extino so disciplinas reservadas lei. ( ) A realizao das atividades administrativas do Estado, de forma desconcentrada, caracteriza a criao de pessoas jurdicas distintas, componentes da administrao pblica indireta. ( ) As entidades da administrao pblica indireta do Poder Executivo, apesar de no submetidas hierarquicamente ao Ministrio a que se vinculam, sujeitam-se sua superviso ministerial. ( ) O Poder Judicirio e o Poder Legislativo constituem pessoas jurdicas distintas do Poder Executivo e, por isso, integram a administrao pblica indireta. a) V, F, V, F b) V, F, F, V c) F, V, V, F d) F, V, F, V e) V, V, F, V
5. (ESAF/ANA/2009) No setor de atividades exclusivas de Estado, devero ser introduzidas as Agncias como novo modelo institucional, na forma de Agncias Executivas e Agncias Reguladoras, que revitalizaro as autarquias e fundaes, resgatando a sua autonomia administrativa e assimilando novos instrumentos e mecanismos de gesto voltados para a assimilao em profundidade da administrao gerencial, por meio da introduo da avaliao de desempenho, do controle por resultados, da focalizao da satisfao do usurio e do controle de custos. (In: BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Os avanos da reforma na administrao pblica: 1995-1998. Braslia: MARE, 1998. 127 p. Cadernos MARE da reforma do estado; Caderno 15, p. 18-19.) Quanto s caractersticas das agncias reguladoras federais no ordenamento jurdico brasileiro, assinale a opo correta. a) Como integrantes da administrao pblica federal direta, as agncias reguladoras surgiram no Brasil com a finalidade primeira de regular e controlar os servios pblicos que passaram a ser prestados pela iniciativa privada na dcada de 1990. www.pontodosconcursos.com.br 105
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS b) Sem uma legislao que discipline as caractersticas gerais das agncias reguladoras brasileiras, as leis especiais que instituram cada uma delas acabaram por conferi-las as mais diversas naturezas: empresas pblicas, sociedades de economia mista, autarquias e fundaes. c) Entre as garantias asseguradas a fim de conceder s agncias reguladoras maior autonomia e independncia, esto, em regra, a formao de quadro prprio de servidores, receitas prprias e dirigentes escolhidos pelo chefe do Poder Executivo, aprovados pelo Senado Federal e com mandato fixo. d) A independncia decisria conferida s agncias reguladoras no Brasil trouxe o conceito de jurisdio administrativa ao ordenamento jurdico brasileiro, de maneira que, em seu mbito de atuao, essas instituies possuem competncia para dirimir conflitos de interesses que envolvam a administrao pblica, com fora de coisa julgada. e) Enquanto entidades da administrao pblica federal indireta, as relaes de trabalho das agncias reguladoras so regidas pela Consolidao das Leis de Trabalho CLT, em regime de emprego pblico.
6. (ESAF/APO-MPOG/2008) Modernamente, a Organizao Administrativa do Estado Brasileiro adquiriu novos contornos com a edio da Lei n. 11.107/2005. Nesse diapaso, analise os itens abaixo e marque a opo correta. I. O consrcio pblico com personalidade jurdica de direito pblico integra a administrao indireta de todos os entes da Federao consorciados. II. No caso de se revestir de personalidade jurdica de direito privado, o consrcio pblico observar as normas de direito pblico quanto celebrao de contratos. III. Os consrcios pblicos ou privados, na rea de sade, devero obedecer aos princpios, diretrizes e normas que regulam o Sistema nico de Sade SUS. IV. Os entes da Federao consorciados, ou com eles conveniados, no podero cederlhe servidores, na forma e condies da legislao de cada um ante a observncia constitucional de exigncia de concurso pblico. a) Apenas o item I est correto. b) Apenas o item II est correto. c) Apenas os itens II e IV esto incorretos. d) Apenas os itens I e III esto incorretos. e) Apenas os itens III e IV esto incorretos.
7. (ESAF/STN/2008) O Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal so, respectivamente, sociedade de economia mista e empresa pblica, cujos capitais votantes majoritrios pertencem Unio. Quanto a estas espcies de instituies, analise www.pontodosconcursos.com.br 106
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS os itens a seguir e marque com V se a assertiva for verdadeira e com F se for falsa. Ao final, assinale a opo correspondente. ( ) A constituio de sociedades de economia mista e de empresas pblicas decorre de um processo de descentralizao do Estado que passa a exercer certas atividades por intermdio de outras entidades. ( ) Apesar de serem constitudas como pessoas jurdicas de direito privado, as sociedades de economia mista e as empresas pblicas esto submetidas hierarquicamente pessoa poltica da federao que as tenha criado. ( ) Somente por lei especfica podem ser criadas sociedades de economia mista e empresas pblicas, bem como necessria autorizao legislativa, em cada caso, para a criao de suas subsidirias. ( ) As empresas pblicas e as sociedades de economia mista exploradoras de atividade econmica sujeitam-se ao regime prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios. ( ) Quanto ao regime de compras, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista sujeitam-se aos princpios da administrao pblica e devem observar procedimento licitatrio. a) V, V, F, V, F b) V, F, F, V, V c) F, F, V, F, V d) F, V, V, F, F e) V, F, F, V, V
8. (ESAF/CGU/2008) Sobre as contrataes de consrcios pblicos correto afirmar que: a) os objetivos dos consrcios pblicos sero determinados pela lei. b) admitida a clusula do contrato de consrcio que preveja determinadas contribuies financeiras ou econmicas de ente da Federao ao consrcio pblico, salvo a doao, destinao ou cesso do uso de bens mveis ou imveis e as transferncias ou cesses de direitos operadas por fora de gesto associada de servios pblicos. c) o contrato de consrcio pblico deve, como condio de validade, ser celebrado por todos os entes da Federao que subscreveram o protocolo de intenes. d) a execuo das receitas e despesas do consrcio pblico no dever obedecer s normas de direito financeiro aplicveis s entidades pblicas, por se constituir como pessoa jurdica de direito privado.
107
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS e) para o cumprimento de seus objetivos, o consrcio pblico poder ser contratado pela administrao direta ou indireta dos entes da Federao consorciados, dispensada a licitao.
9. (ESAF/CGU/2008) Segundo o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado de 1995, instituiu-se novos modelos organizacionais visando modernizao da gesto da administrao pblica: agncias executivas e agncias reguladoras. Selecione, do ponto de vista conceitual, a opo correta. a) Agncias reguladoras so criadas por determinao do Presidente da Repblica. b) As atividades das agncias executivas so definidas por Lei pelo Congresso Nacional. c) Agncias reguladoras esto sujeitas mudana de governo. d) A finalidade das agncias executivas prestar servios pblicos exclusivos do Estado. e) Os dirigentes das agncias reguladoras so de livre nomeao e exonerao do Presidente da Repblica.
10. (ESAF/PGDF/2007) Com pertinncia Estrutura da Administrao Pblica, assinale a proposio incorreta. a) Para Celso Antnio Bandeira de Mello, as denominadas Entidades Pblicas NoEstatais (ps-reforma do Estado EC n. 19 e EC n. 20) so pessoas privadas que colaboram com o Estado e que, entre os privilgios que recebem do Poder Pblico, est o conceito tributrio da parafiscalidade. b) A Parceria Pblico-Privada possui a modalidade administrativa, que a prpria concesso de servio ou de obra de que trata a Lei n. 8.987/2004 e, ainda, envolve, adicionalmente ao valor cobrado dos usurios, a contraprestao do contratante pblico ao contratante privado. c) luz da teoria da Reforma do Estado, o que caracteriza o Terceiro Setor o desenvolvimento de atividades sem fim lucrativo e voltadas a fins pblicos. d) O Termo de Parceria definido na Lei n. 9.790/99 como o instrumento passvel de ser firmado entre o Poder Pblico e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, destinado formao do vnculo de cooperao entre as partes para o fomento e a execuo de atividades de interesse pblico. e) ideia de descentralizao administrativa est estreitamente ligado o Princpio da Especialidade, segundo o qual, quando o Estado cria uma entidade autrquica, seus administradores no podem afastar-se dos objetivos definidos em lei, ainda que sob o argumento de que sua atuao (fora dos objetivos legais) se d com vistas a atender interesse pblico, fim maior da atividade administrativa.
108
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 11. (ESAF/STN/2005) Tratando-se da Administrao Pblica brasileira, assinale a afirmativa falsa. a) possvel a constituio de uma empresa pblica federal, regida pelo direito privado, tendo a Unio Federal a totalidade de seu capital social. b) Em virtude da Emenda Constitucional n 32/2001, introduziu-se a figura do decreto autnomo na organizao administrativa brasileira. c) As organizaes sociais, uma vez celebrado o respectivo contrato de gesto com o rgo supervisor, passam a integrar a administrao descentralizada. d) As agncias reguladoras tm natureza autrquica, sob o regime jurdico-administrativo. e) As fundaes pblicas de direito pblico, de natureza autrquica, no se submetem aos rgos de controle fundacional do Ministrio Pblico.
12. (ESAF/AFTE-MG/2005) Relativamente s autarquias, aponte o item correto. a) Os bens de uma autarquia no podem ser objeto de penhora, no obstante tais entidades no integrarem a Administrao direta. b) H subordinao hierrquica entre a autarquia e a Administrao direta. c) Nosso sistema legislativo expressamente exclui a possibilidade de criao de autarquias municipais. d) No se pode dizer que as autarquias tenham capacidade de auto-administrao, tendo em vista a tutela que sobre ela exerce a Administrao direta. e) Os servidores das autarquias esto subordinados ao regime jurdico nico estatutrio, no havendo mais amparo, em nosso sistema legislativo, para a contratao pelo regime da Consolidao das Leis do Trabalho CLT.
13. (ESAF/MPU/2004) O servio pblico personificado, com personalidade jurdica de direito pblico, e capacidade exclusivamente administrativa, conceituado como sendo um(a) a) empresa pblica. b) rgo autnomo. c) entidade autrquica. d) fundao pblica. e) sociedade de economia mista.
14. (ESAF/AFRF/2003) No h previso legal para a celebrao de contrato de gesto entre a pessoa jurdica de direito pblico poltica e a seguinte espcie:
109
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS a) rgo pblico b) organizao social c) agncia executiva d) organizao da sociedade civil de interesse pblico e) sociedade de economia mista
15. (ESAF/AFC/STN/2000) Como entidades da Administrao Pblica Federal Indireta, as autarquias e empresas pblicas podem ter em comum, por lhes serem iguais: a) a sua natureza jurdica. b) a imunidade fiscal. c) o foro da Justia Federal. d) o regime jurdico dos seus servidores. e) o fato de constiturem um servio pblico essencial personificado.
4.4.2 Federalismo e Coordenao Executiva

16. (ESAF/APO-MPOG/2010) A problemtica do Federalismo e das relaes entre esferas de governo tem chamado cada vez mais a ateno dos formuladores de polticas pblicas, particularmente no Brasil. De acordo com um autor de destaque, que tem se dedicado ao assunto, Pierson (1995), o Federalismo e suas instituies estimulam diferentes dinmicas. Apresente, abaixo, o que no uma caracterstica ou dinmica associada ao Federalismo. a) O Federalismo gera, nas polticas pblicas, uma relao de autonomia e interdependncia entre as esferas de governo, o que, por sua vez, estimula uma alta coordenao das polticas, reduzindo a fragmentao e a competio entre as diferentes unidades da Federao e gerando uma harmonizao dos interesses regionais e uma tendncia centrpeta. b) O Federalismo influencia as preferncias polticas, as estratgias, e a ao dos atores sociais. c) O Federalismo e suas instituies estimulam a participao de importantes atores, institucionais, quais sejam, as prprias unidades da federao. d) O Federalismo gera dilemas previsveis de formulao de polticas associadas com a tomada de deciso compartilhada. e) O Federalismo caracteriza-se pela existncia de uma dupla soberania, a qual, por ser uma caracterstica central de Estados federativos, acaba por produzir, por sua vez,
110
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS diversas consequncias para o sistema poltico e para a produo de polticas pblicas como um todo no pas.
17. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Ao avaliar o fato de que a Constituio Federal de 1988 agregou complexidade ao desenho federativo brasileiro, reconhecendo o municpio como ente federado, incorreto afirmar que: a) inicialmente, tal processo foi acompanhado por uma imensa descentralizao de polticas pblicas, pelo fortalecimento do poder local e por mecanismos pouco coordenados de relao vertical e horizontal entre os entes federativos. b) assuntos que at ento eram tratados apenas em nvel nacional, ou mesmo estadual, tornaram-se parte integrante da agenda de muitos municpios. c) os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias concorrentes para a maior parte das polticas sociais brasileiras, combinando descentralizao fiscal com descentralizao de competncias. d) ao par da descentralizao, a ausncia de polticas de desenvolvimento regional acentuou as desigualdades locais e regionais observadas historicamente no pas. e) inicialmente, na medida em que os estados se sentiam desobrigados de investir, grande parcela dos encargos acabou sendo assumida, de forma desorganizada, pelos municpios.
18. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) No atual contexto, uma coordenao adequada de aes intergovernamentais implica reconhecer os seguintes pressupostos como verdadeiros, exceto: a) a efetividade das polticas pblicas depende do entrosamento entre os nveis de governo, uma vez que, para o sucesso de suas aes, os entes locais precisam de colaborao horizontal e vertical. b) a existncia de recursos financeiros e de normas para a sua descentralizao, aliada a uma boa gesto financeira e a um controle formal, suficiente para a coordenao e a promoo do equilbrio nas relaes entre nveis de governo. c) no mais das vezes, a cooperao federativa frgil e h poucos incentivos institucionais a seu favor. Por conta disso, nas reas em que as relaes intergovernamentais so mais azeitadas, as polticas geralmente so mais bemsucedidas, e vice-versa. d) a autonomia dos entes federativos, aliada a um vasto rol de competncias compartilhadas, possibilita que, frente a uma omisso do poder pblico, a populao permanea sem uma ao governamental e no saiba de quem cobrar: se do governo municipal, estadual ou federal.
111
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS e) instrumento de cooperao mais usado pelos entes federativos, os convnios, por terem seus termos estabelecidos pela esfera de governo superior, mais se assemelham a um contrato de adeso e menos a um acordo negociado entre as partes.
19. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Em um sistema federal existem nveis alternativos de governo por meio dos quais os servios pblicos so ofertados. Assinale a nica opo falsa com relao ao Federalismo Fiscal. a) Competncia concorrente aquela exercida simultaneamente pela Unio, Estados e Municpios. b) A partilha de uma ampla base tributria entre os componentes de uma federao torna mais difcil a ocorrncia de frequentes mudanas na legislao. c) A harmonizao tributria implica em perda de autonomia dos estados federados nos processos de unies econmicas, mas vantajosa do ponto de vista dos princpios tributrios. d) A centralizao dos recursos e do poder para administr-los afeta a capacidade do Estado de atuar com a finalidade de evitar a concentrao regional da renda. e) As decises de gastos das esferas subnacionais podem afetar a demanda agregada da economia de uma forma que poderia prejudicar os objetivos de estabilizao macroeconmica do governo central.
20. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Sobre a evoluo do federalismo no Brasil, analise: 1. durante o regime militar, principalmente a partir da Constituio de 1967, ocorreu um processo de centralizao do poder e dos recursos. 2. a crise econmica dos anos 1970/80 e os anseios de redemocratizao contriburam para que a Constituio de 1988 e a legislao posterior revertessem a situao no sentido da descentralizao. 3. o chamado pacto federativo brasileiro, por no ter sido fruto de um projeto abrangente, e sim da composio de foras no Parlamento, se caracteriza pela existncia de distores e conflitos que deram origem necessidade de uma reforma tributria e poltica. 4. uma especificidade da federao brasileira atual a importncia dos municpios como unidades federativas, ao lado dos estados. a) todos so falsos. b) todos so verdadeiros. c) apenas o 1 verdadeiro. d) apenas o 2 verdadeiro.
112
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS e) apenas o 4 falso.
21. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Sobre os modelos de gesto intergovernamental de polticas pblicas, associe a coluna A com a coluna B, assinalando a opo que indica as relaes corretas. Coluna A A1 - Construo conjunta de instrumentos de planejamento, implementao e avaliao e gesto a partir da negociao entre as partes. A2 - Estabelecimento por governos locais de suas prprias bases para atuao a partir de funes delegadas normativamente. A3 - Manuteno do controle pela esfera federal e emprego de normas e instrumentos padronizados de regulao e avaliao de resultados. A4 - Estabelecimento de bases colaborativas e estratgicas, intensificando as relaes de interdependncia entre as partes. Coluna B B1 - Modelo de cima para baixo (top-down) B2 - Modelo de gesto de redes B3 - Modelo de trocas mtuas B4 - Modelo de jurisdio a) A1-B3, A2-B4, A3-B1, A4-B2 b) A1-B3, A2-B2, A3-B4, A4-B1 c) A1-B1, A2-B3, A3-B2, A4-B4 d) A1-B4, A2-B1, A3-B3, A4-B2 e) A1-B2, A2-B1, A3-B4, A4-B3
22. (ESAF/CGU/2008) Estados federativos so vistos como propensos a terem dificuldades com a coordenao dos objetivos das polticas, gerando superposio de competncias e competio entre os diferentes nveis de governo. Considerando as caractersticas do pacto federativo e das relaes intergovernamentais no Brasil, possvel afirmar que: a) as desigualdades verticais e horizontais geradas entre as unidades federativas e entre os governos subnacionais pelo atual sistema de transferncias constitucionais estimulam a possibilidade de arranjos federativos em que, ao conferir autonomia aos governos locais, os eleitores se tornam encarregados da tarefa de elevar o gasto social desses governos.
113
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS b) as garantias constitucionais do Estado federativo brasileiro autorizam, mas no obrigam, os governos estaduais e municipais a estabelecer sua prpria agenda e a implementar polticas pblicas, especialmente na rea social. c) estados e municpios contam com recursos garantidos, independentemente de lealdade poltica ou de adeso a polticas federais, porm condicionados ao seu esforo tributrio. d) a desconcentrao da autoridade no governo federal caracteriza as relaes federativas na gesto das polticas, pois somente restaram Unio os papeis de financiador e de coordenador das relaes intergovernamentais. e) para induzir a adeso dos governos locais sua agenda de polticas pblicas em geral, o governo federal efetuou reformas constitucionais que condicionavam as transferncias de recursos adoo do comportamento considerado desejvel pelo governo federal.
23. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) Os Estados federais apresentam, quanto sua estrutura, alguns aspectos constantes, independentemente dos casos concretos: ( ) Diviso de poderes entre Unio e unidades federadas mantendo-se vnculos de coordenao e autonomia. ( ) Preeminncia da Constituio Federal sobre o ordenamento jurdico das unidades federadas, sendo as alteraes na primeira sujeitas a ratificao pelas unidades federadas. ( ) Limitaes descentralizao a fim de preservar a unidade jurdica nacional. ( ) Soberania do Estado Nacional perante os demais Estados Nacionais e Organismos Internacionais, soberania de que no gozam as unidades federadas. ( ) Articulao entre unidade e pluralidade. As afirmaes acima se referem a esses aspectos constantes. Indique se so verdadeiras (V) ou falsas (F) e assinale a opo correta. a) V, V, V, V, V b) F, F, F, F, F c) V, F, V, V, V d) V, V, F, F, V e) V, F, F, F, V
24. (ESAF/APO-MPOG/2005) Com relao ao Federalismo Fiscal no correto afirmar que a) um modelo ideal de responsabilidade fiscal entre diferentes nveis de governo atribuiria aos governos estaduais e municipais atividades alocativas, enquanto atividades
114
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS distributivas, bem como atividades alocativas de carter nacional seriam executadas pelo governo federal. b) a estabilidade e equilbrio financeiros so condies necessrias mas no suficientes para que o propsito de eficincia na gesto dos recursos por meio da descentralizao seja de fato alcanado. c) a descentralizao e a integrao so os ingredientes necessrios instituio de formas eficientes de controle da sociedade sobre as aes do Estado. d) a descentralizao favorece uma maior integrao social, atravs do envolvimento dos cidados na determinao dos rumos da sociedade. e) as decises sobre um aumento de despesas ou sobre a distribuio setorial dos gastos governamentais so tomadas no mesmo nvel das decises relativas s medidas a serem utilizadas em um pas onde a organizao federativa.
25. (ESAF/CGU/2004) O Brasil um Estado organizado de forma Federativa; isto significa que as atribuies inerentes aos poderes executivo, legislativo e judicirio so divididas em duas esferas de atuao: a Federal (Unio) e a Estadual. Em relao a essas esferas, incorreto afirmar que: a) os estados tm total autonomia para formulao e aplicao de suas polticas independentemente do poder central. b) aos estados e municpios so atribudas as aes de carter local. c) a cpula dos trs poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio formam o ncleo estratgico do Estado. d) o critrio de diviso de poderes entre a Unio e os estados-membros ao mesmo tempo funcional e territorial. e) a Constituio da Unio e as leis federais determinam o escopo e alcance das constituies dos estados federados.
26. (ESAF/CGU/2004) A Constituio de 1988 inaugurou nova etapa do federalismo fiscal brasileiro. De acordo com as suas atuais caractersticas e peculiaridades, identifique a opo no pertinente. a) Enormes disparidades regionais. b) Forte tradio municipalista. c) Centralizao tributria. d) Ampliao das transferncias intergovernamentais. e) Reduo parcial da competncia tributria federal.
115
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 27. (ESAF/APO-MPOG/2003) No que se refere ao pacto federativo e s relaes intergovernamentais, objeto de grande parte das discusses em torno das reformas das duas ltimas dcadas no Brasil, so corretas todas as assertivas que se seguem, exceto: a) O federalismo caracteriza-se pela difuso dos poderes de governo entre muitos centros, nos quais a autoridade no resulta da delegao de um poder central, mas conferida por sufrgio popular. b) Os sistemas federais moldam formas peculiares de relaes intergovernamentais, constitutivamente competitivas, e modalidades de interao necessariamente baseadas na negociao entre instncias de governo. c) O federalismo centralizado comporta diversos graus de interveno do poder federal nas unidades subnacionais e se caracteriza por formas de ao conjunta entre instncias de governo, nas quais essas unidades guardam significativa autonomia decisria e capacidade prpria de financiamento. d) A maneira como so gerados, distribudos e apropriados, entre as esferas de governo, os recursos fiscais e parafiscais define, em boa medida, as caractersticas prprias dos diferentes arranjos federativos. e) As feies e a operao efetiva dos arranjos federativos so fortemente condicionadas pelas caractersticas das instituies polticas, especialmente os sistemas partidrios e eleitorais, a dinmica parlamentar e as organizaes de interesses.
28. (ESAF/APO-MPOG/2003) Uma das preocupaes importantes no desenho de sistemas tributrios em regimes federativos assegurar o necessrio equilbrio entre a repartio de competncias impositivas e autonomia dos entes federados. Aponte a opo falsa no tocante ao federalismo fiscal. a) A federao refora a descentralizao e a descentralizao amplia os espaos da democracia. b) O governo central deve procurar equalizar ou amenizar as desigualdades fiscais entre as jurisdies, por meio de transferncias intragovernamentais. c) A descentralizao dos recursos e do poder para administr-los afeta a capacidade de o Estado atuar com a finalidade de evitar a concentrao regional de renda. d) A partilha de competncias tributrias um instrumento poderoso de incentivo cooperao. e) A descentralizao de recursos aumenta as dificuldades de coordenao de poltica fiscal, com riscos para o atingimento das metas de equilbrio macroeconmico.
29. (ESAF/SFC/2002) Por motivos geogrficos, culturais, histricos e polticos, vigorou no Brasil, durante muitas dcadas, um federalismo de direito, mas no de fato. Esta situao www.pontodosconcursos.com.br 116
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS vem sendo alterada gradativamente desde 1988, porm h diversos aspectos ainda no consolidados no pacto federativo brasileiro. Sobre a questo do federalismo no Brasil, marque a opo incorreta. a) O pacto federativo brasileiro poderia ser beneficiado pela formao e fortalecimento de partidos regionais, capazes de introduzir maior transparncia e competitividade no processo poltico, e de opor-se s tradicionais coalizes entre oligarquias decadentes e grupos corporativos que se beneficiam da centralizao poltica e administrativa. b) A dimenso continental do pas um elemento estrutural e cultural importante na definio das funes do Estado, exigindo o fortalecimento das funes de integrao que do visibilidade, poder e influncia ao poder central, tambm chamado de Unio. c) O Brasil o nico pas do mundo no qual o municpio foi constitucionalmente consagrado como entidade federativa, o que traz diversas implicaes prticas, ainda no resolvidas, quanto ao exerccio do princpio da autonomia financeira e de autogoverno. d) As relaes entre as diversas instncias devem pautar-se pelo princpio da subsidiariedade, que determina que sempre que uma determinada funo puder ser exercida pela instncia hierarquicamente inferior, no dever ser assumida pela que lhe est acima. e) Um dos aspectos mais delicados do debate sobre o pacto federativo no Brasil o sistema de representao regional na Cmara dos Deputados, j que a subrepresentao penaliza os estados economicamente mais poderosos, enquanto a superrepresentao tende a privilegiar de maneira muito desigual os estados de grandes espaos, populao rarefeita e baixo desenvolvimento econmico.
30. (ESAF/SFC/2000) Em relao ao federalismo e descentralizao poltica, no se pode afirmar que: a) O que realmente caracteriza o Estado federal o princpio constitucional que lhe impe o respeito s competncias das unidades federativas. b) Na descentralizao administrativa tem-se um fenmeno de derivao dos poderes administrativos do aparelho poltico-administrativo do Estado. c) No federalismo, a determinao do nvel de autonomia constitucional das instncias subnacionais de competncia legislativa estadual. d) O federalismo baseia-se nos princpios da autonomia das partes e da participao no todo. e) Ao Estado unitrio permitido mudar o ordenamento precedente, mediante o prprio rgo legislativo, via lei ordinria ou constitucional.
117
5 Leitura Sugerida
Federalismo e Polticas Pblicas: o impacto das relaes intergovernamentais no Brasil, de Fernando Luiz Abrucio e Cibele Franzese, disponvel em: http://www.rn.gov.br/contentproducao/aplicacao/searh_escola/arquivos/pdf/paperfederalismo-fernando-abrucio.pdf
ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares de. Federalismo e Polticas Socais. Disponvel em: http://www.anpocs.org.br/portal/publicacoes/rbcs_00_28/rbcs28_08.htm
6 Bibliografia
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. So Paulo: Globo, 1995. BOBBIO, Norberto. Dicionrio de Poltica. Braslia: Editora Unb, 2007. BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. So Paulo: Malheiros, 2006. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. So Paulo: Saraiva, 2007. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20 Ed. So Paulo: Atlas, 2007. RIBEIRO JNIOR, Joo. Teoria Geral do Estado e Cincia Poltica. 2 Ed. Bauru, SP: Edipro, 2001. RUA, Maria das Graas e CARVALHO, Maria Izabel Vallado de. O estudo da poltica: tpicos selecionados. Braslia: Paralelo 15, 1998. SOARES, Mrio Lcio Quinto. Teoria do Estado. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. STRECK, Lenio Luiz. Cincia Poltica e Teoria Geral do Estado. 4 Ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004.
118

Administracao Publica para A ESAF Aula 03

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Administracao Publica para A ESAF Aula 03

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

COORDENAO EXECUTIVA .......................................................................................................................... 44

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

1.1 DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO

Dentro da descentralizao descentralizao:

1.2 DECRETO-LEI 200/1967

1.3 ADMINISTRAO INDIRETA

1.3.2 Fundaes Pblicas

1.3.3 Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista

1.4 NOVAS FIGURAS ADMINISTRATIVAS

1.4.1 Agncias Reguladoras

1.4.2 Contrato de Gesto

1.4.3 Agncias Executivas

1.4.4 Organizaes Sociais

1.4.5 Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP)

2.1 RELAES ENTRE ESFERAS DE GOVERNO E REGIME FEDERATIVO

2.1.1 Vantagens e Desvantagens da Descentralizao

2.2 ESTADO FEDERAL NO BRASIL

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Gesto do poder Liderana executiva Viso

Plano Estratgia Sistema de Planejamento

Desenho organizacional Estrutura Coordenao

Integrao vertical e horizontal

Fonte: Martins (2006).

3.2.1 Transferncias Intergovernamentais

3.2.2 Consrcios Pblicos

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

8. (ESAF/CGU/2008) Sobre as contrataes de consrcios pblicos correto afirmar que:

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

(ESAF/AFTE-MG/2005) Relativamente s autarquias, aponte o item correto.

4.2 FEDERALISMO E COORDENAO EXECUTIVA

(ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Sobre a evoluo do federalismo no Brasil, analise:

(ESAF/APO-MPOG/2005) Com relao ao Federalismo Fiscal no correto afirmar

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

4.4 LISTA DAS QUESTES

4.4.2 Federalismo e Coordenao Executiva

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Você também pode gostar