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Módulo VIII - Relações Executivo-Legislativo no Brasil

Ao final deste Módulo VIII, o aluno deverá ser capaz de:

Identificar a centralidade do Presidente da República no sistema político brasileiro e seus efeitos no processo legislativo;

conhecer o papel do Poder Legislativo, como e onde ele mais atua;

avaliar o debate sobre delegação x ação unilateral, onde a discussão sobre o maior papel do Poder Executivo se deve à ação estratégica dos parlamentares ou a uma usurpação de poder pelo Presidente;

analisar o papel dos partidos políticos e como eles se organizam para formar as coalizões;

nomear as críticas ao presidencialismo de coalizão brasileiro.

Introdução

Neste Módulo, vamos ilustrar que o regime político brasileiro é o presidencialista, baseado na existência dos poderes executivo, legislativo e judiciário, autônomos e independentes entre si.

No Brasil, o presidente tem muitos poderes. Entretanto, ele não governa sem o Congresso, não governa isoladamente. As relações executivo-legislativo no Brasil são determinadas por um tipo de arranjo institucional em que o presidente é a figura central. A maioria das leis são de origem do executivo e são aplicadas através de medidas provisórias. Para uns, trata-se de uma usurpação dos poderes do legislativo pelo executivo. Para outros, constata-se uma delegação de poderes capaz de dotar o sistema de maior eficiência e governabilidade.

Além da prerrogativa de legislar, também é prerrogativa do Congresso Nacional fiscalizar e controlar as ações do poder executivo.

Vive-se hoje no Brasil um presidencialismo de coalizão cujas decisões são tomadas conjuntamente por ambos os poderes, executivo e legislativo.

Para compreender melhor as coalizões governativas, sugerimos o texto 'Notas

de Fátima

Anastasia e Magna Inácio, disponível na Biblioteca deste curso, em 'Textos

sobre coalizões políticas e democracia: diz-me com quem andas

',

complementares'.

Unidade 1 Considerações Acerca das Relações Executivo- Legislativo no Brasil

O regime político brasileiro é o presidencialista, baseado na existência de

poderes autônomos (Executivo, Legislativo e Judiciário) e independentes entre si. Entretanto, muitas de suas prerrogativas não são exclusivas, e a competição entre os poderes é um elemento-chave para que cada um possa controlar excessos possíveis dos demais poderes. Tal sistema favorece a ideia de controle (checks and balances), mas ao mesmo tempo cria mais barreiras, ou

pontos de veto. Ou seja, a governabilidade é mais difícil em tal sistema. Essa ideia foi bem desenvolvida por Montesquieu, na França, e pelos “pais fundadores” (líderes políticos que participaram a Declaração de Independência

ou da redação da Constituição dos Estados Unidos onze anos mais tarde), no

qual o nosso sistema também se baseou.

As relações executivo-legislativo no Brasil são determinadas por um tipo de

arranjo institucional em que o presidente é a figura central. De fato, segundo a literatura, o presidente brasileiro é considerado um dos mais poderosos do mundo. Ele tem o poder de legislar (cerca de 85% das leis são de origem do Poder Executivo) e o faz, frequentemente por meio de medidas provisórias. Além disso, o presidente tem iniciativa exclusiva em diversas matérias como o Orçamento Público, o qual pode, também, contingenciar (ou seja, suspender

os gastos) unilateralmente. No Brasil, o presidente também tem poderes para

influenciar a agenda legislativa.

Essa capacidade do presidente de legislar e de alterar a pauta do Congresso leva a uma primeira discussão, sobre a produção legal no Brasil.

Como acontece essa influência?

Por exemplo, ao solicitar urgência constitucional, que suspende os prazos do processo legislativo (embora todas as etapas sejam mantidas). Com isso, constata-se que os projetos de interesse do presidente “andam” com mais velocidade do que os projetos de iniciativa dos próprios parlamentares.

Para se aprofundar no entendimento sobre as particularidades da relação entre os poderes Executivo e Legislativo no Brasil, sugerimos a leitura do texto INTEGRAÇÃO DOS PODERES NO PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO, de Gustavo Henrique Fideles Taglialegna. Acesse o conteúdo clicando no título.

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Por que o presidente legisla mais? As teorias da ação unilateral x delegação parlamentar

Quem legisla?

Os dados mostram que o Congresso tem muitas iniciativas, mas poucos projetos viram lei. Por outro lado, o Executivo edita medidas provisórias, que têm força de lei no nascimento e, consoante às regras constitucionais e regimentais, acabam tendo prioridade sobre os demais projetos.

Os estudiosos se dividem:

Uma corrente afirma que sim, o presidente está usurpando uma prerrogativa que seria essencialmente do Poder Legislativo é a corrente da ação unilateral do presidente.

Outra corrente diz que o que parece ser a “supremacia do poder executivo sobre o poder legislativo” não passa de delegação dos próprios parlamentares. Esses delegam ao presidente a iniciativa das leis, abrindo mão do seu “direito” elementar, por cálculo estratégico: ao abrir mão de buscar informações, formatar leis e negociá-las entre os pares e com setores da sociedade, ganham tempo precioso para levar adiante projetos e ações mais próximos de suas bases eleitorais e ainda evitam ser, futuramente, culpados por uma política considerada ruim. Além disso, o parlamento é naturalmente fragmentado sua formação visa a representar a pluralidade social e política e detém poucas informações sobre todos os temas.

Esse debate, cabe dizer, sobre a preponderância do presidente não se dá somente no Brasil. Ele é também bastante forte dos EUA e em outros países presidencialistas, a maioria deles localizada na América Latina.

Para se aprofundar no entendimento sobre as particularidades do sistema democrático no mundo contemporâneo, sugerimos a leitura do texto GLOBALIZAÇÃO, SEPARAÇÃO DE PODERES E TEMPO LEGIFERANTE, de Renato Casagrande e Roberto Freitas Filho. Acesse o conteúdo clicando no título.

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Como o presidente negocia com o legislativo?

É fato que o presidente, no Brasil, formalmente e, muitas vezes, na prática - prepondera. Mas ele não pode governar isoladamente. Daí surge uma segunda discussão oriunda da assimetria entre poderes no Brasil - como o presidente irá negociar com o Poder Legislativo. Ou seja, embora a Constituição e outras normas o dotem de poderes formais, ele precisa aprovar matérias no

Congresso as medidas provisórias, o orçamento, as reformas constitucionais etc.

Como isso é feito?

Para se compreender como o sistema funciona, é fundamental entender o formato do nosso sistema partidário. Existe uma alta taxa de fragmentação no sistema partidário brasileiro. De fato, desde 1988 o Brasil tem sido governado por presidentes minoritários, pois seus partidos não obtêm sequer 20% das cadeiras de cada Casa do Congresso Nacional. Nenhum presidente obteve acima deste percentual, desde 1988. Nos projetos ordinários, o presidente necessita da maioria de votos, que pode ou não ser absoluta. Maioria simples é a maioria dos presentes. Maioria absoluta é a maioria da Casa (41 no Senado, 257 na Câmara dos Deputados). Nas reformas constitucionais, a situação é ainda mais crítica. No Brasil, a Constituição não trata somente de regras gerais ou de um arcabouço filosófico-moral para a sociedade, mas também trata, às vezes minuciosamente, de políticas públicas, que mudam a cada governo.

Assim, em tese, todos os governos, se pretenderem reformas mais profundas no País, necessitarão alterar a Constituição. E para se aprovar uma emenda constitucional é preciso ter 60% dos votos de cada Casa do Parlamento em dois turnos de votação em cada uma delas. Portanto, com uma minoria e com uma ampla fragmentação do Congresso (muitos partidos ali representados), como faz o Executivo? Ele constrói uma coalizão com outros partidos o famoso presidencialismo de coalizão, expressão cunhada por Sergio Abranches no fim dos anos 80, com forte tom crítico, mas que hoje está assimilado no vocabulário e no comportamento político do país. Ela significa que o presidente é minoritário (seu partido não tem maioria), mas ele atrai para

sua base, para apoiá-lo, outros partidos. Desde o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso (1995), as coalizões tem sido estáveis.

A coalizão no governo Fernando Henrique Cardoso teve quatro grandes partidos no espectro de centro-direita; a coalizão no governo Lula teve nove partidos, com o maior grau de heterogeneidade das alianças, já verificado desde 1988 (direita-esquerda), e o governo Dilma manteve as mesmas características.

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A construção da base de apoio ao presidente no Brasil

Como é construída a coalizão?

Diz a literatura que, basicamente, com o compartilhamento do gabinete ministerial e a liberação de emendas orçamentárias para a base parlamentar. Segundo Amorim Neto (2007), existe uma certa proporcionalidade entre o número de cadeiras de um determinado partido e sua alocação em pastas ministeriais. Ou seja, há uma redistribuição de poder na coalizão não somente o partido do presidente que governa, mas também aqueles que se juntam para fazer maioria. Esse é um resultado da elevada fragmentação partidária. É muito semelhante ao que ocorre em sistemas parlamentaristas multipartidários (Itália, Espanha, Alemanha, Inglaterra, Israel). Entretanto, ele

favorece o surgimento de crises políticas e, de fato, elas já surgiram na nossa História quando a proporcionalidade não foi respeitada. Também gera o problema de crises internas, já que as coalizões podem ser mais ou menos homogêneas. Se as plataformas partidárias são semelhantes, tende-se a ter menos conflito dentro do governo. Se forem distintas e mesmo opostas a tendência é haver mais conflito dentro do governo.

Na mesma linha, a liberação de verbas pelo Poder Executivo que detém a chave do cofre está, de certa forma, atrelada aos apoios que recebe no Congresso, embora não seja exclusivamente ligada ao fator lealdade dos votos. Muitos estudos têm demonstrado a relação liberação de recursos manutenção da base de governo.

Esses dois mecanismos formação do ministério e alocação de recursos pode ser considerada uma forma de redução da assimetria de poderes entre Legislativo e Executivo, já que, formalmente, o executivo concentra poderes exacerbados no que tange ao gerenciamento de recursos políticos. Ou seja, partilhar o poder executivo com partidos que detêm bancadas no Congresso, e desembolsar verbas orçamentárias em projetos priorizados pelos parlamentares é uma forma de se reduzir o poder do Presidente.

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Críticas ao presidencialismo de coalizão

Os críticos do sistema elencam uma série de problemas. Alguns exemplos seriam:

brigas de jurisdição entre pastas ministeriais (uma defenderia a política X, enquanto outra a Y, até mesmo contraditória);

paralisia decisória, causada pela heterogeneidade das alianças – partidos distintos da coalizão “brigando” para que o governo tome caminhos diferentes;

necessidade de negociações constantes, ponto por ponto, de políticas, acima de identidades ideológicas ou programáticas já existentes;

custo moral que representaria um sistema baseado na barganha constante, sem âncora em projetos de longo prazo - isso geraria irracionalidade da produção normativa e, consequentemente, de políticas públicas.

Ou seja, o Legislativo, fragmentado partidariamente, com partidos de baixa densidade ideológica e altamente fluídos (por causa da constante troca de partidos, a famosa “dança das cadeiras”), colocaria um alto preço ao sistema. A solução viria com uma reforma política, especialmente do sistema eleitoral e partidário, que reduzisse o número de partidos e concedesse a eles mais poder, em detrimento de um sistema hoje considerado altamente individualista. Tal reforma daria também mais controle dos eleitores sobre os eleitos, por meio do voto. Essa reforma do sistema eleitoral implicaria no fim do sistema proporcional ou, no mínimo, o uso de listas fechadas no mesmo sistema de voto proporcional , e a sua substituição pelo sistema de voto distrital, que facilitaria a identificação do candidato eleito.

Já os defensores do nosso sistema apontam para a governabilidade e estabilidade que ele representa ao contrário do que haviam apontado Linz e

Valenzuela, em estudo que afirmava ser o sistema presidencialista, com sua dupla legitimidade (eleições isoladas para Congresso e Presidência, mais as prerrogativas concorrentes), fadado à ingovernabilidade e, portanto, suscetível a rupturas e golpes.

Para alguns autores, apesar dos grandes poderes formais do Presidente, o que importa é que existe uma agenda subjacente no Congresso que coincide com a do executivo. Assim, a clivagem importante seria a de governo-oposição, mais uma vez similar a um sistema parlamentarista, com ênfase nos interesses da maioria versus da minoria, não sendo tão relevante a questão partidária. Isso porque os grupos se reúnem em blocos, as mudanças de partido ocorrem dentro do mesmo espectro ideológico e os partidos, embora muitos, seguem suas lideranças no voto. Com isso, não há ameaças e o Brasil vem sendo administrado, ao menos nos últimos 18 anos, com bastante estabilidade, permitindo mudanças estruturais e a consolidação democrática.

O trabalho do consultor legislativo do Senado Federal, Fernando Bittencourt, aborda aspectos relevantes do processo de negociação de decisões entre o Executivo e Legislativo, no texto RELAÇÕES EXECUTIVO-LEGISLATIVO NO PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO. Acesse o conteúdo clicando no título.

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O papel do controle dentro do presidencialismo de coalizão

Além da prerrogativa de legislar, também é prerrogativa do Congresso Nacional fiscalizar e controlar as ações do poder executivo. Para tanto, ele (o Congresso) tem diversos instrumentos:

a) as Comissões Parlamentares de Inquérito,

b) os Requerimentos de Informação,

c) o poder de convocar autoridades para prestar informações,

d) as propostas de fiscalização e controle,

e) as audiências públicas (ocasiões em que se "cobra” do poder executivo o cumprimento de metas, os eventuais desvios), dentre muitos outros.

O Senado, além desses instrumentos, é ainda responsável por autorizar o endividamento de Municípios, Estados, Distrito Federal e União ou seja, pedidos de empréstimos internacionais devem ser aprovados pelos senadores -, e também é responsável por aprovar inúmeras autoridades indicadas pelo Executivo: diretores do Banco Central, embaixadores, ministros do Supremo Tribunal Federal, juízes de tribunais superiores, diretores de agências reguladoras etc.

Essa atividade também é afetada pela dinâmica do presidencialismo de coalizão. Estudos têm apontado para achados contraditórios: de um lado, como seria de se esperar, a oposição sempre exerce mais atividades de controle (apresenta mais requerimentos de informação, mais propostas de CPI etc) do que os partidos da base do governo; entretanto, dadas algumas situações, se vê justamente o contrário: partidos da base do governo apresentando muitas iniciativas de controle. Segundo os estudiosos, isso pode ser o resultado da diversidade de partidos na base (e nem todos são de fato muito próximos do governo, podendo variar com as circunstâncias políticas); mas também, dado o grande número de partidos, uma forma desses se afirmarem junto ao Poder Executivo.

Nesse sentido, torna-se essencial considerarmos a importância de se avaliar a representação política no Brasil. Como reflexão final do nosso curso, sugerimos a leitura do texto DESEMPENHO DO PODER LEGISLATIVO:

COMO AVALIAR?, de Magna Inácio e Fernando Meneguin. Acesse o conteúdo clicando no título.

Conclusão

Vimos neste Módulo que, no sistema presidencialista, em contraposição ao parlamentarista, tende-se a ter mais conflito, porque muitas prerrogativas são concorrentes entre os poderes.

No Brasil, o presidente tem muitos poderes, e de fato é considerado por muitos estudiosos como a força gravitacional do sistema político é quem mais legisla. Entretanto, ele não governa sem o Congresso. Em vista disso, existe um debate sobre se os maiores poderes presidenciais se devem a uma usurpação do presidente ou a uma ação estratégica dos parlamentares.

Os presidentes no Brasil são minoritários (não têm maioria no Congresso). Isso porque o sistema partidário é bastante fragmentado. Portanto, precisam formar uma base de apoio. Normalmente, fazem um governo compartilhado, como em sistemas parlamentaristas multipartidários: dividem os ministérios conforme os apoios no Congresso. Segundo estudiosos, a base aliada também compartilha a forma de administrar o orçamento.

Os críticos ao sistema fazem a defesa da reforma política, para que haja mais governabilidade (menos partidos); os defensores afirmam que o presidencialismo de coalizão não necessita de reformas, porque se mostrou estável e governável. Além da atividade legislativa, também a atividade de controle é afetada pela dinâmica do presidencialismo de coalizão.

Parabéns!

Contemporânea.

Você

chegou

ao

final

do

Módulo

VIII

do

curso

de

Política

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma releitura do mesmo e resolva os Exercícios de Fixação. O resultado não influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar o seu domínio do conteúdo.