Administrao Pblica no Brasil: Polticas de Revalorizao das Carreiras Tpicas de

Estado como Fator de Atrao de Novos Talentos para o Servio Pblico Federal

Jos Matias Pereira. Professor-pesquisador e ex-coordenador do programa de ps-graduao em
Administrao da Universidade de Braslia (2002-2003). Doutor em Cincia Poltica rea de Governo e
Administrao Pblica - pela Faculdade de Cincias Polticas e Sociologia da Universidade Complutense de
Madri, Espanha. Autor de: Finanas Pblicas: A poltica oramentria no Brasil, 2 edio, Atlas, So Paulo,
2003. E-mail: matias@unb.br

Resumo: Este artigo visa aprofundar a anlise sobre a importncia das mudanas provocadas pelas polticas
de revalorizao das carreiras tpicas de Estado como fatores de atrao de novos talentos para o servio
pblico federal. Avaliar as mudanas do perfil dos candidatos s carreiras tpicas de Estado no Brasil, no
perodo 1970-2004, numa perspectiva de atratividade salarial da Administrao Pblica um exerccio
cientfico complexo e difcil. Diversos problemas parecem emergir: a unidade de anlise para uma
comparao menos bvia do que parece. Apesar desses fatores limitantes, possvel concluir que houve
uma significativa mudana no perfil dos funcionrios, nestas trs ltimas dcadas, que optaram por atuar
numa carreira tpica de Estado. Os integrantes das classes A (mdia alta) e da classe B (mdia-mdia)
brasileira, que nas dcadas de 70 e 80 tinham o servio pblico como alternativa secundria, aumentaram a
sua participao nessas carreiras. Foram motivados pelas incertezas na economia e pelas elevadas taxas de
desemprego. Os principais fatores de atrao foram: nvel salarial e estabilidade no emprego.
Palavras-chaves: Reforma do Estado; Administrao Pblica; poltica salarial; carreiras tpicas de Estado;
Brasil

Public administration in Brazil: Politics of Revaluation of the Typical Careers of
State as Factor of Attraction of Talents for the Public Service Federal

This article aims at to deepen the analysis on the importance of the changes provoked for the politics of
revaluation of the typical careers of State as factors of attraction of new talents for the federal public service.
To evaluate the changes of the profile of the candidates to the typical careers of State in Brazil, in period
1970-2004, a perspective of wage attractiveness of the Public Administration is a complex and difficult
scientific exercise. Diverse problems seem to emerge: the unit of analysis for a comparison is less obvious of
the one than it seems. Despite these restrictive factors, it is possible to conclude that it had a significant
change in the profile of the employees, in these three last decades that they had opted to acting in a typical
career of State. The integrant ones of the classrooms (average high) and of classroom B (average-average)
Brazilian, that in the decades of 70 and 80 they had secondary the public service as alternative, had increased
its participation in these careers. They had been motivated by the uncertainties in the economy and the raised
taxes of unemployment. The main factors of attraction had been: wage level and stability in the job.

Key Words: The Reformation of the State; Public administration; wage politics; typical careers of State;
Brazil


Introduo

As significativas transformaes que ocorreram no mundo aps a Segunda Guerra Mundial
contriburam decisivamente para acelerar o nvel de maturidade poltico-econmico-social
dos governos e das sociedades, especialmente a partir da dcada de setenta. Este fato
tambm ensejou o grande anseio para que se fizesse a substituio do modelo burocrtico.
Cresceu as atribuies dos governos, a complexidade de suas aes e as demandas pelos
seus servios. O processo de globalizao econmica, por sua vez, tambm foi
impulsionado, tornando-se fator indutor de mudanas de toda ordem: tecnolgicas,
econmicas, sociais, culturais e polticas. Inmeros pases comearam a abrir as suas
economias, o nvel de educao elevou-se, assim como o acesso s informaes. As
sociedades tornaram-se mais pluralistas, democrticas e conscientes. O Brasil encontra-se
no elenco desses pases que iniciaram os esforos para promover a reforma do Estado.

Os motivos mais evidentes para a reforma do Estado nos ltimos vinte e cinco anos tiveram
sua origem em um contexto internacional, mesmo que suas prioridades relativas tenham
variado com o tempo e de acordo com as circunstncias e os pontos de partida particulares
de cada um. Aceitamos aqui que o motivo mais forte, especialmente durante os perodos de
crise econmica do incio dos anos 80 e 90, foi busca de reduzir despesas. Alm disso
inegvel que houve um amplo desejo de remediar o fraco desempenho percebido em reas
significativas do setor pblico. medida que se elevam os padres de educao, uma
crescente parte da populao acostuma-se com padres mais altos de servio no setor
privado, e torna-se cada vez menos inclinada a aceitar respostas inflexveis e burocrticas
dos servios pblicos. Assim, tanto a qualidade do servio quanto o aumento da
produtividade tm sido metas amplamente defendidas.

oportuno destacar que, a Administrao Pblica tem como objetivo maior atender as
necessidades pblicas, no que diz respeito aos direitos e interesses legalmente protegidos
dos cidados. Os seus rgos e agentes administrativos esto subordinados Constituio e
lei e devem atuar, no exerccio das suas funes, com respeito pelos princpios da
igualdade, da proporcionalidade, da justia, da imparcialidade e da boa f. Para atender o
interesse pblico, a Administrao Pblica dever ser estruturada de modo a evitar a
burocratizao, a aproximar os servios das populaes e a assegurar a participao dos
interessados na sua gesto efetiva, especialmente por intermdio de associaes pblicas,
organizaes de moradores e outras formas de representao democrtica. Enquanto rgo
superior da Administrao Pblica, compete ao Governo dirigir os servios e a atividade da
administrao direta do Estado, civil e militar, superintender na administrao indireta e
exercer a tutela sobre esta e sobre a administrao autnoma. Consideram-se como
domnios da administrao direta do Estado as atribuies que so exercidas sob a gesto
imediata dos rgos e servios integrados na sua estrutura. Alm destas atribuies existem
outras que a lei incumbe as entidades de direito pblico que so distintas do Estado. Trata-
se de entidades criadas para permitir uma gesto mais gil e eficiente, como por exemplo,
as agncias reguladoras.

O fortalecimento e a valorizao da funo pblica, nesse contexto, passa a ter como
objetivo principal motivao dos servidores pblicos e contempla diversas dimenses: 1)
o estabelecimento de uma poltica de remunerao e de concesso de benefcios que,
resguardando o equilbrio das contas pblicas, possibilite assegurar a qualidade de vida do
servidor e de sua famlia; 2) uma poltica de carreiras, capaz de permitir a ascenso
profissional, de acordo com critrios que privilegiem a busca do aprimoramento tcnico e o
bom desempenho das funes; e, 3) uma poltica de capacitao que permita o
desenvolvimento continuado das habilidades e conhecimentos do servidor, dotando-o dos
meios indispensveis para melhor executar suas atribuies e responsabilidades em uma
sociedade cada vez mais exigente no que se refere qualidade dos servios pblicos.

Nesse sentido, o governo federal (MP/ASSEC, 2002:1) sustenta que um servio pblico
forte e bem preparado um fator de estabilidade para a sociedade. A presena de carreiras
bem estruturadas, com incentivos adequados com o compromisso com a excelncia permite
dar continuidade a polticas e projetos. A experincia, aliada qualificao inclusive
acadmica e no setor privado so importantes ingredientes para o funcionamento sem
sobressaltos do governo. A este respeito sustenta Marconi (1999:189)
1
que el programa
de fortalecimiento de las carreras de Estado procura el desarrollo de una burocracia muy
competente, calificada y permanentemente entrenada, comprometida con los objetivos del
Estado, cuya actuacin est pautada por la eficiencia y por los principios gerenciales, que a
su vez apuntan al logro de resultados". Este es uno de los componentes ms importantes de
la reestructuracin de la administracin pblica, inserta en el proceso de reforma del
Estado.

Torna-se relevante ressaltar que, o ajuste fiscal planejado pelo governo tem duas faces
importantes e indissociveis. A face macroeconmica est relacionada com a sobrevivncia
do plano de estabilizao econmica. A segunda face, menos bvia mas no menos
importante, a microeconmica e est relacionada com a eficincia do setor pblico.

Observa-se, portanto, que importante compreender a relao entre as concepes
polticas, sociais e econmicas da reforma do Estado e o papel do Estado no
estabelecimento e implantao das polticas na rea salarial no Brasil no mbito federal.
Assim, este estudo tem como objetivo principal verificar se as polticas salariais do
Governo Federal e a forte crise econmica da dcada de 80 contriburam para alterar o
perfil dos funcionrios pblicos das carreiras tpicas de Estado (CTE) no Brasil, na dcada
de 90 e incio do sculo XXI.

Este estudo, alm de promover uma reviso bibliogrfica sobre o tema reforma do Estado,
enfocando as mudanas ocorridas na poltica salarial e nas carreiras tpicas de Estado,
buscou realizar, tambm, uma pesquisa de campo com entrevistas qualitativas para verificar
se houve mudanas no perfil dos candidatos s carreiras tpicas de Estado, por ocasio do
seu ingresso no setor pblico. Assim, podemos enquadra-lo como um estudo qualitativo,
descritivo e dedutivo. Apresenta e descreve um conjunto de dados e informaes relevantes
para a compreenso do problema, que contribuem para sustentar os argumentos e as
concluses contidas no estudo. A escolha dessa opo metodolgica deve-se a amplitude e
a complexidade do tema abordado neste trabalho.

A partir destas observaes podemos formular uma questo analtica chave: a poltica salarial do
Governo Federal e a forte crise econmica da dcada de 80 contriburam para alterar o
perfil dos funcionrios pblicos das carreiras tpicas de Estado no Brasil? Em sntese,
estamos perguntando: o que mudou no perfil dos candidatos s carreiras tpicas de Estado
nos ltimos 30-35 anos no Brasil? por que isso ocorreu?




1
MARCONI, Nelson. El fortalecimiento de las carreras de Estado: la experiencia brasilea, Reforma y
democracia. Revista del CLAD: Caracas, CLAD, 15 de octubre de 1999, p. 181-203.
1.1 - Limitaes do Estudo

Torna-se relevante ressaltar, diante da magnitude e do nvel complexidade do tema
abordado neste artigo, que tivemos a preocupao de restringir significativamente o assunto
em anlise, conforme destacado a seguir.

necessrio alertar que a inteno de avaliar as mudanas do perfil dos integrantes das
carreiras tpicas de Estado no Brasil, no perodo de 1970-2004 numa perspectiva de
modernizao da Administrao Pblica um esforo cientfico difcil e complexo, visto
que a unidade de anlise para uma comparao menos bvia do que parece. Nveis
salariais das carreiras tpicas de Estado no mbito do governo federal foram sendo criadas
nesse intervalo de tempo, em diferentes reas governamentais e por instrumentos e
processos especficos. A ausncia e a qualidade dos dados, alm das sries temporais
constituem outro conjunto de problemas. A multiplicidade de critrios para se definir o
perfil dos integrantes das carreiras tpicas de Estado e a imponderabilidade da mudana so
um outro problema metodolgico. Apesar desses fatores limitantes, possvel delinear um
referencial rstico e argumentar que ocorreu uma mudana sensvel no perfil dos
funcionrios das carreiras tpicas de Estado provocada, em grande parte, pelo agravamento
da crise econmica iniciada na dcada de 80.

2. Estudos Relevantes sobre a Reforma do Estado

Torna-se relevante, no debate sobre o tema reforma do Estado, destacar a importncia das
contribuies da teoria da seleo racional (rational choice), visto que dela surgiu a Teoria
da Agncia, sobre a qual trataremos a seguir.

a) Contribuies da teoria da Agncia. A reforma do Estado esteve apoiada nas
contribuies e orientaes tericas como a teoria da seleo racional (rational choice). A
contribuio da teoria da seleo racional aplicada a reforma do Estado conhecida como a
teoria da Agncia (ou Principal-Agncia). A citada teoria partiu dos mesmos princpios
utilitrios clssicos que dizem com as motivaes individuais na tomada das decises
racionais que permitam a maximizar seus interesses, a atualizao se aplica a agentes
econmicos que atuam em mercado imperfeito, com nveis diferenciados de acesso as
informaes necessrias para a tomada de decises.

A teoria da Agncia oferece duas respostas para o alinhamento dos interesses. A primeira
elevar o fluxo de informaes do principal por meio dos indicadores de desempenho,
aumentar o rendimento das contas financeiras e especificar de forma clara os objetivos. A
segunda contratar no mercado, visto que a concorrncia atua como um instrumento de
disciplina dos agentes. Os contratos permitem ao principal uma maior oportunidade de
controlar aos seus agentes e, portanto, de prevenir a captura por parte dos produtores
(DAVIS e WOOD, 1998).

Na teoria da Escolha Racional, as preferncias so formadas no mbito exgeno e em
conformidade com as crenas e os valores dos indivduos. O predicado de racionalidade da
teoria exige apenas, por uma necessidade lgica, ordenaes e decises consistentes. A
teoria da Escolha Racional sugere uma forma especfica de relacionamento entre os
conceitos de preferncia, crena e escassez. Nesse sentido, a ao racional deve seguir
critrios de consistncia lgica, que se aplicam para as ordenaes de preferncias e
crenas, tambm devem ser eficiente.

Nos processos de escolhas individuais, para a teoria econmica, as instituies e valores
so exgenos. Esses elementos, entretanto, so essenciais, visto que implicam estruturas de
incentivos que podem gerar resultados no desejados. A simples existncia de Estado e
governo cria a possibilidade de alocaes polticas de recursos econmicos escassos, as
quais podem ser determinadas por critrios polticos no competitivos. A esse respeito, veja
por exemplo, os estudos de Arrow (1951) e Olson (1965, 1982).

Arrow (1951) preocupou-se em provar logicamente a impossibilidade de escolhas coletivas
racionais (transitivas e completas), como as decises de produo de bens pblicas, de
compra de obras por parte do governo, assim como a prpria escolha democrtica dentro de
qualquer parlamento. Por sua vez, Tullock (1990) o responsvel pelo desenvolvimento do
conceito de comportamento rent-seeking ou caador de renda. Com base nessa concepo,
os agentes privados e pblicos buscam transferir renda dentro da sociedade. O rent-seeking
surge como uma atividade parasitria do Estado.

A teoria da Agncia, aquele que, numa organizao, delega responsabilidade a um outro
indivduo, denominado agente, o qual age de acordo com os seus objetivos privados. Nesse
sentido, o problema reside no fato de que, na administrao, em geral, e na pblica, torna-se
extremamente difcil fiscalizao do comportamento do agente. Assim, principal-agente
uma questo de superviso e controle de comportamento de agentes que podem agir de
forma oculta. Considerando que a eficincia e a decncia da administrao pblica
dependem do comportamento, nem sempre controlado e supervisionado, de agentes
(burocratas), o principal (a sociedade, representada pelo governo) depara-se merc da
perda de controle sobre a mquina governamental.
b) Contribuies da Nova Economia Institucional. Podemos verificar que, a influncia de
variveis institucionais sobre o desempenho econmico, em especial no que se refere ao
nvel de produto e ao crescimento, vem sendo investigada em inmeros trabalhos e
pesquisas recentes. Destaca-se entre eles, os conceitos desenvolvidos pela Nova Economia
Institucional ou neoinstitucionalismo, que se apresenta como uma das principais bases
dessa linha de pensamento. As concluses mais relevantes desses estudos so as seguintes:
(i) as instituies que garantem o direito de propriedade so cruciais ao crescimento
econmico; (ii) o grau de corrupo percebida influencia negativamente o desempenho
econmico; (iii) a confiana que se estabelece entre os agentes econmicos e a cooperao
cvica produz importantes efeitos sobre o crescimento econmico e a produtividade dos
fatores; e (iv) o desenvolvimento institucional promove o crescimento econmico e a
convergncia dos pases em desenvolvimento para os padres de produto dos pases
desenvolvidos. Isso nos permite argumentar que as "instituies importam para o
crescimento". a partir desse arcabouo terico que podemos analisar o impacto da
corrupo, condicionada a um conjunto de instituies, sobre a economia.
A teoria aplicada ao estudo das organizaes, focalizando a anlise microeconmica, que
foi desenvolvida por Williamson (1985) no seu livro The Economic Institutions o
Capitalism apoiado nas contribuies de Coase, Arrow, Simon e de Macneil-, utiliza dois
pressupostos comportamentais bsicos: o da racionalidade limitada de Simon (1972) e o seu
corolrio, os contratos incompletos, que associados ao pressuposto do oportunismo,
fornecem as bases para a anlise das formas de governana das organizaes. A
contribuio de North (1990), que se concentra na anlise macroeconmica, tambm
deriva da influncia de Coase (1988), mas diferencia-se do trabalho de Williamson (1985),
por priorizar o papel das instituies econmicas, seu desenvolvimento e a sua relao com
as organizaes. North (1990) define as instituies como o conjunto de leis normas,
costumes, tradies e outros aspectos culturais que balizam a ao de sociedades,
organizaes e indivduos. Para aquele autor, de fundamental importncia o papel das
instituies, como redutoras dos custos de transao para a sociedade.
A Nova Economia Institucional, na busca de entender a cooperao voluntria refora a
importncia das instituies para o funcionamento da economia, visto que as imperfeies
do mercado requerem o estabelecimento de regras que organizem a ao coletiva. Na
anlise da evoluo das principais relaes e influncias das escolas do pensamento
econmico iremos constatar que, os antecedentes do neoinstitucionalismo so bastante
remotos, visto que vamos localizar as suas origens nos estudos dos economistas clssicos,
no historicismo alemo, na escola austraca e no marxismo, com destaque para Adam
Smith, J ohn Stuart Mill e Karl Marx. Para North (1990), as instituies so definidas como
regras - formais ou informais -, idealizadas pelos homens para criar ordem ou reduzir a
incerteza nos intercmbios. Assim, instituies e organizaes respectivamente, as regras
do jogo e a diviso de tarefas entre os agentes que participam afetam o desempenho da
economia na medida em que, ao dar forma e estruturar as interaes humanas, reduzam as
incertezas e induzam a cooperao, diminuindo os custos das transaes.
No amplo conjunto de temas e enfoques que cuida, a Nova Economia Institucional
incorpora os atritos sociais, os conflitos distributivos e as estruturas de poder que surgem
no mundo real quando se relacionam, a economia e as instituies, por meio de contratos,
regulao, direitos de propriedade e, em geral, as leis que regulamentam essas questes.
Nesse sentido, o neoinstitucionalismo enfoca as estruturas de poder desde uma dupla
perspectiva: a organizao e o controle do sistema econmico e o processo jurdico, ou seja,
o nexo entre marco jurdico-processo econmico, que o processo central que organiza a
estrutura da relao jurdico-governo-poltica-economia.
O neoinstitucionalismo pode ser definido como um enfoque que inclui vrios modelos que
enfatizam a importncia crucial das regras sociais para a interao social. No seu esforo de
compreender a cooperao voluntria, o neoinstitucionalismo confirma a importncia das
instituies para o funcionamento da economia, visto que as imperfeies do mercado
requerem o estabelecimento de normas que organizem a ao coletiva. Sustenta North
(1990), as instituies so definidas como regras, formais ou informais, idealizadas pelos
homens para criar ordem ou reduzir a incerteza das trocas. Nesse sentido, as instituies e
organizaes afetam o desempenho da economia na medida em que, ao dar forma e
estruturar as interaes humanas, reduzam as incertezas e induzam a cooperao,
diminuindo os custos das transaes.
oportuno lembrar que, a contribuio de North (1995) no campo do neoinstitucionalismo
foi importante porque criticou os pressupostos comportamentais tradicionais que impedem
o avano da economia em sua explicao da mudana institucional. Nesse sentido, sustenta
aquele autor que os indivduos fazem suas eleies, baseados em modelos derivados
subjetivamente que divergem entre os indivduos, que faz com que a informao que
recebem dos atores seja to incompleta que na maioria dos casos estes modelos subjetivos
no mostram nenhuma tendncia a convergir.

3 Os Fundamentos da Reforma Gerencial do Estado Brasileiro

A crise do petrleo, ocorrida em 1973, foi a responsvel por deflagrar os mecanismos que
provocaram o esgotamento do antigo modelo de interveno estatal, nos moldes
burocrticos. A crise econmica mundial, que teve incio naquela dcada, ps fim era de
prosperidade que havia sido iniciada no ps-Segunda Guerra Mundial. Nesse perodo, tanto
os pases capitalistas desenvolvidos como os subdesenvolvidos (inclusive o Brasil), bem
como pases do bloco socialista experimentaram elevadas taxas de crescimento econmico.

Quatro fatores socioeconmicos contriburam decisivamente para agravar a crise do Estado
gerada no ps-guerra:

Crise econmica mundial : iniciada em meados dos anos 70 e foi se agravando ao longo
dos anos 80. As economias da maioria dos pases enfrentaram um grande perodo recessivo,
sem o retorno aos ndices de crescimento econmico atingidos nas dcadas de 50 e 60.

Crise fiscal do Estado : aps vrias dcadas de crescimento, apoiado no modelo
econmico proposto por Keynes, maioria dos governos no tinha mais como financiar
seus dficits. Na medida em que ficavam mais endividados, os governos tiveram que elevar
a carga tributria para cobrir os dficits, mas sem necessariamente manter servios de
qualidade, ou at mesmo melhor-los. Essa situao provocou uma grande revolta nos
contribuintes, principalmente porque eles no conseguiam enxergar uma relao direta
entre o acrscimo nos tributos e a melhoria dos servios pblicos. Ou seja, havia um
problema de conflito de interesses: enquanto os Estados estavam sobrecarregados de
atividades e com recursos escassos para este cumprimento, a sociedade organizada no
queria perder tudo o que j havia sido conquistado.

Crise de governabilidade: os governos mostravam-se incapazes para resolver os
problemas econmicos e sociais de seus pases, o que levou diversos deles a sofrerem crise
de governabilidade;

Emergncia da globalizao e das inovaes tecnolgicas: as profundas transformaes
que ocorreram na economia e no setor produtivo tambm refletiram no Estado. Com o
aumento do nmero das empresas transnacionais e os grandes fluxos financeiros e
internacionais, os Estados nacionais tiveram seus controles enfraquecidos, o que implicou
na perda de parcela significativa de poder de definir suas polticas macroeconmicas.
O Estado, alm disso, passou a ser responsabilizado pelas empresas como culpado pelos
altos custos, especialmente os trabalhistas, previdencirios e tributrios. Sendo pressionado
pelo segmento empresarial a reduzir impostos e a sua participao no mercado de trabalho,
o enorme Estado burocrtico viu-se diante de um dilema: ao mesmo tempo em que
necessitava de maior arrecadao para cobrir seus srios problemas fiscais, tinha de
diminuir tributos e sua ingerncia no mercado de trabalho, para que suas empresas
pudessem ter mais competitividade no cenrio global e para que pudesse ser alvo dos
investidores. A conjugao de todos esses fatores exigia cortes urgentes de custos, com a
reduo de gastos com pessoal e com aumento da eficincia governamental. O aparato
governamental precisava ser mais gil e flexvel, tanto em sua dinmica interna como em
sua capacidade de adaptao s mudanas externas.

Verifica-se que houve uma tendncia, em nvel mundial, a partir do incio da dcada de
oitenta, em favor da Reforma do Estado, com uma ntida preocupao dos governos em
empreender esforos para modernizar e agilizar a administrao pblica. Em nenhum outro
momento da histria, o movimento em favor da reforma da administrao pblica avanou
tanto e de forma to rpida.

Este movimento est intimamente relacionado ao novo paradigma de administrao pblica
gerencial. O que se buscou com a Reforma do Estado a substituio do modelo
burocrtico pelo modelo gerencial. Este, pautado em princpios da administrao das
empresas privadas, traz novos conceitos de gesto, os quais os reformadores acreditam que
podem ser aplicados com sucesso em muitos setores da administrao pblica:
administrao por objetivos, downsizing, servios pblicos voltados para o consumidor,
empowerment, pagamento por desempenho, qualidade total, formas de descentralizao.

Devemos ressaltar que, a administrao pblica gerencial surgiu na dcada de setenta,
como resposta crise que o velho modelo burocrtico vinha causando aos Estados, por falta
de adequao s grandes mudanas socioeconmicas da segunda metade do sculo XX.
Inspirada em bem sucedidos modelos da administrao privada, a administrao gerencial
veio com a misso de enfrentar a crise fiscal dos Estados, advinda dos incontveis servios
que estes prestavam e da m alocao de receitas cada vez mais escassas. Portanto, a
administrao pblica gerencial surgiu como estratgia para reduzir os custos e tornar a
administrao pblica mais eficiente, alm de ser um instrumento para combater as mazelas
e a penetrao da corrupo que a burocracia ocasionara.

A retomada de teorias crticas s burocracias estatais, e favorvel aos ideais liberais do
Estado-mnimo, foram reforadas com a chegada dos governos conservadores na Gr-
Bretanha, em 1979 (Margaret Tathcher), e dos republicanos nos Estados Unidos em 1980
(Ronald Reagan). Coube aos governantes daqueles dois pases implementar as primeiras
reformas no antigo modelo, logo no incio da dcada de 80. Registre-se que, foi a Gr-
Bretanha o grande laboratrio das tcnicas gerenciais aplicada. Seguindo esta tendncia,
um grande nmero de pases comeou a ensaiar o incio das reformas de seus Estados.
As aes dos governos desses pases, no entanto, resumiu-se apenas em ajustar os
contornos da administrao pblica com medidas como: Limitaes das dimenses do setor
pblico;Privatizao;Comercializao ou corporativizao de rgos pblicos;
Descentralizao para governos subnacionais; Desconcentrao no governo central; Uso de
mecanismos tpicos de mercado; Novas atribuies aos rgos da administrao central; Outras
iniciativas de reestruturao ou racionalizao.

Ficou evidenciado, em seguida, que reformar um Estado nacional tarefa de grande
complexidade, que envolve inmeros aspectos, como idias, estratgias, processos, recursos
humanos, estruturas organizacionais, poderes e poltica, oramento, relaes externas,
agentes no-governamentais e sociedade. Vrios dos pases pioneiros deste movimento
apresentaram particularidades em seus processos de reforma:

Os EUA adotavam a filosofia do deixem o administrador administrar, apregoando a
melhoria contnua, baseada nos princpios da gesto da qualidade total. No Reino Unido,
o governo Thatcher desencadeou uma reforma batizada de Prximos Passos. Nela, as
autoridades da administrao nacional definiriam as polticas gerais, mas dois teros dos
servios pblicos deveriam ser realocados em agncias. As agncias seriam regidas por
contratos, nos quais seriam definidos o que elas fariam, alm dos padres pelos quais seu
desempenho seria avaliado. Os acordos sobre desempenho e metas a serem alcanados
serviriam de base para uma mudana radical no antigo sistema burocrtico Whitehall. Cada
agncia passou a poder se concentrar muito mais diretamente na melhoria do servio que
devia prestar a usurios e consumidores. Na Nova Zelndia promoveram-se mudanas
radicais. Houve, de modo intenso, venda de empresas estatais ao setor privado, alm do
sujeio do restante da administrao pblica concorrncia de mercado. Os funcionrios
mais graduados da administrao pblica foram contratados mediante contratos de
desempenho para administrar rgos cujo trabalho definido por acordos de compra de
servios. Estes passaram a ser remunerados de acordo com o desempenho, e os que no
atingissem as metas propostas poderiam ser demitidos. Em sntese, era o mercado que
determinava o sucesso de cada agncia.

Tanto o Reino Unido como a Nova Zelndia, fizeram suas reformas com inspirao nos
ensinamentos da teoria econmica, que diz que o Estado, por ser monopolista,
inerentemente ineficiente; tende a crescer e a inchar; e por isso tem mal desempenho.
Assim decidiram por uma macia privatizao de suas empresas pblicas, terceirizaram ou
delegaram muitas das atividades que eram mantidas sob controle do Estado, ao invs do
controle da produo passaram aferio dos resultados das atividades governamentais e
introduziram sistemas muito mais amplos de controle dos gastos pblicos.

3.1 Reforma do Estado e Governana no Brasil

Com a determinao de reformar o Estado brasileiro, procurou-se criar novas instituies
legais e organizacionais que permitissem a uma burocracia profissional e moderna ter
condies de gerir o Estado. Inicialmente sob a responsabilidade do Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado MARE, foram estabelecidas condies para
que o governo federal pudesse aumentar sua governana. Com este propsito, foi elaborado
o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, como um instrumento balizador da
reforma e modernizao do Estado (PDRAE/MARE, 1995). Constata-se que, mesmo tendo
como foco de sua ateno administrao pblica federal, muitas de suas diretrizes foram
aplicadas em nvel estadual ou municipal.

Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, observa-se que houve um retrocesso
no processo de consolidao do modelo de administrao gerencial. A Magna Carta
continha no seu bojo normas excessivamente burocrticas, que refletiu negativamente no
funcionamento do aparelho estatal. O retorno ao regime estatutrio nico para servidores
pblicos das administraes direta e indireta, e a aposentadoria com proventos integrais
sem correlao com o tempo de servio ou valor da contribuio, so apontados como
exemplos, do retrocesso ao modelo burocrtico, so alguns dos problemas trazidos pela
Constituio. Alm disso, a enorme quantidade de controles e detalhamentos das normas
contidas na Constituio Federal tambm vem contribuir para o inadequado funcionamento
da administrao pblica.

Com o governo Collor, teve inicio em 1990 o processo de abertura comercial do pas, com
medidas que tinham como conseqncias reavaliao do papel do Estado na economia e
exposio do Brasil no cenrio econmico e financeiro internacional. Estes fatores
passariam a demandar uma outra abordagem do governo na economia, criava a necessidade
de se implantar de modo sistemtico um novo modelo de administrao pblica que se
adequasse economia globalizada de mercado: a administrao pblica gerencial.

Por fim, podemos argumentar que, nas suas trs dimenses, a reforma gerencial avanou de
maneira adequada nos nveis institucional e no cultural. A idia da administrao pblica
gerencial em substituio burocrtica se efetivou, e as principais instituies necessrias
para a sua implementao foram aprovadas pelo Congresso Nacional. O grande desafio da
reforma se encontra na efetivao da gesto. Nesta dimenso, perceptvel que a reforma
est apenas comeando, visto que sua implantao somente ir se efetivar no longo prazo.

A responsabilidade de continuar o processo de implantao da reforma do Estado, a partir
do segundo governo Fernando Henrique Cardoso (1999-2002), passou para o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto. Essa mudana alterou a forma de implementao da
reforma gerencial, que passou a usar como instrumento bsico o Oramento anual da
Repblica, e em particular, o Plano Plurianual (PPA). Buscou-se, assim, o fortalecimento
das funes de regulao e de coordenao do Estado, particularmente em nvel federal, e a
progressiva descentralizao vertical, para os nveis estadual e municipal, das funes
executivas no campo da prestao dos servios sociais e de infra-estrutura. Essa tendncia
tambm foi mantida no PPA - 2004-2007. Dessa forma, pretende-se reforar a governana,
com a superao das dificuldades encontradas para se implementar as polticas pblicas,
devido rigidez e ineficincia da mquina administrativa.

4 O Emprego no Setor Pblico no Brasil

A anlise do emprego no setor pblico, de forma ampla, no o tema de nosso estudo.
Assim, iremos nos ater aos dados publicados pelo IBGE e os estudos cientficos realizados
sobre o tema, nos ltimos 30-35 anos, para sustentar as argumentaes do estudo sobre o
universo amplo do problema do trabalho no Brasil. Registre-se que, alm dos
desempregados, o Instituto registra a existncia de mais 13% de trabalhadores no chamado
trabalho precrio, ou seja, algum tipo de trabalho informal, sem registro em carteira, e que
gera menos de um salrio mnimo de renda mensal. Isso significa que, pelos dados oficiais,
cerca de 26% da populao ativa esto em desemprego aberto (12,9%) ou em situao
extremamente precria (13%). Estas taxas expressam mdias. As pesquisas permitem vrias
desagregaes que evidenciam o quadro preocupante nesse setor.

Observa-se que, o desemprego inversamente proporcional idade, chegando a atingir a
taxa 50% entre os mais jovens: 44% do desemprego total esto concentrados em pessoas de
16 a 24 anos, que sequer conseguem entrar no mercado de trabalho. As mulheres so mais
atingidas que os homens: correspondem cerca de 40% da fora de trabalho urbana e a
50% do contingente de desempregados (IBGE, 2003). A distribuio tambm se altera
quando se comparam as capitais e os municpios vizinhos, com tendncia a maiores taxas
nas periferias. Podemos constatar que em todo o mundo, a taxa de desemprego aberto
acompanhada com muita ateno por governos e sociedades, especialmente quando atinge
chefes de famlia, homens ou mulheres, dado o seu potencial desestruturante da vida social.
Com efeito, nveis crescentes de desemprego e de subemprego significam a multiplicao
do nmero de pessoas que deixam de manter qualquer relao de direitos e deveres com a
sociedade. Ambos os fenmenos se associam queda da auto-estima, a desagregaes
familiares, menor renda disponvel, busca precoce de trabalho por parte dos filhos
(quase sempre no mercado informal) em prejuzo de sua formao escolar, etc. Por isso,
quando as sociedades se confrontam com tendncia de desemprego crescente, espera-se que
os governo atuem, alterando suas polticas macroeconmicas e adotando medidas
especficas.

4.1 Comparao das Remuneraes do Setor Privado e do Setor Pblico

Os estudos do Banco Mundial (BIRD, 1998), indicam que reformas administrativas foram
bem sucedidas em pases onde houve um questionamento sobre o papel do Estado. As
reformas na Inglaterra e Nova Zelndia so um bom exemplo de reformas bem sucedidas.
Alm disso, a experincia mostra que essas mudanas levam tempo. Na Nova Zelndia, as
reformas duraram dez anos. Os estudos tambm mostram que um fator que contribui
enormemente para o sucesso das reformas a diminuio da diferena de remunerao,
benefcios e crescimento de emprego entre o setor privado e pblico.

Distintos estudos, como por exemplo Banco Mundial (1998, 2000)
2
, evidenciam que no
Brasil os funcionrios pblicos ganham relativamente bem. Isso um aspecto crucial
porque em pases em que houve um fracasso das reformas os governos estavam
aumentando os salrios ao mesmo tempo em que tentavam demitir funcionrios. No estudo
o esteretipo do funcionrio pblico mal pago completamente errneo.
Os resultados do citado estudo do Banco Mundial, avaliando os diferenciais de salrio,
penses e estabilidade no trabalho entre os setores pblico e privado no Brasil no
fornecem nmeros exatos, mas indicam tendncias que podero ser utilizadas para formular
polticas econmicas sustentveis. No estudo foram comparados o crescimento do emprego
dos trs nveis de governo com o setor privado. Foram feitas, ainda, comparaes explcitas
entre: os salrios e benefcios e o nvel de crescimento de empregos para os trs nveis de
governo e para determinadas carreiras, tais como professores, profissionais da rea da sade

2
DE FERRANTI, David; Guillermo E. Perry; Indermit Gill; Luis Servan, Asegurando el futuro en una
economa globalizada, Estudios del Banco Mundial sobre Amrica Latina y el Caribe, Banco Mundial, 2000.
veja, tambm, Indermit Gill, Banco Mundial, Por que sou otimista em relao a reforma administrativa no
Brasil, Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial/Fundao Armando Alvares Penteado FAAP,
Srie Sinopse n. 1, Anais do Seminrio: A reforma administrativa e o ajuste fiscal nos estados e
municpios, So Paulo, 9 de dezembro de 1998, p. 9-11.

e das reas legislativa e judiciria. Em termos de diferenciais salariais entre os setores
pblico e privado, se analisaram as diferenas de salrios em termos mensais levando em
conta variveis como sexo, grau de instruo e idade. Controlou-se tambm para o nvel de
esforo de cada trabalhador baseado no nmero de horas de trabalho. Os dados foram
fornecidos pelo IPEA e foram baseados no levantamento realizado em 1995.

No caso dos salrios, as pessoas empregadas no poder judicirio ganhavam em mdia 50
por cento a mais do que as do setor privado. Os empregados na administrao federal e
empresas pblicas federais ganham 30 por cento a mais enquanto os das empresas pblicas
estaduais ganham 15 por cento a mais. No h diferena salarial entre os funcionrios das
administraes estaduais e os do setor privado. Funcionrios da rea de educao e sade
recebem cinco por cento a menos do que os do setor privado e aqueles empregados nas
empresas e administraes estaduais ganham 20 por cento a menos.
Essas diferenas se tornavam menores quando levamos em conta as habilidades desses
trabalhadores, mas aumentam se levamos em considerao o nmero de horas trabalhadas.
Isso significa que as pessoas no setor pblico so mais qualificadas e geralmente trabalham
menos do que as do setor privado.

A ltima comparao feita pelo estudo do Banco Mundial (Gill, 1998), foi a da
estabilidade. Buscou-se criar uma estimativa de estabilidade para empregados do setor
privado. Foi analisada a estabilidade atravs de quanto tempo o funcionrio se encontrava
em determinado emprego e efetuado os mesmos tipos de controle de variveis como sexo,
idade, etc. O resultado foi que funcionrios pblicos em Braslia e Rio de J aneiro, cidades
com forte presena governamental, tinham estabilidade 75 por cento maior do que os do
setor privado. Essa proporo cai para 40 por cento em So Paulo e Rio Grande do Sul, e
em Pernambuco, Bahia e Minas Gerais a diferena fica nos 25 por cento.

O resultado geral do referido estudo do Banco Mundial concluiu que os funcionrios
pblicos no eram mal pagos. Pelo contrrio, se considerarmos todos os salrios e
benefcios, incluindo a estabilidade, os funcionrios pblicos brasileiros recebem ganhos
bem acima do setor privado.

5 As Mudanas e Efeitos da Nova Poltica de Remunerao no Setor Pblico Federal
Quando examinamos o setor pblico, os diferentes padres de relaes de trabalho no
interior do Estado: a administrao direta e estatutria que compreende reas exclusivas de
Estado, reas administrativas, de gesto e planejamento, finanas e oramento, poder
judicirio e legislativo, e reas de prestao de servios de segurana e sociais como
educao e sade; os setores da administrao indireta composta pelas fundaes,
instituies e empresas pblicas e setor de empresas estatais amplamente privatizado nos
ltimos anos. Considerando os nveis municipais, estaduais e federais de governo, a matriz
do setor pblico torna-se cada vez mais complexa. Os padres de relaes de trabalho no
interior desse sistema tambm so diversos e heterogneos desde os estatutrios,
funcionrios celetistas, temporrios, terceirizados e outras formas precrias de
contratao
3
.
Na dcada de 80, perodo em que o Brasil convivia com elevado nvel inflacionrio,
constatamos que a poltica salarial vigente na poca - que tinha como objetivo corrigir as
perdas inflacionrias -, era aplicada somente para o setor privado. Os salrios no setor
pblico no eram corrigidos de forma automtica por nenhum dos ndices existentes. As
regras valiam apenas para o setor privado da economia e para os setores onde prevalecia a
contratao do trabalho pela CLT. Diante desse cenrio desfavorvel os funcionrios
pblicos reivindicavam a definio de uma poltica salarial de recuperao das perdas para
o setor pblico. Verifica-se, nesse perodo, que as motivaes de greve ocorrida no setor
pblico tinham como fator estimulador uma causalidade econmica e salarial. O Brasil
chegou a ocupar uma posio desconfortvel no ranking mundial de pases com elevado
nvel de greves, em termos de horas paradas e de nmero de grevistas, e o setor pblico
teve uma participao significativa nessa mobilizao. Nesse contexto de esvaziamento do
setor pblico, verifica-se uma queda significativa do interesse de profissionais com maior
qualificao e talento de fazer carreira na Administrao Pblica.
Esse quadro comea a ser alterado no governo Fernando Henrique, que modificou
significativamente a poltica de remunerao que vinha sendo praticada desde a
Constituio de 1988. Enquanto que a tradio sempre foi a de corrigir os salrios
linearmente (mesmo ndice de reajuste para todos os servidores), a partir de 1995 o governo
passou a praticar aumentos diferenciados, buscando corrigir distores entre o setor pblico
e o setor privado.

Tradicionalmente, os salrios do setor pblico sempre foram mais elevados que os do setor
privado para os cargos de menores qualificaes, e inferiores nos cargos mais qualificados.
Em 1995, ano da elaborao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, a
comparao das remuneraes mdias era a seguinte:

Tabela 1: Salrios mdios setor privado e setor pblico (em R$ de maio/1995)
_______________________________________________________________________
Nvel dos cargos Salrio mdio Salrio mdio Diferena
_________________________________________________________________________
setor privado setor pblico pblico/privado
_________________________________________________________________________
Cargos executivos 7.080 6.069 - 14%
Cargos de nvel superior 1.899 1.814 - 5%
Cargos de nvel mdio 926 899 - 3%
Cargos operacionais 437 635 +45%
_________________________________________________________________________
Fonte: MARE, Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995.

3
Observa-se, em tese, que no h contrato de trabalho com o Estado; adere-se a um cargo, a um posto de
trabalho, e no est prevista nenhuma negociao das condies de trabalho e salrio. Do ponto de vista
formal, o Estado, independente dos seus dirigentes, lida com as relaes de trabalho no setor pblico da
maneira tradicional.

A partir de 1995, sem perder de vista os imperativos do ajuste fiscal, o governo buscou
elevar o padro de remunerao do setor pblico, tendo como parmetro o setor privado.
Passou a praticar uma poltica de reajustes diferenciados, tendo revisado substancialmente a
remunerao de cerca de 40 carreiras estruturadas. Assim, diversas categorias do servio
pblico, sobretudo em reas essenciais da atividade do Estado, tiveram seus salrios
revistos com base nas remuneraes pagas no setor privado, gerando reajustes que
chegaram em alguns casos a mais de 200%. Por meio dos reajustes diferenciados, o
Governo Federal buscou reter seus quadros mais qualificados, e atrair novos servidores
para as carreiras de Estado para as quais foram organizados concursos anuais de
ingresso.

Marconi (2001)
4
constata que em 1999 o salrio mdio real ainda era maior no setor
pblico, e maior na esfera federal. em nvel municipal, no entanto, que o salrio mdio
real mais aumentou sendo tambm o que apresenta o mais baixo ponto de partida (ver as
tabelas seguintes).

Tabela 2: Evoluo da massa salarial por setor
(para os empregados entre 18 e 65 anos; 1993 = 100)
_________________________________________________________________________
1993 1996 1999
_________________________________________________________________________
Privado 100 133 131
Pblico 100 125 123
Federal 100 107 100
Estadual 100 126 119
Municipal 100 163 185
Total 100 130 128
________________________________________________________________________
Fonte: Marconi, 2001.

Tabela 3: Evoluo do salrio mdio real
(valores em R$ de setembro/99; deflator INPC)
_______________________________________________________________________
1993 1996 1999
_______________________________________________________________________
Privado 454 562 527
Pblico 816 1.001 990
Federal 1.440 1.512 1.598
Estadual 783 1.029 1.038

4
MARCONI, Nelson. A formao dos salrios nos setores pblico e privado. Tese de Doutorado (Economia
de Empresas), Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, 2001.Veja, tambm, MARCONI, A
evoluo do perfil da fora de trabalho e das remuneraes nos setores pblico e privado ao longo da dcada
de 1990, RSP, n 54/1, 2003. Marconi busca traar no seu estudo um panorama da evoluo do perfil da
fora de trabalho e dos salrios praticados no setor pblico ao longo da dcada de 1990, buscando compar-la
com o comportamento observado no setor privado, e sugerir medidas para a melhoria do sistema salarial.

Municipal 395 607 598
_______________________________________________________________________
Fonte: Marconi, 2001.

Tabela 4: Remunerao mdia mensal dos trabalhadores formais 2000
(em salrios mnimos)
_________________________________________________________________________
Esfera Remunerao mdia (SM)
_________________________________________________________________________
Federal 13,0
Estadual 6,8
Municipal 3,9
Empresas pblicas 14,0
Mdia Setor Pblico 6,9
Mdia Total da pop. ocupada 3,9
_________________________________________________________________________
Fonte: RAIS 2000, dados do BNDES-AFE (2002).

Uma outra distoro, de difcil correo, refere-se aos importantes desnveis de
remunerao entre os trs poderes: a remunerao nos Poderes Legislativo e J udicirio
bastante superior do Executivo, drenando muitas vezes boa parte dos quadros qualificados
para aqueles dois poderes. At a Emenda Constitucional de 1998, os Poderes Legislativo e
J udicirio tinham plena autonomia para fixar seus prprios salrios; com a emenda, estes
poderes passam a ter que faz-lo por meio de projeto de lei encaminhado ao Congresso,
sujeito sano presidencial. Tais diferenas tm ainda impedido regulamentar o
dispositivo da emenda constitucional de 1998 que define um teto nico para remunerao
no setor pblico, que deve abranger os trs poderes; as propostas do Executivo, de um teto
de R$ 8 mil ou de R$ 10,8 mil, tm sido rejeitadas pelo J udicirio.

Os dados, a seguir, evidenciam as distores salariais entre os trs poderes:

Tabela 5: Evoluo da remunerao mdia dos servidores da Unio por poder
servidores ativos (em R$ valores reais, base dezembro/97)
_________________________________________________________________________
Poder 1995 1996 1997 1998 1999
_________________________________________________________________________
Executivo (1) 2.031 1.925 1.944 1.764 2.233
Legislativo 4.855 4.967 5.161 5.111 5.131
J udicirio 3.390 3.029 3.479 4.384 4.023
_________________________________________________________________________
Fonte: Ministrio do Planejamento, Boletim Estatstico de Pessoal n 56, dezembro/2000.
(1) Servidores civis ativos; esto excludos militares, empregados de empresas pblicas
e de sociedades de economia mista.

A margem de ao do Executivo federal para controlar as despesas com pessoal tem sido
cada vez menor. Por um lado, qualquer tentativa de discusso a respeito das distores
salariais entre os poderes tende a ser vista como uma ingerncia do Executivo, ferindo a
autonomia dos poderes. Por outro lado, cresce a massa de servidores aposentados, cuja
despesa incomprimvel. Desde o ano de 1998, no Executivo federal, o nmero de
servidores aposentados e instituidores de penso j ultrapassa o nmero de servidores
ativos; em agosto de 2002, havia 459.821 servidores civis ativos, contra 601.586 servidores
civis aposentados e instituidores de penso (ou 56,7% do total). Dadas s peculiaridades do
regime de aposentadoria no setor pblico, no Brasil, as despesas com aposentados pblicos
tende a ser um problema crescente.

5.1 Mobilidade Social no Brasil nas Dcadas de 1970-1990
Observa-se que a mobilidade social no Brasil no final da dcada de 90 continuava intensa
(IBGE, 1999). Os dados revelavam que 63% dos chefes de famlia (homens) mudaram de
status social, quando comparados aos seus pais, e apenas 37% permaneceram na situao
dos seus pais. No conjunto das pessoas mveis, no referido perodo, cerca de 80% subiram
na escala social e 20% desceram. Ou seja, a grande maioria das famlias brasileiras est em
melhores condies quando comparadas respectiva gerao anterior. Esse quadro
similar ao encontrado no incio da dcada de 70, quando se realizou a primeira pesquisa
sobre o assunto. Isso indica que a sociedade brasileira est em constante mobilidade nas
ltimas trs dcadas. Paradoxalmente, a sociedade brasileira dos dias atuais to desigual
quanto no passado.
Nesse sentido, sustenta Pastore (1999) que a pirmide social continua com uma extensa
base e um reduzido pico, conforme evidenciado na tabela apresentada a seguir.
Tabela 6. Estrutura Social do Brasil

Estratos Sociais Incio dos Anos
70
Fim dos anos 90
Alto 3,5 5,0
Mdio 48,0 47,5
Mdio Superior 6,0 7,5
Mdio mdio 18,0 13,0
Mdio Inferior 24,0 27,0
Baixo 48,0 47,5
Baixo superior 16,0 23,0
Baixo inferior 32,0 24,0
Fontes: J os Pastore, Desigualdade e Mobilidade Social no Brasil, Editora T.A. Queiroz, So Paulo, 1979;
J os Pastore e Nelson do Valle Silva, Mobilidade Social no Brasil (1973-96), So Paulo, 1999.
Ao argumentar que preciso ter cautela na interpretao dessa desigualdade porque as
mudanas internas foram expressivas, sustenta Pastore (1999) que, proporcionalmente, o
maior aumento ocorreu nos estratos alto (grandes proprietrios, banqueiros, magistrados,
etc.) e no baixo superior (braais, serventes, vigias, etc.). Dentro da classe mdia, houve um
significativo aumento dos estratos mdio superior (assessores, diretores, gerentes de alto
nvel) e mdio inferior (pedreiro, eletricista, marceneiro, etc.) e um encolhimento do estrato
mdio-mdio (pracistas, viajantes, chefes de baixo nvel, etc.). Portanto, a movimentao
continuou intensa dentro da estrutura social. O fato do estrato mais baixo ter ficado
praticamente do mesmo tamanho, por exemplo, no significa que ele foi composto o tempo
todo das mesmas famlias. Muitas famlias foram saindo para os estratos superiores na
medida em que outras foram ocupando o seu lugar nos estratos mais baixos.
5.2 Mobilidade Social - Anos 2002-2003
Para Quadros (2003) desemprego no Brasil agravou-se brutalmente desde o final da dcada
de 1980, particularmente a partir de 1995 com o Plano Real. Ainda que se trate de um
fenmeno generalizado, necessrio estabelecer duas importantes distines. Da tica
social, foram afetados com maiores intensidades os operrios e demais assalariados
populares, bem como a baixa classe mdia assalariada. Por sua vez, do ponto de vista etrio
observa-se que segmento dos jovens de 15 a 24 anos foi os mais afetados.
O estudo de Quadros (2003)
5
, demonstra que a classe mdia empobreceu de forma
generalizada em 2003. Cerca de 57 milhes de brasileiro pertenciam a famlias com esse
perfil de renda em 2002. Em 2003, eles eram 54,4 milhes para uma populao total de 173
milhes. A classe mdia portanto, que representava 33% da populao total em 2002,
passou a representar 31% em 2003. Os dados do estudo indicam que mais de 2,5 milhes
de pessoas foram expulsas da classe mdia - integrantes de famlia com renda mdia
superior a R$ 1.000- em 2003.
Destaca Quadros (2003) que, 928 mil pessoas deixaram a classe mdia alta, e outras 680
mil que se enquadravam na classe mdia-mdia em 2002 j no poderiam ser includas no
grupo no ano passado. A classe mdia baixa perdeu 980 mil membros. O nmero de
pessoas na classe mdia alta -com renda mdia familiar superior a R$ 5.000- caiu 13% no
ano passado. Eram 3,96% da populao em 2002 e passaram a 3,38% em 2003. O padro se
repete nas escalas de renda mais abaixo. O grupo que ganhava entre R$ 2.500 e R$ 5.000,
que Quadros chama de classe mdia-mdia, antes 7,10% da populao, representava, no
ano passado, 6,61% e perdeu 684 mil membros. Desapareceram da classe mdia baixa 960
mil pessoas. O grupo, com renda mensal que varia de R$ 1.000 a R$ 2.500, representava
22,15% da populao em 2002, proporo que caiu para 21,30% no ano passado. Mesmo
para quem se manteve nas faixas de renda em que estava em 2002, houve perda de renda. A
renda mdia das famlias que ganham mais de R$ 5.000, por exemplo, caiu 4,7% em 2003.

5
QUADROS, W. J . Aspectos da crise social no Brasil dos anos oitenta e noventa. Tese de Livre-docncia,
Campinas., IE/ Unicamp, 2003 (mimeo.). O trabalho de Quadros baseado nas estatsticas da Pesquisa
Nacional por Amostragem de Domiclios (PNAD), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(PNAD/IBGE, 2003). Ele divide a populao em seis classes, associadas a um padro de vida -de classe
mdia alta, mdia-mdia, mdia baixa, massa trabalhadora, pobres e indigentes. O trabalho assume que,
quanto maior a renda, maior o padro de vida.

O resultado final da perda de renda e emprego -males que afetaram todas as classes de
rendimento- foi uma migrao generalizada para as faixas de rendas mais baixas, com
renda inferior a R$ 1.000. O grupo representava 66% da populao em 2002, aumentou em
4,8 milhes e passou a representar 68% do total. Nem todos esses 4,8 milhes so pessoas
que perderam renda ou emprego em 2003. Uma parte explicada tambm pelo crescimento
populacional.
A participao de todos os trs estratos de classe mdia na populao caiu no perodo
analisado, sendo que o maior declnio ocorreu na classe mdia baixa (veja tabela). Como j
vem mostrando os nmeros do IBGE, o estudo de Quadros (2003) tambm indica que ter
diploma universitrio no garante melhores salrios, que despencaram, com o aumento do
desemprego nessa faixa da populao ocupada. Em 2002, a queda de renda dos
trabalhadores, com terceiro grau completo ou incompleto, foi de 24,6%, em relao a 1981,
declnio apenas menor do que o rendimento percebido por trabalhadores com segundo grau,
que foi de 36,1%, nos anos analisados. Para aquele autor, as principais conseqncias
sociais da estagnao econmica apurada pela pesquisa so a marginalizao dos operrios
e o desemprego dos trabalhadores com maior nvel de escolaridade.

6 Resultados da Pesquisa sobre as Motivaes do Funcionrio para Ingressar
numa Carreira Tpica de Estado Perodo 1970-2004
perceptvel que a estruturao do quadro de servidores das carreiras tpicas de Estado
decorrente de um esforo de vrios anos, tanto de treinamento, quanto de reajuste de
remunerao, e realizao regular de concursos pblicos. Assim, antes de apresentar os
resultados das entrevistas com os integrantes dessas carreiras, nos propomos a fazer
algumas consideraes sobre o tamanho e as principais caractersticas das mesmas.

Tendo como propsito tornar mais claro a viso do quantitativo e idade mdia dos
servidores pblicos federais civis ativos do Poder Executivo, por nvel de escolaridade do
servidor, apresentamos a seguir os dados consolidados na tabela 7.

Tabela 7 - Quantitativo e idade mdia dos Servidores Pblicos Federais Civis Ativos do Poder
Executivo, por nvel de escolaridade do Servidor - SIAPE
Posio - Jul/2004
__________________________________________________________________________________________________________
Quantitativo de Servidores Participao percentual dos servidores civis Idade Mdia
__________________________________________________________________________________________________________
Analfabeto 33 0,0 50
Alfabetizado semcursos regulares 7.739 1,6 54
Primeiro grau incompleto 29.381 6,2 51
Primeiro grau 40.382 8,5 48
Segundo grau ou tcnico 141.141 29,7 44
Superior 204.813 43,1 48
Aperfei./ Espec./ Ps-Graduao 12.070 2,5 45
Mestrado 17.177 3,6 47
Doutorado 1 22.389 4,7 54
No Classificada 1 0,0 53
475.126 100,0 45
_________________________________________________________________________________________________________________________
Fonte: SRH/MP.
1 - Inclui Phd, Livredocncia ePs-doutorado.
Informao solicitada quando o servidor ingressa no servio pblico, significaquepoder no estar atualizadaemdecorrnciadareduzidaperiodicidadeda
atualizao desta informao.
2 - No constainformao denvel deescolaridadeno cadastro do SIAPE

Para uma melhor percepo da estrutura salarial das carreiras da Administrao Pblica
Federal, e em particular a Carreira Tpica de esto Governamental, apresentamos a seguir
os valores dos vencimentos iniciais e finais das citadas carreiras.


Tabela 8 - Estrutura Salarial das Carreiras da Administrao Pblica Federal - SIAPE
Posio - Jul/2004
_________________________________________________________________________

Vencimentos (R$ correntes) Inicial Final ( * ) % de Amplitude 1
Gesto

-AnalistaPlanej.Oramento / Finanas eControle/ Gestor - NS 5.049,78 7.335,32 45
-AnalistadeComrcio Exterior NS 5.049,78 7.335,32 45
- Tcnico dePlanejamento P-1501 DO Grupo TP-1500 - NS 5.049,78 7.335,32 45
- Tcnico dePlanejamento ePesquisado IPEA - NS 5.049,78 7.335,32 45
- Demais Cargos deNvel Superior do IPEA 5.049,78 7.335,32 45
- Demais Cargos deNvel Intermedirio do IPEA 2.042,01 2.946,93 44
- Tcnico Planejamento, Oramento / Finanas eControle 2.042,01 2.946,93 44

Auditoria

- Auditor-Fiscal da ReceitaFederal - NS 5.310,75 7.707,91 45
- Tcnico da Receita Federal 3.937,83 5.182,09 32
- Auditor-Fiscal da Previdncia Social - NS 5.310,75 7.707,91 45
- Auditor-Fiscal do Trabalho - NS 5.310,75 7.707,91 45

Diplomacia

- 3 Secretrio a Ministro 1Classe- NS 4.941,05 7.100,63 44
- Oficial deChancelaria- NS 2.766,92 3.821,56 38
- AssistentedeChancelaria - NI 598,03 1.409,47 136

Jurdica

- Procurador Federal - NS 6.163,34 7.961,21 29
- Procurador da Fazenda Nacional NS 6.163,34 7.961,21 29
- Advogado da Unio - AGU - NS 6.163,34 7.961,21 29
- Procuradores daProcuradoria Especial da Marinha - NS 4.241,27 7.461,20 76
- Defensor Pblico da Unio - NS 6.163,34 7.961,21 29
- Quadro Suplementar emExtino 6.163,34 7.961,21 29

Advocacia-Geral da Unio-AGU

- Quadro dePessoal daAGU NS 2.906,45 3.690,74 27
- Quadro dePessoal daAGU - NI 1.879,77 2.210,31 18
- Quadro dePessoal daAGU - NA 1.365,17 1.365,17 0
___________________________________________________________________________________________________________________________
Fonte: SRH/MP.
NS - Nvel Superior / NI - Nvel Intemedirio / NA - Nvel Auxiliar
(*) Limitado ao subsdiomensal dosMinistrosdo Supremo Tribunal Federal (art.1daEmendaConstitucional n

As carreiras tpicas de Estado - que so aceitas por uma parcela significativa de estudiosos
da rea como essenciais para o servio pblico -, so responsveis pelas atividades que
requerem maior capacitao e concentrao nas reas relativas Administrao Pblica.
Destaca-se entre as principais carreiras relativas Administrao Pblica, as de gesto,
auditoria e jurdica. Estas carreiras, em 2002, tinham na ativa um total de 27.040 servidores
(MP/SRH, 2002)
6
. Alm disso, h um quadro especializado em autarquias, especialmente
as novas agncias reguladoras. As citadas agncias reguladoras, alm de terem a diretoria
com mandato fixo, possuem um corpo tcnico de crescente capacitao.

No caso especfico desta pesquisa, iremos nos concentrar na carreira de gesto, que tinha
em 2002 um nmero superior a 2.000 funcionrios de nvel superior, em particular nas

6
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Secretaria de Recursos Humanos, Boletim Tcnico de
Pessoal, abril de 2002.
carreiras analista de comrcio exterior; analista de planejamento e oramento Secretaria
de Oramento, Finanas e Controle Tesouro Nacional e Controle Interno; especialistas
em Polticas Pblicas e Gesto Gestores, e tcnico de planejamento e pesquisa do
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA. O corpo de gesto razoavelmente
jovem, visto que em 2002, a maioria de seus membros (61%) estava com idade at 40 anos,
e ao mesmo tempo com experincia e condies de continuidade. Observa-se que 41% do
total dos integrantes dessa carreira estavam na faixa etria de 31 a 40 anos (MP/SRH,
2002).

Na rea econmica, em particular na rea de gesto governamental, podemos destacar as
seguintes carreiras tpicas:

a) Analista de Finanas e Controle do Tesouro Nacional, que em 2002 contava com 1043
servidores de nvel superior, em grande parcela detentores de ttulos acadmicos de mestre
e doutor. Esta carreira responsvel pela administrao, entre outras atividades, da dvida
nacional e dos pagamentos do governo, sendo que diversos dos seus integrantes tambm
atuam em outros rgos do governo federal.

b) Analista de Planejamento e Oramento, da Secretaria de Oramento Federal. Esta
carreira responsvel pela elaborao, entre outras atividades, do oramento da Unio.

c) Especialista em Polticas Pblicas e Gesto. Esta carreira, vista como uma carreira de
atividades polivalentes, iniciada em 1990, tem por objetivo prover aos vrios rgos da
Administrao Pblica de funcionrios altamente qualificados com capacidade de atuar em
mltiplas reas.

d) Tcnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA. Esta carreira vista como uma carreira de
atividades orientada para o planejamento governamental de mdio e longo prazo, alm de
realizar pesquisas aplicadas nas reas econmicas e sociais. Os seus integrantes atuam,
desde a dcada de 70, em vrios rgos da Administrao Pblica Federal, nos governos
estaduais e municipais. vista como um corpo de funcionrios altamente qualificados, com
capacidade de atuar em mltiplas reas. reconhecida como uma escola de formao de
secretrios estaduais, secretrios-executivos e ministros.

6.1 As Mudanas Ocorridas no Perfil dos Membros das Carreiras Tpicas de Estado

Tendo como propsito identificar se ocorreu de fato mudanas no perfil dos integrantes das
carreiras tpicas de Estado no Brasil, nos ltimos 30-35 anos, buscamos realizar, alm das
pesquisas qualitativas, uma pesquisa de campo, semi-estruturada, na qual procurou-se obter
algumas informaes relevantes sobre os membros do corpo tcnico de gesto do governo
federal. O segmento escolhido foi de gesto governamental, com destaque para as carreiras
de tcnico de planejamento e pesquisa do IPEA, analista de polticas pblicas e gesto
governamental e analista de oramento, finanas e controle. Os funcionrios entrevistados
que ingressaram na dcada de 70, em sua maioria 70%, esto aposentados. A citada
pesquisa, que em princpio tinha como propsito entrevistar a totalidade dos mais 2.000
funcionrios pblicos que ocupavam cargos na citada carreira, em 2002. Essa alternativa foi
descartada por motivos normativos, legais e de financiamento.

O perodo de 1970 a 2004 foi delimitado em funo dos seguintes aspectos: a dcada de 70
foi uma fase de acelerado crescimento da economia do pas - denominada de milagre
brasileiro -, em que o setor pblico busca atrair novos talentos pagando salrios atraentes;
a dcada de 80 identificada como a dcada perdida em decorrncia da crise fiscal do
Estado brasileiro, em que o servidor pblico sofreu um forte processo de arrocho salarial e
de desvalorizao; e o perodo da dcada de 90 e os dois primeiros anos do sculo XXI,
especialmente no governo Fernando Henrique (1995-2002), verifica-se uma retomada
poltica de revalorizao e modernizao da Administrao Pblica (Matias-Pereira, 2002).
Nesse perodo foram criadas diversas carreiras tpicas de Estado, e com elas a preocupao
de retomar a poltica de revalorizao dos funcionrios - pagando melhores salrios, iguais
ou mais elevados do que as pagas pelo setor privado -. Percebe-se que essas mudanas
introduzidas nas polticas de recursos humanos e de salrios passaram a atuar como fatores
de atrao de novos talentos para o setor pblico federal.

6.2 - Metodologia da Pesquisa de Campo

Buscou-se separar os entrevistados em trs dcadas diferentes (com 100 pessoas por
dcada), de forma a tornar representativa amostra de funcionrios pblicos que ingressaram
no Servio Pblico nas dcadas de 70, 80 e 90. As carreiras priorizadas na pesquisa foram
os funcionrios da rea de gesto, em especial, os analistas planejamento e oramento,
analistas de finanas e controle, especialistas em polticas pblicas e gesto, e os tcnicos
de planejamento e pesquisa do IPEA. O nmero de funcionrios que ingressaram na dcada
de 70 - em sua maioria funcionrios que j esto prximos da aposentadoria -, atingiu um
total de 102 entrevistados. Os entrevistados da dcada de 80 atingiu um total de 104, os da
dcada de 90 chegou a um total de 103 questionrios. Para equilibrar a pesquisa optou-se
por descartar de forma aleatria os questionrios que excederam o total de 100 dos extratos
de entrevistados nas dcadas de 70, 80 e 90.

Na primeira parte do questionrio semi-estruturado objeto da pesquisa buscou identificar as
razes da opo do funcionrio para ingressar numa carreira tpica de Estado, na dcada em
que realizou o concurso pblico. O questionrio fechado em relao escolha para
ingressar no setor pblico fez as seguintes perguntas: a sua opo pela carreira foi motivada
por vocao profissional, pela atratividade salarial, pela estabilidade, e outros. As
entrevistas mostraram os seguintes dados:

As entrevistas qualitativas, conforme demonstra a tabela 7 apresentada a seguir, permitiu
identificar no item I, as razes da opo do funcionrio para ingressar numa carreira tpica
de Estado, na dcada em que ingressou no servio pblico; no item II, identificam-se as
qualificaes acadmicas do funcionrio de uma carreira tpica de Estado, na dcada em
optou pelo setor pblico; e, no item III ficou delineado o nvel de renda familiar do
funcionrio da carreira tpica de Estado, na dcada em que entrou para o servio pblico.
Em relao ao nvel de renda procurou-se estimular que identificasse em que patamar a sua
famlia situava-se em termos de renda na poca em que ingressou no setor pblico. Na
ocasio foram ofertados aos entrevistados os parmetros renda familiar mensal das
classes: A, B, C, D e E - para que pudesse identificar a sua classe de renda
7
.
As avaliaes das entrevistas qualitativas permitiram identificar que as principais
motivaes para a escolha da carreira foram as seguintes:

Tabela 9: Sntese da Pesquisa Qualitativa sobre as Razes da Escolha de uma
Carreira Tpica de Estado Perodo 1970-2004
_________________________________________________________________________
Dcada 1970/1979 1980/1989 1990/2004
_________________________________________________________________________
N Entrevistas 10 10 10
_________________________________________________________________________
I. Motivao (em percentual):
Opo profissional 10 20 10
Salrio 70 50 70
Estabilidade 20 30 20
Total 100,0 100,0 100,0

II. Nvel de Escolaridade:
Superior (apenas) 60 40 20
Especialista 10 10 0
Mestrado 20 30 40
Doutorado 10 20 30
Total 100,0 100,0 100,0

III. Nvel de Renda Familiar (1):
Classe A 10 20 10
Classe B 30 30 40
Classe C 50 50 30
Classe D 10 10 10
Classe E - - -
Total 100,0 100,0 100,0
_________________________________________________________________________
Fonte: Pesquisa sobre as razes da escolha para ingressar numa Carreira Tpica de Estado Perodo 1970-2004, realizadas pelo autor em
Braslia e Rio de J aneiro. Registre-se que nestas cidades est concentrada a maior parcela dos segmentos de funcionrios entrevistados.
Veja: Boletimde Pessoal, MPOG/SRH, abril de 2002.

Os resultados da pesquisa evidenciam que o interesse em fazer carreira na Administrao
Pblica modificou-se significativamente nos anos 80 com a crise fiscal que se abateu sobre
o Estado brasileiro, provocando uma perda acelerada de prestgio dos servidores pblicos.
A crise econmica, que trouxe no seu bojo uma inflao crnica, resultou no achatamento
dos salrios e na reduo dos recursos destinados a modernizar rgos e instituies
pblicas. Por sua vez, surgiram novas oportunidades de trabalho na iniciativa privada, em

7
Em termos esquemticos, definimos a escolha em cinco nveis de renda, tendo como fontes o PNAD e o
IBGE: a classe A (mdia alta), com renda familiar acima de 20 salrios-mnimos (R$ 5.000 por ms); a classe
B (mdia - mdia), entre 10 e 20 salrios-mnimos (de R$ 2.500 a R$ 5.000); a classe C (mdia), entre 4 e 10
salrios mnimos (de R$ 1.000 a R$ 2.500); a classe D (a massa trabalhadora), entre 2 e 4 salrios-mnimos
(renda de R$ 500 a R$ 1.000); e a classe E (trabalhadores precrios ou miserveis), com menos de 2 salrios-
mnimos (abaixo de R$ 500).

particular para os profissionais com boa qualificao e com talento. Essas mudanas
provocaram, ainda, uma significativa fuga de talentos dos profissionais que j atuavam no
setor pblico, e estimulou o surgimento de manifestaes preconceituosas de que concurso
pblico era para os fracassados. Nesse intervalo pode-se verificar que os vencimentos de
cerca de duas dezenas de carreiras tpicas de Estado tiveram aumentos acima de 50% e, em
alguns casos, ultrapassaram 400%
8
.

Com a nova poltica salarial do setor pblico que um servidor com nvel universitrio na
primeira metade da dcada de 90 recebia 5% menos que a mdia do setor privado. Em 2004
a sua remunerao representava 16% acima do salrio pago pelo setor privado. As polticas
implementadas pelos governantes na ltima dcada, orientadas para a valorizao das
carreiras tpicas de Estados, modificaram o cenrio no setor pblico, que voltou a ser
atraente, atraindo de novo para seus quadros servidores com um maior nvel de
qualificao. Assim, essas carreiras tpicas passaram a atrair nos ltimos anos novos
talentos profissionais, oriundos das universidades, bem como de profissionais liberais e do
setor privado, que chegam ao setor pblico com um elevado nvel de qualificao
acadmica e de experincia profissional
9
. Enquanto os primeiros esto numa faixa etria
inferior a 30 anos, estes ltimos situam-se num patamar superior a 45 anos de idade. As
evidncias mostram que a mudana no perfil dos integrantes dessas carreiras tpicas de
Estado est contribuindo para a modernizao e a melhoria na qualidade dos servios
pbicos ofertados pela Administrao Pblica brasileira nas reas objetos deste estudo.
Verifica-se que, na dcada de 80, as classes A e B tinham no servio pblico uma
alternativa de carreira profissional secundria. Esse quadro altera-se profundamente na
dcada de 90 e incio deste sculo. Podemos afirmar que essas polticas contriburam de
maneira clara para elevar o conceito das carreiras pblicas entre os brasileiros de melhor
renda e maior grau de instruo, desde a dcada de 70. Devemos recordar que, naquela
dcada o processo de atrao era resultado do elevado nmero de fundaes e empresas
estatais, responsveis em absorver uma grande parcela dos melhores profissionais do pas.
Podemos citar, como exemplo, a carreira tpica de tcnico de planejamento e pesquisa do
IPEA, que na dcada de 70 tinha vencimentos 30% acima do setor privado, e seus
funcionrios recebiam um total de 17 salrios por ano (www.ipea.gov.br).

8
Constata-se que a reforma do Estado atuou em duas frentes: elevou a remunerao nas carreiras
consideradas fundamentais, promovendo mudanas nas atribuies de muitos cargos para aumentar a
motivao no trabalho e acabou com o estigma de que no h chances de crescimento profissional na
Administrao Pblica. As gratificaes por tempo de servio, que no estimulavam a melhoria da qualidade
do servio, foram extintas e substitudas por sistemas de aumentos baseados em avaliaes do desempenho
individual. O estmulo para a consolidao da formao acadmica do servidor pblico (mestrado e
doutorado) pode ter reflexos positivos nos vencimentos, em at 40%.
9
Para Matias-Pereira (2002), inegvel que a iniciativa privada est mais apta para premiar o talento
individual, e as possibilidades de alcanar o topo das carreiras costumam ocorrer numa velocidade maior. Por
sua vez, a competio no setor privado muito forte e o sistema de proteo da estabilidade no emprego
bastante frgil. Diante desse cenrio tem crescido nos ltimos anos o interesse de inmeros profissionais
qualificados e talentosos em fazer concurso para ingressar numa carreira tpica de Estado.
Concluses

A Reforma do Estado, conforme buscamos evidenciar, um processo de extrema
complexidade e que demanda profundos e detalhados estudos. Seu processo de
reestruturao implica, efetivamente, na reavaliao de prticas e valores que esto
arraigados em nossa sociedade. A diversidade bibliogrfica nacional e internacional aqui
mencionadas sobre os diferentes enfoques tericos, estratgias, instrumentos e medidas
reformadoras demonstram, por sua vez, que no existe uma reforma que possa ser copiada
como modelo, mas sim princpios e orientaes que se ajustam capacidade poltica e
institucional existente em cada realidade nacional. Esta constatao nos permite argumentar
que, qualquer que seja a soluo, passar por um amplo e srio projeto de conscientizao
da sociedade brasileira, em particular, de mudana cultural e de educao para a cidadania.
Nesse contexto, a priorizao da transparncia na gesto do setor pblico surge como uma
ao imprescindvel.
As anlises e os dados das pesquisas contidas neste estudo permite-nos sustentar que houve
uma mudana sensvel no perfil dos funcionrios que optaram por atuar numa carreira
tpica de Estado no Brasil nos ltimos 30-35 anos. As alteraes ocorridas na economia
aumento do desemprego, elevao dos salrios pagos pelo setor pblico em relao ao setor
privado e a estabilidade no emprego -, foram os principais fatores por atrair na dcada de
90 e incio deste sculo os integrantes das classes A (mdia alta) e da classe B (mdia -
mdia) brasileira para trabalhar nas atividades de gesto governamental do setor pblico
federal.
Observamos, por fim, que est em curso no Brasil um acelerado processo de mudanas na
forma de gesto pblica, que so traduzidas pelas significativas transformaes nas relaes
Estado/sociedade e das formas tradicionais de administrao do bem pblico. No segmento
analisado aqui gesto governamental apesar de no existirem estudos recentes medindo
o nvel de desempenho do segmento, torna-se possvel especular que as carreiras tpicas de
Estado esto contribuindo para aumentar a qualidade dos servios pblicos ofertados
populao brasileira em nvel federal
10
.

Bibliografia

ABRUCIO, Fernando Luiz. O impacto do modelo gerencial na administrao pblica: um breve
estudo sobre a experincia internacional recente, Braslia: Cadernos ENAP n. 10, 1997.
ARBS, Xavier, e GINER, Salvador. La gobernabilidad, ciudadana y democracia en la
encrucijada mundial, Madrid: Siglo XXI, 1993.
ARROW, K.J . The economics of agency; en: Pratt, J . /Zeckhauser, R. (Eds). Principals and Agents:
The Structure of Business. Boston: Harvard Business School Press. pp. 37-51, 1985.

10
Observa Marconi (1999:199), que la nueva forma de intervencin del Estado implica un cambio
significativo en la poltica de recursos humanos, o dicho en otras palabras, la reforma del Estado requiere una
reestructuracin de la administracin pblica, de la cual la gerencia de recursos humanos es un componente
fundamental. La estrategia bsica en relacin con este tpico de la reforma consiste en un cambio en la
composicin de la fuerza de trabajo y en su forma de actuacin, que debe estar basada en los principios de la
administracin gerencial.
BHAGWATI, J agdish. Directly unproductive, Profit-Seeking (DUP) Activities, Journal of
Political Economy 90, n 5, p. 988-1002, October 1982.
BARRO, Robert J ., Economic growth in a cross-section on countries, Quartely Journal of
Economics 106, n. 2, p. 407-443, 1991.
BIRDSALL, N., Graham, C., and Sabot, R.(Eds.). Beyond Trade Offs. Market Reform and
Equitable Growth in Latin America, Washington, DC: IDB-Brooking Press, 1998.
BRASIL, Presidncia da Repblica do, Mensagem ao Congresso Nacional, Braslia: PR, 2002.
______. MARE. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, PR/Cmara da Reforma do
Estado, Braslia: Mare, 1995.
______. MPOG. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Os Servidores Pblicos:
Continuidade e Mudana. Assessoria Econmica/MPOG, Braslia, 26 junho 2002.
www.planejamento.gov.br/arquivos_down/assec/serv_publ_continuidade_mudanca.pdf.
Pesquisa feita em 01.12.2004.
______. MPOG. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Boletim de Pessoal,
MPOG/SRH, Braslia, abril de 2002.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do estado para a cidadania: A reforma gerencial
brasileira na perspectiva internacional, So Paulo: Ed. 34, 1998.
________. A reforma do Estado dos anos 90: Lgica e Mecanismos de Controle, Cadernos do
MARE, n. 1, Braslia: MARE, 1997.
_______ . Crise Econmica e Reforma do Estado no Brasil. So Paulo: Editora 34, 1996.
________. A reforma gerencial de 1995, em Belmiro V. J obim Castor, L. C. Bresser Pereira e
outros, Burocracia e reforma do Estado, Cadernos Adenauer, N. 3, So Paulo: Fundao Konrad
Adenauer, p. 29-45, 2001.
_______, e Peter Spink (orgs). Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial. Rio de
J aneiro: FGV Editora, 1998.
BORDENAVE, J . E. D. O que participao, So Paulo: Brasiliense, 1995.
BURKI, S. J . e PERRY, G. E. Beyond the Washington Consensus: Institutions Matter, Washington,
DC: The World Bank, 1998.
BUCHANAN, J . M. Ensayos sobre economa poltica, Mxico: Alianza Editorial Mexicana, 1990.
_____, Limits of liberty: between anarchy and leviathan, Chicago: The University of Chicago Press,
1975.
CHEVALIER, J acques. L mithe de la transparence Administrative, Centre Universitaire de
Recherces Administratives et Politiques de Picardie, Informacion et Transparence Administrative,
Paris: PUF, 1988.
CLAD. Uma nova gesto pblica para a Amrica Latina, Caracas: Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo, 1998. www.clad.org. Pesquisa feita em 12.11.2004.
COASE, R. H. The nature of the firm, Economica, v. 4, p. 386-405, 1937.
_____. The Firm, the Market and the Law, Chicago: The University of Chicago Press, 1988.
CROZIER, M. Estado modesto. Estado moderno: Uma estratgia para uma outra mudana,
Braslia: Funcep, 1989.
_______. Cmo reformar al Estado. Tres pases, tres estrategias: Suecia, J apn y Estados Unidos,
Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1992.
DAHL, Robert e LINDBLOM, C. Politics, Economics and Welfare, London: Transaction
Publishers, 1992.
DAVIS, Glyin and WOOD, Terry. "Is there a future for contracting in the Australian Public Sector"
in Australian Journal of Public Administration, 57 (4): 85-97, 1998.
DE FERRANTI, David; Guillermo Perry; Indermit Gill; Luis Servan, Asegurando el futuro en uma
economia globalizada, Banco Mundial, 2000.
DEMO, P. Participao conquista, So Paulo: Editora Cortez, 1995.
ELLIOT, Kimberly Ann (org.). A corrupo e a economia mundial, Braslia: Editora Universidade
de Braslia, 2002.
EVANS, Peter, Predatory, developmental and other apparatuses: a comparative political economy
perspective on the third world State, Sociological Forum, vol. 4, numb. 4, 1989.
____, The state as problem and solution: Predation, imbibed autonomy, and structural change, en
S. Haggard y R.R. Kaufman, The politics of economic adjustment: international constraints,
distributive conflicts, and the state, Princeton University Press, Princeton, 1992.
FEDDERKE, J . and KLITGAARD, R. Economic growth and social indicators: An exploratory
analysis, Unpublished, March 1996.
FIGUEIREDO, A. & LIMONGI, F. Presidential power, legislative organization, and party
behavior in Brazil, Comparative Politics, UNICAMP/CEBRAP, vol. 32, n. 2, p. 151-170, 2000.
FLEISCHER, David. "Financiamento de Campanhas Polticas", in PEDONE, Luiz (ed.) Sistemas
Eleitorais e Processos Polticos Comparados: A promessa de democracia na Amrica Latina e
Caribe. Braslia: OAS/UnB/CNPq, p. 243-259, 1993.
______ . Reforma Poltica e financiamento das campanhas eleitorais, em SPECK, B. W.,
FMI. Balance of payments statistics, Yearbook, part 2, Washington, D.C.: IMF, 1994.
______ . Official financing for developing countries, World Economic and Financial Surveys,
Washington, D.C.:IMF, 1995.
______ . Unproductive public expenditures: A programmatic approach to policy analysis, Pamphlet
Series 48, Washington, D.C.:IMF/Fiscal Affairs Department, 1995.
GIDDENS, Anthony. Mundo em descontrole, Rio de J aneiro: Editora Record, 2000.
INDERMIT S. GILL , Brazil Stabilization Fiscal Adjustment and Public Employment Reform,
mimeo, 1997.
HUNTINGTON, S. P. Political order in changing societies, New Haven: Yale University Press,
1968.
HAYECK, Friedrich August von. The Constitution of liberty, Routledge & Kegan Paul, London,
1960.
_____, Law, legislation and liberty: a new statement of the liberal principles of justice and political
economy, Routledge & Kegan Paul, London, 1973.
_____, Los fundamentos de la libertad, Unin Editorial, Madrid, 1975.
_____, Camino de servidumbre, Alianza Editorial, Madrid, 1978.
HELD, David, Democracia y el nuevo orden internacional, en Rafael del guila, Fernando
Vallespn y otros, La democracia en sus textos, Alianza Editorial, Madrid, pp. 503-520, 1998.
HUNTINGTON, Samuel P., A ordem poltica nas sociedades em mudana, So Paulo: Forense
Universitria, 1975.
_____, A terceira onda: A democratizao no final do sculo XX, Editora tica, So Paulo, 1994.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). Subsdios para reforma do
Estado: O novo pacto federativo, 4 Volumes, Rio de J aneiro: IBAM, 1994.
J AGANNATHAN, N. V. Informal markets in developing countries, Oxford: Oxford University
Press, 1987.
J ARDIM, J . M. Transparncia e opacidade do Estado no Brasil: Usos e desusos da informao
governamental, Rio de J aneiro: EdUFF, 1999.
J OHNSTON, Michael. Agentes pblicos, interesses particulares e democracia sustentvel: Quando
poltica e corrupo se unem, em ELLIOT, Kimberly Ann (org.). A corrupo e a economia
mundial, Editora Universidade de Braslia, Braslia, p. 59-102, 2002.
KEEFER, P. and KNACK, S. Institutions and economic performance: Cross-country tests using
alternative institutional measures, Economic and Politics 7, n 3, p. 207-227, 1995.
KLITGAARD, Robert E. Controlling corruption, Berkeley: University of California Press, 1988.
(Trad. port: A Corrupo sob controle. Rio de J aneiro: J orge Zahar Editora, 1994).
KRUEGER, Anne O. The political economy of rent-seeking society, American Economic Review
64, n 3, p. 291-303, J une 1974.
MACNEIL, I. R. The Many Futures of Contracts, California Law Review, v. 47, pp. 691-816,
1974.
______. Contracts: Adjustment of Long-Term Economic Relations udder Classical, Neoclassical,
and Relational Contract Law, Northwestern University Law Review, n. 72, pp. 854-906, 1978.
MAINWARING, S. Multipartism, robust federalism and presidencialism in Brazil. in
MAINWARING, S. e SHUGART, M. Presidencialism and democracy in Latin America,
Cambridge: Cambridge University Press, 1997.
______. Polticos, partidos e sistemas eleitorais, em Novos estudos, So Paulo: CEBRAP, n. 29,
p. 34-58, 1991.
MALEM SEA, J orge Francisco. Globalizacin, comercio internacional y corrupcin, Gedisa,
Barcelona, 2000.
MARCONI, Nelson. El fortalecimiento de las carreras de Estado: la experiencia brasilea,
Reforma y democracia. Revista del CLAD PUBLICACIN: Caracas, CLAD, 15 de octubre de
1999, p. 181-203.
MARCONI, Nelson. A formao dos salrios nos setores pblico e privado. Tese de Doutorado
(Economia de Empresas), Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, 2001.
MARCONI, Nelson. A evoluo do perfil da fora de trabalho e das remuneraes nos setores
pblico e privado ao longo da dcada de 1990, Revista do Servio Pblico, Ano 54, n. 1, 126p., J an-
Mar 2003.
MATIAS PEREIRA, J . Polticas de austeridad y gobernabilidad; El caso de la aplicacin del
programa de ajuste estructural y de estabilizacin en el Brasil, tesis doctoral, Madrid: UCM /
Instituto Universitario Ortega y Gasset, CD-ROOM, 2001.
_____ . Reforma do Estado e Transparncia: Estratgias de controle da corrupo no Brasil, VII
Congresso do CLAD sobre a Reforma do Estado e da Administrao Pblica, Lisboa, 8-11 de
outubro, p. 1-32, 2002.
______. Finanas Pblicas: A poltica oramentria no Brasil, 2 edio, So Paulo: Editora Atlas,
2003a.
______. Economia Brasileira, So Paulo: Editora Atlas, 2003b.
_____ . Reforma do Estado e Controle da Corrupo no Brasil, Revista de Administrao
Mackenzie, n 1, p. 39-58, 2003c.
MAURO, Paolo. Corruption and Growth, Quarterly Journal of Economics 110, n 3, p. 681-712,
August 1995.
______, Os efeitos da corrupo sobre o crescimento, investimentos e gastos do governo: Uma
anlise de pases representativos, em ELLIOT, Kimberly Ann (org.). A corrupo e a economia
mundial, Braslia: Editora Universidade de Braslia, p. 135-167, 2002.
MEDEIROS, Paulo H. R. e MATIAS-PEREIRA, J os. Controle Social no Brasil: Confrontando a
teoria, o discurso oficial e a legislao com a prtica, Revista do TCU, n 98, p. 63-72, out/dez
2003.
MERTON, Robert K. Teoria y estructuras sociales, Mxico-Buenos Aires: Fondo de Cultura
Econmica, 1964.
MILLS, C. Wright. A nova classe mdia. Rio de J aneiro, Zahar, 1969.
NAM, Moiss. The corruption eruption, Brown Journal of World Affairs 2, n 2, p. 245-261,
Summer, 1995.
NORTH, D. (1990). Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge:
Cambridge University Press, 1990. (Trad. Esp: Instituciones, cambio institucional y desempeo
econmico. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1995).
______. Estructura y cambio en la historia econmica, Madrid: Alianza Universidad, 1984.
O'DONNELL, G. El impacto de la globalizacin econmica en las estrategias de reforma
institucional y normativa. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo, 1996.
OCDE. "Ethics in the Public Service Current Issues and Practice". Public Management Occasional
Papers, 1996. www.oecd.org/puma. Pesquisa feita em 23.03.2004.
OCDE. "Information Technology as an Instrument on Public Management Reform: A Study of five
OECD Countries", 1998.
OEA. Inter-American Convention Against Corruption, Washington, D.C.: OAS, 1996.
OCDE. (Organization for Economic Co-operation and Development). Conveno sobre o Combate
da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais Internacionais,
Paris: OECE, 17.12.1997.
______. Trust in government: Ethics measures in OECD countries, Paris: OCDE, 2000.
OCDE, BID e Transparncia Brasil. Anais do Seminrio: tica como Instrumento de Gesto I
Encontro de Representantes Setoriais da Comisso de tica Pblica, Braslia: CEP/PR, 2001.
OLSON, M. The logic of collective action, Cambridge: Harvard University Press, 1965.
______, The Rise and Decline of Nations, New Haven: Yale University Press, 1982.
OSBORN, David e GAEBLER, Ted. Reinventando o Governo,6. Edio, Braslia: MH
Comunicao, 1995.
PRATT, J . e ZECKHAUSER, R. (Eds). Principals and Agents: The Structure of Business, Boston:
Harvard Business School Press, 1985.
PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO (PNUD). A Democracia
na Amrica Latina, PNUD/Latinobarmetro, Santiago, abril, 2004.
PRZEWORSKI, Adam, Democracia y mercado, Cambridge: Cambridge University Press, 1995.
_______, Fernando Limongi, J os A. Cheibub e Michael E. Alvarez, Democracy and development,
Cambridge University Press, Cambridge, 2001.
RAWLS, J ohn, A theory of justice, 2 edicin, Oxford: Clarendon Press, 1972.
_____, Sobre las libertades, Barcelona: Paids, 1990.
_____, Political liberalism, New York: Columbia, 1993.
_____, Libertad, igualdad y derecho, Barcelona: Planeta, 1994.
REIS, Elisa P. y Z. B. Cheibub, Pobreza, desigualdades y consolidacin democrtica, Dados,
Revista de Ciencias Sociales, Vol. 36, nm. 2, pp. 233-258, 1993.
_____, Governabilidade e solidariedade, em Licia Valladares e Magda Prates Coelho (orgs.),
Governabilidade e pobreza no Brasil, Editora Civilizao Brasileira, pp. 49-64, 1995.
ROSE-ACKERMAN, Susan. Corruption: A study in political economy, New York: Academic
Press, 1978.
_____ . A economia poltica da corrupo, em ELLIOT, Kimberly Ann (org.). A corrupo e a
economia mundial, Editora Universidade de Braslia, Braslia, p. 59-102, 2002.
ROSS, S.A. The Economic Theory of Agency: The Principal's Problem; en: American Economic
Review, Papers and Proceedings. 63: pp. 134-139, 1973.
______. Principles of Antitrust Law. New York: The Foundation Press, 1993.
REZENDE, F. Finanas pblicas, So Paulo: Atlas, 1994.
SILVA, M. F. Gonalves da. Corrupo e desempenho econmico, em SPECK, B. W.,
SIMON. H. A. Theories of bounded rationality, in MCGUIRE, C. B.; RADNER, R. (Eds.).
Decision and organization, New York: American Elsevier, 1972.
______. Rationality in Psychology and Economics, Journal of Business, 59: pp. 209-224, 1986.
SHLEIFER, A. and VISHNY, R. W. Politicians and firms, Discussion Paper 1686, Harvard
Institute of Economics Research, J une, 1994.
______. Corruption, Quarterly Journal of Economics 108, Issue 3, n 434, p. 599-617, August
1993.
SMITH, Adam. The Wealth of Nations, Chicago: The University of Chicago Press, 1976.
STIGLITZ, Joseph E., La economa del sector pblico, Barcelona: Antoni Bosch, 1988.
______. More instruments and broader goals: Moving toward the post-Washington Consensus,
1998 Wider Annual Lecture, Helsinki, 1998.
_____. La grande dsillusion. Les checs de la mondialisation, Ed. Fayard, Paris, 2002a.
_____. As estranhas razes do FMI, Livre Pensar, Correio Braziliense, 19 maio 2002, pp. 3-7.
______, Os EUA e a legislao de falncias, artigo, Valor Econmico, 12-14 abr. 2002, p. A15.
______, Globalization and its discontents, New York: W.W. Norton & Co., 2002b.
______, et al. The Economic Role of the State, Oxford: Basil Blackweel, 1990.
TULLOCK, G. The economics of special privilege and rent-seeking, Kluwer Academic Press, 1990.
_____, Le march politique, analyse conomique des processus politiques, Economica, Pars, 1978.
WEBER, Max (1864-1920), El sentido de la neutralidad valorativa de las ciencias sociolgicas y
econmicas, en Max Weber, Ensayos sobre metodologa sociolgica, Eudeba, Buenos Aires,
1978.
____, Burocracia, en H.H. Gerth y C. Wright Milles, en Max Weber: Ensayos de sociologa
contempornea, Barcelona, 1972.
____ , Economa y sociedad. Esbozo de sociologa comprensiva (dos tomos), Mxico: Fondo de
Cultura Econmica, 1993.
_____, Escritos polticos, Madrid: Alianza Editorial, 1991.
WILLIAMSON, O. Mercados y Jerarquas: Su anlisis y sus implicaciones Antitrust, Mxico:
FCE, 1988a.
_____. The Economic Institutions of Capitalism. New York: The Free Press, 1975.
WORLD BANK. Bureaucrats in Business: The economics and politics of government ownership,
London: Oxford University Press for the World Bank, 1995.
_____. World Development Report. The State in a Changing World Washington, DC: BIRD, 1997.
_____. Helping countries combat corruption: The role of the World Bank, Washington, DC: BIRD,
September 2000.