PONTO DE VISTA
Presidencialismo
de coalizão ou de
cooptação?
Samuel Pessôa
Pesquisador associado da FGV/IBRE
Num famoso artigo de 1988, o
cientista político Sérgio Abranches
cunhou a expressão presidencialis-
mo de coalizão para caracterizar o
regime político brasileiro. O traço
básico desse sistema é que o presi-
dente começa a governar, em segui-
da à sua eleição, com seu partido
detendo um número de cadeiras no
Congresso que é muito inferior ao
que seria necessário para se formar
uma maioria. Essa característica é
tradicional nos sistemas parlamen-
taristas da Europa continental.
Num período histórico mais recen-
te, entretanto, tornou-se habitual
também nas novas democracias
presidenciais no mundo emergen-
te. Assim, a mescla entre presiden-
cialismo e necessidade de formar
blocos de partidos para governar
perdeu o grau de excepcionalidade
que apresentava nos anos 80.
A combinação de voto propor-
cional com grandes distritos — em
nosso sistema político cada esta-
do funciona como um distrito em
que o número de cadeiras varia de
oito até 70 — produz elevada frag-
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mentação partidária. Assim, após
a eleição o principal trabalho do
presidente eleito é construir a coali-
zão de partidos que dará suporte às
ações do governo.
Apesar dos problemas, há evi-
dências de que nosso sistema polí-
tico é funcional. Isso não significa
que não ocorram dificuldades nem
que não haja espaço para aper-
feiçoamentos. Sempre é possível
aprimorar qualquer arcabouço po-
lítico. As evidências já menciona-
das somente indicam que o sistema
político brasileiro tem funcionado
relativamente bem. instrumentos do presidente são: o
A literatura indica adicional- instituto da medida provisória; po-
mente que a funcionalidade políti- der estabelecer o regime de proces-
ca brasileira resulta de duas carac- samento, se de urgência ou urgên-
terísticas: uma presidência muito cia urgentíssima, de projetos de lei;
forte e uma série de estruturas de veto parcial ou integral; e decidir o
controle que desfrutam de grande cronograma de liberação de verbas
independência e limitam o campo orçamentárias em função de o or-
de ação presidencial. çamento ser autorizativo.
A presidência forte, ou “im- A presidência forte permite a
perial”, como preferem alguns, coordenação da diversidade de pre-
resulta da manutenção de diver- ferências na esfera parlamentar. O
sas prerrogativas presidenciais do presidente pauta o Congresso Na-
período militar. Entre outros, os cional. Entretanto, diferentemente

de um presidente que tenha usurpa-
do esses poderes de forma unilate-
ral, o mandatário brasileiro tornou-
se poderoso por livre e espontânea
vontade — e boa dose de sabedoria,
é justo acrescentar — da maioria
dos parlamentares que elaboraram
a nossa Constituição de 1988.
O sistema não degenera em tira-
nia porque há inúmeras instituições
independentes que estabelecem li-
mites à ação do Executivo: Minis-
tério Público, Judiciário, imprensa
livre e atuante, Tribunal de Contas
da União, Controladoria Geral da
União e Polícia Federal.
Para gerir a coalizão, o Executi-
vo tem dois tipos de instrumentos:
primeiro a própria construção da
coalizão e a distribuição entre os
seus partidos das responsabilidades
administrativas; e, segundo, o uso
da liberação de recursos para a exe-
cução das emendas parlamentares.
Ou seja, há dois tipos básicos de
moedas de troca em nosso presi-
dencialismo de coalizão: compar-
tilhar responsabilidades adminis-
trativas no interior do governo e
emendas parlamentares (o chama-
do “varejão”).
A literatura tem sugerido que os
dois tipos de instrumentos são com-
plementares. Quem compartilha
muito governo usa menos o varejão
e vice-versa.
É aqui que nosso presidencialismo
de coalizão decai para presidencialis-
mo de cooptação. Os governos petis-
tas têm um problema de origem: como
houve a opção política de antagonizar
os tucanos — que ideologicamente es-
tão bem mais próximos do PT do que
partidos como PP, PR, PSD, entre tan-
tos outros —, as coalizões petistas são
muito heterogêneas ideologicamente.
As coalizões petistas abarcam
toda a esquerda (com exceção de
poucos nanicos de esquerda), pulam
PPS, PSDB e DEM, e em seguida
incorporam toda a direita. A forte
heterogeneidade ideológica dessas
coalizões faz com que a opção até
agora dos governos do partido te-
nha sido a de compartilhar menos
a administração com os parceiros e
gerir a política no varejão.
Há dois tipos de moedas
de troca em nosso
presidencialismo de
coalizão: compartilhar
responsabilidades
administrativas no interior
do governo e emendas
parlamentares
De fato, um indicador de propor-
cionalidade dos gabinetes em relação
ao peso de cada partido na base de
sustentação do governo no Congres-
so mostra que, desde a presidência de
Lula, tem havido redução do com-
partilhamento administrativo. Este
indicador foi de 60, 62, 51, 52 e 44,
respectivamente para FHC 1 e 2,
Lula 1 e 2 e Dilma 1. Quanto mais
próximo de 100, maior será a pro-
porcionalidade entre o peso de cada
partido no gabinete de ministros e na
base de sustentação do governo.
PONTO DE VISTA
Em síntese, a forte heterogenei-
dade ideológica da base de susten-
tação dos governos petistas fez até
hoje com que a escolha de gestão
política priorizasse o varejão em
detrimento do compartilhamento
de responsabilidades administrati-
vas. Mensalão e Petrolão são efei-
tos colaterais dessa escolha concen-
tradora ou monopolista de gestão.
Há, porém, um forte indicador
de mudança na estratégia do PT
em relação à montagem da coa-
lizão governativa. O ministério
montado pela presidente Dilma
Rousseff para o seu segundo man-
dato totaliza 56,55 pontos no in-
dicador de proporcionalidade do
gabinete, o índice mais alto da era
petista e acima da média do perío-
do dos governos do PSDB e do PT,
de 54,21. Ainda assim, perde para
os indicadores dos dois mandatos
de FHC, que superaram 60. O cál-
culo do indicador foi uma colabo-
ração do cientista político Carlos
Pereira, da FGV/Ebape, para esta
coluna.
De qualquer forma, é um avanço
notável na direção do presidencia-
lismo de coalizão, mostrando que
a presidente pode ter entendido o
alto custo político do “presidencia-
lismo de cooptação”. O novo mi-
nistério de Dilma foi intensamente
criticado pela suposta incompetên-
cia de muitos dos nomeados e mes-
mo por alguns casos de suspeita
quanto à lisura. Do ponto de vista
da montagem de um governo de
coalizão, no entanto, há chances
de que a presidente tenha dado um
passo certo, que reduzirá a necessi-
dade de recorrer ao “varejão” para
garantir maioria nos embates no
Congresso.
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