Livro - 11 de Setembro - Web

Do 11 de Setembro de 2001
Guerra ao Terror
reflexes sobre o terrorismo no sculo XXI
Organizadores
Andr de Mello e Souza
Reginaldo Mattar Nasser
Rodrigo Fracalossi de Moraes
Guerra ao Terror
Organizadores
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Fundao pbl i ca vi ncul ada Secr et ar i a de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvol vi mento brasi l ei ro e di sponi bi l i za,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Marcelo Crtes Neri
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
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Chefe de Gabinete
Sergei Suarez Dillon Soares
Assessor-chefe de Imprensa
e Comunicao
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Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Guerra ao Terror
Organizadores
Braslia, 2014
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2014
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no
exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Do 11 de setembro de 2001 guerra ao terror : reexes sobre o
terrorismo no sculo XXI / organizadores: Andr de Mello
e Souza, Reginaldo Mattar Nasser, Rodrigo Fracalossi de
Moraes. Braslia : Ipea, 2014.
186 p. : grafs.
Inclui Bibliograa.
ISBN 978-85-7811-195-3
1. Terrorismo. 2. Poltica Internacional. 3. Relaes
Econmicas Internacionais. 4. Segurana. 5. Religio. 6.
Internet. 7. Crimes de Informtica. I. Souza, Andr de
Mello e. II. Nasser, Reginaldo Mattar. III. Moraes,
Rodrigo Fracalossi de. IV. Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada.
CDD 303.625
SUMRIO
APRESENTAO .......................................................................................... 7
INTRODUO .............................................................................................. 9
CAPTULO 1
A RELEVNCIA DO TERRORISMO NA POLTICA INTERNACIONAL
CONTEMPORNEA E SUAS IMPLICAES PARA O BRASIL ................................ 13
CAPTULO 2
PANORAMA DA POLTICA DE SEGURANA DOS ESTADOS UNIDOS
APS O 11 DE SETEMBRO: O ESPECTRO NEOCONSERVADOR E A
REESTRUTURAO ORGANIZACIONAL DO ESTADO ............................................ 45
Marcos Alan S. V. Ferreira
CAPTULO 3
AS FALCIAS DO CONCEITO DE TERRORISMO RELIGIOSO ............................. 65
CAPTULO 4
O IMPACTO ECONMICO DO 11 DE SETEMBRO ......................................89
Renato Baumann
CAPTULO 5
NINE/ELEVEN: REPERCUSSES NO PENSAMENTO EUROPEU ....................... 107
Lus Moita
CAPTULO 6
O PAQUISTO E O COMBATE AO TERRORISMO NA SIA MERIDIONAL:
ENTRE O INTERVENCIONISMO ESTADUNIDENSE E
A REGIONALIZAO DA SEGURANA ............................................................ 129
Edson Jos Neves Jnior
CAPTULO 7
A SECURITIZAO DO CIBERESPAO E O TERRORISMO:
UMA ABORDAGEM CRTICA ........................................................................... 161
Marco Cepik
Diego Rafael Canabarro
Thiago Borne
APRESENTAO
O 11 de Setembro marcou uma virada na histria das relaes e segurana
internacionais, no s pelo nmero de mortos e pelos meios utilizados no
ataque, mas, principalmente, por ter sido uma investida de grandes propores
dirigida ao territrio continental dos Estados Unidos potncia hegemnica
de um mundo que se configura como unipolar desde o final da Guerra Fria.
Os atentados anteriores desferidos contra o pas, inclusive aqueles de responsa-
bilidade da al-Qaeda contra embaixadas norte-americanas na frica e contra
uma embarcao militar dos Estados Unidos no Imen , no atingiram o
territrio continental, e sequer representaram uma ameaa quele territrio.
A viso do terrorismo contemporneo enquanto ameaa externa foi funda-
mentalmente modifcada pelo 11 de Setembro: evidencia-se mais assustadora ainda
por ter sido executada por indivduos que viviam nos Estados Unidos. A reao
do presidente George W. Bush de declarar guerra ao terror foi alvo de crticas se-
veras daqueles que ainda sustentavam o princpio ontolgico do realismo poltico,
originrio da Paz de Westflia, segundo o qual guerra e segurana internacional
pertencem esfera exclusiva dos Estados. Dado que a al-Qaeda no constitui um
Estado, declarar guerra a esta organizao, assim como ao terrorismo, foi considerado
inapropriado. Ademais, a natureza no estatal da al-Qaeda mina possibilidades de
retaliao, punio e, portanto, dissuaso nos moldes tradicionais, sobretudo em
se tratando de ataques suicidas. Neste contexto, no exagero afrmar que o 11 de
Setembro transformou o signifcado do terrorismo internacional.
Esta publicao constitui esforo para compreender a natureza, as implicaes
e os diferentes impactos dessa transformao. Embora muito tenha sido escrito sobre
o 11 de Setembro, poucas obras combinam o distanciamento histrico necessrio
para uma avaliao objetiva do real signifcado de eventos marcantes com o rigor
analtico de estudiosos das relaes internacionais. Este livro busca faz-lo a partir
de contribuies que investigam diversas dimenses do terrorismo contemporneo,
incluindo a conceitual, a da sua relevncia para o Brasil, a do papel da religio
como uma de suas motivaes essenciais, a dos seus efeitos econmicos, a dos seus
desdobramentos regionais, e a das novas tecnologias enquanto instrumento e alvo
de suas aes.
Marcelo Crtes Neri
Ministro da Secretaria de Assuntos Estratgicos
da Presidncia da Repblica (SAE/PR)
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
INTRODUO
Apesar de no constituir um fenmeno novo, o terrorismo internacional ganhou
mais relevncia na agenda poltica mundial a partir dos ataques de 11 de setembro
de 2001. Representariam estes ataques um ponto de infexo que inaugura a prtica
de um terrorismo essencialmente distinto do que vigorava at ento? Ou seriam
eles, simplesmente, exemplos de transformaes superfciais em prticas antigas?
Conquanto no haja consenso por parte dos estudiosos do tema acerca da
medida e natureza das mudanas geradas no terrorismo e na segurana internacional
por esses ataques, certo que sua escala (nmero de mortos) e meios empregados
(aviao civil comercial) no encontram precedentes. certo, tambm, que geraram
considerveis custos econmicos, tanto em mbito domstico, nos Estados Unidos,
como em escala mundial. Ademais, o fato de os ataques de 11 de setembro terem
se concentrado em cidades e edifcios que simbolizam o poder econmico, poltico
e militar dos Estados Unidos, nica e incontestvel potncia hegemnica durante
o perodo ps-Guerra Fria, signifca que o terrorismo passou a produzir efeitos e
a ser foco de ateno e combate em nvel global. Por conseguinte, tambm afetou
as relaes entre Estados, realinhando coalizes e alianas internacionais e gerando
novas presses sobre instituies multilaterais.
O estudo do terrorismo internacional enfrenta obstculos tanto conceituais
como empricos. No h defnio consensual ou mesmo amplamente aceita do
terrorismo. O fenmeno abrange necessariamente atores no estatais ou pode-se
falar em terrorismo de Estado? No seria impreciso usar o termo guerra ao terror,
uma vez que guerras so travadas entre grupos armados e no contra um mtodo de
ao, como o terrorismo? Alm disso, como diferenciar atos terroristas de outros
atos criminosos, especialmente nos casos que envolvem grupos com identidade
originalmente defnida por ideologias polticas, mas que, em tempos mais recentes,
se aliaram a trafcantes de narcticos? Se o terrorismo apresenta, por defnio,
motivaes polticas, como devem ser classifcados atos com motivao aparente-
mente religiosa? Ou seriam as motivaes polticas e religiosas inseparveis? Ou se
poderia afrmar que, a partir de investigao mais aprofundada, as motivaes do
terrorismo so essencialmente polticas, e que a religio utilizada para legitimar
sua prtica e garantir mais coeso identitria dos grupos? Se os meios empregados
por terroristas necessariamente implicam danos fsicos populao civil, como
tratar o fenmeno do ciberterrorismo? E, mais importante, como minimizar os
inevitveis vieses polticos e ideolgicos que tornam o guerreiro da liberdade de
alguns o terrorista de outros?
10
Do 11 de Setembro de 2001 Guerra ao Terror:
reexes sobre o terrorismo no sculo XXI
Crucialmente, sem uma defnio minimamente aceita do que seja terrorismo,
torna-se invivel qualquer esforo para a instituio de regimes internacionais com
o fm de combat-lo. Regimes que buscam regular guerras interestatais, como as
Convenes de Genebra, revelam-se em muitos aspectos inadequados para tratar do
terrorismo contemporneo. Alm disso, terroristas no se enquadram em defnies
tradicionais encontradas em arcabouos jurdicos domsticos, desenhados para
enfrentar criminosos comuns. Tal vcuo legal e institucional no somente difculta
o combate ao terrorismo, mas tambm propicia violaes de direitos humanos
por parte do Estado em nome deste combate, como evidencia o uso frequente de
tcnicas de tortura contra suspeitos em diversos pases.
As difculdades empricas para as pesquisas que abordam o tema no so
menores. O acesso aos dados difcultado por razes bvias, referentes operao
de grupos que atuam margem das leis nacionais e internacionais. O nmero, o
tamanho, as estratgias e os objetivos de grupos terroristas s podem ser deduzidos
a partir de suas aes e de poucas declaraes proferidas publicamente. Processos de
difuso destas estratgias tambm apresentam enigmas de difcil soluo. A crescente
frequncia dos ataques suicidas, que corresponde a um dos aspectos mais distintivos
do terrorismo internacional contemporneo, fornece exemplo destes processos e
envolve grupos terroristas que no interagem entre si, no compartilham crenas
ou objetivos polticos e, muitas vezes, atuam em regies geografcamente distantes.
Essas difculdades conceituais e empricas no signifcam, contudo, que se
deva renunciar ao estudo do terrorismo internacional contemporneo, mesmo no
Brasil. Embora a questo possa parecer distante da realidade brasileira, o pas
afetado, indiretamente, tanto pela ocorrncia de atividades terroristas em outros
pases como pelos esforos direcionados a combat-las. E, na condio de potncia
emergente, com voz cada vez mais assertiva na poltica internacional, o Brasil no
pode deixar de participar dos debates concernentes ao terrorismo internacional.
Ademais, algumas caractersticas do terrorismo contemporneo levam concluso
de que considerar a possibilidade de um evento terrorista em solo brasileiro no
algo totalmente descabido. Em particular, a realizao de importantes eventos in-
ternacionais refora a necessidade de aes voltadas ao enfrentamento do problema.
Este livro busca elucidar, a partir de diversos focos temticos, tericos e meto-
dolgicos, algumas das principais questes presentes nos debates sobre o fenmeno.
O livro fruto do projeto O Papel da Defesa na Insero Internacional Brasileira,
coordenado pelo Ipea, que tem como objetivo contribuir com o debate sobre as
polticas pblicas na rea da defesa nacional.
A primeira questo que deve ser tratada diz respeito prpria relevncia do
tema do terrorismo contemporneo para o Brasil um pas que, felizmente, tem
sofrido relativamente pouco com este tipo de violncia, em que pesem os anos de
11 Introduo
autoritarismo e instncias de luta armada e assimtrica entre as foras do Estado
e grupos opositores. Este o foco do captulo que abre o volume, assinado por
Andr de Mello e Souza e Rodrigo Fracalossi de Moraes, que tambm discute os
problemas conceituais do terrorismo e analisa as formas pelas quais o Brasil tem
contribudo para combat-lo por meio de polticas e instituies domsticas assim
como de sua participao em regimes internacionais. Os autores sustentam que
o terrorismo pode produzir consequncias indiretas para o Brasil, isto , aquelas
resultantes de atividades terroristas ou de combate ao terrorismo realizadas em/
por outros pases, bem como consequncias diretas, entendidas como as atividades
terroristas em solo brasileiro ou em reas prximas faixa de fronteira do pas.
O segundo captulo, de Marcos Alan S. V. Ferreira, visa detalhar como se
construiu a poltica de segurana dos Estados Unidos aps o 11 de Setembro.
Discute-se o arcabouo ideolgico que orientou a Casa Branca no primeiro man-
dato de George W. Bush e serviu de base para a poltica de segurana dos Estados
Unidos nos anos subsequentes: o chamado neoconservadorismo. Busca-se, assim,
compreender a concepo de terrorismo adotada por parte de Washington e sua
evoluo nas estratgias de segurana nacional a partir de 2002. Por fm, so mos-
tradas as principais mudanas organizacionais no Estado norte-americano desde o
11 de Setembro, destacando-se a criao do Departamento de Segurana Interna, a
reestruturao do setor de inteligncia e o aumento da infuncia do Departamento
de Defesa, refetindo a militarizao da poltica externa do pas.
No terceiro captulo, Reginaldo Mattar Nasser discute se, e em que medida,
o terrorismo internacional contemporneo motivado por objetivos religiosos.
Parte considervel da literatura argumenta que uma das principais distines entre
o terrorismo do sculo XXI e o do sculo XX residiria justamente no fato de o
primeiro apresentar motivaes religiosas, e o segundo, polticas ou ideolgicas.
A religio tambm desempenha um papel importante na tese de Samuel Huntington,
Choque de Civilizaes, cuja aceitao produz importantes implicaes polticas.
Com base em ampla reviso destes argumentos e das evidncias empricas dispon-
veis, o autor rejeita o conceito de terrorismo religioso, enfatizando a racionalidade
dos grupos terroristas contemporneos e mostrando que suas motivaes perma-
necem essencialmente polticas, ainda que a religio possa servir para justifc-lo
e emprestar-lhe mais apoio.
O captulo subsequente, de Renato Baumann, busca avaliar os impactos
econmicos do 11 de Setembro. Apesar das difculdades de se mensurar e estimar
estes impactos, certo que foram signifcativos, dados os seus alvos, as reaes
exacerbadas, seu efeito multiplicador e o contexto econmico em que ocorreram.
Ainda assim, os custos gerados como resultado da queda da produo nos Estados
Unidos foram inferiores ao inicialmente esperado.
12
No captulo que se segue, Lus Moita examina o pensamento europeu acerca
do terrorismo. Com base na contribuio de alguns dos autores mais infuentes do
continente, ele traz para a refexo: a espetacularizao do 11 de Setembro; o debate
sobre se, e em que medida, o evento representa um marco histrico; a natureza
global do terrorismo; questes conceituais sobre a distino entre terrorismo, crime
e segurana interna/externa; os riscos de criminalizao da violncia poltica e da
militarizao do combate s prticas terroristas; os confitos religiosos; e, por fm,
as chamadas novas guerras.
O sexto captulo tambm apresenta enfoque regional, mas de cunho mais
histrico que ideacional. Edson Jos Neves Jnior descreve, primeiramente, o papel
crucial do Paquisto na criao, preparao e irradiao de organizaes terroristas
no Sul da sia, e, em seguida, os modelos de combate ao terrorismo ora adotados
na regio. Com tais propsitos, o autor demonstra como o terrorismo (chamado
de jihadismo no Paquisto) se tornou um recurso corrente de ao militar no
Afeganisto e no confito com a ndia. Analisa, ainda, o projeto de intervencionismo
militar dos Estados Unidos na sia Meridional como forma de combate ao terro-
rismo internacional aps os atentados do 11 de Setembro e, por fm, contrape o
projeto dos Estados Unidos proposta de regionalizao securitria representada
pela Organizao para a Cooperao de Xangai.
No ltimo captulo, Marco Cepik, Diego Rafael Canabarro e Tiago Borne
procuram delimitar as principais razes da securitizao da Internet, assim como
avaliar criticamente suas consequncias. Para tanto, abordam a interao entre a
Internet e o terrorismo, delimitam em termos tcnicos e sociais o escopo do cibe-
respao e da Internet, apresentam alguns dos principais eventos que incorporaram
a Internet s agendas acadmica e poltica de segurana nacional e internacional,
e avaliam criticamente o tratamento securitizado do ciberespao e da Internet
na atualidade. Os autores argumentam ser impossvel desvincular o estudo da
segurana de aspectos tcnicos fundamentais e de questes polticas inerentes s
tecnologias da informao e da comunicao. No obstante o terrorismo ter utilizado
o ciberespao como mera plataforma de apoio a operaes no mundo fsico, suas
diversas aplicaes (web, governo digital, redes sociais) tornam-se alvos potenciais.
A sociedade depende deles e, portanto, eles devem ser protegidos.
1
Organizadores
1. Os autores agradecem o apoio de Marcelo Colus Sumi e Joo Diogo Ramos Soub de Seixas Brites na reviso deste livro.
CAPTULO 1
A RELEVNCIA DO TERRORISMO NA POLTICA INTERNACIONAL
CONTEMPORNEA E SUAS IMPLICAES PARA O BRASIL*1
Andr de Mello e Souza**
Rodrigo Fracalossi de Moraes***
1 INTRODUO
Poucos dias antes da eleio presidencial de 2012 nos Estados Unidos, o ento
candidato a presidente Barack Obama, no ltimo debate televisivo com seu opo-
sitor, Mitt Romney, foi questionado acerca da principal ameaa de segurana para
os Estados Unidos. Sem titubear, respondeu: so as redes terroristas.
Tal afrmao no apenas demonstra a centralidade deste tema na agenda de
segurana norte-americana, mas tambm refete o considervel poder alcanado
pelos terroristas depois do 11 de Setembro de 2001. Do ponto de vista do pas
militarmente mais poderoso do planeta, a principal ameaa sua segurana no
so outros Estados e suas respectivas armas convencionais ou de destruio em
massa. Tampouco so Estados que tm em posies antiamericanas uma ban-
deira de poltica externa. Em particular, nem mesmo a China (pelo menos por
enquanto), cuja economia poder superar a dos Estados Unidos at o fnal da
presente dcada, possibilitando o desenvolvimento de foras armadas cada vez
mais modernas. Um Ir ou uma Coreia do Norte nuclearizados igualmente
no so considerados as principais ameaas aos Estados Unidos. A ameaa
central interpretada como um mtodo de ao (o terrorismo), promovido
por grupos no estatais, com diferentes perfis ideolgicos e objetivos variados.
Se sua centralidade enquanto ameaa securitria assim se mantiver at as prximas
eleies presidenciais nos Estados Unidos, em 2016, o terrorismo ter permanecido
por quinze anos como a principal preocupao de segurana da maior potncia
militar do globo.
* Os autores agradecem os comentrios e sugestes de Antonio Jorge Ramalho da Rocha, Giovanni Hideki Chinaglia
Okado, Joanisval Brito Gonalves, Joo Diogo Ramos Soub de Seixas Brites, Juliano da Silva Cortinhas, Marcelo Colus
Sumi e Walter Antnio Desider Neto. Eventuais equvocos so de responsabilidade dos autores.
** Coordenador de Estudos em Governana e Instituies Internacionais (Cogin) da Diretoria de Estudos em Relaes
Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
*** Tcnico de planejamento e pesquisa da Dinte do Ipea.
14
A relevncia do terrorismo manifesta-se tambm pela forma como atualmente
se percebem algumas das ameaas estatais. Se a ameaa clssica (proveniente de um
Estado inimigo com poderosas foras armadas) no se desvaneceu, as percepes
de ameaa estatal na agenda de segurana de algumas potncias, como os Estados
Unidos, referem-se, em grande parte, s relaes estabelecidas entre Estados e grupos
considerados terroristas. Nestes casos, a interpretao que a ameaa reside mais
no apoio que certos Estados oferecem ao terrorismo que no poder militar destes
Estados per se. O interesse em patrocinar grupos terroristas decorre, entre outros
fatores, da possibilidade de utiliz-los para a realizao de aes violentas por
procurao. Sua estrutura descentralizada e a ausncia de compromisso com as
normas do direito internacional permitem que estes grupos (e, por consequncia,
os Estados que os patrocinam) atuem com um leque maior de tticas, ampliando
as possibilidades de ao.
A compreenso dos impactos do terrorismo requer considerao no apenas
de sua ameaa direta. A centralidade do tema nas polticas de segurana de algumas
potncias, mormente dos Estados Unidos, produz, por si prpria, efeitos sobre
dinmicas econmicas e polticas internacionais. Desta maneira, ainda que o ter-
rorismo esteja sendo superestimado enquanto ameaa concreta, isto no signifca
que o tema no seja relevante do ponto de vista dos estudos em segurana, dada
a atribuio de importncia que governos conferem questo.
1
Como elemento
central da agenda de segurana de alguns Estados, ampliam-se as possibilidades de
que estes ofeream respostas militares ao enfrentamento do problema. Contudo, a
mobilizao de amplas mquinas militares contra grupos terroristas pode causar
tragdias humanitrias, sobretudo, pela difculdade em se atingir alvos que, muitas
vezes, atuam em ambientes urbanos.
2
Nesse contexto, o Brasil no se manteve imune. O pas tem sido afetado
(sobretudo, indiretamente) pela expanso do terrorismo e pelas formas adotadas
para o seu enfrentamento. Ademais, consideradas algumas caractersticas do ter-
rorismo contemporneo a serem analisadas neste trabalho , bem como a maior
visibilidade internacional do Brasil, infere-se que a possibilidade da realizao de
atividades terroristas no pas no inconcebvel.
1. Acerca dos exageros na percepo das capacidades de grupos terroristas desde o 11 de Setembro, particularmente
quanto s condies para estes realizarem grandes ataques contra os Estados Unidos, ver Mueller e Stewart (2012).
2. Crticas tm sido realizadas quanto ao uso sistemtico de veculos areos no tripulados (drones) norte-americanos
no exterior, sobretudo no Paquisto, e, em menor escala, no Imen. Em relatrio do projeto Living under Drones,
conduzido pela Stanford Law School e pela New York University School of Law (IHRCRC e GJC, 2012), buscou-se
desconstruir a percepo de que ataques com drones possuem preciso cirrgica, supostamente provocando danos
colaterais mnimos. Segundo o relatrio, existem diversos registros de: mortes e ferimentos em civis ocasionados por
drones (incluindo crianas); danos a bens materiais (automveis e residncias, sobretudo); e sentimentos de terror
entre a populao que reside em reas onde este tipo de aeronave opera. O uso de drones pela Agncia Central de
Inteligncia (CIA) tem sido ainda criticado em funo do suposto desvirtuamento de atividades da organizao. Em vez
de realizar apenas misses de inteligncia, a agncia cada vez mais se dedica aos assassinatos seletivos. Sobre este
tema, ver IISS (2012) e Mazzetti (2013).
15
A Relevncia do Terrorismo na Poltica Internacional Contempornea e suas Implicaes
para o Brasil
O presente captulo tem como objetivos: i) introduzir problemas conceituais
do terrorismo; ii) oferecer um panorama geral das aes terroristas desde meados
dos anos 1990, bem como do nmero de mortes delas decorrentes; iii) expor
algumas das implicaes do terrorismo para o Brasil; e iv) analisar as formas pelas
quais o Brasil tem contribudo para o enfrentamento do problema, assim como a
questo da tipifcao penal do terrorismo no pas.
A seo 2 aborda as difculdades de defnio do terrorismo. A seo 3 oferece
um panorama geral quanto ao nmero de eventos terroristas e de mortes por eles
provocadas a partir de uma comparao entre os perodos 1994-2002 e 2003-
2011. A seo 4 analisa as formas pelas quais o terrorismo afeta ou pode vir a
afetar direta e/ou indiretamente o Brasil. E a seo 5 trata da adeso do Brasil
a regimes internacionais de combate ao terrorismo e da discusso no pas acerca
da sua tipifcao penal, alm de introduzir consideraes acerca das capacidades
institucionais do pas para lidar com a ameaa.
2 DIFICULDADES CONCEITUAIS E DE DEFINIO
No h consenso acadmico e muito menos poltico em torno dos critrios
para a classifcao de um grupo como terrorista. Geralmente, considera-se o seu
carter no estatal e o fato de este buscar, por meio de atos violentos, aterrorizar
a populao civil, com objetivos de cunho poltico, ideolgico e/ou religioso.
Entretanto, existem mais de cem defnies diferentes de terrorismo (Laqueur,
2004, p. 5), assim como diversas listas de grupos, variando de acordo com o Estado
ou a organizao internacional que as elaboram.
Por exemplo, o Hamas e o Hezbollah, comumente considerados
terroristas, possuem classificaes distintas mesmo entre pases/organizaes
do Ocidente desenvolvido. Enquanto os Estados Unidos consideram todo o
Hezbollah como uma organizao terrorista, a Unio Europeia e o Reino Unido
(principal aliado dos Estados Unidos) classifcam dessa forma to somente o
brao militar da organizao.
Quanto caracterstica no estatal do terrorismo, h que se mencionar
que alguns grupos classifcados como terroristas atuam como governos de facto
(Hamas na Faixa de Gaza, por exemplo) ou so partidos polticos legais de acordo
com legislaes domsticas. Tal fato pe em questo, ainda que parcialmente, a
defnio de organizao terrorista como, necessariamente, um grupo no estatal,
estreitando, em alguns casos, os limites entre grupos terroristas e estruturas pol-
ticas/estatais. A questo torna-se ainda mais complexa ao se considerar que, em
determinados casos, grupos considerados terroristas tiveram integrantes eleitos
16
democraticamente para a ocupao de cargos pblicos em seus pases, como os
j citados Hamas e Hezbollah.
3

Ademais, o terrorismo um mtodo praticado por diversas organizaes.
Embora sua imagem esteja, atualmente, associada a grupos considerados jihadistas,
as listas incluem organizaes com perfs variados, as quais realizam ou ameaam
realizar ataques contra diversos tipos de alvo. A relao de organizaes terroristas
da Janes, por exemplo, mencionava 271 grupos (em dezembro de 2012), dos quais
187 ativos e 84 inativos.
4
Dos ativos, 79 localizavam-se na sia, 33 na frica, 30 no
Oriente Mdio, 20 na Europa, 17 nas Amricas, e 8 eram internacionais. A relao
inclua grupos com bandeiras de cunho: separatista/integracionista (como Ptria
Basca e Liberdade ETA, Espanha/Frana; Frente de Libertao do Enclave de
Cabinda FLEC, Angola; Frente Unida de Libertao de Assam ULFA, ndia);
ambiental (como Frente de Libertao da Terra ELF, Estados Unidos; Frente de
Libertao Animal, Estados Unidos);
5
islmica (como al-Qaeda, internacional;
Boko Haram, Nigria; al-Shabab, Somlia), entre outros. Classifcaes distintas
citam ainda grupos terroristas de orientao crist (como Frente de Libertao
Nacional de Tripura, ndia) ou movimentos antiaborto (como Exrcito de Deus,
Estados Unidos). Muitos no so de fcil classifcao, observando-se, em vrios
casos, a mistura de objetivos.
Cook e Lounsbery (2011) analisaram 176 grupos terroristas ativos
no perodo 1990-1994, bem como os 635 ataques cometidos por estes grupos no
perodo 1995-1999. Os autores identifcaram 33 ideologias diferentes, assim como
diversos mtodos/tticas (ataques a bomba; sequestros; assassinatos; incndios;
entre outros) e alvos (instituies de ensino; fguras religiosas; instalaes militares
e/ou policiais; organizaes no governamentais; entre outros). O Global Terrorism
Database, por sua vez, possui registros de 2.281 organizaes envolvidas em eventos
terroristas (entre 1970 e 2011), direcionados contra 21 tipos de alvos, utilizando-se
de onze classes de armamento e oito tipos de tticas.
6
Tal diversidade evidencia as
difculdades em torno da defnio do conceito de terrorismo e difculta, ademais,
os trabalhos de inteligncia destinados identifcao de possveis aes terroristas.
Alm disso, muitos ataques so realizados pelos chamados lobos solitrios
(lone wolfs), indivduos que agem inspirados por ou em apoio a um grupo
ou ideologia, mas sem vinculao formal com qualquer organizao ou cadeia de
3. Crenshaw (2010, p. 26-27) tambm chama ateno para este aspecto. Para a emergncia do Hamas como partido
poltico, ver Bhasin e Halward (2013).
4. A Janes Information Group uma empresa britnica da rea de informaes especializada em assuntos de defesa,
segurana nacional e transportes. controlada pela empresa norte-americana Information Handling Services Inc.
5. Para uma anlise do chamado terrorismo ambiental, observando-se o caso dos Estados Unidos, ver Carson, LaFree
e Dugan (2012).
6. Disponvel em: <http://www.start.umd.edu/gtd>.
17
para o Brasil
comando, como Timothy McVeigh (ataques em Oklahoma, Estados Unidos, em
1995), Teodore Kaczynski (envio de cartas-bomba entre 1978 e 1995) e Anders
Behring Breivik (assassinatos em Utoya, Noruega, em 2011).
7
Tais casos trazem
problemas adicionais defnio de terrorismo e difculdades ainda maiores quanto
s possibilidades de previso de sua ocorrncia pelos rgos de segurana, dada a
multiplicidade de indivduos na sociedade que, em tese, poderiam ser capazes de
cometer atos desta ordem.
Elemento central ao terrorismo seu objetivo de provocar um sentimen-
to de pavor na populao. E neste efeito psicolgico que talvez resida a sua
principal ameaa. Em um pas ou regio ameaado pelo terrorismo, o pnico
da populao pode ser permanente, tendo em vista o grande nmero de casos
em que no existe qualquer conexo aparente entre os perpetradores do ato
terrorista e os alvos. Locais frequentados diariamente poderiam, a qualquer
momento, ser o palco de um ato desta natureza. A imprevisibilidade da ao
uma de suas maiores foras:
O terrorismo cria a incerteza por ser imprevisvel. A hora, o local e a identidade
do criminoso so uma surpresa. Esse tipo de ao geralmente tem como alvos
civis que esto simplesmente realizando suas atividades cotidianas. Eles no
podem saber quem entre seus companheiros de viagem no metr, em um
nibus ou em um avio, ou mesmo no meio de uma multido ou sentado junto
deles em um restaurante vai atac-los. Os atos de terrorismo em si, mesmo
que relativamente menores, so lembretes constantes da vulnerabilidade dos
indivduos (Crenshaw, 2010, p. 39).
Ao mesmo tempo, as possibilidades de ataques terroristas crescem em funo
das atuais facilidades de locomoo e de comunicao atravs de fronteiras.
A transnacionalidade do terrorismo contemporneo amplia a sensao de vulne-
rabilidade dos indivduos:
Organizaes clandestinas podem tirar partido de todos os desenvolvimentos que
tornam o mundo um lugar menor. fcil viajar, se comunicar e transferir dinheiro.
(...) Os indivduos que fazem uso do terrorismo atuam do mesmo modo que as
corporaes, as ONGs e as universidades contemporneas, para as quais mais fcil
integrar suas atividades de modo a chegar a seus consumidores e clientes em uma
escala transnacional (Crenshaw, 2010, p. 33).
Apesar desta maior transnacionalidade do terrorismo, nota-se uma crescente
concentrao de sua incidncia em poucos pases/regies, conforme evidenciado na
prxima seo, que compara a evoluo no nmero de ataques terroristas e mortes
decorrentes entre os perodos 1994-2002 e 2003-2011.
7. Sobre este tipo de terrorismo, ver Spaaij (2012).
18
3 EVENTOS TERRORISTAS E MORTES DECORRENTES: 1994-2011
A tabela 1 apresenta o nmero de eventos terroristas assim classifcados pelo
Global Terrorism Database (GTD), da University of Maryland e o nmero de
pessoas mortas por ataques terroristas, comparando-se os perodos 1994-2002 e
2003-2011.
8
TABELA 1
Eventos terroristas e mortes ocorridas em funo de eventos terroristas, por regio
(1994-2011)
9
Regio
Nmero de eventos Nmero de mortes
1994-2002 2003-2011
(%)
1994-2002 2003-2011
(%)
Eventos
% sobre
total
Eventos
% sobre
total
Mortes
% sobre
total
Mortes
% sobre
total
Amrica do Norte 641 3,5 177 0,7 -72,4 3.694 7,4 72 0,1 -98,1
Amrica Central e
Caribe
594 3,2 35 0,1 -94,1 417 0,8 55 0,1 -86,8
Amrica do Sul 2.543 13,7 830 3,2 -67,4 4.750 9,5 873 1,3 -81,6
Oriente Mdio e
Norte da frica
3.572 19,3 9.418 36,2 +163,7 11.769 23,6 28.706 44,1 +143,9
frica Subsaariana 1.762 9,5 1.920 7,4 +9,0 14.162 28,4 7.429 11,4 -47,5
Sul da sia 3.695 20,0 10.468 40,2 +183,3 10.009 20,1 22.572 34,7 +125,5
Sudeste Asitico 1.275 6,9 2.848 10,9 +123,4 2.339 4,7 2.790 4,3 +19,3
Leste da sia 253 1,4 50 0,2 -80,2 224 0,4 253 0,4 +12,9
sia Central 131 0,7 28 0,1 -78,6 189 0,4 61 0,1 -67,7
Australsia e
Oceania
76 0,4 18 0,1 -76,3 41 0,1 4 0,0 -90,2
8. O Global Terrorism Database possui em seus registros cerca de 104 mil eventos terroristas, ocorridos entre os anos
de 1970 e 2011. Os critrios para que um evento seja considerado terrorista (e, assim, includo neste banco de dados)
so abrangentes. H, inicialmente, trs requisitos obrigatrios: i) o ato intencional; ii) o ato implica algum nvel de
violncia ou ameaa de violncia; e iii) o ato realizado por atores subnacionais. Alm destes, preciso atender a pelo
menos dois dos seguintes critrios: i) ato violento com objetivos de cunho poltico, econmico, religioso ou social; ii)
ato violento com o objetivo de coagir, intimidar ou transmitir uma mensagem para uma audincia que se situa para
alm das vtimas imediatas; e iii) ato violento que no atende aos preceitos do direito internacional humanitrio. So
includos neste banco de dados, portanto, atos de violncia que no tenham civis como alvos (o que, do ponto de vista
da denio de terrorismo, algo controverso), classicando-se como terroristas aes dirigidas, por exemplo, contra
instalaes militares ou contra a propriedade. Como possvel introduzir alguns ltros no banco de dados, optou-se,
neste trabalho, por retirar as aes que tinham instalaes militares como alvo (exceto as aes que visavam, simul-
taneamente, instalaes militares e outros tipos de alvo). Mantiveram-se, contudo, as aes contra a propriedade,
tendo em vista que muitos eventos foram direcionados simultaneamente contra civis e contra a propriedade. Este
mesmo critrio foi seguido por Stern e McBride (2013). Existem ainda aes sobre as quais pairam dvidas acerca de
sua classicao como eventos de cunho terrorista ou de outra natureza criminosa. H, no prprio banco de dados,
menes individualizadas acerca dos eventos sobre os quais existe esta dvida; contudo, como estas menes existem
apenas para os eventos ocorridos a partir de 1998, foram includos todos os eventos classicados como terroristas,
ainda que a classicao de alguns destes eventos como terroristas permanea duvidosa. Informaes sobre as fontes
e a metodologia do banco de dados se encontram em National Consortium for the Study of Terrorism and Responses
to Terrorism START ([s.d.]; 2012).
9. O ano de 2003 foi escolhido como marco tendo em vista o incio da Guerra do Iraque (2003-2011).
(Continua)
19
para o Brasil
Regio
Nmero de eventos Nmero de mortes
1994-2002 2003-2011
(%)
1994-2002 2003-2011
(%)
Eventos
% sobre
total
Eventos
% sobre
total
Mortes
% sobre
total
Mortes
% sobre
total
Rssia e demais
ex-repblicas sovi-
ticas (excludas as
da sia Central)
700 3,8 1.111 4,3 +58,7 1.509 3,0 1.756 2,7 +16,4
Europa Ocidental 2.605 14,1 996 3,8 -61,8 378 0,8 441 0,7 +16,7
Europa Oriental 660 3,6 113 0,4 -82,9 300 0,6 25 0,0 -91,7
Mundo 18.507 - 26.012 - +40,6 49.781 - 65.037 - +30,6
Fonte: Global Terrorism Database (GTD). Disponvel em: <http://www.start.umd.edu/gtd/>.
Elaborao dos autores.
Verifca-se que o nmero de ataques se expandiu em 40,6% entre os dois
perodos. Houve uma diminuio nas Amricas e na Europa, bem como nas regies
com menor incidncia de ataques. Em outras regies, entretanto, notadamente
no Oriente Mdio e Norte da frica, no Sul e Sudeste Asiticos, bem como, em
menor escala, na Rssia e em pases contguos, ocorreu o inverso. O nmero cres-
ceu particularmente em alguns pases: no Afeganisto, de 77 eventos, no perodo
1994-2002, para 2.646, no perodo 2003-2011; nas Filipinas, de 484 para 1.085;
na ndia, de 1.288 para 3.154; no Iraque, de 96 para 7.268; no Nepal, de 136
para 552; no Paquisto, de 1.399 para 3.357; na Rssia, de 540 para 1.005; e na
Somlia, de 119 para 731.
Similarmente, acerca do nmero de mortes, observa-se crescimento de 30,6%
entre os dois perodos. Houve uma drstica reduo nas Amricas, na frica Subsaariana
e em regies de menor incidncia de ataques, mas, ao mesmo tempo, assistiu-se a
uma signifcativa expanso em outras regies centrais na estratgia antiterrorista
norte-americana desde o 11 de Setembro, particularmente no Oriente Mdio e
Norte da frica, bem como no Sul da sia.
10
Nos mesmos pases mencionados no
pargrafo anterior, as variaes no nmero de mortes foram: no Afeganisto, de
345, no perodo 1994-2002, para 6.818, no perodo 2003-2011; nas Filipinas, de
935 para 1.173; na ndia, de 4.197 para 5.142; no Iraque, de 404 para 24.920;
no Nepal, de 624 para 1.108; no Paquisto, de 2.493 para 7.574; na Rssia, de
1.324 para 1.703; e, na Somlia, de 331 para 1.713.
Observa-se, tambm, como ocorreu um processo de notvel concentrao
de eventos terroristas e de mortes deles decorrentes. Enquanto, no perodo 1994-
2002, as regies do Oriente Mdio/Norte da frica e Sul da sia responderam, em
conjunto, por 39% destes eventos e 44% destas mortes, no perodo 2003-2011,
10. Sobre a expanso do terrorismo no Iraque desde 2003, ver Stern e McBride (2013).
(Continuao)
20
as duas regies passaram a responder por 76% dos eventos e 79% das mortes,
respectivamente. Ao mesmo tempo, nas Amricas e na Europa, houve acentuada
queda de ambos os indicadores, passando de 28% dos eventos e 19% das mortes,
no perodo 1994-2002, para 8% e 2% no perodo 2003-2011, respectivamente.
Em sntese, muito embora as estratgias anti ou contraterroristas de alguns
pases (particularmente dos Estados Unidos) paream ter sido capazes de afastar
os ataques de seus territrios, houve signifcativa expanso no nmero de ataques
e/ou de mortos por ataques em outros pases/regies.
Feitos alguns comentrios gerais sobre o terrorismo contemporneo, as pr-
ximas sees analisam as consequncias do terrorismo internacional para o Brasil
e as formas pelas quais o pas tem contribudo para o enfrentamento do problema.
4 CONSEQUNCIAS DO TERRORISMO INTERNACIONAL PARA O BRASIL
O risco do terrorismo internacional pode ser percebido, primeira vista, como
distante da realidade brasileira. No entanto, o terrorismo afeta ou pode vir a
afetar o pas de formas tanto indiretas como diretas. Neste captulo so conside-
radas: como consequncias indiretas, os efeitos (reais ou potenciais) para o Brasil
de atividades terroristas ou de combate ao terrorismo realizadas em/por outros
pases; e, como consequncias diretas, as atividades terroristas (reais ou potenciais)
em solo brasileiro ou em reas prximas faixa de fronteira do pas.
4.1 Consequncias indiretas do terrorismo
Se o terrorismo prioridade na agenda de segurana de grandes potncias mili-
tares e principalmente na da potncia hegemnica , as dinmicas polticas e
econmicas globais so necessariamente afetadas. Ainda que o terrorismo esteja
sendo superestimado enquanto ameaa concreta, isto no implica a ausncia de
consequncias para o pas, tendo em vista a atribuio de importncia que a ela se
confere. Ou seja, as implicaes para o Brasil existem independentemente de o
terrorismo constituir-se ou no como uma ameaa direta ao pas.
Os ataques de 11 de Setembro provocaram uma mudana nas prioridades
de poltica externa dos Estados Unidos e de outras potncias. Os temas de se-
gurana ganharam fora na agenda internacional, em detrimento de questes
historicamente mais caras ao Brasil, como o comrcio e o desenvolvimento
(Barbosa, 2002, p. 84). Foi em funo do 11 de Setembro que o governo norte-
-americano empreendeu duas grandes guerras, as quais infuenciaram o ambiente
internacional a partir de ento. Esta mudana trouxe desafos polticos que
foram independentes da maior ou menor possibilidade de que o Brasil viesse a
ser alvo direto de um ataque terrorista.
21
para o Brasil
O governo brasileiro, sobretudo aps o 11 de Setembro, passou a ser ques-
tionado com mais vigor por governos estrangeiros destacando-se o dos Estados
Unidos sobre a sua poltica para o terrorismo e sua disposio em colaborar com
outras naes no seu enfrentamento. Neste contexto, o tema da cooperao entre
Brasil e Estados Unidos para o combate ao terrorismo ganhou imediata relevn-
cia mormente em funo da suposta atuao no pas de grupos classifcados
como terroristas (sobretudo o Hezbollah e extremistas sunitas), principalmente
em So Paulo, nas reas prximas Trplice Fronteira e em outras partes da
regio Sul.
11
E o Brasil, ainda que mantendo distncia militar e diplomtica da
chamada Guerra Global contra o Terror, mostrou-se disposto a colaborar com
o esforo norte-americano.
Diante dos ataques de 11 de Setembro, o governo brasileiro liderou a proposta,
ainda em setembro de 2001, de amparar as aes dos demais pases americanos no
enfrentamento do terrorismo nos termos do Tratado Interamericano de Assistncia
Recproca (Tiar), proposta apoiada por 22 dos 34 Estados da Organizao dos
Estados Americanos (OEA) (Lafer, 2001, p. 127-128; United States, 2002, p. 49).
Em documentos do Departamento de Estado, reconheceu-se, de fato, o apoio bra-
sileiro no esforo antiterrorista, como neste trecho de relatrio publicado em 2004:
O Brasil tem ampliado o apoio prtico e efetivo s aes de contraterrorismo dos
Estados Unidos. O governo do Brasil tem sido cooperativo em verifcar os registros
fornecidos por agncias de inteligncia, de aplicao da lei e da rea fnanceira dos
Estados Unidos acerca de centenas de suspeitos de terrorismo (United States, 2004,
p. 79, traduo nossa).
Ao longo dos anos seguintes, o governo brasileiro adotou medidas nas reas
de investigao e inteligncia, destacando-se as seguintes aes (assim reconhecidas
pela Embaixada dos Estados Unidos no Brasil): investigao de possveis fontes de
fnanciamento para o terrorismo; investigao de redes de falsifcao de docu-
mentos; investigao de outras atividades ilcitas que poderiam estar relacionadas
ao terrorismo; e a participao no Mecanismo 3+1 sobre Segurana na rea da
Trplice Fronteira, reunindo diplomatas, integrantes de rgos de aplicao da lei e
representantes de agncias de inteligncia de Argentina, Brasil, Paraguai e Estados
Unidos. O objetivo deste mecanismo discutir estratgias de combate a atividades
criminosas transnacionais passveis de serem exploradas por terroristas. Segundo
a Embaixada dos Estados Unidos no Brasil, destacaram-se, particularmente, os
trabalhos de colaborao: da Polcia Federal; da Agncia Brasileira da Inteligncia
(ABIN); do Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF); e de outras
agncias na investigao, priso ou monitoramento de indivduos ligados ao
11. Ver: Goldberg (2002); Machain (2002); Hudson (2003); Abbott (2005); Halaburda (2006); Gato e Windrem (2007);
Amaral (2008); e United States (2008).
22
terrorismo, bem como de fuxos fnanceiros possivelmente destinados a grupos
terroristas (United States, 2008).
Aps o 11 de Setembro, tambm ganhou fora a percepo da necessidade
de adoo ou fortalecimento de medidas multilaterais de combate ao terrorismo,
destacando-se as aprovadas no mbito da ONU. O Brasil foi compelido a se posi-
cionar com relao ao apoio ou rejeio a tais medidas, devendo implement-las
medida que a elas aderir. No CSNU, em particular, foram aprovadas 33 resolues
sobre terrorismo entre 11 de setembro de 2001 e o fnal de 2012. Destas, doze
o foram em perodos nos quais o Brasil se encontrava na condio de membro
temporrio, todas com voto favorvel do pas.
Outra consequncia indireta para o Brasil foi a expanso da cooperao entre
Estados Unidos e Colmbia no enfrentamento de grupos armados de oposio e
da produo/trfco de drogas no pas. Aps o 11 de Setembro, o incio da Guerra
Global contra o Terror implicou maior apoio domstico nos Estados Unidos ao
fornecimento de cooperao militar para pases que enfrentavam o problema do
terrorismo. Vincular a cooperao militar Estados Unidos-Colmbia e as aes
do governo colombiano contra grupos armados/narcotrafcantes Guerra Global
contra o Terror tornou-se politicamente conveniente para os governos de ambos os
pases. Por conseguinte, ocorreu uma expanso das aes contra grupos armados
de oposio e a produo/trfco de entorpecentes na Colmbia, com forte apoio
norte-americano.
Por um lado, isto levou a um efetivo enfraquecimento de grupos armados
e diminuio no plantio de folhas de coca e de produo de cocana no pas.
Segundo dados ofciais do governo da Colmbia, o nmero de integrantes das
Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (FARC) diminuiu, entre 2002
e 2009, de 16.960 para 8.532 (reduo de 49,7%) (Colombia, 2010, p. 211).
A rea estimada de plantio de folhas de coca diminuiu, entre 2001 e 2010, de 144,8
mil ha para 57 mil ha (reduo de 60,6%), conforme o grfco 1. E o volume total
da produo de folha de coca fresca diminuiu 45% (UNODC, 2011d, p. 35-36).
Por outro lado, a diminuio da rea de plantio na Colmbia implicou a
sua expanso no Peru, com 32,5% de aumento entre 2001 e 2010, e na Bolvia,
com 55,1% de aumento no mesmo perodo. E o volume da produo de folha
de coca seca se ampliou 24,2% no Peru e 45% na Bolvia. Estes movimentos
opostos demonstram, na prtica, o chamado efeito balo, em que a ausncia de
polticas planejadas e executadas em mbito regional desloca o problema de um
lugar para o outro.
23
para o Brasil
GRFICO 1
Evoluo de rea destinada ao plantio de folhas de coca Colmbia, Peru e Bolvia
(2001-2010)
(Em mil ha)
145
102
86
80
86
78
99
81
68
57
66
68 68
78
74
79
83
87
91
92
40
60
80
100
120
140
160
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Colmbia Peru + Bolvia
Fonte: UNODC (2011a, p. 11; 2011b, p. 18; 2011c, p. 12).
Obs.: um fator a ser considerado quando da anlise destes dados que h diferenas de produtividade no cultivo da folha de
coca de acordo com o tipo de clima/solo e o pas. No ano de 2010, as estimativas da produo de folha de coca seca
foram: na Bolvia, 1,3 t/ha/ano (2011a, p. 28); no Peru, 2,2 t/ha/ano (2011b, p. 6); e, na Colmbia, 2,2 t/ha/ano (2011c,
p. 49). Para a Colmbia, os dados originais consideraram a folha de coca fresca (e no seca), da qual a produtividade
estimada foi de 4,4 t/ha/ano. Como a folha seca possui, aproximadamente, metade da massa da folha fresca (UNODC,
2011d, p. 104), os dados para a Colmbia foram divididos por dois.
O efeito balo pode ser observado tambm na mudana de rotas do trfco
de entorpecentes. A interrupo de uma ou mais rotas implica o surgimento de
caminhos alternativos; e esta pode ter sido uma das razes pelas quais o Brasil
passou a ser mais utilizado como rota da cocana, destinada, sobretudo, para a
Europa. De 2005 para 2009, o nmero de apreenses de cocana em portos eu-
ropeus em navios provenientes do Brasil subiu mais de dez vezes, de 25 para 260,
com o volume de apreenses no mesmo perodo subindo de 339 kg para 1,5 t
(UNODC, 2011d, p. 109).
A presso contra a produo nos Andes pode ter sido, ainda, um dos fatores
que levou ao surgimento de uma variedade da folha de coca adaptada ao clima
amaznico. reas de cultivo na Amaznia Peruana se expandem rapidamente, e
esta produo poderia transbordar para a Amaznia Brasileira.
12
Tal mudana
(em parte consequncia indireta da Guerra Global contra o Terror) passa a impor
12. Em 2008, foi noticiada a descoberta de dois hectares de cultivo de folha de coca em solo brasileiro, prximo
divisa com o Peru. Ver Platonow (2008).
24
ao Brasil a necessidade de lidar com uma questo nova, qual seja, evitar o cultivo
da folha de coca no pas.
13
E, ainda que isto seja efetivamente evitado, a expanso
do cultivo na regio amaznica em pases vizinhos traz o problema da produo de
cocana para reas mais prximas fronteira amaznica brasileira, fazendo crescer
a importncia do controle fronteirio.
Outro aspecto a ser destacado que algumas das aes norte-americanas no
mbito da Guerra ao Terror implicaram a deteriorao da imagem dos Estados
Unidos junto opinio pblica em outros pases. Este processo contribuiu para
minar a legitimidade do pas enquanto responsvel pela manuteno da paz e
da segurana internacionais, mesmo entre pases da Organizao do Tratado do
Atlntico Norte (OTAN). No Reino Unido (principal aliado dos Estados Unidos),
o percentual da opinio pblica com vises favorveis sobre os Estados Unidos
diminuiu de 73% para 54% entre os perodos 2002-2003 e 2006-2007 (Pew
Research Center, 2012, p. 58-60). E, em outros pases da OTAN, a deteriorao da
imagem norte-americana foi ainda pior. Tal fato trouxe um custo poltico interno
e crescente aos governos que optaram por apoiar os Estados Unidos em algumas
de suas aes mais polmicas (sobretudo a Guerra no Iraque).
14

Ao mesmo tempo, algumas das aes norte-americanas contriburam para a
criao de um terreno frtil para os pases que optaram por contest-las. A supre-
macia poltica e militar dos Estados Unidos no ambiente internacional passou a
ser percebida cada vez mais como elemento negativo estabilidade internacional,
fortalecendo as posies de pases que defendem a necessidade de maior distribuio
de poder em espaos multilaterais, como o Brasil.
15
Do ponto de vista econmico, o Brasil tambm foi afetado. Aps o 11 de
Setembro, observou-se uma contrao nos fuxos de investimentos externos diretos
(IEDs) globais e de ampliao dos spreads bancrios de economias emergentes,
impactando negativamente o pas. Ademais, as expectativas em torno da invaso do
Iraque (e a sua futura concretizao, em maro de 2003) provocaram a elevao dos
preos do petrleo. Tal fato gerou presses infacionrias no pas e comprometeu
a capacidade de fnanciamento das importaes de terceiros pases, impactando
negativamente as exportaes de produtos brasileiros.
16
Este processo ocorreu
independentemente de o Iraque ser uma ameaa real aos Estados Unidos ou de
as aes norte-americanas contra o pas serem ou no racionais do ponto de vista
da estratgia de combate ao terrorismo global.
13. Sobre esta questo, ver: Cruz (2012); Lyons (2012a; 2012b; 2012c); e Brasil (2011c).
14. Para uma anlise das principais possibilidades e desaos para a liderana norte-americana na atualidade, ver
Buzan (2008).
15. Ver Spektor (2013).
16. Sobre os impactos econmicos do 11 de Setembro, ver o captulo de Renato Baumann neste mesmo volume.
25
para o Brasil
Ademais, as guerras do Afeganisto e do Iraque implicaram a expanso dos
gastos pblicos em diversos pases da OTAN, sobretudo nos Estados Unidos.
Ao avaliar os custos econmicos da Guerra ao Terror, o projeto Costs of War estimou
que o gasto pblico norte-americano para esse fm, entre os anos fscais de 2001
a 2013, alcanou o montante de US$ 3,1 trilhes.
17
Deve-se destacar, ao mesmo
tempo, que ocorreu uma queda na carga tributria nos Estados Unidos no perodo
2001-2003, comprometendo a capacidade de fnanciamento dos gastos pblicos e
contribuindo para o crescente endividamento pblico do pas (de 32,4% do PIB
em 2001 para 46,8% do PIB em 2007).
18
Por ocasio do incio da crise econmica
internacional em 2008, a expanso do endividamento pblico nos Estados Unidos
ocorreu, portanto, sobre uma base j elevada. A ausncia das duas guerras, ainda
que no fosse capaz de evitar a crise internacional, implicaria maior margem de
atuao do governo ou resultaria em um grau de endividamento pblico inferior.
Outro aspecto econmico, este mais especfco, mas com impactos sobre
o Brasil, refere-se aprovao pelo Congresso dos Estados Unidos, em 2002,
da chamada Lei do Bioterrorismo (Public Health Security and Bioterrorism
Preparedness and Response Act). Esta medida forou diversos pases do mundo
(incluindo o Brasil) a adaptarem seus sistemas de exportao de vrios tipos de
alimento, sobretudo no que se refere ao processo de certifcao e rastreabilidade,
impondo custos adicionais para os exportadores. Caso no o fzessem, no
poderiam mais exportar certos alimentos para os Estados Unidos.
4.2 Possveis consequncias diretas do terrorismo
Sobre a possibilidade de ameaas terroristas diretas ao Brasil, os seis elementos
relacionados a seguir devem ser destacados em suporte tese de que tal fenmeno
pode ocorrer no pas.
1) A natureza descentralizada de diversos grupos terroristas implica que
as interpretaes dos vrios elos de uma rede terrorista nem sempre so
convergentes, possibilitando a existncia de elos que possam enxergar o
Brasil como um alvo.
2) Muitas aes so realizadas pelos chamados lobos solitrios, os quais
podem surgir em qualquer parte do mundo.
3) Apesar da maior visibilidade do terrorismo jihadista, o terrorismo um
mtodo passvel de ser utilizado por diversos grupos.
4) Os alvos do terrorismo poderiam ser organizaes/grupos/representaes
instalados ou atuando (de forma permanente ou temporria) no Brasil,
17. Dados disponveis em: <http://costsofwar.org/article/economic-cost-summary>.
18. Fonte: Banco Mundial.
26
tais como empresas, minorias tnicas, instituies da sociedade civil e
delegaes estrangeiras, no necessariamente vinculadas poltica ou s
instituies do governo brasileiro.
5) A realizao de ataques terroristas demanda um suporte logstico forne-
cido por redes de apoio cujos elos no se localizam, necessariamente, em
pases ou regies que sejam alvos frequentes de ataques.
6) A crescente visibilidade internacional do Brasil amplia o impacto
miditico de aes do gnero no pas, efeito geralmente buscado
por grupos terroristas contemporneos. Cabe destacar que tal visi-
bilidade crescer, particularmente, quando da realizao de grandes
eventos esportivos.
Os cinco primeiros elementos poderiam ser aplicados para anlises no ape-
nas do Brasil, mas de diversos outros pases sem histrico de ataques terroristas,
enquanto o sexto refere-se a um processo particular brasileiro.
Acerca do primeiro ponto, caso se observasse em todas as redes terroristas um
sistema de comando e controle semelhante ao de exrcitos regulares, ataques contra
um pas como o Brasil poderiam ser avaliados como desnecessrios, tendo em vista
a postura internacional pacfca do pas, marcada pela tradio da no interveno
em assuntos internos de outros pases.
19
No entanto, o grande nmero de grupos
e a autonomia gozada por seus elos implicam que as aes destes possam atender
a objetivos, em grande parte, locais, no possuindo, necessariamente, ligaes
substanciais com os promovidos pela cpula da organizao. Dessa forma, a
probabilidade de que ao menos um grupo ou uma clula enxergue o Brasil como
um alvo no descabida.
20

Quanto ao segundo ponto, as possibilidades de ataques terroristas se am-
pliam se forem considerados aqueles realizados pelos chamados lobos solitrios.
Uma ao do gnero requereria to somente um indivduo com acesso a armas/
explosivos ou algum outro meio de perpetrar um ataque , bem como motivao
(poltica, religiosa, ideolgica etc.) sufciente para, isoladamente, realizar um ato
19. O que, em tese, tambm reduziria a probabilidade de ataques terroristas contra instituies brasileiras presentes
(de forma permanente ou temporria) no exterior, tais como: representaes diplomticas; delegaes; empresas;
organizaes no governamentais; entre outras.
20. Como exemplo, trabalhos especializados comparam parte da al-Qaeda a uma rede de franquias, notadamente
os seguintes grupos: al-Qaeda no Iraque; al-Qaeda no Magreb Islmico; e al-Qaeda na Pennsula Arbica. A literatura
tambm menciona diversos grupos ou indivduos sem conexo formal com a al-Qaeda, mas que agem inspirados
pela organizao. Ver Fishman (2008); Mendelsohn (2011); e Stewart (2012).
27
para o Brasil
desta natureza.
21
Embora haja grande difculdade de se identifcar previamente
estes indivduos, uma das possibilidades o monitoramento de atividades ligadas
ao terrorismo na Internet. Conforme mostrou Weimann (2012, passim), os lobos
solitrios so menos solitrios do que aparentam, estando conectados, muitas
vezes, a redes de apoio ao terrorismo, especialmente por meio de mdias sociais.
Sobre o terceiro ponto, o terrorismo um mtodo passvel de ser utiliza-
do por diversos grupos. Embora a associao do terrorismo contemporneo ao
chamado jihadismo tenha crescido aps o 11 de Setembro, as diversas listas de
grupos terroristas divulgadas por Estados e organizaes internacionais incluem
perfs ideolgicos variados. Caberia, dessa maneira, avaliar quais grupos poderiam
enxergar no Brasil um terreno frtil para aes terroristas. De fato, o foco sobre
grupos jihadistas pode no ser adequado para o enfrentamento da questo no
pas. Com a relativa facilidade de acesso a armas, munies e artefatos explosivos,
grupos dos mais diversos matizes ideolgicos (internos ou externos) poderiam ser
tentados a realizar tais aes em territrio brasileiro.
Quanto ao quarto ponto, a alegao de que o Brasil no poderia ser alvo do
terrorismo em funo de sua postura pacfca deve ser relativizada. Ataques desta
natureza so, muitas vezes, realizados contra organizaes ou grupos no neces-
sariamente vinculados poltica domstica ou externa do pas no qual atuam.
Minorias tnicas, embaixadas, autoridades em visita ofcial, empresas, templos
religiosos e organizaes no governamentais so exemplos reais de alvos de ataques
terroristas. Esta possibilidade foi reconhecida em trabalho de integrante da ABIN:
o pas pode ser palco de um ataque, tendo em vista, principalmente, a presena
de representaes diplomticas e empresariais de pases considerados inimigos por
organizaes terroristas internacionais (Paniago et al., 2007, p. 16).
Sobre o quinto ponto, h que se destacar que aes complexas necessitam de
instituies que funcionem, igualmente, de maneira complexa. Nos casos de redes
terroristas, observa-se, comumente, uma diviso do trabalho tpica de instituies
modernas, com atividades de inteligncia, recrutamento, treinamento, transporte,
propaganda, levantamento de fundos e proviso de refgio. Neste sentido, ainda
que no ocorram ataques em solo brasileiro, o Brasil ou reas fronteirias ao pas
pode ser utilizado para a realizao de atividades de apoio a grupos atuando em
21. Alguns episdios ocorridos no Brasil se assemelham a aes terroristas cometidas por lobos solitrios, embora
no se enquadrem na denio de terrorismo segundo os critrios mais comumente utilizados. Um deles foi o sequestro
de uma aeronave da Vasp realizado por Raimundo Nonato Alves da Conceio, em setembro de 1988. Em funo de
problemas econmicos pessoais, o indivduo pretendia lanar a aeronave contra o Palcio do Planalto. Durante o sequestro,
ele baleou um comissrio de bordo, o engenheiro de voo e o copiloto (que morreu na mesma hora). Aps desistir da
empreitada, a aeronave pousou em Goinia-GO. Ao usar o piloto como escudo, o sequestrador foi baleado pela Polcia
Federal, vindo a morrer dias depois. Outro caso foi o chamado Massacre de Realengo, em abril de 2011. Wellington
Menezes de Oliveira, motivado aparentemente pelo desejo de vingana por humilhaes que havia sofrido quando
mais jovem, invadiu a escola onde havia estudado e efetuou diversos disparos, provocando a morte de doze estudantes.
28
outros pases. H, por exemplo, casos concretos de indivduos que utilizaram o
Brasil ou reas contguas ao pas como local de refgio, como Marwan al Safadi,
um perito envolvido no ataque ao World Trade Center em 1993, que, conforme se
descobriu em 1996, residia na regio da Trplice Fronteira. Outro caso foi o de Said
Hassan Ali Mohamed Mokhles, participante do atentado ao templo de Luxor, no
Egito, em 1997, e integrante do grupo al-Gamaa al-Islamiyya. Ele chegou a residir
em Foz do Iguau, mas foi preso em 1999, quando tentava ingressar no Uruguai
(via Chu) com um passaporte malsio falso, supostamente adquirido em Ciudad
del Este. Em 2003, foi extraditado para o Egito (Casado, 2010).
Acerca do sexto ponto, as possibilidades do terrorismo devem ser avaliadas em
um ambiente internacional no qual o Brasil, em perodo recente, tem obtido maior
visibilidade internacional, tornando o pas um palco que pode vir a ser considerado
adequado para tais aes. Com a realizao de eventos no pas com ampla cobertura
jornalstica e miditica, sobretudo esportivos, a visibilidade de ataques terroristas
seria muito alta, tornando estes eventos possveis alvos de interesse. Um ataque
desta natureza traria um dano permanente imagem tanto dos eventos como das
capacidades institucionais do pas, tal como ocorreu no caso dos Jogos Olmpicos
de Vero de 1972, em Munique. Estes so lembrados mais pelo massacre realizado
pelo grupo Setembro Negro contra a delegao israelense que pelas conquistas
esportivas ocorridas durante o seu transcurso. A reputao e a credibilidade das
instituies de segurana alems foram severamente afetadas, com diversos relatos
acerca da falta de preparo para se lidar com uma situao do gnero. Embora,
neste caso especfco, tenha havido uma relao entre as causas defendidas pelos
perpetradores de atos terroristas e a nacionalidade das vtimas, isto no implica que
tal relao, necessariamente, deva existir. Diversos ataques podem ser perpetrados
contra grupos ou indivduos sem conexo com os objetivos de uma organizao.
Por esses motivos, a possibilidade de aes terroristas no Brasil no deve ser
descartada, embora, ao mesmo tempo, no haja necessidade de alarmismo quanto
a tal possibilidade. A partir de uma abordagem preventiva, algumas medidas tm
sido adotadas no pas, especialmente em funo da adeso a acordos internacionais.
Permanece, contudo, a ausncia de tipifcao legal do crime de terrorismo e de
uma estrutura que permita a efetiva coordenao de aes em caso de ocorrncia
de ataques, bem como de aes de preveno destinadas a evit-los.
5 A QUESTO DO TERRORISMO NO BRASIL: TIPIFICAO PENAL E
ESTRUTURAS INSTITUCIONAIS
No Brasil, durante o regime militar, grupos de oposio foram classifcados como
terroristas e/ou defenderam a utilizao do terrorismo como mtodo de ao.
No livro denominado As tentativas de tomada do poder, concludo em 1985 e
republicado recentemente com o nome de Orvil (Maciel e Nascimento, 2012),
29
para o Brasil
o termo foi aplicado a diversos grupos que teriam se utilizado do mtodo.
Organizaes de extrema direita, contudo, como o Comando de Caa aos Comunistas
e o Grupo Secreto, no receberam tal classifcao, embora suas aes pudessem
ser facilmente classifcadas desta forma se fossem seguidos os mesmos critrios.
Ademais, a abertura poltica promovida a partir do fnal dos anos 1970 implicou
a formao de grupos no prprio Estado que se situavam direita daquele que
ento o controlava, destacando-se, entre as aes, a que culminou na exploso do
Riocentro, em 1981. Estes grupos no foram, igualmente, considerados terroristas.
Trata-se, no entanto, no apenas de mera classifcao realizada por outros
atores, mas de mtodo cujo emprego foi defendido por integrantes de alguns grupos.
No Minimanual do guerrilheiro urbano, por exemplo, Marighella (1969) mencionou
que [o] terrorismo uma arma que o revolucionrio no pode abandonar.
22
Aps o fm do regime militar, o termo deixou de ser utilizado de forma
sistemtica pelo governo brasileiro. No entanto, no bojo dos ataques terroristas
de 11 de Setembro, seu uso cresceu rapidamente em todo o mundo. Diversos
governos passaram a utilizar-se do termo ao se referirem a certos grupos, tanto
domsticos quanto externos. Ao mesmo tempo, o governo dos Estados Unidos
buscou a formao de parcerias para o enfrentamento do problema, utilizando-se
do termo guarda-chuva Guerra Global contra o Terror. E o Brasil no permaneceu
margem deste processo.
As subsees seguintes trazem breves comentrios sobre a questo, inicialmente
sobre os tratados internacionais dos quais o Brasil signatrio e, em seguida, acerca
da discusso interna no pas a respeito da tipifcao penal do terrorismo e dos
arranjos institucionais para seu enfrentamento.
5.1 O Brasil e os acordos internacionais para o enfrentamento do terrorismo
No mbito da Organizao das Naes Unidas (ONU), por meio da Ao contra o
Terrorismo, a comunidade internacional aprovou, desde 1963, catorze instrumentos
legais universais sobre o tema (UN, [s.d.]a). Destes, cinco lidam com a proteo
da segurana na aviao,
23
dois com a segurana martima ou de instalaes na
plataforma continental,
24
dois com a proteo de pessoal diplomtico e refns,
25

22. Existem vrias verses deste livro, no sendo possvel determinar qual delas a original. A obra referenciada neste
trabalho a que se encontra disponibilizada em Marxists Internet Archive Library.
23. Conveno Relativa s Infraes e Certos Outros Atos Cometidos a Bordo de Aeronaves (1963); Conveno para
Represso ao Apoderamento Ilcito de Aeronaves (1970); Conveno para a Represso de Atos Ilegais contra a Segurana
da Aviao Civil (1971); Protocolo para a Supresso de Atos Ilcitos de Violncia nos Aeroportos a Servio da Aviao Civil
(1988); e Conveno para a Supresso de Atos Ilcitos Relacionados Aviao Civil Internacional (2010).
24. Conveno para a Supresso de Atos Ilcitos contra a Segurana da Navegao Martima (1988); e Protocolo para
a Supresso de Atos Ilcitos contra a Segurana de Plataformas Fixas localizadas na Plataforma Continental (1988).
25. Conveno sobre a Preveno e Punio de Infraes contra Pessoas que Gozam de Proteo Internacional, incluindo
os Agentes Diplomticos (1973); e Conveno contra a Tomada de Refns (1979).
30
um com a marcao de materiais explosivos,
26
um com a proteo de material
nuclear,
27
um com ataques a bomba,
28
um com o fnanciamento do terrorismo
29
e
um com o terrorismo nuclear.
30
exceo da Conveno para a Supresso de Atos
Ilcitos Relacionados Aviao Civil Internacional, de 2010,
31
o Brasil assinou e
ratifcou todos estes tratados e, desta forma, tem demonstrado apoio a estes esforos
internacionais de combate ao terrorismo.
32
No mbito do Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU), foram
aprovadas diversas resolues relacionadas ao terrorismo, no total de 45, desde a
primeira, aprovada em 1989 (UN, [s.d.]b). Deste total, 33 foram aprovadas aps o
11 de Setembro. E destas, 12 foram aprovadas enquanto o Brasil cumpria mandato
como membro temporrio do CSNU, todas com voto favorvel do pas.
Fora do mbito da ONU, o Brasil participa do Grupo de Ao Financeira
contra a Lavagem de Dinheiro e o Financiamento do Terrorismo (Gaf/FATF),
criado em 1989 pelo G-7 e que possua como membros, em fevereiro de 2013,
34 Estados e duas organizaes internacionais.
33
O Brasil esteve na presidncia do
grupo entre julho de 2008 e junho de 2009 e contribui com quantias de at 100
mil anuais para as suas aes (Brasil, 2012a).
34
O Brasil integra, ainda, o Grupo
de Egmont, criado em 1995 e composto, em fevereiro de 2013, por unidades
fnanceiras de inteligncia (FIU) de 131 pases. Trata-se de um grupo informal
que possui o objetivo de facilitar a cooperao no combate lavagem de dinheiro
e ao fnanciamento do terrorismo. O Brasil contribui com valor equivalente a at
20 mil dlares canadenses anuais para o grupo (Brasil, 2012a).
No mbito da OEA, diferentemente da ONU, h um instrumento que abriga
diversas medidas de combate ao terrorismo: a Conveno Interamericana contra o
Terrorismo (OEA, 2002). Ela decorreu de trabalhos do Conselho Permanente da
OEA e do Comit Interamericano contra o Terrorismo (Macedo, 2008, p. 134),
tendo sido aprovada em julho de 2002, entrando em vigor em outubro de 2003.
35

26. Conveno sobre a Marcao dos Explosivos Plsticos para Fins de Deteco (1991).
27. Conveno sobre a Proteo Fsica dos Materiais Nucleares (1979).
28. Conveno Internacional sobre a Supresso de Atentados Terroristas com Bombas (1997) (com reservas do Brasil
ao pargrafo 1
o
do artigo 20).
29. Conveno Internacional para a Supresso do Financiamento do Terrorismo (1999).
30. Conveno Internacional para a Supresso de Atos de Terrorismo Nuclear (2005).
31. O Brasil assinou a conveno ainda em 2010, mas, em meados de 2013, ainda no a havia raticado.
32. Encontra-se em discusso, desde 1996, a possvel criao da Conveno Global sobre Terrorismo Internacional, a qual
colocaria o terrorismo como matria submetida legislao penal internacional. As negociaes, contudo, encontram-se
em um impasse em funo da ausncia de consenso em torno da possibilidade de qualicao de foras armadas
nacionais ou movimentos de libertao como terroristas.
33. Comisso Europeia e Conselho de Cooperao do Golfo.
34. A presidncia foi exercida por Antonio Gustavo Rodrigues, presidente do COAF desde o ano de 2004.
35. No mbito da OEA existem duas outras convenes: Conveno para Prevenir e Punir os Atos de Terrorismo
Congurados em Delitos Contra as Pessoas e a Extorso Conexa, Quando Tiverem Eles Transcendncia Internacional
(Washington, 1971); e Conveno Interamericana Contra a Fabricao e o Trco Ilcitos de Armas de Fogo, Munies,
Explosivos e Outros Materiais Correlatos (Washington, 1997).
31
para o Brasil
Trata-se do principal instrumento normativo para o combate ao terrorismo nas
Amricas, com nfase no monitoramento de atividades fnanceiras (Vaz, 2004,
p. 91).
36
Em janeiro de 2013, a Conveno havia sido assinada e ratifcada por
todos os Estados-membros, exceto a Bolvia e nove Estados caribenhos,
37
tendo
sido internalizada no Brasil por meio do Decreto n
o
5.639, de dezembro de 2005.
No mbito latino-americano, foi criado em 2000 o Grupo de Ao Financeira da
Amrica do Sul contra a Lavagem de Dinheiro e o Financiamento do Terrorismo
(GAFISUD), que possui doze Estados-membros (incluindo Mxico, Panam e
Costa Rica) e para o qual o Brasil contribui com at US$ 30 mil anuais (Brasil,
2012a). O GAFISUD um dos elos da rede mundial que trata do tema, centrada
no Gaf/FATF. No Mercosul, embora a questo tenha sido objeto de discusses
e documentos ainda nos anos 1990 (Plano Geral de Segurana para a Trplice
Fronteira e Plano de Cooperao e Assistncia Recproca para a Segurana Regional
no bloco), foi aps o 11 de Setembro que o tema ganhou relevncia (Cunha, 2005,
p. 58), tendo sido criado, ainda em 2001, o Grupo de Trabalho Especializado
sobre Terrorismo (GTE).
5.2 A necessidade da tipicao penal do terrorismo no Brasil
No Brasil, embora o termo terrorismo seja utilizado em diversos instrumentos ju-
rdicos e documentos ofciais, ele no possui tipifcao, ou seja, no h defnio
legal da prtica que caracteriza este crime. A sua tipifcao, contudo, traria algumas
vantagens. Primeiro, garantiria que indivduos eventualmente presos por realizarem
tais atividades receberiam um julgamento justo e uma pena correspondente aos
atos cometidos. No haveria necessidade, assim, de se enquadr-los em outras
categorias de crime, expediente praticado em razo da ausncia de tipifcao.
Segundo, este seria um caminho para se conferir mandatos mais claros para
as instituies de Estado que, de alguma forma, lidam com o tema. Estas poderiam
desenvolver arranjos institucionais mais adequados para o enfrentamento e pre-
veno de um crime legalmente defnido, processo difcultado pela no elucidao
do fenmeno que se busca enfrentar.
Terceiro, demonstraria comunidade internacional que a abordagem brasi-
leira ao problema se distingue da adotada por alguns outros pases (notadamente
os Estados Unidos), que consideram terroristas no como criminosos, mas como
combatentes inimigos.
Nos prximos pargrafos, so feitos alguns comentrios sobre as menes ao
terrorismo na legislao e em documentos ofciais do Brasil, bem como o estgio
da discusso sobre a tipifcao do terrorismo no pas.
36. Para uma discusso sobre a Conveno e sua aplicabilidade no Brasil, ver Macedo (2008).
37. Fonte: OEA. Disponvel em: <http://www.oas.org/juridico/english/sigs/a-66.html>.
32
Na Constituio brasileira, o termo terrorismo aparece em duas passagens.
A primeira, no inciso VIII do Art. 4
o
:
Art. 4
o
A Repblica Federativa do Brasil rege-se nas suas relaes internacionais pelos
seguintes princpios:
(...)
VIII repdio ao terrorismo e ao racismo; (Brasil, 1988).
E a segunda, no inciso XLIII do Art. 5
o
:
XLIII a lei considerar crimes inafanveis e insuscetveis de graa ou anistia (...) o
terrorimo (...), por eles respondendo os mandantes, os executores e os que, podendo
evit-los, se omitirem; (Brasil, 1988, grifo nosso).
O termo aparece tambm no Art. 83 do Cdigo Penal, onde se menciona
que os apenados devem cumprir dois teros da pena para obterem livramento
condicional em caso de prtica de terrorismo (includo pela Lei n
o
8.072, de 1990).
A Lei dos Crimes Hediondos registra, ainda, que o terrorismo insuscetvel de
anistia, graa, indulto ou fana (Art. 2
o
).
A Poltica Nacional de Defesa, tal qual a Constituio, deixa claro o repdio
do pas a tal prtica:
O Brasil considera que o terrorismo internacional constitui risco paz e segurana
mundiais. Condena enfaticamente suas aes e implementa as resolues pertinentes
da Organizao das Naes Unidas (ONU), reconhecendo a necessidade de que as
naes trabalhem em conjunto no sentido de prevenir e combater as ameaas terro-
ristas (Brasil, 2012b, item 5.8).
Na Estratgia Nacional de Defesa (Brasil, 2012c), o combate ao terrorismo
tambm foi colocado como tema prioritrio. A meno ao terrorismo feita, ainda,
em diversas outras leis e decretos.
38
38. As demais leis nas quais a questo do terrorismo tratada so: Lei n
o
6.815, de 1980 (Lei dos Estrangeiros); Lei
n
o
7.170, de 1983 (Lei de Segurana Nacional, ainda vigente); Lei n
o
7.180, de 1983; Lei n
o
9.034, de 1995, com as
alteraes da Lei n
o
10.217, de 2001; Lei n
o
9.474, de 1997 (sobre o Estatuto dos Refugiados, de 1991); Lei n
o
9.613,
de 3 de maro de 1998 (sobre os crimes de lavagem ou ocultao de bens, direitos e valores provenientes, direta
ou indiretamente, de crimes como o terrorismo, contrabando ou trco de armas); Lei Complementar n
o
105, de 10 de
janeiro de 2001, que prev a possibilidade de quebra de sigilo bancrio de instituies nanceiras para a apurao de
ilcitos como o terrorismo; e Lei n
o
10.744, de 9 de outubro de 2003 (sobre a assuno, pela Unio, de responsabilidades
civis perante terceiros no caso de atentados terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos). Existem tambm diversos
decretos presidenciais e legislativos que versam sobre o tema: Decreto Legislativo n
o
87, de 1998 (aprovao do texto
da Conveno para Prevenir e Punir os Atos de Terrorismo Congurados em Delitos contra as Pessoas e a Extorso
Conexa); Decreto n
o
4.150, de 2002 (execuo, no territrio nacional, da Resoluo n
o
1.390, de 2002, do Conselho
de Segurana das Naes Unidas); Decreto n
o
5.035, de 2004 (regulamentao da Lei n
o
10.744, de 2003, sobre a
assuno, pela Unio, de responsabilidades civis perante terceiros no caso de atentados terroristas, atos de guerra ou
eventos correlatos, contra aeronaves); Decreto n
o
5.639 e Decreto Legislativo n
o
890, ambos de 2005 (promulgao e
aprovao da Conveno Interamericana contra o Terrorismo); Decreto n
o
5.640 e Decreto Legislativo n
o
769, ambos de
2005 (promulgao e aprovao da Conveno Internacional para Supresso do Financiamento do Terrorismo); Decreto
Legislativo n
o
267, de 2009 (aprovao do texto da Conveno Internacional para a Supresso de Atos de Terrorismo
Nuclear); e Decreto n
o
7.606, de 2011 (Execuo da Resoluo n
o
1.989, de 2011, do Conselho de Segurana das
Naes Unidas, sobre a al-Qaeda).
33
para o Brasil
Aps o 11 de Setembro, a Presidncia da Repblica organizou um grupo com
o objetivo de elaborar medidas antiterroristas (Cepik, 2004, p. 71). O principal
resultado foi a elaborao, pelo Ministrio da Justia, de um anteprojeto de lei
acerca da questo, o qual veio a se tornar o Projeto de Lei (PL) n
o
6.764/2002.
39

Este projeto, entretanto, no avanou. Em 2007, o Gabinete de Segurana
Institucional (GSI) da Presidncia da Repblica preparou anteprojeto de lei para
a tipifcao do terrorismo no Cdigo Penal. Contudo, encontrando oposio em
segmentos da sociedade civil organizada, do ministro Marco Aurlio de Mello
(Supremo Tribunal Federal) e de parlamentares, o anteprojeto no foi aprovado
(Britto..., 2007; Dip, 2012).
Em 2011, introduziu-se novo PL no Senado (PLS n
o
762) com o mesmo
objetivo, o qual se encontra, no momento, em tramitao. Por este projeto, a de-
fnio de terrorismo seria: Provocar ou infundir terror ou pnico generalizado
mediante ofensa integridade fsica ou privao da liberdade de pessoa, por motivo
ideolgico, religioso, poltico ou de preconceito racial, tnico, homofbico ou
xenfobo (Brasil, 2011a).
Trata-se de defnio mais restrita que a encontrada em documentos ofciais
do governo dos Estados Unidos. Segundo a defnio utilizada pelo Departamento
de Defesa daquele pas, o terrorismo motivado muitas vezes (e no sempre, como
se interpreta da leitura do PLS n
o
762) por crenas polticas, religiosas e ideolgicas,
e geralmente (e no sempre) possui objetivos polticos:
O uso ilegal da violncia ou a ameaa de violncia para incutir medo e coagir governos
ou sociedades. O terrorismo frequentemente motivado por convices religiosas,
polticas ou por outras crenas ideolgicas, e cometido na busca de objetivos que so,
geralmente, polticos (United States, 2010, p. I-1, traduo nossa).
Ao mencionar o uso ilegal da fora e no especifcar a ameaa a civis, esta
defnio poderia ser utilizada como referncia a um conjunto maior de grupos.
Por exemplo, grupos criminosos que buscassem espalhar o medo na populao
poderiam ser enquadrados como terroristas, o que no seria possvel pelo menos
no automaticamente na defnio adotada no projeto de lei em tramitao no
Parlamento brasileiro.
40
Em conjunto com o PLS n
o
762, tramita outro projeto de lei no Senado sobre
a mesma matria, o PLS n
o
707. Por este projeto, a defnio de terrorismo seria:
39. Este PL foi apensado ao PL n
o
2.462/1991, que versava sobre a denio dos crimes contra o Estado Democrtico
de Direito e a Humanidade.
40. Outro PLS em tramitao o de n
o
499, de 2013. Em razo de o seu contedo ser bastante semelhante ao do PLS
no 762, o mesmo no ser analisado de forma individual no presente captulo. Cabe destacar, contudo, uma importante
diferena em relao ao PLS n
o
762, qual seja a previso de pena para que os que porventura oferecerem abrigo a
indivduos que praticaram ou estejam por praticar atos terroristas.
34
Art. 1
o
Praticar, por motivo poltico, ideolgico, flosfco, religioso, racista ou se-
paratista, com o fm de infundir terror, ato de:
I devastar, saquear, explodir bombas, sequestrar, incendiar, depredar ou praticar
atentado pessoal ou sabotagem, causando perigo efetivo ou dano a pessoas ou bens; ou
II apoderar-se ou exercer o controle, total ou parcialmente, defnitiva ou tempora-
riamente, de meios de comunicao ao pblico ou de transporte, portos, aeroportos,
estaes ferrovirias ou rodovirias, instalaes pblicas ou estabelecimentos desti-
nados ao abastecimento de gua, luz, combustveis ou alimentos, ou satisfao de
necessidades gerais e impreterveis da populao (Brasil, 2011b).
Em comparao anterior, esta defnio mais abrangente. Enquanto o PLS
n
o
762 classifca como terrorismo apenas os atos contra pessoas, o PLS n
o
707 inclui
tambm danos a bens. Classifca igualmente como terroristas, por meio do inciso
II, o apoderamento das chamadas infraestruturas crticas (instalaes de transporte,
comunicaes, fornecimento de gua, fornecimento de energia eltrica e fnanas),
mesmo que no ocorresse nenhum dano contra sua integridade.
Existem ainda alguns esforos destinados elaborao de um novo Cdigo
Penal, em substituio ao atual, de 1940. Em agosto de 2011, uma comisso de ju-
ristas, criada a pedido do senador Pedro Taques (PDT-MT), entregou anteprojeto de
lei em que alguns artigos abordam a tipifcao do terrorismo. A defnio proposta
no Art. 239 foi a de que praticar terrorismo causar terror na populao, ao se:
1) forar autoridades (...) ou pessoas que ajam em nome delas, a fazer o que
a lei no exige ou deixar de fazer o que a lei no probe (Brasil, 2012d);
2) buscar obter recursos para a manuteno de organizaes polticas ou
grupos armados, civis ou militares, que atuem contra a ordem constitu-
cional e o Estado Democrtico (op. cit.); ou
3) ter como motivao preconceito de raa, cor, etnia, religio, naciona-
lidade, sexo, identidade ou orientao sexual, ou por razes polticas,
ideolgicas, flosfcas ou religiosas (op. cit.).
41

No debate no Brasil acerca do tema, h temor com relao possvel crimi-
nalizao dos movimentos sociais e sua tipifcao como grupos terroristas. Este
temor pode ser observado em declaraes de oposio a projetos de lei promovidos
por entidades como a Ordem dos Advogados do Brasil (Britto..., 2007; Dip, 2012).
41. So mencionados, em cinco pargrafos do Art. 239, os mtodos que poderiam ser utilizados para tanto: 1
o
Sequestrar
ou manter em crcere privado; 2
o
Usar ou ameaar usar, transportar, guardar, portar ou trazer consigo explosivos, gases
txicos, venenos, contedos biolgicos ou outros meios capazes de causar danos ou promover destruio em massa;
3
o
Incendiar, depredar, saquear, explodir ou invadir qualquer bem pblico ou privado; 4
o
Interferir, sabotar ou danicar
sistemas de informtica e bancos de dados; ou 5
o
Sabotar o funcionamento ou apoderar-se, com grave ameaa ou
violncia a pessoas, do controle [...] de meios de comunicao ou de transporte, de portos, aeroportos, estaes ferrovirias
ou rodovirias, hospitais, casas de sade, escolas, estdios esportivos, instalaes pblicas ou locais onde funcionem
servios pblicos essenciais, instalaes de gerao ou transmisso de energia e instalaes militares (Brasil, 2012d).
35
para o Brasil
Tambm est presente no prprio anteprojeto de lei elaborado pela comisso de
juristas supracitada, por meio da ressalva presente no 7
o
do Art. 239: No
constitui crime de terrorismo a conduta individual ou coletiva de pessoas movidas
por propsitos sociais ou reivindicatrios, desde que os objetivos e meios sejam
compatveis e adequados sua fnalidade (Brasil, 2012d).
O cuidado no uso do termo deve ser permanente. A criminalizao de movi-
mentos sociais por meio da tipifcao do terrorismo seria, de fato, um retrocesso.
Contudo, o terrorismo um fenmeno real; o uso poltico do termo no implica
que este seja uma mera construo lingustica.
5.3 Coordenao interinstitucional no combate ao terrorismo
Ademais da ausncia de tipifcao penal, outro problema reside no fato de no haver
no Brasil uma instituio responsvel por articular aes antiterroristas. Existem
atividades e estruturas institucionais em vrios rgos de Estado, mas sem esforos
conjuntos. Este problema decorre, em parte, da prpria ausncia de tipifcao.
A ABIN possui, em sua estrutura, o Departamento de Contraterrorismo,
desempenhando aes de preveno (Buzanelli, 2007, p. 5), monitoramento
do terrorismo internacional e avaliao de seus possveis impactos para o pas
(Paniago et al., 2007, p. 18). A Polcia Federal (PF) possui a Diviso Antiterrorismo
(Danter), responsvel por prevenir e investigar possveis aes do gnero no pas.
A PF dispe, ainda, do Comando de Operaes Tticas (COT), acionvel nos
casos de eventos terroristas.
O Exrcito Brasileiro, ademais de suas atividades de inteligncia, possui
em sua estrutura a Brigada de Operaes Especiais (Goinia-GO), rapidamente
mobilizvel em casos de incidentes terroristas. No mbito da brigada, o 1
o

Batalho de Defesa Qumica, Biolgica e Nuclear poderia responder, especifcamente,
aos eventos nos quais se utilizassem estes tipos de armamentos. Algumas polcias
estaduais possuem unidades/subunidades de operaes especiais treinadas para
realizar operaes contraterroristas. Outras instituies policiais/militares tambm
atuam em prol da preveno do terrorismo ou teriam papel relevante no caso
de eventos terroristas, entre as quais: Marinha do Brasil; Fora Area Brasileira;
Polcia Rodoviria Federal; Fora Nacional de Segurana; e Corpos de Bombeiros.
Algumas entidades de carter no policial/militar possuem, tambm, papel essencial
na preveno e resposta no caso de eventos terroristas, como a Receita Federal, a
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) e a Fundao Oswaldo Cruz
(Fiocruz), na qual existe um laboratrio de biossegurana de nvel 4.
36
No entanto, h uma aparente incapacidade institucional para a coordenao
das aes de preveno e de resposta a possveis ataques. Tal lacuna fragiliza o tra-
tamento da ameaa terrorista, principalmente em funo das vrias frentes pelas
quais ela deve ser enfrentada.
Em termos de preveno, episdios ocorridos em outros pases demonstram
a importncia de uma base legal e institucional adequada, como se observou
no processo que levou ao ataque com gs sarin no metr de Tquio, em 1995.
Por limitaes de carter jurdico e pela fraqueza do aparato de inteligncia
do pas, o grupo Aum Shinrikyo foi capaz de preparar o ataque sem levantar
suspeitas (Jones e Libicki, 2008, p. 49). Quanto s condies para se responder
a eventuais ataques, qual seria a reao do governo brasileiro caso, como
exemplo, um indivduo ou grupo, em uma ao bioterrorista, dispersasse por
aerossol alguns quilos de um agente patognico, como o antraz? Caso esta
disperso ocorresse, formar-se-ia uma nuvem cuja contaminao com doses
fatais chegaria a mais de 60 km na direo do vento (Danzig, 2003, p. 6).
Quais as instituies de governo federais, estaduais e municipais a serem
mobilizadas em um evento desta natureza? Qual seria o papel de cada uma
delas? Quem coordenaria as aes? E quais os meios jurdicos e fsicos que a
autoridade responsvel por tal coordenao teria sua disposio?
A criao da Secretaria Extraordinria de Segurana para os Grandes Even-
tos (Sesge), subordinada ao Ministrio da Justia, um laboratrio fundamental
para se testar as vrias possibilidades de atuao conjunta. No entanto, embora
inclua medidas de preveno e resposta ao terrorismo, seu objetivo restrito
garantia da segurana nestes eventos. Pensar em uma estrutura institucional per-
manente (ademais das extraordinrias) essencial para se lidar com um problema
to multifacetado como o terrorismo. Ademais da Sesge, algumas experincias
de gesto integrada esto efetivamente em funcionamento, como os Gabinetes
de Gesto Integrada de Fronteira (GGI-F), permitindo a atuao conjunta de
diversos rgos pblicos.
Ademais, cabe mencionar a necessidade permanente do monitoramento
de atividades ligadas ao terrorismo realizadas por meio da Internet. Isto parti-
cularmente til na identifcao de potenciais lobos solitrios, que podem ser
inspirados a agir em prol de uma organizao ou ideologia a partir de redes virtuais
de intercmbio de informaes e experincias.
42
Embora, novamente, no haja necessidade de alarmismo, destaca-se aqui a
necessidade de refexo no mbito da sociedade brasileira quanto s capacidades
do pas de prevenir e enfrentar tal risco.
42. Sobre a relao entre lobos solitrios e a Internet, ver Weimann (2012).
37
para o Brasil
6 CONSIDERAES FINAIS
Este captulo discutiu problemas conceituais do terrorismo, as respostas oferecidas
pelo Brasil sua globalizao e crescente relevncia poltica, bem como as conse-
quncias diretas e indiretas deste processo para o pas a partir do 11 de Setembro.
Ao faz-lo, introduziu o tema do terrorismo abordando sua questo mais funda-
mental, qual seja: o que defne o terrorismo? Claramente, antes de debater sobre
qualquer fenmeno, necessrio estabelecer o que ele e no . Contudo, em
vez de discutir defnies especfcas, propostas por pesquisadores e suas respectivas
bases tericas, apresentaram-se manifestaes essencialmente prticas da carncia de
consenso conceitual, notadamente a politizao do termo terrorista e as muitas
contradies em torno de seu uso. As difculdades conceituais se manifestam, ou-
trossim, nas leis e instituies nacionais que lidam com o problema do terrorismo,
conforme explicitado neste captulo para o caso do Brasil.
A proposta no foi agregar mais uma defnio de terrorismo a uma longa
lista j existente. No obstante, a inclinao foi por considerar o terrorismo um
mtodo de ao, com objetivos polticos, praticado por atores no estatais e cujos
alvos, comumente, no possuem relao direta com o objetivo pretendido pelo
grupo/indivduo que realiza o ato. A nfase no mtodo enquanto elemento def-
nidor contribui para reduzir a politizao do termo.
O objetivo essencialmente poltico do terrorismo permite, ainda, distingui-
-lo de aes violentas do crime organizado, como as cometidas com frequncia
nas grandes cidades brasileiras com vistas a intimidar a populao ou o governo.
Enfatizou-se a diversidade destes objetivos polticos, entendidos de forma ampla,
incluindo no somente os relacionados tomada de poder, mas tambm religio,
autodeterminao e adoo de ideologias as mais diversas.
O captulo considerou tambm a centralidade do problema do terrorismo na
agenda poltica internacional. O 11 de Setembro, ao atingir a potncia hegemnica
global, de certa forma tornou o terrorismo contemporneo uma questo global.
Apresentaram-se dados que comprovam quantitativamente a crescente importncia
do terrorismo, cuja manifestao se concentra cada vez mais no Oriente Mdio,
no Norte da frica e no Sul da sia.
A demonstrao da relevncia atual do terrorismo serve como justifcativa para
se estudar o tema e tambm para a produo de um livro como este. Entretanto,
sendo este um livro produzido no Brasil, cabe justifcar a relevncia do terrorismo
para o pas, tarefa que ocupou grande parte deste captulo. Afnal, o pas est longe
de ser um dos principais alvos de grupos terroristas transnacionais. Argumentou-se,
contudo, que o mero fato de os Estados Unidos passarem a considerar o terrorismo
como a maior ameaa sua segurana impacta, por si s, o sistema internacional no
qual o Brasil se encontra inserido. Ademais, o risco de o Brasil sofrer diretamente
38
ataques terroristas no desprezvel, dada sua estrutura descentralizada, a incidncia
frequente de aes terroristas individuais, a diversidade de grupos e alvos terroristas,
a presena no pas de instituies/delegaes estrangeiras e a crescente visibilidade
do pas. Alm disso, o terrorismo necessita de uma rede de suporte, abrangendo
atividades que j ocorreram no pas.
Por fm, abordaram-se as polticas e instituies domsticas do Brasil que
lidam com o terrorismo e as respostas do pas a este desafo. Embora a preveno
ao terrorismo seja complexa e no se limite sua criminalizao, ressalta-se a neces-
sidade da tipifcao penal do terrorismo no Brasil, ainda ausente. Alm disso, h
uma evidente defcincia institucional no que diz respeito s aes de preveno e
resposta a possveis ataques terroristas no pas. No mbito internacional, notvel
a disposio do Brasil para aderir aos muitos acordos internacionais que tratam do
problema. Assim como as legislaes domsticas, tais acordos internacionais no
constituem panaceias, mas sim iniciativas importantes no sentido de combater o
terrorismo internacional contemporneo.
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CAPTULO 2
PANORAMA DA POLTICA DE SEGURANA DOS ESTADOS UNIDOS
APS O 11 DE SETEMBRO: O ESPECTRO NEOCONSERVADOR E A
REESTRUTURAO ORGANIZACIONAL DO ESTADO
Marcos Alan S. V. Ferreira*
Every nation in every region now has a decision to make.
Either you are with us, or you are with the terrorists.
(George W. Bush, presidente dos Estados Unidos,
em declarao no dia 20 de setembro de 2001)
1 INTRODUO
Passada mais de uma dcada dos atentados de 11 de Setembro, que destruram
o centro fnanceiro dos Estados Unidos (o World Trade Center) e atingiram seu
centro militar (o Pentgono), fca evidente que aquelas aes mudaram o curso
da histria mundial. So vistas, nos dias de hoje, as consequncias daqueles atos
perpetrados pela al-Qaeda, bem como da resposta norte-americana: confitos no
Oriente Mdio e Sul da sia; o aumento da segurana e vigilncia aeroporturias;
alm de uma constante percepo de ameaa, proveniente de um inimigo invisvel.
Nesta conjuntura, percebeu-se uma mudana no foco da poltica de segurana
dos Estados Unidos. Aes belicistas, ancoradas no conceito de legtima defesa,
foram disseminadas em duas frentes: Afeganisto e Iraque.
1
No caso da primeira, o
argumento utilizado foi que o governo Talib dava suporte e apoio para a al-Qaeda.
Na segunda frente, o discurso ofcial afrmava que o governo de Saddam Hussein
estaria desenvolvendo armas de destruio em massa que poderiam ser utilizadas
em ataques contra os Estados Unidos.
Nesse contexto, este captulo almeja detalhar como se construiu a poltica
de segurana dos Estados Unidos aps o 11 de Setembro. Inicialmente, ser
explicado o arcabouo ideolgico que permeou a Casa Branca no primeiro governo
de George W. Bush (2001-2004) e que serviu de base para a poltica de segurana
dos Estados Unidos nos anos subsequentes: o chamado neoconservadorismo.
* Professor adjunto do Departamento de Relaes Internacionais da Universidade Federal da Paraba (UFPB) e
pesquisador associado ao Instituto de Estudos Econmicos Internacionais da Universidade Estadual Paulista Jlio
de Mesquita Filho (IEEI/UNESP).
1. Para um aprofundamento do conceito de legtima defesa aplicada ao terrorismo aps o 11 de Setembro, Michael
Byers (2007, p. 81-93) fornece uma anlise crtica ancorada nas prerrogativas do direito internacional. Na viso deste
analista, a extenso do direito de legtima defesa ao uso da fora contra terroristas no exterior certamente atenderia
aos interesses dos Estados Unidos, no havendo a perspectiva de que outro pas viesse a exercer o direito de legtima
defesa contra terroristas em territrio americano (Byers, 2007, p. 84, traduo nossa).
46
Na sequncia, espera-se compreender a concepo de terrorismo por parte
de Washington para, logo em seguida, observar como tal concepo evoluiu nas
estratgias de segurana nacional a partir de 2002. Por fm, sero mostradas as
mudanas organizacionais no Estado norte-americano que mais impactaram seu
funcionamento desde o 11 de Setembro, destacando-se: a criao do Departamento
de Segurana Interna; a reestruturao do setor de inteligncia; e o aumento da
infuncia do Departamento de Defesa.
2 O NEOCONSERVADORISMO NA POLTICA DE SEGURANA DOS ESTADOS
UNIDOS DURANTE A ADMINISTRAO GEORGE W. BUSH
Durante a administrao George W. Bush, o governo dos Estados Unidos atuou
dentro de um marco ideolgico denominado de neoconservadorismo. Este teve uma
fora interna crescente ao longo do perodo, encontrando eco na formulao da
poltica externa do pas. Por conta da fora desta ideologia durante o perodo, e
tambm pela infuncia do seu grupo de entusiastas na poltica externa nos anos
subsequentes ao 11 de Setembro, torna-se importante delinear o papel do pensa-
mento neoconservador na poltica de segurana dos Estados Unidos.
A ideologia neoconservadora surgiu em meados dos anos 1960, mas tem
suas origens em correntes ideolgicas anteriores. De incio, a partir dos anos
1930, intelectuais norte-americanos de esquerda, de perfl antistalinista, foram aos
poucos diminuindo seu radicalismo, at se identifcarem mais com o liberalismo.
Finalmente, nos anos 1960, se autointitularam neoconservadores ou neocons,
como so tambm conhecidos (Bloch, 1997, p. 49). Esta corrente ideolgica:
consiste em um discurso, pensamentos, opinies e crenas sobre o que uma boa
sociedade, o que um bom governo para reg-la e como alcanar ambos. No entanto,
esta ideologia tambm tem sido caracterizada pela sua histria e por certos estilos de
ao, os quais, junto ao contedo formal das ideias, se mantiveram parte (Bloch,
1997, p. 50, traduo nossa).
Dotados de forte infuncia do flsofo poltico Leo Strauss, os pais funda-
dores desta corrente poltica estiveram envolvidos com as revistas Commentary,
Partisan e New Leader, incluindo indivduos como Sidney Hook, Philip Rahv
e Mary McCarthy. Os intelectuais mais famosos e com escritos acadmicos de
maior capacidade de infuncia na poltica norte-americana, no entanto, surgiram
nos anos 1940 e 1950, com nomes como Seymour M. Lipset, Irving Kristol e
Norman Podhoretz.
Com o tempo, intelectuais identifcados com esta corrente foram se engajando
em institutos de pesquisas polticas, conhecidos como think-tanks, tais como
o American Enterprise Institute (AEI), a Heritage Foundation, a Olin Foundation,
o Center for Security Policy e o Hudson Institute. A flosofa deste grupo expressa,
47
Panorama da Poltica de Segurana dos Estados Unidos Aps o 11 de Setembro:
o espectro neoconservador e a reestruturao organizacional do Estado
atualmente, em peridicos como Weekly Standard, National Interest, Commentary e
National Review. Nos anos que se seguiram aos ataques de 11 de Setembro, nomes
como Charles Krauthammer, Robert Kagan, William Kristol e Robert Nisbet se
identifcaram como neocons (Jackson e Towle, 2006, p. 29).
Com o colapso do bloco sovitico, os neocons envidaram esforos em de-
nunciar a cultura individualista liberal, preocupando-se com a perda dos valores
familiares e se aproximando, assim, da direita religiosa crist (Bloch, 1997, p.
65). Nas palavras de um eminente analista neoconservador, a tarefa deste grupo
intelectual seria a seguinte:
a tarefa histrica e o propsito poltico do neoconservadorismo seria este: converter
o Partido Republicano, e o conservadorismo americano em geral, ainda que contra
as respectivas vontades [internas do partido], dentro de um novo tipo de poltica
conservadora adequada para o governo de uma democracia moderna (Kristol, 2003,
traduo nossa).
A tarefa pretendida pelo grupo, qual seja, dar base a ideias de conservadorismo
apropriadas para a governana de uma moderna democracia, acaba por adentrar
o campo das relaes internacionais. O interessante ver que no h um conjunto
sistematizado de conceitos sobre questes internacionais, mas que as ideias sobre tais
problemticas so similares entre os intelectuais neoconservadores que ocuparam
funes importantes no governo George W. Bush.
Um dos principais, Irving Kristol, em texto de 2003, colocou o que, para
ele, seriam algumas das prerrogativas defendidas pela corrente neoconservadora
quanto insero internacional dos Estados Unidos:
Primeiro, o patriotismo um sentimento natural e saudvel e deve ser incentivado por
instituies pblicas e privadas. Precisamente porque somos uma nao de imigrantes,
este um sentimento americano poderoso. Em segundo lugar, o governo mundial
uma ideia terrvel, uma vez que pode conduzir tirania mundial. As instituies
internacionais que apontam para um governo mundial fnal devem ser vistas com a
mais profunda desconfana. Em terceiro lugar, os estadistas devem, acima de tudo,
ter a capacidade de distinguir amigos de inimigos. Isto no to fcil como parece,
como a histria da Guerra Fria revelou. O nmero de homens inteligentes que no
contavam com a Unio Sovitica como um inimigo (...) foi absolutamente espantoso
(Kristol, 2003, traduo nossa).
Aprofundando o tema, Kristol colocou que:
uma pequena nao pode sentir adequadamente que o seu interesse nacional comea
e termina em suas fronteiras, de modo que a sua poltica externa quase sempre
defensiva. Uma grande nao tem interesses mais amplos. E grandes naes, cuja
identidade ideolgica, como a Unio Sovitica do passado e os Estados Unidos
de hoje, tm, inevitavelmente, interesses ideolgicos, alm de preocupaes mais
materiais. Com exceo de situaes extraordinrias, os Estados Unidos sempre se
48
sentiro obrigados a defender, se possvel, uma nao democrtica sob ataque de foras
no democrticas, [sejam elas] externas ou internas (Kristol, 2003, traduo nossa).
Pode-se perceber que, no pensamento de Kristol, permanecem traos de
uma defesa ideolgica dos interesses norte-americanos, a qual pode, muitas vezes,
no refetir os interesses em termos de poder, conforme o seria na teoria realista.
2

Alm disso, percebe-se no pensamento no s de Kristol, mas no de muitos outros
neocons, a crena na ideia de que os Estados Unidos so o pas escolhido para
a liderana moral da humanidade. Este trao proveniente do iderio puritano
calvinista presente na populao que povoou os Estados Unidos no incio de sua
histria, extensivamente explicado por Max Weber em A tica protestante e o esprito
do capitalismo (Weber, 2003).
Esta defesa aberta da democracia prevista por Kristol (2003), mesmo que
fora, se refetiu de modo marcante no governo de George W. Bush. Tal refexo
foi fruto de uma conjuno de valores e eventos que modelaram a realidade da
poltica exterior dos Estados Unidos conforme os interesses de indivduos ligados
a esta linha ideolgica (Jackson e Towle, 2006, p. 28).
Tornaram-se marcantes, aps o 11 de Setembro, as vrias nomeaes de indi-
vduos provenientes de fundaes e institutos abertamente neoconservadores para
cargos importantes para a poltica externa. Alguns destes foram: o ex-secretrio de
Defesa, Donald Rumsfeld; o ex-subsecretrio de Defesa, Paul Wolfowitz; o infuente
membro da Comisso de Poltica de Defesa, Richard Perle; o chefe de gabinete da
vice-presidncia, Lewis Libby; e o secretrio assistente para Assuntos do Oriente
Mdio, Elliot Abrams (Drew, 2003; Finguerut, 2009, p. 14; Singh, 2006, p. 16).
Os impactos destas nomeaes no se refetiram apenas no ambiente externo.
Na poltica domstica norte-americana, a dura postura destes tomadores de deciso
dividiu o gabinete do presidente George W. Bush, colocando o grupo dos neocons
em contraposio a outros detentores de cargos importantes, como: o ento diretor
da Agncia Central de Inteligncia (CIA), George Tenet; o ex-secretrio de Estado,
Colin Powell; e o ex-subsecretrio de Estado, Richard Armitage (Mitchell, 2005,
p. 196). Tal situao fcou evidente, sobretudo, nas reunies que antecederam a
invaso do Iraque em maro de 2003. E, alm das divergncias ideolgicas, pre-
valeceu, neste caso, o confito entre um grupo ligado ao Departamento de Defesa
e outro presente no Departamento de Estado.
Na dinmica da segurana nacional, a burocracia do governo de George W.
Bush seguiu uma abordagem descentralizada (Mitchell, 2005, p. 193) que deu mar-
gem para uma forte atuao dos neocons. Enquanto a ento assessora de Segurana
2. Sobre uma crtica realista ao neoconservadorismo que predominou na administrao George W. Bush,
ver Walt (2012).
49
Nacional, Condoleezza Rice, se encarregava do processo interinstitucional, Lewis
Libby encontrava fcil acesso para infuenciar as decises de segurana nacional
junto vice-presidncia (Moens, 2004, p. 61). Em um ambiente de guerra,
Donald Rumsfeld reforou a importncia de uma estratgia agressiva, preconizando
o uso de foras especiais (Weinberg e Eubank, 2007, p. 163) e incurses armadas.
Com um alto ndice de desaprovao aps a extenso dos confitos no Oriente
Mdio, a abordagem neoconservadora do primeiro mandato de George W. Bush
e de seus entusiastas perdeu fora no seu segundo mandato. No entanto, a impo-
pularidade de uma postura marcadamente arrogante, defendendo abertamente a
projeo do poder dos Estados Unidos, mesmo que por meio da violncia, no
deixou de ser vitoriosa. Mohamedi e Alkadiri (2002, p. 224) constataram que a
maior vitria da infuncia neoconservadora na poltica exterior de Washington
permaneceria posteriormente. A inferncia dos autores se traduziu no governo de
Barack Obama, em que permaneceu a prerrogativa do uso de uma abordagem
militar preemptiva no combate ao terrorismo, conceito com forte presena nos
documentos da Casa Branca publicados no ps-11 de Setembro.
3 O CONCEITO DE TERRORISMO E O GOVERNO DOS ESTADOS UNIDOS:
ALGUMA POSSIBILIDADE DE DEFINIO?
Embora o terrorismo fgure desde 2001 como a principal ameaa para os Estados
Unidos, no h, dentro do arcabouo jurdico do pas, uma defnio unvoca
quanto ao termo. A indefnio conceitual refete o desafo de se defnir um fe-
nmeno com valores altamente subjetivos para quem o utiliza como prerrogativa
de ao em poltica externa. Uma acusao de terrorismo sempre percebida do
ponto de vista do eu sendo atacado pelo outro, em que o eu representa o
bem, e o outro, o mal. O simples fato de se rotular uma nao ou regio como
terrorista ou apoiadora do terrorismo carrega, em si, um carter pejorativo, em
virtude do qual certas naes e/ou regies passam a ser percebidas como territ-
rios dotados de grupos e indivduos capazes de utilizar instrumentos violentos de
afrmao do poder e que, portanto, merecem ser punidas por aqueles que esto
do lado do bem.
Foi com essa perspectiva que, aps os atentados de 11 de Setembro, a palavra
terrorismo passou a estar cada vez mais presente nos relatrios do Departamento
de Estado, em especial no Patterns of Global Terrorism (PGT), denominado, a partir
de 2005, de Country Reports on Terrorism (CRT).
3

3. O relatrio Patterns of Global Terrorism era publicado anualmente pelo Departamento de Estado e teve o nome
alterado para Country Reports on Terrorism em 2005. Embora date de 1992, a publicao do documento de abril de
1993, haja vista que ele sempre reporta os fatos e dados referentes ao ano anterior de sua publicao. Logo, sempre
que se referir, neste captulo, ao Country Reports on Terrorism ou ao Patterns on Global Terrorism, tratam-se dos dados
do ano anterior publicao citada.
50
No que tange defnio de terrorismo, este documento segue o previsto no
Cdigo dos Estados Unidos,
4
em seu Artigo 22, seo 2656f(d), onde se afrma que
o termo terrorismo signifca violncia premeditada e politicamente perpetrada
contra alvos no combatentes por grupos subnacionais ou agentes clandestinos
(United States, 2008, p. 331, traduo nossa).
No entanto, encontram-se defnies diferentes conforme os rgos decisrios
norte-americanos. No caso do Federal Bureau of Investigation (FBI), segue-se o
Artigo 28 do Cdigo de Regulao Federal dos Estados Unidos, no qual terrorismo
o ilegtimo uso da fora e da violncia contra pessoas ou propriedades para intimidar
ou coagir um governo, a populao civil ou qualquer segmento desta, em busca de
objetivos sociais ou polticos (United States, 2005, p. iv, traduo nossa).
Por sua vez, o Departamento de Defesa defne terrorismo como
o uso calculado ilegtimo da violncia ou a ameaa ilegtima de violncia para inculcar
medo ou que pretenda coagir ou intimidar governos ou sociedades na persecuo
de objetivos que so geralmente polticos, religiosos ou ideolgicos (United States,
2007a, p. 29, traduo nossa).
Como se percebe, a defnio do Departamento de Defesa se mostra mais
ampla, ao considerar como terrorismo a persecuo de objetivos religiosos. Ainda,
inclui ameaas que coajam ou intimidem um governo ou sociedade. No entanto,
a defnio do que coao ou intimidao subjetiva. Por exemplo, uma intimi-
dao de determinado pas frente a seus vizinhos por meio de uma demonstrao
dissuasria em tempos de paz: seria esta uma ameaa ilegtima que constitui ato
terrorista ou uma ao comum em uma ordem internacional anrquica? Ou, ento,
forar um governo a mudar suas atitudes e leis com o argumento de se evitar um
possvel ataque tal como feito no Iraque desde 2003 seria uma intimidao que
se caracteriza como terrorista? Estes dois questionamentos, a ttulo de exemplo,
mostram o quo frgil o conceito de terrorismo cunhado pelo Departamento de
Defesa. Alm de frgil, tal defnio fornece a legitimao argumentativa necessria
para que este departamento possa promover aes, com anuncia de outros rgos
governamentais, conforme os interesses preconizados pela Casa Branca em um
dado momento histrico.
Alm disso, considerando as defnies do FBI e do Departamento de Estado,
percebe-se que o primeiro considera terrorismo as aes contra a propriedade dife-
rentemente dos demais. J o segundo utiliza o termo ataque contra alvos no com-
batentes, conceituao que pode ser inadequada ou no aplicvel ao se considerar
4. Segundo informa o Escritrio de Informaes Ociais dos Estados Unidos, o Cdigo dos Estados Unidos a codi-
cao por assuntos das leis gerais e permanentes dos Estados Unidos (...). dividido em 50 artigos e publicado pelo
Escritrio do Conselho de Reviso de Leis da Cmara dos Deputados dos Estados Unidos. Desde 1926, o Cdigo dos
Estados Unidos tem sido publicado a cada seis anos (United States, 2009b, traduo nossa).
51
os casos de ataques terroristas pontuais. Por exemplo, ao se pensar em uma unidade
militar em tempos de paz que, hipoteticamente, sofra um ataque de um grupo como
a al-Qaeda que resulte em vtimas fatais. Neste caso, este grupo no combatente
(al-Qaeda) almejou destruir um alvo combatente ou no combatente? Qual a
medida para a defnio de um alvo no combatente? Tal ataque seria ou no terrorista
segundo a lgica da defnio do Departamento de Estado?
Tal situao aqui explicada busca apenas ilustrar o quanto as defnies de
terrorismo de alguns rgos decisrios norte-americanos do margem a inferncias
diversas, vrios argumentos e inmeras dvidas. Mais do que uma fraqueza jurdica,
esta amplitude de interpretaes permite um amplo espectro de ao das diversas
agncias da mquina governamental dos Estados Unidos.
Por sua vez, independentemente da falta de clareza jurdica do conceito
de terrorismo, as agncias governamentais atuaram com base em uma profunda
reestruturao organizacional e estratgica perante a nova ameaa que surgira sob
a perspectiva de Washington. Em termos conceituais, documentos publicados na
dcada de 2000 forneceram a base que sustentaria no s a poltica de segurana
da nao, mas tambm os alicerces para a atuao de diferentes rgos governa-
mentais diante do terror global.
4 AS ESTRATGIAS DE SEGURANA DO PODER EXECUTIVO E SEU PAPEL NA
POLTICA EXTERNA DOS ESTADOS UNIDOS
Diversos especialistas indicam que o embate Executivo versus Legislativo ate-
nuado nos momentos em que os Estados Unidos esto engajados em algum tipo
de confito (Wiarda, 2006, p. 61), tal como ocorreu logo aps os atentados de
11 de Setembro (Wittkopf, Jones e Kegley, 2003, p. 438). O argumento que,
em caso de confitos nos quais a nao ameaada, somente o presidente teria a
capacidade de liderana necessria para tomar decises urgentes, guiando a nao
frente aos desafos impostos pelos inimigos (Wiarda, 2006, p. 61). A prerrogativa
da constituio norte-americana de que o presidente o comandante-em-chefe
da nao traz consigo um grande poder de mobilizao de estratgias e recursos
humanos e/ou materiais (Lynch e Singh, 2008, p. 56-59).
Com os atentados organizados pela al-Qaeda em 2001, o governo dos Estados
Unidos prontamente se pronunciou, afrmando que, dali em diante, haveria uma
guerra ao terror (War on Terror). Embora possa parecer um artifcio retrico, as
palavras do presidente e do secretrio de Defesa signifcaram muito mais: elas
endossaram o fato de que os Estados Unidos estariam, a partir dali, em uma guerra,
na qual o comandante-em-chefe da nao teria total prerrogativa para atuar contra
os inimigos do Estado.
52
No obstante a ideia de guerra ao terror ser questionvel do ponto de
vista conceitual e tico,
5
ela foi posteriormente codifcada e explicada seja em
termos conceituais ou estratgicos em documentos publicados pela Casa Branca
na dcada de 2000. Entre os principais, fguram a Estratgia nacional de combate
ao terrorismo (National strategy for combating terrorism NSCT) e a Estratgia de
segurana nacional (National security strategy NSS).
A NSS publicada em 2002 traduziu uma reafrmao da liderana dos Estados
Unidos ao mostrar que o pas, a partir dali, se esforaria para consolidar as alianas
tradicionais e buscar novas alianas para a construo da paz (United States, 2002).
Mais que isso, foi colocado que
a liderana dos Estados Unidos essencial para promover essa viso, mas outros
devem compartilhar da responsabilidade. A histria da poltica exterior americana
sugere que ampliamos nossas possibilidades de sucesso no exterior exercendo, por
princpio, a liderana, mas buscando, ao mesmo tempo, trabalhar com outros para
alcanar nossos objetivos (United States, 2002, traduo nossa).
A responsabilidade a que se refere o relatrio seria a de combater de maneira
decidida e irrestrita o terrorismo ao redor do globo. Para isso, conceituou-se a vi-
so de que grupos tidos como extremistas, instalados principalmente em algumas
naes do Oriente Mdio e Sul da sia como Iraque e Afeganisto , seriam
os principais adversrios do Estado norte-americano. Adicionalmente, a NSCT
2003 complementaria a NSS 2002 ao retratar, pormenorizadamente, a natureza
da ameaa terrorista, concebida como um fenmeno estruturado e dependente
de uma srie de fatores para seu sucesso. Em sua estrutura, compreende-se que a
pobreza, a corrupo e os confitos religiosos e tnicos so condies subjacentes
que proporcionam a ao de grupos terroristas. Surgiu, desde ento, a crena de
que tais condies possibilitam a base de crescimento e o desenvolvimento do
terrorismo (United States, 2003, p. 6, traduo nossa).
Todavia, como o ambiente internacional defne as fronteiras dentro das quais
as estratgias dos terroristas tomam forma (United States, 2003, p. 6, traduo
nossa), estes devem ser ser combatidos no mbito global, sem distino de fronteiras,
incluindo-se a a fronteira domstica. Como afrmado por Jackson e Towle,
os ataques, sem precedentes no territrio dos Estados Unidos, levaram o presidente e
seus assessores a focalizarem em suas ideias fundamentais e reforarem suas tendncias
de ver as solues para os problemas internacionais em termos militares. Os eventos
de 11/9 geraram uma retrica extrema sobre a ordem mundial, o lugar dos Estados
Unidos na mesma e a superioridade de seus ideais de democracia e liberdade. [O]
presidente Bush se descreve como um unifcador, no um divisor, mas, quando ele
5. Ver mais sobre as crticas Guerra ao Terror em: Jackson e Towle (2006), Jackson (2007) e Hobsbawn (2007).
53
comprometeu os Estados Unidos com uma guerra sem fm em escala global, temores
sobre suas intenes se espalharam (Jackson e Towle, 2006, p. 17, traduo nossa).
Tais temores passaram a ganhar fora quando a NSS 2002 trouxe o conceito
de guerra preemptiva como uma ferramenta legtima no combate ao terror. Este
conceito se mostraria fundamental na chamada doutrina Bush e previa o ataque
a um inimigo antes que este tivesse possibilidade de atac-lo. Isto visava evitar
um primeiro ataque contra os Estados Unidos por parte de um pas considerado
inimigo no caso, o Iraque.
6

O governo dos Estados Unidos tentou, posteriormente, indicar que o uso
da fora preemptiva no seria feito indefnidamente na Guerra ao Terror e a ele
se somariam aes como a integrao da inteligncia e a avaliao comum das
ameaas com os aliados (United States, 2002, p. 15). Porm, na prtica, o que
marcou os primeiros anos da poltica de segurana dos Estados Unidos no ps-11
de Setembro foi mesmo a doutrina da guerra preemptiva, fato visto tambm nos
ataques com drones no Imen e Paquisto nos ltimos anos.
Essa abordagem do governo norte-americano traria consequncias graves para
a segurana internacional, dada a sua concepo peculiar acerca da legitimidade e
do direito internacional (Gupta, 2008, p. 188). A possibilidade de ataque prvio,
sem a chancela de organismos internacionais, emergira como uma sobreposio da
fora militar perante as normas internacionais. Ainda, a dubiedade da concepo
do que seria justifcvel para um ataque implicou uma estratgia desestabilizadora
em diversas regies, como demonstraram os fatos ocorridos posteriormente aos
ataques dos Estados Unidos contra o Iraque e o Afeganisto, de Israel contra o
Lbano, e da Colmbia, em territrio equatoriano.
Ainda que a NSCT 2006 tenha mantido o terrorismo como ameaa chave
para Washington aspecto repetido pela NSS 2006 , esta declarou com maior
veemncia a necessidade de cooperao contraterrorista. Alm de retratar os
sucessos da Guerra ao Terror mormente o avano da coalizo nos ataques ao
Afeganisto e ao Iraque , outros xitos descritos no documento foram:
a cooperao com outras naes no alinhamento legal e procedimental no combate
ameaa; a criao do Departamento de Segurana Interna (DHS); e o reforo
da segurana domstica.
Posteriormente, no documento Estratgia nacional de defesa (National defense
strategy NDS), de 2008, publicado pelo Departamento de Defesa no fm do go-
verno George W. Bush, foram reforadas as percepes refetidas na NSS 2006 e na
NSCT 2006, porm clarifcando o papel do Departamento de Defesa de defender o
6. Um exemplo de ataque preemptivo teria sido visto anteriormente no governo democrata de Bill Clinton, no caso do
Kossovo. Para mais sobre o assunto, ver Shimabukuro (2009, p. 45).
54
territrio, vencer as guerras e promover a segurana com estratgias de curto e longo
prazo (United States 2008; 2006). Surgiu ali, com clareza, a conceituao da defesa
da democracia, quando se afrmou que se devia avanar em termos da liberdade e
da dignidade humana atravs de uma democracia efetiva (United States, 2006, p. 9,
traduo nossa). Este fato foi um valor capitaneado fortemente pela ala neoconservadora
que conduziu o pas no perodo, somando-se a outras linhas de ao relacionadas
preveno do terrorismo, domstica e internacionalmente (United States, 2006, p. 16).
Por fm, com relao NSS 2010, publicada na administrao Obama,
perceberam-se algumas sensveis mudanas frente aos mesmos documentos publi-
cados durante o governo George W. Bush. Ainda que a palavra terrorismo tenha
sido citada vinte e trs vezes no documento (United States, 2010, p. 18), houve
uma preocupao em se diminuir a percepo negativa criada frente ao Isl, o que
no existia no governo republicano. Este mesmo aspecto seria colocado um ano
depois na NSCT 2011, focalizada no combate rede terrorista al-Qaeda.
Adicionalmente, a NSS 2010 concluiu que prevenir atos terroristas exigia dos
Estados Unidos mobilizar toda a nossa inteligncia, aplicao da lei e capacidade
de segurana interna (United States, 2010, p. 20, traduo nossa). Tal percepo
est em conformidade com o conceito de abordagem do governo como um todo
(whole of government approach WGA), capitaneado pelo governo de Barack Obama.
Por meio do WGA, tem-se sistematizado um esforo da administrao demo-
crata de aprimorar a anlise de cenrios internacionais para uma melhor consecuo
das estratgias de segurana. Para isto, foi criado o quadro interinstitucional de
avaliao de confitos (interagency confict assessment framework ICAF), um instru-
mento metodolgico de anlise, capitaneado pelo Escritrio para a Coordenao de
Estabilizao e Reconstruo no Departamento de Estado, e que almeja antecipar
as caractersticas bsicas dos acontecimentos globais que afetam os Estados Unidos.
As anlises baseadas no ICAF buscam centralizar a percepo de ameaas e a
anlise de confitos entre diferentes rgos da burocracia norte-americana, a saber:
Departamento de Estado; Departamento de Defesa; Departamento de Segurana
Interna; Agncia Internacional de Desenvolvimento dos Estados Unidos (USAID);
Departamento do Tesouro; Departamento de Comrcio; Departamento de Justia;
Departamento de Sade e Servios Humanos; e Departamento de Agricultura
(United States, 2009a, p. 21). Os cenrios e as percepes construdas entre os
nove departamentos visam gerar polticas pblicas mais efcazes, centralizadas nos
atores e seus padres.
Ainda que a WGA venha tentando consolidar uma unidade de viso e ao entre
as agncias governamentais norte-americanas envolvidas com a poltica de segurana
do pas, as profundas mudanas na formulao desta poltica foram deveras impac-
tantes na estrutura organizacional de cada uma das agncias. Mais que isso, o que se
55
viu nos meses e anos subsequentes aos ataques foi uma reestruturao substancial,
ancorada nas estratgias nacionais citadas, que s encontram comparativo com as
mudanas do perodo de 1946-1947. Esta havia ocorrido quando a emergncia da
Unio Sovitica apresentou um desafo que recebeu, como resposta, a ampliao
da burocracia voltada segurana, com a criao do Departamento de Defesa, do
Conselho de Segurana Nacional e da CIA (Weinberg e Eubank, 2007, p. 167).
5 REESTRUTURAES DOS RGOS DO PODER EXECUTIVO PERANTE A
AMEAA TERRORISTA
Abruptamente, de um pas focalizado em ameaas transnacionais com impactos
menos marcantes e mais facilmente manejveis (tais como o narcotrfco, as pan-
demias e a criminalidade organizada), os Estados Unidos passaram a viver sob o
perigo de ameaas capazes de atingir diretamente seu territrio e de tirar a vida
de milhares de civis em questo de minutos, escancarando suas fragilidades nos
setores de inteligncia e segurana interna.
Esse contexto exigiu uma refexo interna nos Estados Unidos na procura
de respostas organizacionais efcientes que prevenissem novas aes de tamanho
impacto. Liderando este processo, os tomadores de deciso da linha neoconser-
vadora passaram a focalizar o fortalecimento dos rgos de segurana do Estado,
esperando, com isso, enfrentar as fraquezas que haviam permitido a ocorrncia
dos atentados de 11 de Setembro. O cientista poltico Ashton Carter j notara tal
necessidade poucos meses aps os ataques ao afrmar que
meramente coordenar as capacidades existentes dos Estados Unidos para conter o terro-
rismo catastrfco no adequado para proteger a nao ou a ordem internacional de seu
maior desafo, visto que as capacidades existentes esto muito aqum do necessrio. Nem
prtico imaginar que haja algum no governo verdadeiramente responsvel por uma
misso que, inerentemente, transpassa todas as agncias dos governos federal, estadual,
local e do setor privado. Ao invs disso, o que se requer um programa plurianual e
interinstitucional, de inverso e investimento, concebido pela Casa Branca, incorporado
nas submisses oramentrias do presidente e defendido por ele no Congresso, apoiado
por uma lei apropriada e por uma regulao (Carter, 2002, p. 22-23, traduo nossa).
A percepo de Carter se concretizou em aes do governo norte-americano,
como introduzido na seo anterior. Mas, mais do que isso, o que se viu posterior-
mente foi uma grande reformulao da arquitetura poltica institucional do Poder
Executivo, que daria base para a criao do DHS.
Nos meses seguintes aos ataques de 2001, o presidente George W. Bush
nomeou o governador da Pensilvnia, Tom Ridge, como seu assistente para Segurana
Interna, cargo que exerceu de 2001 a 2003 (Carter, 2002, p. 12). A escassez de
recursos, bem como a percepo da necessidade de unir agncias federais para
56
lidar com situaes de emergncia, proporcionou a criao do DHS, atravs da
Lei de Segurana Interna de 2002. Em janeiro de 2003, o DHS passou a operar
sob a liderana do mesmo Tom Ridge, sendo este o primeiro secretrio do rgo.
A criao do DHS consolidou 22 agncias federais, tornando este departa-
mento um dos maiores em termos de nmero de funcionrios e de oramento no
arcabouo governamental dos Estados Unidos. Agncias previamente subordinadas
a outros departamentos passaram a estar sob seu controle, como o Servio Secre-
to
7
(antes no Departamento do Tesouro), a Imigrao e Naturalizao (antes no
Departamento de Justia), a Equipe de Ao contra Incidentes Nucleares (antes no
Departamento de Energia) e a Administrao de Segurana de Transportes (antes
no Departamento de Transportes) (Weinberg e Eubank, 2007, p. 167).
Com 170 mil integrantes, a criao do DHS foi a maior reorganizao
do governo dos Estados Unidos desde a criao do Departamento de Defesa
(Marcella, 2004, p. 243). Atuando dentro de um marco conceitual defnido, no
qual a segurana interna entendida como um esforo nacional para prevenir
ataques terroristas nos Estados Unidos, reduzir a vulnerabilidade dos Estados Unidos
ao terrorismo, minimizar os danos e recuperar-se de ataques que possam ocorrer
(United States, 2007b, p. 3, traduo nossa), tanto a NSCT 2006 como a NSS, no
mesmo ano, afrmaram que prevenir ataques terroristas era a funo vital do DHS.
A magnitude do DHS tem permitido que a ameaa do terrorismo seja
efetivamente combatida em territrio norte-americano, fato demonstrado por
aes frustradas por meio deste rgo, como a tentativa do nigeriano Umar Farouk
Abdulmutallab de implantar uma bomba em seu corpo em um voo Amsterd-
Detroit no Natal de 2009.
No obstante, para alm do trabalho operacional capitaneado domesticamente
pelo DHS, a coleta de informao por parte dos servios de inteligncia era um
ponto que mostrava a necessidade de drsticas melhorias.
Conforme relatado na obra de Lawrence Wright (2007), a possibilidade
dos Estados Unidos sofrerem um ataque de cidados de origem iemenita,
egpcia e saudita com o uso de avies civis como armas de guerra era uma
possibilidade aventada pela CIA e pelo FBI. Contudo, a difculdade histrica
destes rgos de cooperarem entre si impactou decisivamente a conteno dos
ataques. Tal difculdade tem sido fruto de disputas interburocrticas histricas,
relacionadas importncia de cada rgo, possvel sobreposio de funes
e competio pela alocao de recursos do governo federal.
7. Esta agncia no tem o mesmo papel da CIA ou de outros servios de inteligncia. O Servio Secreto
do DHS atua na proteo da moeda norte-americana, na segurana presidencial, no suporte recepo
de lderes estrangeiros, alm de realizar eventuais investigaes criminais.
57
As falhas do FBI e da CIA acabaram por atrair a ateno da mdia e geraram
crticas duras, inclusive com questionamentos sobre a necessidade da existncia de
dois rgos que, na viso da opinio pblica, deveriam cumprir uma mesma misso.
Porm, as organizaes guardam responsabilidades distintas e precisavam, segundo o
governo, de uma renovao organizacional que favorecesse a cooperao entre ambas.
Perante esse contexto, a administrao George W. Bush fez questo de tomar
decises que implicaram um rearranjo do setor de inteligncia no pas. A mais
importante foi a criao do novo cargo de diretor nacional de Inteligncia (DNI),
responsvel por reunir as informaes do setor de inteligncia junto a todos os
rgos envolvidos com esta coleta, funo que vinha sendo delegada CIA por
dcadas. Adicionalmente, o mesmo governo estabeleceu o Centro Nacional de
Contraterrorismo (National Counterterrorism Center NTC), com o objetivo
de construir uma base de dados comum e melhorar a anlise e a coordenao de
operaes contra o terror (Weinberg e Eubank, 2007, p. 167).
Todas essas mudanas no setor de inteligncia vieram tona aps a aprovao
do Lei sobre a Reforma da Inteligncia e a Preveno do Terrorismo (Intelligence
Reform and Terrorism Prevention Act IRTPA), aprovada em 2004 pelo Congresso
dos Estados Unidos. Para alm da criao dos cargos e instituies supracitadas, a
IRTPA prev medidas polmicas, como a fscalizao da lista de passageiros em avies
norte-americanos antes do embarque, com o uso da base de dados do NTC. Visando
atenuar crticas poltica de inteligncia de Washington, a mesma lei tambm criou o
Conselho de Fiscalizao da Privacidade e Liberdades Civis (Privacy and Civil Liberties
Oversight Board PCLOB), rgo independente do Poder Executivo com a funo
de evitar que a sociedade civil sofresse violaes de suas liberdades bsicas em funo
da Guerra ao Terror. Contudo, a polmica em torno de sua criao foi vista como
um entrave s aes de inteligncia, fazendo com que o PCLOB fcasse inativo entre
2007 e 2012, voltando a funcionar somente no fnal do primeiro mandato de Obama.
Alm do setor de inteligncia, mudanas estruturais e de pessoal ocorreram
no Departamento de Defesa. Ainda que, conjuntamente, os Departamentos de
Estado e de Defesa permanecessem como os principais rgos na formulao de
estratgias de combate ao terror, o 11 de Setembro contribuiu, no mbito opera-
cional, para o fortalecimento do setor militar. A prevalncia da doutrina de guerra
preemptiva contribuiu para a militarizao da poltica externa, em detrimento de
uma abordagem mais focada na diplomacia.
Nota-se que o 11 de Set embro foi o estopim que faltava para possibilitar que
o secretrio de Defesa e seus assessores modernizassem as Foras Armadas. A cautela
com que viam e criticavam a desmobilizao das tropas na administrao Clinton
deu lugar a um discurso mais incisivo em torno da necessidade de aprimorar os
equipamentos e recursos humanos para o combate a uma ameaa global.
58
Donald Rumsfeld prontamente assegurou a importncia de um papel mais
proeminente para as foras especiais, como os Delta Force, os SEALS e o Gray
Fox especializados em aes que exigem alto grau de treinamento e equipamentos
altamente sofsticados para a tomada de controle de posies. Diante de um inimigo
que age na clandestinidade, sem a visibilidade que um exrcito regular apresenta,
a captura de membros da al-Qaeda e de outros grupos terroristas precisaria ser
efetivada com base em boas informaes de inteligncia e forte inverso em novas
tecnologias, destacando-se uma nova gerao de msseis e de avies no tripulados
os chamados drones. Estas novas foras especiais dariam base a um corpo militar
bem treinado e equipado que, por vezes, desafaria ou agiria nos limites das leis
penais e civis do pas, com assassinatos seletivos e prises extrajudiciais.
Perante essa nova conjuntura, a estrutura do Departamento de Defesa ganhou
complexidade e fora na arquitetura governamental. Suas quatro funes bsicas
8

passaram a demandar um progressivo crescimento oramentrio para o combate ao
terror no Afeganisto, no Iraque e em outros cantos do planeta (Wiarda, 2006, p. 71),
conforme se nota no grfco 1.
GRFICO 1
Oramento dos Estados Unidos para o setor de defesa (2001-2011)
(Em US$ bilhes correntes)
297
328
531 526
13
17
365
72
377
91
400
76
411
116
432
166
480
187
513
146 130
159
33
22
0
150
300
450
600
750
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fundos suplementares de ultramar
Suplementos no relacionados a guerras Oramento base
Fundos complementares de ultramar
Fonte: United States (2012, p. 7).
8. A saber: i) prover assessoria e anlises para a Casa Branca em assuntos de segurana nacional, sob responsabilidade
do Gabinete do Secretrio de Defesa (Ofce of the Secretary of Defense); ii) comandar as Foras Armadas dos Estados
Unidos, sob autoridade do presidente e executada pelo Gabinete do Secretrio de Defesa e pelo Estado Maior Conjunto;
iii) administrar os servios militares, gerenciando oramentos e recursos humanos sob superviso e controle do Gabinete
do Secretrio de Defesa; e iv) coletar inteligncia para elaborao e reviso de poltica atravs da Agncia de Inteligncia
de Defesa (Defense Intelligence Agency) (Wittkopf, Jones e Kegley, 2003, p. 372).
59
O grfco 1 mostra que a subida ao poder em 2009 de Barack Obama e a forte
crise econmica iniciada em 2008 no impediram o incremento no oramento
militar norte-americano (comparando-se o ano de 2008 com o oramento de
2011). No entanto, h expectativa de diminuio destes gastos diante dos cortes
oramentrios propostos para o segundo mandato.
Alm das invases ao Afeganisto (2001) e ao Iraque (2003) terem exigido
um treinamento especializado de operaes especiais, notou-se a necessidade de
uma melhora signifcativa na comunicao interinstitucional com outros rgos,
dentro do tabuleiro da competitividade departamental do governo norte-
americano (Marcella, 2004). Esta mudana de cultura exigiu dos militares uma
maior conexo com o setor civil, a fm de se evitar os problemas comunicacionais
que impediram a interdio dos ataques de 11 de Setembro.
No obstante, o esgotamento do discurso belicista tem se tornado claro
nos ltimos anos. As milhares de mortes nos dois confitos, alm dos incontveis
soldados com sequelas de combate, tm fortalecido cada vez mais o ocaso de
um discurso pr-democracia ancorado no poder militar, tal como preconizado
pelos neoconservadores.
A poltica de segurana dos Estados Unidos no ps-11 de Setembro trouxe consigo
um ponto de infexo no desenvolvimento da arquitetura organizacional e estra-
tgica do pas s comparvel aos dos anos posteriores ao fm da Segunda Guerra
Mundial, quando foi criado o Departamento de Estado. Diante dos ataques que
vitimaram milhares de norte-americanos viu-se o fortalecimento da ideologia ne-
oconservadora, militarista em essncia, calcada no unilateralismo e na promoo
dos valores democrticos. Paradoxalmente, esta mesma defesa da democracia se
deu por meios que violaram as leis norte-americanas e internacionais, tal como
demonstrado nas situaes de violaes de direitos humanos, assassinatos sumrios,
prises extrajudiciais e derrubada de governos repudiados por Washington.
Ainda que essa infuncia tenha perdido fora com a subida de Obama ao
poder, os policymakers alinhados com o neoconservadorismo tiveram papel fun-
damental na formulao das estratgias norte-americanas, expressas em distintas
verses da NSS e da NSTC. Nelas, o conceito da doutrina preemptiva veio tona
para fundamentar as aes dos Estados Unidos no combate ao que eles consideram
a maior ameaa global.
Nessa conjuntura, as estratgias de combate ao terrorismo necessitaram de
uma estrutura institucional renovada, que possibilitasse a defesa do pas nos mbitos
domstico e internacional. No setor domstico, a criao do DHS possibilitou a
ampliao das aes de interdio de ataques, confuindo setores antes fragmentados
para um nico rgo, o qual trabalha em frentes diversas, de transportes imigrao.
60
Na interface entre os setores domstico e internacional, viu-se uma profunda
reestruturao do setor de inteligncia rea duramente criticada pelo fato de no
consolidar informaes para a defesa nacional. Com a aprovao, em 2004, da Lei
sobre a Reforma da Inteligncia e a Preveno do Terrorismo, criou-se o Centro
Nacional de Contraterrorismo e o cargo de diretor nacional de Inteligncia, na
expectativa de se consolidar informaes e evitar os erros do passado.
No campo internacional, a diplomacia deu lugar preponderncia do poder
militar, traduzido no fortalecimento do Departamento de Defesa, com a ampliao
signifcativa de seu oramento.
Nesse cenrio de intensas mudanas na poltica externa e na estrutura organi-
zacional, os Estados Unidos cumpriram com o objetivo de aprimorar sua atuao
frente a um problema visto pela nao como a sua principal ameaa. Ainda que a
Guerra ao Terror seja questionvel do ponto de vista conceitual e tico, ela exigiu
do Estado norte-americano uma ampla reestruturao institucional. Dessa forma,
o fortalecimento do Estado foi atingido s custas do enfraquecimento de sua ima-
gem, com o solapamento de valores que guiaram historicamente o pas, tais como
o imprio da lei e a defesa dos valores democrticos.
No obstante, o resgate de alguns desses valores ainda que talvez somente
no campo retrico tem sido demonstrado no mandato de Obama. Em uma
estratgia mais ampla e dialogada, como a abordagem do governo como um
todo, seu governo apresenta a perspectiva de aes mais colaborativas no cam-
po da segurana. No choque de ideias e no dilogo aberto, as possibilidades de
predominncia de uma ideologia como foi o neoconservadorismo no governo
Bush perdem fora, ao mesmo tempo que se abre uma outra difculdade: a de
coordenar ideias e percepes diversas diante de obstculos latentes a serem supe-
rados pelas estruturas de segurana do pas.
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CAPTULO 3
AS FALCIAS DO CONCEITO DE TERRORISMO RELIGIOSO
Reginaldo Mattar Nasser*1
1 INTRODUO
Aps os atentados de 11 de setembro de 2001, os Estados Unidos elegeram o
terrorismo como o seu principal inimigo existencial. Isto pode ser ilustrado pelo
discurso do ento presidente do pas, George W. Bush, ao advertir que o mundo
estava diante de novas realidades e perigos, colocados por terroristas modernos, que
representam uma ameaa que no se assemelha a nenhuma outra enfrentada pela
nossa nao (Bush, 2001, traduo nossa). De forma similar, o primeiro ministro
ingls, Tony Blair, fazia referncia a um novo terrorismo global, que no era
movido por um conjunto de demandas polticas negociveis, mas sim pelo fana-
tismo religioso (Filed, 2009, p. 195, traduo nossa). Como consequncia desta
percepo, o tema passou a adquirir maior dimenso na academia, que reforou
esta nova tese sobre o terrorismo, justifcando, ainda, a necessidade de uma ao
contraterrorista que contivesse novos elementos na poltica de segurana nacional.
Um consenso se formou entre grande parte dos estudiosos de segurana
internacional, polticos e policymakers na Europa e nos Estados Unidos em torno
da seguinte assero: o fundamentalismo islmico era o principal fator causal
dos atentados terroristas no mundo ps-Guerra Fria. Este pressuposto acabou
por repercutir decisivamente nas formulaes de poltica externa, alimentando
a crena de que o terrorismo somente poderia ser vencido se houvesse uma pro-
funda transformao nas sociedades muulmanas por foras internacionais. Foi
em torno deste objetivo, por exemplo, que as guerras do Afeganisto e do Iraque
foram justifcadas pelo governo dos Estados Unidos e amplamente apoiadas pela
populao norte-americana (Nasser e Teixeira, 2010). O conceito do novo terro-
rismo, tambm denominado terrorismo religioso, catastrfco ou ps-moderno,
estaria intrinsecamente relacionado s determinantes culturais e religiosas, e, dessa
forma, foi amplamente incorporado aos discursos polticos e miditicos para ex-
plicar tanto a al-Qaeda quanto outros grupos considerados fundamentalistas no
mundo islmico.
* Chefe do Departamento de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP) e
professor do Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP e PUC-SP).
66
Entretanto, cabe observar, esse conceito no surgiu como consequncia dos
atentados de 2001, mas na dcada de 1980,
1
com o objetivo de compreender os
atentados suicidas no Lbano, tendo sido revigorado na dcada de 1990 com a
exploso no World Trade Center, em 1993, e o atentado no Metr de Tquio com
gs sarin, em 1995, responsvel por infectar 6 mil pessoas. Alm destes grupos,
Hofman inclui em sua lista os movimentos judaicos, como o Gush Emunim, que
realizou atentados contra civis palestinos na Cisjordnia (Hofman, 2006, p. 99),
e os movimentos cristos norte-americanos de supremacia branca, que inspiraram
Timothy McVeigh, autor do atentado em Oklahoma (Hofman, 2006, p. 101).
Os tericos que se propuseram a compreender a ao e o funcionamento dessas
organizaes apontam duas caractersticas como essenciais: a motivao religiosa
cada vez mais intensa, sobretudo no que se refere ao islamismo; e a determinao em
provocar danos catastrfcos. Como afrma Laqueur, o novo fanatismo, aliado ao
desenvolvimento de armas de destruio em massa, cria uma ameaa sem precedentes
na histria da humanidade (Laqueur, 1999, p. 79, traduo nossa). Segundo Simon
(2003), Simon e Benjamin (2000), Hofman (2006), Laqueur (1999) e Morgan
(2004), o conceito utilizado para compreender o terrorismo do sculo XX mostrava-
-se insufciente para explicar a articulao destes dois elementos fundamentais do
terrorismo contemporneo. As premissas do antigo terrorismo foram construdas a
partir da anlise de grupos marxistas, como o alemo Baader Meinhof e o italiano
Brigadas Vermelhas, ou os de libertao nacional, como a Frente Popular para a
Libertao da Palestina. Em todos estes grupos a poltica, no o aspecto religioso
de sua motivao, que domina. Por seu turno, de acordo com os autores citados,
a al-Qaeda, como tpica representante do novo terrorismo, tem, no imperativo
religioso, a caracterstica mais marcante de suas atividades (Hofman, 2006, p. 82).
Em essncia, os elaboradores do conceito do novo terrorismo partem do
pressuposto de que houve uma transformao qualitativa, ou mesmo uma transfor-
mao revolucionria, na natureza do terrorismo. Tratar-se-ia de diferentes atores,
motivaes, objetivos, tticas e aes em relao ao velho terrorismo do sculo XX.
Os partidrios do conceito argumentam que os grupos terroristas esto operando de
uma forma sem precedentes na histria e representam um tipo inteiramente novo
de ameaa, no qual as regras do jogo mudaram substantivamente. Desse modo,
segundo tal corrente de pensamento, para se compreender os acontecimentos
contemporneos, notadamente no ps-11 de Setembro, dever-se-ia partir de algo
indito, completamente diferente do terror do sculo passado.
Neste captulo pretende-se abordar os principais fundamentos tericos em
torno dos quais foi construdo o conceito do novo terrorismo e quais suas impli-
caes polticas. So exploradas pesquisas empricas realizadas sobre as motivaes
1. Entre os autores principais esto Hoffman (2006), Simon e Benjamin (2000) e Laqueur (1999).
67 As Falcias do Conceito de Terrorismo Religioso
individuais e as estratgias das organizaes terroristas contemporneas, indicando
as defcincias metodolgicas e tericas da escola de pensamento que se constituiu
em torno do conceito do novo terrorismo. Procura-se tambm mostrar as formas
pelas quais a religio pode relacionar-se com os propsitos do terrorismo em um
contexto de ocupao militar estrangeira.
2 EM BUSCA DE UM NOVO CONCEITO DE TERRORISMO
Uma primeira constatao possvel de ser feita acerca da dcada de 1990 diz
respeito a um crescimento exponencial dos grupos terroristas religiosos. Segundo
dados fornecidos por Hofman (2006), apenas dois dos 64 grupos terroristas, em
1980, poderiam ser classifcados como religiosos, contrastando claramente com
os dados de 1994, em que o terrorismo religioso representava um tero das 49
organizaes terroristas internacionais conhecidas. Estes grupos, por sua vez, eram
infuenciados, de uma forma geral, por concepes radicais e extremistas de todas
as religies, incluindo tambm os cultos religiosos nos quais existe a concepo do
messianismo e do milenarismo.
Todos esses elementos encontrar-se-iam em uma interpretao do mundo de
acordo com a qual existem foras malignas que tentam dominar o seu povo e, por-
tanto, precisam ser destrudas. Sua misso libertar os oprimidos, ou at mesmo toda
a humanidade, e lev-los para o caminho divino (Laqueur, 1999, p. 82; Simon,
2003, p. 7). Existiria um sentimento entre os extremistas de que eles precisam agir
rapidamente e se antecipar s movimentaes do inimigo antes que sejam destru-
dos por ele. Morgan (2004) aponta a importncia do processo de globalizao na
motivao dos novos terroristas, na medida em que propiciou maior facilidade
de acesso a uma srie de transformaes tecnolgicas, levando ao encurtamento
das distncias. Com isso, doutrinas polticas, econmicas e culturais de carter mais
universalista passaram a ser vistas como novas ameaas permanncia de formas
tradicionais de vida em certas comunidades (Morgan, 2004, p. 8-9).
Assim, se verdade que os autores citados admitem que qualquer religio
ou culto pode, em princpio, ter uma relao direta com aes terroristas, para a
grande maioria deles h uma evidente predominncia dos grupos islmicos, sendo a
al-Qaeda o exemplo mais importante a ser considerado. De acordo com a corrente
terica do novo terrorismo, os terroristas islmicos acreditam que o Ocidente
est destruindo sua sociedade por meio da introduo de valores ocidentais
e de um modo de vida que contradiz os ensinamentos de Al, corrompendo, assim,
seu modo de vida original (Simon, 2003, p. 1).
Esse tipo de argumentao refete a infuncia da obra de Samuel Huntington
(1994; 1997), o qual observa que, apesar da presena de guerras de identidade du-
rante o perodo da Guerra Fria, elas eram vistas sob o prisma da competio entre as
68
duas superpotncias, de modo que o carter ideolgico e poltico se sobrepunha
ao cultural. A pergunta crucial naquele momento era: de que lado voc est?
E havia a possibilidade de as pessoas escolherem um lado inclusive poder mudar
posteriormente. Entretanto, nos confitos civilizacionais, a varivel principal passou
a ser: O que voc? E isso no pode ser mudado. (Huntington, 1994, p. 124).
Huntington (1997) aponta seis fatores que propiciaram a ocorrncia do
choque de civilizaes. Em primeiro lugar, a civilizao exerce papel fundamental
na identidade dos homens e, consequentemente, nas relaes sociais estabelecidas
entre eles. Ou seja, pessoas de civilizaes diferentes possuem vises de mundo,
concepes e valores completamente diferentes. Em segundo lugar, o processo
de globalizao, que se acelerou com o fm da Guerra Fria, teve como resultado
a maior circulao de bens, mercadorias e pessoas, resultando em uma interao
cada vez maior entre pessoas de civilizaes diferentes, o que intensifca no s
a conscincia das civilizaes como tambm as diferenas entre elas. Em terceiro
lugar, o processo de modernizao levou ao enfraquecimento da identidade e dos
laos comunitrios, e tambm do Estado-nao. Isto desencadeou uma reao de
movimentos fundamentalistas religiosos que procuram retomar as tradies como
fonte principal de identidade. Em quarto lugar, a ocidentalizao do mundo
provocou a reao de sociedades no ocidentais que buscam reafrmar sua cultura
e suas tradies particulares. Em quinto lugar, as caractersticas e diferenas de
natureza cultural no so mutveis como as de carter poltico e econmico; pelo
contrrio, a religio, que constitui um dos mais importantes elementos de uma
civilizao, extremamente discriminatria e excludente. E, por fm, o crescimento
do regionalismo econmico fortalece a conscincia civilizacional.
Segundo o autor, apesar de os mulumanos constiturem apenas um quinto
da populao mundial, eles se envolveram em mais confitos intra e interciviliza-
cionais que os povos de qualquer outra civilizao. Por esta razo, as sociedades
islmicas so fortemente militarizadas, possuindo ndices elevados de esforo militar
(proporo dos recursos alocados s foras armadas em relao riqueza do pas) e
de propores de foras armadas (nmero de militares por mil habitantes). Sendo
assim, Huntington conclui: As fronteiras do Isl so sangrentas, como tambm
o so suas entranhas (Huntington, 1997, p. 328).
Ainda que os tericos do novo terrorismo admitam a existncia de interesses
polticos seculares nas aes da al-Qaeda, entendem que estes apenas so compreen-
didos pelos terroristas a partir do fltro da religio (Hofman, 2006, p. 82; Simon,
2003, p. 1), anunciando objetivos totalitrios. Por esta razo, recuperam uma
literatura que chega a apontar semelhanas entre o nazismo e o islamismo no que
se refere aos seus objetivos, aos mtodos e ao sentido missionrio (Laqueur, 1999,
p. 129). H um consenso entre estes tericos de que os objetivos perseguidos por
estes grupos, diferentemente daqueles do velho terrorismo, possuem fnalidades
ilimitadas e totalitrias exatamente devido sua intrnseca relao com as doutrinas
religiosas fundamentalistas. Isto , como as motivaes so produtos de concepes
messinicas e milenaristas de diferentes religies, os inimigos so vistos de forma
absoluta, como os infis ou a encarnao do mal, fugindo da concepo que
prev a negociao e o dilogo entre as partes como decorrentes da lgica poltica.
Como consequncia, as fnalidades desses grupos no seriam delimitadas
por questes nacionais ou ideolgicas, nem pela conquista de um territrio, mas,
ao contrrio, perceberiam a vida como dividida entre o bem e o mal, os fis e os
infis, o sagrado e o profano. De acordo com Simon e Benjamin,
No passado, os terroristas geralmente procuravam alcanar objetivos polticos por meio
do uso da violncia cuidadosamente calibrada. Eles sabiam que empregar a brutali-
dade excessiva seria negar-lhes o lugar que procuravam na mesa de negociaes. (...).
Os terroristas aliados de Bin Laden no querem um lugar na mesa, eles querem
quebrar a mesa. Eles no so limitados por preocupaes polticas seculares. Seu
objetivo no infuenciar, mas matar, e em grande nmero (Simon e Benjamin,
2000, p. 3, traduo nossa).
Laqueur faz um alerta para a possibilidade de assassinato em massa nesse
novo terrorismo. Na medida em que no se pode conceber qualquer tipo de
compromisso ou convivncia poltica, o Isl deve dominar ou ser dominado.
Em sua forma mais extrema, este novo terrorismo pretende liquidar todas as foras
satnicas, o que pode incluir a maioria do povo de um pas ou da humanidade,
como uma pr-condio para o crescimento de um novo ser humano, melhor, e de
qualquer modo diferente daquele existente. (...). Em sua forma mais extremada, pode
visar destruio de toda a vida na terra, como o ltimo castigo para os crimes da
humanidade (Laqueur, 1999, p. 90, traduo nossa).
Isso implica uma confuncia entre meios utilizados e fns que se procura
alcanar, pois, na medida em que o objetivo principal do novo terrorismo
a erradicao de um grupo inteiro (ou de sua infuncia em um determinado
povo), os novos terroristas utilizam-se da violncia indiscriminada em seus
ataques sem se preocuparem com uma possvel seletividade, o que comple-
tamente diferente dos grupos de esquerda que procuravam atingir apenas a
classe dominante (Hofman, 2006, p. 88). Hofman argumenta que, apesar
de serem responsveis por apenas 6% dos atentados, entre 1998 e 2004, as
organizaes terroristas religiosas causaram 30% das mortes em atentados neste
perodo (Hofman, 2006, p. 88). Ou seja, na concepo do novo terrorismo,
trata-se de fanticos sem restries e sem qualquer respeito pela vida humana.
A letalidade deixa de ser um meio a ser utilizado e passa a constituir-se em seu
prprio objetivo (Crenshaw, 2007, p. 10).
70
Existem dois elementos do novo terrorismo que permitem o uso indis-
criminado de violncia contra civis em seus atentados: o primeiro diz respeito
sua motivao religiosa; o segundo, inexistncia de uma estratgia poltica.
Para os autores desta escola de pensamento, como os terroristas sentem a sua
existncia e identidade ameaadas, o uso da violncia entendido como reao
a uma hipottica agresso, e, portanto, aparece aos olhos dos militantes como
legtima defesa, justifcada pela religio (Laqueur, 1999, p. 88; Hofman, 2006).
Hofman (2006) considera que os novos terroristas criam outro sistema de valores,
baseado na ideia do martrio e dos mecanismos de legitimao dos assassinatos,
de modo que, para eles,
violncia antes de tudo um ato sacramental ou dever divino executado em resposta
direta a alguma demanda teolgica. O terrorismo assume, assim, uma dimenso trans-
cendental, e os seus autores, portanto, muitas vezes, ignoram as restries polticas
ou morais que afetavam outros terroristas (Hofman, 2006, p. 88, traduo nossa).
Nessa interpretao, aqueles que cometeram os atentados do dia 11 de se-
tembro de 2001 pautavam suas aes, por exemplo, por uma devoo religiosa,
conduzidas em nome de Deus e de acordo com aquilo que interpretavam como
seus preceitos (Simon, 2003, p. 1). Na percepo dos terroristas, as mortes resul-
tantes dos atentados no eram vistas como imorais ou proibidas; pelo contrrio,
faziam parte de uma luta para a expanso dos preceitos divinos. Alm disso, como
as fnalidades destas organizaes no so passveis de negociao poltica, no h
preocupao com a violncia empregada nos atentados, como acontecia com as
antigas organizaes terroristas, que teriam de sentar-se mesa com os representantes
daqueles que assassinaram. O novo terrorismo rompeu com a premissa principal
do antigo terrorismo, que era a propaganda pela ao, em que nenhum grupo
desejava aparecer para o pblico como defensor do assassinato indiscriminado,
pois o risco seria muito alto e os benefcios muito incertos (Laqueur, 1999, p. 90).
O atentado suicida aparece como a caracterstica mais ilustrativa do novo
terrorismo, o ponto culminante de manifestao da violncia apregoada pelo
radicalismo religioso. As imagens dos terroristas suicidas que proclamam a glria
de seu martrio em cartazes e em vdeos so, para os tericos do novo terrorismo,
a confrmao defnitiva do fanatismo em seu extremo, isto , a predominncia
do religioso sobre o poltico e a ausncia de restries morais de seus membros.
Para os defensores da afirmao do novo terrorismo, existe uma clara
diferena entre a arquitetura organizacional e o mbito geogrfco da ao dos
grupos tradicionais e dos novos grupos terroristas (Hofman, 2006, p. 38-40).
Estes adotam uma forma mais difusa e amorfa, usando uma rede internacional de
clulas frouxamente ligadas e sistemas descentralizados de apoio, em vez de um
comando hierrquico tradicional e com uma estrutura baseada em um pas ou uma
regio (Wilkinson, 2003b, p. 124). As tradicionais organizaes terroristas eram
nacionais e operavam em determinados pases, enquanto as novas so transnacio-
nais e tm alcance global (Sageman, 2004, p. 61). De acordo com Kegley, tem-se
testemunhado a transformao do terrorismo de um instrumento de mudana
poltica subnacional para uma ao cujos mtodos quase sempre e inescapavelmente
transcendem as fronteiras nacionais (Kegley Jr., 2003, p. 8, traduo nossa).
Uma das consequncias dessa mudana que a ameaa do terrorismo se
intensifcou: passou de um problema de segurana, em grande parte, domsti-
ca, para um conjunto de ameaas dirigidas comunidade internacional como
um todo. O terrorismo tradicional, do passado, estava ligado a uma agenda
predominantemente nacionalista, ou separatista, preocupado com a situao
poltica em uma determinada regio ou pas (Simon e Benjamin, 2002, p. 220).
Em contraste, o novo terrorismo manifesta inteno de mudar todo o sistema
internacional. Demandam nada menos que uma revoluo global completa, com
a esperana de que uma nova ordem religiosa iria satisfazer as suas aspiraes.
Apesar de ter sido amplamente adotado pela mdia, policymakers, militares e
estrategistas, o conceito de novo terrorismo apresenta vrios problemas de ordem
metodolgica e conceitual, que foram devidamente criticados por vrios autores que
vieram a ser denominados como a escola da teoria crtica do terrorismo (Jackson,
Smyth e Gunning, 2009). Para a discusso que se prope neste texto, contudo,
escolheu-se abordar as principais pesquisas de cunho emprico, que permitem
um conhecimento mais detalhado do perfl do indivduo e das organizaes que
praticam o terrorismo.
3 O PERFIL DO TERRORISTA
As pesquisas empricas realizadas por Pape (2006) e Krueger (2007) so as mais
consistentes em termos de contraponto concepo do novo terrorismo.
Ambos os autores realizaram suas investigaes fundamentados em um importante
preceito metodolgico: diferenciar o comportamento dos indivduos considerados
terroristas dos propsitos perseguidos pelas organizaes que praticam o terror. Isto
, trata-se de distinguir a motivao individual dos propsitos das organizaes,
entendidas como aes estratgicas para se alcanar objetivos polticos. justa-
mente esta atitude metodolgica que permite perceber o quo equivocadas so as
concepes do mainstream, que infuenciaram e infuenciam as aes das grandes
potncias no cenrio internacional.
No nvel de anlise do indivduo, constri-se o perfl dos terroristas, buscando-se
compreender, em primeiro lugar, as razes pelas quais aderem ao terrorismo e,
em segundo lugar, as condies em que se formam os terroristas. As respostas
mais convencionais a estas duas questes a primeira relativa motivao e a
72
segunda s causas permissivas dizem que o fenmeno advm da irracionalidade,
expressa pelo fanatismo religioso, e que sua ocorrncia facilitada por problemas
socioeconmicos.
Quanto varivel socioeconmica, constri-se um perfl daqueles que estariam
mais propensos a aderir ao novo terrorismo e dispostos a dar a vida por uma
causa: jovem, sem experincia, baixo nvel educacional, pobre, desempregado e
sem perspectivas futuras. Isto , o perfl de uma pessoa desesperada que encontra
as solues para seus problemas na religio (Islam is the solution), identifcada como
o oposto da razo (Simon, 2003, p. 4 e 7; Morgan, 2004, p. 8-9). Para Jessica
Stern (2004), os lderes das organizaes terroristas exploram o sentimento de
inferioridade de jovens desprovidos de educao e de quaisquer perspectivas de
vida, fazendo-os acreditar que podem ser convertidos em mrtires de sua causa.
Como afrmou a autora, terroristas encontraram maneiras engenhosamente cruis
de se aproveitarem de pobres e ignorantes. Os movimentos extremistas condu-
zem jovens de seminrios onde h doutrinao fundamentalista, alguns dos quais
funcionam como orfanato, para as garras do Talib e da al-Qaeda (Stern, 2004,
p. 252, traduo nossa). E o suicdio um dos principais elementos para embasar
a teoria sobre o novo terrorismo, pois somente a religio capaz de motivar os
homens a agirem irracionalmente.
Os proponentes do conceito do terror religioso relacionaram os atentados
suicidas s promessas de que os jovens encontrariam o paraso aps a sua morte.
Laqueur no nega completamente a motivao poltica nos atentados terroristas,
admitindo que eles podem protestar contra a ocupao israelense, a Amrica
e os judeus, pretendendo libertar toda a Palestina, mas acrescenta que eles
tambm veem os seus suicdios como ocasies alegres onde podero encontrar
belas mulheres jovens esperando por eles no paraso (Laqueur, 1999, p. 100,
traduo nossa).
Os dados coletados por Pape (2006) e Krueger (2007), entretanto, refutam
frontalmente esse perfl. Pape compilou um banco de dados com todos os casos
de terrorismo suicida ocorridos entre 1980 e 2003 (315 ataques no total), em um
universo de 462 terroristas. Os primeiros atentados suicidas ocorreram no Lbano,
na dcada de 1980, quando o pas estava sob ocupao de foras israelenses. Desde
ento, este mtodo de ataque se expandiu para vrios pases, e teve como novidade,
em relao a seus precursores, a utilizao sistemtica do terrorismo suicida como
ferramenta de coao poltica. Os grupos terroristas investigados por Pape so
aqueles que estiveram envolvidos em campanhas suicidas em diversos contextos
histricos: a presena de foras norte-americanas e francesas no Lbano; a ocupao
israelense da Cisjordnia e da Faixa de Gaza; a situao dos Tigres Tmeis no Sri
Lanka; os curdos na Turquia; a ocupao russa da Chechnia; a ocupao indiana
da Caxemira; o controle indiano do Punjab; e a presena de foras norte-americanas
no Iraque e na Pennsula Arbica.
Pape amplia as fontes de informao de sua pesquisa incluindo as declaraes
e os informes das prprias organizaes terroristas algo que, at ento, nunca
havia sido feito. O resultado desta inovao metodolgica foi a descoberta de dados
demogrfcos de grande relevncia para o estudo, o que permitiu ao autor reformular
e refutar, com bases empricas, o conhecimento prvio sobre o terrorismo suicida.
O autor justifcou a necessidade de buscar fontes de pesquisa alternativas quelas
dos think-tanks e dos governos ocidentais (Pape, 2006, p. 242).
A pesquisa determinou a fliao ideolgica de 83% dos 462 terroristas suicidas
em todo o mundo, entre 1980 e 2003. Ao contrrio do que se esperava, a maioria
dos perpetradores (57%) era laica, sendo os demais (43%) religiosos. Ainda que
se suponha que todos os terroristas no includos por falta de dados (17%) sejam
religiosos, a distribuio fca quase uniforme: 52% de religiosos e 48% laicos.
E mesmo supondo-se que os motivos religiosos tenham importncia, o terrorismo
suicida no se restringe ao fundamentalismo religioso. De acordo com a pesquisa,
31 dos 92 atentados contra Israel foram cometidos pela Frente Popular para a
Libertao da Palestina (FPLP), um grupo laico de esquerda, assim como 27 dos 36
atentados na guerra civil no Lbano foram realizados por grupos laicos e marxistas.
A pesquisa realizada por Pape rejeita tambm as hipteses formuladas pelos
adeptos do conceito de novo terrorismo no que se refere s motivaes dos suici-
das, que, alm da religio, indicavam a existncia de transtornos e doenas mentais,
isolamento e/ou excluso social e antecedentes criminais (Laqueur, 1999, p. 95).
Na investigao de Pape, no h casos de transtorno mental, nem de tentativas
anteriores de suicdio ou de indcios de conduta criminal, muito menos de casos
de marginalizados sociais, embora reconhea que experincias traumticas pessoais
possam ter certa infuncia na adeso ao terrorismo suicida. Em 16 dos 462 casos de
terroristas suicidas havia relato da morte de familiar ou de amigo ntimo pelas foras
militares inimigas. Stern (2004) reconhece a importncia do sentimento de injustia
e humilhao no terrorismo palestino por meio da comparao da vida na Palestina
e em Israel: Os assentados vivem em um mundo diferente, que pode ser visto pelos
que passam atravs de cercas ligadas por correntes e arame farpado tranado (Stern,
2004, p. 33, traduo nossa). As informaes relativas s condies socioeconmicas
dos terroristas tambm refutam a concepo predominante.
Nasra Hassan, uma funcionria paquistanesa da Organizao das Naes
Unidas (ONU), entrevistou cerca de 250 pessoas, entre candidatos a suicidas e
recrutadores na Faixa de Gaza, concluindo que a maioria possua um bom nvel de
formao educacional, no era miservel e no sofria de problemas psicolgicos.
De acordo com as respostas coletadas, o relato de alguma forma de humilhao
74
vivenciada pelos jovens aparece como o principal fator para aliciar os suicidas.
Um experiente militante disse-lhe que, aps cada massacre do povo palestino,
violao sistemtica de seus direitos ou destruio de seus lares, o recrutamento
feito de forma macia na juventude. O fundamental parece ser o modo como os
valores de seu meio social e os da organizao que os recrutam modulam a iden-
tidade dos futuros suicidas. Estes devem sentir-se como autnticos mrtires, cujo
sacrifcio os enobrece aos olhos dos que os cercam. No se trata de terroristas que
atuam individualmente, no sendo tambm, exclusivamente, o produto de uma
preparao psicolgica levada a cabo por uma organizao, mas uma combinao
de ambos. So indivduos que se tornaram radicais pela opresso, real ou suposta,
que sofrem em sua comunidade. E, na medida em que os atentados geram, fre-
quentemente, aes de represlia, tem-se o ambiente propcio para que apaream
novos voluntrios para o martrio. A organizao os utilizar como instrumentos
de uma estratgia que calcula cuidadosamente suas aes em termos de custos e
benefcios (Hassan, 2005).
Os dados fornecidos por Pape e Krueger indicam que, em geral, os terroristas
possuem nveis econmico e educacional mais elevados que o do meio social a que
pertenciam (Krueger, 2007, p. 34-36). Na pesquisa de Pape, 10% dos terroristas
suicidas de pases rabes tinham apenas estudos primrios ou menos, representando
esta categoria, aproximadamente, 50% do conjunto da sociedade; 54% possuam
estudos secundrios, que estavam ao alcance de uma pequena minoria da sociedade
(Pape, 2006, p. 255). No que diz respeito s condies econmicas, esta tendn-
cia se mantm, havendo uma discrepncia entre os terroristas e a sociedade em
geral. De acordo com o autor, 17% dos suicidas rabes estavam desempregados
ou pertenciam aos grupos mais pobres da populao, enquanto este grupo econ-
mico representava um tero do conjunto da sociedade; 76% possuam empregos
e faziam parte das classes mdia e trabalhadora tcnicos, mecnicos, policiais,
professores, entre outros , as quais no encontravam representao signifcativa
no conjunto da sociedade.
Pape tambm compara o status socioeconmico dos terroristas suicidas laicos ao
dos religiosos, pois, convencionalmente, estes so tratados como mais ignorantes que
os outros. A incidncia de terroristas laicos com educao abaixo do secundrio, entre-
tanto, expressivamente maior que a de religiosos, ao passo que a porcentagem destes
com educao superior ao secundrio de, aproximadamente, 61%, contra 39% dos
suicidas laicos (Pape, 2006, p. 256). Krueger nota que os ataques suicidas na Faixa de
Gaza e na Cisjordnia so perpetrados com grande frequncia por pessoas que vivem
acima da linha de pobreza, enquanto aproximadamente 35% da populao vive abaixo
da linha de pobreza (Krueger, 2007, p. 34). Quanto escolaridade, aproximadamente
60% dos suicidas possuem mais que o segundo grau, contra somente 15% na populao
total. Krueger acrescenta ainda que tais nmeros no so surpreendentes, uma vez que
o Hamas e a Jihad Islmica recrutam militantes nas escolas (Krueger, 2007, p. 35).
Pode-se dizer que isto est relacionado com a racionalidade das organizaes terroristas
(Krueger, 2007, p. 161), que, devido ao risco envolvido nos ataques, possuem grande
preocupao com sua execuo. Ou seja, vo sempre buscar militantes com bom nvel
educacional, pois caso haja falha na misso sempre possvel que os servios de inteli-
gncia cheguem at seus lderes, desarticulando a organizao (Krueger, 2007, p. 33).
Entre os membros do Hezbollah, no entanto, o perfl apresenta algumas
mudanas, mesmo que pequenas. A diferena econmica entre os militantes e a
populao libanesa somente de 5%. Entre os membros do grupo, 28% esto
abaixo da linha de pobreza, enquanto entre a populao libanesa a parcela de
33%. Apesar disso, existe uma maior discrepncia no nvel educacional: 47% dos
integrantes do Hezbollah tm o segundo grau completo, enquanto apenas 38%
dos libaneses alcanam este nvel educacional (Krueger, 2007, p. 36).
Outro exemplo de pesquisa com concluses semelhantes de Pape (2006) e
Krueger (2007) a realizada por Marc Sageman, que traou o perfl dos membros
da al-Qaeda: aproximadamente 35% possuam alto grau de escolaridade e 45%,
skilled professions (Krueger, 2007, p. 44).
Uma nova percepo acerca dos terroristas possibilita uma melhor anlise de
seus atos. A constatao de que o terror no perpetrado por indivduos de classe
socioeconmica baixa ou com baixo nvel de escolaridade possibilita compreen-
der a sofsticao envolvida nas organizaes terroristas (Krueger, 2007, p. 44).
Como j se salientou neste texto, fundamental diferenciar as motivaes dos indi-
vduos que praticam o terrorismo dos objetivos visados pelas organizaes terroristas.
Nesse sentido, h um grande equvoco cometido pelos tericos do novo terroris-
mo, cujo entendimento que, se os indivduos possuem motivos religiosos para
cometer um atentado, a fnalidade ltima de sua organizao tambm religiosa.
A organizao no consiste, entretanto, apenas de um agrupamento de indivduos,
mas possui uma estrutura cuja fnalidade ltima infuenciar a luta pelo poder,
qualquer que seja a motivao dos indivduos que participam da organizao.
4 AS ORGANIZAES TERRORISTAS
Nesta segunda dimenso, assim como no estudo do comportamento dos indivduos,
se encontram semelhanas dentro de uma heterogeneidade de atores, pertencentes
a diferentes contextos histricos e sociais, e fliados a ideologias diversas. Isto per-
mite avaliar tanto grupos religiosos, como a al-Qaeda e o Hamas, quanto grupos
laicos, como os Tigres Tmeis. Para a compreenso do terrorismo como fenmeno
coletivo, as motivaes individuais deixam de ser relevantes, e as situaes hist-
ricas e o contexto social acabam sendo determinantes. Sendo assim, Pape (2006)
76
e Krueger (2007) buscaram analisar o fator (ou os fatores) causal do terrorismo
suicida, que poderia ser socioeconmico e cultural, como indicam as concepes
predominantes, ou poltico.
De acordo com a pesquisa de Krueger (2007, p. 79), todos os Estados de
origem dos perpetradores do terror possuem baixos ndices de liberdade civil e
direitos polticos. Logo, pode-se inferir que o terrorismo tem origem em sociedades
que esto sob regimes repressores, possuindo um forte componente poltico e
no econmico ou cultural. A concluso de Pape revela este mesmo aspecto do
fenmeno: em todos os casos analisados pelo autor, de terror suicida ou no,
havia ocupao estrangeira no territrio que os terroristas consideravam como seu.
Dessa forma, o terrorismo aparece como um meio de combate, na maioria das
vezes, causado por ocupaes estrangeiras, e tem como fnalidade um objetivo
estratgico, laico e poltico: a libertao nacional (Pape, 2006, p. 55-57).
O terrorismo pode ser defnido, portanto, como uma ao poltica no sentido
weberiano de adequao racional entre os meios e os fns. Segundo Aron (2002,
p. 74), a poltica no pode determinar os objetivos a adotar sem levar em conta
os meios disponveis. A afrmao refete o elemento do clculo na poltica, que
fca explcito no discurso de Mahmud al-Zahar, lder do Hamas: devemos calcular
o custo e o benefcio em continuar as operaes armadas. Se podemos cumprir
nossos objetivos sem violncia, assim o faremos. A violncia um meio, no um
fm (Pape, 2006, p. 59, traduo nossa).
Em contraposio, pode ser dito que grupos terroristas, como a al-Qaeda e
o Hamas, reverenciam, em seus discursos, o Isl, explicitando suas diferenas com
outras religies e culturas, sobretudo a ocidental. A al-Qaeda, entretanto, nunca
realizou atentados contra alvos cristos e judeus (com exceo de Istambul em
novembro de 2002), nem mesmo contra Israel, uma vez que estes no possuem
tropas destacadas na Pennsula Arbica, no Iraque ou no Afeganisto, como
o caso dos Estados Unidos, principal alvo da organizao (Pape, p. 66 e 78).
Dado que as organizaes terroristas escolhem deliberadamente seus alvos, sejam quais
forem eles, os atos terroristas aparecem como o mtodo mais efciente disposio e,
portanto, podem ser considerados atos racionais (Krueger, 2007, p. 161).
5 AO RACIONAL E TERROR
Os dados da pesquisa realizada por Pape (2006) refutam tambm, de maneira
categrica, a suposta relao indissolvel entre terrorismo suicida e fundamen-
talismo islmico. Nos nove estudos de caso analisados, o territrio de origem do
terrorista estava sob ocupao estrangeira. Neste sentido, o aspecto comum, em
todas as campanhas, um mesmo objetivo estratgico, laico e poltico: a libertao
nacional, conclui Pape. Mais de 95% dos 2.200 ataques suicidas ocorridos em
todo o mundo entre 1980 e 2010 apareceram em resposta ocupao estrangeira.
E a grande maioria dos terroristas suicidas oriunda do local ameaado por tropas
estrangeiras, razo pela qual 90% dos ataques suicidas realizados no Afeganisto
foram executados por afegos (Pape, 2010). A prpria defnio de campanha
terrorista expressa este fato, uma vez que consiste em uma srie deliberada de aten-
tados que os lderes terroristas explicam e justifcam como medidas encaminhadas
a obter concesses polticas de um governo que aparece como alvo em ponto de
mira (Pape, 2006, p. 57, traduo nossa).
Os grupos perpetradores do terror lutam contra um quadro poltico histo-
ricamente localizado, e no contra caractersticas de outras sociedades, como o
modo de vida ocidental ou a religio catlica. Ou seja, mesmo os grupos como a
al-Qaeda e o Hamas, que enunciam seus preceitos religiosos, no tm como causa
primeira o islamismo, mas sim a libertao nacional. Dessa forma, pode-se compre-
ender a unio entre grupos de diferentes acepes religiosas e ideolgicas em uma
nica campanha, como ocorreu na Segunda Intifada e no Lbano durante a guerra
civil. Pode-se inferir, ento, que as organizaes terroristas agem racionalmente,
uma vez que realizam atentados premeditados, com objetivos claramente defnidos.
Isto explica o fato de campanhas j terem sido suspensas pelos seus lderes quando
o governo-alvo havia feito concesses. Neste sentido que questiona Pape:
Se o terrorismo suicida fosse irracional ou desorganizado, o esperado seria uma pauta
de atuao muito diferente: seus objetivos polticos no seriam pblicos (...), ou os
objetivos declarados variariam consideravelmente, ainda que dentro do mesmo con-
fito. Caberia esperar tambm que a programao dos atentados fosse aleatria, ou
talvez infuenciada pelos acontecimentos, em resposta s aes injuriosas ou radicais
cometidas por outro grupo, mas muito pouco ou nada relacionada com o avano
das negociaes sobre os assuntos do confito que os terroristas desejam infuenciar
(Pape, 2006, p. 59, traduo nossa).
H que se reconhecer, todavia, que permanece uma questo em aberto acerca
dos atentados suicidas: o porqu de, em apenas alguns casos de ocupao militar
ter havido a opo pelo terror. Para responder este questionamento, preciso
compreender a lgica essencial do terrorismo: a coao.
A coao militar travada entre dois Estados com poderes assimtricos
regularmente exercidos: o Estado mais forte contra o mais debilitado. Assim,
existem duas estratgias principais nesta lgica: o castigo e a negao. Na lgica
do castigo, pretende-se coagir elevando os custos ou os riscos da sociedade
adversria at que estes superem o valor dos interesses em confito. Na lgica
da negao, exerce-se coao demonstrando ao Estado adversrio que intil
combater at o fnal, pois, mesmo que se empenhe muito, no poder vencer o
confito, dado que, por exemplo, quem coage tem a capacidade de conquistar
o territrio em disputa.
78
O terrorismo, entretanto, incluindo o suicida, ocorre em condies estruturais
inversas: o ator mais fraco procura coagir o mais forte. Como consequncia disso,
h uma mudana relevante na viabilidade da negao, que, nestas circunstncias,
torna-se impossvel, fazendo que o terror suicida se baseie na estratgia do castigo.
E, desse modo, se explica por que os atentados tentam causar aos inimigos dor e
medo sufcientes para anular sua resistncia s reivindicaes dos terroristas, forando
o governo a ceder ou induzindo a populao a que se subleve contra o governo para
que as mudanas ocorram (Pape, 2006, p. 43). A maior ocorrncia de campanhas
em comparao aos atentados isolados, 95% contra 5%, produz uma infuncia
coercitiva de duas formas: mediante o pnico imediato que causa; e por meio do
medo da possvel ocorrncia de outros ataques no futuro.
De acordo com Pape (2006), o suicdio potencializa os efeitos coercitivos
do castigo de trs formas. Uma delas que a probabilidade do cumprimento
do ataque terrorista aumenta em grandes propores quando o perpetrador est
disposto a morrer. Alm disso, possibilita que os atentados suicidas sejam mais
destrutivos, causando maiores danos ao inimigo. Os 315 ataques terroristas sui-
cidas cometidos entre 1980 e 2003 causaram uma mdia de doze mortes cada
um (excluindo-se destes as vtimas do 11 de Setembro), enquanto os 4.155 atos
terroristas realizados no mesmo perodo provocaram, em mdia, menos de uma
morte em cada ato. As aes terroristas suicidas representam apenas 3% do total
de atos terroristas, mas so responsveis por 48% das mortes decorrentes do
terrorismo (Pape, 2006, p. 44).
A lgica de coao implica a ameaa populao e ao governo inimigo,
sendo necessrio aplic-la em condies favorveis ao seu sucesso. Isto porque o
terrorismo suicida uma forma de ao de risco e custo elevados, tanto para seus
perpetradores quanto para a comunidade a que pertencem. necessrio calcular
os custos e benefcios ao se realizar uma campanha de atentados, procurando-se
prever a reao do grupo inimigo. Em todos os casos estudados por Pape (2006),
entre 1980 e 2003, com exceo dos curdos na Turquia, o terrorismo suicida
possua como alvo governos democrticos. De acordo com a teoria de Pape, isto
acontece por trs motivos. Em primeiro lugar, acredita-se que as democracias so
mais vulnerveis ao castigo coercitivo que regimes autoritrios, uma vez que nelas
a populao exerce uma infuncia relevante nas decises do governo. Em segundo
lugar, considera-se que as reaes de democracias ao terrorismo sejam menos
agressivas, diminuindo a probabilidade de que cometam agresses contra civis, e
tambm genocdios. Por ltimo, a organizao dos atentados se torna mais fcil em
democracias, por conta da maior liberdade, que em regimes policiais autoritrios
(Pape, 2006, p. 63). Acrescenta-se ainda que Pape deveria levar em considerao o
fato de que, no mundo ps-Guerra Fria, a grande maioria das intervenes militares
foi realizada por Estados democrticos.
6 ESTRATGIA DE LTIMO RECURSO
possvel, fnalmente, compreender a utilizao do terrorismo suicida por parte
das organizaes terroristas como uma grande estratgia. Questiona-se, entretanto,
por que esta forma de ao, de extrema periculosidade e de alto custo tanto aos
seus perpetradores quanto comunidade civil , utilizada em alguns confitos
e em outros no. A estratgia utilizada com mais frequncia nos movimentos de
libertao nacional a guerrilha. Como os combatentes no possuem poder
necessrio para lutar diretamente contra as foras militares ocupantes, combatem
em pequenas unidades, dispersas em um amplo territrio, com o fm de causar
perdas constantes por tempo prolongado. Alm disso, as organizaes combatentes,
ao contrrio dos grupos perpetradores do terrorismo, contam geralmente com
amplo apoio popular.
No entanto, no possvel a constituio de movimentos guerrilheiros
em todos os confitos de libertao nacional. Existem casos em que estes seriam
derrotados, e outros nos quais a opo, desde o incio, no seria vivel. Assim, os
lderes da resistncia enfrentam um dilema radical: aceitar o governo ocupante ou
recorrer a medidas mais extremas (Pape, 2006, p. 118). O terrorismo suicida surge
da opo pela intensifcao da luta em lugar da rendio. Por esta razo, pode-se
dizer que consiste em uma estratgia de ltimo recurso. Encarar o terrorismo
suicida como continuao da guerrilha elucida muitos traos das organizaes nas
quais est presente, explicando as principais diferenas entre a estrutura dos grupos
perpetradores do terror e do terrorismo suicida. Em situaes em que h ocupao
militar, as organizaes terroristas suicidas, em geral, possuem apoio da comuni-
dade e lutam por uma causa intrinsecamente relacionada sociedade na qual se
inserem. Ou seja, seguem a mesma estrutura dos grupos guerrilheiros. As pesquisas
empricas realizadas por Pape (2006) e Krueger (2007) sugerem fortemente que o
terrorismo suicida o ltimo recurso em processos de libertao nacional. Pape
analisa quatorze casos, de 1980 a 2003, nos quais havia ocupao por uma potncia
democrtica, com diferenas religiosas entre ocupantes e ocupados, e resistncia
armada. Dos casos analisados, sete utilizaram o terrorismo suicida como meio de
coao. Nos casos restantes, os combatentes obtiveram concesses polticas sem
recorrer ao terror suicida. Pape conclui que:
isso indica que se forem estendidas as condies iniciais do terrorismo suicida
ocupao estrangeira pelo estado democrtico com diferena religiosa para incluir
tambm a presena de concesses rebelio, a teoria nacionalista do terrorismo
explica 14 dos 14 casos em que as quatro concesses so atendidas, e 56 dos 58 casos
no total (Pape, 2006, p. 126, traduo nossa).
A escolha do uso do terrorismo suicida como estratgia de coao para a
libertao nacional sob a perspectiva das organizaes j foi elucidada. No entanto,
como diz Pape, a questo essencial para explicar o surgimento do terrorismo suicida
80
no reside no porqu de um ou vrios lderes extremistas demandarem operaes
suicidas contra um ocupante, mas por que a comunidade ocupada, em seu conjunto,
passa a conferir apoio signifcativo a esta forma de ao no mdio prazo.
O terrorismo suicida possui uma lgica extremamente agressiva, que atenta
contra os mais relevantes princpios sociais e religiosos em relao ao suicdio e
ao assassinato. Apesar de as sociedades islmicas condenarem veementemente o
suicdio, so nelas que se verifca o maior nmero de atentados. Uma eventual
aceitao do terrorismo suicida pelas sociedades nas quais est inserido exigiria
mudanas profundas nas normas ticas e morais destas sociedades. O suicdio
e o assassinato so, nestes casos, redefnidos como atos de martrio em nome
da comunidade. Esta transformao radical, entretanto, apenas acontece em
um caso especfco: quando uma presena estrangeira ameaa a identidade
nacional de um povo. Ou seja, a probabilidade de a comunidade prestar apoio
ao terrorismo suicida est diretamente vinculada relao entre a identidade
do ocupante e os sentimentos nacionalistas dos ocupados (Pape, 2006, p. 106).
Pode-se concluir, portanto, que o terrorismo no possui relaes diretas com
fatores socioeconmicos, como afrmam as teorias predominantes. Os autores
demonstram tambm que a relao causal entre terrorismo e religio, construda
por estas concepes, baseada em concluses precrias. Segundo as pesquisas
empricas de ambos os autores, a questo religiosa, entendida neste texto como
cultural, no constitui um fator determinante do fenmeno, mas sim um agravante
do confito (Krueger, 2007, p. 81; Pape, 2006, p. 59).
7 A RELIGIO SOB OUTRO PRISMA
Deve-se ento avaliar a religio simplesmente como uma poderosa arma retrica
utilizada pelas organizaes terroristas e, consequentemente, um erro de percepo
dos tericos do novo terrorismo? Mesmo no constituindo a causa determinante
do terrorismo, a religio pode ser entendida como um fator agravante dos confitos
de ocupao estrangeira, como explicitam as pesquisas abordadas neste captulo.
Segundo Krueger (2007), 62% dos atentados terroristas tm como alvo sociedades
de religio diferente da sua, o que parece ser ainda mais forte em ataques suici-
das, em que, como mostra Pape (2006), em todos os casos analisados, de 1980
at 2003, membros da sociedade ocupante e da sociedade ocupada pertenciam a
religies diferentes.
A religio consiste na principal fronteira entre o ocupante e o ocupado por
ser a caracterstica mais excludente de um povo, ou seja, no permitido por ne-
nhuma corrente religiosa, com exceo do budismo, pertencer simultaneamente
a mais de uma. A diferena religiosa faz com que a sociedade ocupada sinta que
sua identidade existencial est ainda mais ameaada por possveis transformaes
radicais em seu modo de vida. Como consequncia, tal diferena proporciona a
radicalizao dos sentimentos nacionalistas e, portanto, o recrudescimento dos
meios empregados na luta, proporcionando justifcativas ao suicdio e ao assassinato
como atos de martrio. Como afrmou Pape:
salvo excees, a diferena religiosa provavelmente o elemento mais importante
que ope a identidade dos dirigentes estrangeiros comunidade local (...) porque
o simples fato de que se associe ao ocupante uma religio diferente permite, por si
mesmo, uma dinmica concreta que incrementa o medo de que a ocupao altere para
sempre a capacidade da comunidade ocupada de defnir suas caractersticas nacionais,
laicas ou religiosas (Pape, 2006, p. 111, traduo e grifos nossos).
Alm disso, preciso compreender que a religio tambm proporciona elementos
retricos de legitimao relevantes para os grupos terroristas. Como afrma Halliday,
na realidade, os grupos fundamentalistas so movimentos modernos que selecio-
nam e reformulam elementos do passado para atender s necessidades do presente
(Halliday, 2005, p. 212, traduo nossa), assim como fazem as organizaes laicas.
A religio, por si s, no contra ou a favor de uma determinada ordem social e
poltica. Pelo contrrio, um instrumento que pode legitimar a luta contra a ordem
ou a permanncia desta mesma ordem (Halliday, 2005, p. 214). Foucault, em seus
artigos sobre a Revoluo Iraniana de 1979, tambm explorou as perspectivas que a
religio poderia dar a um movimento poltico. Para ele, a causa palestina, que nunca
empolgou os povos rabes, muito menos os seus respectivos governos, poderia
experimentar um novo dinamismo se surgisse como movimento islmico: como
um movimento islmico, ele pode incendiar toda a regio, derrubar os regimes mais
instveis e perturbar os mais slidos (Afary e Anderson, 2011, p. 20, traduo nossa).
Entende-se, luz dessas afrmaes, que a religio no deve ser concebida
como determinante das questes sociais e polticas, s adquirindo sentido poltico
quando inserida em seu contexto histrico. A partir desta perspectiva, conclui-se
que no a religio que modela as aes humanas, mas o inverso: o homem, por
meio de suas escolhas, interpreta e d sentido ao texto religioso. Qualquer que
seja a orientao religiosa, h sempre espao para interpretaes que justifquem
o assassinato e o cometimento de crimes, e a escolha destas possibilidades sem-
pre uma ao poltica consciente (Halliday, 2005, p. 226). A diferena religiosa
proporciona, portanto, elementos cruciais para a luta pela libertao nacional,
constituindo um instrumento relevante para essas organizaes. A religio pode
ser utilizada para construir uma percepo do ocupante como um inimigo moral-
mente inferior e extremamente perigoso, permitindo a justifcativa do terrorismo
suicida e sua aceitao nas normas comportamentais da sociedade. O martrio e
a expiao so concepes fundamentais no terrorismo suicida, seja este religioso
ou no, e tm origem no preceito religioso do sacrifcio em nome de uma causa
coletiva (Pape 2006, p. 115).
82
8 CONCLUSO
A teoria do choque entre civilizaes e o conceito de novo terrorismo, ou terro-
rismo religioso, j foram amplamente debatidos e criticados nos meios acadmicos,
principalmente nas obras de Halliday (2006), Crenshaw (2007), Achcar e Chomsky
(2006), entre outros, que desconstruram os conceitos utilizados pelo governo dos
Estados Unidos em sua poltica de Guerra ao Terror, alertando para seu fracasso.
O no reconhecimento das organizaes terroristas como atores racionais com
objetivos polticos acaba por difcultar a compreenso dos confitos internacionais
enquanto lutas polticas, o que, por sua vez, acaba por justifcar certos tipos de
aes consideradas ilegtimas pela comunidade internacional, como os assassinatos
seletivos, a tortura e as invases militares.
Krueger (2007) realizou uma pesquisa sobre o processo decisrio do governo
norte-americano na guerra ao terror a partir de leituras de pesquisas realizadas
por rgos governamentais (principalmente da Central Intelligence Agency e do
National Counterterrorism Center), em que constata uma falta de preocupao
do Departamento de Estado norte-americano com dados e estatsticas sobre o
assunto. O principal relatrio, Patterns of global terrorism, cujo objetivo analisar
anualmente as ameaas e os atos terroristas ao redor do mundo (Krueger, 2007,
p. 54), no uma fonte confvel, como mostrou Krueger ao descobrir uma srie
de informaes e interpretaes imprecisas. Um dos relatrios apresentou uma
queda no nmero de atentados terroristas, que teria sido o menor desde 1982,
demonstrando o sucesso da poltica externa norte-americana, como afrmado pelo
prprio Departamento de Estado poca (Krueger, 2007, p. 55). A pesquisa, no
entanto, havia sido desenvolvida at o ms de novembro, deixando de incluir
atentados com altos ndices de mortes. Quando questionado, o ento secretrio de
Estado, Colin Powell, afrmou que a narrativa estava correta, apenas os nmeros
que precisavam ser alterados (Krueger, 2007, p. 61, traduo nossa). Esta afrma-
o de Powell, que se repetiu ao longo das outras administraes e que, de certa
forma, foi corroborada por analistas e acadmicos, fez com que Crenshaw (2007)
e outros perguntassem se os Estados Unidos e seus aliados realmente desejavam
realizar uma poltica de combate ao terrorismo com base em pesquisas empricas e
conhecimentos cientfcos sobre o tema. Por que, apesar da debilidade do conceito
do novo terrorismo, ele mantem seu poder de infuenciar as decises?
Uma razo para isso pode ser que a concepo de um terrorismo novo confrma a
necessidade de uma mudana poltica importante uma justifcao para a guerra
global contra o terrorismo, a criao da categoria de combatente inimigo, mtodos
brutais de interrogatrio, a dependncia de uma estratgia de preempo militar, e
o uso de tticas como rendies, atividades de vigilncia interna, e outras medidas
da Homeland Security que restringem as liberdades civis (Crenshaw, 2007, p. 28,
traduo nossa).
De forma anloga, Edward Said (2001) questiona a fnalidade para a qual
a teoria do choque entre civilizaes foi desenvolvida. Para Said, com o fm da
Guerra Fria, todo o aparato de segurana norte-americano comeava a perder o seu
signifcado e a sua relevncia. Neste contexto, Huntington, como um estrategista
poltico (policymaker) ligado aos think-tanks e lobbies, procurou dar continuidade
poltica norte-americana da Guerra Fria a partir de outros meios, a fm de manter
ou mesmo expandir todo este sistema de segurana. preciso destacar o papel
que os think-tanks norte-americanos desempenham na formulao da poltica de
segurana dos Estados Unidos (Magalhes, 2008). De acordo com Richard Haas,
presidente da Brookings Institute,
apesar do perfl relativamente discreto, os think-tanks afetam os formuladores de
poltica externa americanos de cinco maneiras distintas: por meio do desenvolvimento
de ideias e opes originais para a poltica, fornecimento de uma equipe de peritos
para atuarem no governo, oferecimento de locais para discusses de alto nvel, a
educao dos cidados americanos sobre o mundo e esforos ofciais suplementares
para a mediao e resoluo de confitos (Magalhes, 2008, p. 13).
Muito do conhecimento desenvolvido sobre o conceito do novo terrorismo
foi decorrente de pesquisas fnanciadas e apoiadas por think-tanks. Prova disto
que muitos dos formuladores destas ideias acabam por participar do governo norte-
-americano como conselheiros, caso de Bernard Lewis, ou como funcionrios, como
Steven Simon e Daniel Benjamin. O conhecimento desenvolvido nestas instituies
infuencia tambm a pesquisa acadmica, os meios de comunicao e, portanto,
a percepo da sociedade acerca dos temas internacionais. Como consequncia,
pode-se notar a predominncia das interpretaes que relacionam o terrorismo a
Estados, como o iraniano, ou com a religio, sobretudo a islmica.
Como visto no incio deste trabalho, a teoria do choque entre civilizaes
exerceu grande infuncia na compreenso dos novos confitos internacionais.
O seu maior legado foi o emprego da cultura como fator explicativo, imperando
sobre as causas econmicas, polticas e sociais. Halliday (2007) entende que esta
corrente passou a analisar as ideias, ou a cultura, no em suas relaes com interes-
ses e atores sociais, mas como varivel determinante e independente. Com a crise
do marxismo e as crticas contundentes ao racionalismo, o termo cultura ganhou
relevncia, apesar de ser um dos conceitos mais difceis de ser empregado em anlise
poltica. Tornou-se um fetiche capaz de explicar toda e qualquer manifestao humana,
principalmente quando se refere ao mundo islmico (Halliday, 2007, p. 32).
Assim, pode-se encontrar uma resposta complementar para as indagaes de
Krueger (2007) a respeito das aes do governo dos Estados Unidos: os dados no
eram importantes para o secretrio de Estado norte-americano porque o terroris-
mo explicado por uma teoria essencialista da religio e da cultura, estabelecida
84
de antemo. Os fatos e, muito menos, o signifcado que os atores do para suas
respectivas aes no so considerados relevantes.
Pape e Feldman (2010) testaram, a partir de novos dados, a hiptese formulada
por Pape (2006) de que a principal causa do terrorismo suicida era a ocupao
estrangeira, abrangendo o perodo entre 2004 e 2009, tendo como estudos de caso
as campanhas suicidas no Iraque, no Afeganisto, no Paquisto, no Lbano, em
Israel e no Sri Lanka. Nestes seis anos, houve um total de 1.833 ataques suicidas
em todo o mundo, em comparao com um total de 350, entre 1980 e 2003. Alm
disso, se, dos 350 ataques realizados entre 1980 e 2003, menos de 15% tiveram
os Estados Unidos como alvo, entre 2004 e 2009 este nmero saltou para 92%.
Este salto surpreendente parece claramente atribuvel poltica externa dos Estados
Unidos no Oriente Mdio e, em particular, s invases no Afeganisto e no Iraque,
onde a maioria dos ataques ocorreu (Pape e Feldman, 2010, p. 20).
Em cada um desses estudos de caso, Pape e Feldman (2010) mostram
como a ocupao militar estrangeira, ou mesmo a possibilidade de ocorrer uma
ocupao, a fora motriz por trs da deciso dos grupos de resistncia para
se engajarem em terrorismo suicida. Antes da invaso no Iraque, em maro de
2003, no havia registro de um nico ataque suicida, mas estes aumentaram
vertiginosamente durante os seis anos, com mais de trezentos apenas em 2007
prximo ao nmero de ataques em todo o mundo entre 1980 e 2003. A maioria
dos terroristas era sunita, a comunidade que se sentia mais ameaada pela ocupao
norte-americana, sobretudo por seus temores de privao de direitos polticos e
opresso nas mos da maioria xiita no governo. A queda signifcativa dos ataques
suicidas, em 2008, correspondeu fase denominada Despertar Sunita, em que
houve uma srie de negociaes entre sunitas, xiitas e os Estados Unidos, com
a perspectiva de se estabelecer um equilbrio entre as comunidades no exerccio
do poder.
O caso do Afeganisto semelhante ao do Iraque. A explicao mais
frequente, e a que teve mais infuncia na conduo da Guerra ao Terror,
elaborada pelo mainstream, era que os ataques suicidas expressavam o sentimento
antiamericano como produto do fundamentalismo islmico. De acordo com
esta narrativa, os suicidas provinham de Estados com grandes populaes de
fundamentalistas islmicos, como Ir, Bangladesh, Sudo, Iraque e Afeganisto
antes da invaso. Em vez disso, no entanto, a maioria dos suicidas vinha de
reas com presena militar estrangeira, incluindo Arbia Saudita, Palestina,
Lbano, Chechnia, Iraque, Afeganisto e Paquisto. A soluo proposta por esta
corrente terica (novo terrorismo) era que os Estados Unidos e seus aliados
deveriam promover uma radical transformao das sociedades muulmanas por
meio de ao militar.
No mesmo livro em que Samuel Huntington previa uma ao islmica contra
os valores ocidentais, revelou-se, paradoxalmente, aquilo que, no fundo, parece ser
a verdadeira causa de sua preocupao:
com o fm da Guerra Fria, a poltica internacional saiu da fase ocidental e passou a
ter como foco principal a interao entre a civilizao ocidental e as no ocidentais,
e entre as no ocidentais entre si. Na poltica das civilizaes, os povos e governos
das civilizaes no ocidentais j no so objetos da histria, enquanto alvos da co-
lonizao ocidental, mas juntam-se ao Ocidente como agentes e sujeitos da histria
(Huntington, 1997, p. 121).
Da mesma forma, os recentes eventos na Tunsia, no Egito, na Sria, na Lbia
e mesmo em Israel mostram que os vrios problemas que acometem a regio do
mundo islmico devem ser percebidos como questes relacionadas predominan-
temente s experincias polticas e sociais de qualquer sociedade que vive sob re-
presso e humilhao. Neste sentido, podem ser compreendidos, segundo entende
Huntington, como tentativas de transformao de objeto para sujeito da histria.
O que est em jogo so as diversas lutas polticas, muito mais relacionadas com
as questes socioeconmicas do que propriamente com suas fliaes religiosas.
2

Pape estabelece, de forma clara e consequente, aquilo que seria a melhor forma
de combater o terrorismo: O primeiro passo reconhecer que as ocupaes no
mundo muulmano no fazem os norte-americanos mais seguros; na verdade, elas
so o principal problema (Pape e Feldman, 2010, traduo nossa).
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CAPTULO 4
O IMPACTO ECONMICO DO 11 DE SETEMBRO
Renato Baumann*
1 INTRODUO
Os atentados ocorridos nos Estados Unidos em setembro de 2001 tiveram
impactos econmicos, polticos e militares muito maiores que a maior parte
dos atentados terroristas.
Primeiro, atingiram o corao da estrutura militar da principal potncia,
aspecto que a cobertura posterior da mdia se esforou em minimizar, ao destacar
muito mais o ocorrido em Nova York. Segundo, a imploso das chamadas torres
gmeas provocou nmero elevadssimo de vtimas. Este autor ignora se h registro
na histria de outro atentado com tantas vtimas. Terceiro, os ataques tiveram lugar
em uma conjuntura na qual a economia americana apresentava sinais ainda fracos
de recuperao de um perodo de baixa da atividade econmica, o que levou a se
atribuir aos atentados, inicialmente, um impacto econmico maior que o efetivo.
Quarto, por sua natureza, os ataques provocaram reaes exacerbadas na maior
parte dos pases, por meio da adoo de medidas preventivas em relao a poss-
veis atos terroristas. Por ltimo, afetaram diretamente as expectativas dos agentes
econmicos, com efeitos importantes sobre diversos mercados.
1
Do ponto de vista estritamente econmico, sob a tica de anlise de projeto,
os atentados de 11 de Setembro so um caso de livro-texto, como exemplo de um
investimento com retorno recorde. Se se tomarem os custos envolvidos, estes apa-
rentemente compreenderam pouco mais que a seleo de uma dzia de fanticos,
sua manuteno em territrio americano por algum tempo e o fnanciamento de
cursos de pilotagem. J a taxa de retorno foi infnita e difcil de mensurar, pois no
apenas causou danos materiais e ceifou nmero elevadssimo de vidas, mas tambm
alterou o modo de vida na principal economia do planeta e afetou as economias
da maior parte dos demais pases.
* Diretor de Estudos em Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
1. Um aspecto adicional, raramente enfatizado, o fato de o evento ter ocorrido naquela data. Em ingls, 11 de
setembro September, 11, e se escreve 9/11. Ora, 911 o nmero de telefone em todo o pas para situaes de
emergncia o que abrange a polcia, as ambulncias e os bombeiros. Isto signica que este nmero faz parte do
dia a dia das pessoas, e a associao inconsciente imediata, como a lembrar por um tempo, que tudo indica ser
bastante longo, o ocorrido naquela data.
90
Este texto tem o objetivo de discutir os efeitos econmicos desses atentados,
sem pretender apresentar alguma estimativa. O propsito apenas apresentar parte
do debate existente sobre estes efeitos e alguns indicadores relevantes neste sentido.
2 A CONTROVRSIA SOBRE O IMPACTO ECONMICO NOS ESTADOS UNIDOS
Os custos econmicos desses atentados so os mais variados. De imediato, houve o
custo do seguro com a destruio material das duas torres e dos edifcios prximos,
estimado em US$ 40 bilhes. A isto, somam-se os custos de construo de um
memorial no lugar das duas torres, estimado em US$ 700 milhes (Grabianowski,
2011). H, ainda, o custo das quatro aeronaves utilizadas nos atentados, estimado
em US$ 400 milhes (Makinen, 2002).
Esses so os custos imediatos, mais facilmente identifcveis. A estes, h
de adicionar-se a perda de negcios das empresas com escritrios nas duas tor-
res (provavelmente, impossvel de ser estimada) e os prejuzos das empresas de
transporte areo no perodo que se seguiu aos ataques. Estima-se que os lucros
destas empresas foram reduzidos em US$ 100 milhes nos anos seguintes a 2001,
ocasionando a falncia de algumas empresas, mesmo aps receberem ajuda do
governo (Makinen, 2002).
A cidade de Nova York teve perdas estimadas em US$ 25 bilhes at o fnal
de 2002, quando considerados o movimento fnanceiro e a perda com arrecadao
fscal. Em torno de 100 mil postos de trabalho foram perdidos na ilha de Manhattan
e 18 mil empresas foram foradas a se relocalizar (Grabianowski, 2011),

a um custo
difcil de se estimar.
Evidentemente, outro custo imediato foi o aumento dos gastos com segurana.
A preocupao quase paranoica nos meses que se seguiram aos ataques levou a uma
elevao de US$ 400 bilhes nas despesas com segurana contra possveis aes
terroristas. Como sabido, o temor de novos ataques originou, ademais, os argu-
mentos de justifcativa para o envolvimento dos Estados Unidos em duas guerras, no
Afeganisto e no Iraque, a um custo adicional de US$ 1 trilho (Guerra..., 2011).
O oramento do Pentgono passou de US$ 362 bilhes, em 2001, para US$ 652
bilhes, em 2011 (aumento de 80%), e os gastos com tratamento mdico de
ex-combatentes passaram de US$ 590 bilhes, em 2001, para US$ 934 bilhes, em
2011 (aumento de 60%) (op. cit.).
Esses so, evidentemente, grandes nmeros. Com impactos dessa magnitude,
no surpreende que os mais diversos setores da economia estadunidense fossem
afetados de algum modo pelo efeito de propagao desses eventos. As primeiras
estimativas indicavam que os Estados Unidos poderiam perder aproximadamente
2 milhes de postos de trabalho, com queda em 5 pontos percentuais (p.p.) do
produto interno bruto (PIB) ou seja, prejuzo da ordem de US$ 500 bilhes.
91 O Impacto Econmico do 11 de Setembro
Efetivamente, houve queda no nvel de emprego nos Estados Unidos no tri-
mestre seguinte ao 11 de Setembro, em magnitude s registrada na dcada de 1980.
Um milho de postos de trabalho foram perdidos. Da mesma forma, o investimento
como proporo do PIB caiu em magnitude s observada anteriormente em 1982.
Estima-se que esta reduo afetou o crescimento do PIB em 3% nos quatro meses
seguintes a setembro (Bloom, 2007). A impresso inicial era, portanto, que os
atentados teriam tido efeito catastrfco sobre a economia americana.
Informaes divulgadas nos meses seguintes possibilitaram, contudo, anlise
mais focada dos acontecimentos.
Quando os ataques ocorreram, a economia americana estava em uma conjun-
tura de ajuste a um aperto do crdito que havia sido adotado entre meados de 1999
e maio de 2000. A atividade industrial estava em baixa desde ento (3% abaixo do
nvel de dezembro anterior). O nvel de desemprego alcanou 5%, em agosto, e
5,4%, em setembro. E, neste ltimo ms, a produo industrial efetivamente caiu
1,1%, registrando nova queda em outubro (0,6%).
Em novembro de 2001, o National Bureau of Economic Research (NBER,
2001), organizao de pesquisa ofcialmente encarregada de identifcar os ciclos de
negcios nos Estados Unidos, declarou que a economia havia entrado em recesso
em maro de 2001; portanto, seis meses antes dos atentados.
Nos trs dias que se seguiram aos ataques, o FED (Banco Central ameri-
cano) injetou US$ 100 bilhes dirios de crdito no sistema. Acordos com suas
contrapartes na Europa, no Canad e no Reino Unido signifcaram uma injeo
adicional de outros US$ 90 bilhes.
Houve contrao do PIB nos trs primeiros trimestres de 2001, mas j
no quarto trimestre portanto, aps os atentados verifcou-se recuperao.
A percepo de armageddon produzida pelos primeiros analistas correspondeu, de
fato, a um perodo de ajuste do ciclo econmico; e a velocidade e a intensidade da
recuperao superaram as expectativas. Isso foi possvel no apenas graas s medidas
adotadas pelas autoridades estadunidenses. Nas duas semanas que se seguiram aos
ataques, o dlar sofreu uma desvalorizao de 3% em relao ao euro e de 3,6%
em relao ao iene. Isto motivou uma ao coordenada entre os principais bancos
centrais, com o FED reduzindo a taxa bsica de juros e o Banco Europeu e o
Banco do Japo intervindo no mercado de divisas para segurar a paridade do dlar.
J em meados de outubro esta moeda havia recuperado o nvel anterior aos ataques.
Assim, houve custos elevados de curto prazo na economia americana.
Os indicadores so, no entanto, de que no mdio prazo estes custos se revelaram
bem menores do que se temia inicialmente. Mais recentemente, um estudo (Rose et
al., 2009) avaliou que o impacto dos ataques do 11 de Setembro sobre a economia
92
americana foi de magnitude entre US$ 35 bilhes e US$ 109 bilhes (entre 0,5%
e 1% do PIB), bem menos que as primeiras estimativas, que indicavam custo de
US$ 500 bilhes (5% do PIB).
3 OS EFEITOS SOBRE A ECONOMIA MUNDIAL
A retrao no ritmo de atividade da principal economia do planeta teve repercusses
inevitveis sobre o cenrio mundial.
Um primeiro impacto foi sobre a cotao internacional do petrleo e derivados.
J em setembro de 2001, houve reduo de 3,3% em relao ao preo de agosto, e
a queda prosseguiu, com variao negativa de 16,5% em outubro e novas quedas
de 9,6% em novembro e 1% em dezembro. Apenas a partir de abril de 2002, os
nveis de preo voltaram queles do perodo anterior aos ataques.
Por meio de diversos mecanismos de transmisso que no o caso de
detalhar aqui , o ritmo de produo mundial tambm arrefeceu de forma notvel,
como revela a tabela 1. A perda estimada em 2001 foi da ordem de 1,69 p.p. do
PIB mundial.
TABELA 1
Crescimento anual do PIB mundial
(Em %)
Mdia (1995-2000) 2001 2002 Mdia (2003-2008)
3,3 1,6 2,0 3,2
Fonte: World Bank (2012).
Em perspectiva de mais longo prazo, como revela o grfco 1, a infexo em
2001 foi mais suave que a verifcada em 1975 e 1982, e certamente em 2009.
A recuperao foi igualmente mais rpida, at a crise de 2009.
O menor ritmo de atividade comprometeu o volume de comrcio mundial,
varivel de fundamental importncia, em particular para as economias em
desenvolvimento. Como mostra a tabela 2, o principal agente no cenrio inter-
nacional (o conjunto de pases membros da Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico OCDE) reduziu suas importaes de mercadorias
em 2001 em 4,5%, e um pouco menos suas importaes de bens e servios.
TABELA 2
Reduo do comrcio mundial (2000-2001)
Valor (US$) Porcentagem (%)
Importaes de bens pela OCDE 218 bilhes -4,5
Importaes de bens e servios pela OCDE 213 bilhes -3,6
GRFICO 1
Crescimento do PIB mundial (1971-2009)
(Em % anual)
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
5
6
7
8
1
9
7
1
1
9
7
3
1
9
7
5
1
9
7
7
1
9
7
9
1
9
8
1
1
9
8
3
1
9
8
5
1
9
8
7
1
9
8
9
1
9
9
1
1
9
9
3
1
9
9
5
1
9
9
7
1
9
9
9
2
0
0
1
2
0
0
3
2
0
0
5
2
0
0
7
2
0
0
9
O grfco 2 apresenta a evoluo das importaes de mercadorias por parte
da OCDE em perspectiva de mais longo prazo. diferena do observado com
o PIB mundial, a retrao no volume de comrcio foi de magnitude prxima s
observadas em 1982 e 1993 e bem menor que na crise mais recente.
GRFICO 2
OCDE: importaes de bens (1976-2009)
(Crescimento em % anual)
-30
-20
-10
0
10
20
30
40
1
9
7
6
1
9
7
7
1
9
7
8
1
9
7
9
1
9
8
0
1
9
8
1
1
9
8
2
1
9
8
3
1
9
8
4
1
9
8
5
1
9
8
6
1
9
8
7
1
9
8
8
1
9
8
9
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
94
Isso signifca que as economias puderam contar com menos estmulo ao seu cres-
cimento decorrente da demanda externa. No entanto, j no ano seguinte, praticamente
se recuperaram as perdas, com o aumento de 3% nas importaes por parte da OCDE.
Mais severo foi o impacto sobre os investimentos externos diretos (IEDs),
varivel que tem componente expressivo de expectativas, claramente afetadas em
funo dos atentados. A tabela 3 mostra a evoluo no perodo relevante.
TABELA 3
IEDs mundo (total)
(Em US$ bilhes)
1999 2000 2001 2002 2003 2004
1.093 1.330 733 544 573 930
Perda em 2000-2001: US$ 596 bilhes (menos 44,8%)
Fonte: OECD (2012).
Os investimentos tiveram reduo de mais de 44% no ano dos atentados ter-
roristas. E, diferena do PIB e do comrcio mundiais, a recuperao desta varivel
foi bem mais lenta. Apenas em 2006, o volume de IED mundial aproximou-se
do valor experimentado em 2000. E mais: esta quebra de ritmo interrompeu um
processo de elevao sistemtica do valor investido, que vinha ocorrendo desde ao
menos 1990. A retomada depois dos atentados levou trs anos para comear e seis
anos para voltar ao patamar anterior, como revela o grfco 3.
GRFICO 3
IED mundo (total) (1990-2010)
(Em US$ bilhes)
0
500
1000
1500
2000
2500
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
Fonte: OECD (2012).
Isso traz considerao a dimenso das expectativas, que certamente contri-
buram para essa recuperao mais lenta.
Essas expectativas certamente se traduziram em maior averso ao risco no
incio do quarto trimestre. Os spreads das economias emergentes medidos pelo
indicador EMBI+ do Banco J. P. Morgan fecharam outubro 21 pontos acima
do nvel de agosto, o que refete a crescente desconfana na retomada da atividade eco-
nmica. Movimento semelhante foi registrado nos spreads semanais dos eurobnus
emitidos por estas economias. No caso das principais economias latino-americanas,
por exemplo, a variao de spread entre 7 e 21 de setembro de 2001 foi de 14%
para a Argentina, 16% para o Brasil, 20% para a Colmbia e 30% para o Mxico.
Ou seja, tanto maior para as economias mais diretamente vinculadas ao ciclo de
atividade da economia americana (ECLAC, 2002).
Os pases latino-americanos conseguiram captar no mercado internacional
apenas US$ 6,2 bilhes no quarto trimestre de 2001, comparado com US$ 7,6
bilhes no terceiro e US$ 11,2 bilhes no segundo trimestre daquele ano uma
clara retrao da disponibilidade de crdito, que se somou queda nos IEDs.
Com isso, a dvida externa das economias emergentes foi reduzida em 7% entre
o terceiro e o quarto trimestres de 2011 (op. cit.).
Em resumo, portanto, se o impacto dos atentados sobre a economia norte-
americana no foi to violento como originalmente temido, no h como duvidar
de que ocorreu um claro processo de ajuste no cenrio econmico internacional
como consequncia destes episdios. Foi alterada, em particular, a percepo da
necessidade de gastos com defesa e segurana, objeto da prxima seo.
4 OS GASTOS MILITARES
Por razes compreensveis, a disponibilidade de dados relativos aos gastos mili-
tares no to detalhada como seria interessante dispor para uma anlise mais
qualifcada. No que concerne a este tema, por exemplo, no foi possvel encontrar
informaes discriminadas sobre gastos com segurana interna e aparato militar,
tampouco discriminar entre gastos com reposio de equipamentos e novas adies
capacidade militar. Assim, a anlise a seguir se baseia em dados agregados com
gastos militares em seu conjunto.
Os grfcos 4 e 5 ilustram a variao, no tempo, dos gastos militares nas
diversas regies do planeta. Fica claro que em valores constantes de 2010
a regio em que os gastos mais aumentaram foi a Amrica do Norte. Claro, estes
dados compreendem como j argumentado aqui no apenas a segurana con-
tra potenciais atentados terroristas, mas tambm os gastos com as duas guerras
simultneas, no Afeganisto e no Iraque. De todo modo, h uma clara diferena
entre estes grupos de pases.
96
Em termos de valor, tambm houve aumento bem menos pronunciado
na Europa e contnua elevao dos gastos militares no Leste Asitico. Mas resta
pouca dvida de que o impacto localizado do ocorrido em 2001 foi muito mais
intenso na Amrica do Norte que em qualquer outra regio.
GRFICO 4
Gastos militares por regies (1988-2010)
(Em US$ bilhes constantes de 2010)
250
300
350
400
450
500
550
600
650
700
750
1
9
8
8
1
9
8
9
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
Amrica do Norte Europa
Fonte: Stockholm International Peace Research Institute (Sipri, 2011).
Nota: Os dados europeus para 1991 no esto disponveis.
GRFICO 5
Gastos militares por regies (1988-2010)
0
50
100
150
200
250
1
9
8
8
1
9
8
9
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
frica Amrica Central Amrica do Sul
Leste da sia Sul da sia Oceania
Oriente Mdio
Fonte: Sipri (2011).
Obs.: 1. Os valores indicados para a frica, nos perodos 1988-1990 e 2007-2010, tm ao menos 10% dos totais compostos
por estimativas para pases em que os dados no esto disponveis.
2. O valor indicado para o Leste da sia, em 1988, tem ao menos 10% do total composto por estimativas para pases
em que os dados no esto disponveis.
3. Os valores indicados para a Amrica do Sul, no perodo 1988-1990, tem ao menos 10% do total composto por
estimativas para pases em que os dados no esto disponveis.
4. Os valores indicados para o Oriente Mdio, no perodo 1988-1996, tm ao menos 10% dos totais compostos por
estimativas para pases em que os dados no esto disponveis.
Essas informaes precisam ser relativizadas em termos da importncia desses
gastos no potencial econmico. O grfco 6 apresenta para o total mundial
a importncia dos gastos militares em relao ao produto total. Segundo o grfco
houve, efetivamente, pequena elevao dos gastos militares em proporo do PIB
mundial a partir de 2001, que, de 2,3%, atingiro 2,5% do PIB em 2004. Mas a
trajetria praticamente se estabilizou a partir disto.
98
GRFICO 6
Gastos militares mundo (total) (1989-2009)
(Em % do PIB)
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
1
9
8
8
1
9
8
9
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
Essas informaes so discriminadas nos dados por pases na tabela 4.
TABELA 4
Gastos militares do PIB
(Em %)
2000 2001 2002 2003 2004
Amrica do Norte
Canad 1,1 1,2 1,2 1,1 1,1
Estados Unidos 3,0 3,0 3,4 3,7 3,9
Amrica Latina
Mxico 0,6 0,6 0,5 0,5 0,4
Argentina 1,1 1,2 1,1 1,1 1,0
Brasil 1,8 2,0 1,9 1,5 1,5
Chile 3,8 3,8 3,6 3,4 3,5
Colmbia 3,0 3,3 3,4 3,5 3,5
Venezuela 1,5 1,6 1,2 1,2 1,3
sia
China 1,9 2,1 2,2 2,1 2,1
Japo 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0
Coreia do Sul 2,6 2,6 2,4 2,5 2,5
(Continua)
2000 2001 2002 2003 2004
Taiwan 2,4 2,5 2,2 2,2 2,2
Vietn - - - 2,1 2,0
ndia 3,1 3,0 2,9 2,8 2,8
Paquisto 3,7 3,8 3,9 3,7 3,6
Oceania
Austrlia 1,8 1,9 1,9 1,8 1,8
Nova Zelndia 1,2 1,2 1,1 1,1 1,0
Europa
Frana 2,5 2,5 2,5 2,6 2,6
Alemanha 1,5 1,5 1,5 1,4 1,4
Itlia 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0
Holanda 1,5 1,5 1,5 1,6 1,5
Rssia 3,7 4,1 4,4 4,3 3,8
Espanha 1,2 1,2 1,2 1,1 1,1
Reino Unido 2,4 2,4 2,5 2,5 2,5
Oriente Mdio
Egito 3,2 3,3 3,4 3,3 3,0
Ir 3,7 3,9 2,3 2,7 2,9
Israel 8,0 8,4 9,6 9,6 8,7
Kuwait 7,2 7,7 7,4 6,5 5,8
Arbia Saudita 10,6 11,5 9,8 8,7 8,4
frica
Arglia 3,4 3,8 3,7 3,3 3,3
Marrocos 2,3 3,9 3,6 3,7 3,4
Angola 6,4 4,5 3,8 4,8 4,1
Nigria 0,8 1,3 1,5 0,9 0,7
frica do Sul 1,5 1,6 1,6 1,7 1,5
Fonte: Sipri (2011).
De acordo com a tabela 4, alguns pases efetivamente aumentaram seus gastos
militares como proporo do PIB entre 2001 e 2002, o que poderia ser atribudo
a uma das consequncias do ambiente criado aps os atentados de setembro.
o caso, por exemplo, dos Estados Unidos, do Paquisto, da Rssia, do Reino Unido,
do Egito, de Israel e da Nigria.
No entanto, esse percentual de gastos militares foi reduzido aps 2002 em
todos esses pases, com a notvel exceo dos Estados Unidos, que seguiram au-
mentando o comprometimento do seu produto com tais gastos at pelo menos 2004,
e em propores bastante substantivas alcanando 3,9% do PIB naquele ano.
(Continuao)
100
Isto refora a leitura dos grfcos 4 e 5, no sentido de que os atentados provo-
caram impacto signifcativo nos gastos militares essencialmente no pas em que
estes ocorreram.
Outra forma de avaliar esses dados averiguar a importncia relativa dos
gastos militares no conjunto dos gastos dos governos. Neste caso, os dados so
ainda mais esparsos, com informaes agregadas apenas a partir de 2002. O grfco 7
revela alguma indicao a respeito.
GRFICO 7
Gastos militares mundo (total) (2001-2009)
(Em % dos gastos do governo central)
9
9,5
10
10,5
11
11,5
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
Segundo o grfco 7, os gastos militares ganharam participao no total dos
gastos governamentais at 2003 para o mundo como um todo, mas vm perdendo
importncia relativa no total dos gastos desde ento.
A tabela 5 discrimina esses gastos por pases com dados disponveis.
TABELA 5
Gastos militares
(Em % dos gastos do governo central)
2001 2002 2003 2004 2005
Amrica do Norte
Canad 6,2 6,4 6,3 6,5 6,3
Estados Unidos 15,6 16,5 17,9 18,9 18,9
(Continua)
2001 2002 2003 2004 2005
Amrica Latina
Argentina - 5,5 5,3 5,2 -
Brasil 8,6 8,4 6,1 6,5 6,0
Chile 18,1 17,4 17,1 18,5 18,8
Colmbia 16,9 19,4 16,2 15,6 12,5
Venezuela 6,5 4,9 4,7 5,2 5,6
sia
China - 20,3 20,3 18,6 15,3
Coreia do Sul 14,5 14,6 13,0 13,1 13,3
ndia 19,1 17,9 17,5 19,0 18,5
Paquisto 24,8 24,9 25,2 28,5 27,7
Oceania
Austrlia 7,3 7,3 7,4 7,4 7,3
Nova Zelndia 3,5 3,4 3,3 3,2 3,1
Europa
Frana 5,5 5,4 5,5 5,6 5,4
Alemanha 4,6 4,6 4,5 4,5 4,4
Itlia 4,9 5,1 5,1 5,1 4,8
Holanda 3,9 3,8 3,8 3,8 3,8
Rssia - 19,3 18,7 17,9 18,7
Espanha 3,8 4,3 4,3 4,2 4,2
Reino Unido 6,6 6,5 6,5 6,3 5,9
Oriente Mdio
Egito - 12,3 12,2 11,3 10,4
Ir 20,1 12,0 14,1 15,7 15,3
Israel 17,0 19,0 19,5 18,6 17,6
frica
Marrocos - 12,0 12,6 11,6 11,4
frica do Sul 5,6 5,8 5,6 5,0 5,1
Mundo 10,2 11,0 10,9 10,9 10,2
Assim como na tabela 4, h indicaes de alguns pases que aumentaram o
peso dos gastos militares no conjunto de despesas do governo central entre 2001 e
2002. Este o caso de Estados Unidos, Chile, Colmbia, Itlia e Israel. Mas, uma
vez mais e igualmente como na tabela 4 , apenas os Estados Unidos mantiveram
trajetria de aumento destas despesas como proporo dos gastos pblicos totais.
Nos demais pases houve a partir de 2003 reduo ou manuteno do peso
(Continuao)
102
relativo destes gastos, o que refora a percepo de que o impacto dos atentados
em termos de expanso dos gastos militares foi essencialmente localizado nos
Estados Unidos.
Outra dimenso de anlise est associada venda de armas. Afnal, tendo em
vista a j mencionada percepo de insegurana em relao a possveis futuros atos
terroristas, seria de esperar que o mercado de armamentos experimentasse aumento
expressivo do lado da demanda. O grfco 8 apresenta esta evoluo para o total
mundial das exportaes de armas.
GRFICO 8
Exportaes de armas mundo (total) (1961-2009)
5
10
15
20
25
30
35
1
9
6
1
1
9
6
3
1
9
6
5
1
9
6
7
1
9
6
9
1
9
7
1
1
9
7
3
1
9
7
5
1
9
7
7
1
9
7
9
1
9
8
1
1
9
8
3
1
9
8
5
1
9
8
7
1
9
8
9
1
9
9
1
1
9
9
3
1
9
9
5
1
9
9
7
1
9
9
9
2
0
0
1
2
0
0
3
2
0
0
5
2
0
0
7
2
0
0
9
A tabela 6 mostra os indicadores disponveis para alguns pases que esto
entre os principais exportadores de armamentos.
TABELA 6
Variao nas exportaes de armas por pases
(Em % e US$ constantes de 1990)
2001/2000 2002/2001 2003/2002 2004/2003
Canad 174,3 133,3 155,2 101,1
Estados Unidos 77,0 86,5 110,2 121,3
China 169,6 100,4 131,8 46,8
Austrlia - 69,8 146,7 4,5
(Continua)
2001/2000 2002/2001 2003/2002 2004/2003
Frana 130,4 101,9 98,1 158,0
Alemanha 57,4 103,6 184,6 65,4
Itlia 118,3 187,4 77,2 71,4
Holanda 71,0 118,2 143,6 64,9
Rssia 145,9 95,0 92,5 116,9
Espanha 17,4 1.500,0 125,0 37,3
Reino Unido 85,0 79,9 68,6 174,1
Israel 112,1 106,0 85,5 160,3
frica do Sul 185,0 45,9 252,9 167,4
Mundo 103,7 91,2 107,2 111,0
Os dados da tabela 6 confrmam que os acontecimentos de 2001 representaram
estmulo ao mercado de armamentos. Ao menos cinco pases (Canad, Estados
Unidos, Alemanha, Pases Baixos e Israel) aumentaram de forma expressiva o valor
exportado de armas.
No entanto, uma vez mais, apenas no caso dos Estados Unidos essas expor-
taes seguiram aumentando em valor a cada ano at 2004. Nos demais pases, o
estmulo parece ter se esgotado j em 2003, com reduo do ritmo de aumento a
partir da. Para o mundo como um todo, no se nota ntida elevao em 2002 em
relao ao ano anterior. O impacto foi, portanto, claramente localizado, a exemplo
dos indicadores anteriores.
Uma ltima dimenso de anlise est associada importncia das foras de
segurana no conjunto dos postos de trabalho. Um aumento do grau de militarizao
teria implicado maior participao da fora de trabalho envolvida com questes de
segurana no conjunto total dos trabalhadores empregados. O grfco 9 apresenta
a evoluo deste indicador para o total mundial.
O indicador no grfco 9 revela que houve, de fato, reduo dessa parti-
cipao, que teve incio em 1995 e no foi alterada pelos acontecimentos em
2001. Uma explicao para tanto pode estar relacionada com o maior papel da
tecnologia nas atividades militares contemporneas, demandando-se, assim,
menos pessoal. Uma discusso sobre este tema, contudo, est alm dos prop-
sitos deste captulo.
(Continuao)
104
GRFICO 9
Foras armadas mundo (total) (1990-2009)
(Em % da fora de trabalho total)
0,7
0,8
0,9
1
1,1
1,2
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
Uma vez mais, o nico pas em que se observa aumento embora marginal
desse percentual os Estados Unidos. Neste pas, o peso das foras armadas vinha
em decrscimo desde 1989, com ponto de mnimo (0,96%) em 2001. J em 2002,
atingiu 0,98% e seguiu trajetria crescente at novo mximo de 1,01% em 2005,
conforme indicado no grfco 10.
GRFICO 10
Foras armadas Amrica do Norte (1990-2009)
(Em % da fora de trabalho total)
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
1,4
1,6
1,8
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
Canad Estados Unidos
Assim, os maiores impactos econmicos foram concentrados no pas no qual os
atentados tiveram lugar, e foram tambm ali mais intensos os esforos de aumento
do grau de militarizao como refexo destes atos bem como os benefcios ,
tendo em vista os maiores aumentos da venda de armas ao resto do mundo.
Este estudo teve o objetivo de identifcar o que poderiam ter sido os efeitos eco-
nmicos dos atentados terroristas de 11 de setembro de 2001 nos Estados Unidos,
sem pretender esgotar o tema e, muito menos, apresentar estimativas alternativas
s j existentes.
Estima-se que os atentados e as duas guerras em que os Estados Unidos se
envolveram com argumentos relacionados preveno de novos acontecimen-
tos deste tipo j custaram mais de 250 mil vidas. No h como estimar o custo
correspondente, o mesmo se aplicando a uma srie de custos paralelos, em termos
de oportunidades perdidas por parte das empresas afetadas pela destruio das
torres gmeas.
O que possvel inferir, como foi demonstrado, que o custo em termos
de perda de produo nacional nos Estados Unidos foi, de fato, menor que o
pensado originalmente embora de propores substantivas , e que houve efeito
multiplicador sobre as demais economias, via reduo do ritmo da demanda por
importaes, queda nos IEDs e encarecimento do capital, refetido na elevao
dos custos de captao.
possvel argumentar, no entanto, que, no caso desses custos de captao,
tampouco os indicadores parecem refetir totalmente o efeito do 11 de Setembro,
uma vez que algumas economias como a Argentina e a Venezuela, no caso da
Amrica Latina j comeavam, naquela poca, a apresentar situao bastante
mais aguda que no restante dos pases, o que veio a tornar-se mais explcito nos
anos seguintes.
Em relao aos gastos militares propriamente ditos, seu efeito permaneceu
claramente concentrado na economia estadunidense, o que pode ser entendido
com uma notcia alvissareira: no houve propagao signifcativa do aumento no
aparato blico no mundo a partir de 2001.
Assim, no resta dvida de que os atos terroristas ocorridos h mais de dez
anos tiveram consequncias econmicas generalizadas, embora no to drsticas
quanto originalmente temido.
106
REFERNCIAS
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CAPTULO 5
NINE/ELEVEN: REPERCUSSES NO PENSAMENTO EUROPEU
Lus Moita*
1 INTRODUO
A vaga de episdios terroristas que varreu numerosos pases na primeira dcada deste
milnio teve, evidentemente, impacto signifcativo nas concepes e nas prticas
dos europeus. Se o 11 de Setembro de 2001 nos Estados Unidos abalou o mundo
e se os atos de terror se dispersaram ao longo da vasta faixa que vai do Magreb
Indonsia, a Europa tambm sofreu diretamente atentados de envergadura, apesar
de menor escala: em 11 de maro de 2004, na estao de Atocha, em Madri; e
em 7 de julho de 2005, no metropolitano de Londres. As consequncias foram
da mais diversa ordem, desde a infuncia no modo como os europeus passaram
a encarar as polticas de multiculturalismo e as relaes com as minorias tnicas,
sobretudo as de origem islmica, at a multiplicao de medidas de segurana no
cotidiano dos cidados, as alteraes legislativas, as decises tendentes a secar as
fontes de fnanciamento das redes terroristas e a colaborao entre polcias e servios
de informao a fm de prevenir futuras ameaas.
Este captulo no se prope a analisar o vasto conjunto desses impactos, muito
menos se perder nas tentativas nunca integralmente conseguidas de encontrar a
defnio de terrorismo. Busca, antes, se circunscrever s repercusses dos atentados
no pensamento de alguns dos mais representativos intelectuais europeus. Como
sabido, em torno deste tema desenvolveu-se uma vasta literatura, repercutindo os
modos de pensar o fenmeno do terrorismo e de refetir as alteraes que este
provocou nos estilos de vida. Ao ensaiar uma anlise de tal processo a partir de um
ponto de vista europeu, encontra-se uma to grande quantidade de elementos que
corre-se o risco de se perder no labirinto das notcias, dos conceitos, das emoes, das
polticas, das leis, das ideologias, das atitudes, das prticas. Para evitar tal disperso,
optou-se por restringir o campo de anlise a determinados autores ou correntes de
pensamento que parecem mais signifcativos, com um percurso que leva a diversas
escolas, sempre no interior do panorama europeu. E o itinerrio seguido permite:
percorrer a caracterizao das novas morfologias de terrorismo, questionando a sua
* Professor catedrtico de teorias das relaes internacionais, diretor do Departamento de Relaes Internacionais e
membro do Conselho Cientco da Universidade Autnoma de Lisboa (UAL).
108
globalidade; ver de que maneira estas novas formas suscitam questes interessantes
quanto demarcao entre criminalidade e ao blica, bem como entre segurana
interna e externa; e analisar os mecanismos de sacralizao da violncia, situando
esta anlise no surpreendente contexto da confitualidade contempornea.
Antes disso, porm, note-se que o tema est longe de ser novo na cultura
europeia. As experincias histricas referenciadas ao terror e ao terrorismo so
abundantes e traumticas. Necessariamente conduziram a refexes de natureza ora
poltica, ora estratgica, ora moral, ora psicolgica e at mesmo flosfca. Nesta
tradio intelectual, existe uma obra que ocupa um lugar de primeira grandeza:
o livro de Albert Camus, Lhomme rvolt. Escrito em 1951 por este escritor francs
nascido na Arglia e um dos intelectuais mais infuentes da sua gerao, o livro
uma espcie de grande afresco no qual se percorrem as diversas rebelies his-
tricas, desde as revoltas mais simblicas da Antiguidade Prometeu, Antgona,
Spartacus at as que ocorreram no prprio mundo artstico, como foi o caso
do surrealismo. Pelo meio, so dissecadas as principais rupturas revolucionrias,
aparecendo tanto o perodo do terror subsequente Revoluo Francesa, como o
terrorismo dos anarquistas russos que, na virada do sculo XIX para o sculo XX,
anteciparam o combate contra o regime dos czares. Compreende-se a transio
operada pela revolta metafsica e pelo niilismo de Nietzsche e a sua infuncia em
direo violncia histrica, sob a forma de assassinato, de regicdio, de atentado
ou de terrorismo de Estado.
Desse balano histrico traado por Camus resulta uma lio profundamente
amarga: de algum modo as revolues assistidas pela humanidade tiveram em
comum uma espcie de revolta contra a graa expresso usada pelo autor no
sentido quase cristo da palavra, porventura com uma conotao humanista ,
em nome da justia. A construo de um mundo de mais equidade legitimaria
toda a sorte de totalitarismos. Pelo caminho, porm, foram perdidas tanto a graa
quanto a justia, tanto o respeito pelo humano quanto a vontade de se ter uma
sociedade mais igualitria. Da, segundo ele, a pergunta que dilacera a conscincia
contempornea: como viver sem graa e sem justia? (Camus, 1951, p. 270). Fica
assim formulada aquela que porventura a mais importante inquietao suscitada
pelos ltimos cem anos da histria.
O mesmo tema do terrorismo encontrou outros ecos, bem menos sofsticados,
quando, nas dcadas seguintes, os poderes estabelecidos dos regimes europeus assim
designavam as guerrilhas nacionalistas dos territrios coloniais, seja no Vietn, no
Qunia, em Cuba ou na Arglia, seja mais tarde no Congo, em Angola, na frica
do Sul, na Nambia, na Guin, na Palestina, em Moambique, no Saara Ocidental
ou na Eritreia. Aqui residia um paradoxo: tanto o marxismo ortodoxo, desde
Lnin, como a sua variante foquista de Che Guevara, repudiavam o terrorismo
109 Nine/Eleven: repercusses no pensamento europeu
enquanto ao desligada das lutas de massas, mas evidentemente legitimavam
a contraviolncia revolucionria. Ao mesmo tempo, os governos utilizavam a
mesma designao de terrorismo para estigmatizar os movimentos de oposio
que praticavam a luta armada, ora de pendor separatista, ora de natureza mais
poltico-social, com expresses na Irlanda do Norte, no Pas Basco espanhol
e nos movimentos radicais na Alemanha, na Frana, na Itlia e em Portugal.
Paradoxalmente, na transio para os anos 1980, a guerrilha, que tradicionalmente
era uma metodologia de combate de movimentos de tipo emancipador e progressista,
passou a ser utilizada por movimentos conservadores, apoiados pelo Ocidente
de Ronald Reagan, para desgastar regimes adversos, no sendo mais apelidadas
de terrorismo, mas antes de guerra de baixa intensidade: a Unio Nacional para
a Independncia Total de Angola (Unita); os contra, na Nicargua; a Resistncia
Nacional Moambicana (Renamo); e os mujahedin, no Afeganisto...
Como se observa, razes no faltavam para se estar familiarizado com a ideia
de atos terroristas, ao sabor das diversas ideologias, cobrindo um leque muito
variado de situaes (guerras populares prolongadas, atos isolados de anarquistas,
guerrilhas nacionalistas, atentados e sabotagens em regimes democrticos, resistncia
armada s ditaduras), em que os mltiplos signifcados convivem com o denomi-
nador comum de assinalarem uma forma especfca de violncia poltica. E, no
imaginrio das pessoas, perduram os momentos altos desta forma de violncia, com
paroxismos simblicos em acontecimentos como o assalto do Setembro Negro
aos atletas israelenses na aldeia olmpica de Munique, em 1972, ou o atentado ao
avio da Pan Am, em Lockerbie, em 1988, em tempos ainda distantes deste outro
terrorismo que foi o de Breivik, na ilha norueguesa de Utoya, em julho de 2011.
Todavia, no obstante essa relativa familiaridade com o terrorismo, dir-se-ia
que o incio do sculo XXI se abre com uma percepo a seu respeito impregnada
de muito mais dramatismo, alastrando o sentimento de insegurana a sociedades
supostamente seguras. O terrorismo entra em cena com rara intensidade, tanto nas
opinies pblicas sem dvida infuenciadas pelo discurso dominante como na
refexo estratgica, talvez confgurando a ameaa por excelncia. A partir da, no
h certamente documento ofcial, relatrio de peritos, estudo acadmico, reporta-
gem jornalstica, nem artigo de opinio que no estabelea um novo inventrio das
ameaas prioritrias, tendo sempre cabea o terrorismo, logo seguido das armas de
destruio em massa, da criminalidade internacionalizada, das catstrofes ecolgicas
e, at mesmo, das migraes e, mais recentemente, dos ciberataques. Em tempo
de rarefao das guerras interestatais, dir-se-ia que se deslocou a apreenso dos riscos
para outros campos, surgindo uma ladainha de novos inimigos, embora estes se
tornassem mais difusos, menos identifcveis e, tambm por isto, mais sujeitos ora
subavaliao temerria ora ao empolamento fantasioso. E durante largos anos,
tantos quantos duraram os mandatos presidenciais de George W. Bush, as pessoas
110
foram fustigadas pela propaganda da Guerra ao Terror, geogrfca e politicamente
referenciada ao eixo do mal. Doravante, a principal questo da segurana incidiria
no tema do terrorismo.
Como reagiram os intelectuais europeus a esse fenmeno? Que tipo de
anlises podem ser destacadas, produzidas por infuentes pensadores, acadmicos,
opinion makers? Quais os temas mais interessantes sobre os quais se debruaram
universitrios, flsofos, socilogos, estrategistas? Correndo o risco da parcialidade,
foram selecionados umas tantas questes e uns tantos autores, tentando dar conta
de traos do pensamento europeu acerca do terrorismo nos primeiros anos deste
novo sculo. Privilegiaram-se algumas publicaes na qualidade de fontes para
este itinerrio.
Logo em janeiro de 2002, o prestigiado Centro de Estudios y Documentacin
Internacionales de Barcelona (CIDOB) organizou um seminrio internacional
sobre o tema, coordenado por Manuel Castells e Narcis Serra. O seminrio resul-
tou em um livro com textos de autores europeus de diversos quadrantes, no qual
encontram-se nomes como os do alemo Ulrich Beck, da inglesa Mary Kaldor e
do francs Alain Touraine (Castells e Serra, 2003). Por sua vez, a italiana Giovanna
Borradori publicou uma densa obra que tem como principal contedo, a par de
excelentes introdues da autora, um conjunto de entrevistas com dois infuentes
intelectuais europeus: o alemo Jrgen Habermas e o francs Jacques Derrida
(Borradori, 2003). Alm disso, a revista francesa Cultures & Confits, com relevo para
os nomes de Didier Bigo e Michel Wieviorka, constitui um repositrio aprecivel
de artigos sobre terrorismo e violncia poltica.
Ainda antes do 11 de Setembro de 2001, a questo da violncia poltica sob
forma de ao terrorista era, evidentemente, assunto de refexo e tema de elaborao
cientfca nas universidades europeias, existindo mesmo uma moldura conceitual
bastante estruturada que permitiria enquadrar os desenvolvimentos posteriores.
Um bom exemplo disto vem de Xavier Crettiez, professor na Universidade de
Versailles Saint Quentin, que em 2000 publicara um artigo (tambm disponvel
no seu blog) no qual elenca os vrios modelos de anlise do terrorismo (Crettiez,
2000). Ele distingue cinco modelos. O modelo estratgico o dominante entre
polticos, policiais e jornalistas, para quem o atentado a essncia do terrorismo, o
qual, por sua vez, consiste na trilogia ao violenta, alvos civis e presso poltica.
O modelo da inverso prprio de alguns socilogos da escola francesa, segundo
os quais o ato terrorista a negao da ideologia poltica ou mesmo a criao das
lgicas burocrticas policiais e administrativas que, ao denomin-lo como tal,
inventam o terrorismo. O modelo psicolgico considera o terrorista como,
essencialmente, um psicopata, com mente perturbada, um ser associal, porventura
um esquizofrnico paranoico, condicionado pelas condies de clandestinidade,
fechado em pequenos grupos fanticos. Em contraste com esta anlise que pri-
vilegia a patologia do psiquismo pessoal, o modelo de ruptura vem da inspirao
neomarxista e v o terrorismo como fruto das transies histricas ou manifestao
das mudanas sociais, por vezes portador de um projeto moral de emancipao.
Por fm, o modelo da confgurao de afrontamento, infuenciado pela sociologia
alem, visa identifcar, em cada confito, o tipo de atores em presena, o seu peso
respectivo na confgurao, as suas interaes, os fatores que determinam a luta e
o nvel de integrao funcional das organizaes clandestinas. Para alm destes
modelos, Crettiez sublinha a heteromorfa das violncias polticas terroristas, ou
seja, a evidente diversidade das formas historicamente assumidas pelo terrorismo.
O mesmo professor Crettiez publicou com Isabelle Sommier uma importante
anlise dos atentados do 11 de Setembro no Annuaire Franais des Relations
Internationales (Crettiez e Sommier, 2002), mostrando os elementos de continuidade
e de ruptura com a tradicional prtica dos atos terroristas.
2 UM NOVO TERRORISMO PARA UMA NOVA ERA?
Tendo como pano de fundo esse quadro analtico, esta seo e as seguintes po-
dem ento centrar-se nos acontecimentos do 11 de Setembro. No conjunto da
literatura acerca dos fatos, uma primeira ideia sobressai: muito possvel que as
bases do mundo tenham mudado depois do 11 de Setembro de 2001 (Castells e
Serra, 2003, p. 13, traduo nossa). Pelo seu lado, o francs Alexandre Adler, que
durante anos dirigiu Le Courrier International, afrma que se viu acabar o mundo
antigo (Adler, 2002). Ele refere-se aos acontecimentos como um apocalipse,
uma revelao absolutamente surpreendente, de tal modo que corresponderia ao
momento fundacional de uma nova era, como um marco a assinalar o verdadeiro
incio do sculo XXI. Mas est longe de ser o nico que encara o 11 de Setembro
como ponto de transio crucial, o que leva Adriano Moreira a inquirir:
Tem interesse averiguar porque que uma sociedade internacional submetida du-
rante meio sculo a um equilbrio pelo terror, anunciado pelas armas estratgicas
disposio dos pactos militares, foi abalada ao ponto de geralmente se entender que
se iniciou uma nova era em 11 de setembro de 2011, a partir de uma agresso que
horrorizou o povo americano e o mundo ocidental, mas que no tem a dimenso de
Hiroshima ou Nagasaki (Moreira, 2004, p. 132).
Seria interessante saber se, passada uma dcada, os mesmos autores manteriam
esta viso catastrofsta e apocalptica ou se o impacto do evento se teria dissolvido
com o tempo. De qualquer modo, a distncia crtica facilita um maior discernimento
e um juzo mais cauteloso. Mas, ainda em cima do acontecimento, e no obstante
esta noo difusa de ponto de mutao para uma nova poca, Habermas duvida
que se esteja perante um fato que represente uma ruptura na histria mundial.
112
O 11 de Setembro no resiste ao confronto com outros acontecimentos, no tanto
Pearl Harbour, como talvez as consequncias do Agosto de 1914. () A deu-se
o incio da era da guerra total, da opresso totalitria, da barbrie mecanizada e
do homicdio burocrtico de massa (Borradori, 2003, p. 30, traduo nossa).
Seja como for, a importncia do acontecimento assinala uma evidente transio,
conforme a opinio de Alain Touraine:
Se estou de acordo em que o 11 de Setembro de 2001 uma data muito signifcativa
da histria porque este conclui o perodo 1989-2001, desde a queda do muro de
Berlim at a destruio das Torres Gmeas, durante o qual a nossa viso do mundo
foi dominada em grande medida por conceitos como globalizao, integrao e
hegemonia (Touraine, 2003, p. 171-172, traduo nossa).
Para alm do efeito surpresa, a magnitude desses atentados no se mede
apenas pela escala do nmero de vtimas. verdade que provocou uma quanti-
dade de mortos sem paralelo com nenhum outro ato terrorista (2.996 pessoas),
ultrapassando o nmero de vtimas estimado para o ato de guerra dos ataques
japoneses a Pearl Harbour. Tambm impressiona o nmero de nacionalidades das
vtimas, a comprovar at que ponto Nova York cosmopolita, confgurando uma
verdadeira cidade-mundo. Mais que estas contabilidades, porm, os atentados
foram portadores de uma formidvel carga simblica, a ponto de se poder falar
de terrorismo catastrfco, sementeira do pnico (Rogeiro, 2004, p. 530) ou
hiperterrorismo (Heisbourg, 2001). Isto porque os alvos escolhidos, como tem
sido amplamente sublinhado, constituam smbolos por excelncia do hiperpoder
fnanceiro, militar e poltico norte-americano.
Um dos ingredientes fundamentais dos fatos est evidentemente na sua espe-
tacularidade, no duplo sentido da palavra: uma aparncia de grande efeito visual
e um ato presenciado por uma audincia multitudinria. Como exemplo mximo
da guerra espetculo, foi o evento midiatizado por excelncia. Nova foi sem
dvida a presena das telecmaras e da mdia, pelas quais um acontecimento local
se torna simultaneamente um acontecimento global e a inteira populao mundial
foi transformada em plateia de testemunhas oculares petrifcadas (Habermas apud
Borradori, 2003, p. 32, traduo nossa). E o flsofo francs Baudrillard acrescenta:
Os terroristas exploraram o tempo real das imagens, a sua difuso mundial instan-
tnea. Apropriaram-se da mesma maneira da especulao bolsista, da informao
eletrnica ou da circulao area (Baudrillard, 2001, traduo nossa).
Virada histrica, surpresa, magnitude, espetacularidade: estas foram evidentes
caractersticas dos atentados terroristas. Todavia, eles encerraram um elemento
portador de especial dramatismo, que o voluntrio sacrifcio da vida pelos seus
autores. Inevitavelmente a realidade do suicdio sobe ao primeiro plano, mas aqui
carregada de um potencial inusitado.
Quando as duas torres se desmoronaram, dava a impresso que respondiam com o
prprio suicdio ao suicdio dos avies-suicidas. () A diferena radical est em que
os terroristas, dispondo das armas que so as do sistema, dispem a mais de uma arma
fatal: a sua prpria morte. () Eles conseguiram fazer da sua prpria morte uma
arma absoluta contra um sistema que vive da excluso da morte, cujo ideal o de
zero baixas. Qualquer sistema de zero baixas um sistema de soma nula. E quaisquer
meios de dissuaso e destruio nada podem contra um inimigo que j fez da sua
morte uma arma contraofensiva (Baudrillard, 2001, traduo nossa).
Esse elemento tanto mais relevante quanto viver em um tempo em que,
na opinio de Mary Kaldor, um dos fatos mais importantes desde os fnais do
sculo XX a recusa do homem, pelo menos na Europa e na Amrica do Norte,
a morrer em uma guerra (Kaldor, 2003, p. 75, traduo nossa). Sobre esta impor-
tante questo do jogo da vida e da morte no mbito da violncia poltica, h um
estudo que merece ser consultado. De autoria de um professor de cincia poltica
da Universidade da Pensilvnia, Michael C. Horowitz, foi publicado em 2010 na
revista International organization com o ttulo Nonstate actors and the difusion of
innovations: the case of suicide terrorism. A discusso sobre este artigo, contudo,
no obstante sua importncia, no ser aqui desenvolvida porque ultrapassa o
pensamento europeu.
O paroxismo alcanado pelos terroristas deixa em aberto uma questo enig-
mtica que levaria a classifcar o 11 de Setembro de 2001 em uma categoria atpica:
a prolongada ausncia de reivindicao. Se a autoria dos atentados rapidamente
atribuda al-Qaeda pelas autoridades norte-americanas, esta rede no segue a
prtica tradicional de reivindicar o seu ato, expondo as motivaes, os objetivos,
e eventualmente as condies que impe. Provavelmente nunca se saber as razes
para tal silncio, coincidente com o fenmeno nunca bem explicado dos episdios
com antraz. S bem mais tarde, reportagens sobre os autores morais ou declaraes
fragmentadas destes revelaram alguma luz acerca de eventuais motivaes, possi-
velmente no consensuais, dos principais responsveis. Segundo parece, a liderana
da al-Qaeda justifcou os atentados no s como represlia pela presena militar
norte-americana na Arbia Saudita, mas tambm como a fria e retardada vingana
pela destruio de altos edifcios de Beirute pelos marines nos longnquos anos
1980, ou pela poltica da Casa Branca face Palestina. A serem verdadeiras estas
justifcaes, elas no coincidem com as explicaes ofciais de que se trataria de
um ataque ao Ocidente e de uma violenta rejeio dos seus valores. Permanece,
assim, a relativa obscuridade quanto s motivaes e aos objetivos dos terroristas.
Puro desafo? Atingir o corao do sistema? Episdio de um confronto, por inter-
postos alvos, interior ao mundo islmico, entre radicais e moderados? Os analistas
europeus dividiram-se nas suas opinies acerca destas incgnitas.
114
3 TERRORISMO GLOBAL?
A ideia aqui referida, sobre o mundo como um palco aterrorizado a presenciar
diretamente uma violncia nunca vista, encaminha-nos dimenso global dos
acontecimentos do 11 de Setembro de 2001. Ao acontecimento pode atribuir-se
uma marca de globalidade, no apenas por ter sido visualizado em simultneo
por milhes de pessoas em todas as latitudes, mas tambm por ter sido sentido
como algo que afetava o curso da histria humana alm de que, na sua origem,
estaria uma rede desterritorializada com ramifcaes sem confns. A sequncia de
atentados em elevado nmero de pases parecia comprovar justamente esta nova
globalidade do terror.
O mundo sem fronteiras em que vivemos aponta para o alargamento do terroris-
mo, que foi local como na Amrica Latina, que se alargou a reas como na frica
em descolonizao, e agora se apresenta como global tendo eventualmente um ou
mais Estados como bases de apoio fnanceiro, apoio logstico, funo de abrigo, ou
hospedeiro (Moreira, 2004, p. 148).
O socilogo francs Michel Wieviorka, que desde os anos 1980 estuda a
violncia poltica e particularmente o terrorismo, desenvolve esta natureza global
do novo terrorismo, distinto do que ele chama terrorismo clssico. Os atentados
do 11 de Setembro vo fazer explodir as categorias convencionais do nacionalismo,
misturando as dimenses internas e externas da existncia das sociedades. O nvel a
que se situa caracterizadamente transnacional, desterritorializado, desnacionalizado.
Mais ainda, sendo terrorismo islmico, reporta-se a uma comunidade imaginria
de crentes, ou a uma neo-umma transnacional (Wieviorka, 2010, p. 274-276),
embora tambm se enraze em comunidades concretas da dispora rabe.
Por sua vez, Jean Baudrillard, em artigo do Le Monde escrito pouco depois dos
atentados de Nova York e Washington, equaciona de maneira distinta a correlao
entre terrorismo e globalizao. Segundo ele,
o terrorismo, como os vrus, est em toda a parte. () ele est no prprio corao
desta cultura que o combate (). No se trata, portanto, de um choque de civilizaes
nem de religies, pois ultrapassa de longe o Isl e a Amrica, sobre os quais se tenta
focar o confito para criar a iluso de um afrontamento visvel e de uma soluo de
fora. Trata-se, antes, de um antagonismo fundamental, mas que designa, atravs
do espectro da Amrica (que poder ser o epicentro, mas no a encarnao solitria
da globalizao) e atravs do espectro do Isl (que tambm no a encarnao do
terrorismo), a globalizao triunfante a ajustar contas consigo mesma. Neste sentido,
pode falar-se de guerra mundial, no a terceira, mas a quarta e a nica verdadeira-
mente mundial, porque nela se joga a prpria globalizao. () Guerra fractal de
todas as clulas, de todas as singularidades que se revoltam sob forma de anticorpos.
() Porque o prprio mundo que resiste mundializao (Baudrillard, 2001,
traduo nossa).
Esse tema do ajuste de contas da globalizao consigo prpria deixa transpa-
recer quase imperceptivelmente um certo antiamericanismo, frequente nos autores
franceses. De modo um pouco provocatrio, mas no seu estilo sempre estimulante,
Alain Touraine escreve:
gostaria de sugerir que o centro do nosso mundo contraditrio j no so os Estados
Unidos, mas a Arbia Saudita, que , ao mesmo tempo, um pilar da defesa dos inte-
resses econmicos ocidentais no Mdio Oriente, um regime teocrtico, um Estado
totalitrio repressivo e corrupto e a principal fonte de fnanciamento dos movimentos
islamistas radicais na maior parte do mundo! (Touraine, 2003, p. 160, traduo nossa).
Em um registro algo distinto, o modo como os acontecimentos do 11 de
Setembro de 2001 afetaram a estabilidade do sistema internacional assim inter-
pretado por Jacques Derrida:
Desde o fm da Guerra Fria, o que podemos chamar ordem mundial, na sua relativa
e precria estabilidade, depende em larga medida da solidariedade e da fabilidade, do
crdito, da potncia americana. Em todos os planos: econmico, tecnolgico, militar,
meditico, e mesmo no plano da lgica discursiva, da axiomtica que universalmente
defende a retrica jurdica ou diplomtica, e, portanto, o direito mundial, mesmo
onde os Estados Unidos o violam sem deixarem de se fazer passar pelos seus campees.
Portanto, fragilizar esta superpotncia, que desempenha o papel de tutor da ordem
mundial, signifca arriscar a fragilizar o mundo inteiro, incluindo os inimigos declara-
dos dos Estados Unidos (Derrida apud Borradori, 2003, p. 100-101, traduo nossa).
De qualquer maneira a equao globalizao/terrorismo seguramente
controversa, tanto mais quanto tambm se pode invocar a emergncia de novas
formas de solidariedade global como reao gravidade dos atentados. Vejam-se
alguns contrapontos.
Ao inventariar as grandes lies que se podem deduzir do 11 de Setembro,
Ulrich Beck enuncia, entre outras, estas quatro: i) perdeu-se a confana nas institui-
es sociais, generalizou-se a percepo de risco e imps-se uma nova globalizao
pela cooperao internacional; ii) a segurana nacional j no nacional, foram
derrubados todos os sinais de identidade que caracterizavam a imagem genrica
do Estado moderno, as fronteiras que separam o interior do exterior, a polcia do
exrcito, o crime da guerra e a guerra da paz (), poltica interna e externa, segu-
rana nacional e cooperao internacional esto agora totalmente ligadas (Beck,
2003b, p. 59, traduo nossa); iii) [o] 11 de Setembro ps mostra as limitaes
do neoliberalismo na hora de solucionar os confitos do mundo. Os ataques ter-
roristas contra os Estados Unidos foram o Chernobyl da globalizao. Da mesma
maneira que essa catstrofe sovitica minou a nossa f na energia atmica, o 11-S
denunciou as falsas promessas do neoliberalismo; () as premissas aparentemente
irrefutveis do neoliberalismo que a economia se imporia poltica e que o
papel dos Estados diminuiria perdem fora num mundo de riscos globais
116
(op. cit., p. 60, traduo nossa); e iv) nem sequer a nao mais poderosa pode
garantir sozinha a sua prpria segurana; a sociedade global do risco est a forar
o Estado-nao a admitir que no pode cumprir a sua promessa constitucional
de proteger o ativo mais importante dos seus cidados, a segurana (op. cit.,
p. 62, traduo nossa); consequentemente, um aumento da interdependncia e
da cooperao, quer dizer, uma perda de autonomia, aumentaria a soberania, de tal
maneira que partilhar soberania no a reduz, antes a eleva a uma potncia superior
(op. cit., p. 63, traduo nossa).
Dessas concluses de Beck destaca-se a pesada metfora do 11 de Setembro
como Chernobyl da globalizao, como se ele representasse aquele trauma coletivo
que fez perder as iluses e abalar as promessas de um mundo onde a progressiva
fragilidade dos centros de deciso poltica fosse compensada pelo otimismo da
regulao pelos mercados.
Por sua vez, Adriano Moreira reinterpreta a equao globalizao/terrorismo:
A premissa maior de todas as interpretaes da mudana, que tambm abrange o
terrorismo, a globalizao: esta fez com que a anlise identifcasse uma srie de
captulos, designadamente o crime transnacional organizado e a segurana interna-
cional, o crime transnacional e a globalizao econmica, a liberalizao e o crime
fnanceiro transnacional, a cooperao entre as organizaes criminosas, tudo origi-
nando o crescimento de uma frente jurdica internacional (Moreira, 2004, p. 147).
4 CRIME OU GUERRA?
Um dos debates mais interessantes quanto caracterizao do 11 de Setembro a
dvida quanto sua natureza: ato criminoso ou ato de guerra? Assunto de polcia
ou problema do foro militar? Questo de segurana interna ou externa?
Da parte deste autor, e h muito se defendeu, em um colquio organizado
em Lisboa pouco depois dos acontecimentos, com a participao da ex-primeira
ministra de Portugal, Maria de Lurdes Pintasilgo, e do destacado economista Joo
Salgueiro, uma posio cujos traos podem ser enunciados brevemente a seguir.
1) O 11 de Setembro deveria ser considerado crime contra a humanidade
pese embora a relativa indefnio deste conceito , no apenas pelo
nmero de vtimas que provocou, mas sobretudo por um fato extrema-
mente agravante, a saber, a utilizao de seres humanos vivos, passageiros
de avies comerciais, como projteis destruidores, equiparados a bombas
mortferas; isto representa o repugnante aviltamento da dignidade
humana, ao reduzir pessoas condio forada de engenho explosivo.
2) A ser assim, os seus autores ou mandantes deveriam ser presentes a uma
jurisdio internacional competente para julgar crimes contra a huma-
nidade, no caso, o Tribunal Penal Internacional (TPI).
3) Contra eles deveria ser passado um mandato de captura internacional,
vinculando as polcias de todo o mundo, mesmo que para a sua captura
fossem necessrios meios militares tal como ocorreu com os criminosos
da guerra da ex-Iugoslvia, detidos por foras militares e entregues s po-
lcias e s jurisdies civis. Uma tal soluo era, infelizmente, impossvel.
Os Estados Unidos tinham se recusado a ratifcar o tratado criador do
TPI e o presidente George W. Bush apressou-se a proclamar a Guerra ao
Terror, optando pela reao militar pura e dura. A resposta foi a guerra
ao Afeganisto. Da resultou, tambm, a militarizao do prprio registro
jurisdicional, tanto na deteno quanto no julgamento dos implicados.
Guantnamo fcou como smbolo desta opo. Acresce que se caiu na
contradio de se recusar aos detidos a condio de combatentes, nunca
os considerando prisioneiros de guerra.
A ideia de projteis humanos foi mais tarde encontrada em Habermas, que
sublinha a monstruosidade do ato dos terroristas suicidas, os quais transformaram
os avies [...], juntamente com os seus refns, em projteis vivos (Borradori, 2003,
p. 32, traduo nossa). Mas poucos autores tiram consequncias decorrentes da
natureza do ato em si nos ataques s Torres Gmeas e ao Pentgono. Curiosamente,
outro alemo, Ulrich Beck, abordaria um tema anlogo em uma conferncia que
proferiu em Moscou, passados dois curtos meses do 11 de Setembro de 2001, mais
tarde editada em verso espanhola (Beck, 2003a). Referindo que a nossa imagem
do mundo sustenta-se sobre distines entre guerra e paz, milcia e polcia, guerra e
crime, segurana interna e externa, entre interior e exterior, em geral j superados
(op. cit., p. 11, traduo nossa), afrma que os atentados terroristas no so apenas
um crime, um caso para a justia nacional, nem o conceito e a instituio polcia
so apropriados para fatos cujos efeitos devastadores so equiparveis a ataques
militares (...). Em consequncia, a proteo de civis contra catstrofes perde o
seu sentido (op. cit., p. 10, traduo nossa), e os terroristas inutilizam de chofre
a gramtica nacional da milcia e da guerra (op. cit., p. 29, traduo nossa). Isto
leva Beck a internacionalizar a resposta aos atentados, acabando por preconizar
a celebrao de um pacto internacional contra o terrorismo, uma conveno que
no s clarifque os conceitos, mas que situe sobre uma base legal a perseguio
interestatal aos terroristas, e que crie, portanto, um espao legal unitrio e uni-
versal o que pressupe que o estatuto do tribunal internacional seja ratifcado
por todos os pases, incluindo os Estados Unidos. O objetivo seria converter
o terrorismo em crime contra a humanidade punvel em todo o mundo (op.
cit., p. 35, traduo nossa). A mesma ideia transparece no italiano Osservatorio sulla
118
Legalit e sui Diritti, reportando-se especialmente s posies autorizadas do jurista
Antnio Cassese, citado por Giulia Alliani: se Bin Laden fosse capturado vivo,
[a melhor soluo no seria] um processo perante um tribunal americano, embora
este estivesse no seu pleno direito. importante tambm mostrar s opinies pblicas,
designadamente as dos pases rabe-muulmanos, que o julgamento de Bin Laden
no uma pura e simples vingana. Seria vantajoso que o maior nmero possvel
de pessoas fcasse convencido de que, apesar do horror do crime pelo qual deve res-
ponder, ele se benefciar de um processo verdadeiramente justo e da presuno de
inocncia, como qualquer outro acusado. Seria necessrio um processo internacional
contra Bin Laden (Alliani, 2004, traduo nossa).
Como se observa, nada que se possa equiparar ao posterior desfecho da ope-
rao de foras especiais com a execuo sumria do lder da al-Qaeda.
Soluo militar ou policial? Este dilema permanece em aberto, para alm da
bem conhecida declarao de Guerra ao Terror com todas as suas consequncias.
Para Habermas,
a deciso de Bush de declarar Guerra ao Terror foi um grave erro tanto do ponto
de vista normativo como pragmtico. No plano normativo, reconheceu a estes
criminosos a dignidade de inimigos de guerra e, no plano pragmtico, no se pode
conduzir uma guerra contra uma rede, contra uma entidade quase impalpvel, pelo
menos se queremos que a palavra guerra continue a ter um signifcado preciso (apud
Borradori, 2003, p. 40, traduo nossa).
E acrescenta:
Recorrendo a meios inapropriados, o Estado corre o perigo de se desacreditar: seja
porque, no seu interior, d luz verde a uma militarizao das medidas de segurana,
pondo em perigo o Estado de direito, seja porque, no exterior, mobiliza recursos de
tecnologia militar certamente superiores aos do adversrio, os quais so, ao mesmo
tempo, desproporcionais e inefcazes (apud Borradori, 2003, p. 34, traduo nossa).
Se os autores alemes insistem nessa posio, o mesmo se poder afrmar de
certo nmero de franceses:
A resposta discursiva e poltica a estes ataques reativou os esquemas realistas tradicionais
(Estado, territrio, fronteira, identidade) e marcou um regresso hard security.
Ao territorializar e ao militarizar a sua resposta atravs da noo de Guerra ao Terror,
as autoridades norte-americanas e numerosos analistas impunham o Estado como
sujeito nico da segurana e sugeriam, assim, que este ator permaneceria em um
lugar central, a partir do qual se deveria defnir e organizar a segurana (Chaouad,
2010, traduo nossa).
E outra opinio complementar:
Onde comea e onde acaba uma ameaa de defesa? Eis a questo central que orga-
niza as respostas violncia das organizaes clandestinas. (...) A partir de quando
impossvel tratar os atentados pela via policial e judiciria? (...) A via policial e
judiciria exige muito tempo, pacincia, embora tenha a vantagem de delimitar
melhor os culpados. Muitas vezes os atentados no podem destruir um pas. Agem
como provocaes. A via militar seria ento pertinente? A capacidade de agir na
urgncia parece ter favorecido o Departamento da Defesa sobre os outros. (...) Mais
do que uma estratgia, a guerra contra o terrorismo uma frmula encantatria,
ritual. Esta guerra no ser ganha; pelo menos, certo, no rapidamente (Bigo,
O mesmo tema da Guerra ao Terror abundantemente tratado em artigo da
revista Cultures & Confits pelo general Christian Chocquet, ligado gendarmerie
francesa, com evidente conhecimento de causa:
A assimilao do terrorismo guerra santa pelos islamistas constitui a ltima fase
da justifcao da violncia. O impacto desta teoria numa franja da populao mu-
ulmana, difcil de avaliar com preciso, convida a interrogarmo-nos sobre as razes
que podem favorecer um tal discurso de dio. Este fenmeno ilustra, de qualquer
modo, o fato de a luta contra o instrumento terrorista, por mais indispensvel que
seja, dever ser acompanhada por uma anlise atenta das condies polticas, econ-
micas e sociais que permitem determinar as causas profundas da violncia (Chocquet,
Em consequncia, pe em causa a guerra aos mafosos e aos terroristas,
referindo, em contraste, o caso de Israel, onde a militarizao da luta antiterrorista
est institucionalizada (Chocquet, 2001, traduo nossa).
5 SEGURANA INTERNA OU EXTERNA?
O dilema entre crime ou guerra, entre soluo policial ou militar, prende-se
de perto com outro, que o da alternativa entre segurana interna ou externa.
Uma longa tradio da esquerda europeia em absoluto ciosa da distino entre
uma e outra, sem dvida por causa das experincias histricas, em que as foras
armadas eram usadas para garantir a segurana interna, e a interveno militar
contra o prprio povo se justifcava pela necessidade do combate subverso.
Os regimes ditatoriais elaboraram doutrinas ditas de segurana nacional, no
apenas contra qualquer inimigo exterior, mas a favor da estabilidade dos regimes,
ameaada pelas revoltas populares. Da a preocupao das sociedades democrticas
no sentido de bem separarem as guas entre polcia de ordem pblica e foras
armadas, entre a esfera policial e a militar, esta sim formalmente investida da misso
de assegurar a defesa contra o estrangeiro.
120
Uma realidade recente ajudou a alterar essa viso adquirida. Por um lado, a
participao de foras policiais ou de gendarmerie como os carabinieri italianos
ou a Guarda Nacional Republicana portuguesa em misses de paz assumidas pela
comunidade internacional fez esbater a distino consagrada e mostrou a utilidade
da presena de foras de natureza policial em teatros de pr ou ps-confito.
Normalmente reconhecido que estas foras esto mais aptas a lidar com as popu-
laes, alm de que o armamento utilizado pelos militares se pode revelar inapto
para misses de patrulha ou vigilncia. Assiste-se, assim, presena e interveno
de foras vocacionadas para a segurana interna em cenrios exteriores ao territrio
nacional, como se se tratasse de uma internacionalizao da funo securitria.
Por outro lado, as alteraes ocorridas na confitualidade internacional com a
referida rarefao das guerras entre Estados e na prpria composio e natureza
das foras armadas em muitos casos na abolio do servio militar obrigatrio,
provocando ora o voluntariado ora a profssionalizao dos militares levaram a
que estas sejam hoje incumbidas de misses internas s fronteiras do pas, como
a assistncia s populaes em catstrofes e outras tarefas de tipo civis. Nestas
circunstncias, no admira que se tenha repensado em termos novos a distino
policial/militar e que se aceite como vantajosa uma maior interpenetrao das
dimenses interna e externa da segurana humana.
Projetada essa questo no combate ao terrorismo, sabe-se, assim, quais os
riscos que espreitam: de um lado, o risco da criminalizao da violncia poltica;
do outro, a militarizao do combate s prticas terroristas. E outro risco preocu-
pante o que se traduz na transposio das medidas de segurana para o conjunto
da vida cotidiana dos cidados. De algum modo este tema pode relacionar-se
com o pensamento que, desde os anos 1980, a Escola de Copenhague com os
prestigiados nomes de Barry Buzan e Ole Wver tinha desenvolvido em torno
do alargamento do conceito de segurana, conduzindo-o para esferas que tradi-
cionalmente lhe eram alheias: para alm da segurana militar, a segurana poltica,
econmica, ambiental, alimentar, sanitria, societal. Os atentados terroristas da
primeira dcada deste sculo tiveram a consequncia de reforar este sentido de
ramifcao crescente da segurana, levando-a a penetrar em numerosos interstcios
da vida coletiva e individual. A este respeito, deixando-se por momentos o quadro
do pensamento europeu, destaca-se um autor canadense, Sylvain Munger, o qual
com razo sublinha que:
o espao pblico da cidade moderna est associado ao espao ameaado, esquadri-
nhado por sistemas de cmaras e protegido por uma arquitetura do estilo fortaleza.
Mais ainda, a adoo de certas tecnologias militares para fns de vigilncia e controle
policial do territrio nacional representa bem a clebre inverso clausewitziana de
Foucault: a segurana a continuao da guerra por outros meios (Munger, 2011,
p. 523-524, traduo nossa).
A onda terrorista provocou, como sabido, um acrscimo de vigilncia,
com um espectro de tecnologias que vai desde a observao por satlite at o
controle biomtrico. Mas existe a difculdade em se estabelecer uma linha clara
de demarcao entre a obrigatria prudncia, que aconselha medidas preventivas
e dissuasrias de toda a ordem, e o alarmismo, porventura intencionalmente pro-
vocado, tendente a favorecer um ambiente de pnico e a justifcar toda a espcie
de medidas repressivas ou limitadoras das liberdades pblicas. Talvez Bigo tenha
razo ao falar dos profssionais da gesto das inquietudes, no sentido em que
o discurso de polticos e agentes de segurana tem a possibilidade de instigar e
dosear os temores coletivos e de instrumentaliz-los para fns de controle social.
Ele denuncia a incompreenso do social
com uma estrategizao dos perigos do cotidiano, uma insegurizao do mundo,
onde o risco sempre lido como perigo e no como oportunidade, e um crescimento
das intolerncias, onde o racismo e a xenofobia so justifcados por uma grelha de
leitura em termos de confitos civilizacionais (Bigo, 2005, traduo nossa).
6 SACRALIZAO DA VIOLNCIA
A generalidade dos autores europeus rejeitou criticamente as clebres abordagens de
Samuel Huntington sobre o choque de civilizaes, considerando que estas sofriam
de fortes distores e estavam longe de constituir uma boa chave interpretativa para
analisar os fenmenos contemporneos. Tambm por isto se recusaram a observar
os atentados do 11 de Setembro luz da redutora equao Isl versus Ocidente.
No obstante essa precauo, indiscutvel que esses atos terroristas eram
portadores de uma dimenso religiosa, sendo irrecusvel a motivao religiosa do
suicdio dos terroristas e do seu horizonte de martrio salvfco em nome de uma
transcendncia indiscutvel. O seu ato foi, assim, portador de uma estranha mistura
de modernidade e arcasmo: modernidade pelo uso de tecnologias de ponta, pelo
funcionamento em rede, pela utilizao de aeronaves; arcasmo pelo fanatismo
e pelas crenas primrias. Este ponto de vista, porm, deve ser enquadrado pela
anlise das novas formas de violncia presentes na vida internacional, e mesmo
por um novo paradigma relativo ao uso da fora.
O socilogo Michel Wieviorka, que, conforme registrado neste captulo,
distingue o terrorismo clssico do novo terrorismo internacional, publicou j
em 1988, na revista Cultures & Confits, um notvel conjunto de trs artigos em
que antecipava a realidade do terrorismo radical e pormenorizava a natureza do
novo paradigma da violncia nas sociedades. Sobre a violncia escrevia ele:
esta deve doravante ser efetivamente abordada com conceitos que j no podem ser
os do mundo bipolar, nem os do mundo onde a economia permitia pensar direta-
mente as relaes internacionais em termos de dominao e de explorao, ou de
122
modernizao mais ou menos avanada. A violncia deve ser apreendida no que
uma das suas novidades radicais: o fato de ser ao mesmo tempo globalizada, porque
referenciada a fenmenos planetrios, e localizada; geral e, para usar o termo de
Hans Magnus Enzensberger, molecular; ela mesma mundializada e fragmentada ou
dispersa. No envolve grandes diferenas se a consideramos no centro ou na periferia,
noes que ela contribui para enfraquecer; e, por exemplo, no faltam semelhanas
entre os jovens atores dos movimentos islamistas no Oriente Mdio e os jovens rai-
vosos dos subrbios franceses, sejam eles muulmanos ou no (Wieviorka, 1998b,
traduo nossa).
Esclarecendo o contraste com o terrorismo clssico, Wieviorka refere que:
as lgicas antigas eram antes de mais nada polticas, obcecadas, como se tem dito,
pela tomada do poder de Estado ou pela instaurao de um novo Estado. No mundo
atual, a ao terrorista , mais do que na poca clssica, ora mais que poltica, sobre-
determinada pelas suas dimenses de combate planetrio sagrado, sem negociao
possvel aqui reina o islamismo radical, que metapoltico , ora menos que po-
ltica, motivada ento pelo lucro econmico, embora mantendo um contato com
o poltico, como o caso, por exemplo, das FARC, na Colmbia, que se tornaram
foras infrapolticas (Wieviorka, 2010, p. 278-279, traduo nossa).
Essa distino entre violncia infrapoltica e metapoltica particularmente
elucidativa e merece ser retida para uma boa compreenso dos processos contem-
porneos. Na verdade, os decisores polticos, tal como os analistas e os estudiosos,
esto habituados a lidar com a forma tradicional de violncia poltica, tendo
como prottipo a guerra entre Estados. A refexo sobre a segurana restringia-se
classicamente a este registro. A atualidade, porm, trouxe ao primeiro plano estas
outras formas de violncia. Uma delas, a infrapoltica, corresponde privatiza-
o da violncia, aproxima-se da criminalidade organizada e internacionalizada,
manifesta-se em vandalismos que parecem gratuitos e inconsequentes, na ausncia
de reivindicaes e objetivos claros, fora de qualquer enquadramento ideolgico,
concretizado para alm das mencionadas Foras Armadas Revolucionrias da
Colmbia (FARC) nas mfas russas e albanesas ou nas favelas do Rio de Janeiro,
nos movimentos xenfobos da Europa do norte ou nas redes dos trfcos de toda
a espcie. Em contraste com esta, a violncia torna-se metapoltica quando as suas
razes se prendem ao absoluto e ao transcendente: seja a identidade nacionalista,
seja mais frequentemente a crena religiosa, valores que, por serem sentidos
como to elevados, no admitem concesses, no permitem sequer a negociao
por impossibilidade de cedncias. A mobilizao coletiva instiga a vocao do
martrio e a violncia assenta no fanatismo, no sectarismo, na intransigncia fun-
damentalista. Aos seus autores s resta o desespero (Wieviorka, 1998c).
Compreende-se que os poderes convencionais tenham srias difculdades
em lidar com esses fenmenos, dada a imprevisibilidade dos seus protagonistas
e a incompatibilidade dos discursos respectivos. Os atentados de Nova York e
Washington situam-se claramente nesta esfera do metapoltico e, todavia, no so
apolticos; antes mergulham em projetos polticos, apesar de suspensos de uma
transcendncia situada para alm da gesto poltica.
7 UMA NOVA CONFLITUALIDADE
O conjunto dessas ideias e debates que atravessam o pensamento europeu da
ltima dcada tem como pano de fundo, maneira de um cenrio difuso que d
enquadramento a todo o resto, a mutao que se tem operado na confitualidade,
com importantes refexos no relacionamento internacional. Os atentados do 11
de Setembro de 2001 sero porventura o episdio mais enftico e espetacular de
uma tendncia que se ramifca em muitos outros fatos e processos.
Desde o fnal do sculo passado, Mary Kaldor, professora da London School
of Economics and Political Science, tinha consagrado a expresso novas guerras
(Kaldor, 1999). Independentemente das reservas que este conceito suscitou em
alguns setores, ele aponta para uma transio indesmentvel para novos tipos de
confitos, e entre as suas caractersticas destaca-se um primeiro tipo que
se poderia descrever como guerra em rede, redes armadas de atores estatais e no
estatais. Incluem grupos paramilitares organizados em torno de um lder carismtico,
senhores da guerra que controlam territrios concretos, clulas terroristas, voluntrios
fanticos como os mujahedines, organizaes criminais, unidades de foras regulares
ou outros corpos de segurana estatal, assim como mercenrios e companhias militares
privadas (Kaldor, 2003, p. 79-80, traduo nossa).
No aqui possvel desenvolver os vrios aspectos dessa evoluo da confituali-
dade. Porm, insistiu-se neste estudo em um conjunto de alteraes cuja visibilidade
razoavelmente patente, mas das quais nem sempre se retiram as devidas ilaes.
Os domnios da transio so muito variados. Verifcam-se alteraes na geografa
dos confitos, com a redefnio dos arcos de crise. Do-se notveis alteraes
nos atores dos confitos, como anotado na anterior citao de Mary Kaldor,
mas podendo acrescentar-se a rarefao dos confitos interestatais, o crescente
envolvimento das populaes civis, a tendncia para a privatizao da violncia
(e mesmo para a empresarializao da guerra), os seus crescentes vnculos crimi-
nalidade organizada, e assim por diante. H uma grande transio dos confitos
na sua relao com o espao: a conquista territorial parece ter cado em desuso; h
uma relativa desvalorizao do territrio; as fronteiras aumentam de elasticidade
quando no entram em declnio; os confitos processam-se com descontinuidades
territoriais; e a ocupao territorial direta parece intil para assegurar hegemonias,
ao mesmo tempo que os territrios santurios se tornam de duvidosa efccia,
j que nem o sobrearmamento garante a invulnerabilidade (como se viu desde
Beslan com a ao dos chechenos at os vrios atentados no World Trade Center).
124
De igual modo, signifcativas transies se verifcam na relao entre confitos e
tempo, uma vez que aqueles tendem a oscilar entre polos opostos: ora a guerra-
-relmpago, ora o confito interminvel, em que o arrastamento temporal
coincide com a ausncia de desfecho militar concludente para as hostilidades.
Tambm as formas de legitimao dos confitos passam por importantes mudanas,
deslegitimando-se tanto a guerra nacionalista como a guerrilha emancipatria,
em contraste com a emergncia da motivao cultural, tnica ou religiosa, ou ento
com os novos modos de legitimar a guerra preventiva ou a defesa antecipatria.
Por sua vez, as confguraes dos confitos alteram-se visivelmente, seja pelas inovaes
tecnolgicas, seja pela midiatizao da guerra espetculo, seja pela desigualdade dos
contendores nas guerras assimtricas, seja pela constituio das referidas redes,
designadas como ONGs da violncia, agentes de guerras moleculares, como metstases
de possvel projeo global.
Tudo isso materializa aquela tendncia que se vinha adivinhando no sentido
do fm da guerra industrial, da resultando uma evoluo estratgica de primeiro
plano: hoje em dia, a utilidade da fora militar moderna, a capacidade de forar
um inimigo a cumprir a nossa vontade, est posta em dvida (Kaldor, 2003,
p. 89, traduo nossa). Tais palavras, aparentemente incuas, representam na
verdade uma profunda convulso na maneira de pensar e operar o uso da fora.
Esse tema foi amplamente desenvolvido por um general ingls, Rupert Smith,
em um livro que marca a refexo sobre a guerra na atualidade: A utilidade da fora.
A arte da guerra no mundo moderno (Smith, 2008). Quase parece que melhor seria
se seu ttulo fosse A inutilidade da fora, dado que elabora uma longa e autorizada
refexo autorizada, porque assente em uma prolongada experincia de conduo
de guerras recentes na qual adverte para o contrassenso de continuar a pensar e a
atuar em termos de guerra industrial, quando hoje a guerra est entre o povo,
est no meio da gente. Sobretudo no tipo de violncia exercida pelas aes terro-
ristas, tudo se distingue do sistema nervoso da guerra convencional, ou da guerra
industrial, que era um sistema essencialmente hierrquico, com mecanismos de
informao descendente, de cima para baixo, em que toda a fora est concentrada
na prossecuo do seu objetivo militar estratgico especfco, embora o sistema
seja vulnervel quebra da cadeia de comando. Em contraste,
o sistema nervoso da guerrilha e, em particular, dos terroristas, no funciona desta
maneira, principalmente devido sua dependncia do povo e ausncia de objetivos
militares. (...) Recorrendo a uma analogia botnica, o seu sistema nervoso rizo-
mtico. As plantas rizomticas conseguem propagar-se pelas razes, o que fazem
as urtigas, as silvas e a maioria das ervas. (...) Um sistema de comando rizomtico
funciona com um sistema acima do solo, aparentemente hierrquico, visvel nas
arenas operacional e poltica, e com um sistema subterrneo, centrado nas razes:
este o verdadeiro sistema. um sistema horizontal, com muitos grupos discretos.
(...) Estas clulas operam para o centro do sistema de razes atravs de um processo
de franchisement. (...) O sistema de comando rizomtico difcil de atacar, tal como
as ervas daninhas so difceis de erradicar. (...) nas redes terroristas os indivduos
esto para a organizao como o solo est para o rizoma (Smith, 2008, p. 379-381,
traduo nossa).
Posto isso, Smith pode concluir: [m]esmo se a fora for empregada para pr
fm violncia, no garantir a deciso estratgica almejada pelos que decidem
aplic-la. Na verdade, ao contrrio da guerra industrial, na guerra entre o povo
nenhum ato de fora ser alguma vez decisivo (2008, p. 382, traduo nossa).
Uma concluso que vem ao encontro daquilo que se tem amplamente defendido
sobre a enigmtica incapacidade do uso de meios violentos para, na atualidade,
atingirem os fns polticos que lhe estavam na base, como se a guerra tivesse perdido
efccia estratgica (Moita, 2008). A ser verdadeira esta hiptese ou a confrmar-se esta
tendncia, depara-se com uma radical alterao do prprio conceito de violncia
poltica e da confitualidade nas relaes internacionais.
Como se observa, o fenmeno do terrorismo neste incio de sculo insere-se
em um contexto de profundas mutaes, e ele uma das decisivas componentes
daquilo a que Ulrich Beck chama sociedade global de risco, caracterstica dos
tempos atuais, tema que uma das constantes do seu pensamento:
Antes da poca moderna, os perigos eram imputveis natureza, aos deuses, aos de-
mnios. O conceito de risco, pelo seu lado, um conceito moderno. Contrariamente
aos perigos de antigamente, o risco pressupe decises humanas, atores individuais.
(...) O atentado do 11 de Setembro ps em evidncia a vulnerabilidade da nossa
civilizao. Mais precisamente, isto quer dizer que se, por um lado, ns estamos
mais ou menos seguros contra acidentes fortuitos, estamos, por outro, expostos,
sem nenhuma proteo, aos atentados terroristas intencionais (Beck, 2003a, p. 29
e 33, traduo nossa).
Este sentimento de vulnerabilidade da nossa civilizao assim uma das marcas
deixadas pelos acontecimentos de 2001. Na simplicidade mais sumria da sua designao
nine/eleven ou 9/11 , os atentados de Nova York e Washington tornaram-se
um cone dotado de universalidade, como se, na sua grandeza espetacular e na sua
visibilidade mundial, fossem um smbolo destes novos tempos.
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CAPTULO 6
O PAQUISTO E O COMBATE AO TERRORISMO NA SIA
MERIDIONAL: ENTRE O INTERVENCIONISMO ESTADUNIDENSE E
A REGIONALIZAO DA SEGURANA
Edson Jos Neves Jnior*
1 INTRODUO
O Paquisto tem signifcativa relevncia no apoio s organizaes radicais jihadistas,
sejam estas originadas em seu territrio ou em pases vizinhos. No se pode compre-
ender o contexto securitrio sul-asitico sem levar em conta o papel preponderante
exercido pelas organizaes polticas paquistanesas mais infuentes. Esta parceria
entre setores do Estado paquistans e organizaes religiosas extremistas tem uma
histria longeva e, acrescente-se, nem sempre condenada pelo Ocidente.
A contribuio deste captulo vai nesse sentido, qual seja o de desvelar: a
importncia desse pas para se compreender o chamado terrorismo islamista na
sia Meridional; como o Paquisto ingressou na campanha antiterrorista ao lado
dos Estados Unidos; e quais os desdobramentos recentes da agenda de segurana
na sia Meridional que apontam na direo da regionalizao. Duas constataes
sustentam a argumentao: i) conhecer o terrorismo e elaborar formas mais efcazes
de combat-lo no Sul da sia passa, obrigatoriamente, por desvendar o papel de
instituies estatais paquistanesas, como o Exrcito e o principal servio secreto do
pas, o Inter-Services Intelligence (ISI); e ii) aps mais de uma dcada da presena
de foras ocidentais na sia Meridional observa-se uma tendncia progressiva
regionalizao da segurana, o que inclui novos formatos de Guerra ao Terror,
distintos do projeto intervencionista estadunidense.
Assim, o objetivo deste captulo descrever o papel do Paquisto na criao,
preparao e irradiao de organizaes terroristas no Sul da sia, e analisar os
modelos de combate ao terrorismo que esto em ao na regio. Para atender
este objetivo, este captulo se divide em quatro sees, alm desta introduo e
das consideraes fnais. A seo 2 expe, de forma breve, a histria da Guerra
ao terrorismo no Sul da sia. A seo 3 indica como o terrorismo, chamado no
Paquisto de jihadismo, se tornou um recurso corrente de ao militar no cenrio
* Doutorando em estudos estratgicos internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Professor
do curso de relaes internacionais da Universidade Vila Velha (UVV).
130
de instabilidade afego e uma forma de dar continuidade ao confito com a ndia.
A seo 4 aborda o projeto de intervencionismo militar dos Estados Unidos na sia
Meridional como forma de combate ao terrorismo internacional aps os atentados
de 11 de Setembro. A seo 5, enfm, contrape o projeto estadunidense proposta
de regionalizao securitria representada pela Organizao para Cooperao de
Xangai (OCX).
2 BREVE HISTRIA DO COMBATE AO TERRORISMO NA SIA MERIDIONAL
No restam dvidas de que a sia Meridional serviu de palco para alguns dos mais
signifcativos acontecimentos da chamada Guerra ao Terror, levada a cabo desde fns
de 2001. Nesta regio, a poltica externa da Casa Branca tem despendido grande
ateno, com o envio de vultoso auxlio monetrio aos pases aliados e com a oferta
de suporte militar e poltico, alm de se fazer presente no Afeganisto e, no raras
vezes, em pores territoriais paquistanesas, como nas reas tribais daquele pas.
Em termos de gastos, o relatrio Costs of War, publicado pelo Instituto Watson
de Estudos Internacionais, da Universidade Brown, estima que metade dos cerca
de US$ 4 trilhes empregados na luta contra o terrorismo desde os ataques de 11
de Setembro foi destinada aos esforos diretos e indiretos no contexto sul-asitico
(Costs of War, 2011).
A ao liderada pelos Estados Unidos na sia Meridional se estende, assim,
por mais de uma dcada, mas, at o momento, demonstrou grande indefnio
quanto ao seu desfecho. indiscutvel que neste perodo foi possvel contabilizar
alguns avanos reivindicados pela aliana, como a retirada do governo talib do
poder no Afeganisto e o assassinato de Osama bin Laden, lder da rede al-Qaeda.
No entanto, a Guerra ao Terror ainda est longe de eliminar da regio os grupos
considerados inimigos e terroristas. O nmero de atentados contra tropas da
Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), foras de segurana locais
aliadas ocidentais e alvos civis tem crescido signifcativamente no s em territrio
afego, mas tambm no Paquisto. O site iCasualties, que monitora os ataques
contra foras ocidentais no Iraque e no Afeganisto e as baixas resultantes, aponta
que, no cenrio afego, a violncia contra as tropas ocidentais

tem aumentado
consideravelmente. Em 2002 e 2003 foram registradas, respectivamente, 70 e 58
fatalidades de soldados ocidentais no Afeganisto e no Paquisto. Em 2010 e 2011,
estes nmeros subiram para 711 e 566, respectivamente (Afghanistan, 2012).
evidente o desgaste sofrido pelas tropas ocidentais nesse perodo. O nmero
de baixas das foras da OTAN teve uma tendncia crescente. Os projetos para
reconstruo do pas apresentam avanos em apenas alguns territrios, como na
capital Cabul e arredores, mas, mesmo nesta regio, a ao internacional fustigada
ou atrasada pelas investidas dos grupos denominados talibs. Complementarmente,
131
O Paquisto e o Combate ao Terrorismo na sia Meridional: entre o intervencionismo
estadunidense e a regionalizao da segurana
a crise econmica iniciada em 2008 tem exacerbado o tom da oposio interna
nos pases envolvidos na aliana contra o terrorismo. Convm lembrar, ademais,
que a instabilidade observada no contexto afego ao longo da Guerra ao Terror
agora se faz cada vez mais intensa no vizinho Paquisto, membro essencial da
coalizo internacional contra o terrorismo por fornecer rotas para a continuidade
da campanha no pas vizinho e por conter, em seu territrio, organizaes radicais
transnacionais classifcadas como terroristas pelos ocidentais.
Isso colocado, Casa Branca tem se confgurado uma situao bastante pecu-
liar, embora no indita visto o ocorrido no Vietn , em relao sua presena
no Sul da sia. Tanto sua permanncia quanto sua retirada so projetos difceis
de efetivar. Por um lado, a permanncia das tropas seria excessivamente custosa,
sendo que a constante perda de efetivos repercute negativamente na opinio pblica
interna. Por outro, a remoo das foras demonstraria fraqueza perante as demais
potncias, desagradaria os setores econmicos envolvidos na guerra, abriria espao
para a projeo chinesa, russa e indiana, e afastaria Washington de importantes
reservas energticas e corredores comerciais, como a chamada Nova Rota da Seda,
na sia Central.
Contrariando os objetivos pretendidos, a presena de foras militares na sia
Meridional, ao que tudo indica, causou prejuzos polticos e estimulou, ao invs de
reduzir, a ao de grupos armados extremistas contrrios ocupao, como sugerem
os especialistas Pape e Feldman (Pape, 2005; Pape e Feldman, 2012). Alm disso,
nesses mais de dez anos surgiram anlises bastante divergentes sobre quem so os
verdadeiros alvos e os reais aliados na campanha contra os terroristas do Sul da
sia. Nos anos iniciais do governo de George W. Bush aparentava ser o governo
talib do Afeganisto, apoiador da al-Qaeda, o nico inimigo a ser combatido.
Esta posio evoluiu para a incluso de inmeros grupos armados transnacionais,
todos classifcados sob uma categoria imprecisa de talibs, atuantes nos dois lados
da fronteira com o Paquisto. E, por fm, j na administrao de Barack Obama,
so mais constantes as indicaes de que o prprio Paquisto, aliado fundamental
da Guerra ao Terror, abriga grupos terroristas, os fnancia e os mobiliza para o
Afeganisto. Ataques frequentes de aeronaves no tripuladas, os chamados drones,
nas regies tribais autnomas e em partes da Provncia da Fronteira Noroeste,
atestam esta nova tendncia.
O crescente descontentamento dos Estados Unidos com seu parceiro sul-
-asitico, o qual teve incio j nos primeiros anos aps o estabelecimento da aliana,
foi acompanhado por ameaas de se estender a Guerra ao Terror ao territrio do
Paquisto. A mudana no discurso da grande potncia ocidental exigiu da elite
governante paquistanesa a busca por outras estratgias de cooperao internacional,
como com a China, com a qual possua laos histricos, e, mais recentemente, com
132
a Rssia. Tais iniciativas visavam propiciar o ingresso do Paquisto em concertos
regionais, principalmente a OCX, incitar a criao de outros, como o Frum
Quadrilateral Afeganisto, Paquisto, Rssia e Tadjiquisto (Martins et al., 2011),
e fortalecer os j existentes, como a Associao Sul-Asitica para a Cooperao
Regional (em ingls, South Asian Association for Regional Cooperation SAARC).
1
Essa profuso de organizaes regionais, comprometidas ou destinadas
exclusivamente a tratar dos assuntos de segurana e combate ao terrorismo, con-
forma um projeto alternativo ao intervencionista militar proposto pelos Estados
Unidos. Ademais, atende a uma tendncia evidenciada desde o contexto da invaso
do Iraque, em 2003, de reao internacional unipolaridade do governo de George
W. Bush. Em linhas gerais, o projeto de combate ao terrorismo da OCX respalda
uma viso de mundo multipolar e regionalizado. China e Rssia,
2
as grandes po-
tncias envolvidas na formao destas relativamente novas associaes entre naes
asiticas, compreendem que a segurana internacional deve se organizar de acordo
com suas dinmicas regionais, e no segundo o paradigma universalista/ideol-
gico que marcou a poca da Guerra Fria. Esta concepo contrasta com as ideias
e as prticas da poltica externa estadunidense ps-atentados de 11 de Setembro.
certo, portanto, que se observam dois modelos de combate ao terrorismo na
sia Meridional, refetindo distintas percepes sobre a conformao da ordem
internacional contempornea.
Uma anlise preliminar sobre os projetos intervencionista e regionalista aponta
que o segundo possui mais chances de se consolidar como a alternativa vivel. Alm
dos elementos econmicos, como os impactos da crise econmica recente sobre as
capacidades dos Estados Unidos de manter sua projeo de fora em vrias partes
do globo, h de se destacar o deslocamento das tenses para os extremos asiticos.
No Leste Asitico, Japo, Coreia do Sul, Coreia do Norte e China retomaram
disputas at ento adormecidas. E, no Oriente Prximo, a situao interna da
Sria e o desenvolvimento do programa nuclear iraniano tm se destacado como
circunstncias urgentes. Ambas as conjunturas, do Leste Asitico e do Oriente
Prximo, esto no topo da lista de prioridades da agenda da Casa Branca, fato
que tem diminudo a importncia da Guerra ao Terror,
3
muito embora no plano
discursivo no sejam raras as menes Sria e ao Ir como apoiadores do terro-
1. A proposta de fortalecer a SAARC e dot-la de instrumentos de segurana regional esbarra, com frequncia, nos
problemas histricos entre Paquisto e ndia, protagonistas do bloco. Por esta razo, os avanos institucionais relacio-
nados associao so parcos, a despeito de presses externas asiticas ou extracontinentais.
2. Aqui se excluiu a ndia enquanto ator relevante na criao das organizaes de segurana regionais da sia
Meridional porque seu protagonismo poderia causar a reao do seu adversrio histrico, o Paquisto, e impedir o avano
das negociaes. Por esta razo a ndia includa como vtima do radicalismo islmico e ingressa nas instituies
regionais com um carter mais passivo em relao China e Rssia.
3. A proposta de Guerra ao Terror remetia ao combate a grupos terroristas transnacionais apoiados pela al-Qaeda,
evoluindo, posteriormente, para a incluso de Estados que apoiavam organizaes terroristas e produziam armas de
destruio em massa que poderiam ser utilizadas pelos radicais.
133
rismo. De qualquer forma, o confito que se afgura no horizonte est muito mais
prximo ao padro convencional interestatal de outrora que o combate a foras
transnacionais islamistas radicais.
Em sntese, independentemente do tipo de confito que se anuncia, a Guerra
ao Terror parece ser ainda uma realidade inscrita no mdio prazo. Para entend-la,
fundamental analisar o papel do Paquisto na sia Meridional, pas cujo destino
est intimamente ligado ao terrorismo.
3 O PAQUISTO E O TERRORISMO NA SIA MERIDIONAL
3.1 Histria do envolvimento paquistans com o terrorismo
A utilizao de milcias religiosas pelo Paquisto no uma prtica indita. Desde
os momentos fundadores do pas este recurso tem sido uma constante em sua
histria. J na guerra contra os indianos (1947-1949) pela posse do territrio do
principado de Jammu e Caxemira foi evidente o uso de grupos armados compostos
por radicais religiosos (Lamb, 1994, p. 84-86; Bose, 2003). Tal recurso voltou a se
repetir nas outras guerras travadas contra a ndia em 1965, 1971 e 1999. Tambm
foi uma ttica comum na campanha de guerra promovida na Caxemira indiana,
com maior intensidade aps 1989, e que persiste at os dias atuais (Ganguly, 2001;
Neves Jnior, 2010).
Contudo, a grande mudana na poltica de segurana paquistanesa, substan-
ciada na utilizao massiva da guerra irregular,
4
ocorreu no contexto da ocupao
sovitica do Afeganisto (1979-1989), combinada com a ascenso ao poder da
terceira ditadura militar de sua histria, liderada pelo general Muhammad Zia
ul-Haq (1977-1988). Antes deste perodo, a utilizao dos chamados mujahidins
(combatentes da jihad) era bastante controlada e estes nunca eram empregados
isoladamente. Nas trs primeiras guerras contra os indianos as foras irregulares
eram marginais na estratgia de Islamabad. Via de regra, estes grupos serviam
como estopim para as guerras, que eram travadas entre as foras armadas regu-
lares de ambos os pases. A mudana defnitiva em sua condio, do ponto de
vista do governo paquistans, decorreu de seu emprego macio na libertao
do Afeganisto, ao longo dos anos 1980.
4. A guerra irregular se caracteriza pelo embate entre foras regulares de um Estado, como o Exrcito ou os contingentes
policiais, e irregulares (internas ou externas), como guerrilhas ou combatentes descaracterizados sem uniformes ou
qualquer identicao com uma fora poltico-militar conhecida.
134
O formato do governo do general Zia ul-Haq
5
e a campanha contra os so-
viticos no Afeganisto apoiada e fnanciada pelos Estados Unidos por meio da
Agncia Central de Inteligncia (Central Intelligence Agency CIA), e tambm
pela Arbia Saudita geraram o que Ali (2005, p. 275) chamou de nascimento
da loucura no pas. Para atingir as metas de islamizao interna, onde residiria sua
fonte de legitimidade poltica, e apoiar os mujahidins afegos, o governo de Zia
ul-Haq concedeu amplos poderes e liberdades s organizaes mais conservadoras.
Estas eram defensoras de uma ideia bastante particular da jihad,
6
concebida, nesta
verso, como aes violentas contrrias a todos os no muulmanos ou at a mu-
ulmanos considerados hereges, o que incrementou a luta sectria no pas contra
xiitas e ahmadias (Nasr, 2002, p. 88). Ademais, em relao aos Estados Unidos, se
estabelecia uma maior proximidade com a CIA e com ofciais do Exrcito americano.
Sobre a participao da Casa Branca na promoo da guerra irregular no
Afeganisto, so esclarecedoras as palavras do cientista poltico e conselheiro de
segurana nacional de Jimmy Carter, Zbigniew K. Brzezinski. Em entrevista conce-
dida revista semanal francesa Le nouvel observateur, em janeiro de 1998, quando
perguntado se havia algum arrependimento sobre a poltica de interveno naquela
situao, Brzezinski respondeu que a operao secreta foi um sucesso, pois deu
aos soviticos o seu Vietn e contribuiu para a derrocada do bloco comunista.
Mais interessante foi a resposta de Brzezinski sobre algum suposto arrependimento
ao apoio oferecido aos fundamentalistas islmicos e, indiretamente, ao terrorismo
contemporneo: [o] que mais importante para a histria do mundo? O Talib
ou o colapso do imprio sovitico? Alguns poucos muulmanos enlouquecidos ou a
libertao da Europa Central e o fm da Guerra Fria? (CRG, [s.d.], traduo nossa).
No contexto do fm dos anos 1980 e da primeira metade dos anos 1990, os
Estados Unidos estavam mais voltados para os acontecimentos infuenciados pelo
fm da Unio Sovitica, embora no tenham deixado de conceder alguma ateno
5. O governo do general ul-Haq buscava, em associao com os partidos e os movimentos religiosos ortodoxos,
empreender uma islamizao por cima da sociedade e do Estado, com o beneplcito dos Estados Unidos, que con-
denara, contraditoriamente, o processo anlogo em andamento no pas vizinho, o Ir. A denominao de islamizao
por cima, ou via Estado, utilizada para diferenciar o processo paquistans do iraniano que ocorreu praticamente
no mesmo perodo (1979), mas que foi operado por meio da mobilizao popular, pelo clero religioso xiita e para
indicar os objetivos de cada processo. Enquanto no Ir os aiatols adotaram um discurso em favor dos deserdados,
contra a elite petroleira abastada, e os utilizaram para chegar ao poder, no Paquisto a islamizao serviu para
associar a burguesia religiosa e os intelectuais islmicos a um sistema em que as elites governantes, representadas pelos
militares, permaneciam no poder, e as massas eram dissuadidas de empreender qualquer tipo de revolta em nome de
Al. (Kepel, 2003, p. 153-154, traduo nossa).
6. Segundo Peter Demant, h dois tipos de jihad: a grande jihad, que uma disciplina de transformao interior,
por meio da qual o el se dedica a levar sua vida de acordo com os ensinamentos islmicos, e a pequena jihad, que
o empenho na guerra de converso dos inis, externa, e, se necessrio, violenta (Demant, 2008, p. 36, traduo
nossa). A pequena jihad ou militncia religiosa, por sua vez, se divide em dois turnos: a jihad defensiva, para proteger
as terras onde a comunidade islmica predominante, e a jihad ofensiva, empregada para difundir o Isl. Na jihad
defensiva devem se engajar todos os membros da comunidade islmica, tanto da atacada quanto das demais, tratando-se
de uma prtica universal do mundo muulmano. A jihad ofensiva, por seu turno, deve ser realizada apenas pelas foras
especializadas em batalha (Kepel, 2003, p. 214-215).
135
regio. Em relao aos distrbios na Caxemira indiana, no reconheceram que
se tratava de grupos terroristas oriundos do ou fnanciados pelo Paquisto.
E, no caso afego, procuraram apoiar os talibs enquanto esta alternativa pudesse
lhe gerar dividendos. O apoio dos Estados Unidos aos talibs, embora discreto, se
fez notar pelo menos at 1997, muito em funo do interesse da empresa petroleira
estadunidense Union Oil Company of California (Unocal)
7
de construir um gaso-
duto entre o Turcomenisto e o Paquisto, atravessando o Afeganisto. Em 1997,
a tendncia do governo talib de favorecer uma concorrente argentina da Unocal,
induziu os Estados Unidos a condenar o regime devido ao seu desrespeito aos direitos
humanos e o apoio a organizaes terroristas (Marsden, 2002, p. 162-163).
A ampla liberdade, os recursos fnanceiros e os materiais blicos oferecidos
pelo Paquisto s organizaes radicais islamistas paquistanesas as tornaram
importantes. Estas puderam atuar no apenas no Afeganisto, mas tambm no
territrio nacional, para auxiliar o Estado, notadamente na oferta de servios
pblicos, como educao.
8
Esta relao entre o Estado e setores civis organiza-
dos determinou o ambiente poltico nacional e moldou a poltica externa do
pas e sua forma de fazer guerra na sia Meridional. A guerra por procurao
se tornou regra na conduta contra os indianos e na atuao no Afeganisto.
9

Por esta razo, esta guerra por procurao foi implementada enquanto poltica
de Estado embora no ofcial na Caxemira indiana desde o fm da cam-
panha afeg, em 1989, para a formao e o treinamento dos talibs ao longo
dos anos 1990, culminando com a sua chegada ao poder em 1996.
O estmulo s organizaes jihadistas nos anos 1980 proporcionou ao
Paquisto uma ferramenta relativamente efcaz de ao no Sul da sia. Tal situao
gerou, por seu turno, a formao de redes destes movimentos, que tm como
principal estmulo a ao transnacional e a luta pela criao de uma comunidade
poltica islmica autnoma e articulada.
Se o contexto internacional da Guerra Fria, articulado ao confito histrico
com a ndia pela Caxemira, oportunizou o surgimento e o fortalecimento de grupos
jihadistas dentro e fora do Paquisto, resta saber como este pas instrumentalizou
estes movimentos. Para tanto, de grande relevncia compreender o papel do ISI.
7. A Unocal foi adquirida pela Corporao Chevron em 2005, e desde ento atua como sua subsidiria.
8. Durante o governo de ul-Haq o nmero de instituies religiosas de educao, os madraais, cresceu vertiginosamente.
Em 1971 havia 893 destas escolas, com 45.238 estudantes matriculados. Em 1983 este nmero tinha aumentado
para 1.896 madraais, com 259.827 matriculados (Malik, 1998, p. 178 e 180). Este fenmeno criou uma base de
recrutamento sem precedentes para a formao de grupos jihadistas ligados s maiores organizaes islamistas do pas.
9. De acordo com sua elite militar, o Afeganisto era vital para a sobrevivncia do Paquisto por ser um espao de recuo
caso o pas fosse invadido pelos indianos. Contribui para esta explicao o fato de existirem, no territrio afego, dois
grandes grupos tnicos prximos ao Paquisto: os pashtuns e os balchis.
136
Para entender o terrorismo na sia Meridional imprescindvel ter em conta
que sua irradiao se faz a partir do Paquisto, via estmulos, como fnanciamento,
aparelhamento e treinamento oferecidos pelo ISI. O ISI e os grupos jihadistas pa-
quistaneses possuem ligaes com grupos radicais atuantes: em pases do Oriente
Mdio, como Iraque e Afeganisto; na sia Central, sobretudo Tadjiquisto e
Uzbequisto; na regio norte da ndia, particularmente nos Estados indianos de
Uttar Pradesh e Assam; em Bangladesh; e em parte do Nepal. Formam, assim,
uma rede de ao transnacional.
Para melhor compreender como o ISI atua no cenrio asitico necessrio
entender sua histria e como ele se tornou o principal agente promotor do
jihadismo/terrorismo entre os pases da regio, objeto da prxima subseo.
3.2 Breve histria do ISI e sua importncia para os grupos terroristas na
sia Meridional
O ISI foi criado em 1948 por iniciativa britnica e tinha como principal objetivo
ser um rgo de auxlio agncia Military Intelligence (MI) nos assuntos relativos
Caxemira, haja vista o fracasso do pas durante a Primeira Guerra (1947-1949)
em anexar a regio (Gregory, 2008, p. 3). Os primeiros agentes foram treinados
pela agncia de inteligncia do Reino Unido e, depois, pela CIA e pelo Servio de
Documentao Exterior e Contraespionagem (Service de Documentation Extrieure
et de Contre-Espionnage SDECE), da Frana (Winchell, 2003, p. 375). At 1958
o ISI permaneceu com suas atividades restritas coleta de informaes sobre a
regio da Caxemira, que se confgurava no maior problema para o Paquisto no
cenrio internacional.
A fase inicial de expanso das atividades da agncia ocorreu durante a primeira
ditadura militar do pas. Para Sean Winchell (2003, p. 375), o presidente militar
Ayub Khan (1958-1969) colocou sob incumbncia do ISI as aes de vigilncia e
espionagem no cenrio nacional, mais especifcamente no Paquisto Oriental, onde
lideranas polticas criticavam a participao marginal daquela poro do pas no
centro de poder nacional. Ademais, o incremento oramentrio e poltico do ISI
durante a administrao de Ayub Khan fazia parte de uma estratgia militar para
implementar uma nova guerra contra a ndia pela Caxemira, que se concretizou
em 1965 (Jones, 2003, p. 239-241). Como resultado do fracasso paquistans
nesta segunda guerra pela Caxemira, o ISI sofreu reveses nos anos imediatamente
posteriores, em termos de reduo de pessoal e suporte fnanceiro.
A retomada do poder poltico s ocorreu ao longo dos anos 1970 e 1971 pela
atuao do ISI no Paquisto Oriental, que se rebelara. A agncia foi determinante
para a coleta de informaes e a priso de lideranas polticas bengalis indepen-
dentistas. Apesar de, ao fnal do confito, o Paquisto Oriental ter se tornado um
137
pas autnomo (Bangladesh), no foi atribuda responsabilidade ao ISI, pois, em
primeiro lugar, foi este servio que alertou sobre a entrada da ndia na guerra,
possibilitando medidas rpidas pelo lado paquistans, e segundo, porque, aps
a perda deste territrio, o Paquisto passou por uma crise institucional, na qual
o governo militar foi substitudo pelo de Zulfkar Ali Bhutto, eleito de forma
semidemocrtica.
10
Entretanto, foi somente no governo do general Zia ul-Haq que o ISI se tornou
uma superagncia e se transformou em um grupo de poder poltico pblico/privado
autnomo no Paquisto.
11
O processo de islamizao implementado por Zia teve
como assistente principal o ISI, que persistia em seu papel de fscalizador da
poltica interna. Em articulao com o principal partido de apoio do governo
o Jamaat-i-Islami (JI), islmico o ISI promoveu a renovao do funcionalismo
pblico, civil e militar, sugerindo aos administradores os servidores que deve-
riam ser promovidos, rebaixados ou demitidos, de acordo com suas ligaes e
comprometimento com as organizaes polticas islmicas. Contudo, foi o papel
desta agncia na organizao e auxlio aos mujahidins no combate aos soviticos
no Afeganisto que a dotou de competncias e poderes polticos que a tornaram
uma das instituies mais importantes do Paquisto (Haqqani, 2005, p. 141-142;
Zahab e Roy, 2004, p. 12-18; Jones, 2003, p. 241).
O controle e a distribuio dos recursos oriundos dos Estados Unidos e da
Arbia Saudita,
12
principalmente, proporcionou ao ISI outra fonte de poder e
recursos exclusiva, uma vez que parte deste aporte era desviada pelo servio secreto
para aliados internos, como os madraais que treinavam mujahidins (Gregory, 2008,
p. 4). Outra fonte de renda aproveitada pelo ISI foi obtida das propinas que recebia
por permitir e garantir o trfco de pio e herona produzidos no Afeganisto
(Winchell, 2003, p. 379).
10. Neste perodo o Paquisto era formado por dois territrios separados: o Paquisto Ocidental e o Paquisto Oriental.
Nas eleies de 1970, a Liga Awami obteve vitria esmagadora no Paquisto Oriental, com mais de 90% dos votos.
No Paquisto Ocidental, o Partido do Povo do Paquisto (PPP), de Zulkar Ali Bhutto, conseguiu a maioria dos votos.
Como a parte oriental veio a se separar aps as eleies, foram considerados apenas os votos da poro oeste do pas,
o que garantiu a vitria ao PPP. Por isso a utilizao do termo semidemocrtica.
11. Durante os anos do governo de Zulkar Ali Bhutto a agncia tambm apresentou signicativos avanos no cenrio
poltico nacional. A insegurana do presidente e, depois, premi Bhutto, fez com que este recorresse com frequncia
aos servios do ISI para vigiar correligionrios e oposicionistas. Foi com o auxlio do ISI que ele se inteirou dos planos
independentistas dos rebeldes no Baluchisto e acionou a represso. Tambm foi por meio do diretor-geral do ISI, Gulam
Gilani Khan, que ele obteve a indicao do general Zia ul-Haq para ser nomeado como chefe do Exrcito, em lugar
de militares mais antigos (Winchell, 2003, p. 377). Apesar de privilegiado durante o governo de Bhutto, o aumento de
poder garantiu agncia atuar inclusive contra o prprio presidente, articulando uma coalizo de oposio s eleies
legislativas de 1977. A Aliana Nacional do Paquisto (ANP) reunia nove partidos e grupos polticos, religiosos e seculares,
que no tinham muito em comum, apenas a vontade de retirar o primeiro-ministro da cena poltica nacional (Abbas,
2005, p. 85; Haqqani, 2005, p. 124-125).
12. Os recursos da Arbia Saudita eram oferecidos pelo governo daquele pas, mas tambm por paquistaneses emigrados,
empregados nas empresas produtoras de petrleo.
138
Ainda no que se refere aos ganhos obtidos pelas relaes externas, o suporte
oferecido aos mujahidins, denominados pelo governo americano como guerreiros
da liberdade, na atuao contra os soviticos aproximou o ISI de sua congnere
estadunidense, a CIA (Gregory, 2008, p. 4-5). O treinamento de ofciais paquis-
taneses e o aporte fnanceiro e blico foram as principais tarefas realizadas pela
CIA em relao ao ISI.
13
A volta da democracia ao Paquisto, na dcada de 1990, vivenciou a alternncia
no poder entre Benazir Bhutto e Nawaz Sharif. O ISI teve atuao marcante no
perodo, muito em funo de seu apoio poltico a Sharif, pela ligao deste com
as elites religiosas e com os grupos de poder no Punjab.
14

Contudo, o fm da ditadura do general Zia no signifcou a pacifcao do
Paquisto e, muito menos, da regio sul-asitica. A islamizao promovida pelo
governo militar oportunizou o vertiginoso crescimento das organizaes radicais
islamistas, que trouxeram consigo a intensifcao dos confitos sectrios e a expor-
tao de um jihadismo instrumental terrorista para a Caxemira e o Afeganisto.
Neste contexto, o ISI teve papel central como instigador e organizador destes novos
movimentos polticos.
15
No plano externo, o ISI articulou sua conduta nas duas frentes mais impor-
tantes para o Paquisto. A agncia persistiu com sua poltica de interveno no
Afeganisto, a qual, aps a retirada dos soviticos, se fez com o estmulo aos grupos
talibs. O fenmeno dos estudantes da religio
16
obteve apoio poltico, logstico,
blico e de treinamento do servio secreto e do Exrcito paquistans.
17
O talib
chegou ao poder em Cabul em 1996, mas desde 1993 atuava em terras afegs. O
perodo de ascenso dos talibs no Afeganisto coincidiu com o segundo governo
da primeira-ministra Benazir Bhutto, o que sugere convenincia, conivncia, ou
mesmo impossibilidade de interveno da presidncia nas aes exteriores da agncia.
No front da Caxemira, as aes do ISI no foram menos intensas. Apesar da
constante participao na organizao e no auxlio aos movimentos radicais na
13. A CIA e o ISI j haviam atuado em conjunto na dcada de 1960 no apoio ao movimento poltico para a autonomia
do grupo tnico dos siques, contra o governo indiano de Indira Gandhi (Winchell, 2003, p. 378).
14. O apoio do ISI ao governo de Nawaz Sharif pode ser exemplicado pela sua participao na criao da Aliana
Democrtica Islmica (Islam-e-Jamhoori Ittehad IJI), uma coalizo poltica eleitoral formada em 1988 por Hamid Gul,
diretor-geral do ISI, para apoiar Sharif nas eleies contra Benazir Bhutto. Posteriormente, o ocial se declarou responsvel
pela formao desta composio poltica (The News International, 2009; Daily Times, 2010).
15. O prprio ISI passou por um processo de islamizao de seus quadros e ideologia durante o governo ditatorial de Zia.
16. Talib (plural do persa taleb): estudantes de escola religiosa, no caso, cornica (Kepel, 2003, p. 564).
17. Embora envolvidos no teatro afego no incio da dcada de 1990, os talibs se diferenciam dos mujahidins que
lutaram contra os soviticos nos anos 1980. Estes foram guerreiros jihadistas mobilizados contra um governo afego
de tendncias socialistas e pr-sovitico. J os talibs so grupos preparados em escolas cornicas no Afeganisto e
no Paquisto ao longo dos anos 1980 para uma possvel nova fase da guerra contra os soviticos ou mesmo contra
os indianos, em funo da disputa pela Caxemira. Contudo, como mujahidins e talibs atuaram concomitantemente
no Afeganisto nos anos 1990, e como continuaram a receber apoio do Estado paquistans por meio do ISI, comum
que hoje ambos componham o que o Ocidente chama de talibs.
139
Caxemira, at o fm da dcada de 1980 ela no foi responsvel pela criao de tais
grupos.
18
Seu papel se restringia ao apoio s organizaes nascidas no contexto regio-
nal. Uma conjuntura propcia, surgida no decorrer dos anos 1980, foi a responsvel
pelo protagonismo do ISI na formao e no suporte a tais organizaes. Entre os
fatores constitutivos desta situao, destacam-se os relacionados: disposio de
recursos humanos; s turbulncias na poro caxemir dominada pela ndia; e ao
contexto internacional do fm da dcada de 1980.
A retirada das tropas soviticas do Afeganisto, em janeiro de 1989, liberou
grande parte dos mujahidins at ento comprometidos no combate aos invasores.
Na concepo de poltica exterior do ISI, estes guerreiros poderiam continuar
mobilizados e se deslocar para o front caxemir, onde se reforava a legitimidade
da jihad, conectada situao prvia do Afeganisto, qual seja: a de que o go-
verno da ndia invadira terras do Isl e era necessrio prosseguir com a vitoriosa
campanha de libertao dos muulmanos oprimidos.
Paralelamente ao deslocamento dos mujahidins afegos, houve outra fonte de
recursos humanos para o terrorismo na Caxemira, originada pela formao de
uma nova gerao militante egressa dos madraais paquistaneses. Como indicado
anteriormente, as escolas cornicas vinham apresentando um formidvel cresci-
mento ao longo da dcada de 1980, apoiado pelo Estado, ento governado pelo
general Zia. A morte do ditador em 1988 e a ascenso de um partido nacionalista,
o Partido do Povo do Paquisto (PPP), com Benazir Bhutto no cargo de premi, no
convergia com os planos do ISI e dos partidos religiosos vinculados aos madraais.
Isto porque a nova governante assinalava promessas de aprofundar as negociaes
com o governo indiano para a resoluo da questo caxemir.
Temendo potenciais concesses por parte do governo, tal qual fizera
Zulfkar Bhutto, pai de Benazir, nas negociaes de Simla, em 1972, os diretores
dos madraais e o ISI resolveram intensifcar a ao jihadista na Caxemira, envian-
do novos quadros para a regio, devidamente preparados para a guerra santa de
libertao. Esta nova leva se compunha de guerreiros oriundos dos madraais e
por mujahidins mais experientes, deslocados do Afeganisto.
Contudo, uma srie de eventos precedentes ao deslocamento dos mujahidins
afegos e dos alunos cornicos importante para se compreender a formao das
organizaes polticas radicais muulmanas na Caxemira ocupada pela ndia. Estes
acontecimentos ocorreram em 1987 e 1988, quando eleies legislativas gerais
naquela regio opuseram dois Shas (Bose, 2001). O primeiro era o candidato
18. O ISI, desde sua criao, participou das aes das foras armadas e das milcias terroristas durante todas as grandes
guerras com a ndia. Nas guerras de 1965 e 1971 foi responsvel por fornecer assistncia logstica e blica aos grupos
paramilitares. E, da mesma forma, foi de extrema importncia no apoio Frente de Libertao de Jammu e Caxemira,
ao longo das dcadas de 1970 e 1980, quando seus objetivos eram convergentes.
140
da situao, Ghulam M. Shah, indicado pelo Partido da Conferncia Nacional
e apoiado por Nova Dli. O candidato de oposio, Mohammad Y. Shah, repre-
sentava a Frente Muulmana Unida (FMU). A FMU defendia a implantao de
um sistema islmico na poro caxemir indiana e tinha como um dos partidos
integrantes o Jamaat-i-Islami de Jammu e Caxemira (JIJK), flial do Jamaat-i-Islami
paquistans (Sikand, 2002, p. 748-749).
Com a iminncia da vitria da FMU, muito em funo do descontentamen-
to popular com as administraes regionais pr-indianas, as foras de segurana
estatais prenderam o lder da coalizo islmica, Mohammad Y. Shah, e declararam
a vitria do candidato situacionista, Ghulam M. Shah. O candidato da oposio
permaneceu encarcerado por nove meses e s foi liberado quando fnalizadas as
eleies e quando o novo governo foi empossado (Bose, 2001, p. 41-42).
As manipulaes polticas do governo indiano fzeram eclodir protestos
populares em diversas cidades do estado e, ainda, oportunizaram o surgimento da
primeira organizao islmica terrorista na regio. O candidato derrotado, aps
sua soltura, e com o auxlio do ISI, que disponibilizou armamentos e campos de
treinamento, organizou o Hizb-ul-Mujahidin (HM), Partido dos Guerreiros da
Liberdade, e adotou o nome de guerra Sayeed Salahudin, pelo qual conhecido
pelas autoridades indianas, fgurando entre os mais procurados pelas foras de
segurana do pas (Bose, 2001, p. 41-42).
Assim, a fraude das eleies de 1987, por um lado, proporcionou o surgimento
de um dos mais ativos grupos terroristas na Caxemira, dotado de um plano poltico
assentado no projeto de islamizao estatal, derivado do Jamaat-i-Islami, e defensor
da anexao da regio ao Paquisto. Por outro lado, obrigou o governo indiano a
suspender os direitos democrticos do estado, instituindo o regime presidencial
(Bose, 2001, p. 61-63). Ademais, o HM, com a permisso e o auxlio do ISI, em-
preendeu uma massiva campanha de ataques ao Jammu Kashmir Liberation Front
(JKLF), organizao secular criada na caxemira indiana e que passara a defender
a separao do estado da Caxemira da Federao indiana.
19
Entender a guerra irregular na sia do Sul passa, assim, por detalhar as aes
do ISI nas duas principais frentes de atuao do pas, o Afeganisto e a Caxemira.
Estas reas no podem ser separadas na anlise porque a prpria agncia joga com
seus recursos diretos (agentes) e indiretos (grupos jihadistas) em ambas.
19. A perseguio ao JKLF levou ao assassinato de mais de quinhentos de seus militantes, provocando sua extino. De
acordo com a historiadora paquistanesa Ayesha Jalal, a aniquilao do JKLF foi obra de uma improvvel aliana entre o
Hizb-ul-Mujahidin (HM), o ISI paquistans e o Servio Secreto Indiano (Research and Analysis Wing) (Jalal, 2009. p. 240).
141
Os dilemas enfrentados pelo governo do general Pervez Musharraf a respeito
do apoio que este oferecia aos grupos terroristas na Caxemira e ao governo talib,
e o posterior ingresso na aliana internacional contra o terrorismo, tiveram sens-
veis impactos na atuao do ISI, dentro e fora do pas. Enquanto Musharraf pde
desvincular, pelo menos no plano discursivo, a questo caxemir do cenrio afego,
defendendo se tratar de insurreies populares contrrias administrao indiana,
o ISI se manteve prximo ao governo (Haqqani, 2005, p. 304-305). No entanto,
quando Musharraf, pressionado por Washington, optou por perseguir, ainda que
de maneira branda, os grupos terroristas na Caxemira, setores do ISI se opuseram a
sua gesto, auxiliando inclusive em ataques de grupos extremistas contra o governo.
A chegada de Asif Ali Zardari ao poder, em setembro de 2008, implicou
um aumento na represso estatal autonomia do ISI, com promessas de
desislamizao do rgo. Neste sentido, alguns militares da chamada ala reformista
(Mir, 2006, p. 23-25) e polticos civis foram indicados para os principais cargos
da instituio (Grare, 2009). Cabe lembrar, entretanto, que esta agncia tem uma
estrutura funcional bem extensa, conta com o apoio das principais organizaes
religiosas do pas e possui canais de fnanciamento alternativos, como os j apon-
tados esquemas no trfco de drogas. O presente status deste rgo foi erigido e
consolidado ao longo de mais de sessenta anos, o que remete s perguntas sobre
como e em quanto tempo seria possvel extinguir ou, ao menos, reduzir seu poder
e autonomia. E tambm, no menos importante, qual o real interesse do governo
em desabilitar tal ferramenta, que em vrias ocasies operou em consonncia com
os interesses do Estado, tanto em assuntos de poltica domstica quanto exterior.
Para se ter uma compreenso mais ampla do terrorismo no Sul da sia e do
protagonismo paquistans, tanto na sua promoo quanto no seu combate, im-
prescindvel analisar as relaes que o pas mantm com os Estados Unidos desde
2001. A evoluo da aliana contra o terror depende do evolver desta parceria, no
apenas por fatores prticos, como as rotas de transporte via territrio paquistans,
mas tambm pelo destino poltico do prprio Paquisto. Via de regra, duas possi-
bilidades se apresentam para este pas: i) ou capaz de se tornar estvel e promover
aes efcazes para controlar as instituies estatais, como o ISI, e as organizaes
extremistas em seu territrio; ou ii) torna-se cada vez mais ingovernvel, dando
margem para a autonomia de grupos polticos internos pouco interessados na
viabilidade do governo central.
142
4 O PROJETO INTERVENCIONISTA DOS ESTADOS UNIDOS NO COMBATE AO
TERRORISMO E A ALIANA COM O PAQUISTO PS-2001
Aps os ataques de 11 de setembro de 2001, o governo do Paquisto ofereceu
irrestrito apoio aos Estados Unidos quando do incio das operaes no Sul da sia
e, depois, no Oriente Mdio.
20
O governo do general Pervez Musharraf aceitou o
cumprimento de uma lista com sete exigncias colocadas pela Casa Branca e, em
troca, tornou-se seu principal parceiro no combate aos talibs, governo com o qual
mantinha ntimas relaes e que havia, inclusive, auxiliado com armas, treinamento
e homens em sua ascenso ao poder na dcada anterior. A lista com as medidas
exigidas pelo governo dos Estados Unidos, de acordo com Hafeez Malik, inclua
os itens a seguir.
1) Deter a al-Qaeda em suas fronteiras, interceptar o transporte de armas
atravs do Paquisto e encerrar todo apoio logstico a Bin Laden.
2) Liberar o espao areo para voos de aeronaves operando sob a autoridade
da OTAN.
3) Permitir o acesso s bases navais, areas e s fronteiras do Paquisto.
4) Acesso imediato s informaes de inteligncia e imigrao do Paquisto.
5) Condenar os ataques do 11 de Setembro e reprimir todo tipo de apoio
domstico ao terrorismo contra os Estados Unidos e seus aliados.
6) Cortar todo o transporte de combustvel ao talib e impedir o alistamento
de voluntrios paquistaneses ao governo dos talibs no Afeganisto.
7) E, considerando as fortes evidncias da existncia de redes da al-Qaeda
comandadas por Bin Laden no Afeganisto e que os talibs lhes oferecem
abrigo, o Paquisto deve cortar relaes diplomticas e de suporte com o
talib e auxiliar os Estados Unidos na supramencionada trajetria para
destruir Osama bin Laden e sua rede al-Qaeda (Malik, 2008, p. 188-
189, traduo nossa).
Na sequncia aceitao formal das exigncias dos Estados Unidos, o Paquisto
empreendeu aes militares e de inteligncia em conjunto com foras da OTAN
e da CIA (Abbas, 2005). Militantes indicados como membros da rede al-Qaeda
foram presos e se efetuaram incurses nas zonas tribais autnomas do pas, em
particular no Waziristo, regio onde os senhores da guerra locais oferecem abrigo
20. No caso do Afeganisto, a operao militar implementada em ns de 2001 foi intitulada Enduring Freedom (Liberdade
Duradoura); e, no caso do Iraque, foi utilizado o termo clssico de guerra, embora com a adio do adjetivo
preventiva, uma inovao do alto escalo militar e governamental dos Estados Unidos, com vistas a impedir ataques
terroristas com armas de destruio em massa ao solo americano que, supostamente, estariam sendo gestados pelos
chamados Estados prias ou bandidos e seus associados.
143
aos talibs refugiados, bem como armam e treinam novas milcias para ajudar na
resistncia aos invasores ocidentais.
O auxlio paquistans foi deveras valorizado pelo governo norte-americano.
John Negroponte, ex-diplomata estadunidense e atual pesquisador e professor da
Universidade de Yale, declarou, em visita ao Paquisto, em janeiro de 2007, estarem
os dois pases alinhados no objetivo de combater o terrorismo mundial. Tambm
disse que aquele pas, sob o governo ditatorial do general Musharraf, caminhava
para a democracia, e que o povo testemunhava a expanso da mdia livre, um
desenvolvimento e crescimento econmico sem precedentes, e a moderao das
leis de gnero e currculo escolar (Estados Unidos, 2007, traduo nossa).
Paralelamente aproximao poltica, o governo dos Estados Unidos imple-
mentou um volumoso programa de ajuda fnanceira voltado para o estmulo ao
desenvolvimento econmico e reestruturao das foras militares paquistanesas,

bem como forneceu um pacote de auxlio social, embora menos vultoso. Exemplo
do aporte fnanceiro foi que, ao fm da dcada de 1990, os gastos em defesa do
Paquisto eram de aproximadamente US$ 4 bilhes. E o auxlio fnanceiro recebido
pelos Estados Unidos aps os ataques de 11 de Setembro signifcou um aumento
de quase um tero sobre este montante. Em termos objetivos, no ano 2000 a
ajuda fnanceira estadunidense para o Paquisto totalizava pouco menos de US$
4 milhes. No perodo posterior a 2001 esta cifra variou entre US$ 2 bilhes e
US$ 4 bilhes por ano (Kronstadt, 2012, p. 56; Lum, 2002; Momani, 2004).
21

Cabe ressaltar que, alm da ajuda direta, os Estados Unidos promoveram o perdo
parcial ou total da dvida externa paquistanesa junto a quinze dos pases parceiros
envolvidos na aliana contra o terrorismo, e tambm autorizaram novas linhas
de crdito em organismos fnanceiros internacionais, como o Banco Mundial e o
Fundo Monetrio Internacional (FMI) (Cornell, 2006; Momani, 2004).
As relaes entre os Estados Unidos e o Paquisto aps os atentados terroristas
de 11 de setembro de 2001 tm sido bastante profcuas, tanto no campo poltico
como no econmico. Contudo, nem sempre os dois pases tiveram tal proximidade,
muito em funo do contexto internacional e dos interesses estratgicos dos Estados
Unidos na regio da sia Meridional no perodo da Guerra Fria. plausvel afr-
mar que os momentos de convergncia com o Paquisto acompanharam as etapas
de acirramento da disputa interblocos, e os perodos de afastamento coincidiram
com a dtente entre Estados Unidos e Unio Sovitica e a chamada Nova Ordem
Mundial nos anos 1990. Tambm possvel constatar, grosso modo, que as relaes
entre os dois pases foram mais intensas quando ditadores militares estavam no
comando do Estado paquistans. Esta ltima varivel vlida mesmo se considerado
21. Ao longo do perodo posterior a 2001, o auxlio para a rea de defesa cou em torno de dois teros a trs quartos
desse montante; o restante destinado para desenvolvimento econmico e social.
144
o ltimo deles, o general Pervez Musharraf, duramente criticado e punido pela
administrao de Bill Clinton e de George W. Bush pelo golpe que perpetrou em
1999,
22
mas que, depois de 2001, se tornou grande aliado do Ocidente.
Contudo, mudanas signifcativas tm sido observadas na relao entre os
dois pases nesta ltima dcada. A interveno das tropas ocidentais no Afeganisto
e em partes do Paquisto, bem como a associao do pas aliana contra o terro-
rismo intensifcaram as crticas de muitos grupos polticos paquistaneses. A causa
principal da oposio proveio da contradio imanente da posio assumida, pois
foi o governo de Islamabad que auxiliou os talibs a chegarem e se manterem no
poder no Afeganisto. Foi tambm o Paquisto que empregou guerreiros jihadistas
em todos os confitos com a ndia, fazendo deste artifcio uma prtica comum
de sua poltica externa. Como uma das foras de base dos diversos governos do
pas, democrticos ou militares, as organizaes islamistas no aceitam a nova
classifcao de terroristas que agora lhes atribuda. Esta nova confgurao de
parcerias dentro e fora do pas ocasionou a incluso do prprio governo nacional
como alvo de grupos radicais, causando crescente grau de ingovernabilidade em
certas provncias.
Outro problema enfrentado pelo governo de Islamabad a desconfana
do governo dos Estados Unidos em relao ao papel do pas na Guerra ao Terror.
Intelectuais, think-tanks e consultores do Congresso dos Estados Unidos, voltados
para a pesquisa sobre o Paquisto, destacam que parte do Exrcito nacional no
s apoia os grupos religiosos radicais como tem entre seus quadros de soldados e
ofciais integrantes de organizaes extremistas (ICG, 2002; 2003; Kronstadt, 2012;
Mir, 2006. p. 23-25). As crticas de Washington se tornaram ainda mais cidas
quando foi constatado que: i) autoridades paquistanesas aprisionavam centenas
de lideranas de organizaes terroristas e os tribunais os libertavam quase que
imediatamente, alegando falta de evidncias; ii) muitos dos grupos extremistas co-
locados na ilegalidade apenas trocavam de nome e continuavam atuando livremente
no pas (Haqqani, 2004, p. 358-359); e iii) o pas oferecia abrigo a Osama bin
Laden, capturado e assassinado em maio de 2011 por tropas norte-americanas.
23
22. Alm do golpe de 1999, percebe-se que, ao longo da dcada de 1990, as relaes entre Estados Unidos e Paquisto
pioraram signicativamente por vrias razes. Primeiro, com o m da ocupao do Afeganisto, o Paquisto perdeu
importncia estratgica. Segundo, o programa nuclear desenvolvido por Islamabad, sem o consentimento da Casa
Branca, levou imposio de sanes contra o pas sul-asitico. E, terceiro, havia uma clara preferncia do governo
de Bill Clinton pela ndia, muito em funo de seu dilatado mercado consumidor, da disponibilidade de mo de obra
especializada, do desenvolvimento de seu parque tecnolgico e do setor de servios (Kux, 2001; Cheema, 2004;
Guimares, 2006, p. 15-19).
23. O assassinato de Bin Laden se agurou como uma excelente oportunidade para o governo de Barack Obama deixar
a regio e anunciar para sua opinio pblica a vitria na Guerra ao Terror, ao menos na sia Meridional. Contudo,
por presses de lobbies interessados na continuidade da campanha militar e devido a preocupaes estratgicas em
deixar uma regio instvel e prxima a reservas de hidrocarbonetos, como a sia Central, a oportunidade foi perdida.
145
O crescente descontentamento dos Estados Unidos com seu parceiro sul-
-asitico teve incio nos primeiros anos aps o estabelecimento da aliana.
Ademais, foi acompanhado de denncias sobre o apoio que os terroristas recebiam de
lideranas pblicas paquistanesas, culminando com ameaas por parte do governo
de Washington de estender a Guerra ao Terror ao territrio do Paquisto, o que,
de fato, tem ocorrido pelo menos desde 2004 nas reas tribais e na Provncia da
Fronteira Noroeste. Os ataques com drones ao territrio paquistans tm como
justifcativa a frequente mobilidade de talibs provenientes do Afeganisto.
Contudo, a situao se deteriorou quando alguns destes ataques se estenderam
para outras partes do Paquisto e, acidentalmente, atingiram tropas regulares
do pas, como ocorreu em novembro de 2011, causando a morte de 26 soldados
paquistaneses (Pakistan, 2011).
A mudana no discurso da grande potncia ocidental e os ataques ao territrio
e s foras regulares paquistanesas exigiram da elite governante do pas a adoo
de novas polticas em relao ao tradicional aliado. A opo por novos mtodos
de combate ao terrorismo e novos objetivos de parcerias internacionais tem sido
a tnica na poltica externa de Islamabad nos ltimos anos.
Desde que os ataques dos drones se tornaram frequentes, o governo de
Islamabad suspendeu a permisso de circulao para as tropas da OTAN em
territrio nacional, medida revertida apenas recentemente.
24
E, em abril de 2012,
o parlamento do pas aprovou uma srie de recomendaes ao governo nacional
para rever os termos da parceria com os Estados Unidos estabelecida em 2001
(Asian Tribune, 2012). Paralelamente s medidas internas, o Paquisto busca outras
estratgias de cooperao internacional para contrabalanar a que mantm com a
Casa Branca. Este o caso da cooperao com a China, pas com quem possui laos
histricos e, mais recentemente, com a Rssia, com o intuito de forjar a entrada
do Paquisto em concertos regionais, como a OCX e o Frum Quadrilateral Afe-
ganisto, Paquisto, Rssia e Tadjiquisto. Estas associaes regionais possuem
objetivos distintos daqueles explicitados pelos Estados Unidos no que concerne
Guerra ao Terror e segurana regional. A prxima seo se dedica sua anlise.
5 REGIONALIZAO DE SEGURANA NO SUL DA SIA E AS NOVAS FORMAS
DE COMBATE AO TERRORISMO
A Guerra ao Terror, apesar de intensifcada e incorporada na poltica externa das
potncias ocidentais a partir de 2001, no uma novidade para os pases da sia.
Rssia, China e ndia combatiam o terrorismo bem antes de ele entrar na agenda
24. O impedimento da circulao em territrio paquistans dos comboios de suprimento para as foras da OTAN no
Afeganisto implicou um grave problema continuidade das operaes, uma vez que cerca de metade do abastecimento
realizado pelo Paquisto.
146
de segurana estadunidense e mundial. A Rssia tem problemas com organizaes
radicais na regio do Cucaso, que caracteriza como interior e exterior prximos pelo
menos desde o fm da Guerra Fria. J o governo chins combate rebeldes islmicos
sunitas, pertencentes etnia uigur, na Provncia de Xinjiang (formalmente chamada
de Regio Autnoma Uigur do Xinjiang),
25
e eventuais levantes organizados por
grupos separatistas no Tibete desde a ascenso do governo comunista, em 1949.
E, por fm, Nova Dli enfrenta diversas insurgncias internas: grupos extremistas
islmicos no norte do pas (Estados de Assam e Uttar Pradesh), desde a indepen-
dncia de Bangladesh, em 1971, e no noroeste (Caxemira), desde a formao de
Paquisto e ndia, em 1947; organizaes maostas-naxalitas no leste e sudeste;
e o movimento sique pela independncia do Khalisto, no oeste do pas (Estado
do Punjab). Os dois ltimos atuam na ndia desde o fm dos anos 1960.
A seguir descreve-se, brevemente, como se confguram cada uma dessas situ-
aes e de que forma cada governo vem combatendo tais organizaes. Tambm se
busca determinar como esta situao veio a se modifcar a partir de 2001, quando
estes pases passaram a convergir suas polticas de segurana domsticas com a
agenda internacional do combate ao terrorismo, e procuraram institucionalizar o
combate ao terrorismo em fruns regionais, notadamente na OCX.
5.1 Variaes do papel da Rssia em relao ao terrorismo
O terrorismo um problema interno e externo para a Rssia muito anterior aos
atentados de 11 de Setembro. De acordo com o Conceito de Poltica Externa russo
de 2000, a luta contra o terrorismo internacional valorizada como importante
tarefa de sua poltica externa, por ser capaz de desestabilizar a situao [poltica]
no s em alguns pases, mas em regies inteiras (Russia, 2000, traduo nossa).
Via de regra, articulado com o separatismo e o extremismo, o terrorismo uma
das mais signifcativas preocupaes governamentais, se concentrando no sul do
territrio russo, conhecido como Cucaso do Norte.
O Cucaso do Norte uma rea relativamente pequena, de limitado desen-
volvimento econmico exceto pela extrao de recursos energticos e pelas rotas
de trnsito de oleodutos e gasodutos provenientes do Mar Cspio e povoado
por grupos tnicos que, tradicionalmente, as autoridades imperiais czaristas e as
soviticas tiveram difculdades em controlar. Com o colapso da Unio Sovitica,
as repblicas do Cucaso do Norte passaram, paulatinamente, a se distanciar do
Estado russo e, mesmo estando sob o guarda-chuva poltico e econmico deste,
25. Os uigures so, numericamente, a maior etnia no Xinjiang (45% da populao). Esta proporo foi maior no pas-
sado, mas os esforos de Pequim para estimular a migrao de populao do leste para o oeste do pas equilibrou
a distribuio demogrca. Xinjiang signica Fronteira Nova, em aluso s conquistas da dinastia Qing. O nome
considerado pejorativo por lideranas tnicas locais.
147
detm expressivo nvel de autonomia frente autoridade federal, caracterizando o
uso da expresso interior prximo.
26
Nesse contexto, a Chechnia se apresenta para a Rssia como um grande de-
safo: uma regio de imediata conexo fronteiria que, simultaneamente, confgura
um espao de fraca atuao estatal, um refgio para o crime organizado e uma
base para aes extremistas islmicas de vasto alcance territorial, minando, assim,
o controle estatal sobre as demais regies adjacentes. A Chechnia se coloca como
fator-chave no cenrio securitrio russo, no somente no Cucaso do Norte, mas
na regio como um todo, visto que sua instabilidade interna facilmente transborda
para os Estados vizinhos. Exemplo desta importncia pode ser ilustrado pelo fato de
a Rssia j ter travado duas guerras na Chechnia (1994-1996 e 1999-2000), alm
de ter sofrido ataques terroristas perpetrados por chechenos em vrias ocasies, os
principais no teatro Dubrovka (Nord-Ost), em 2002, e o massacre em uma escola
em Beslan, na Osstia do Norte, em 2004, alm de outros em Moscou e arredores.
Os ataques de 11 de Setembro contra os Estados Unidos inauguraram uma
nova corrida contra um inimigo comum: o terrorismo. Pela reao russa aos ataques
percebe-se como estes serviram como oportunidade nica para o presidente Vladimir
Putin implementar sua nova viso do interesse nacional. Logo aps os atentados
o governo russo ofereceu apoio s investidas antiterroristas em territrio afego,
o qual foi recompensado com retricas sutis dos norte-americanos e europeus em
relao Segunda Guerra da Chechnia, abrindo precedente para Putin defnir as
operaes no Cucaso, tambm, como Guerra ao Terror (Tsygankov, 2006, p.
200). H que se ressaltar que as aes contraterroristas russas pr-2001 eram bas-
tante criticadas pela comunidade internacional pelo grau de violncia empregada.
Ademais, a experincia de Moscou no combate ao terrorismo foi sendo aceita e
incorporada aos esforos ocidentais no combate aos talibs no Afeganisto, bem
como foi expandida a presena russa em pases da sia Central que enfrentam
problemas com organizaes islamistas transnacionais.
5.2 O problema do separatismo tibetano, os grupos terroristas em Xinjiang
e a atuao chinesa
Os chineses enfrentam problemas internos em duas grandes regies de seu territrio:
no Xinjiang e no Tibete. Basicamente, algumas lideranas do Tibete reivindicam que
este um pas livre, historicamente independente, e no uma provncia autnoma
chinesa. Utilizam como argumento principal que este sempre foi um reino separado
do chins e, quando muito, a elite teocrtica governante lamasta teve a funo de
guia espiritual de monarcas chineses, mas no com exclusividade, uma vez que
26. A expresso interior prximo surge em aluso expresso comumente utilizada pela poltica externa russa de
exterior prximo, referindo-se inuncia que a Rssia busca exercer nas ex-repblicas soviticas (Trenin, 2001, p. 179).
148
efetuava este mesmo servio para outras dinastias regionais (Sperling, 2004).
O governo chins, por seu turno, argumenta que a regio tem laos histricos com
o pas e a caracteriza como parte integrante do antigo e vasto Imprio do Meio.
Embora tenham ocorrido manifestaes por autonomia na provncia tibetana
em 2008, em funo dos jogos olmpicos na China, os grupos independentistas
perderam fora desde ento. H que se reconhecer que, apesar dos protestos
episdicos, foi s com o governo comunista, a partir de 1949, que se aboliram
prticas arcaicas na regio, como a servido, e que a regio conheceu certo grau
de modernizao econmica e poltica. A China no classifca os movimentos
polticos tibetanos segundo o conceito de terrorismo, mas, como se ver adiante, o
projeto de Pequim para o combate aos terroristas est vinculado luta contra os
extremismos e os separatismos estes, sim, categorias nas quais as mobilizaes
pela libertao do Tibete so enquadradas.
J a rebelio no Xinjiang fruto da ao de parte da etnia uigur, identifcada
com o islamismo sunita, que busca autonomia. A histria da insurgncia na re-
gio remete prpria tenso histrica entre uma independncia requerida junto a
eventuais imprios e pases vizinhos mais poderosos, como os reinos islmicos, ou
Estados como o sovitico e o chins, e momentos breves de real autonomia. Com
respeito ao movimento, afrma Bates Gill:
Diferenas entre os governantes chineses e uigures datam de mais de um sculo.
Nos termos do Tratado de So Petersburgo, assinado em 1881, a China e a Rssia
Imperial dividiriam a ptria uigur do Turquesto entre elas, embora a China no
tenha exercido o controle completo sobre esta vasta regio, especialmente durante o
perodo de seu colapso dinstico, sua guerra civil, e da invaso estrangeira, que afigi-
ram a China na primeira metade do sculo XX. Um breve perodo de independncia
(1945-1949) para o que era conhecido como Turquesto Oriental terminou quando
os novos lderes comunistas chineses enviaram tropas para a rea e estabeleceram a
Regio Autnoma Uigur do Xinjiang. O Exrcito de Libertao chins enfrentou
uma resistncia feroz, tal qual seus antecessores da dinastia Qing, e durante a dcada
de 1950 milhares de uigures foram executados e presos por defender o separatismo.
A Revoluo Cultural foi um perodo particularmente difcil para os uigures, que
viram suas mesquitas destrudas, ims presos, e a lngua nativa banida das escolas.
Estima-se que 500 mil uigures fugiram para a Unio Sovitica durante este perodo.
As tenses tambm foram exacerbadas pelo encorajamento ofcial da migrao de
indivduos da etnia Han para Xinjiang: a populao Han aumentou de cerca de
6-7% na dcada de 1940 para algo em torno de 40-45% em 2000 (Gill, 2007, p.
127, traduo nossa).
Embora o cenrio traado por Gill parea desolador, as tenses na regio s
voltaram no fm da dcada de 1980 e nos anos 1990. A atual situao na provn-
cia recebeu maior ateno das autoridades de Pequim pelo incremento do fator
religioso fundamentalista transnacional e a desagregao da Unio Sovitica, que
149
transformou as regies vizinhas em pases autnomos, com laos identitrios e
poder de infuncia no Xinjiang. Estas mudanas apressaram o governo chins
na reformulao das relaes com a regio, aumentando sua integrao com o
resto do pas e implementando uma poltica de segurana mais intensiva, uma
vez que houve aumento da interao de organizaes uigures sunitas radicais com
os talibs, com grupos islamistas centro-asiticos, como o Movimento Islmico
do Uzbequisto, e com a rede al-Qaeda (Millward, 2007; Gill, 2007). Em termos
prticos, esta foi a razo pela qual o governo de Pequim procurou instituir canais
de comunicao e organizao securitria com as repblicas centro-asiticas. Da
a origem do grupo conhecido como os Cinco de Xangai (Shanghai Five), depois
formalizado na OCX (Shambaugh, 2005, p. 30-31).
De qualquer forma, tal qual o ocorrido com a Rssia, a poltica de represso
chinesa em relao aos uigures e tibetanos, bastante criticada pelas lideranas
ocidentais, sofreu mudanas a partir de 2001, e passou a contar com o apoio dos
antigos crticos. O governo de Pequim, por seu turno, aproveitou a oportunidade
para fazer convergir sua agenda interna com a internacional e atuar com mais peso
nas regies centro e sul-asiticas, bem como participar de fruns internacionais
referentes s temticas securitrias.
5.3 O combate aos grupos terroristas islamistas no norte indiano
A ndia tem importncia no combate ao terrorismo no Sul da sia tanto por
sua conturbada histria com o Paquisto como pela estratgia deste de utilizar a
guerra irregular como ferramenta de poltica exterior de segurana. Entretanto, no
processo de institucionalizao regional aqui abordado sua participao secun-
dria, primeiro por fatores formais, pois no membro ofcial da OCX, segundo
por ainda ter problemas fronteirios com a China
27
e com o Paquisto, que, no
raras vezes, aciona sua parceria histrica com os chineses para contrabalanar a
projeo indiana. Contudo, a contribuio indiana para o combate ao terrorismo
no subcontinente pode auxiliar, como modelo, os esforos chineses e russos, alm
da ndia ser considerada um ator importante desde o recente destaque que lhe foi
atribudo pelos Estados Unidos.
28
A atuao de organizaes islamistas terroristas na Caxemira indiana, em alguns
outros estados indianos e em Bangladesh que eventualmente se deslocam para o
territrio indiano decorrente da diligncia paquistanesa em causar instabilidade
poltica na regio. Contudo, a ao de Nova Dli tanto na Caxemira indiana como
27. A regio do Aksai Chin, a Caxemira chinesa, reivindicada pela ndia, e o estado indiano de Arunachal Pradesh,
por seu turno, reivindicado pela China.
28. Alm desses fatores, a ndia pode se beneciar da eventual pacicao da regio, pois isto permitir a construo
de redes de abastecimento energtico, de transportes e comunicaes e corredores de comrcio, ainda que no seja
uma liderana no processo de institucionalizao regional.
150
no norte do pas tem demonstrado resultados positivos. Conforme pesquisa de
Cordesman e Vira (2011, p. 154-155), a violncia poltica na Caxemira decresceu
signifcativamente desde 2001, fruto de aes de inteligncia e desbaratamento
indianas, mas tambm da cooperao com o governo de Islamabad. Resta saber,
contudo, se a reduo da ao terrorista na Caxemira , de fato, uma realidade
resultante da ao governamental ou se devida ao deslocamento de militantes para
o front afego, onde h outra guerra santa para ser lutada contra os usurpadores,
agora ocidentais, do Isl.
5.4 Institucionalizao regional da Guerra ao Terror na sia Meridional
e Central
O processo de transformao do perfl da Guerra ao Terror na regio teve incio no
mesmo momento em que a poltica de Guerra ao Terror proposta pelos Estados
Unidos se colocou em andamento. As potncias regionais j indicavam alguma
cooperao na rea de segurana para o combate s guerras irregulares em seus ter-
ritrios nacionais. Havia uma preocupao comum e uma predisposio parceria
com o objetivo de se eliminar ou ao menos reduzir estas ameaas localizadas.
Contudo, foi com a imensa mobilizao promovida pelas foras ocidentais para
a campanha contra o terrorismo islmico e, de forma conjugada, para a inibio
de pases detentores de armas de destruio em massa, que se potencializaram e se
legitimaram os esforos conjuntos regionais. Em troca, foi solicitado algum suporte
nas recm-iniciadas operaes no Afeganisto. A oportunidade de impor suas
caractersticas especfcas Guerra ao Terror na regio, entretanto, s surgiu com
o enfraquecimento da ocupao estadunidense, determinada tanto pela resistncia
oferecida pelos grupos extremistas quanto pela crise interna, poltica e econmica
por que passam os Estados Unidos desde 2008.
Destarte, cabe agora analisar como essa institucionalizao regional se con-
fgurou, tendo em referncia a principal organizao criada por Rssia e China,
a Organizao para Cooperao de Xangai (OCX), bem como outros fruns
dedicados ao tratamento do tema. Cabe lembrar, todavia, que esta tendncia no
se conformou em um processo de contraposio declarada s intenes estadu-
nidenses na regio, mas sim em um programa complementar e coordenado de
alterao do perfl de ao.
Desde sua fundao em 2001, a OCX vem desempenhando um importante
papel para a melhoria do relacionamento entre Rssia e China, provando ser de
151
grande valor aos interesses comuns de Moscou e Pequim em mbito regional.
29

A organizao no est livre das potenciais difculdades das relaes bilaterais
sino-russas; contudo, ambos os pases acreditam que ela possa se tornar um
mecanismo de gerenciamento das tenses, decorrentes principalmente de suas
divergncias de interesses na sia do Sul e Central.
A OCX foi fundada tendo seu foco voltado para a cooperao em questes
de mbito poltico-militar, em especial aes conjuntas a fm de neutralizar os trs
ismos dos quais padece a regio: o terrorismo, o separatismo e o extremismo.
30

Visa tambm, ainda no campo poltico-militar, o estabelecimento de medidas
restritivas s atividades criminais que transcendem as fronteiras de seus pases-
-membros, como o trfco de narcticos e de armamentos, alm da imigrao ilegal.
Ao mesmo tempo, est em sua carta constituinte o compromisso com a promoo
da cooperao econmica entre as partes, por meio da construo de um ambiente
favorvel para o comrcio e os investimentos, a fm de que surja gradualmente a
livre circulao de bens, servios, capital e tecnologia (Shambaugh, 2005. p. 31).
possvel afrmar que Moscou e Pequim vivenciam hoje o pice de seu
relacionamento bilateral, fato reiterado por Putin que, com satisfao, declarou
que ns [Rssia e China] superamos todas as tenses e desacordos que existiram
no passado. Hoje, no h nem um nico problema que no possamos discutir
abertamente e de maneira amigvel, e encontrar uma soluo mutuamente aceita
(Mankof, 2009, p. 195, traduo nossa).
No tocante cooperao contra o terrorismo, foram empreendidas mudan-
as signifcativas quanto: i) forma de ao, bem menos intervencionista; ii) aos
pases envolvidos como alvos e/ou centros irradiadores de atividades terroristas,
da a importncia da ampliao do escopo, e a incluso de Paquisto e de naes
centro-asiticas nas preocupaes coletivas; iii) compreenso das limitaes do
terrorismo enquanto fora poltica e militar signifcativa; e iv) ao entendimento
de que o combate ao terrorismo no efetivado apenas com a aplicao da fora,
mas tambm com o estmulo ao crescimento econmico, o que resulta no fortale-
cimento dos projetos polticos de construo nacional e retira parte das justifca-
tivas e bases de apoio das organizaes extremistas. Neste ltimo ponto h, desde
fns de 2009, uma crescente convergncia em relao aos interesses do governo
de Barack Obama. Os meios utilizados para a efetivao destas metas devem ser
29. A OCX surgiu a partir do mecanismo Cinco de Xangai (1996-2000), por meio do qual os chefes de Estado de Rssia,
Cazaquisto, China, Quirguisto e Tadjiquisto realizaram encontros para discusso de temas como a conana mtua,
a delimitao de fronteiras e o desarmamento das regies fronteirias. Em 2000, o chefe de Estado do Uzbequisto
participou do encontro como convidado. J no encontro de 2001, foi ocializada a admisso do Uzbequisto ao
mecanismo; no mesmo ano, foi assinada a declarao conjunta das partes para a criao da OCX. A organizao tem
ainda ndia, Ir, Monglia e Paquisto como membros observadores.
30. Os trs ismos referidos nada mais so do que a externalizao das diretrizes de segurana de Rssia e China
em uma organizao regional.
152
estabelecidos mediante negociao interestatal em organizaes regionais, como
a prpria OCX, a Organizao do Tratado de Segurana Coletiva (OTSC) e o
Frum Quadrilateral Afeganisto, Paquisto, Rssia e Tadjiquisto (Torun, 2009,
p. 121; Martins et al., 2011).
No tocante forma de ao no combate ao terrorismo, China e Rssia,
via OCX, compreendem que a interveno direta nos pases de onde provm
as organizaes terroristas no alternativa adequada. Tal recurso, alm de no
contribuir, acaba por se tornar um bice ao objetivo pretendido. A presena de
foras estrangeiras de ocupao, via de regra, tende a estimular a populao local
a se amparar em organizaes polticas internas de resistncia e, com os eventuais
abusos praticados pelos invasores, esta tendncia se agrava (Pape, 2005; Pape e
Feldman, 2012).
31

Deve-se sim, em se tratando de termos securitrios, fornecer os meios para as
instituies estatais promoverem uma represso de maneira mais efciente, neces-
sariamente articulada com outras ferramentas. Por este motivo, chineses e russos
tm aumentado as remessas de armas e recursos necessrios para a luta contra o
terrorismo nos pases centro e sul-asiticos diretamente afetados (Shambaugh,
2005, p. 31; Martins et al., 2011).
A incluso de novos atores envolvidos tanto como vtimas quanto como
centros de difuso do terrorismo tambm uma novidade. A OCX considera
que os pases da sia Central merecem ateno redobrada no combate aos grupos
islamistas radicais, principalmente pelo potencial transfronteirio das suas aes.
China e Rssia tambm destacam o papel decisivo do Paquisto como agente
passivo e ativo na Guerra ao Terror. Os chineses, ao mesmo tempo em que reafr-
mam a parceria de todos os tempos com o governo de Islamabad (Jiabao, 2010),
procuram dotar o pas de recursos militares para reprimir grupos radicais internos
e de respaldo poltico para refrear as aes do ISI no suporte que este oferece s
organizaes islamistas. Alm disso, apoiam a participao efetiva do pas na prpria
OCX e mantm ativos os acordos de cooperao militar, nuclear, econmica e de
infraestrutura com os paquistaneses.
32

Sobre o poder, o alcance e as metas do terrorismo na sia Meridional e Central,
h uma compreenso distinta por parte dos integrantes da OCX. Rssia, China e
ndia, pela prpria experincia longeva no combate s foras irregulares terroristas,
entendem as limitaes e verdadeiras capacidades destas foras. Os grupos terroristas,
por si s, no tm possibilidade real de tomar o poder em nenhum dos grandes
31. A presena de tropas russas no Tadjiquisto se justicaria, entretanto, pela prpria solicitao do governo de Dushanbe.
32. incluso de novos atores vinculados ativa ou passivamente ao terrorismo, acrescenta-se a incorporao do combate
ao trco de armas e drogas realizado pelos membros da OCX, o que conforma uma poltica mais complexa e, qui,
eciente, j que h interconexo entre as atividades.
153
Estados da regio. Sua ao se restringe a empreender o uso do terror esperando
que este se converta em algum tipo de medida ou transformao benfca prpria
organizao, tal como atrair a simpatia da populao reprimida pelo governo ata-
cado ou levar instabilidade poltica interna ao pas-alvo. O verdadeiro perigo reside
nas organizaes polticas que apoiam a ao terrorista, mas no mantm vnculos
pblicos com seus perpetradores. Estas contam com projetos polticos alternativos,
em alguma medida consistentes, vinculados conquista do poder estatal.
Essa percepo compartilhada produz, de fato, esforos conjuntos para
coibir movimentos terroristas, mas este no um elemento sufciente para que os
pases respaldem a poltica de Guerra ao Terror promovida pelos Estados Unidos
como um meio de retomar ou revitalizar sua hegemonia no cenrio internacional.
Ademais, no que concerne s trs potncias asiticas aqui referidas, os volumosos
investimentos em segurana so destinados, na sua maior parte, para combater
ameaas convencionais, ou seja, provenientes das foras armadas de outros Estados,
e no irregulares, como as de natureza terrorista muito embora a percepo da
ameaa terrorista faa com que a populao legitime o aumento de gastos militares.
A nfase da poltica externa de segurana russa e chinesa no incremento e moder-
nizao de seus arsenais militar e nuclear so um exemplo desta tendncia (Haas,
2010; Cordesman e Kleiber, 2007). Em outras palavras, enquanto o combate ao
terrorismo parece unifcar esforos para uma pacifcao e convergncia regional
asitica, os governos nacionais apostam muito mais no vigor de uma nova ordem
internacional multipolar, na qual as reais ameaas so as tradicionais e estatais.
Finalmente, o combate ao terrorismo proposto pelas potncias regionais
asiticas passa, necessariamente, pelo estmulo ao crescimento econmico e cons-
truo de infraestrutura nos pases-alvo/irradiadores do terrorismo. Esta proposta
atende dois objetivos prticos: primeiro, com o crescimento econmico, resolver,
pelo menos em parte, a crise social nos pases em desenvolvimento, o que resul-
taria em maior legitimidade do governo nacional e restrio do campo de ao de
organizaes islamistas; e segundo, o aumento da riqueza nacional e a criao de
infraestrutura propiciariam a pases como China e ndia maiores canais de comrcio
para seus produtos, bem como novas formas de aquisio de matrias-primas e
recursos energticos das regies envolvidas.
Esse novo projeto tem o respaldo dos Estados Unidos, uma vez que podem
tambm se aproveitar das mudanas nos mesmos termos que as potncias regionais.
Em particular, a instituio da Nova Rota da Seda, que transformaria pases como
Afeganisto e Paquisto em importantes pontos de passagem para os produtos
asiticos, ligando o Ocidente ao Oriente, tem apoio do governo norte-americano
(Star e Kuchins, 2010). Alis, foi tambm a aposta neste projeto, articulada crise
interna estadunidense, que fez Washington repensar sua atuao no Afeganisto.
154
No incio de sua administrao, em 2009, o presidente Barack Obama aumentou
os efetivos no Afeganisto, que passou a ser o principal teatro das operaes contra
o terrorismo internacional. Entretanto, tal tendncia sofreu mudanas justamente
por se perceber que a poltica de fora, isoladamente, no resolvia o problema.
A recente infexo estadunidense permitiu se cogitar, inclusive, a formao de um
governo de coalizo no Afeganisto que integre membros do Talib, alternativa
impensvel durante os anos Bush.
O projeto de criao de infraestrutura nas regies centro e sul-asiticas no
se restringe s discusses na OCX. Entre 2009 e 2010,
33
foi criado um espao
poltico multilateral composto por quatro pases da regio, Afeganisto, Paquisto,
Rssia e Tadjiquisto o Frum Quadrilateral. Este grupo tem por metas, alm do
combate ao terrorismo e ao trfco de drogas, a criao de infraestrutura energtica.
Tambm marca a volta dos russos para o cenrio da sia Meridional, afastados
desde o fm da ocupao sovitica no Afeganisto, em 1989. Embora ainda muito
recente, o frum pode ser enquadrado, junto com as iniciativas bilaterais russas e
chinesas de estimular a construo de estradas, portos e outros servios na regio,
como um processo de multiplicao das organizaes regionais de cooperao
(Martins et al., 2011).
Nos primeiros anos da ao da aliana contra o terrorismo prevaleceu a ideia equi-
vocada de que apenas o combate aos talibs no Afeganisto bastaria para se alcanar
a vitria. Contudo, passada uma dcada da campanha, h mostras sufcientes de
que ela no est perto do fm, apesar das declaraes de Washington sobre retirar as
tropas norte-americanas da regio at 2014. Outra concluso resta evidente ao fnal
deste perodo: o enfrentamento do terrorismo mais complexo do que se pensava.
O cientista poltico Charles Tilly (2004; 2005) tinha razo quando publicou artigos
analticos sobre o tema, afrmando que este tipo de guerra irregular no poderia ser
entendido sem se levar em considerao suas relaes com Estados nacionais, os
verdadeiros responsveis pela sua existncia. E, nesse caso, entra em jogo o Paquis-
to, o ISI e o Exrcito paquistans, para os quais a jihad j havia se transformado
em uma ferramenta essencial para as guerras por procurao que estabeleceram
em suas duas principais fronteiras. Assim, o Paquisto a pea fundamental para a
evoluo da Guerra ao Terror na sia Meridional. Pelas condies que j oferecem
s tropas ocidentais estacionadas no Afeganisto, pela funo do ISI na regio e
pelas opes de cooperao regionais que vem entabulando, fundamental analisar
o evolver da histria do pas naquele contexto poltico.
33. Em 2009, ocorreu a primeira reunio do Frum, em Dushanbe, no Tadjiquisto. Em 2010, o encontro se repetiu na
cidade de Sochi, na Rssia.
155
No mbito sul-asitico a tendncia mais provvel a da consolidao do
projeto de regionalizao securitria para o combate ao terrorismo. A opo por
uma soluo interasitica mais interessante em funo das crticas internas que
o governo estadunidense sofre pela continuidade da ocupao, pelos exorbitantes
gastos com a guerra, e pelas vantagens econmicas advindas da pacifcao pela
integrao regional. Entretanto, os elementos para o fracasso desta alternativa
so variados, dependendo: da continuidade de governos democratas nos Estados
Unidos; da efcincia dos futuros governos paquistaneses em reprimir as organizaes
terroristas em seu territrio nacional e em controlar o ISI; e da relativa estabilidade
do sistema internacional. Embora a opo pela regionalizao de segurana seja a
escolha mais interessante para os atores envolvidos, ela est sujeita a uma srie de
variveis difceis de serem negligenciadas. O projeto intervencionista, portanto,
ainda uma possibilidade a se considerar.
Outro problema para as linhas de ao do governo de Islamabad manobrar
alguns grupos polticos internos com conexes internacionais. O principal deles
o maior servio secreto do pas, o ISI, considerado um Estado dentro do Estado
(Winchell, 2003). Mesmo com as restries levantadas pelo chefe de governo
paquistans aos Estados Unidos, a inteligncia do pas tem mantido a continui-
dade das operaes iniciadas com a CIA em 2001. Tambm os militares do pas
tm contatos privilegiados com militares e polticos norte-americanos (Schafer
e Schafer, 2011, p. 57-72). Existem ainda, portanto, estes desafos para que o
governo nacional possa dirigir e consolidar, de fato, suas opes de ao externa.
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CAPTULO 7
A SECURITIZAO DO CIBERESPAO E O TERRORISMO:
UMA ABORDAGEM CRTICA
Marco Cepik*1
Diego Rafael Canabarro**
Thiago Borne***
1 INTRODUO
O crescimento do ciberespao e o aumento do nmero de usurios da Internet, a
partir da comercializao do acesso rede em 1995, fzeram com que ela alcanasse
o status de servio pblico global (Blumenthal e Clark, 2009, p. 207) e passasse a
ser considerada a espinha dorsal do mundo globalizado (Kurbalija e Gelbstein,
2005, p. 7; Zukang, 2007, p. 6). Contudo, medida que cresce a dependncia
da sociedade em relao a sistemas informticos e computacionais, bem como se
diversifcam as possibilidades de aplicao destas tecnologias para fns lcitos e
ilcitos, intensifca-se o debate em torno dos desafos que a era digital apresenta
segurana nacional e internacional.
A explorao do ciberespao para fns poltico-estratgicos, seja por atores
estatais seja por atores no estatais, integra h tempos a agenda de pesquisa dos
estudos de segurana (Arquilla e Ronfeldt, 1997; 2001). Entretanto, foi a partir
do desencadeamento da guerra global ao terrorismo com os atentados de 11 de
setembro de 2001 diante do comprovado emprego da Internet e de outras tec-
nologias da informao e da comunicao pela al-Qaeda (Weimann, 2006) que
um rol bastante variado de atividades levadas a cabo por redes computacionais
passou a ser indiscriminadamente tratado como assunto de segurana (Starr, 2009;
Clarke e Knake, 2010).
* Professor dos programas de Ps-Graduao em Cincia Poltica e Estudos Estratgicos Internacionais da Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Diretor do Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV) da UFRGS.
** Doutorando em cincia poltica pela UFRGS. Assistente de pesquisa do GT Governana Digital do CEGOV/UFRGS.
*** Doutorando em estudos estratgicos internacionais pela UFRGS. Assistente de pesquisa do GT Defesa, Inteligncia
e Segurana do CEGOV/UFRGS.
162
Diante disso, este captulo prope-se a delimitar as principais razes, bem como
avaliar criticamente as consequncias da securitizao
1
da Internet a fm de clarifcar
algumas das confuses conceituais que vm se proliferando a partir da adio do
prefxo ciber guerra e ao terrorismo. Para tanto, o texto divide-se em quatro sees,
alm desta introduo. Para abordar a interao entre a Internet e o terrorismo, a
seo 2 delimita em termos tcnicos e sociais o escopo do ciberespao e da Internet.
Parte-se do pressuposto de que o estudo da interao entre tecnologia e sociedade
carece, no mbito das cincias sociais, de ateno para os aspectos tcnico-estruturais
de determinada tecnologia estudada (Winner, 1986), bem como para os aspectos
institucionais e organizacionais que moldam a aplicao desta tecnologia em um
determinado contexto social (Fountain, 2001). Em seguida, na seo 3, apresentam-se
alguns dos principais eventos que incorporaram a Internet s agendas acadmica e
poltica de segurana nacional e internacional. A seo procura sinalizar as principais
consequncias decorrentes da securitizao da Internet, ressaltando questes tericas
e prticas que devero ser aprofundadas pelos estudos de segurana com o avano da
digitalizao. Na seo 4, aborda-se especifcamente uma destas questes: a relao
entre Internet e terrorismo, em especial no contexto dos dez anos que se seguiram ao
11 de Setembro. Ao fm, na seo 5, avalia-se criticamente o tratamento securitizado
do ciberespao e da Internet na atualidade, e demonstra-se a impossibilidade de se
desvincular o estudo da segurana de aspectos tcnicos fundamentais e de questes
polticas inerentes s tecnologias da informao e da comunicao.
2 CIBERESPAO E INTERNET
Ciberespao e Internet no so exatamente a mesma coisa. O primeiro precede
o desenvolvimento do segundo em dcadas. O ciberespao um domnio opera-
cional marcado pelo uso da eletroeletrnica e do espectro eletromagntico com a
fnalidade de criao, armazenamento, modifcao e/ou troca de informaes pelas
redes interconectadas e interdependentes (Kuehl, 2009, p. 29). Neste sentido, as
redes de telgrafo, radioamador, telefonia fxa e/ou mvel e televiso via satlite
confguravam o ciberespao muito antes do advento da Internet.
1. Securitizao um conceito desenvolvido por Buzan, Wver e Wilde (1998), da Escola de Copenhague. Para os autores,
que procuram sintetizar correntes realistas e construtivistas da Teoria das Relaes Internacionais, o estudo da segurana e/ou
da insegurana deve englobar tanto aspectos materiais armas, distribuio de poder, questes demogrcas etc. quanto
imateriais prprios das fontes de insegurana. Os aspectos imateriais se referem a processos sociocognitivos de interpretao
de ameaas inerentes forma com a qual determinado assunto no necessariamente relacionado ao emprego da fora,
como, por exemplo, o caso das migraes ou a degradao do meio ambiente enquadrado como ameaa existencial a um
objeto de referncia a populao do pas que recebe migrantes, ou a humanidade, respectivamente, no caso dos exemplos
citados anteriormente. Segundo a teoria, quando determinado assunto legitimamente percebido como ameaa existencial,
justica-se a adoo de medidas extraordinrias que extrapolam a ordem regular do processo de deciso poltica daquele
pas, diante da urgncia de medidas que garantam a segurana do objeto ameaado. Inicialmente, a Escola de Copenhague
identicou processos de securitizao nos setores militar, econmico, ambiental, poltico e social das relaes internacionais.
Um panorama a respeito da Escola de Copenhague pode ser encontrado em Duque (2009). Mais recentemente, Hansen e
Nissenbaum (2009) se propuseram a ampliar o ferramental terico dos estudos de segurana da Escola de Copenhague, a partir
da avaliao de eventos de securitizao relacionados ao ciberespao e Internet, agregando assim o setor ciberntico anlise.
163 A securitizao do ciberespao e o terrorismo: uma abordagem crtica
Contudo, com a revoluo cientfco-tecnolgica da dcada de 1970 e a in-
veno dos circuitos eletrnicos integrados os populares microchips , tais redes
passaram a se apoiar em tecnologias da informao e comunicao (TIC) centradas
na computao. Aos poucos, e notadamente a partir dos anos 2000, a Internet
tornou-se no apenas a principal rede que compe o ciberespao, mas a plataforma
para a qual tm convergido as demais tecnologias (Serra, 2006).
O crescimento da Internet coincidiu com o fm da Guerra Fria e a deciso do
governo norte-americano de explorar comercialmente aquilo que, at ento, era
a ARPANET, uma rede de comunicao piloto montada pelo Departamento de
Defesa dos Estados Unidos (DoD), interligando instituies de ensino e pesquisa
que desenvolviam projetos fnanciados pelo DoD (Kleinwchter, 2007; Bygrave e
Bing, 2009). Contribuiu para a popularizao da rede a proliferao do nmero
de protocolos de comunicao para as diferentes aplicaes especializadas da
Internet (e-mail: simple mail transfer protocol SMTP; troca de arquivos: fle transfer
protocol FTP; acesso a stios virtuais grafcamente constitudos: hypertext transfer
protocol HTTP; entre outros). Provavelmente, o mais infuente destes protocolos
foi o HTTP, que permitiu a criao da world wide web (www), ou simplesmente
web, uma aplicao que funciona como uma espcie de janela de entrada a partir
da qual outros endereos da Internet so acessados mediante o clique sobre um
signo palavra, imagem, animao etc.
2
A web aumentou em muito a usabilidade
da Internet para o usurio no especializado e, segundo estatsticas de junho de
2012, a rede acessada por mais de 2,2 bilhes de pessoas no mundo, tendo cres-
cido 528% entre 2000 e 2012 (World Internet Users and Population Stats, 2012).
3

Inicialmente, a avaliao do impacto dessa trajetria de popularizao
da Internet assumiu forma extremamente otimista e antiestatista (Van Dijk,
2005).
4
Mas o escrutnio apurado da engenharia da Internet revela um cenrio
2. O princpio de funcionamento dessa aplicao simples: as informaes armazenadas em servidores e computadores
distintos podem ser ligadas por meio de uma linguagem de formatao de documentos (hypertext mark-up language HTML)
que permite a criao de links entre bancos de dados distintos. Este sistema, quando traduzido para uma linguagem
compreendida por seres humanos, deixa mark-ups (marcas) no contedo publicado que levam o leitor a outros stios
virtuais (Berners-Lee, 1989). O documento originalmente desenvolvido por Berners-Lee pode ser acessado no stio virtual
da World Wide Web Consortium: <http://www.w3.org/History/1989/proposal.html>.
3. Primeiro, a web assumiu uma verso chamada de 1.0, em que os stios virtuais funcionavam como vitrines divulgadoras
de contedo em uma via unidirecional. A tecnologia continuou a se desenvolver at chegar ao cenrio atual, marcado
pelas redes sociais, Web 2.0 (ou multidirecional) e Governo 2.0. O ltimo termo, em especial, refere-se ao emprego
de TIC pelos governos no apenas de maneira unidirecional, como no fornecimento de informaes ou na coleta de
tributos a partir de sistemas informatizados, mas tambm de maneira multidimensional, como na colheita de inputs de
participao no ciclo de polticas pblicas e nos processos de consulta democrtica.
4. O otimismo inerente popularizao da Internet pode ser sintetizado pelo texto seminal de John Perry Barlow, um
dos mais reconhecidos entusiastas e pioneiros da vida virtual. Em sua declarao de ciberindependncia, publicada em
1996, o autor proclama uma verdadeira transformao da ordem westfaliana centrada na soberania estatal: medidas
crescentemente hostis e coloniais nos pem na mesma posio de alguns antepassados amantes da liberdade e da
autodeterminao que tiveram de rejeitar as autoridades de potncias distantes e desinformadas. Devemos declarar
nossa existncia virtual imune a sua soberania, mesmo que continuemos consentindo s suas jurisdies sobre nossos
corpos. Nos espalha virtualmente atravs do planeta de maneira que ningum poder prender os pensamentos
(Barlow, 1996, traduo nossa).
164
mais complexo, longe da percepo inicial de completa desvinculao entre o
usurio ou contedo on-line e determinado espao fsico submetido jurisdio
soberana de algum Estado (Goldsmith e Wu, 2006). Nesse sentido, a Internet
est estruturada em, no mnimo, trs camadas distintas.
A camada inferior tem relao com os elementos fsicos que do suporte s
conexes e ao fuxo de dados que por meio delas circulam. So, por exemplo,
as linhas telefnicas, os cabos de conexo, as antenas de transmisso, os satlites
etc. A camada superior compe-se das informaes partilhadas e acessveis pelos
usurios, que so codifcadas e decodifcadas de padres compreensveis por seres
humanos para padres computacionais por aquilo que se encontra na camada
intermediria, os padres tcnicos e lgicos responsveis por esta traduo. O uso
e a partilha destas informaes por diferentes usurios geram ainda uma quarta
camada, um espao vastssimo de interaes sociais (Eisenberg e Cepik, 2002) que
se desenvolve de maneira transnacional e impe mltiplos desafos aos processos de
governana poltica nos planos nacional e internacional (Mueller, 2002; Malcolm,
2008; Drake, 2008).
A geografa do ciberespao delimitada, de um lado, por constrangimentos
tcnico-tecnolgicos que defnem as condies de uso da Internet em cada uma
das camadas apresentadas anteriormente. Um exemplo disto o modelo atual de
endereos IP (IPv4), que, limitado a 4 bilhes de combinaes matemticas pos-
sveis, tende insufcincia, dada a crescente necessidade de novos identifcadores
para a conexo de dispositivos Internet.
De outro lado, existem limites socioeconmicos e polticos que restringem
para mais ou para menos a possibilidade de uso e a capacidade de organizao
dos usurios da Internet. So exemplos: a excluso digital; os diferentes custos de
conexo ao backbone da Internet; a preponderncia do alfabeto latino nos nomes
de domnio que identifcam stios na web; a legislao dos diferentes Estados etc.
Essas questes, entre muitas outras que integram a agenda abrangente de
governana da Internet, transcendem em muito o campo tcnico-tecnolgico
referente ao ciberespao e Internet: o que antes era uma matria restrita aos
crculos especializados em computao, passou a ter implicaes para inmeras
reas da vida em sociedade e a pautar a agenda mais ampla da poltica global na era
digital (Canabarro, 2012). A seo seguinte aborda uma destas questes, a saber,
a segurana ciberntica e a securitizao do ciberespao.
3 A SECURITIZAO DO CIBERESPAO
O crescimento atual da Internet marcado por duas tendncias: ubiquidade e
convergncia digital. A ubiquidade diz respeito qualidade de onipresena da rede,
com dispositivos de todo o tipo sendo desenvolvidos para conectarem-se uns aos
outros, utilizando os protocolos de comunicao da Internet. A convergncia digital
um fenmeno social complexo de integrao de mdias distintas em um nico
canal de transmisso, a qual vem revolucionando as instituies e o modo de pro-
duo miditica do sculo XX. Um moderno telefone celular, por exemplo, , ao
mesmo tempo, uma televiso, um rdio, um telefone, um modem, uma mquina
fotogrfca, uma plataforma de acesso web etc. Atualmente, a telefonia mvel
a TIC que mais cresce no mundo e tem o maior potencial de diminuir o custo e
aumentar as possibilidades de acesso Internet (World..., 2012). Se, por um lado,
estas integraes de mdias podem ser vistas como oportunidades comerciais para
a ampliao de mercados consumidores de servios relacionados Internet, por
outro, podem signifcar uma possibilidade de democratizao do acesso, que, em
diversos pases, ainda tem preos impeditivos para a maioria da populao.
Contudo, os avanos observveis at o momento e a ampliao do tamanho
da Internet trouxeram, alm de benefcios econmicos e administrativos para
governos, empresas e cidados, uma srie de implicaes polticas relacionadas
maior disponibilidade de canais de interao e comunicao entre as populaes do
planeta. Na dcada de 1990, por exemplo, as transmisses de televiso via satlite
permitiram que pblicos distantes vissem, em tempo real, imagens de guerras
ocorrendo em locais antes remotos. A infuncia deste formato de transmisso
sobre a opinio pblica e sobre o ciclo de polticas pblicas recebeu o nome de
efeito CNN (Strobel, 1996; Livingstone, 1997). Na primeira dcada de 2000, como
decorrncia do crescimento da Internet, o efeito CNN foi potencializado por apli-
caes que permitem interao bidirecional entre fornecedores e consumidores de
informao. Nestas aplicaes blogs, redes sociais etc. , o mesmo canal miditico
que transmite determinada informao, permite, em geral, a rplica, a contestao
e a mobilizao daqueles que a recebem (Richardson, 2009).
Alm disso, no processo de desenvolvimento da Internet, as preocupaes com
a segurana dos usurios individuais e da sociedade fcaram em segundo plano em
relao a questes tcnicas como disponibilidade, funcionalidade, interoperabilidade
de diferentes sistemas, facilidade de uso e velocidade de conexo. Um dos criado-
res da Internet, Vincent Cerf (Krill, 2009), explica que, apesar de todo o projeto
da rede ter sido desenvolvido sob comando do DoD e em plena Guerra Fria, o
pessoal civil da rea de TI nas universidades e empresas envolvidas no projeto de
construo da ARPANET mantinha relativa autonomia. A Internet era antes um
projeto piloto, tendo alcanado a abrangncia que tem hoje justamente por causa
da colaborao entre pares que se formou em torno da comunidade de usurios,
tcnicos e empresas de TI. S recentemente ela passou a atrair a ateno mais fo-
cada dos Estados, tanto por suas aplicaes positivas quanto pelas possibilidades
de empreg-la de maneira nociva. a partir deste cenrio que se pode pensar as
questes relativas s vulnerabilidades e ameaas inerentes era digital.
166
3.1 Ameaas cibernticas contemporneas
Nos ltimos anos, aes deliberadas de indivduos e/ou de organizaes de carter
variado inundaram os noticirios, ganharam espao na literatura e passaram a
movimentar o debate relativo segurana nacional e internacional. Notadamente,
o relatrio intitulado Strategic trends 2012: key developments in global afairs, do
Centro para Estudos de Segurana do Instituto Federal de Tecnologia da Sua,
dedicou um captulo inteiro ao tema da securitizao do ciberespao (Mckli,
2012). O captulo apresenta um histrico dos principais incidentes cibernticos
no necessariamente relativos Internet registrados desde 1986 (Cavelty, 2012,
p. 108-109). Entre estes, esto: os vrus Morris Worm (1986), Michelangelo (1992),
I Love You (2000), Nimda (2001) e Stuxnet (2010); o acesso no autorizado a
contas do Citibank (1994), que gerou ao banco um prejuzo, poca, de US$
10 milhes; o escndalo do Cablegate (2010), em que um conjunto de comuni-
caes classifcadas de chancelarias ao redor do mundo foi trazido a pblico pela
organizao Wikileaks; e uma srie de eventos vinculados a operaes militares
a partir da dcada de 1990, especialmente pelo emprego de TIC como ferramentas a
servio da guerra informacional Kossovo, em 1999, e Iraque, em 1991 e 2003 ,
de retirada do ar de stios virtuais Estnia, em 2007 , e de inviabilizao de
linhas de comunicao inimigas Gergia e Rssia, em 2008.
BOX 1
O bug do milnio
Provavelmente, o primeiro episdio de comoo global em relao aos perigos da computao relacionou-se com
o evento que cou conhecido como o bug do milnio.
No incio do desenvolvimento da programao computacional, cada byte (ou caractere) de memria era muito
caro. O custo de produo de um megabyte (106 bytes) pela IBM, em 1956, estava estimado, em valores atuais,
em US$ 10 mil. Em 2010, com apenas um centavo de dlar, a empresa Western Digital era capaz de produzir
122 megabytes (122 x 106 bytes). Para economizar memria, portanto, em vez de grafarem as datas com
quatro algarismos 1983, por exemplo , as empresas de TI gravavam-nas com apenas dois 83. Esta tcnica
revelou-se perigosa com a aproximao do ano 2000, tendo em vista a potencial inadequao daquele sistema
para interpretar a nova data 00.
Um exemplo do que poderia acontecer em termos de catstrofe se relaciona com os juros de aplicaes nanceiras.
Considere-se o acumulado na poupana de um indivduo em 1999 ou, para os computadores, 99. Como o
software que calcula a correo monetria e os juros em um banco interpretaria o ano 2000 (ou 00)? Intuitivamente,
ponderou-se que o 00 poderia ser interpretado como 1900 e, por isso, ou seriam calculados juros negativos, ou os
programas de computador colapsariam diante do evento inesperado. Ambos os resultados trariam efeitos devastadores
para o sistema nanceiro global. O mesmo poderia acontecer com o planejamento logstico de empresas, uma vez
que, ao invs de andar para frente, os calendrios dos sistemas computacionais poderiam ser reiniciados para o
incio do sculo XX, o que poderia levar paralisao dos processos produtivos. Estima-se que mais de US$ 300
bilhes
1
tenham sido investidos para corrigir os inconvenientes das tcnicas de programao dos anos anteriores,
especialmente no mbito do sistema nanceiro (Stuxnet..., 2000).
A partir da, reetiu-se de forma crescente sobre os perigos da dependncia e das vulnerabilidades intrnsecas a
sistemas informatizados e de tecnologia computacional.
Nota:
1
Aproximadamente US$ 400 bilhes em valores de 2012 correo pelo Consumer Price Index All Urban Consumers,
dos Estados Unidos.
O ex-ofcial da Agncia Central de Inteligncia (em ingls, Central Intelligence
Agency CIA), Tomas Reed (2004), conta em seu livro de memrias que os
Estados Unidos cometeram uma ao de sabotagem contra a Unio Sovitica em
1982, gerando a maior exploso no nuclear registrada durante a Guerra Fria.
Segundo o autor, a CIA infltrou-se em uma empresa canadense de produo de
softwares, a qual havia sido contratada pela Unio Sovitica para desenvolver uma
ferramenta denominada Supervisory Control and Data Acquisition (SCADA) para
a automao das atividades do gasoduto transiberiano que ligava as cidades russas
de Urengoy, Surgut e Chelyabinsk. O trabalho dos americanos foi o de incorporar,
aos cdigos lgicos de funcionamento da ferramenta, cdigos maliciosos progra-
mados para criar um descompasso funcional entre as partes mecnica (hardware)
e digital (software) do sistema. Informaes desencontradas e contraditrias entre
estas duas pontas levaram sobrecarga do gasoduto, gerando uma exploso da
ordem de trs quilotons de dinamite.
Outro evento semelhante narrado por Richard Clarke ex-coordenador de
segurana, proteo de infraestrutura e contraterrorismo da Casa Branca. Clarke e
Knake (2010) detalham o bombardeio, por Israel, de um local na Sria onde seria
construda uma instalaonuclear. Em linhas gerais, o trabalho de Israel foi o de
sabotar (hackear) o sistema de radares da Sria, tornando os caas israelenses
invisveis aos olhos da fora area inimiga. Como meios possveis de terem sabotado
o equipamento srio, Clarke aponta a infltrao de pessoal, a interceptao fsica
de cabos de redes de fbra ptica e, ainda, o envio de vrus de computador por
sinais eletrnicos a partir de veculos areos.
Em 2007, registrou-se na Estnia uma srie de ataques a servidores do
governo, da imprensa e de bancos, que acabaram por desconectar o pas da web
(Davis, 2007). Da mesma forma, tanto antes quanto durante a guerra entre
Rssia e Gergia, em 2008, grande parte do acesso web na Gergia foi bloqueada.
Nestes casos, suspeita-se do envolvimento de atores estatais e no estatais russos
para: retaliar o governo estoniano por uma deciso adotada em desconsiderao
histria da Unio Sovitica; e como forma de cortar os canais de comunicao da
Gergia com o mundo, de maneira a assegurar Rssia vantagem estratgica no
confito (Klymburg, 2011).
Nenhum desses eventos, entretanto, foi to contundente quanto o espalha-
mento do vrus Stuxnet, em 2010, em sistemas digitais de controle e automao
fabricados pela empresa alem Siemens para o controle de centrfugas nucleares
em uma usina na cidade de Natanz, no Ir. O vrus desativou aproximada-
mente 20% das centrfugas de purifcao de urnio iranianas, o que pode ter
atrapalhado signifcativamente a capacidade do pas de gerar energia nuclear
(Stuxnet..., 2010). O Stuxnet foi desenvolvido com a fnalidade de sabotar
168
sistemas de controle industriais, reprogramando sua parte lgica e fazendo com
que atuassem de maneira diferente da especifcada originalmente, sem que os
tcnicos responsveis por sua operao percebessem quaisquer modifcaes
em seu funcionamento.
Apesar de se assemelhar ao da CIA no caso do gasoduto da Sibria, so
a amplitude e a complexidade da tarefa de desenvolvimento, suas caractersticas
funcionais, seu espalhamento a partir da Internet e sua capacidade de infeco
seletiva que fazem do Stuxnet um vrus sem precedentes na histria da computao
(Symantec, 2011). Ele congrega inmeras tcnicas de programao maliciosa,
de identifcao e violao de alvos especfcos, bem como um conjunto robusto
de informaes de inteligncia destinadas a alimentar e retroalimentar o vrus
(Sommer e Brown, 2011).
Desde a descoberta do Stuxnet, outros cdigos maliciosos to ou mais com-
plexos vieram a pblico, como o Flame (CrySyS Lab, 2012) e o Gauss (Kaspersky,
2012). Grande parte das infeces registradas para o vrus Flame se deu no Oriente
Mdio e no norte da frica em ordem decrescente de severidade: Ir, Israel e
Palestina, Sudo, Sria, Lbano, Arbia Saudita e Egito (Zetter, 2012). O vrus
Gauss, por sua vez, infectou sistemas fnanceiros do Oriente Mdio, especialmente
de bancos operando no Lbano, com a fnalidade de espionar contas bancrias
especfcas (Kaspersky, 2012).
A complexidade desses cdigos computacionais levantou a suspeita de
ao estatal por trs de sua criao. Em junho de 2012, o jornal Te New York
Times revelou que o Stuxnet um dos frutos de um programa do governo
norte-americano inaugurado ainda na gesto Bush, em 2006, que objetiva
dotar o pas de armas cibernticas (Sanger, 2012). Muitas das aes que
ocorrem sob esta rubrica relacionam-se com o monitoramento individual de
potenciais terroristas e a derrubada de stios eletrnicos identifcados com
atividades criminosas. Mesmo que o pas jamais tenha ofcialmente admitido
t-las empregado, a reportagem revela uma aproximao entre os servios de
inteligncia dos Estados Unidos e de Israel na tarefa de desenvolver, testar,
espalhar e fazer funcionar o Stuxnet.
Diante desse cenrio, tentativas de classifcao de incidentes cibernticos
ganharam flego. Aes deliberadamente danosas tm sido classifcadas emprica e
hipoteticamente em um espectro que varia do ativismo guerra, passando por atos
criminosos, espionagem, sabotagem e, logicamente, terrorismo (Cavelty, 2012).
Uma forma de categorizar tais incidentes a que se encontra no quadro 1,
construdo a partir da tipologia de confitos cibernticos desenvolvida por Mckly
(2012, p. 116) com base nos motivos e nos alvos das aes.
QUADRO 1
Tipologia de conitos cibernticos segundo Mckly (2012)
Tipo de conito Caracterizao
Hacktivismo
Mistura de aes hacker com ativismo poltico. Geralmente tem como objetivo a inviabilizao de
stios eletrnicos e servidores.
Crime ciberntico Desenvolvimento de aes ilcitas com o emprego de computadores e da Internet.
Espionagem ciberntica
Acesso no autorizado a computadores e servidores com a nalidade de se testar a congurao e os
sistemas de defesa de um determinado computador, ou ganhar acesso a informaes sigilosas.
Sabotagem ciberntica
Criao de empecilhos ao desenvolvimento de processos e rotinas de trabalho nos setores pblico e
privado a partir de meios eletrnicos.
Terrorismo ciberntico
Ataques ilcitos contra computadores e a informao neles armazenada e redes computacionais
com o objetivo de intimidar ou coagir governos e/ou suas populaes para o alcance de objetivos po-
lticos. Dos ataques, deve decorrer a violncia contra bens e pessoas, tanto quanto for necessria para
se gerar o nvel de medo adequado ao rtulo de terrorismo ciberntico (grifos nossos). Nas palavras
de Mckly (2012, p. 116, traduo nossa): O termo tambm usado de forma imprecisa e vaga para
incidentes cibernticos de natureza poltica variada.
Guerra ciberntica
Emprego de meios eletrnicos para atrapalhar as atividades de um inimigo, bem como atacar sistemas
de comunicao. Nas palavras de Mckly (2012, p. 116, traduo nossa): [o] termo tambm usado
de forma imprecisa e vaga para incidentes cibernticos de natureza poltica variada.
Fonte: Mckly (2012, p. 116).
Pode-se complementar a tipologia apresentada no quadro 1 a partir de sua
conjugao com nveis de complexidade para incidentes cibernticos. O quadro 2,
elaborada por Lachow (2009, p. 439), sintetiza esta ideia.
QUADRO 2
Nveis de complexidade de incidentes cibernticos segundo Lachow (2009)
Simples Avanado Complexo
Escala do alvo Sistema ou rede singular Mltiplos sistemas ou redes Mltiplas redes
Anlise do alvo No h Bsica Detalhada
Controle dos efeitos Desfocado Focado Escalvel
Recursos necessrios
Pessoa(s) com conhecimento
bsico
Programador(es) com
conhecimento avanado.
Plataforma de testes.
Equipe de programao,
anlise e planejamento.
Plataforma de testes.
Estrutura requerida No h No h Time sincronizado
Uso potencial Assdio Ataques tticos Ataques estratgicos
Fonte: Lachow (2009, p. 439).
Quando se leva em conta esta tipologia conjugada, pode-se afrmar que a
maioria das ocorrncias registradas na atualidade difcilmente pode ser enqua-
drada no nvel avanado. Isto ocorre, especialmente, por conta da necessidade de
conhecimento tcnico e de recursos disponveis para operar e empregar as ferra-
mentas e softwares no ciberespao como se fossem verdadeiras armas, testveis de
antemo,cujos efeitos so controlveis e que, nos casos mais extremos, podem ser
articuladas a aes cinticas de toda ordem.
170
O surgimento de novas ameaas e a interpolao de casos, contudo, resulta-
ram em tipologias por vezes confusas e desencontradas. A tipologia apresentada
revela que eventos cibernticos variam em relao forma, complexidade e
ao alvo. Percebe-se, tambm, que mtodos semelhantes podem ser atribudos
de maneira indistinta a aes contra indivduos, empresas e governos. Como
defnir, por exemplo, incidentes como o Stuxnet? A tarefa difclima, uma vez
que neste caso e em muitos outros a ausncia de evidncias e o sigilo que
naturalmente permeiam este tipo de operao impossibilitam a responsabilizao
do culpado pelo ato.
O que muda em cada ocorrncia, em geral, o impacto que as aes instru-
mentalizadas pelas TIC podem ter na vida cotidiana, no mbito domstico dos
Estados e nas relaes internacionais, bem como as respostas dadas a estes eventos,
o que se passa a estudar a seguir.
3.2 A escalada em direo militarizao do ciberespao e as questes
conceituais decorrentes
Antes mesmo dos ataques ao Pentgono e ao World Trade Center, em 2001, o
governo norte-americano considerava a possibilidade de que organizaes terro-
ristas fzessem uso da Internet para infigir algum tipo de dano s instituies e
infraestrutura do pas (Weimann, 2004b). O 11 de Setembro revelou que, antes de
ser um alvo preferencial da ao de grupos terroristas, a rede pode ser considerada
uma ferramenta polivalente de suporte a suas atividades.
Aps os atentados, a ameaa terrorista ganhou propores descomunais na
agenda de segurana dos Estados Unidos. Ao mesmo tempo, o crescimento da
importncia do ciberespao para as atividades humanas implicou sua incluso nos
debates sobre segurana nacional. Em uma dcada marcada pela guerra global
ao terror e, ao mesmo tempo, pelo crescimento do nmero de incidentes ciber-
nticos, a sobreposio entre os temas da cibersegurana e do terrorismo foi uma
ocorrncia natural. Diante do caos decorrente das aes da al-Qaeda, fatores no
apenas psicolgicos, mas tambm polticos e econmicos como o aumento da
relevncia dos produtos e servios de TI voltados para a segurana combinaram-
-se para promover o tema do ciberterrorismo (Weimann, 2004a, p. 3). Em pouco
tempo, o termo ciberterrorismo passou a aparecer com frequncia nas pginas
dos principais jornais e revistas do pas, ganhando penetrao cada vez maior na
sociedade norte-americana e na comunidade internacional.
Acontece que a vinculao entre terrorismo e ciberespao ocorreu em meio
prpria popularizao da militarizao e do uso do ciberespao por foras militares
regulares, com destaque ao tratamento do assunto por pases como China (Hsiao,
2010), Estados Unidos (Kramer, Starr e Wentz, 2009), Rssia (Giles, 2011) e,
mais recentemente, Brasil.
5
No caso dos Estados Unidos e do Brasil, ao contrrio
dos casos de Rssia e China, a institucionalizao da defesa ciberntica vem sendo
amplamente divulgada.
A Estratgia de segurana nacional dos Estados Unidos, por exemplo, apresenta
o ciberespao como um quinto domnio operacional para as foras armadas do
pas, ao lado da terra, da gua, do ar e do espao sideral (United States, 2010a).
No Brasil, a Estratgia nacional de defesa (END) de 2008 tratou o ciberespao
como um setor estratgico, ao lado dos setores espacial e nuclear (Brasil, 2008).
Nos dois casos, as Foras Armadas criaram comandos cibernticos: em
2009, os Estados Unidos criaram o Comando Ciberntico dos Estados Unidos
(USCYBERCOM),
6
que passou a operar em 2010 com a misso de:
[a] planejar, coordenar, integrar, sincronizar e conduzir atividades para direcionar
as operaes e a defesa de redes de informao do Departamento de Defesa; e [b]
preparar-se para, quando ordenado, conduzir operaes militares de amplo espectro
no ciberespao com a fnalidade de habilitar aes em todos os domnios, garantir a
liberdade de ao dos Estados Unidos e de seus aliados no ciberespao, bem como
negar essa capacidade a seus adversrios (United States, 2010b, traduo nossa).
A exemplo dos Estados Unidos, o Comando do Exrcito Brasileiro iniciou,
em agosto de 2010, a implementao do Centro de Defesa Ciberntica do
Exrcito (CD Ciber), com a misso de gerenciar e supervisionar o setor ciberntico
do Exrcito Brasileiro (Brasil, 2010a; 2010b).
7

5. Apesar de a Internet ser relativamente nova, cabe ressaltar que a discusso a respeito das possibilidades, das limitaes
e dos riscos do emprego do ciberespao no mbito militar vem de dcadas. Durante os anos 1980, especialmente no
contexto do desenvolvimento de estratgias para o emprego de fora area, o conceito de guerra informacional passou
a ganhar contornos mais precisos como forma de: incrementar a capacidade de acumular e assegurar informao e
comunicao entre os integrantes de um mesmo esquadro; e incrementar a capacidade de georreferenciamento e, ao
mesmo tempo, de gerar confuso nas linhas de comunicao do inimigo, de forma a minar sua capacidade de conhecer,
se comunicar e se posicionar (Dunnigan, 2003). Do ponto de vista estratgico, no contexto da Revoluo dos Assuntos
Militares (RMA), termos como guerra digital, guerra virtual, guerra eletrnica e guerra ciberntica mesmo sem fronteiras
conceituais bem esclarecidas passaram a ser empregados para identicar opes estratgicas, operacionais e tticas
que habilitam a guerra distncia, minimizando o nmero de baixas, aumentando a preciso dos diversos tipos de
ataque e a economia de recursos a partir de uma melhor sincronizao no campo de batalha (Arquilla e Ronfeldt, 1997).
6. O USCYBERCOM uma subunidade de comando subordinada ao Comando Estratgico das Foras Armadas do
pas. Integram o contingente do USCYBERCOM membros do Comando Ciberntico do Exrcito, o 24
o
Batalho da
Aeronutica, o Comando Ciberntico da Marinha e um Comando Ciberntico dos Fuzileiros Navais (United States, 2010b).
7. O Setor Ciberntico do Exrcito Brasileiro diz respeito aos ambientes interno e externo da fora. Este setor
apresentado em detalhes por Carvalho (2011, p. 9-16). As Portarias n
os
666 e 667, de 2010, ambas do comandante do
Exrcito, apenas puseram em funcionamento um Ncleo de Defesa Ciberntica no mbito do Exrcito, submetido ao
Departamento de Cincia e Tecnologia. Cabe lembrar que a END, adotada pelo Brasil em 2008, atribuiu ao Exrcito o
papel de integrar e coordenar as Foras Armadas do pas no que diz respeito s atividades de defesa relativas ao setor
ciberntico. Por conta disso, em 2011 e 2012, o Exrcito tomou medidas para aprofundar a institucionalizao inclusive
pela via da adoo de um Decreto Presidencial do Centro de Defesa Ciberntica, previsto para funcionar plenamente
em 2015. A prova de fogo do ncleo ocorreu na Rio+20. Mais informaes a respeito esto na entrevista concedida
Folha de So Paulo pelo general Jos Carlos dos Santos, comandante do CD Ciber (S, 2012). A segurana ciberntica,
no Brasil, entendida como uma atividade mais abrangente que a defesa, e mais voltada para o estabelecimento de
diretrizes e polticas de segurana a serem observadas na digitalizao do Estado brasileiro, ca a cargo do Gabinete
de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica. Mais informaes em: <http://dsic.planalto.gov.br>.
172
Nos ltimos anos, percebe-se, portanto, uma maior disposio e organizao
de esforos por parte dos Estados para preparar-se para a guerra ciberntica e en-
frentar ameaas que variam de acordo com as tipologias apresentadas anteriormente.
A conscincia desta necessidade implica, por sua vez, o desenvolvimento de capa-
cidades de ataque, defesa e dissuaso no ciberespao e por meio do ciberespao.
Alm disso, dada a natureza descentralizada e distribuda dos recursos de in-
fraestrutura do ciberespao,
8
bem como as diferentes teias sociais que se estabelecem
a partir de seu emprego, muitos pases vm adotando estratgias coletivas de defesa
ciberntica. A Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), por exemplo,
criou, em 2008, um Centro Cooperativo de Excelncia em Defesa Ciberntica com
a fnalidade de aumentar a capacidade, a cooperao e a partilha de informaes
na Organizao, entre seus membros e parceiros, na rea da defesa ciberntica, a
partir de educao, pesquisa e desenvolvimento, lies compartilhadas e consultas.
9

Diante da crescente dependncia e essencialidade das TIC para inmeras
esferas da ao humana, a compreenso das implicaes mtuas entre defesa e
digitalizao vem sendo, portanto, relacionada prpria viabilidade existencial
das sociedades (Klymburg, 2011, p. 42). Acontece, porm, que isto vem sendo
feito de maneira confusa e imprecisa, carente de rigor conceitual e de capacidade
analtica. A pergunta fundamental da resultante diz respeito justamente aos limi-
tes que distinguem os diversos tipos de incidentes cibernticos. A preciso desta
resposta condio necessria para que se possam avaliar as respostas dadas pelos
diferentes pases s diferentes ameaas cibernticas.
Na tentativa de contribuir com parte dessas respostas, a seo a seguir se
prope a analisar algumas questes tericas e prticas relativas imbricao entre
terrorismo e ciberespao.
4 O TERRORISMO E O CIBERESPAO
O conceito de terrorismo ainda carece de defnio consensualmente aceita. Alm
de envolver caracteres com campos semnticos bastante imprecisos, aplic-lo ou
no na caracterizao de determinado evento , por si s, uma questo poltica.
Para auxiliar na compreenso do que pode confgurar o ciberterrorismo, funda-
mental destacar as defnies de terrorismo propostas por Wardlaw (1982) e por
Diniz (2002). Para o primeiro, terrorismo :
8. O trabalho seminal de Baran (1964) foi o responsvel por esclarecer as diferenas entre redes centralizadas,
descentralizadas e distribudas. Apesar de datar da dcada de 1960, o trabalho continua sendo um dos principais
textos introdutrios ao estudo de redes computacionais. Para um aprofundamento a respeito de arquiteturas de redes
computacionais, ver Kurose (2010).
9. O centro est sediado em Tallinn, na Estnia. Mais informaes em: <http://www.ccdcoe.org>. Da mesma forma, a
Unio Europeia realizou exerccios com simulao de ataques cibernticos em 2010. A iniciativa intitulada Cyber Europe
coordenada pela Agncia Europeia de Segurana de Redes e Informao (Enisa). Vale ressaltar que a nfase da Cyber
Europe no , prioritariamente, militar. Mais informaes em: <http://www.enisa.europa.eu>.
o uso, ou a ameaa do uso de violncia por um indivduo ou um grupo, atuando a
favor ou contra uma autoridade estabelecida, quando essa ao delineada para criar
ansiedade extrema ou efeitos que induzem medo em um alvo mais amplo que as
vtimas imediatas com o propsito de coagir aquele grupo a atender uma demanda
poltica dos perpetradores (Wardlaw, 1982, p. 6, traduo nossa).
Diniz vai mais longe. Para ele, o terrorismo
uma forma especfca de luta poltica, um estratagema voltadopara alterar rapidamente
a correlao de foras. Tem como fm uma meta poltica; emprega como meio de
ao uma forma especfca de emprego da fora o terror; mas emprega-a no de
forma a produzir imediatamente aquela meta poltica, isto , no visa a dissuadir nem
a compelir, mas sim a induzir no alvo um comportamento que permita derrot-lo.
(Diniz, 2002, p. 18).
Ou seja, terrorismo: i) representa o emprego de uma espcie de violncia
e/ou fora ou ameaa do uso desta espcie de violncia e/ou fora (o terror); ii) age
em prol ou contrariamente a uma autoridade estabelecida (ao poltica, tanto por
agentes estatais, quanto no estatais); iii) objetiva, mirando parcelas representativas
(vtimas diretas) de um grupo maior (vtima indireta), induzir coercivamente este
a adotar determinado comportamento; e iv) milita em virtude de efeito psicol-
gico (ansiedade, medo, etc.) imputado nele a partir da ao. Em conjunto, estes
pontos permitem ressaltar, como faz Diniz (2002), que o terror se diferencia de
outras espcies do uso da fora pelos efeitos psicolgicos que gera no alvo da ao
poltica. Estes efeitos psicolgicos da ao so o que Wardlaw (1982) chama de
ansiedade extrema ou medo. E o alvo da ao poltica mais amplo que o rol de
pessoas afetadas pela ao imediata.
Se a prpria defnio de terrorismo escorregadia e invariavelmente poltica
em termos prticos, em torno da qual difcil se alcanar consenso na comunidade
internacional (Deen, 2005), h de se fazer meno especial ao hermetismo das
reas tcnicas em TIC como um complicador adicional para se avaliar de forma
satisfatria as verdadeiras ameaas e vulnerabilidades inerentes e decorrentes
da era digital. E isto no se aplica apenas aos tomadores de deciso em polticas
pblicas, mas tambm populao em geral, que afetada em seus direitos e de-
veres por tais decises e parte fundamental no processo de accountability poltica.
Apesar do destaque atual que o tema vem recebendo nas agendas acadmica
e poltica, as imbricaes entre ciberespao e terrorismo no esto claramente de-
fnidas. Para alguns analistas, o termo ciberterrorismo seria inapropriado, uma vez
que ataques cibernticos jamais causariam o mesmo impacto e terror que ataques
cinticos. Para outros, ataques cibernticos poderiam, sim, afetar signifcativamente
a vida em sociedade, gerando caos comparvel quele oriundo de aes perpetradas
em meio fsico (Teohary e Rollins, 2011).
174
Diferentes defnies so adotadas, ademais, pelo Federal Bureau of Investigation
(FBI), dos Estados Unidos, e por Zuccaro (2011, p. 61), no documento intitulado
Desafos estratgicos para a segurana e defesa ciberntica, lanado recentemente pela
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR) do Brasil.
No primeiro caso, aes de terrorismo ciberntico so defnidas como: i) ataques pre-
meditados contra sistemas informticos, que resultem em ii) violncia ou danos contra
alvos no combatentes, iii) por grupos subnacionais ou agentes clandestinos. A defnio
brasileira, por sua vez, formulada a partir de trs componentes: i) alvos identifcados
direta ou indiretamente com Estados ou grupos de Estados; ii) agncia no estatal como
fora motriz; e iii) motivao poltica para a ao. A primeira defnio : especfca no
que diz respeito ao alvo sistemas informticos e aos agentes atores subnacionais
ou agentes clandestinos; genrica no que diz respeito aos efeitos violncia ou dano; e
silente no que diz respeito motivao. A segunda, por sua vez, : genrica no que diz
respeito aos alvos; especfca no que diz respeito motivao poltica e aos agentes
agncia no estatal; e silente no que diz respeito aos efeitos da ao.
Diante disso, evidenciam-se as insufcincias e os riscos inerentes srie de
defnies de ciberterrorismo que vem se proliferando nos ltimos anos (Grauman,
2012). Em geral, estas defnies no determinam de forma convincente o tipo
de instrumento de terror cinticos, cibernticos e/ou a combinao de ambos.
H uma tendncia de se restringir sua autoria a grupos no estatais. E, o mais grave:
no delimitam de forma precisa o trao que separa os efeitos do terror de outros
tipos de emprego da violncia politicamente motivada. Tais incertezas so agravadas
pelo fato de que no h, at o presente momento, registros do emprego de terror
contra, por, ou por meio de dispositivos computacionais e redes de computador.
Isso deve, entretanto, ser visto com a seguinte ressalva: algumas organizaes,
de 2009 em diante, passaram a chamar a ateno do mundo pela audcia de suas
aes e pela ambio de sua agenda de demandas polticas. Grupos hacktivistas, como
o Anonymous e o Lulsec,
10
vm lanando mo de ataques de negao de servio
tornar determinada mquina, determinado servidor, inacessvel por sobrecarga de
trfego e desfgurao de stios virtuais invaso de servidores com alterao das
informaes e arquivos divulgados on-line de governos, empresas e indivduos
apontados como inimigos. Outros grupos, como a Wikileaks e a Openleaks,
desenvolveram plataformas de divulgao de informaes governamentais e no
governamentais sigilosas, adquiridas tanto por aes cibernticas, quanto por
contato direto com pessoas dispostas a revelar tais informaes, a quem se garante
o anonimato e o sigilo da fonte. Diante da severidade destas aes, especialmente
diante do escndalo intitulado Cablegate, ganham espao iniciativas de se catalogar
como terroristas atores dedicados ao ativismo ciberntico.
11
10. Para mais informaes, ver: <http://anonnews.org> e <http://lulzsec.co.uk>.
11. Nesse sentido, ver Mccullagh (2010).
Conforme um estudo publicado recentemente pelo grupo de pesquisa coor-
denado pelo professor Gabriel Weimann, da Universidade de Haifa, em Israel, no
incio dos anos 2000, todas as organizaes terroristas, assim caracterizadas pelo
Antiterrorism and efective death penalty act dos Estados Unidos, possuam stios
na web. Alm dos stios ofciais, outras centenas de pginas eletrnicas revelavam
apoio s causas destas organizaes (Weimann, 2006).
Passados mais de dez anos, desde o incio das pesquisas, no h indicativo
de que a tendncia de presena terrorista extensiva na rede tenha se modifcado.
O terrorismo na Internet no apenas um fenmeno dinmico, no sentido de que
stios aparecem e desaparecem da rede, modifcando seus formatos e endereos
periodicamente. A prpria natureza e suas caractersticas estruturais fazem da
Internet um espao de interao para grupos terroristas distintos.
Em geral, a despeito de estarem crescendo as tentativas de controle estatal do
acesso e do contedo on-line
12
e da grande excluso digital ainda hoje registrada,
a Internet oferece a estas organizaes um ambiente de alcance mundial, bastante
fragmentado em termos de regulamentao e de ao coordenada de contraterro-
rismo e combate ao crime organizado. Alm disso, a manuteno de stios uma
atividade de baixo custo e possibilita que clulas terroristas atinjam audincias
potencialmente amplas e descentralizadas, por meio de mdias variadas. Soma-se
a isto a velocidade com que os fuxos de informao ocorrem na rede, bem como
a possibilidade de anonimato, a partir do emprego de ferramentas tcnicas apro-
priadas, para grande parte das operaes realizadas on-line.
O potencial anonimato da rede permite que clulas terroristas circulem
em diferentes esferas, realizando uma gama variada de operaes tanto lcitas,
quanto ilcitas
13
e com mais fexibilidade que em meios fsicos convencionais.
Este mesmo anonimato permite que estes grupos desenvolvam laos com organi-
zaes criminosas. Sabe-se, por exemplo, de criminosos que: alugam seus servios
de hacking; vendem nmeros de cartes de crdito para a realizao de fraudes;
12. Exemplos disso so iniciativas como o Anti-Counterfeiting Trade Agreement (ACTA) e projetos de lei dos Estados
Unidos: Pipa (Bill S.968), Sopa (H.R. 3261) e Cispa (H.R. 3523). Estes foram formulados com a nalidade de auxiliar no
combate pirataria e violao a direitos de propriedade intelectual a partir do controle da rede e do monitoramento
dos usurios. O Cispa emprega estes mesmos mecanismos com o objetivo de monitorar ameaas segurana nacional
dos Estados Unidos. Iniciativas semelhantes so encontradas em inmeros outros pases e podem ser conhecidas
a partir do stio virtual OpenNet, disponvel em: <http://opennet.net/country-proles>. Para acessar o tratado e as
legislaes citadas, ver, respectivamente: <http://register.consilium.europa.eu/pdf/es/11/st12/st12196.es11.pdf> e
<http://www.govtrack.us>.
13. No se pode, a priori, dizer que ilcito todo e qualquer uso da Internet por um indivduo considerado terrorista pela
legislao de determinado pas. Como armar ilcito o uso que um indivduo considerado terrorista faz da web para ler
jornais e revistas? Quais so os limites que distinguem entre a licitude e a ilicitude das postagens de um blogueiro que
se dedica a escrever sobre a cultura islmica? At que ponto suas manifestaes, mesmo aquelas ofensivas ao Ocidente,
devem ser protegidas sob o manto da liberdade de expresso, e a partir de que momento elas so atos passveis de
punio civil e/ou criminal? Tome-se o seguinte exemplo: stios de leiles de objetos que fazem aluso ao nazismo
so proibidos na Europa. So, portanto, ilcitos. Nos Estados Unidos, porm, estes stios esto protegidos pela Primeira
Emenda Constituio, que garante a liberdade de expresso (Goldsmith e Wu, 2006). Isto signica que, dependendo
do ordenamento jurdico em questo, a licitude ou a ilicitude do uso da Internet pode variar.
176
ou simplesmente usam a Internet para negociar drogas, armas e materiais embar-
gados (Wilson, 2008).
14
Este tipo de associao ilcita oferece a grupos terroristas
mercados alternativos de produtos e servios, ao mesmo tempo em que expande
a sua rea de infuncia.
O anonimato traz ainda a possibilidade de vinculao de organizaes crimi-
nosas terroristas ou no a Estados. Tal tipo de associao incrementaria a escala
das aes cibernticas, uma vez que Estados, em geral, possuem mais capacidade
para a orquestrao de aes complexas e podem despender uma quantidade maior
de recursos para sua realizao que grupos no estatais, ainda que estes sejam mais
capacitados para operar no ciberespao. Esta espcie de guerra por proxies vem
sendo apontada por Clarke e Knake (2010) e Krekel, Adams e Bakos (2012),
entre outros, como uma das principais atividades cibernticas do Ir, da China e
da Rssia para manterem um nvel alto de hostilidade contra os Estados Unidos
sem serem diretamente implicados em aes de contra-ataque.
Estas trs possibilidades o estabelecimento de laos com outros tipos de
organizaes criminosas, o potencial anonimato na rede, e o uso de proxies , porm,
so de difcil constatao emprica e apresentam alguns desafos intrnsecos para
se efetivarem. No primeiro caso, porque a forma de se identifcar o liame entre
terrorismo e crime organizado a partir do sucesso da ao repressiva de agncias
estatais. Alm disso, h um trade-of que precisa ser considerado: o que mais van-
tajoso para uma organizao terrorista? Constituir capacidade interna para operar
no ciberespao o que demanda tempo e recursos que poderiam ser direcionados
a aes mais contundentes no plano fsico ou terceirizar estas atividades a outros
atores correndo mais riscos de monitoramento e interceptao? No segundo caso,
porque so raros os registros de agresses e contra-ataques publicamente assumidos
e cabalmente atribuveis a qualquer ator, seja ele estatal ou no como o caso do
Stuxnet apresentado neste captulo.
importante perceber, porm, que o mesmo vu de anonimato que pode
favorecer a ao de organizaes terroristas pode fazer com que seus objetivos se-
jam frustrados. O motivo simples: em geral, grupos terroristas querem ateno
(Conway, 2011). O espetculo nefasto, naturalmente oferecido pela exploso
de dois avies contra as torres gmeas de Nova Iorque difcilmente seria superado
por aes lanadas a partir da web. Em outras palavras, o 11 de Setembro tornou-se
uma meta a ser superada por estas organizaes. Basta pensar no impacto causado
pelos atentados em Madri e Londres, em 2004 e 2005, respectivamente. Soma-se
14. difcil estimar a parcela dos uxos de dados da Internet dedicada a atividades ilcitas. Um complicador adicional a
esta mensurao a deep web, ou a web profunda. Ela diz respeito a parcelas da rede hospedadas em computadores
e bases de dados especcas que empregam mecanismos tcnicos para se tornar invisveis a olhos leigos e a grande
parte dos motores de busca google.com, yahoo.com que simplicam o processo de pesquisa de contedo. Mais
informaes sobre o tema podem ser encontradas em Bergman (2001).
a isto o fato de que muitos ataques cibernticos poderiam passar despercebidos
pela mdia, ou, pior, serem atribudos a outras causas ou atores. Disto resulta que
os custos de se levar a cabo um ataque ciberntico poderiam superar os benefcios
de faz-lo com sucesso.
Pelas razes mencionadas, o uso que grupos terroristas fazem da Internet ,
por ora, bastante semelhante ao do usurio comum. Em uma srie de pesquisas, a
equipe de Weimann (2004a; 2004b; 2005; 2006) registrou que o emprego terrorista
da Internet ocorre, em geral, nas seguintes formas:
a) meio de acesso a, divulgao e troca de informaes;
b) mecanismo de networking;
c) mecanismo para trocas comerciais e fnanceiras, inclusive para captao de recursos;
d) ferramenta para recrutamento e mobilizao de novos membros;
e) meio auxiliar para o planejamento e a coordenao de aes; e
f ) meio de guerra psicolgica.
Alm disso, h a possibilidade de que grupos terroristas estejam realizando
campanhas de cibermedo, exagerando suas capacidades reais, a fm de aterrorizar
a populao sem necessariamente empregar a fora sobre os danos que possveis
ataques a sistemas computadorizados acarretariam. A ideia no de todo implau-
svel. Cabe, contudo, ponderar em que medida este tipo de discurso no passa de
retrica para impressionar e coagir os Estados a adotarem posturas que favoream
os interesses terroristas. At o momento, porm, de acordo com os critrios antes
apontados, seria incorreto rotular tais aes como atos terroristas por excelncia
de acordo com as defnies de Wardlaw e Diniz ainda que, nos Estados Unidos,
por exemplo, o Patriot Act de 2002 (Public Law Pub. L. 107-56) tenha equiparado
tais usos da web a verdadeiros atos terroristas.
O que se observa, portanto, passados mais de dez anos do incio da guerra
global ao terror, o emprego da Internet como um meio valioso para a articulao
interna e externa de aes de grupos criminosos diversos, inclusive terroristas.
O uso que estes grupos fazem da rede no difere substancialmente daquele feito
por Estados, empresas e organizaes no governamentais (ONGs).
A essa altura, pode-se fazer duas ressalvas. Primeiramente, capacidade de
grupos terroristas afetarem o funcionamento da Internet, seja por ataques virtuais,
seja por ataques cinticos. E, em segundo, ao uso que as mesmas organizaes
fazem da prpria rede.
No primeiro caso, pode-se assegurar que a maior parte dos grupos terro-
ristas se no todos no seria capaz de infigir danos considerveis estrutura
robusta uma complexa teia de infraestrutura fsica e lgica distribuda por todo o
178
planeta que a Internet alcanou na atualidade (Zetter, 2012). No segundo caso,
diante do potencial comunicacional que a Internet tem para a operacionalizao de
clulas terroristas na atualidade, pens-la como um alvo chega a ser contraintuitivo.
O ciberespao instrumental a inmeros tipos de organizaes: Estados,
sociedade civil organizada em geral, grupos criminosos e clulas terroristas.
Se, neste caso, dar Internet o status de alvo parece descabido, no se pode
prescindir de segurana e proteo de sistemas informatizados que do sustentao
a atividades setoriais das mais distintas na atualidade economia e fnanas, sade,
infraestrutura crtica etc. , em virtude das diferentes categorias de ameaas e riscos
apontados anteriormente. Entretanto, a capacidade de gerar medo, terror e pnico
generalizado e indiscriminado pelo ciberespao , por ora, apenas um exerccio
hipottico, cuja viabilidade est sujeita a escrutnio futuro.
Este captulo buscou revelar a impossibilidade de se tratar dos impactos da
Internet e, com isto, do ciberespao nos domnios da segurana nacional e
internacional de maneira desvinculada de seus aspectos tcnicos fundamentais
e de uma conjuno poltica mais ampla. Se, entre outras coisas, o estudo da
guerra e do terrorismo, em conjunto e isoladamente, representa um desafo ex-
traordinrio e multidimensional para as reas dos estudos de segurana e para os
estudos estratgicos, a adio do prefxo ciber em um contexto de ubiquidade
e pervasividade das TIC, bem como de convergncia miditica, na vida contem-
pornea a cada um destes termos amplia ainda mais a complexidade da tarefa.
Conforme se observou, os diferentes tipos de incidentes cibernticos carecem
de uma clara delimitao conceitual. A confuso semntica que se estabeleceu em
torno desses conceitos no apenas prejudica a pesquisa, mas impe desafos adoo
de polticas pblicas relativas ao ciberespao e Internet. Afnal, quais incidentes
cibernticos devem ser alvo de polticas de segurana e defesa? Eventos ocorridos
no ciberespao? Atravs do ciberespao? Contra o ciberespao? Que garantias e
direitos fundamentais devem ser observados neste processo? Quais os limites da
ao do Estado no enfrentamento de ameaas cibernticas?
Os casos apresentados ao longo do texto demonstram que, por ora, tanto
a guerra quanto o terrorismo os eventos mais severos no rol de aes violentas
politicamente motivadas tm utilizado o ciberespao como mera plataforma de
apoio a operaes no mundo fsico. Mas no de hoje que militares e terroristas
utilizam a web na tentativa de maximizar seus ganhos de inteligncia, recrutamento
ou divulgao. Se o espectro eletromagntico, neste caso a Internet, instrumental
a atores estatais e no estatais, suas diversas aplicaes web, governo digital, redes
sociais tornam-se alvos potenciais e merecem ser protegidos. Quanto maior a
dependncia de tais aplicaes por parte da sociedade, maior a relevncia estratgica
de aes ofensivas contra e defensivas de tais alvos.
A Internet um conjunto de padres tecnolgicos que permite a intercone-
xo de uma srie de redes de hardwares distintos que, em conjunto com softwares
variados, habilita a interconexo de um sem-nmero de outros tipos de redes
sociais, econmicas, polticas espalhadas pelos quatro cantos do planeta.
Por isso, a Internet muito capilarizada, robusta e resiliente, e parece tarefa herclea
inviabilizar toda esta infraestrutura de uma vez s, bem como bloquear todos os
caminhos alternativos pelos quais os fuxos de dados e informaes circulam de
maneira geografcamente distribuda atravs de distintas linhas de comunicao.
Grande parte do alarme observvel ultimamente, nesse sentido, se refere web:
uma nica aplicao entre tantas outras, mas que continua sendo a principal porta
de acesso Internet. A web depende de um nodo centralizado treze servidores
razes, replicados em todos os continentes para o endereamento alfanumrico
de mquinas, uma espcie de agenda telefnica dos stios eletrnicos existentes
(Mueller, 2002). A despeito da relevncia do modelo web para a Internet, a ltima
no depende do primeiro para funcionar. Por isso seguro afrmar que a Internet
continuar existindo ainda que o modelo web venha a desaparecer. O conhecimento
consciente das diferenas entre cada um destes conceitos fundamental quando se
pretende nortear investigaes cientfcas e polticas pblicas na era digital.
Isso se liga diretamente outra questo oriunda da impreciso conceitual em
torno da securitizao do ciberespao: til se tratar o ciberespao como um quinto
domnio operacional, autnomo em relao aos demais, como vem acontecendo a
partir da doutrina militar norte-americana? A criao de comandos cibernticos em
pases como os Estados Unidos e o Brasil denota, por um lado, o reconhecimento
da Internet como possvel origem de ameaas segurana daqueles pases e, por
outro, um elemento crtico viabilidade socioeconmica e poltica de sociedades
inteiras. Esta percepo parece correta, mas a existncia destes comandos especia-
lizados revela um paradoxo que se relaciona com a natureza ubqua e pervasiva da
computao na atualidade. Como se sabe, dispositivos computacionais vm sendo
embarcados aos mais variados objetos. Soma-se a isto o fato de que os padres
tecnolgicos que organizam o funcionamento da Internet habilitam a interoperabi-
lidade e a convergncia de inmeras tecnologias digitais televiso, telefonia, rdio
etc. Com isto, possvel que a Internet venha a estar presente em praticamente
todos os lugares e possa ser acessada por diferentes aparelhos interconectados, para
diferentes fnalidades. A refexo sobre o ciberespao, entretanto, sempre foi uma
necessidade inerente prtica militar. impossvel pensar a guerra sem pensar,
por exemplo, o papel das linhas de comunicao por meio de diferentes tecno-
logias pelas quais a informao transmitida no e ao teatro de operaes.
180
Por isso, uma vez que todas as armas Aeronutica, Exrcito e Marinha e, em
alguns casos, o Comando do Espao Sideral fazem uso de diferentes parcelas
do espectro eletromagntico que compem o ciberespao, por que trat-lo como
um quinto domnio operacional como preconiza a doutrina militar dos Estados
Unidos e que vem sendo seguida substancialmente pelo Brasil? Esta questo
ganha consistncia quando se considera que a prpria doutrina norte-americana
prev a capacitao de suas foras para operaes de amplo espectro no ciberespao
em conjunto com aes em outros domnios. Ou seja: pela tica de um Estado,
em um contexto de guerra, no faria sentido optar exclusivamente pelo emprego
de armas cinticas ou digitais.
Finalmente, parece razovel supor que qualquer ato de violncia levado a cabo
no, atravs do, ou contra o ciberespao, para ser considerado um ato de guerra ou
de terrorismo, ter de possuir implicaes fsicas diretas e/ou indiretas. Isto porque,
por mais que a Internet tenha estendido seus tentculos a praticamente todos os
aspectos da vida em sociedade, a desvinculao completa do mundo terreno, ao
contrrio do que profetizou John Perry Barlow ao propor, em 1996, a desvinculao
dos netizens da jurisdio soberana dos Estados, continua a ser fco cientfca.
At o momento, no se viu uma ao perpetrada no ou atravs do ciberespao
que tenha gerado impacto comparvel ao de outros atentados terroristas registrados
at aqui, especialmente o de 11 de Setembro.
O que inegvel, contudo, que vem crescendo o emprego de TIC como
instrumento de ao poltica. Se como afrmou Clausewitz a guerra a poltica
por outros meios, espera-se que o emprego de TIC seja tambm instrumental nos
pontos mais extremos do espectro de aes polticas, tanto de maneira unvoca,
quanto em conjunto com os demais instrumentos disposio da violncia poltica.
justamente a gradao valorativa dos diferentes pontos deste espectro como
ativismo, terrorismo ou ato de guerra, por exemplo que exige cautela e mais
conhecimento a respeito do ciberespao e de seu funcionamento.
No plano normativo, a guerra continua tendo as suas possibilidades e limi-
taes de engajamento restringidas pelo direito internacional vigente. O emprego
de TIC, especialmente da Internet, difculta precisar, em geral, a origem do ataque
e, portanto, o alcance que a retaliao legtima pode ter. Discute-se, neste caso,
se aes ofensivas ou defensivas tm mais peso em estratagemas militares. No se
sabe, ainda, alm disso, se estratgias de dissuaso funcionam no ciberespao da
mesma forma que em caso de guerra nuclear. Apesar disso, os Estados inegavel-
mente tm por sua maior capacidade de mobilizao de recursos posio de
vantagem na preparao e na realizao de atividades complexas que podem ser
categorizadas como verdadeiras guerras cibernticas, com o maior nvel de com-
plexidade e escopo possvel.
Grande parte dos problemas analticos e prticos do ciberterrorismo, pela
tica da cincia poltica e das relaes internacionais, relaciona-se justamente ao
tratamento a ser dado s aes de atores no estatais. Nesse ponto, repetem-se e
replicam-se as controvrsias polticas e jurdicas relativas ao tratamento de com-
batentes ilegais, guerra por proxies e, especialmente, aos tipos de prerrogativas
que o Estado tem em termos de vigilncia e monitoramento da populao em
um contexto securitizado. Como um refexo prprio aps mais de dez anos dos
ataques terroristas aos Estados Unidos, o tratamento de ameaas no militares a
partir de uma lgica militar securitizada reacende o trade-of normativo entre
a segurana e o respeito a liberdades e direitos fundamentais. Em um cenrio em
que a Internet se espalha cada vez mais e se consolida como uma plataforma cen-
tral para a vida em sociedade, solues homogeneizantes para aquela equao so
inaceitveis. Especialmente pela tica do mundo em desenvolvimento que, diante
da incluso digital mais avanada do mundo desenvolvido, tende a ser o principal
espao de crescimento do ciberespao no prximo sculo.
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