A poltica nacional de habitao e a oferta de moradias

The national housing policy and the offert of residences

EDNILSON BOLSON NOAL ROSANE JANCZURA

RESUMO O desenvolvimento do presente artigo verifica-se em torno de um problema social: a questo do papel do Estado na oferta de moradias sociedade. A crise habitacional brasileira tem atingido patamares alarmantes merecendo no apenas respostas referentes demanda por quantidade de moradias como, principalmente, o repensar de uma situao em que seja possvel assegurar uma melhor qualidade de vida e, consequentemente, melhores condies de habitabilidade. Sero considerados neste estudo a forma de interveno do setor pblico no processo de proviso de moradia popular, o histrico da atuao do Brasil e sua participao na poltica habitacional ao longo dos anos, bem como as novas tendncias de acesso moradia, os novos desafios e as diversas alternativas vigentes na atual conjuntura. Na sequncia, sero enfatizadas as posies assumidas pelo Estado frente s classes populares procurando situar a problemtica num contexto scio-econmico e histrico, de modo a entender a evoluo da poltica habitacional urbana no Brasil, nas ltimas dcadas, frente a grande demanda popular em prol de moradia prpria digna. Palavras-chave Estado. Moradia. Poltica habitacional. ABSTRACT The development of the present article revolves around a social problem: the role of the State in the offert of residence to society. The brazilian housing crisis have been reaching alarming levels deserving not only answers concerning the quantity of demand for housing as, mainly, to rethink a situation in which it is possible to ensure a better quality of life and, therefore, better conditions of living. The following topics will be considered in this study: the public sector way of assistance in the provision of popular housing, the historical role of Brazil and its participation in housing politics over the years, as well as the new trends in access to housing, the new challenges and the various alternatives existing in the present situation. Sequentially, it will be emphasized the positions taken by the State over the popular classes looking into situate the problem in the socio-economic and historical context, in order to understand the evolution of urban housing politics in Brazil in last decades, regarding huge popular demand for housing seeking to own decent housing. Keywords State. Residence. Housing politics.

Caixa Econmica Federal, Cabo Verde, frica. E-mail: ednilsonbn@yahoo.com.br Doutorado pela PUCRS. Professora no Curso de Servio Social do Centro Universitrio Franciscano UNIFRA. Assistente Social da Prefeitura Municipal de Santa Maria, Santa Maria RS, Brasil. E-mail: rojanczura@yahoo.com.br Submetido em: agosto/2010. Aprovado em: maio/2010.

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Ao

longo da histria, no Brasil, pode-se verificar que a crise habitacional agravou-se paralelamente ao processo de crescimento e urbanizao das cidades. As inmeras aes e iniciativas, em geral, visavam tratar da crise habitacional de forma pontual ou sem bases sustentveis necessrias a resoluo deste problema. O papel do Estado passou por profundas alteraes desde a expanso do capitalismo industrial e consequentemente o crescimento das cidades. Iniciativas governamentais pouco abrangentes, sem atingirem os efeitos planejados ou at mesmo a ausncia de aes pautaram a histria habitacional brasileira. Iniciativas como a criao do BNH (Banco Nacional de Desenvolvimento) durante a ditadura militar, ou a ausncia quase absoluta de polticas voltadas rea nos anos seguintes ditadura at meados da dcada de 1990 demonstram a participao governamental no ramo da habitao. Atualmente percebe-se um maior envolvimento no s por parte do setor pblico, mas tambm do setor privado, de Organizaes no Governamentais (ONGs) e da prpria comunidade na busca por, seno solucionar, ao menos amenizar a situao. Mesmo assim, a curto prazo, estas aes ainda so insuficientes e esto muito longe de resolver o problema. Na verdade, o que vem acontecendo o surgimento de novas alternativas de acesso moradia, alm das tradicionais desenvolvidas pelo governo, onde nos casos em que no atua de forma direta, o Estado participa com o papel de regulamentador, facilitando e at mesmo financiando e fornecendo subsdios para o acesso moradia, obedecendo as caractersticas principalmente de ordem econmica do pblico a que se destina. A relao entre entes pblicos e no pblicos frente populao se d de diversas formas no tocante a habitao. Porm, no existe nenhuma evidncia contundente de que qualquer um dos modelos defendidos atualmente seja considerado realmente o ideal para ser amplamente difundido em diferentes pases, principalmente os com exorbitantes diferenas sociais, de classes econmicas e de distribuio de renda como o caso do Brasil (CARDOSO, 1994). Dessa forma, a produo deste trabalho visa atingir o objetivo geral de analisar a poltica de atuao dos agentes pblicos frente a escassez de habitao e moradias dignas, em especial nas classes populares menos favorecidas economicamente. Para tal, parte-se do pressuposto de que a crise no somente se desencadeou em decorrncia do dficit habitacional existente no Brasil em funo do abandono do campo pela grande maioria da populao principalmente no ltimo sculo, com a exploso demogrfica, mas tambm em funo do crescimento e expanso do modo capitalista, tendo o Estado se inserido neste contexto de desenvolvimento econmico. Por muitos anos o Estado atuou meramente como espectador de um pas que vinha explodindo demograficamente, apenas respondendo timidamente aos movimentos e presses populares em prol de moradias. Nas vezes em que o Estado procurou intervir as aes se mostraram insuficientes, excludentes, e at autoritrias e na maioria dos casos movidas por interesses secundrios, seja visando obter lucratividade para a mquina pblica ou por vezes com mero intuito de promoo poltica e partidria (SILVA, 1989). Como alternativa, as classes populares tm buscado suas prprias solues que so tambm insuficientes e na maioria das vezes precrias, o que faz com que a questo habitacional seja uma das mais srias atualmente enfrentadas nas cidades. Esta situao deve-se, aparentemente, submisso pela falta de recursos econmicos e pela falta de seriedade, do Estado frente ao problema ao longo do tempo. A fim de que seja compreendida a situao, este trabalho vai procurar analisar o histrico da problemtica de falta de moradias ao longo das ltimas dcadas, avaliar a atuao do governo como facilitador e provedor de polticas sociais no que tange habitao e analisar as atuais alternativas utilizadas com o fim de prover moradia s diversas classes da populao. Pretende-se ainda com o estudo salientar as atuais polticas pblicas que visam reduzir o dficit habitacional e fornecer a sociedade o alcance de condies mais dignas de habitao.
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O trabalho justifica-se, portanto, pela necessidade do entendimento do papel dos agentes pblicos face problemtica do dficit habitacional no pas e pelo entendimento das atuais alternativas de concesso de moradia, partindo de duas vises a cerca do posicionamento do Estado: como mero regulador da ordem social da nao e como agente capaz de promover o bem estar social defendido pela Constituio Federal de 1988.

A urbanizao e os precedentes do atual problema habitacional

Historicamente, a forte acelerao da urbanizao como processo de organizao no espao deu seus principais passos com a primeira grande revoluo industrial e com o consequente modo de produo capitalista. Segundo Castells (1983, p. 460):
A urbanizao pode ser entendida como a decomposio prvia das estruturas sociais agrrias, com a emigrao da populao para centros urbanos j existentes, fornecendo a fora de trabalho essencial industrializao, caracterizada pela passagem de uma economia domstica de manufatura e depois uma economia de fbrica, com concentrao de mo de obra, criao de mercado e constituio de um meio industrial.

Houve alguns casos, porm, que a formao do espao urbano se deu de forma diversa, no sendo possvel relacionar o incio da urbanizao ao fortalecimento do setor industrial. No Brasil, por exemplo, pode-se dizer que a industrializao fortaleceu este fenmeno, porm, a rede urbana j se apresentava estruturada, possuindo grandes polos de aglomeramento social. nesse entendimento que Oliveira (1978) defende a ideia salientando que antes mesmo do processo de industrializao o pas j possua poucas, mas em alguns casos grandes cidades, caracterizando sedes comerciais responsveis pela comercializao e exportao da produo provinda do campo. Este modelo agroexportador durou at a dcada de 1920 perdendo o espao a partir da com a expanso capitalista comandada pela indstria, mesmo que fontes demonstram que a renda do setor industrial s tenha superado a do modelo econmico exportador em 1956. Mas certo e h que se considerar que de 1930 em diante passou a haver uma redefinio no espao urbano brasileiro. Este fenmeno da troca de meio habitacional da sociedade, comentado por Castells (1983) e Oliveira (1978), embora talvez no tenham sido o principal responsvel pelo surgimento dos aglomerados urbanos, foi o que intensificou o aparecimento e, principalmente, a grande expanso das cidades tornando-as, em alguns casos, grandes metrpoles e at megalpoles que atualmente se apresentam como formas de estrutura urbana no atual cenrio. E foi justamente nesta poca de exploso capitalista que a sociedade comea a sentir os efeitos da relao entre a questo da habitao e a industrializao nascente, onde se destacavam as precrias condies de vida e de habitao dos trabalhadores que viviam nas cidades. Assim, com a expanso do capitalismo a maioria dos pases comea a passar por uma crise no sistema de habitao provocada pela industrializao e urbanizao, decorrentes da demora ou da no interveno do Estado na rea social. Segundo Janczura (2007, p. 211),
No Brasil, a passagem da economia agroexportadora baseada no trabalho escravo, que se estendeu dos primrdios da colonizao at o princpio da industrializao baseada na mo-de-obra livre no sculo XX, gerou problemas semelhantes aos que a derrocada do sistema feudal produziu na Europa. A questo social no Brasil tem origem com os movimentos operrios influenciados pelo anarco-sindicalismo trazido da Europa.

Assim, torna-se necessrio o entendimento conceitual da questo social, onde Cerqueira (apud JANCZURA, 2007) define como: Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 10, n. 1, p. 157 - 169, jan./jul. 2011 |

Ednilson Bolson Noal; Rosane Janczura 160 o conjunto de problemas polticos, sociais e econmicos que o surgimento da classe operria imps no mundo no curso da constituio da sociedade capitalista. Assim, a questo social est fundamentalmente vinculada ao conflito entre o capital e o trabalho.

De acordo com Silva (1989), as relaes da produo capitalista chegam ento a todos os setores da sociedade. Com a modernizao das tcnicas de cultivo do campo surgem os chamados boias-frias e com o fenmeno do urbano se expande drasticamente a explorao e a misria. nesse sentido que Oliveira (1978, p. 73), define o urbano como sendo a antinao. No Brasil, a crise da habitao, surge no final do sculo XIX e incio do sculo XX, sendo consequncia do crescimento da populao urbana, ocasionado principalmente por trs motivos, a saber: abolio da escravido, crise da lavoura cafeeira e o pelo processo de industrializao. Com isso, uma enorme quantidade de trabalhadores, vindos principalmente desses setores, so atrados para as grandes cidades como Rio de Janeiro e So Paulo que mais adiante se transformam em grandes centros industriais. Somado a tudo isso, nesta poca temos, ainda, uma poltica de atrao de migrantes europeus que, teoricamente, por j possurem experincia em indstrias europeias poderiam contribuir para o desenvolvimento da industrializao no pas. Segundo Silva (1989), com o processo de urbanizao tem-se uma alterao do cenrio urbano, onde surgem ruas, sem uma infraestrutura necessria, abrem-se novas vias de acesso e novas formas de transporte como os trens e os bondes. E neste momento que as cidades passam a se preparar para oferecer as condies necessrias para o desenvolvimento industrial. Por outro lado, as transformaes trazem junto a precariedade das habitaes, principalmente entre as classes inferiores economicamente. Quanto ao surgimento de moradias indignas, Abramo (2002) comenta que nesta poca comeam a surgir no Brasil as favelas e se multiplicam os cortios como forma de oferecer espao de habitao para as camadas empobrecidas da populao. Essas formas de habitao, mesmo que na esmagadora maioria dos casos humilhantes e subumanas, passam a ser as nicas alternativas de moradia para a populao. Nos pases de industrializao tardia, como o caso do Brasil a interveno do Estado foi bastante restrita. No geral, as aes eram focadas basicamente nos segmentos mais elitizados da populao e as aes dificilmente possuam fundo social. Assim, hoje, a crise habitacional brasileira decorrente da falta de uma poltica habitacional especfica ao longo dos anos para resolver a questo, onde segundo Silva (1989), desde o sculo XIX, esta poltica esteve quase sempre focada na trade controle, represso e excluso. Assim, costumeiramente, os governos procuraram tratar os problemas decorrentes da questo social com medidas baseadas no poder de policial. Em 1886 com o Cdigo de Posturas do Municpio de So Paulo e em 1898 com a Lei n 375 do mesmo municpio, tm-se as primeiras intervenes estatais, caracterizadas pela represso, onde ficava proibido os cortios infectos e insalubres, determinando sua demolio ou reconstruo em conformidade com o padro municipal, alm de ficar determinado que as chamadas vilas operrias deveriam se estabelecer fora da aglomerao urbana. Com esta ltima determinao, surgem os primeiros problemas no setor de transporte urbano (SILVA, 1989). Essa poltica focada na trade verifica-se quando, em meados da dcada de 40, no Distrito Federal criada uma comisso com a finalidade de extinguir as favelas. O plano consistia na ideia de fazer os moradores retornarem ao seu estado de origem e expulsar das favelas famlias cujo salrio excedesse a um mnimo estipulado. Obviamente este plano no teve sucesso, mas fica claro, desde j, a inteno dos dirigentes pblicos da poca. Antes disso, porm, em 1886 com o Cdigo de Posturas do Municpio de So Paulo e em 1898 com a Lei 375 do mesmo municpio, tem-se as primeiras intervenes estatais, caracterizadas pela represso, onde ficava proibido os cortios infectos e insalubres, determinando sua demolio ou reconstruo em conformidade com o padro municipal, alm de ficar determinado que as chamadas
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vilas operrias deveriam se estabelecer fora da aglomerao urbana. Com esta ltima determinao, surgem os primeiros problemas no setor de transporte urbano (SILVA, 1989). No incio do sculo, no Rio de Janeiro, a habitao sofre uma forte reestruturao e a cidade praticamente reconstruda. Fica determinada a abertura de novas ruas e avenidas centrais na cidade, a demolio de vrios cortios e a promessa de reconstruo dos mesmos. Porm, no se percebe registros de reconstruo destas moradias na sua totalidade. Para se ter uma ideia, s para abrir a Avenida Central, hoje Avenida Rio Branco, foram demolidas de duas a trs mil casas nas redondezas centrais da cidade (SILVA, 1989). A falta de planejamento e a ausncia completa de uma poltica habitacional fizeram com que as favelas e cortios se proliferassem acompanhando o crescimento industrial. No pas, soma-se a isso, a poltica dos governantes da poca que inertes, pareciam no perceber o avano de um grave problema social. Com essas alteraes na estrutura das cidades e nas legislaes municipais, em So Paulo, nos anos que seguem, a soluo buscada so os loteamentos autoconstrudos; enquanto no Rio de Janeiro, por exemplo, as favelas passam a se inserir inclusive nas reas nobres da cidade, como na zona sul, j que o Estado no respondia as demandas dessa populao por novas formas de moradias. J com considervel atraso, o governo passa ento a preocupar-se com os cortios e habitaes insalubres e sem higiene, principalmente as localizadas prximas ao centro das grandes cidades. Com a finalidade de conter este avano o Cdigo de Obras de 1937 proibia a expanso, no permitindo a construo de novos barracos ou at mesmo a melhoria dos existentes. Assim, ao tentar resolver o problema dos cortios, criou-se o das favelas, que se expandem violentamente nas dcadas seguintes (SILVA, 1989). A primeira vez que o Estado realmente assume a responsabilidade pela oferta de habitaes se d em 1937, quando Getlio Vargas cria as Carteiras Prediais. Pouco relevante em quantidade, esta ao estava ligada aos sistemas de previdncia com atendimento exclusivo aos associados. As aes anteriores a estas podem ser entendidas apenas como medidas legais, onde a preocupao era as condies higinicas da cidade, pois at ento as moradias, na maioria dos casos localizavam-se geograficamente prximas dos centros das cidades (SACHS, 1999). Ainda no governo Vargas, em 1942, imposto a Lei do Inquilinato, com o intuito de congelar o preo dos aluguis. Representava uma interveno de forma indireta que desestimulava a prtica de acumulao de renda com as casas de aluguel, incentivando a aquisio de moradias prprias. Porm, esta poltica do Estado abrangia a classe mdia e os trabalhadores melhor remunerados, uma vez que a classe baixa no reunia condies de alugar imveis, deixando o segmento carente da populao sem soluo para sua moradia, que mais uma vez passou a procurar abrigo sob forma de autoconstruo e em favelas. Segundo Sachs (1999, p. 112):
Neste contexto de polticas pblicas de intervenes desarticuladas e, portanto, pontuais, a Fundao Casa Popular (1946) tornou-se o primeiro organismo nacional responsvel pela poltica habitacional. Tinha a finalidade de centralizar a poltica de habitao e visava no apenas a construo de moradias populares como tambm o fomento a toda a cadeia produtiva da construo civil, locao de imveis, investimentos em infraestrutura e saneamento, com abrangncia a nvel nacional, estendendo-se rea rural.

Vale ressaltar que houve fracasso das polticas desenvolvidas por essa instituio, pois no conseguia dar conta das demandas da populao de baixa renda no pas, tornando-se pouco abrangente. Com o surgimento da ameaa chamada comunista no Brasil, unem-se a Igreja e o Estado. Assim em 1946 criada a Fundao Leo XIII e em 1955 criada a Cruzada So Sebastio pela Igreja Catlica (NUNES, 1980). Com essas aes, mais uma vez a atuao do Estado no se fundamentou na necessidade
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da populao, mas sim diante da grave ameaa comunista pelo qual o governo sentia-se pressionado, haja vista o grande apoio popular que o Partido Comunista vinha recebendo e o posicionamento contrrio s aes praticadas pelo governo da poca, por parte da sociedade e, neste caso, particularmente em relao habitao, um grande problema que avanava a passos largos. Segundo Nunes (1980), a Fundao Leo XIII tinha por objetivo principal recuperar as favelas, iniciando a interveno nas mais populosas por representarem os maiores perigos para a infiltrao comunista. Atuou em 34 favelas criando centros de ao social, com ambulatrios e escolas. Alm da ao interferiu na urbanizao delas, facilitando a instalao de gua, luz e esgoto. Quanto cruzada de So Sebastio, esta foi liderada por Dom Helder Cmara e lanou as bases para um projeto de urbanizao de favelas. Obteve relativo xito ao canalizar recursos para melhoria de doze favelas. Em termos de interveno nos assentamentos considerados, na concepo do Estado, como anormais, insalubres e problemticos criado, ainda, em 1956, o SERFHA (Servio Especial de Recuperao de Habitaes Anti-Higinicas) que se prope a ampliar a atuao alm das favelas at cortios, habitaes precrias, vilas pobres, etc. Inicialmente tinha o intuito de apoiar a Cruzada de So Sebastio e a Fundao Leo XIII. Anos depois o SERFHA passou a atuar mais como mediador na relao do Estado com os moradores das favelas (SILVA, 1989). At ento e a partir desse entendimento que se pode perceber por que a poltica habitacional exercida nas favelas e em outros assentamentos considerados precrios tem sido, historicamente, uma poltica de controle e excluso, ora excluindo, ora reprimindo, ora controlando, porm, raras vezes oferecendo alternativas viveis e abrangentes as diversas classes econmicas da populao.

A poltica habitacional da ditadura a FHC

Cada alterao significativa na poltica brasileira traz consigo esperanas e promessas nas formas de provimento moradia no sentido de resolver o problema e, com o incio do perodo ditatorial, no fora diferente. Surgem, ento, alternativas de financiamentos e construes de conjuntos habitacionais. A partir deste perodo a ideia de prover moradias de forma mais concreta comea a aparecer. O regime militar procura, dessa forma, atravs da criao do Sistema Financeiro de Habitao (SFH) e do Banco Nacional de Habitao (BNH), pela Lei 4.380 de 21 de maro de 1964, produzir habitao em massa para garantir a expanso e o crescimento da economia. A inteno principal com o surgimento do BNH era incentivar a indstria de construo civil, na crena de que seus efeitos refletissem positivamente nos demais setores da economia, que se encontravam bastante estagnados. Alm disso, o surgimento do BNH era apoiado pelas classes e pelos setores populares, pois teoricamente seria o rgo que lhes financiaria moradias e, ao mesmo tempo, indiretamente, criaria novas alternativas de emprego (SILVA, 1989). O BNH foi concebido como um sistema nico e centralizava todas as aes do setor, controlando todas as instituies pblicas e privadas e norteando a poltica habitacional do pas. A verba responsvel por manter o BNH e financiar os imveis advinha da arrecadao do FGTS, criado em 1966. Com esses recursos, representados pelos depsitos referentes a parcela de 8% do salrio mensal dos trabalhadores, o governo transformava, administrativamente, em capital imobilirio, mediante repasses do BNH aos agentes financeiros do setor imobilirio e urbanstico. Como forma de aumentar os recursos empregados em habitao, pouco tempo depois, criado o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE). Esta modalidade, at hoje ativa, capta recursos provenientes das poupanas privadas aplicando em financiamentos habitacionais. Coube ainda ao BNH, alm da responsabilidade de financiar habitao popular, implantar infraestrutura urbana. No discurso oficial, dava-se atendimento prioritrio populao de baixa renda. Porm, segundo Silva (1989, p. 60), na prtica, percebe-se que:
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A poltica nacional de habitao e a oferta de moradias 163 Em 1975, de um milho e 143 mil habitaes at ento financiadas pelo BNH, somente 264 mil se destinaram ao mercado popular, 470 mil foram financiadas para o mercado mdio e 121 mil atravs do RECON, que no especifica renda, sendo que o mercado econmico, o mais necessitado, recebeu o financiamento de apenas 187 mil unidades habitacionais.

A partir da, os indcios de que a poltica de habitao popular comeava a fracassar eram evidenciados principalmente atravs de altos ndices de inadimplncia. O BNH foi perdendo fora e comeou a transferir para seus agentes os recursos financeiros e as cobranas das dvidas dos financiamentos. Com isso, retomaram-se programas voltados para a habitao popular, como as COHABs, o Plano de Habitao Popular e o Sistema Financeiro de Habitao Popular. O fracasso da interveno estatal, neste perodo, segundo Perlman (2002), deve-se principalmente inadimplncia dos moradores dos conjuntos residenciais construdos, j que o sistema de financiamento dependia dos lucros auferidos que deveriam aumentar o futuro suprimento de recursos para a construo de moradias. Alm disso, ao invs de melhorar as condies de moradia da populao ocasionaram grandes problemas, na medida em que esses conjuntos foram construdos em reas distantes dos centros urbanos, do mercado de trabalho e do comrcio, sem um sistema de transporte pblico adequado e sem os equipamentos de sade e educao bsicos para a populao. Assim, ao contrrio de contriburem para amenizar a questo social esse tipo de poltica contribuiu para aprofundla. O exemplo mal sucedido mais conhecido desta fase da poltica habitacional brasileira o conjunto habitacional Cidade de Deus, que acabou ocasionando altos ndices de violncia, criminalidade e marginalizao sendo resultado dessa poltica de habitao fracassada.

Outra ao praticada nesta poca foram as intervenes dos governos militares, visando o atendimento das necessidades bsicas da populao em termos de saneamento e infraestrutura, e em sua maioria custeada por capitais externos, o que colaborou para inundar o pas em dvidas (SILVA, 1989).
Assim, aos poucos a poltica habitacional baseada no BNH foi enfraquecendo. O principal motivo deve-se ao fato de que tinha por objetivo principal atingir prioritariamente as classes subalternas, mas ao longo dos anos acabou sendo elitizada, levando ao agravamento do problema social. A crise econmica mundial do final dos anos de 1970 se refletiu em nosso pas atravs das altas taxas de inflao, recesso e desemprego. Em decorrncia da crise econmica e da grande instabilidade a que o pas se submeteu, cresceram os nveis de inadimplncia do Sistema Financeiro de Habitao (SFH), provocando desequilbrios, nas contas ocasionando dficits econmicos, culminando com a sua extino em 1986 (AZEVEDO, 1996). O fim do BNH sinaliza praticamente o trmino da tentativa governamental de prover moradia. Com isso, comea a reduzir-se novamente a ampla regulao do Estado na rea social, principalmente na rea de habitao. Essas diversas tentativas fracassadas se configuraram na maioria dos casos em modelos excludente da poltica social habitacional, pois no atingiram a populao como um todo, conforme ocorreu nos pases europeus pioneiros no capitalismo, onde as condies econmicas do Estado e tambm das classes eram mais homogneas e o direito a moradia era uma questo tratada com mais seriedade. O retorno do regime democrtico na dcada de 1980 novamente carrega consigo a esperana de novos horizontes no apenas refletido no direito moradia, mas tambm ao saneamento bsico, melhoria da qualidade e das condies de vida nas cidades (AZEVEDO, 1996). Na prtica, nos primeiros anos da nova forma de governar esta esperana no se reflete em realidade. Com a extino do BNH, o pas fortemente abalado economicamente, passa por uma nova estrutura poltica em fase de reorganizao, hiperinflao, cortes de incentivos e subsdios na rea social, aumento de impostos, dvida interna crescente e dvida externa impagvel. Na rea de habitao redefini-se para os prximos anos como estratgia de ao o desenvolvimento de projetos alternativos
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de produo habitacional e de infra-estrutura, com forte envolvimento dos governos municipais e entes no pblicos, como as organizaes no governamentais. Ocorre uma descentralizao, com uma maior participao popular em programas e aes, que em grande parte tornam-se municipalizados e que nos ltimos anos estavam centralizados em poder do Estado (AZEVEDO, 1996). Com a chegada desta nova fase, o Estado deixa de mascarar a grave crise financeira que vinha atravessando. O corte de investimentos em moradias faz com que diminuam os financiamentos e por consequncia os empregos na rea de construo civil. Durante os prximos dois governos, Sarney (1985-1990) e Collor (1990-1992) a crise no pas era to grande a ponto de praticamente inexistir qualquer retomada na poltica habitacional na forma com que vinha ocorrendo (mesmo sem sucesso relevante) nas dcadas imediatamente anteriores. O quadro do setor habitacional no incio de 1985 pode ser bem traduzido nas palavras de Azevedo (1996, p. 295):
Quando se implantou a chamada Nova Repblica, a situao existente no setor habitacional apresentava, resumidamente, as seguintes caractersticas: baixo desempenho social, alto ndice de inadimplncia, baixa liquidez do sistema, movimentos de muturios organizados nacionalmente e grande expectativa de que as novas autoridades pudessem resolver a crise do sistema sem a penalizao dos muturios.

O setor habitacional, neste perodo, sofreu no s com os desequilbrios do Sistema Financeiro de Habitao derivados da crise macroeconmica que a todo momento tentava sem sucesso novos planos de estabilizao econmica, mas tambm em virtude de profunda crise institucional, primeiramente com a extino do BNH e aps com a incorporao pela Caixa Econmica Federal, um agente financeiro at ento sem nenhuma experincia na gesto administrativa de programas habitacionais. Vale ressaltar, que enquanto em atividade, o BNH acumulava somente a funo voltada ao problema habitacional sendo esta sua atividade, sua finalidade principal. J na Caixa Econmica Federal a questo habitacional passou a ser desenvolvida num setor especfico, onde comeou a desenvolver os trabalhos sem, contudo, ter nenhuma experincia prvia. Constitua-se, apenas, como mais uma das tantas atividades da empresa. Aps a extino do BNH seguiu-se grande confuso institucional na rea, principalmente no perodo compreendido entre 1985 a 1989. Em 1985 o rgo responsvel pela rea habitacional, ento Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), passou a denominar-se Ministrio da Habitao e Bem-Estar Social (MBES) que aps quatro anos de sua fundao acabou extinto (AZEVEDO, 1996). Em 1989 a questo urbana voltou a ter como um dos responsveis, no mbito governamental, o rgo ligado ao BNH na dcada anterior, ou seja, o Ministrio do Interior. Alm deste, as atribuies antes centralizadas basicamente no BNH foram distribudas para vrios outros entes federais, onde se destaca a Caixa Econmica Federal que era responsvel por gerir o FGTS, fonte de recursos das concesses e emprstimos habitacionais; o Banco Central, responsvel por normatizar e fiscalizar o Sistema Brasileiro de Poupana (SBPE), outra fonte de recursos de financiamentos habitacionais; e a Secretaria Especial de Ao Comunitria que estava voltada aos programas e incentivos alternativos de proviso de moradias (AZEVEDO, 1996). Com a inatividade do Estado frente a demanda por moradias, esses programas habitacionais alternativos passaram a ganhar destaque, apresentando desempenho superior ao sistema convencional at ento extremamente dependente do Estado. Dentre estes programas destacam-se o Pr-morar, o Joo de Barro, o PROFILURB que foram os precursores do Programa Nacional de Mutires Comunitrios. Voltados s famlias de renda inferior a trs salrios-mnimos, tinham o objetivo de financiar mais de 500 mil residncias. Mas segundo Azevedo (1996, p. 300):
Supe-se que pelo menos um tero das unidades financiadas no tinham sido construdas devido dentre outros fatores m utilizao de recursos. Ressalte-se tambm que a inexistncia de uma poltica clara de prioridades para a alocao Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 10, n. 1, p. 157 - 169, jan./jul. 2011 |

A poltica nacional de habitao e a oferta de moradias 165 de recursos tornou o programa presa fcil para o clientelismo e toda a sorte do trfico de influncia.

Percebe-se, assim, que no perodo compreendido entre 1985 e 1989 o setor habitacional afundou-se em grave crise institucional. Quanto aos programas e aes alternativos, caracterizados por grandes subsdios e investimentos, por um lado, tinham por objetivo focalizar parte da populao at ento excluda das polticas sociais da rea, ou seja, a populao com faixa de renda inferior a trs salrios-mnimos, por outro lado, acabou sendo objeto de m utilizao dos recursos. Em 1990 chega ao poder Fernando Affonso Collor de Mello. A atuao do governo durante o curto espao de tempo em que Collor ficou no poder, de 1990 a 1992, caracterizou-se por uma poltica habitacional pouco consistente e a coerncia de que se esperava com planos e aes voltadas populao mais necessitada acabou mais uma vez se tornando grande decepo ao no se aplicar de forma eficiente e eficaz os recursos, assim como ocorreu tambm nas outras reas de atuao de seu governo. Durante essa tumultuada fase, entretanto, tem-se algumas modificaes no SFH como, por exemplo, alteraes na correo das parcelas dos financiamentos e facilitao de quitaes para muturios de emprstimos habitacionais. Merece destaque ainda neste perodo o Plano de Ao Imediata para Habitao (PAIH), que pretendia construir em seis meses, mais de 200 mil unidades. O PAIH no conseguiu cumprir vrias metas estabelecidas, onde o prazo estabelecido para tal acabou alongando-se por quase dois anos e os custos foram bem superiores ao estipulado o que resultou numa reduo do total de imveis inicialmente planejados em funo do trmino antecipado dos recursos (AZEVEDO, 1996). Com um quadro de total instabilidade que se segue na rea poltica e econmica e com o consequente impeachment do presidente Collor assume Itamar Franco. De acordo com Azevedo (1996), Itamar procurou redesenhar a rea de habitao de forma a aumentar o controle social e a transparncia dos programas. Percebe-se uma maior seriedade com a poltica habitacional no perodo, estendendo-se tambm concluso das obras inacabadas e suspensas do governo anterior. Foi responsvel ainda por mais alteraes no SFH, ao criar um plano de amortizao baseado no comprometimento da renda em substituio ao plano de Equivalncia Salarial. Com isso, conseguiu certo equilbrio nos financiamentos que devido aos planos de amortizao costumavam apresentar valores exorbitantes, principalmente em funo das constantes trocas de moedas, resultado do desequilbrio e instabilidade econmica dos ltimos anos. Ainda hoje, mesmo tendo passado em alguns casos mais de vinte anos, possvel verificar saldos devedores de financiamentos, herana das dcadas de 80 e incio de 90, equivalentes a duas ou at trs vezes o valor real de mercado do imvel, sem considerar as prestaes j efetivamente pagas neste perodo. Em janeiro de 1995 assume o governo Fernando Henrique Cardoso, por um perodo que perdurou por dois mandatos. A economia brasileira, ao longo de seu mandato presidencial se mostrou estvel, marca positiva de seu governo obtida em funo principalmente pelo controle da inflao e a estabilidade monetria conseguidos com a continuidade do Plano Real, que fora iniciado no governo Itamar Franco. Porm, sob forte influncia neoliberal, no tocante poltica de habitao o Estado no procurou intervir diretamente na rea no conseguindo colocar em prtica os avanos contitucionais, abdicando de seu papel de regulador social. Houve, portanto, nas reas de habitao e saneamento uma mudana de paradigma, uma vez que na era do regime militar o modelo baseava-se na centralizao pelo Estado, enquanto que durante o governo FHC a proposta era de descentralizar e remanejar a distribuio dos recursos federais na proviso de moradias, abrindo caminho para o setor privado, visando fornecer crdito para o muturio final. Com isso, a construo civil nesta poca passou a sofrer retraes mdias de quase 3% ao ano, consequncia da reduo drstica da quantidade de imveis financiados pela Caixa Econmica Federal e
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das demais instituies, se comparadas ao que o BNH vinha financiando principalmente na dcada de 1970. O dficit habitacional, ento, aprofundou-se, atingindo cerca de 7 milhes de famlias vivendo sem condies dignas de moradia. A falta de moradia, aliada ao crescimento populacional se traduziu ento no proliferamento das favelas e dos chamados sem-tetos, alm de promover o desenvolvimento de cintures gigantescos de pobreza e crescimento desenfreado da marginalizao e da criminalidade, isto em resposta dificuldade do Estado de oferecer acesso populao de bens pblicos dentre eles a moradia.

A situao contempornea e as atuais tendncias na oferta de moradias

J com o pior da fase de turbulncia causada pelas profundas alteraes polticas e econmicas superadas, chega ao poder o Luiz Incio Lula da Silva, com um discurso fortemente voltado para a rea social. Desde o incio do mandato, uma das principais determinaes sempre foi a de trabalhar para enfrentar o grande dficit de moradias que deveria ser alcanado com a implementao de medidas a favor da construo civil. Dessa forma, o governo procurou atuar com mudanas na legislao de forma a interferir na microeconomia a fim de tornar favorvel o mercado imobilirio e de construo civil. Dentre as principais aes praticadas destacam-se a reduo da carga tributria de produtos utilizados na construo, o direcionamento e a liberao de mais recursos do SBPE e principalmente do FGTS Caixa Econmica Federal e tambm a outros agentes financeiros. Outra ao promovida pelo governo que vem trabalhando nesse sentido foi a criao do Ministrio das Cidades, que um dos responsveis por dotar o pas de uma efetiva poltica de habitao. Algumas alteraes como reduo da taxa de juros, criao e constantes aumentos de subsdios principalmente para aquisio de imveis novos e para construes, redues na taxa de juros, dilatao de prazos de financiamentos, simplificao e agilidade dos processos de contratao, aliados a uma forte publicidade exercida nos principais veculos de comunicao e mdia do pas foram introduzidas pelo governo. Importante destacar que o foco atualmente das polticas vem sendo a populao de baixa renda, onde h taxas de juros baixas para a obteno de emprstimos, aliados a um sistema de amortizao da dvida confivel. Hoje, possvel obter financiamentos, nos casos de famlias com renda prxima at quatro salrios mnimos, com taxas de juros que variam em torno de 5,5% a 6,0% ao ano, ou seja, valores percentuais prximos as estimativas para a inflao dentro do perodo considerado de um ano. De forma progressiva, considerando a renda e o valor do imvel a ser financiado, as taxas vo subindo, passando a aproximadamente 8% ao ano para rendas entre 4 a 8 salrios e de 9% a aproximadamente 12% para rendas superiores a 8 salrios-mnimos por ms (www.caixa.gov.br). Assim, percebe-se que, mesmo a passos curtos, est havendo uma alterao quanto s prioridades de aplicao dos recursos na rea habitacional. Segundo a Fundao Joo Pinheiro, em 2006 o dficit habitacional estimado era de 7.935 milhes de domiclios. Destes, 6.543 milhes localizados nas reas urbanas, onde as regies metropolitanas representam, aproximadamente, 28,5% das carncias habitacionais, o que corresponde a 2, 263 milhes de unidades. No Rio Grande do Sul estima-se um dficit em torno de 362 mil moradias. (www.fjp.mg.gov.br) Segundo levantamento da Fundao Joo Pinheiro, 90% dos atingidos so famlias com renda mensal abaixo de cinco salrios mnimos. Em 2004 e 2005 quase 60% dos atendimentos do governo, em matria de financiamentos, contemplou famlias com rendimento at quatro salrios mnimos. Porm, h ainda muitas dificuldades de se obter polticas destinadas por parte do governo populao que no consegue comprovar rendas frente instituies financeiras, ou seja, a parte da populao que atua no mercado informal do trabalho, tornando o financiamento, nestes casos, invivel.
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Ultimamente tem-se falado muito no Programa de Acelerao do Crescimento, o PAC, que se constitui como uma tentativa de acelerar e sustentar o crescimento e reduzir a pobreza e a desigualdade social, procurando manter a estabilidade de preos, procurando ainda de forma progressiva desendividar o Estado. Dentro deste contexto, vem se desenvolvendo tambm o Programa de Arrendamento Residencial (PAR) que um programa do Ministrio das Cidades, operacionalizado pela Caixa Econmica Federal que tem como objetivo principal reduzir o dficit habitacional em municpios com mais de 100 mil habitantes, tornando possvel a aquisio de imveis para famlias com renda at R$1.800,00. O programa ocorre por convnio entre prefeituras municipais, construtoras e a Caixa (www.caixa.gov.br).

O sistema de mutiro: uma alternativa para amenizar o dficit habitacional entre famlias de baixa renda
O sistema de mutiro foi criado no incio da dcada de 1990 e ainda no amplamente difundido e empregado no Brasil. Trata-se de uma modalidade de construo de moradias voltadas para famlias de baixa renda, que torna mais barato o acesso moradia, pois envolve o futuro morador no processo de construo, ao passo em que oferece tambm uma oportunidade de trabalho. A contrapartida do Poder Pblico financiar, apoiar e fornecer subsdios para que as associaes juntamente com os mutirantes construam e administrem o empreendimento (CARDOSO, 1994). O sistema prev envolvimentos das Prefeituras Municipais por meio de suas secretarias na rea de Assistncia Social, que deve ser responsvel pela seleo criteriosa do pblico. Na maioria dos casos a prefeitura incumbida tambm de fornecer o terreno, a rea, destinado a construo das futuras residncias. J as associaes so responsveis pela construo, contratao de assessoria tcnica e administrao dos empreendimentos. O governo Federal auxilia, juntamente com o setor privado, os recursos que sero necessrios construo. Porm, um problema que se revela nestes casos de construo por mutires a demora e a inexperincia em muitos casos dos mutirantes para a realizao das construes. Assim, se faz necessria a mo-de-obra contratada, que deve vir para somar-se dos mutirantes proporcionando a realizao de servios especializados e tornando possvel preparar durante a semana o servio que ser executado no tempo livre do futuro morador. Alm desta, tambm de grande importncia a participao de assessorias tcnicas no apoio das associaes comunitrias dos futuros moradores que devem ser constitudas por engenheiros civis, arquitetos e assistentes sociais. Segundo Cardoso (1994), os custos totais de construo do mutiro so aproximadamente 30% inferiores aos do processo convencional. A grande diferena observada entre o custo verificado no processo convencional e o custo no mutiro explica-se no somente pela no incidncia do custo de parte da mo de obra no mutiro, mas tambm pela maior magnitude dos custos indiretos no processo convencional, particularmente em itens que no existem no mutiro (encargos financeiros e bonificao), ou existem, mas so muito inferiores (alimentao, transporte, despesas de escritrio central e canteiro). A compra criteriosa dos materiais de construo, quando feita pelas comunidades, contribui tambm para a reduo de custos e para a garantia de qualidade das edificaes. O mutiro pode ser encarado tambm como uma forma de preparar o cidado para o mercado de trabalho na rea da construo civil, pois se encarado com empenho e dedicao capaz de fornecer as ferramentas necessrias formao de um trabalhador mais especializado. importante comentar que o mutiro mais uma alternativa capaz de auxiliar a reduo da escassez de moradias, embora no se constitua na soluo nica e nem, tampouco, acredita-se que seja a soluo absoluta para resolver os problemas de falta de moradias. Porm, se bem gerida esta alternativa, com critrios claros de seleo dos beneficados e baseado numa poltica distributiva, pode ocasionar resultados positivos.
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Consideraes finais
A poltica de habitao pode impactar fortemente sobre a reduo da pobreza, da desigualdade social e na melhoria da qualidade de vida das pessoas nas cidades brasileiras. Para tanto, so necessrias polticas consistentes, abrangentes, e no-excludentes. At ento se viu diversas polticas implementadas pelo governo que apesar de, na maioria das vezes, focarem, no discurso oficial, a melhoria das condies de moradia das populaes de baixa renda, historicamente acabaram por financiar a classe mdia e a alta e, como se no bastasse, muitas vezes com altos subsdios e benefcios. Nveis de desemprego e atividades informais de trabalho, em especial entre a populao pobre, acarretam a no incluso desta parte da sociedade nos mercados formais de compra, aluguel e principalmente financiamentos de moradias. Isso se deve inexistncia de garantias colaterais para emprstimos, alm da incapacidade de comprovao de salrios e rendimentos vlidos perante instituies. Dessa forma, restam como opo de acesso moradia, casas e barracos, na maioria das vezes insalubres e sem a menor condio digna de habitabilidade, construdas, na maioria dos casos em reas e terrenos invadidos. O Estado possui diversos desafios a serem enfrentados para amenizar esta situao e auxiliar na proviso de moradias dignas, onde a soluo dos problemas habitacionais brasileiros no deve ser encarada apenas sob a forma quantitativa de investimento em novas moradias, mas principalmente pela proviso proporcional da oferta habitacional condizente com o nvel de renda da populao, onde os subsdios precisam ser escalonados conforme a condio financeira e econmica da populao. Dessa forma, com polticas pblicas ineficazes e incapazes de ofertar moradias adequadas segundo o perfil da demanda habitacional da populao brasileira, prolongam-se a persistncia do dficit habitacional e a proliferao e aumento das favelas e habitaes informais. A fim de combater o dficit habitacional e aumentar a eficincia e eficcia das polticas pblicas, necessrio integrar as aes e programas habitacionais s demais aes de desenvolvimento urbano e a outras polticas sociais do governo, onde somente uma poltica de habitao integrada, distributiva e bem focalizada poder contribuir para uma soluo efetiva dos problemas habitacionais brasileiros. Entende-se que, atualmente, j h modelos de polticas que podem ser adequadas s diversas camadas da populao, embora ainda muito escassas no que se refere faixa da populao que mais necessita. Fatores como a corrupo, polticas de apadrinhamento, falta de seriedade, falta de controles e acompanhamento eficientes dos programas e aes dificultam a minimizao do problema da escassez de moradias, o que muitas vezes acaba trazendo dficit mquina pblica ao mesmo tempo em que no atinge e tampouco oferece benefcios a quem realmente necessita. Neste sentido, os financiamentos habitacionais feitos com recursos geridos pelo governo federal parecem ser uma alternativa que est de encontro a estas reivindicaes, pois possuem, dentre suas caractersticas, por exemplo, a estipulao da taxa de juros conforme a faixa de renda do contratante. Dessa forma, quanto maior a renda proporcionalmente maior ser a taxa de juros a ser contratada. Tratase, pois, de uma poltica distributiva. Essa situao, contudo, no resolve a situao de falta de moradias, visto que somente atende a populao que possui renda formal. Muito h que ser feito para os que no possuem ou possuem rendas muito baixas que mal atendem as exigncias de uma sobrevivncia digna. Para estes casos, o papel do Estado deve ser no de produzir ou construir unidades e entreg-las prontas; mas de buscar parcerias, fornecer alguns subsdios, incentivar a iniciativa privada, incentivar as comunidades e os prprios beneficirios a participarem amplamente da produo. Diante da constatao de que o foco do problema se verifica de forma mais acentuada nas classes de baixa renda, o Modo de Proviso por Mutiro tem sido considerado pelos movimentos populares como uma das alternativas possveis e viveis capaz de, seno solucionar, ao menos amenizar os problemas de moradia. Como fatores a favor desta argumentao tm-se os baixos custos, alm de ser
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possvel proporcionar moradias mais amplas e com boa qualidade. uma forma diferente em relao ao Estado que produz e entrega prontas as unidades residenciais e tambm diferentes em relao ao Estado que permite que a iniciativa privada atue livremente na produo, segundo as leis do mercado. Na verdade, difcil reverter uma situao que j dura mais de um sculo num curto espao de tempo. Durante dcadas, pde-se verificar polticas habitacionais por vezes indiferentes, por vezes excludentes e no abrangentes. A quem atua na formalidade do mercado de trabalho, o governo tem ofertado bastantes condies, por exemplo, para obteno de financiamentos e at mesmo subsdios, onde a prestao e os juros esto adequados a capacidade de pagamento do muturio. Porm, h ainda muito pouco realizado em relao oferta de alternativas populao carente e realmente necessitada. preciso que as aes nesta rea sejam largamente ampliadas criando-se mais condies e estimulando a sociedade juntamente com o Estado a desenvolver aes neste sentido. S dessa forma e com uma poltica abrangente, sria e concreta que teremos resultados positivos; do contrrio, a sociedade estar fadada a passar anos, dcadas e sculos sem obter redues considerveis no dficit, a fim de que um dia seja possvel viver numa sociedade um pouco mais igualitria e com moradias dignas.

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