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A poltica externa brasileira e os desafios

da cooperao Sul-Sul
MARIA REGINA SOARES DE LIMA*
Introduo
A frica do Sul, o Brasil e a ndia so considerados pases intermedirios.
Ainda que no exista acordo entre os especialistas com relao denio
precisa do conceito, este geralmente inclui pelo menos um dos trs fatores:
capacidades materiais, uma medida de autopercepo e o reconhecimento
dos outros Estados, em especial das grandes potncias. Estes trs pases
tm uma caracterstica comum, so potncias regionais e tal condio
lhes assegura uma relevncia internacional adicional. Ainda que o
conceito tenha sido grandemente utilizado na dcada de 1970, quando os
grandes pases em desenvolvimento desenvolviam polticas assertivas no
plano internacional, este ainda tem importncia no mundo globalizado
e unipolar. Na verdade, esta categoria de pases pode ser pensada como
representando dois pers internacionais particulares, a partir de duas
identidades internacionais distintas.
A primeira, referida ao mundo da poltica, poderia ser denominada
de system-affecting state a partir da conhecida denio de Keohane
(1969). Nesta categoria esto aqueles pases que dispondo de recursos
ARTIGO
*
Professora do Instituto Universitrio de Pesquisa do Rio de Janeiro Iuperj e do Instituto
de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro IRI-PUC/
Rio (mrslima@iuperj.br). Agradeo Vernica Cruz pela coleta dos dados e organizao das
tabelas.
Rev. Bras. Polt. Int. 48 (1): 24-59 [2005]
MARIA REGINA SOARES DE LIMA
2
1
O exerccio de meta poder por parte dos pases inuentes da periferia foi examinado por
Krasner (1985).
2
Ver, Hirst (2004) e Sennes (2001: 1-42) para argumentos semelhantes.
e capacidades relativamente limitadas, comparativamente s potncias,
mas com perl internacional assertivo valorizam as arenas multilaterais
e a ao coletiva entre pases similares de forma a exercer algum meta
de poder e inuenciar nos resultados internacionais.
1
Nestes foros,
em especial naqueles em que o consenso necessrio para a deciso
ou que prevalece o princpio da igualdade da participao, geralmente
so interlocutores relevantes, em particular como mediadores entre os
grandes e os pequenos.
2
A segunda identidade, referida economia
global, a de grande mercado emergente, categoria cunhada pelo US
Trade Representative, que faz referncia aos grandes pases da periferia
que implementaram as reformas econmicas do conhecido receiturio
do Consenso de Washington: privatizao, liberalizao comercial,
desregulamentao da economia e reforma do Estado. ndia, Indonsia,
frica do Sul, Coria do Sul, Turquia, Polnia, Rssia, Argentina, Brasil
e Mxico foram denidas como pertencentes a esta categoria (Sennes,
2001: 64) Nesta identidade, credibilidade e estabilidade macroeconmica
so duas moedas de grande valor no mundo globalizado e as iniciativas
internacionais so pensadas como mecanismos para encapsular (lock
in) as reformas domsticas. A ao coletiva com paises semelhantes
geralmente subestimada, at porque prevalece a cooperao com os
pases desenvolvidos.
Nos anos 60 e 70 pases como a ndia, o Brasil e o Mxico
eram considerados system-affecting states, na medida em que tinham
presena internacional multifacetada, participavam de vrios foros de
negociao comercial e de segurana no Gatt e nas Naes Unidas e
eram reconhecidos como interlocutores vlidos. Comum entre eles, a
articulao de suas polticas externas em torno de dois objetivos centrais:
desenvolvimento econmico e autonomia poltica (Sennes, 2001: 44).
A frica do Sul no estava includa neste grupo uma vez que, at a
dcada de 1990, o sistema de apartheid praticamente excluiu aquele pas
da coalizo terceiro-mundista. Atualmente, porm, todos os quatro so
identicados como mercados emergentes. Isto estaria indicando que o
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primeiro conceito no tem mais referente emprico e, portanto, perdeu
relevncia analtica? Do meu ponto de vista, a resposta no; ambos
continuam a ter referente e relevncia.
Porm, h que se levar em conta que no contexto de hegemonia dos
mercados, crise dos modelos de desenvolvimento da periferia e m da
rivalidade Leste-Oeste, no apenas as negociaes Norte-Sul, palco do
protagonismo poltico da coalizo terceiro-mundista, e a cooperao Sul-
Sul, espao de armao da identidade daquela coalizo, se modicaram
profundamente, como alguns dos pases que integraram no passado a
categoria dos system-affecting countries, hoje, se acomodaram na condio
de mercados emergentes. Outros, porm, esto buscando compatibilizar
estes dois pers internacionais. Meu principal objetivo neste trabalho
demonstrar que o Brasil busca conciliar estas duas identidades, mesmo
em um contexto de graves restries sistmicas, econmicas e polticas.
Meu secundo objetivo sugerir que a viabilidade da cooperao IBSA
depende exatamente da compatibilidade, tensionada verdade,
destes dois pers internacionais. Em certo sentido, uma das estratgias
discursivas dos pases hegemnicos postular estes dois papis como
contraditrios, no caso dos pases perifricos. como se observssemos
uma volta ao sculo passado, aos anos 20, mais especicamente, quando
as potncias faziam a distino na estrutura decisria da Liga das Naes
entre as potncias com interesses gerais e os pases com interesses
particulares. Apenas aos primeiros estava reservado protagonismo
poltico nas arenas globais.
As bases regionais e institucionais da poltica externa brasileira
Conhecer a insero geopoltica do Brasil crucial para se entender
a denio de seus interesses nacionais, entendidos os ltimos como
as orientaes substantivas das polticas internacionais do pas, bem
como a viso da elite pertencente comunidade de poltica externa.
3

Um dos principais vetores da insero internacional do pas tem sido
3
Para o conceito de comunidades de poltica externa, ver o trabalho de Amaury de Souza (2002).
A categoria inclui os membros do Executivo, Congresso e Judicirio, lideranas empresariais,
sindicais e de movimentos sociais, representantes de organizaes no-governamentais, jornalistas
e acadmicos.
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4
Fonte: FMI 2003.
sua localizao no Hemisfrio Ocidental, historicamente uma rea da
projeo de poder e inuncia econmica e cultural dos Estados Unidos,
mas que, com exceo da Segunda Guerra Mundial, de escasso valor
estratgico na poltica externa daquele pas. Por outro lado, o Brasil tem
se deparado com um contexto geopoltico regional estvel, uma vez que
j no nal do sculo XIX e incio do XX, havia resolvido a seu favor
praticamente todos os conitos territoriais com seus vizinhos, a ponto de
se autodenominar um pas geopoliticamente satisfeito. Em certo sentido
e ao contrrio de seus vizinhos, o processo de construo do Estado
brasileiro foi realizado antes, pelo recurso negociao diplomtica do
que pela guerra. Finalmente, desde a segunda metade do sculo XX, o
Brasil ocupa uma posio econmica dominante com relao aos demais
pases sul-americanos.
A tabela 1, a seguir, apresenta dados sobre o Produto Interno
Bruto dos pases sul-americanos, desde 1999. Ainda que se observe
uma tendncia de queda, em valores absolutos, do PIB de praticamente
todos os pases, a diferena do peso econmico do Brasil com relao
aos demais signicativa, no apenas no ordenamento regional, mas
tambm mundial. Na regio latino-americana, o Brasil ultrapassado
apenas pelo Mxico.
Tabela 1
PIB da Amrica do Sul (1999-2004, em US$ bilhes)
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Esta situao peculiar de situar-se no quintal da rea de inuncia
norte-americana e, simultaneamente, constituir-se na potncia econmica
regional em um contexto geopoltico estvel, gerou um sentimento
peculiar entre as elites brasileiras. As denies de ameaas externas e
as percepes de risco so basicamente derivadas de vulnerabilidades
econmicas e no de segurana. Sendo as principais vulnerabilidades,
na viso das elites, de natureza econmica, a poltica externa sempre teve
um forte componente desenvolvimentista. Na verdade, esta ltima tem
sido considerada como um dos principais instrumentos para propsitos
de desenvolvimento.
A industrializao brasileira ocorreu de fato a partir da segunda
metade do sculo XX, e constituiu um dos casos mais bem sucedidos,
entre os pases em desenvolvimento, do modelo de industrializao por
substituio de importaes, cuja inspirao intelectual foi a teoria de
desenvolvimento da Cepal e cujas principais caractersticas eram forte
induo estatal, relativa discriminao com relao s importaes e
participao do investimento estrangeiro nos diversos setores industriais.
Nos anos 60 e 70, adicionou-se um componente exportador a esta
estratgia de desenvolvimento. A poltica externa foi um instrumento
importante deste modelo, no apenas demandado tratamento diferencial
no mbito do regime de comrcio e da constituio de um Sistema de
Preferncias Generalizado nos pases desenvolvidos, bem como abrindo
novos mercados e oportunidades de cooperao econmica nos pases
do Sul.
Padres de desenvolvimento criam novas idias, interesses e
instituies e uma vez iniciado um deles muito difcil mudar as
instituies e os interesses. Algumas vezes, as condies internacionais
que induziram uma determinada trajetria podem se modicar sem
que se modiquem as instituies, interesses e idias vinculados
trajetria prvia. Padres de desenvolvimento so trajetria dependente.
No caso brasileiro, esta constatao no poderia ser mais verdadeira.
Exatamente por ter sido um caso de sucesso na criao de um parque
industrial complexo, a mudana de trajetria s vai ocorrer nos anos 90,
diante de graves restries econmicas e polticas sistmicas e da crise
scal do Estado. Mas assim mesmo, o processo de ajuste estrutural e
reforma econmica foi mais incremental, comparando-se com os casos
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da Argentina e Mxico, na Amrica Latina. Ainda que o Ministrio de
Relaes Exteriores no tenha sido uma das instituies criadas pelo
padro de desenvolvimento orientado para dentro, esta agncia foi crucial
na sustentao e consolidao externa daquele modelo. Duas implicaes
da decorrem: por um lado, a legitimidade domstica desta agncia na
sua qualidade de um dos instrumentos do projeto de desenvolvimento
do pas, por outro, o legado desenvolvimentista presente na memria
institucional do MRE, que permaneceu mesmo depois da crise e trmino
daquele modelo.
No plano das instituies polticas, o pas uma repblica
presidencialista federativa. A combinao de um sistema de governo
presidencialista, sistema multipartidrio e de representao proporcional,
gerou o que os analistas polticos denominam um presidencialismo de
coalizo (Santos, 2003). Ainda que a Constituio brasileira assegure
ao Executivo amplos poderes de decreto, esta combinao de fatores
gera a necessidade da formao de coalizes de governo, tal como no
sistema parlamentar. Esta prtica tem contribudo para a estabilidade
democrtica, permitindo que ocorra rotatividade entre as principais
foras polticas do pas, inclusive a eleio de um presidente oriundo
de um partido de esquerda, mas torna muito alto o custo de processos
de mudana legislativa, que aumentam ainda mais, quanto mais ampla
e heterognea for a coalizo de governo. Tanto o governo Fernando
Henrique Cardoso, quanto o de Lus Incio Lula da Silva podem ser
assim caracterizados, mas o primeiro enfrentou menores problemas para
obter apoio legislativo s suas propostas de polticas pblicas do que o
atual presidente.
Duas polticas governamentais tm sido mais insuladas do jogo
legislativo: a poltica econmica e a poltica externa, mas por razes
diferentes. Tanto no governo Cardoso, quanto no governo Lula, a poltica
macroeconmica contou com a clara delegao do presidente e de seus
mandatrios, que geralmente ocupam uma oposio de poder indiscutvel
na estrutura burocrtica do governo. As medidas econmicas objeto de
legislao especca so iniciadas pelo Executivo, que utiliza para sua
aprovao seus amplos poderes de decreto. O insulamento burocrtico
da poltica externa tem outras causas. Ainda que esta no tenha o poder
prprio e a autonomia, gozados pela poltica econmica, a poltica
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externa tem contado com a delegao das elites polticas em geral e
do Congresso em particular, legitimidade atestada pela estabilidade do
princpio constitucional da competncia do Executivo na conduo da
poltica externa (Castro Neves, 2003). Esta delegao fruto da percepo
entre as foras polticas e sociais de que a poltica externa tem sido um
instrumento de desenvolvimento importante, ou pelo menos assim o foi
no perodo do modelo de substituio de importaes. Neste sentido, a
mudana do modelo de insero internacional com a abertura econmica
e as modicaes decorrentes na poltica externa, em especial a adeso
do Brasil aos novos regimes econmicos internacionais, de propriedade
intelectual, servios e outras sistemas normativos internacionais, tendem a
erodir esta delegao prvia, na medida em que a internalizao de novas
normas e disciplinas internacionais inevitavelmente gera a politizao
interna da poltica externa.
Um outro fator que assegura grande autonomia decisria ao MRE
o desinteresse relativo da opinio pblica em geral pelas questes de
poltica externa. Um indicador deste desinteresse a escassa disputa
entre as foras partidrias com relao ao posto de Ministro das Relaes
Exteriores, conrmando o dito popular que poltica externa no d votos
(das dez nomeaes para a chea do MRE feitas entre 1985 e 2003,
apenas trs foram para polticos com liao partidria).
4
Os jornais
brasileiros, com pouqussimas excees, dedicam um espao pequeno
poltica externa. Mesmo questes relevantes da agenda externa, como a
postulao brasileira a um assento permanente nas Naes Unidas ou o
envio recente de tropas brasileiras para uma misso de paz no Haiti, no
mobilizam a opinio pblica nem provocam os debates que normalmente
ocorrem, por exemplo, no vizinho argentino.
Estas caractersticas institucionais da poltica externa, conjugadas
com a natureza prossional da burocracia diplomtica, que a aproxima
do modelo do civil service clssico, tm garantido bastante autonomia
na formulao da poltica externa e uma relativa continuidade das
orientaes da mesma. Este insulamento, porm, tende a ser disfuncional
na medida em que a agenda externa se modique com a introduo
de novos temas e novos atores e a prpria internalizao dos acordos
4
Ver Cesar (2002), citada em Amorim (2003).
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internacionais politizem a poltica externa. Estas transformaes podem
modicar este quadro de delegao/abdicao, que caracteriza sua base
poltico-institucional domstica. De modo geral, na viso da comunidade
de poltica externa a avaliao da poltica exterior bastante positiva.
Contudo, aparece uma crtica velada ao insulamento diplomtico no
sentido de que o MRE no daria ao Congresso e s foras polticas e
sociais a ateno necessria na formulao da poltica exterior (Souza
2002: 86-93). Este dado um indicador de que a mudana de natureza
da poltica exterior, em funo de sua maior politizao, possa induzir
modernizao dos arranjos institucionais existentes, de modo a levar
em conta os novos atores e interesses domsticos com orientao
internacional.
No plano mais geral da agenda externa tradicional h um amplo
consenso entre os operadores diplomticos e as elites em geral na crena
de que o pas est destinado a ter um papel signicativo na cena nacional
e a expectativa do reconhecimento desta condio pelas grandes potncias,
em funo de suas dimenses continentais, de suas riquezas naturais e da
liderana natural entre os vizinhos (Souza, 2002: 19-21). A aspirao
pelo reconhecimento internacional foi perseguida por via de uma presena
ativa nos fruns multilaterais desde a segunda metade do sculo XIX,
quando surgiram os primeiros esforos de coordenao multilateral e,
posteriormente, na constituio das Ligas das Naes, em que o Brasil
empenhou-se em conseguir obter um assento permanente na organizao
(Garcia, 2000). Como ocorreu naquele momento e nos anos seguintes,
o Brasil apresentou-se como mediador entre as grandes potncias e as
demais, posicionando-se na defesa dos direitos das potncias menores
e, simultaneamente, aspirando conquistar o status equivalente ao das
grandes potncias.
O m do regime militar em 1985 e posteriormente o m da Guerra
Fria reacenderam nas elites brasileiras a aspirao de um papel inuente
na congurao da nova ordem no bojo do movimento de reforma das
instituies internacionais. Em uma pesquisa de elites, realizada em 2001,
a aspirao de transformar o Brasil em um ator relevante na poltica
internacional absolutamente consensual (Souza 2002: 3). O que estes
e outros estudos sobre a opinio das elites revelam que esta aspirao
constitutiva da prpria identidade nacional, j que a percepo que as
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elites tm da identidade nacional constitui o substrato conceitual de sua
projeo externa, pautada principalmente no desejo de exercer um papel
protagnico. Um territrio de propores continentais, com dez vizinhos
contguos, grande populao, uma economia diversicada e notvel
uniformidade cultural e lingstica so os diferenciais que conformam
este sentimento de identidade, bem como essa expectativa de liderana
(Souza, 2002: 19; Lafer, 2001).
O consenso entre elites e a estabilidade desta expectativa de
participao e liderana no impediram que o pas seguisse modelos
diferenciados de poltica externa que podem ser vistos como meios
distintos para se obter o mesmo m. De forma simplicada, poderiam ser
identicadas duas estratgias internacionais seguidas pelo pas a partir de
meados do sculo XX: a de bandwagoning expressa na relao especial
com os EUA e a de equilbrio.
Os momentos em que a aliana especial guiou os passos da
diplomacia foram vrios, os mais signicativos mencionados a seguir.
No governo Vargas, a aliana poltica com os EUA durante a Segunda
Guerra Mundial redundou na implantao da indstria siderrgica no
pas e no reequipamento militar (1939-1942) (Moura, 1980). Durante
a Guerra Fria, os militares e as elites conservadoras civis tinham naquele
pas um aliado importante para seus projetos de poder redundando no
golpe militar de 1964. Mais recentemente, na fase de reestruturao
do modelo de substituio das importaes, o alinhamento aos EUA
funcionou como um avalista das mudanas econmicas iniciadas no
governo Collor de Mello com a abertura comercial no incio dos anos
90. Uma caracterstica da aliana especial com os EUA foi seu sentido
instrumental, como meio de concretizao dos projetos domsticos
das elites brasileiras e como instrumento equilibrador das rivalidades
regionais, em particular com a Argentina.
O modelo do equilbrio se caracteriza pela busca de alianas
regionais e extra-regionais como mecanismos equilibradores de poder. A
diversicao da dependncia marcou diversos momentos da poltica
externa no ps-Segunda Guerra. Nos anos 30, a poltica de barganhas do
governo Vargas (1935-1937) expressou a idia de buscar na Europa, uma
parceria econmica e tecnolgica alternativa (Moura, 1980). Algumas
dcadas depois, a opo europia foi posta em prtica pelo governo
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militar do general Geisel na parceria com a ento Alemanha Federal, para
a aquisio do ciclo completo do combustvel nuclear. Finalmente, em
dois momentos da histria recente, o modelo da autonomia/equilbrio
guiou os passos da poltica externa, na poltica externa independente
(1961-1964) e no pragmatismo responsvel (1970-1975). Uma das
vertentes fortes do modelo autonomista foi o exerccio de liderana
nas questes Norte-Sul tais como debatidas em arenas como o Gatt e
a Unctad. A vertente de capacitao militar e em tecnologias sensveis
esteve presente apenas nos governos militares, culminando com a recusa
brasileira em assinar o Tratado de No-Proliferao Nuclear em 1968 e
a assinatura do Acordo Nuclear com a Alemanha em 1975.
Naturalmente que as mudanas sistmicas que culminam na dcada
de 1990, com a consolidao da globalizao produtiva e nanceira
e a congurao de uma ordem unipolar, por um lado e o processo
de redemocratizao com a posse de um governo civil em 1985 e a
promulgao de uma nova constituio em 1988, por outro contriburam
para solapar as bases econmicas e polticas dos modelos prvios de
poltica externa. Entre os fatores que se modicaram dois devem ser
mencionados. Por um lado, observou-se a adeso brasileira aos regimes
de direitos humanos e de controle de tecnologia sensvel dos quais o pas
estivera afastado durante todo o regime militar. Por outro, o regionalismo
e, em especial, as relaes com a Argentina, a partir da criao do Mercosul
em 1991, assumiram uma salincia e um signicado totalmente distinto
do padro de afastamento/hostilidade que historicamente caracterizaram
aquelas relaes.
Curioso, porm, que apesar de todas estas mudanas domsticas
e internacionais tenha se mantido a aspirao das elites com relao
ao papel protagnico do pas, conforme demonstrado nas pesquisas
sobre as opinies da comunidade brasileira de poltica externa. Mas
tal como no passado, as elites se dividem quando se trata de escolher
estratgias concretas de insero internacional. Neste particular, dois
modelos ressaltam nas preferncias das elites, congurando-se duas
alternativas de poltica externa, na atualidade. A primeira delas poderia
ser denominada de busca da credibilidade, na medida em que o foco
de fora para dentro. A globalizao considerada o principal parmetro
para a ao externa e seus benefcios s podem ser alcanados pelas
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reformas internas que expandam a economia de mercado e promovam a
concorrncia internacional. Tal estratgia parte da constatao de que o
pas no possui excedentes de poder e, portanto, s o fortalecimento dos
mecanismos multilaterais pode refrear condutas unilaterais no cenrio
internacional. Na estratgia da credibilidade, a autonomia nacional
deriva da capacidade de cooperar para a criao de normas e instituies
internacionais (Souza, 2002: 22). Nesta percepo, o pas deve ajustar seus
compromissos internacionais s suas capacidade reais. A restaurao da
conabilidade e da credibilidade internacionais est associada vinculao
da poltica externa poltica econmica interna.
A estratgia oposta pode ser denominada de autonomista e combina
o objetivo de projeo internacional com a permanncia do maior grau
de exibilidade e liberdade da poltica externa. Crtica da avaliao
positiva dos frutos da liberalizao comercial e dos resultados bencos
da adeso aos regimes internacionais, esta viso preconiza uma poltica
ativa de desenvolvimento e a necessidade de se articular um projeto
nacional voltado para a superao dos desequilbrios internos em
primeiro lugar. A insero ativa deve ser buscada na composio com
pases que tenham interesses semelhantes e se disponham a resistir s
imposies das potncias dominantes. A viso autonomista critica a tese
da insucincia de poder defendida pela estratgia da credibilidade, e a
postura defensiva da decorrente. Uma preocupao entre os defensores
de uma estratgia autonomista que o Brasil no dispe de elementos
de dissuaso militar, nem poder de veto no Conselho de Segurana
da ONU que possam respaldar negociaes comerciais com parceiros
mais poderosos. Como a dimenso soberanista marcante nesta viso,
prevalece certa relutncia em aceitar arranjos multilaterais que impliquem
delegao de autoridade a instncias supranacionais (Souza, 2002: 23-25).
Estas duas estratgias de insero internacional do Brasil, segundo
as preferncias da comunidade de poltica externa, guardam alguma
semelhana com as orientaes da poltica externa no perodo ps-Guerra
Fria. Na prtica, a gesto externa do governo Fernando Henrique Cardoso
estaria mais prxima da estratgia de credibilidade e a de Lus Incio
Lula da Silva da de autonomia. Contudo, no plano da diplomacia
econmica multilateral, as orientaes destes dois governos no so muito
diferentes: a revitalizao e ampliao do Mercosul; a intensicao da
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cooperao com a Amrica do Sul e com os pases africanos; relaes
maduras com os Estados Unidos; importncia das relaes bilaterais com
potncias regionais como China, ndia, Rssia e frica do Sul; ampliao
do nmero de membros permanentes no Conselho das Naes Unidas;
participao nos principais exerccios multilaterais em curso Rodada
de Doha da Organizao Mundial do Comrcio, negociao da Alca e
entre Mercosul e Unio Europia , assim como na conformao das
novas regras que iro reger as relaes econmicas com vistas defesa
dos interesses dos pases em desenvolvimento. Essa relativa estabilidade
da agenda diplomtica reete tanto o peso da geograa nas relaes
internacionais dos pases, quanto o efeito inercial da participao em
longos processos de negociao econmica multilateral.
A principal diferena entre os dois governos de perspectiva, da viso
da ordem internacional de cada um deles. Ao buscar consolidar relaes
com a corrente principal da economia global Estados Unidos, Europa
e Japo , repudiando assim as orientaes terceiro-mundistas, um dos
eixos do modelo autonomista pretrito, o governo Fernando Henrique
Cardoso enfatizava uma determinada perspectiva da ordem mundial,
representao esta, prxima ao que alguns analistas denominam o sistema
geoeconmico de Clinton. Isto , uma ordem em que a globalizao a
tendncia dominante, com o predomnio indiscutvel dos Estados Unidos,
com base na sua superioridade militar, econmica e tecnolgica.
Tal como articulado no modelo da credibilidade, a restaurao da
conabilidade internacional est associada tanto adeso aos regimes
internacionais dos quais o pas esteve afastado durante o regime militar,
quanto adeso ao compromisso com a estabilizao macroeconmica
e a manuteno da governabilidade, de acordo com o lxico das agncias
nanceiras e do mercado internacional. Tanto assim que a ortodoxia no
plano macroeconmico foi acompanhada de uma poltica externa cujo
principal vetor foi a participao ativa nos mbitos multilaterais.
O entendimento da ordem internacional que transparece nos
pronunciamentos e iniciativas do governo Lula distinto. Ainda
que reconhecendo o predomnio militar dos EUA, a avaliao da
ordem econmica mais matizada, em funo da criao do euro que
enfraqueceu o poder do dlar e, conseqentemente, fortaleceu a Unio
Europia. Em um mundo menos homogneo e mais competitivo, haveria
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espao para um movimento contra-hegemnico cujos eixos estariam na
Europa ampliada, com a incluso da Rssia e na sia, onde potncias
como China e ndia podem vir a representar um contraponto aos EUA
na regio.
Nessa percepo, a unipolaridade no consegue se legitimar, pois
a tentao imperial permanente o que, simultaneamente, estimula o
investimento das demais potncias em um esforo contra-hegemnico.
Em um contexto mundial com vetores multipolares, o exerccio
multilateral, em particular nos fruns polticos, torna-se crucial para
atenuar a primazia norte-americana e conter seus impulsos unilaterais, que
se tornariam inevitveis em uma ordem internacional sem competidores
ou opositores.
Ainda que seja cedo para uma avaliao da poltica externa do
governo de Lula, sua caracterstica distintiva com respeito ao anterior
combinar uma poltica macroeconmica ortodoxa, em tudo semelhante
de seu antecessor, e uma poltica externa heterodoxa muito prxima da
estratgia autonomista articulada pela comunidade de poltica externa,
como vimos anteriormente. Dada as injunes internacionais que o
governo Lula experimenta, sua poltica externa parece constituir um
dos domnios escolhidos para a rearmao de seu compromisso com
a mudana e com uma agenda social-democrata. No plano das aes
diplomticas, ressalta-se o forte componente de uma tpica poltica de
equilbrio em relao potncia global com base em alianas com outras
potncias mdias, dentro e fora do espao regional sul-americano, como
o caso, por exemplo, da iniciativa IBSA.
De um ponto de vista analtico, a estratgia da credibilidade tem
mais pontos de contato com a identidade de um mercado emergente,
em oposio a da autonomia que se aproxima mais de uma de system-
affecting state. No governo Cardoso, as aes de poltica externa foram
subsidirias prioridade conferida manuteno da estabilidade e da
credibilidade. No governo Lula, ao contrrio, a poltica externa parece
ter se desvinculado da ortodoxia macroeconmica em curso. O legado
desenvolvimentista, conservado por algumas burocracias do Estado
brasileiro, recuperou espao na poltica externa deste governo. Mas ao
contrrio da estratgia autonomista do regime militar, a identidade de
um pas system-affecting e a estratgia de equilbrio, incluem, no contexto
MARIA REGINA SOARES DE LIMA
14
democrtico atual, um forte vis de cooperao regional e a renncia
dissuaso militar nuclear, dois ganhos obtidos com a promulgao da
Constituio de 1988.
O Brasil e a regulao multilateral da segurana e do comrcio
internacionais
Uma ativa presena e participao em arenas multilaterais tm sido
uma constante na poltica externa brasileira desde o nal do sculo XIX.
Como o nico pas da Amrica do Sul a participar da Primeira Guerra
Mundial, na qualidade de pas beligerante, o Brasil garantiu presena na
Conferncia de Paz em 1919. Data desta poca, as primeiras iniciativas
brasileiras para a reforma do ainda incipiente regime de segurana
coletiva representado pela criao da Liga das Naes. Naquela ocasio,
o Brasil apresentou-se como mediador entre as grandes potncias e as
demais, posicionando-se na defesa dos direitos das potncias menores
e, simultaneamente, aspirando conquistar o status equivalente ao das
grandes potncias (Garcia, 2000; e Mello e Silva, 1998).
O Brasil tambm esteve presente nas principais conferncias que
instituram a estrutura de governana da ordem ps-1945. Foi membro
fundador das Naes Unidas, um dos 23 pais fundadores do Gatt e
um dos 56 pases representados nas negociaes da ITO (Organizao de
Comrcio Internacional) em Havana (Abreu, 1999). De modo geral, a
participao de pases como a ndia e o Brasil nas instituies de regulao da
ordem ps-45 foi pautada pelos objetivos de desenvolvimento econmico
e autonomia poltica. Nos anos 60 e 70, o ativismo poltico no mbito
da coalizo do Terceiro Mundo concentrou-se, para o Brasil, nas questes
econmicas, em particular na Unctad e no Gatt, e para a ndia nas de
natureza poltica a partir do Movimento dos No-Alinhados (Sennes,
2001). Da perspectiva da diplomacia brasileira, apenas nas questes
Norte-Sul haveria espao para a inveno diplomtica e coordenao da
ao poltica da coalizo desenvolvimentista, ao contrrio das de Leste-
Oeste em que o trabalho diplomtico se resumiria reao a crises que
no criamos (Fonseca Jr., 2000: 308).
O foro poltico das Naes Unidas tambm foi um espao para
demandas de reforma, observando-se uma convergncia entre os dois
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pases em torno do tema da democratizao do processo decisrio.
Na viso brasileira, as Naes Unidas no deveriam ater-se apenas s
questes de paz e de segurana, mas ampliar seus horizontes de modo a
incluir o bem estar e o progresso da comunidade das naes (Sardenberg,
2000). Nos anos 60, a convergncia Brasil e ndia foi mxima por
ocasio das discusses, no Comit de Desarmamento, quando das
negociaes do Tratado de No-Proliferao (TNP). Ambos pases
apoiavam as medidas de desarmamento, mas se recusaram a assinar
o tratado e as razes apresentadas foram bastante semelhantes. Para o
Brasil, o TNP congurava-se na expresso mxima do congelamento
do poder mundial, enquanto para a ndia era um instrumento de no-
proliferao da cincia e tecnologia. Contudo, o ponto de vista indiano
tendia a enfatizar os aspectos relacionados segurana e o brasileiro s
questes econmicas e tecnolgicas. (Lima, 1986: 77-90).
Entre os membros no-permanentes, Brasil e ndia foram os pases
que ocuparam por mais tempo, uma vaga no Conselho de Segurana, 14
anos no consecutivos para o Brasil e 12 para a ndia, no perodo entre
1945 e 1996. (Sennes, 2001: 96). Contudo, o Brasil esteve ausente do
Conselho por vinte anos, entre 1968 e 1988. A primeira data coincidiu
com a recusa brasileira em aderir ao TNP e a segunda marcou o retorno
pleno da democracia no pas. Desta forma, a coincidncia fortuita entre
o m da Guerra Fria e o m do regime militar brasileiro relanaram um
novo ciclo da participao brasileira nas discusses sobre a reforma de um
dos principais pilares do sistema de segurana coletiva da ordem de 45.
As preocupaes brasileiras com relao agenda da reforma
concentram-se em torno de trs grandes eixos que, de resto, reetem
posturas tradicionais brasileiras: o reforo dos princpios multilaterais, em
particular nos casos de autorizao do uso dos instrumentos coercitivos,
previstos no captulo VII da Carta das Naes Unidas; solues inovadoras
que possam restabelecer a fronteira conceitual e operacional entre os
mecanismos de manuteno da paz e os de peace enforcing; e reforma da
estrutura decisria do Conselho de modo a dot-lo de representatividade
e legitimidade na nova ordem ps-Guerra Fria. (Amorim, 1999; Herz,
1999; Sardenberg, 2000).
A nfase no multilateralismo espelha a prpria identidade
internacional do pas, que v na mediao entre os fortes e fracos
MARIA REGINA SOARES DE LIMA
16
sua principal contribuio para a estabilidade internacional e o
reconhecimento de sua projeo internacional no pelo recurso
fora, mas pela diplomacia parlamentar. (Lafer, 2001). Para o Brasil, o
fortalecimento do arcabouo jurdico-parlamentar do sistema da ONU
se tornou ainda mais necessrio na nova ordem unipolar que emergiu
com o desaparecimento da Unio Sovitica. Um enfraquecimento do
Conselho de Segurana seja por paralisia decisria, como no perodo da
Guerra Fria, seja por car a servio das aes unilaterais dos EUA seria
desastroso para o Brasil. Nas palavras do embaixador Celso Amorim, a
proteo da credibilidade do Conselho de Segurana pode ser vista como
um verdadeiro objetivo nacional. (Amorim, 1999: 93).
A distino conceitual entre as operaes de paz e as de peace
enforcement das aes coercitivas sob o captulo VII remete a trs pilares
bsicos da poltica externa: a defesa do princpio da no-interveno,
da norma da soluo pacca das controvrsias e das razes econmicas
das questes de segurana. A preocupao brasileira centra-se na
multiplicao dos regimes de sanes e na necessidade de regul-los
de forma a adicionar noo de diplomacia preventiva medidas
de cooperao internacional para o desenvolvimento, alm das aes
mediadoras usuais, no coercitivas.
Finalmente, a reforma da estrutura decisria do Conselho est
referida tese da democratizao do processo decisrio, tambm cara
comunidade de poltica externa. A candidatura brasileira a um assento
permanente no Conselho de Segurana foi anunciada ocialmente pelo
ento chanceler Celso Amorim em 1994, no mbito do lanamento do
projeto de reforma do Conselho naquele mesmo ano. A ampliao do
Conselho justicada pela necessidade de adequar o organismo s novas
realidades do mundo ps-Guerra Fria e dever ser guiada por critrios que
impliquem em um aumento da representatividade e da equidade do rgo
com vistas a ampliar sua legitimidade e eccia. (Mello e Silva, 1998).
Para o Brasil, a legitimidade do Conselho depende da ampliao de sua
representatividade poltica, de forma a adequar a estrutura decisria do
rgo s realidades polticas do atual sistema internacional.
frica do Sul, ndia e Brasil reivindicam a posio de membros
permanentes com base no princpio de representatividade geogrca.
Mxico e Argentina tm posies distintas, j que defendem a ampliao
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do nmero de membros no permanentes. Desde ento, dada a quase
impossibilidade de se articular uma posio regional comum, o tema
foi abordado em contatos bilaterais, fora da Amrica Latina, com pases
que tambm j manifestaram simpatia ou interesse nesta ampliao
tais como Frana, Alemanha, China, ndia e frica do Sul. Mais
recentemente, o governo Lula incluiu este tema entre as prioridades de
sua agenda de poltica externa. Desta feita, o tema foi abordado tambm
em conversaes com pases sul-americanos, no bojo da nfase que este
governo conferiu s relaes com a regio sul-americana. A iniciativa IBSA
tem na questo da reforma do Conselho um de seus pontos programticos.
Mas dada a sensibilidade que o tema provoca nas relaes com a
Argentina, coloca-se um conito potencial entre a postulao brasileira e
o aprofundamento das relaes do Brasil com os pases sul-americanos.
A centralidade desta questo na agenda externa do governo Lula
e o aprofundamento do comportamento crescentemente unilateral
do governo Bush, na implementao da guerra ao terror no ps 11
de Setembro, provocaram uma atenuao de algumas reservas prvias
brasileiras com relao a um compromisso mais profundo com as
atividades de manuteno da paz do sistema ONU. Ainda que, ao longo
dos anos, o pas tenha contribudo em diversas misses desta natureza,
comparando-se com a Argentina, sua participao em termos do tamanho
do contingente enviado e da localizao geogrca da misso foi sempre
menor e geralmente focalizada em regies com prvios vnculos polticos
e culturais, como por exemplo, os pases africanos de lngua portuguesa,
o Timor Leste, de colonizao portuguesa, e pases latino-americanos.
O comando brasileiro de uma fora de paz de cerca de mil e duzentos
soldados no Haiti, a partir de junho de 2004, no apenas demonstra
uma nova postulao com respeito ao exerccio de um papel mais
intervencionista em face de situaes de conito interno e/ou guerra civil,
que possam reverberar em seu permetro de segurana, como se d em
um pas do Caribe, regio com fracos vnculos com o Brasil. Nos anos
90, por exemplo, o Brasil absteve-se de apoiar, no mbito do Conselho
de Segurana, o envio de uma misso multinacional quele pas, posio
acompanhada pela Repblica Popular da China.
Ao contrrio das questes de paz e segurana em que o Brasil no
teve uma participao continuada na ordem de 1945 e praticamente s
MARIA REGINA SOARES DE LIMA
18
no ps-Guerra Fria assumiria uma postura protagnica, nas negociaes
da reforma do regime de comrcio e de desenvolvimento a participao
brasileira tem sido constante e ativa desde sua implantao em meados
do sculo XX. Juntamente com pases como a ndia e o Mxico, o Brasil
teve papel destacado na coordenao da coalizo terceiro-mundista,
tendo liderado o G-77 nos anos 60. As questes de interesse destes pases
diziam respeito basicamente constituio de um sistema de comrcio e
desenvolvimento que, levando em conta os interesses especcos daquele
conjunto de economias, institusse mecanismos especiais para fazer
face situao de desigualdade entre os pases no sistema de comrcio
global. As reformas eram defendidas em nome da observncia de um
princpio de justia distributiva, princpio este que um sistema liberal
seria impermevel: desiguais no podem ser tratados como iguais. Em
certo sentido, o custo da liderana da coalizo dos fracos era suportado,
quase que exclusivamente, pelos grandes pases em desenvolvimento
que haviam adotado estratgias de crescimento para dentro. Da mesma
forma, as pequenas economias exportadoras do sudeste asitico, os NICs
dos anos 70, eram os caronas deste esforo de liderana dos pases em
desenvolvimento, uma vez que foram amplamente beneciados por
alguns dos mecanismos introduzidos no regime de comrcio, como o
SGP, por exemplo. (Lima, 1986).
Entre as dcadas de 1960 e o incio da de 1980, no sendo ainda um
demandeur no regime de comrcio, a participao brasileira centrava-se
na defesa de certos princpios e praticamente no negociava questes
especcas:
preferncia por um regime de comrcio baseado nos princpios
de cooperao e desenvolvimento (Unctad) em oposio aos
princpios de mercados livres (Gatt);
forte apoio ao fortalecimento de normas comerciais tais como
a de no-discriminao e a de nao mais-favorecida, que
garantissem menor arbitrariedade e impedissem comportamentos
unilaterais e medidas protecionistas da parte dos pases
desenvolvidos;
forte apoio implantao de normas diferenciadas favorecendo os
pases em desenvolvimento, tais como a de tratamento especial
e diferenciado e de no-reciprocidade;
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alinhamento poltico com o G 77 em outras arenas
multilaterais.
5
A partir dos anos 80, a postura brasileira foi de limitao de danos,
isto , retardar ou mesmo impedir a instituio de normas e procedimentos
que: (a) diferenciassem os pases em desenvolvimento; (b) enfraquecessem
as normas multilaterais; e (c) ampliassem as matrias e questes
substantivas sujeitas disciplina normativa do regime de comrcio. Desta
forma, na Rodada de Tquio um dos principais objetivos brasileiros foi
impedir a introduo de medidas de graduao reservadas aos mais
desenvolvidos entre os pases em desenvolvimento. Outro objetivo
negociador prioritrio foi fortalecer o sistema multilateral, em especial
a norma da Nao Mais Favorecida (MFN) no caso da instituio dos
diversos Cdigos No-Tarifrios (NTB), alguns de grande interesse para
o Brasil como os de Anti-Dumping; Subsdios e Medidas Compensatrias;
e Salvaguardas. (Lima, 1986).
Entre o nal da Rodada de Tquio e o incio da Rodada Uruguai, o
Brasil e a ndia vo cooperar ativamente no G-10 face iniciativa norte-
americana de ampliar a agenda da Rodada com a introduo de novas
questes (propriedade intelectual, servios e investimentos) a serem objeto
de regulao internacional. A partir da Rodada do Uruguai, vo car claros
os limites negociadores de uma estratgia de limitao de danos calcada no
duplo objetivo de impedir a dissoluo do regime de comrcio multilateral
e fortalecer as normas multilaterais que dicultem comportamentos
unilaterais e, simultaneamente, evitar o isolamento poltico, no interior
da coalizo dos fracos que enfraqueceria a participao destes dois pases
em uma eventual cooperao com os pases desenvolvidos.
6
Na Rodada Uruguai, no apenas a agenda negociadora se torna
mais ampla e mais complexa, como se modica a prpria estrutura do
processo negociador. Levando-se em conta os interesses negociadores
brasileiros, as principais modicaes foram:
5
Uma discusso aprofundada destas caractersticas do regime comercial nas dcadas de 1960 a
1980 efetuada por SENNES, 2001, p. 157. Para uma anlise histrica da participao brasileira
no Gatt, ver ABREU, 1996).
6
Ver a discusso dos limites desta estratgia em SENNES, 2001: 130-173. De acordo com
ABREU, 1999, o Grupo dos 10 estava reduzido, de fato, a dois parceiros, ndia e Brasil.
MARIA REGINA SOARES DE LIMA
20
mudana na estrutura das negociaes, uma vez que estas ltimas
vo alm das medidas de fronteira clssicas (agenda negativa e
concesses mtuas tarifrias), implicando em compromissos ativos
de polticas governamentais com repercusses domsticas;
configurao de novas coalizes envolvendo pases em
desenvolvimento e pases desenvolvidos, como a formao do
Grupo de Cairns.
Crise do G-77 e diviso poltica entre os pases em desenvolvimento:
o G-10, liderado pela ndia, o Brasil e o Egito, bloqueando
a introduo de novas questes e disciplinas normativas e
concentrando-se na agenda tradicional do Gatt, versus o G-20,
com a participao de pases desenvolvidos e em desenvolvimento,
mais favorvel a aceitar o trade off entre a velha e a nova agenda.
(Sennes, 2001:174-214).
A partir de 1988, os pases em desenvolvimento vo exibilizar
suas posies negociadoras no contexto da crise de seus modelos de
desenvolvimento prvio. Esta pulverizao poltica do G-77 e o efeito
bandwagoning, que ento se observa representam o limite das antigas
posturas de princpio defendidas no passado. A partir de ento, as
coalizes tero que ter como solda no apenas princpios, mas tambm
interesses concretos.
Em certa medida, o G-20 que se forma na reunio de Cancun,
no Mxico, em 2003, representa um renascimento da coalizo
terceiro-mundista agora, porm, em torno dos interesses agrcolas dos
pases em desenvolvimento e na explicitao da hipocrisia da posio
negociadora dos pases desenvolvidos. Para o Brasil, a criao do G-20,
retomando a coordenao com a ndia, uma oportunidade de mais
uma vez desempenhar o papel de intermedirio indispensvel entre
os fracos e os fortes. Por outro lado, a novidade para o Brasil, na
negociao de Doha ser um demandeur na questo agrcola em funo
da alta competitividade das exportaes agrcolas brasileiras, alm
da manuteno de sua agenda negociadora tradicional, centrada no
acesso a mercados e fortalecimento das normas multilaterais. (Abreu,
1999). A formao do G-20 e a nova situao de demandeur na rea
agrcola representam o retorno brasileiro aos dois tabuleiros de atuao
diplomtica: o da cooperao Sul-Sul e o da negociao de concesses
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comerciais com os principais parceiros do Norte. Cabe mencionar que a
liberalizao do comrcio agrcola do mximo interesse brasileiro, em
vista da alta competitividade deste setor, o que no necessariamente o
caso dos demais participantes do G-20, mas esto todos unidos diante da
insatisfao com a estratgia da Unio Europia e dos Estados Unidos de
protelarem uma liberalizao radical de seus setores agrcolas e insistirem
na liberalizao de outros setores de seu interesse.
A dinmica da arquitetura negociadora das reformas de governana,
tanto das questes de paz e segurana, quanto das de comrcio e
desenvolvimento sugere que, na atualidade, pases como a frica do Sul,
o Brasil e a ndia enfrentam um dilema de difcil soluo. Ao contrrio
da ordem ps-45 quando a construo de um sistema multilateral foi
obra das potncias, leia-se os EUA, no ps-Guerra Fria a oferta de um
sistema multilateral de segurana e de comrcio parece depender mais
das iniciativas dos pases mais desenvolvidos, entre os em desenvolvimento.
Contudo os paises intermedirios no contam mais com a totalidade
do apoio da coalizo dos fracos em funo do efeito bandwagoning
acima mencionado. Por outro lado, os pases desenvolvidos parecem no
depender tanto do arcabouo multilateral, na medida em que dispem
de outros mecanismos, sejam bilaterais, minilaterais, regionais, e mesmo
unilaterais, para defender seus interesses nas questes de comrcio e de
segurana. Este no o caso dos trs mencionados, para os quais a opo
multilateral ainda superior s demais. Desta forma, a opo de sada
muito mais custosa para eles do que para os pases desenvolvidos. O
grande desao para frica do Sul, Brasil e ndia como exercer a opo
de voz, sem perder efetividade, e buscar trade offs melhores nas questes
de seus interesses sem provocar o enfraquecimento ou mesmo a destruio
dos regimes de comrcio e de segurana coletiva.
Diante deste dilema, a posio do atual governo parece ser de
manter a presena nos dois tabuleiros. O G-20 visto pela diplomacia
como uma coalizo pragmtica que expressa o reconhecimento de
que hoje o que ocorre nos grandes pases em desenvolvimento, como
China, ndia e Brasil, impacta cada vez mais no mundo industrial.
7

Dentro da comunidade de poltica externa, porm, estas questes no
7
Ver entrevista do Ministro das Relaes Exteriores: Celso Amorim: G-8 necessita del Sur si quiere
legitimar-se, Inter Press Service Agency, disponvel em: < http://ipsnoticias.net>.
MARIA REGINA SOARES DE LIMA
22
8
Ver: ABREU, Marcelo, Riscos da nova estratgia brasileira na OMC. O Estado de So Paulo, 1
de set./2004; e ABREU, Marcelo de Paiva. A raposa e o porco-espinho: negociaes comerciais no
devem perder de vista a grande estratgia do Brasil. O Estado de So Paulo, 29 de set/ 2003.
9
Ver, BATISTA, Paulo Nogueira Jr. Rquiem para o acordo Mercosul-Unio Europia?. Folha
de So Paulo, 17 de jun/04.
so consensuais. Para alguns, o Brasil deveria concentra-se na sua agenda
de demandeur do setor agrcola e nas questes da sua agenda tradicional
e evitar a repetio de prticas obstrucionistas do passado.
8
Por outro
lado, h consenso total com relao prioridade das negociaes no
mbito da OMC. Para alguns, nesta arena que o Brasil tem condies
de obter ganhos melhores do que em negociaes como a da Alca ou do
Mercosul-Unio Europia, por exemplo.
9

As questes de paz e segurana no provocam a mesma mobilizao
que as de comercio e o debate interno quase inexistente. Contudo,
entre os setores mais nacionalistas existe o temor que o custo do trade off,
envolvido na questo da candidatura brasileira ao Conselho de Segurana,
em termos de uma participao mais sistemtica e de envergadura nas
misses de paz, talvez seja muito alto. No apenas por violar o princpio
da soberania, mas por representar uma situao em que o pas estaria
antes colaborando com a agenda de segurana do governo Bush, do que
propriamente com a de segurana coletiva das Naes Unidas.
As bases domsticas para a ampliao da cooperao
econmica e poltica
De uma perspectiva histrica, a geografia e legados polticos
especcos dicultaram vnculos polticos e econmicos mais estreitos
entre os trs pases, apesar de semelhanas estruturais relevantes entre
eles. Os trs podem ser classicados como membros semiperifricos do
sistema econmico mundial; so poderosos regionais; ricos em recursos
naturais; nvel razovel de industrializao e populao multitnica. So
grandes democracias de massas com gravssimos problemas de incluso
social. No caso brasileiro, esta combinao perversa tem sido atenuada
pela profundidade da incluso eleitoral que tornou possvel que o pas,
apesar do conservadorismo de suas elites dirigentes, tenha elegido um
ex-metalrgico presidente da Repblica.
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A tabela 2 sugere algumas particularidades entre eles. Do ponto de
vista dos indicadores sociais, o Brasil apresenta um desempenho melhor que
os demais e um pas majoritariamente urbano. O dado desabonador a
extrema desigualdade que faz com que o pas exiba o maior valor do ndice
Gini, comparado aos demais. A ndia um pas majoritariamente rural,
com uma populao imensa e relativamente mais pobre que as demais; tanto
sua renda per capita, como os valores de seu ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH) so inferiores aos dos demais. Finalmente, a frica do Sul
estaria colocada entre os dois, no que diz respeito aos indicadores sociais,
mas com uma expectativa de vida bem mais baixa que a dos outros dois,
em funo do gravssimo problema de sade representado pela incidncia
da Aids no pas. Um dado alvissareiro a maior porcentagem de mulheres
em cargos polticos, reexo da ativa poltica de ao armativa levada a
cabo pelos governos ps-apartheid.
Tabela 2
Indicadores Econmicos, Sociais e Polticos Bsicos
Brasil-ndia-frica do Sul
Brasil ndia frica
do Sul
rea (km
2
) (milhes) 8,547 3,287 1,223
Populao Total (milhes), 2001 174,0 1.033,4 44,4
Taxa de crescimento anual populao (%), 1975-2001 1,8 2,0 2,1
Populao urbana (como % do total), 2001 81,7 27,9 57,6
PIB (US$ bilhes), 2001 502,5 477,3 113,3
PIB per capita (US$), 2001 2,915 462 2,620
PIB per capita (PPP US$), 2001 7,360 2,840 11,290
PIB per capita taxa de crescimento anual (%), 1990-2001 1,4 4,0 0,2
Exportaes de manufaturados (como % das exportaes de mercadorias), 2001 54 77 59
Servio da dvida total (como % das exportaes de bens e servios), 2001 28,6 12,6 6,8
Gastos pblicos em educao (como % do PIB), 1998-2000 4,7 4,1 5,5
Gastos pblicos em sade (como % do PIB), 2000 3,4 0,9 3,7
Gastos militares (como % do PIB), 2001 1,5 2,5 1,6
Expectativa de vida ao nascer (anos), 2000-2005 68,1 63,9 47,7
Taxa de mortalidade infantil (por 1.000 nascimentos), 2001 31 67 56
Taxa de alfabetizao de adultos (% 15 anos e acima), 2001 87,3 58,0 85,6
ndice de desenvolvimento humano (HDI) valor, 2001 0,777 0,590 0,684
Ordenamento 65 127 111
ndice Gini 60,7 37,8 59,3
Ano que mulheres receberam direito ao voto 1934 1950 1930, 1994
Cadeiras no parlamento ocupadas por mulheres (como % do total) 9,1 9,3 30,0
Fonte: Human Development Reports, 2003, UNDP.
MARIA REGINA SOARES DE LIMA
24
No Brasil, tal como nos demais, os problemas crnicos de desigualdade
de renda, analfabetismo e pobreza se agudizaram na dcada de 1990,
em funo da crise do modelo desenvolvimentista e do ajuste estrutural
por que passou sua economia. Conjugar o crescimento auto-sustentado
com o atendimento das demandas sociais reprimidas a difcil equao
que o atual governo tenta solucionar. A cooperao Sul-Sul concebida
no atual governo como um dos instrumentos no equacionamento deste
desao.
Do ponto de vista brasileiro, a Iniciativa IBSA no visa apenas a
cooperao no mbito multilateral nas questes de paz e segurana,
por um lado e comrcio e desenvolvimento, por outro, mas objetiva
tambm construir vnculos polticos e econmicos fortes entre os trs
pases. Historicamente e por razes diferentes, estes vnculos no foram
estreitos, quer no plano econmico, quer no poltico.
A distribuio geogrca do comrcio exterior brasileiro vem se
modicando desde a dcada de 1970, mas ainda mantm o padro
centro-periferia clssico. Como se pode observar na tabela 3, os pases
industrializados ainda constituem o principal destino e origem deste
comrcio, ainda que ao longo do tempo, a Amrica Latina tenha se
tornado uma das trs principais reas de concentrao do comrcio. No
caso dos investimentos, este padro ainda mais acentuado, na medida
em que os Estados Unidos, a Alemanha e o Japo so os pases com
os maiores estoques de investimento no Brasil, sendo responsveis por
mais da metade do capital estrangeiro aplicado no pas. O movimento
de internacionalizao dos investimentos brasileiros no exterior, que
adquiriu maior signicado no incio da dcada de 1990, privilegiou
a Amrica do Sul, particularmente a Argentina, os parasos scais, a
Amrica do Norte e a Europa. (Pinheiro e Castelar, p. 14-17).
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Tabela 3
Distribuio Geogrfica do Comrcio Exterior brasileiro
(1970-1995, em %)

Diante deste quadro, compreensvel a relativa e pouco expressiva
participao da ndia e da frica do Sul no comrcio exterior brasileiro,
at bem recentemente. Conforme pode ser visualizado na tabela 4, o
comrcio bilateral com os dois pases cou, quase sempre, abaixo de
1% na totalidade das trocas comerciais brasileiras. O dado signicativo
que a partir de 2001, observa-se um aumento expressivo no valor das
trocas comerciais tanto com a ndia, quanto com a frica do Sul. Em
valores, no caso da ndia, passando de US$ 488 milhes em 2000 para
US$ 1.039 bilhes em 2003 e, no caso da frica do Sul de US$ 529
milhes para US$ 935 milhes, no mesmo perodo. No caso da ndia,
este aumento, excepcional para o padro histrico do comrcio bilateral,
se deveu ao aumento conjunto da participao indiana nas importaes
e exportaes brasileiras no perodo. Com relao frica do Sul,
aumentaram signicativamente as exportaes brasileiras para este pas,
de modo tal que o ltimo passou da 27 posio no ranking dos principais
mercados de destino das exportaes brasileiras, para a 19

posio entre
2002 e 2003, uma variao de 53,5%. (ver tabela 5). No mesmo perodo,
as exportaes para ndia passaram de US$ 653 milhes para US$ 553
milhes. A tabela 5 demonstra a nova importncia do mercado chins
para as exportaes brasileiras, passando aquele pas a ocupar o terceiro
lugar nas exportaes brasileiras, abaixo dos EUA e da Argentina, dois
destinos tradicionais de nossas vendas externas.
MARIA REGINA SOARES DE LIMA
26
Tabela 4
Comrcio Bilateral entre Brasil e ndia e frica do Sul
(1989-2004, em US$ milhes)
Fonte: SECEX/Aliceweb.
* Perodo: Janeiro/2004 at abril/2004.
A despeito do aumento das exportaes brasileiras para a frica do
Sul, o pas ainda no ocupa uma posio de destaque como destino dos
investimentos brasileiros no exterior, totalizando cerca de US$ 40 mil, em
junho de 1995, segundo dados do Banco Central. Contudo, a presena de
capitais sul-africanos no Brasil data dos anos 70, com o estabelecimento
da companhia Anglo American no pas. Os investimentos em minerao
foram a porta de entrada para a expanso da empresa para outros pases
latinos, bem como para a diversicao de suas atividades no Brasil. Em
julho de 1996 a empresa tinha investido no pas US$ 1 bilho. (Pinheiro
e Castelar, p. 20 e 25).
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Tabela 5
Principais destinos das exportaes brasileiras
(2002-2003, em US$ milhes)
Fonte: SECEX. Elaborao: AEB
MARIA REGINA SOARES DE LIMA
28
Na dimenso poltica, as relaes diplomticas com ambos pases
foram estabelecidas em 1947/1948, mas s mais recentemente adquiriram
maior expresso. No caso da ndia observou-se uma descontinuidade
entre uma ativa colaborao no plano multilateral, quer no regime
de segurana, quer no de comrcio, e a pouca relevncia das relaes
econmicas e polticas bilaterais. J com a frica do Sul, foram
basicamente fatores polticos que afastaram durante longo tempo os
dois pases. Desta forma, a estreita relao com Portugal e o conseqente
apoio ao colonialismo portugus, no mbito das Naes Unidas e o
regime sul-africano do apartheid acabaram por gerar um comportamento
bastante ambguo da diplomacia brasileira. Assim sendo, duas datas foram
cruciais na construo destas relaes. Em primeiro lugar, a Revoluo
dos Cravos e o m do regime colonialista portugus (1974/1975) que
liberaram o Brasil para uma poltica de aproximao com a frica Negra.
O evento simblico, que marcou o incio de uma diplomacia autnoma e
ativa no continente africano, foi o reconhecimento do primeiro governo
independente de Angola, em novembro de 1975, ainda no governo
militar. A segunda data, foi o m do apartheid, vinte anos depois, que
permitiu ao Brasil, e todas as demais potncias capitalistas, livrar-se
da hipocrisia de condenar nos fruns internacionais o regime racista e,
simultaneamente, manter vnculos econmicos lucrativos com aquele
pas (Penna Filho, 2002b).
Desta forma, a partir de 1994, as relaes bilaterais Brasil-frica
do Sul vo experimentar uma nova era. Iniciando-se com o Acordo
de Pretria e a visita de Fernando Henrique Cardoso ao pas, em 1996,
a primeira de um presidente brasileiro, seguindo-se o adensamento
das relaes comerciais, as negociaes Mercosul e SADC, e a visita
de Lus Incio Lula da Silva em 2003. No plano multilateral, uma das
principais arenas de reingresso da frica do Sul sociedade das naes,
cooperao Brasil-ndia se agregar a frica do Sul nos temas da reforma
do Conselho de Segurana e do regime de comrcio, culminando com o
estabelecimento do G-20, em Cancun, sob a liderana destes trs pases e
a formao do Frum IBSA, ambos em 2003. (Guimares, 2000; Penna
Filho, 2002a; e Santos, 2002).
Se o regime de apartheid gerou uma ambigidade no plano das
relaes interestatais, o mesmo no ocorreu no da sociedade civil. Tanto
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no Brasil quanto na frica do Sul, um dos principais ncleos de resistncia
aos respectivos regimes vigentes surgiu no interior do movimento sindical.
Em ambos os pases, o aparecimento do novo sindicalismo, no nal
dos anos 70, foi quase simultneo no tempo: a formao da Central
nica dos Trabalhadores, CUT e do Partido dos Trabalhadores, PT,
por um lado e da Federao dos Sindicatos Sul-Africanos, Fosatu, por
outro. Esta coincidncia gerou uma cooperao relativamente intensa
entre ambos movimentos, em particular a partir do incio dos anos 80,
quando o Congresso dos Sindicatos Sul-Africanos, Cosatu, realizou
uma visita no ocial ao Brasil. Ainda que as respectivas estratgias
polticas dos dois movimentos sindicais fossem distintas, a Cosatu
reconheceu a importncia estratgica desta cooperao. medida
que se consolidavam os processos de transio para a democracia em
ambos pases, tambm se avolumou e diversicou a cooperao entre
os respectivos movimentos sociais: o Movimento dos Sem Terra no
Brasil e o Comit de Terras Nacionais na frica do Sul; a cooperao
nas reas de habitao e planejamento urbano envolvendo ONGs sul-
africanas e experincias congneres de governos municipais liados ao
PT; bem como no mbito da assim chamada sociedade civil global e
suas manifestaes polticas mais signicativas como a realizao dos
Fruns Sociais. (Fig, 2002).
No necessariamente a existncia de uma cooperao ativa entre os
movimentos sociais de ambos pases converge com respeito pauta da
cooperao interestatal. Ainda que os temas da reforma do multilateralismo
na segurana e no comrcio estejam presente nas agendas dos governos
e da sociedade civil, os movimentos sociais aprofundam muito mais a
crtica ao dcit de accountability e de representatividade das instituies
internacionais. Por outro lado, eles tambm so bastante crticos das
polticas de ajuste e da falta de uma adequada prestao de contas da
poltica econmica de seus respectivos governos. Esta situao constitui
uma novidade no mbito da cooperao sul-sul, anteriormente ancorada
unicamente na ao governamental. Por outro lado, esta tenso
positiva, pois pode ajudar a aprofundar o componente democrtico das
instituies nacionais e multilaterais, para alm da agenda minimalista
dos governos nacionais.
MARIA REGINA SOARES DE LIMA
30
10
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, Discursos, Artigos e Entrevista. Brasil
abriga la esperanza de acoger al Per en el G-20, disponvel em: <http:/www.mre.gov.br>. Ver
tambm: INTER PRESS SERVICE NEWS AGENCY. Celso Amorim: G-8 necesita del Sur si
quiere legitimar-se, disponivel em: <http://ipsnoticias.net>.
11
Ver: ABREU, Marcelo de Paiva. Riscos da nova estratgia brasileira na OMC: falta agenda
positiva s alianas do Brasil. O Estado de So Paulo, 1
o
de set/2003.
Uma nova geografia mundial?
Com esta expresso, empregada pelo presidente Lula por ocasio da
criao do G-20, o governo brasileiro no apenas destacou positivamente
o movimento da poltica externa, em coordenao com outros pases do
Sul, na direo do exerccio de um metapoder nas questes multilaterais
de comrcio, como sinalizou a novidade da cooperao Sul-Sul no
contexto da globalizao dos mercados e do ps Guerra Fria. A novidade
ca por conta da dimenso do comrcio e dos interesses concretos dos
pases envolvidos. Anal, o objetivo do G-20 a liberalizao do comrcio
agrcola, de modo a destravar as negociaes de Doha, em curso. Em certo
sentido, a expresso condensa os dois papeis internacionais reservados aos
pases intermedirios: o de system-affecting state e o de grande mercado
emergente.
Enquanto alguns analistas brasileiros deploram o retorno, poltica
terceiro-mundista do Itamaraty dos anos 60 e 70, o prprio ministro das
Relaes Exteriores se encarrega de desfazer esta identicao. Assim, em
vrias entrevistas, o chanceler Celso Amorim tem assinalado os elementos
novos e pragmticos, contidos em iniciativas com o G-20 e o G-3. Em
uma delas, ao destacar a questo dos subsdios agrcolas e do acesso aos
mercados do Norte, como constituindo a solda da ao coletiva do G-20,
o ministro eliminou qualquer componente ideolgico ao contencioso,
repudiando, inclusive, sua representao como uma questo Norte-Sul
tpica, acrescentando: se os subsdios so todos impostos pelos pases do
Norte, eu no tenho culpa, uma situao muito objetiva.
10
Especialistas
em negociaes multilaterais criticam estas iniciativas como um retorno
ao passado de uma poltica principista, terceiro mundista. Para estes, o
Brasil deveria abrir mo da coordenao dos pases do Sul e concentrar-se
na sua condio de demandeur nas negociaes agrcolas com os Estados
Unidos e Unio Europia.
11
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curioso que com a crise do modelo de desenvolvimento com base
nas importaes e a abertura da economia brasileira, os defensores do
novo status quo, de um modelo mais integrado aos mercados globais,
insistam em visualizar estes dois papis como antagnicos ou mesmo
como soma-zero. Assim, quanto mais o Brasil se aproximasse de uma
identidade de system-affecting-state, mais ele estaria se afastando da
de mercado emergente. Da mesma forma, a construo de relaes
estratgicas com os pases do Sul apresentada como substituta das
relaes com os pases do capitalismo avanado, estas sim estratgicas para
os interesses do pas. O ltimo argumento crtico consiste em levantar a
questo da no complementaridade econmica entre os pases do Sul e
sua alegada condio de competidores no mercado global.
Da perspectiva do atual governo, a cooperao Sul-Sul no
substitui o relacionamento com os EUA e a Unio Europia (vide a
viagem do presidente Lula aos EUA, no primeiro semestre de 2004,
para apresentar o Brasil aos investidores internacionais), mas representa
uma oportunidade de ampliar o comrcio exterior brasileiro. O governo
avalia que a proporo atual do comrcio do Brasil com os EUA e a
Unio Europia j teria alcanado um valor limite a partir do qual
os incrementos seriam apenas marginais. Ao contrrio, os novos
mercados do Sul apresentariam grande potencial por serem economias
com complementaridades naturais.
12
A imagem de vrios tabuleiros
diplomticos, parte do acervo diplomtico brasileiro tradicional,
retomada neste governo.
Claro est que a iniciativa IBSA, como um exemplo paradigmtico
da cooperao Sul-Sul, apresenta riscos e oportunidades:
O aprofundamento das relaes comerciais entre os trs pases
certamente vai gerar mais contenciosos entre eles do que no
passado quando as relaes eram bem mais dbeis. A crescente
legalizao do comrcio mundial necessariamente gera maiores
impactos domsticos, que tendem a aumentar quanto mais
interdependentes so as economias. Por outro lado, ainda que os
trs pases estejam em um nvel semelhante de desenvolvimento,
12
Brasil abriga a esperana de acolher o Peru no G-20.
MARIA REGINA SOARES DE LIMA
32
no exibem o mesmo grau de competitividade em seu comrcio
internacional o que pode acabar gerando, entre eles, um padro
centro-periferia nas respectivas trocas bilaterais.
O adensamento das relaes comerciais entre os trs no apenas
viola a regra da maior centralidade seja do relacionamento
centro-periferia, seja das relaes com pases de uma mesma
regio. Desta forma, sempre existe o risco de que cada um deles
priorize mais suas relaes tradicionais com os pases do Norte,
bem como com seus parceiros regionais.
A cooperao entre os trs no plano multilateral no se estende
automaticamente a todas s questes da agenda de reforma
multilateral. Por exemplo, tanto a frica do Sul quanto o
Brasil renunciaram s armas nucleares, enquanto a ndia j
uma potncia nuclear. Por outro lado, algumas diferenas de
interesses comerciais entre eles j foram minimizadas em funo
da coordenao comum, como o caso da formao do G-20 e
os interesses agrcolas diferenciados do Brasil e da ndia.
A ampliao do G-3 para um G-4, com a incluso da China, por
exemplo, pode ser problemtica, pois no apenas a ampliao da
coalizo diminui a amplitude dos temas de interesse comum e,
portanto, diculta a coordenao da ao coletiva, como, neste
caso, existem particularidades do contexto geopoltico asitico
que podem dicultar a coordenao.
A eventual incorporao dos trs em arenas como o G-8 ou
mesmo como membros permanentes no Conselho de Segurana
das Naes Unidas ainda que represente uma ampliao da
presena e da voz de pases do Sul, pode gerar problemas em
suas respectivas regies e no necessariamente vista pelos
demais como um aumento de sua representao poltica nestes
fruns, mas como uma cooptao dos mais desenvolvidos entre
eles. Por outro lado, a incorporao de apenas um ou dois deles
enfraqueceria o poder de barganha do G-3 vis--vis os pases
industrializados.
Entre as oportunidades, duas, nos plano multilateral e bilateral, me
parecem dignas de nota.
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A despeito das diculdades em manter a unidade da ao coletiva
do G-3, estes trs pases e outros na categoria de intermedirios,
constituem um dos principais benecirios de uma ordem baseada em
regras multilaterais, nas questes de paz e segurana, assim como nas de
comrcio e desenvolvimento. Diante do crescente apelo s iniciativas
unilaterais das grandes potncias, bem como do recurso solues
minilaterais ou regionais por estes mesmo pases, por um lado, e do
incentivo ao bandwagoning para os pequenos pases do Sul, por outro,
o fortalecimento do multilateralismo pode acabar dependendo da ao
coletiva de pases com a frica do Sul, o Brasil e a ndia.
Apesar das crticas doutrinrias cooperao Sul-Sul, as relaes entre
estes trs pases constituem uma evidncia de que as complementaridades
entre eles podem ser maiores que os fatores de competio. Como pases
intermedirios eles j dispem de uma base industrial complexa, tendo
alcanado relativo desenvolvimento tecnolgico em alguns setores de
ponta. Por outro lado, eles compartilham tambm de todos os problemas
estruturais dos pases do terceiro mundo: pobreza, desigualdade e
analfabetismo. Esta condio comum cria uma base para a cooperao
que distinta da relao Norte-Sul e que no ocorre com freqncia na
cooperao Sul-Sul.
Em sentido gurado, o paradigma da Aids pode encarnar o novo
sentido da colaborao entre os pases do Sul, na medida em que combina:
o aporte de uma indstria de frmacos tecnologicamente desenvolvida
(ndia), a tecnologia de novos mtodos de tratamento da doena (Brasil) e
a demanda por estes servios de sade pblica, em vista das externalidades
que a frica do Sul incorre por estar situada no continente onde maior
a incidncia da doena. Ademais, o paradigma da Aids tambm ilustra
o novo poder de barganha destes pases na negociao multilateral com
os pases industrializados que, no mbito da OMC, reconheceram a
legitimidade do pleito de se isentar os remdios, fabricados nestes pases
e utilizados no tratamento da doena, das regras rgidas de propriedade
intelectual.
Recebido em 20 de novembro de 2004
Aprovado em 27 de abril de 2005
MARIA REGINA SOARES DE LIMA
34
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Resumo
No artigo se examina a relao entre o Brasil, a frica do Sul e a ndia, que apesar
de apresentarem diferenas internas e histricas, so vistos como potncias
regionais, com relevante impacto na conjuntura internacional, principalmente
na funo de interlocutor entre as grandes e pequenas potncias. Com um
especial enfoque na poltica brasileira, revela uma semelhana entre a poltica
externa dos dois ltimos governos (FHC e Lula) quanto a estratgias de
estabilidades na agenda diplomtica, e ainda pela posio tradicional frente
aos mecanismos multilaterais.
Abstract
The article examines the relations among Brazil, India and South Africa, that,
despite historical internal differences, are regarded as regional powers, with
relevant impact on the international conjuncture, specially when functioning
as interlocutors for great and small States. With a special emphasis on Brazilian
foreign politics, it discloses similar patterns comparing foreign politics in Brazil
in the past two governments (FHC and Lula), regarding stability strategies in
the diplomatic agenda and the traditional position assumed when dealing
with multilateral mechanisms
Palavras-chave: Brasil, ndia, frica do Sul, Cooperao, Multilateralismo
Key words: Brazil, ndia, South Africa, Cooperation, Multilateralism