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DOMESTICANDO O LEVIAT:
litigncia intragovernamental e
presidencialismo de articulao
institucional
1 edio
Braslia
2013
Todos os direitos reservados ao autor. expressamente proibida a reproduo total ou parcial desta
obra, por qualquer meio ou processo, sem prvia autorizao do autor (Lei n 9.610, de 19.02.98, DOU
20.02.98)
Nota Introdutria
A presente verso de Domesticando o Leviato: Litigncia
Intragovernamental e Presidencialismo de Articulao Institucional
o texto original apresentado para concurso de livre-docncia em
Teoria Geral do Estado junto ao Departamento de Direito do Estado da
Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo-USP.
O exame se alongou de 14 a 20 de fevereiro de 2013. A banca
foi presidida pelo Professor Titular Enrique Ricardo Lewandowski,
pela Professora Associada Nina Beatriz Stocco Ranieri, ambos da
Universidade de So Paulo, pelo Professor Titular Clmerson Merlin
Clve, da Universidade Federal do Paran, e pelos Professores
Livre-docentes Andr Ramos Tavares e Maria Garcia, da Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo. A tese foi aprovada,com mdia 9,2
(nove vrgula dois).
Essa verso em forma de e-book decorre de vrios pedidos, no
sentido de disponibilizao do trabalho. Seguir uma verso impressa,
corrigida, de acordo com as observaes, sugestes e crticas da banca
examinadora.
Braslia, abril de 2013.
Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy
Hoje fui missa, a do Imperador, onde havia muito pouca gente,
como natural c e l, mas muito cabelo branco. Ora, como as
correntes polticas so formadas pelos que tem 20 a 30 anos, no
pode haver nada mais inofensivo do que um culto que s rene os
destroos de uma poca que passou, como so os cabelos brancos.
Joaquim Nabuco em carta a Machado de Assis, escrita em Paris, e
datada de 6 de dezembro de 1889, in Aranha, Graa (organizao),
Machado de Assis e Joaquim Nabuco - Correspondncia, Rio de
Janeiro: Academia Brasileira de Letras e Topbooks, 2003, p. 101.
O presidencialismo tradicional [...] aquele que copiamos dos Estados
Unidos, padece de grave defeito. O presidente forte para favorecer
ou punir, mas fraco para transformar. Promete, mas no cumpre.
O regime foi desenhado para frear a poltica transformadora,
1 Introduo
A presente tese de livre-docncia em Teoria Geral do Estado
trata do presidencialismo. Pretende-se compreender sua formulao na
experincia histrica brasileira e os impasses que enfrenta, no mbito,
principalmente, de suas divergncias internas.
Preocupa-se com a referida divergncia interna, que aqui se
denomina de litigncia intragovernamental, isto , o recorrente
conflito entre rgos e entes da Administrao, que pode revelar baixo
nvel de articulao e de coordenao poltica, e desse modo levar a
uma fragilizao da autoridade presidencial. Essa litigncia ocorre
no Judicirio, ainda que no haja dados confiveis para se aferir sua
extenso. E crnica na prpria Administrao, onde h dados, e onde
pode ser mais bem controlada.
Para o enfrentamento dessa litigncia intragovernamental propese a concepo de mecanismos de obteno de consenso ou, no limite,
frmulas de deciso que superem os impasses, e de onde deve emergir
um presidencialismo de articulao institucional.
No se trata do retorno a um presidencialismo imperial ou da
defesa da hipertrofia do Executivo em detrimento dos demais poderes
da Repblica. A proposta de ajuste, de aperfeioamento e no de uma
revoluo. de fortalecimento da independncia e harmonia entre os
Poderes. No estgio atual do presidencialismo brasileiro impossvel
a onipresena e a oniscincia do Presidente. H que se valorizar o
expediente de atribuies de tarefas. H necessidade de delegao.
Nesse contexto, espera-se muito da atuao dos Ministros, que detm
confiana presidencial e de quem o Presidente espera ao articulada.
O enfrentamento de cultura burocrtica marcada por vontades
corporativas e a defesa de um presidencialismo eficiente, legitimado pelo
voto, revelador da vontade popular, propiciam a retomada das concepes
de vontade geral em Jean-Jacques Rousseau e do presidencialismo
de unidade, tal como defendido nos Artigos Federalistas, da tradio
poltica norte-americana, mais especificamente, os ensaios de nmeros
Cf. Barreto, Vicente e Paim, Antonio, Evoluo do Pensamento Poltico Brasileiro, Belo Horizonte:
Itatiaia e So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 1989, pp. 125 e ss.
Cf. Assis Brasil, Joaquim Francisco, Do Governo Presidencial na Repblica Brasileira, Rio de Janeiro:
Calvino Filho Editor, 1934.
Conferir Amaral Jnior, Jos Levi Mello do, Medida Provisria: Edio e Converso em Lei- Teoria e
Prtica, So Paulo: Saraiva, 2012 e Sampaio, Marco Aurlio, A Medida Provisria no Presidencialismo
Brasileiro, So Paulo: Malheiros, 2007.
Tem-se problema relativo teorizao do custo dos direitos, no sentido de que direitos seriam servios
pblicos que o governo prestaria em troca de tributos, cf. Holmes, Stephen e Sunstein, Cass R., The
Cost of Rights- Why Liberty Depends on Taxes, New York: W.W. Norton & Company, 2000, p. 151.
10 A partir da experincia europeia, a exemplo do que se tem nas Constituies da Finlndia e da Itlia,
bem como base em um Cdigo Europeu de Boa Conduta Administrativa, incorporado ao Tratado
de Nice, h substancial movimentao doutrinria no direito administrativo brasileiro, no sentido
de se fixar um direito fundamental uma boa administrao. Conferir, Valle, Vanice Regina Lrio
do, Direito Fundamental Boa Administrao e Governana, Belo Horizonte: Forum, 2011; Freitas,
Juarez, Discricionariedade Administrativa e o Direito Fundamental Boa Administrao Pblica,
So Paulo: Malheiros, 2007. Especialmente, no contexto europeu, a matria encontra-se disposta no
art. 41 da Carta dos Direitos Fundamentais. Ao longo do presente trabalho o assunto ser retomado.
Em princpio, defende-se aqui a premissa de que o modelo europeu vincula objetivamente o cidado
ao Estado, no sentido de que aquele deve ser por este ltimo bem atendido. No caso presente, o que
se tem um conflito entre os entes da Administrao. Quanto ao mbito pessoal de aplicao, por
exemplo, o Cdigo Europeu da Boa Conduta Administrativa dispe (art. 2, 1) que aplicvel a todos os
funcionrios e outros agentes abrangidos pelo Estatuto dos Funcionrios e pelo Regime Aplicvel aos
Outros Agentes nas suas relaes com o pblico.
11 Cf. Ferreira Filho, Manoel Gonalves, Constituio e Governabilidade-Ensaio sobre a (in)
governabilidade brasileira, So Paulo: Saraiva, 1995, p. 5.
12 Em 2008 a Cmara de Conciliao na Administrao Pblica Federal recebeu meno honrosa no
Prmio Innovare, que tem por objetivo identificar, premiar e divulgar prticas inovadoras do Poder
Judicirio, do Ministrio Pblico, da Defensoria Pblica e da Advocacia.
filsofo genebrino e as pregaes de um incipiente iluminismo norteamericano. Alguma contribuio conceitual de Roberto Mangabeira
Unger e de Lus Carlos Bresser Pereira tambm ser ressaltada, ainda
que identificada mais na metodologia para fixao de propostas.
Segue ento a investigao com a apresentao das linhas gerais
compreensivas do sistema de governo presidencialista. Insiste-se, no
se tem esforo de descrio exaustiva do presidencialismo, o que j foi
objeto de outras obras, importantes pela qualidade13; a tese tambm no
se preocupa com o problema da renovao dos mandatos presidenciais,
ou da aliana do presidente com vrios partidos (inclusive da oposio),
ou do papel do presidente na conduo da poltica internacional14. A
apresentao das linhas compreensivas do presidencialismo tem por
objetivo indicar os fundamentos da autoridade presidencial. Pretende-se
ilustrar o argumento de que a experincia histrica do presidencialismo
se deu na busca de uma unidade de ao, por parte da chefia do Executivo.
Cuida-se em seguida do presidencialismo norte-americano,
com algum esforo de explorao de pormenor. dos Estados Unidos
que recorrentemente buscamos exemplos e referncias do sistema
de governo presidencialista. Aborda-se tambm como a questo da
litigncia intragovernamental l tratada, com rpida meno ao caso
United States v. Interstate Commerce Commission-ICC (337, USA, 426,
1949). Trata-se de leading case que aponta que aceitvel no direito
norte-americano a litigncia interna entre setores da Administrao,
mas que no um fato repetitivo, como resultado do pragmatismo
que marca aquela cultura. fundamental nos Estados Unidos o papel
do Departamento de Justia, no monitoramento e na preveno da
litigncia intragovernamental.
Ainda que sistemas presidencialistas do contexto latinoamericano, a exemplo da Argentina, Paraguai, Uruguai, Venezuela,
Bolvia, Equador, Colmbia, Peru, Chile e Mxico, sejam marcados por
15 Conferir, por todos, Bethel, Leslie (ed.), Latin America- Politics and Society since 1930, Cambridge:
Cambridge University Press, 1998.
16 Indica-se, no entanto, como de relevncia bibliografia no assunto, Zamora, Stephen et allii, Mexican
Law, Oxford: Oxford University Press, 2004, pp. 132 e ss., Casiello, Juan, Derecho Constitucional
Argentino, Buenos Aires: Editorial Perrot, 1954, pp. 167 e ss., Amorim Neto, Octavio, Presidencialismo
e Governabilidade nas Amricas, Rio de Janeiro: FGV, 2006, Horchstetler, Kathryn, Repensando o
Presidencialismo: Contestaes e Quedas de Presidentes na Amrica do Sul, in Revista Lua Nova, So
Paulo, n 72, pp. 9-46, 2007, Haro, Ricardo, El Jefe de Gabinete de Ministros y El Presidencialismo
Argentino: Control o Gerenciamiento, in Revista Latino-Americana de Estudos Constitucionais, Belo
Horizonte: Del Rey, n 3, jan/jun 2004, pp. 95-108.
19 a opinio, entre outros, de Caenegen, R. C. van, Juzes, Legisladores e Professores, Rio de Janeiro:
Elsevier, 2010, pp. 106 e ss. Traduo do ingls para o portugus de Lus Carlos Borges.
20 Conforme Odete Medauar, [...] vedado autoridade administrativa deixar de tomar providncias
ou retardar providncias que so relevantes ao atendimento do interesse pblico, em virtude de
qualquer outro motivo [...] por exemplo: desatende ao princpio a autoridade que deixar de apurar
a responsabilidade por irregularidade de que tem cincia; desatende ao princpio a autoridade que
deixar de cobrar dbitos para com a Fazenda Pblica. Medauar, Odete, Direito Administrativo
Moderno, So Paulo: RT, 2007, p. 128.
24 Cf. Bittar, Eduardo C. B., Metodologia da Pesquisa Jurdica- Teoria e Prtica da Monografia para os
Cursos de Direito, So Paulo: Saraiva, 2010, p. 203. Com base em Cludio Souto e em Joaquim Falco, o
autor aqui citado, Eduardo C. B. Bittar, explicita-nos que o observador participante aquele que se insere
no grupo social estudado, enquanto que o observador no participante aquele que observa o fenmeno
estudado fora de seu contexto. No caso da presente pesquisa, o acompanhamento dos fatos se fez no
prprio contexto em que discutidos, num primeiro momento como representante da Fazenda Nacional, num
segundo momento como Consultor da Unio e, ao tempo da confeco da tese, como Consultor-Geral da
Unio. Houve, assim, direta participao em vrios assuntos e problemas afetos Presidncia da Repblica,
em vrios nveis, o que propiciou coleta de farto material de anlise, exposto ao longo do trabalho.
25 H, de tal modo, interseco entre atividade emprica e abstrao terica. Conferir, nesse sentido, Weber,
Max, Metodologia das Cincias Sociais, parte 1, So Paulo: Cortez Editora, 2001, p. 113: certo que
existe [...] em qualquer poca uma diferena intransponvel, quando uma argumentao se dirige ao
nosso sentimento e capacidade que temos de nos entusiasmar por objetivos prticos concretos e por
formas e contedos culturais, ou quando se dirige nossa conscincia, no caso em que se trata da
validade de certas normas ticas, ou , por fim, quando se dirige nossa capacidade e necessidade de
ordenar conceitualmente a realidade emprica, de uma maneira que insiste na pretenso de validade de
verdade emprica. Traduo do alemo para o portugus de Augustin Wernet.
2 O tema do presidencialismo
O presidencialismo um sistema de governo que se concretizou
no contexto da intuio poltica norte-americana, realizando-se
como verso republicana de uma monarquia limitada1. Desenvolvido
pragmaticamente pelos delegados da conveno constitucional norteamericana de 17872 e pensado como alternativa frmula monrquica
inglesa3, ento avaliada como opressiva, o presidencialismo tratado nos
Artigos Federalistas, textos de autoria atribuda a Alexander Hamilton,
James Madison e John Jay4.
Redigidos ao longo do debate em torno da adoo da Constituio
norte-americana, os Artigos Federalistas se qualificam como texto
emblemtico do iluminismo norte-americano, de ntida inspirao
classicista, no que se refere concepo de virtudes republicanas5.
Substancializam, tambm, fortssimo apelo de imaginao institucional,
percebendo a sociedade como um artefato, a ser construdo, e no como
um dado, pela Providncia recebido.
A grande questo colocada pelos autores do libelo de defesa da
Constituio que ento se discutia nos Estados Unidos consistia em se
saber se os homens so capazes de dar a si mesmos um bom governo por
prpria reflexo e escolha, ou se a Providncia os condenou a receberem
eternamente a sua Constituio poltica, da fora ou acaso6. O credo
dos pais da ptria norte-americana, os founding fathers, abominava
qualquer reverncia para com o passado, insistindo na premissa de que
as instituies devem se alterar na medida em que opinies e maneiras
1
Cf. Ferreira Filho, Manuel Gonalves, Curso de Direito Constitucional, So Paulo: Saraiva, 2008, p. 143.
Cf. Dahl, Robert, On Democracy, New Haven e London: Yale University Press, 1998, p. 122.
Hamilton, Alexander, Madison, James e Jay, John, Artigos Federalistas, Belo Horizonte: Lder, 2003.
Traduo de Hiltomar Martins Oliveira.
Cf. Richard, Carl J., The Founders and the Classics- Greece, Rome and the American Enlightenment,
Cambridge: Harvard University Press, 1996.
este o ncleo do pensamento de Thomas Jefferson. Conferir, organizado por John Dewey, The Essential
Jefferson, New York: Dover Publications, 2008. Verificar, ainda, Mapp Jr., Alf J., Thomas Jefferson,
Americas Paradoxical Patriot, New York: Rowman & Littlefield Publishers Inc., 1987.
O papel de Alexander Hamilton na redao e na discusso dos Artigos Federalistas explorada por
Chernow, Ron, Alexander Hamilton, New York: The Penguin Express, 2004, pp. 243 e ss.
10 Cf. Chemerinsky, Erwin, Constitutional Law. Principles and Policies, New York: Aspen Law and
Business, 2002, pp. 229 e ss.
11 Hamilton, Alexander, Madison, James e Jay, John, cit., p. 406.
No contexto do presente trabalho, rgos fazem referncia Administrao direta e entes ou entidades
Administrao indireta. Isto , para os efeitos do presente trabalho, as entidades referem-se
Administrao indireta, como as autarquias e fundaes, bem como as sociedades de economia mista,
e as empresas pblicas. A classificao exaustiva e esclarecedora em Di Pietro, Maria Sylvia Zanella,
Direito Administrativo, So Paulo: Atlas, 2011, pp. 432 e ss. E tambm para os efeitos do presente
trabalho, usa-se Governo e Administrao como sinnimos.
Constituio Federal, art. 127, combinado com a Lei Complementar n 75, de 20 de maio de 1993 e com a
Lei n 8.625, de 12 de fevereiro de 1993.
Constituio Federal, art. 131, combinado com a Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993, a
par da Lei n 9.028, de 12 de abril de 1995.
Uma boa referncia para reflexes nesse tema se encontra em conjunto de entrevistas do ex-presidente
Fernando Henrique Cardoso. Conferir, com esse propsito, Cardoso, Fernando Henrique, Relembrando
o que Escrevei- da Reconquista da Democracia aos Desafios Globais, Rio de Janeiro: Civilizao
Brasileira, 2010.
Assis Brasil, Joaquim Francisco, Do Governo Presidencial na Repblica Brasileira, cit. pp. 252-253.
10 As linhas indicadas eram: a) A construo de novas hidreltricas para fazer frente aos desafios da
acelerao do crescimento, nos marcos de uma poltica energtica baseada em fontes renovveis e com
respeito ao meio ambiente; b) Desenvolvimento de novos plos de energia elica e solar; c) Explorao
dos recursos do Pr-Sal, que fortalecero a auto-suficincia do pas em hidrocarbonetos, dando
continuidade crescente nacionalizao da explorao da produo; d) Criao, a partir do Pr-Sal,
de uma poderosa indstria de fornecimento de bens e servios e de produtos derivados do petrleo e
petroqumicos. A agregao de valor ao petrleo e ao gs do Pr-Sal e a constituio de um Fundo
Social que apie polticas sociais, educacionais, ambientais, cientfico-tecnolgicas, culturais e de
combate pobreza so as garantias da maldio do petrleo; e) Continuidade da reconstruo
e ampliao da rede ferroviria, rodoviria, aeroporturia e da navegao costeira, melhorando as
condies de vida da populao e agilizando a circulao da produo; f) Ampliao das redes de silos
e armazns, que garanta a segurana alimentar da populao e favorea as exportaes; g) Concluso
das obras do Projeto So Francisco e de trabalhos complementares que permitam a recuperao do
rio e seus afluentes, a irrigao de terras, o abastecimento de gua potvel; h) Ampliao de portos e
aeroportos, para atender s exportaes e, sobretudo, aos desafios da realizao da Copa do Mundo
de Futebol e dos Jogos Olmpicos e do crescimento exponencial do turismo nacional e internacional.
Diretrizes do Programa 2010/2014- Dilma Rousseff, protocolado no Tribunal Superior Eleitoral, item 22.
11 Conferir, por exemplo, Bechara, Erika, Licenciamento e Compensao Ambiental na Lei do Sistema
Nacional das Unidades de Conservao (SNUC), So Paulo: Atlas, 2009.
49 Nos termos do 5 do art. 100 da Constituio, na redao dada pela Emenda Constitucional n 62, de 9
de dezembro de 2009, no sentido de que a referida incluso se faa de verba necessria ao pagamento
de seus dbitos, oriundos de sentenas transitadas em julgado, constante de precatrios judicirios
apresentados at 1 de julho, fazendo-se o pagamento at o final do exerccio seguinte, quando tero seus
valores atualizados monetariamente.
63 Anteprojeto de lei que estabelece normas gerais sobre a administrao pblica direta e indireta, as
entidades estatais e as de coloborao, art. 7.
64 Anteprojeto de lei que estabelece normas gerais sobre a administrao pblica direta e indireta, as
entidades estatais e as de coloborao, art. 8, I.
65 Anteprojeto de lei que estabelece normas gerais sobre a administrao pblica direta e indireta, as
entidades estatais e as de coloborao, art. 8, II.
66 Modesto, Paulo, cit., p. 143.
JURDICO:
Parecer
AGU/PBB-01/2008.
114 O DNPM uma autarquia ligada ao Ministrio das Minas e Energia-MME, detendo personalidade de
pessoa jurdica de direito pblico, com autonomia patrimonial, administrativa e financeira. Lei n 8.876,
de 2 de maio de 1994.
115 Processo: 02001.006906/2005-76. INSTRUMENTO JURDICO: TERMO DE CONCILIAO N
003/2008. (Controvrsia encerrada em 11 de abril de 2008).
130 Cf. Unger, Roberto Mangabeira, What Should Legal Analysis Become ?, London e New York: Verso,
1996, pp. 182 e ss. H traduo. Unger, Roberto Mangabeira, O Direito e o Futuro da Democracia, So
Paulo: Boitempo, 2004, pp. 220 e ss. Traduo do ingls para o portugus de Caio Farah Rodriguez e
Marcio Soares Grandchamp.
131 A experimentao social, por intermdio da expanso da imaginao institucional, tema explorado por
Unger, Roberto Mangabeira, False Necessity- Anti-necessitarian Social Theory in the Service of Radical
Democracy, London e New York: Verso, 2001, especialmente pp. 125 e ss.
136 Conferir, Oliveira, Roberto Guena, Anlise de Custo-benefcio, in Bideman, Ciro e Arvate, Paulo (org.),
Economia do Setor Pblico no Brasil, Rio de Janeiro: Elsevier, 2004, p. 321: O termo anlise de custobenefcio usado para denominar uma diversidade de tcnicas empregadas na avaliao de projetos
por parte do setor pblico. Como o nome sugere, essas tcnicas procuram fornecer parmetros para
avaliao dos custos e dos benefcios de um projeto.
Conferir, por exemplo, Souza, Luciane Moessa, Meios Consensuais de Soluo de Conflitos Envolvendo
Entes Pblicos e a Mediao de Conflitos Coletivos, Florianpolis: Mimeo, 2010. Trata-se de tese de
doutoramento defendida junto ao programa de doutorado em Direito da Universidade Federal de Santa
Catarina. A autora enfatiza, entre outros pontos, a eficcia dos meios consensuais na reduo de custos
e durao do conflito, bem como na qualidade das solues obtidas. H ampla pesquisa de direito
comparado, especialmente quanto ao modelo norte-americano.
A Casa Civil foi tratada pela Lei n 9.649, de 27 de maio de 1998, que em seu art. 2 dispunha que Casa
Civil compete [competia] assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho
de suas atribuies, especialmente na coordenao e na integrao das aes do Governo, na
verificao prvia da constitucionalidade e legalidade dos atos presidenciais, na anlise do mrito,
da oportunidade e da compatibilidade das propostas com as diretrizes governamentais, na publicao
e preservao dos atos oficiais, bem assim supervisionar e executar as atividades administrativas
da Presidncia da Repblica e supletivamente da Vice-Presidncia da Repblica, entre outros.
Atualmente, a Casa Civil da Presidncia da Repblica se encontra organizada no modelo da Lei n
10.683, de 28 de maio de 2003.
A CCAF, como se ver, foi instituda pelo Ato Regimental n 5, de 27 de setembro de 2007. Sua estrutura
definida pelo Decreto n 7.392, de 13 de dezembro de 2010, com redao alterada pelo Decreto n 7.526,
de 15 de julho de 2011.
Conferir, nesse ltimo aspecto, relao entre pblico e privado, em tema de contratos administrativos,
Salles, Carlos Alberto de, Arbitragem em Contratos Administrativos, Rio de Janeiro: Forense, 2011.
Trata-se de tese de livre-docncia apresentada na Faculdade de Direito da Universidade de So PauloUSP, na qual se defendeu, com proficincia e excelncia, a possibilidade do uso de mtodos de arbitragem
em mbito de contratos administrativos.
Nesse caso, conferir, por todos, Grau, Eros Roberto, A Ordem Econmica na Constituio de 1988, So
Paulo: Malheiros, 2010, pp. 306 e ss.
Cdigo Civil, art. 381: Extingue-se a obrigao, desde que na mesma pessoa se confundam as qualidades
de credor e devedor. No Cdigo Civil de 1916 a matria estava disposta no art. 1.049.
Cf. Silva, Jos Afonso da, Poder Constituinte e Poder Popular- (Estudos sobre a Constituio), So
Paulo: Malheiros, 2007, pp. 237 e ss.
10 Brasil. STF, ACO 959, relatada pelo Ministro Menezes Direito, julgamento em 17 de maro de 2008:
Tributrio. Imunidade recproca [...] Extenso. Empresa pblica prestadora de servio pblico.
Precedentes da Suprema Corte. J assentou a Suprema Corte que a norma do art. 150, VI, a, da CF
alcana as empresas pblicas prestadoras de servio pblico, como o caso da autora, que no se
confunde com as empresas pblicas que exercem atividade econmica em sentido estrito. Com isso,
impe-se o reconhecimento da imunidade tributria prevista no art. 150, VI, a, da CF.
11 Brasil. STF, RE 524.615- AgR, relatado pelo Ministro Eros Grau, julgamento em 9 de setembro de
2008: Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia- INFRAERO. Empresa pblica. Imunidade
recproca. Art. 150, VI, a, da CF/88. A Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia- INFRAERO,
empresa pblica prestadora de servio pblico, est abrangida pela imunidade tributria prevista no
art. 150, VI, a, da Constituio. No incide ISS sobre a atividade desempenhada pela INFRAERO na
execuo de servios de infraestrutura aeroporturia, atividade que lhe foi atribuda pela Unio.
23 Processo n 00495.003486/2010-01.
24 Processo n 00400.011694/2009-44.
25 Conferir, no assunto, Rezende, Fernando, A Reforma Tributria e a Federao, Rio de Janeiro: Editora
FGV, 2009. Conferir tambm, Conti, Jos Maurcio (org.), Federalismo Fiscal, Barueri: Manole, 2004.
26 Processo n 00400.003709/2011-15.
27 Processo n 00400.012804/2010-29.
28 Processo n 00407.010831/2010-05.
29 Processo n 00547.000062/2010-24.
30 Processo n 00410.000799/2005-25.
41 Gabardo, Emerson e Hachem, Daniel Wunder, O Suposto Carter Autoritrio da Supremacia do Intersse
Pblico e das Origens do Direito Administrativo: uma Crtica da Crtica, in Di Pietro, Maria Sylvia
Zanella e Ribeiro, Carlos Vinicius Alves (coord.), Supremacia do Interesse Pblico e outros Temas
Relevantes de Direito Administrativo, So Paulo: Atlas, 2010, pp. 11-66.
42 Conferir, por todos, os ensaios encontrados em Sarmento, Daniel (org.), Interesses Pblicos versus
Interesses Privados: Desconstruindo o Princpio da Supremacia do Interesse Pblico, Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2007.
Para a relao entre Histria e Direito, conferir, Posner, Richard, Fronteiras da Teoria do Direito, So
Paulo: Martins Fontes, 2011, pp. 167-202. Traduo de Evandro Pereira e Silva, Jefferson Luiz Camargo,
Paulo Salles e Pedro Sette-Cmara. Para a questo historiogrfica do presentesmo, isto , a construo
idealizada do passado com base em nossos contextos e rotinas atuais, Nietzsche, Friedrich, Escritos
sobre Histria, Rio de Janeiro: Ed. PUC-Rio e So Paulo: Loyola, 2005, Traduo de Noli Correia de
Melo Sobrinho. Foucault, Michel, Ditos e Escritos II- Arqueologia das Cincias e Histria dos Sistemas
de Pensamento, Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2005, especialmente pp. 260 e ss., Nietzsche,
a Genealogia, a Histria, Traduo de Elisa Monteiro. Conferir tambm Bloch, Marc, Introduo
Histria, Mira-Simtra: Publicaes Europa-Amrica, 1997, Traduo de Maria Manuel, Rui Grcio
e Vtor Romaneiro. Breisach, Ernest, Historiography- Ancient, Medieval and Modern, Chicago and
London: The University of Chicago Press, 1994. Finley, M. I., Uso e Abuso da Histria, So Paulo:
Martins Fontes, 1989. Traduo de Marylene Pinto Michael. Carr, Edward Hallet, Que Histria? Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1996. Traduo de Lcia Maurcio de Alverga. Schaff, Adam, Histria e Verdade,
So Paulo: Martins Fontes, 1995, especialmente, pp. 101 e ss. Traduo de Maria Paula Duarte. Certeau,
Michel de, A Escrita da Histria, Rio de Janeiro: Forense, 2011. Traduo de Maria de Lourdes Menezes.
Segundo o genebrino: Digo, pois, que a soberania, sendo apenas o exerccio da vontade geral, nunca
pode alienar-se, e que o soberano, no passando de um ser coletivo, s pode ser representado por si
mesmo: pode transmitir-se o poder- no, porm, a vontade. Rousseau, J. J., O Contrato Social, cit. p. 33.
Segundo Rousseau: Pela mesma razo por que inalienvel, a soberania indivisvel, visto que a
vontade ou geral ou no o ou a do corpo do povo, ou unicamente de uma parte. No primeiro caso,
essa vontade declarada um ato de soberania e faz lei; no segundo, no passa de uma vontade particular
ou de um ato de magistratura; , quando muito, um decreto. Rousseau, J. J., O Contrato Social, cit. pp.
34-35.
Cf. Harrison, Ross, Democracy, London & New York: Roudtledge, 1993, p. 177.
10
Bird, Colin, Introduo Filosofia Poltica, So Paulo: Madras, 2011, p. 101. Traduo de Saulo
Alencastre.
11 Cf. Starobinski, Jean, Jean-Jacques Rousseau: La Transparence et LObstacule, Paris: Gallimard, 1971,
p. 36.
12
Cf. Derath, Robert, Rousseau e a Cincia Poltica de seu Tempo, So Paulo: Discurso Editorial e
Barcarolla, 2009, p. 345. Traduo de Natalia Maruyama.
13 Cf. Robertson, David, The Routledge Dictionary of Politics, London: Routledge, 2004, p. 205.
14
Cf. Bloom, Alan, Jean-Jacques Rousseau, in Strauss, Leo e Cropsey, Joseph, History of Political
Philosophy, Chicago and London: The University of Chicago Press, 1987, p. 567.
15 Cf. Chevallier, Jean-Jacques, Les Grandes Oeuvres Politiques- de Machiavel nos Jours, Paris: Armand
Colin, 1996, p. 112.
16 Cf. Haddock, Bruce, A History of Political Thought, Malden: Polity Press, 2010, p. 136.
17 Cf. Porter, Roy, Enlightenment- Britain and the Creation of the Modern World, London: Penguin Books,
2001, p. 278.
A convergncia de ao, situada na unidade da opinio , insistase, ponto nuclear na propaganda federalista, como fica muito claro
tambm na passagem que segue:
Numa empresa em que concorrem muitas pessoas, todas da mesma
dignidade e com autoridade igual, sempre h de haver perigo de
diferena de opinies. Nunca as conseqncias da animosidade
pessoal so tanto para temer, como quando se trata d empregos
pblicos, em que a honra ou a confiana pblica podem ser objetos de
emulao. De todas ou de cada uma dessas causas devem seguir-se
dissenses cheias de acrimnia; e todas as vezes que isso se verifica,
enfraquece-se a autoridade, perde-se lhe respeito e embaraamse lhe os movimentos. No governo em que esse mal existir, a
magistratura, encarregada da suprema autoridade administrativa,
ver as suas medidas mais importantes frustradas ou impedidas, nas
circunstncias mais crticas do estado; e para cmulo de desgraa,
a sociedade se dividir em faces irreconciliveis, a cuja testa se
acharo os prprios magistrados26.
27 Hamilton, Alexander, Madison, James e Jay, John, O Federalista, cit., pp. 420-421.
28 Hamilton, Alexander, Madison, James e Jay, John, O Federalista, cit., p. 421.
29 Hamilton, Alexander, Madison, James e Jay, John, O Federalista, cit., p. 422.
Aspectos desse debate podem ser vistos, entre outros, em Wellington, Harry H., Interpreting the
Constitution- The Supreme Court and the Processo of Adjudication, New Haven: Yale University Press,
1991, Gerber, Scott Douglas, First Principles- The Jurisprudence of Clarence Thomas, New York:
New York University Press, 1998. Smith, Rogers M., Liberalism and American Constitutional Law,
Cambridge: Harvard University Press, 1990.
Cf., entre outros, Mc Carthy, Thomas, The Critical Theory of Jrgen Habermas, Cambridge: The
Massachusets Institute of Technology, 1996, pp. 272-357.
41 Souza Junior, Cezar Saldanha, Consenso e Tipos de Estado no Ocidente, Porto Alegre: Editora Sagra
Luzzato, 2002, p. 179.
Cf. Kelly, Alfred J., Harbison, Winfred A. e Belz, Herman, The American Constitution- its Origins and
Development, New York & London: W. W. Norton & Company, 1991, pp. 82 e ss.
Cf. Bailyn, Bernard, The Ideological Origins of the American Revolution, Cambridge: Harvard
University Press, 1992, especialmente, pp. 94 e ss.
Cf. Lutz, Donald S., The Origins of American Constitutionalism, Baton Rouge: Louisiana State
University Press, 1988, p. 84.
Cf. Chernow, Ron, Alexander Hamilton, cit., para o episdio do duelo fatal, pp. 697 e ss.
Cf. Sloan, Cliff e McKean, David, The Great Decision- Jefferson, Adams, Marshall and the Battle for the
Supreme Court, New York: Public Affairs, 2009, pp. 85 e ss.
John Jay foi um dos negociadores do tratado feito com a Inglaterra quando do reconhecimento da
independncia dos Estados Unidos. Cf. Brogan, Hugh, The Penguin History of the USA, London: Penguin
Books, 1999, p. 261.
e menos sacrifcios devem fazer por aquilo que lhes der interesses
precrios e incertos do que por aquilo de que tiverem ttulos seguros
e durveis35.
35 Hamilton, Alexander, Madison, James e Jay, John, O Federalista, cit., loc. cit.
36 Montesquieu, Charles de Secondat, Baro de, O Esprito das Leis, So Paulo: Martins Fontes, 2005.
Traduo de Renato Janine Ribeiro. Quanto percepo de diviso de poderes, l-se: Existem em cada
Estado trs tipos de poder: o poder legislativo, o poder executivo das coisas que dependem do direito
das gentes e o poder executivo daquelas que dependem do direito civil. Com o primeiro, o prncipe ou o
magistrado cria leis por um tempo ou para sempre e corrige ou anula aquelas que foram feitas. Com o
segundo, ele faz a paz ou a guerra, envia ou recebe embaixadas, instaura a segurana, previne invases.
Com o terceiro, ele castiga os crimes, ou julga as querelas entre os particulares. Chamaremos a este
ltimo poder de julgar ou ao outro simplesmente poder executivo do Estado. Montesquieu, Charles de
Secondat, Baro de, cit., p. 167-168.
37 Hamilton, Alexander, Madison, James e Jay, John, O Federalista, cit., p. 426.
38 Cf. Hamilton, Alexander, Madison, James e Jay, John, O Federalista, cit., p. 429.
84 Viana, Prisco, Por que o Presidencialismo, Braslia: Cmara dos Deputados, Centro de Documentao e
Informao, Coordenao de Publicaes, 1998, p. 7.
85 Conferir, nesse sentido, Hambloch, Ernest, Sua Majestade o Presidente do Brasil- Um Estudo do Brasil
Constitucional (1889-1934), Braslia: Senado Federal, 2000. Traduo de Lda Boechat Rodrigues.
Rodrigues, Lda Boechat, Histria do Supremo Tribunal Federal, Tomo I- 1891-1898- Defesa das
Liberdades Civis, Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1991, p-. 18-19.
87 Cf. Kalman, Laura, Abe Fortas, A Biography, New Haven and London: Yale University Press, 1990, pp.
395-397.
88
Cf. Posner, Richard A., An Affair of State- The Investigation, Impeachment and Trial of President
Clinton, Cambridge: Harvard University Press, 1999.
89 Cf. Weber, Max, Economia e Sociedade, vol. 2, Braslia: Editora da UnB, 1999, pp. 323 e ss. Traduo de
Regis Barbosa e de Karen Elsabe Barbosa.
90 Cf. Gaspari, Elio, A Ditadura Envergonhada, So Paulo: Companhia das Letras, 2002. Frota, Sylvio,
Ideais Trados, So Paulo: Jorge Zahar, 2006.
91 Cf. Cintra, Antnio Octvio, O Sistema de Governo no Brasil, in Avelar, Lcia e Cintra, Antnio Octvio,
Sistema Poltico Brasileiro: uma Introduo, Rio de Janeiro: Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung e So
Paulo: Fundao Unesp Editora, 2004, pp. 61 e ss.
92 Ferreira Filho, Manoel Gonalves, Constituio e Governabilidade- Ensaio sobre a (in)governabilidade
brasileira, cit., loc.cit.
7 O presidencialismo norte-americano
O objetivo da presente seo tentar recompor a construo
da autoridade presidencial na experincia poltica norte-americana,
especialmente no sentido de sua unidade. O caso Marbury v. Madison,
recorrentemente citado como a pedra de toque da independncia do
Judicirio pode, no contexto das presentes reflexes, indicar, pelo
contrrio, a afirmao do Executivo. Como se ver, o Juiz Marshall no
enfrentou objetivamente a autoridade do Presidente Thomas Jefferson.
Essa seo tambm pretende resgatar a apologia que o pensamento
presidencialista norte-americano tem para com a tipologia das virtudes
polticas da Repblica Romana. Tem-se a impresso que os founding
fathers norte-americanos eram leitores vorazes de Plutarco. A seo
tambm pretende rpida avaliao do papel do Presidente norteamericano em situaes de exceo. Trata tambm do modelo norteamericano de eleio presidencial.
Aponta para alguma discusso em torno das imunidades
presidenciais. Menciona rapidamente a questo das executive orders, as
ordens presidenciais, que o Presidente baixa para o prprio Executivo.
esse mecanismo, que na essncia no se assemelha s nossas medidas
provisrias, uma das frmulas das quais utiliza o Presidente norteamericano para alcanar parmetros de unidade governamental.
Faz-se necessria referncia ao papel de Franklyn Delano
Roosevelt na conduo do New Deal, programa de reconstruo nacional
que exigiu uma ampliao substantiva dos poderes presidenciais, que
a Suprema Corte norte-americana rejeitou, num primeiro momento.
Ao fim, apresenta-se uma sntese de caso discutido entre o governo
norte-americano e uma agncia reguladora, ilustrando a litigncia
intragovernamental que tambm h nos Estados Unidos, situao
monitorada e restringida pelo Departamento de Justia.
No contexto da tese, essa seo indica que a unidade da ao
governamental objetivo comum nos sistemas de governo presidencialistas.
O presidencialismo norte-americano surgiu no quadro de
ambigidade vivida pelos founding fathers a partir da declarao de
Cf. Heineman, Robert A., Peterson, Steven A. e Rasmussen, Thomas H., American Government, New
York: McGraw-Hill, Inc., 1989, p. 184.
Cf. Franklyn, Benjamin, The Autobiography and Other Writings, New York: Signet Classics, 1961, p. 270.
Cf. Countryman, Edward, The American Revolution, London: Penguin Books, 1987, p. 175.
Cf. Locke, John, Dois Tratados Sobre o Governo, So Paulo: Martins Fontes, 2001, p. 529. Traduo de
Julio Fischer.
Cf. Blum, John Morton, The Progressive Presidents, New York & London: W. W. Norton Company, 1982.
Traduo livre minha. No original: We elect a king for four years, and give him absolute Power within
certain limits, which after all he can interpret for himself. Corwin, Edward S., The President- Office and
Powers- 1787-1957- History and Analysis of Practice and Opinion. New York: New York Press, 1968.
Cf. Beloff, Max, Thomas Jefferson and American Democracy, New York: MacMillan, 1962.
Cf. Jefferson, Thomas, A Summary View of the Rights of British America, 1774, in The Life and Selected
Writings of Thomas Jefferson, New York: Modern Library, 1944, p. 294.
Cf. Mapp Jr., Alf J., Thomas Jefferson, Americas Paradoxical Patriot, New York: Rowman & Littlefield
Publishers Inc., 1987.
10 Cf. Ellis, Joseph J., American Sphinx, The Character of Thomas Jefferson, New York: Vintage Books,
1998, p. 265.
11 Cunningham Jr., Noble E., In Pursuit of Reason- The Life of Thomas Jefferson, New Yorrk: Ballantine
Group, 1987, especialmente, pp. 52 e ss.
12 Cf. Coyle, David Cushman, The United States Political System, New York and Toronto: A Mentor Book,
1967, p. 50.
13 Sobre o que, e com base nessa premissa de que o Judicirio saiu-se vencedor da peleja h farta bibliografia:
Nelson, William, Marbury v. Madison- The Origins and Legacy of Judicial Review, Lawrence: University
Press of Kansas, 2000. Hobson, Charles E., John Marshall- The Great Chief Justice, Lawrence: University
Press of Kansas, 1996. Simon, James F., What Kind of Nation- Thomas Jefferson, John Marshall and the
Epic Struggle to Create a United States, New York: Simon and Schuster, 2002. Smith, John Edward,
John Marshall- Definer of a Nation, New York: Holt Paperbacks, 1998. Clinton, Robert Lowry, Marbury
v. Madison and Judicial Review, Lawrence: University Press of Kansas, 1989, Kahn, Paul W., The Reign
of Law- Marbury v. Madison and the Construction of America, New Haven & London: Yale University
Press, 1997. Mountjoy, Shane, Marbury v. Madison- Establishing Supreme Court Power, New York:
Chelsea House, 2006. Newmeyer, R. Kent, John Marshall and the Heroic Age of the Supreme Court,
Baton Rouge: Louisiana State University Press, 2007. De Villers, David, Marbury v. Madison- Powers of
the Supreme Court, Berkeley Heights: Enslow Publishers, Inc., 1998. Goldstone, Lawrence, The ActivistJohn Marshall, Marbury v. Madison and the Myth of Judicial Review, New York: Walker and Company,
2008. Tushnet, Mark (Ed.), Arguing Marbury v. Madison, Stanford: Stanford University Press, 2005.
8 O Presidencialismo no Brasil
O objetivo dessa seo identificar como se construiu ao longo
de nossa experincia poltica um presidencialismo imperial, centrado no
hiperdimensionamento do poder do presidente. No imaginrio brasileiro
o Chefe do Executivo o depositrio de todas as esperanas, responsvel
por todos os erros e frustraes, fonte de todas as iniciativas de sucesso.
A tipologia weberiana de carisma explica, entre outros, o frenesi do
presidencialismo populista, nessa seo investigado.
Pretende-se demonstrar que a propaganda presidencialista
foi muito forte no Estado de So Paulo, especialmente na Faculdade
de Direito do Largo de So Francisco, de onde saram Presidentes da
Repblica, a exemplo de Prudente de Moraes e Campos Salles. Retomase a baixssima participao poltica durante o Imprio, e substancializase a proclamao da Repblica e a implantao do presidencialismo
como arranjo de classes dominantes. Insiste-se na ambigidade para
com a experincia norte-americana; apologtica em Rui Barbosa,
demasiadamente ctica em Eduardo Prado.
Procura-se demonstrar as vrias compreenses que as Constituies
brasileiras tiveram em relao ao Presidente, que foi Chefe Efetivo da
Nao1, aquele que exerce o Poder Executivo2, autoridade suprema
do Estado3, novamente aquele que exerce o Poder Executivo4,
depois aquele que exerce o Poder Executivo auxiliado pelos Ministros
de Estado5, definio reproduzida na Emenda de 19696, bem como na
Constituio agora vigente7.
Na presente seo tambm se procura identificar o volume das
responsabilidades presidenciais. A impossibilidade de que o Presidente
seja onipresente e onisciente exige regime de delegao, o que justifica,
1
Calmon, Pedro, Histria Social do Brasil- Volume 3- A Era Republicana, So Paulo: Martins Fontes,
2002. Calmon registra a clebre passagem de Aristides Lobo, Ministro de Deodoro da Fonseca: Por ora,
a cor do governo puramente militar, e devera ser assim. O fato foi deles, deles s, porque a colaborao
do elemento civil foi quase nula. O povo assistiu aquilo bestializado, atnito, surpreso, sem conhecer o
que significava. Muitos acreditavam sinceramente estar vendo uma parada. (p. 4).
10 Cf. Carvalho, Jos Murilo de, Os Bestializados- o Rio de Janeiro e a Repblica que no foi. So Paulo:
Companhia das Letras, 1991.
11 Estudo interessante das relaes entre Machado de Assis e a poltica encontrado em Broca, Brito,
Machado de Assis e a Poltica, So Paulo: Editora Polis, 1983.
12 Cf. Vianna Filho, Luiz, A Vida de Machado de Assis, So Paulo e Braslia: Instituto Nacional do Livro,
1974, pp. 134 e ss.
13 Machado de Assis, Joaquim Maria, Esa e Jac, L & PM Pocket, 1998, pp. 147 e ss. Resumidamente,
o bruxo do Cosme Velho nos narra que o dono de uma confeitaria, para a qual fizera uma tabuleta,
com os dizeres Padaria do Imprio. Porm, a partir de 15 de novembro de 1889, o mais prudente seria
Confeitaria da Repblica. Para evitar que a turba se pegasse em frente ao estabelecimento, o mais
adequado mesmo foi a indicao Confeitaria do Custdio.
14 Cf. Paim, Antonio, Histria das Idias Filosficas no Brasil, So Paulo: Convvio, 1987, pp. 437 e ss.
15 Para introduo geral ao pensamento de Augusto Comte, conferir Moraes Filho, Evaristo, ComteSociologia, So Paulo: tica, 1989, pp. 7-49.
16 Cf. Hollanda, Srgio Buarque (direo), Histria Geral da Civilizao Brasileira- Tomo II- Volume 5- O
Brasil Monrquico, Reaes e Transaes, Rio de Janeiro: Bertrand Brasil: 2004, pp. 226 e ss.
17 Cf. Skidmore, Thomas, Brazil- Five Centuries of Change, New York: Oxford University Press, 1999, pp.
65 e ss.
29 Cf. Silva, Hlio, 1889: A Repblica no Esperou o Amanhecer, Porto Alegre: L & PM, 2005, pp. 73 e ss.
30 Cf. Barreto, Vicente e Paim, Antonio, Evoluo do Pensamento Poltico Brasileiro, cit., loc. cit.
31 Cf. Barreto, Vicente e Paim, Antonio, Evoluo do Pensamento Poltico Brasileiro, cit., loc. cit.
32 Cf. Martins, Lus, O Patriarca e o Bacharel, So Paulo: Alameda, 2008, p. 119.
33 Quanto trajetria do federalismo no Brasil, conferir, por todos, Lewandowski, Enrique Ricardo,
Pressupostos Materiais e Formais da Interveno Federal no Brasil, cit. pp. 22-34.
34 Cf. Venncio Filho, Lus, Das Arcadas ao Bacharelismo, So Paulo: Perspectiva, 2004, p. 179.
35 Cf. Adorno, Srgio, Os Aprendizes do Poder- O Bacharelismo Liberal na Poltica Brasileira, Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1988, pp. 157 e ss.
87 Cf. Prado Junior, Caio, Histria Econmica do Brasil, So Paulo: Brasiliense, 1976, pp. 225 e ss.
88 Manuel Ferraz de Campos Salles, discurso de posse proferido em 15 de novembro de 1888, in Bonfim,
Joo Bosco Bezerra, cit., pp. 69-70.
89 Cf. Debes, Clio, Campos Salles- Perfil de um Estadista- vol. II, Rio de Janeiro: Francisco Alves e
Braslia: Instituto Nacional do Livro, 1978, pp. 461 e ss.
98 Discurso de posse de Hermes da Fonseca, proferido em 15 de novembro de 1910, in Bonfim, Joo Bosco
Bezerra, cit., p. 133.
99 Resende, Maria Efignia de, O Processo Poltico na Primeira Repblica e o Liberalismo Oligrquico,
in Ferreira, Jorge e Delgado, Lucilia de Almeida Neves, O Brasil Republicano I- Tempo de Liberalismo
Excludente- da Proclamao da Repblica Revoluo de 1930, Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira,
2003, p. 91.
100 Cf. Silva, Hlio, 1922: Sangue na Areia de Copacabana, Porto Alegre: L & PM, 2004.
101 Cf. Silva, Hlio, 1926: A Grande Marcha- A Coluna Prestes, Porto Alegre: L & PM, 2005.
fazenda de Joo Goulart, jovem amigo e filho de seu velho amigo Vicente
Goulart155. Venceu. Tomou posse. Levou adiante projeto nacionalista,
do qual a PETROBRS parece ser o exemplo mais feliz.
Seu suicdio, em 1954156, decorrente tambm de sua disputa com
a Unio Democrtica Nacional-UDN157 levou ao limite a percepo
de populismo na poltica, em dimenses nem de longe alcanadas por
outras lideranas, a exemplo de Juscelino Kubistschek158 (especialmente
no que se refere construo de Braslia159), de Janio Quadros160, de
Joo Goulart161 (notadamente no golpe de 64162), bem como de Carlos
Lacerda163 ou mesmo de Milton Campos164, ou Bilac Pinto, importante
nome da UDN165.
A Constituio de 18 de setembro de 1946, em cuja vigncia
ocorreu a Repblica Populista, retomou, na essncia, quanto ao
presidencialismo, tradio que remontava a 1891. Houve alteraes
apenas de pormenor. O mandato presidencial foi fixado em cinco anos166.
155 Ribeiro, Joo Augusto, A Era Vargas- 2- 1950-1954, Rio de Janeiro: Casa Jorge Editorial, 2001, p. 7.
156 Silva, Hlio, 1954: Um Tiro no Corao, Porto Alegre: L & PM, 2004.
157 Cf. Benevides, Maria Vitria de Mesquita, A UDN e o Udenismo- Ambigidades do Liberalismo
Brasileiro (1945-1965), Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1981.
158 Cf. Bojunga, JK, O Artista do Impossvel, Rio de Janeiro: Objetiva, 2001.
159 Cf. Couto, Ronaldo Costa, Braslia Kubitschek de Oliveira, Rio de Janeiro e So Paulo: Record, 2010.
160 Cf. Markun, Paulo e Hamilton, Duda, 1961- O Brasil entre a Ditadura e a Guerra Civil, So Paulo:
Benvir, 2011.
161 Cf. Ferreira, Jorge, Joo Goulart- uma Biografia, Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2011.
162 Cf. Bandeira, Luiz Alberto Moniz, O Governo Joo Goulart- As Lutas Sociais no Brasil- 1961-1964.
163 Cf. Dulles, John W. F., Carlos Lacerda- a Vida de um Lutador, Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1992.
Traduo de Vanda Mena Barreto de Andrade. Para as impresses pessoais de Lacerda, cf. Lacerda,
Carlos, Depoimento, Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1987.
164 Cf. Campos, Milton, Testemunhos e Ensinamentos, Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1972.
165 Cf. Badar, Murilo, Bilac Pinto- O Homem que Salvou a Repblica, Rio de Janeiro: Gryphos e Braslia:
Ministri da Cultura, 2010.
166 Constituio de 18 de setembro de 1946, art. 82.
173 Conferir Vale, Osvaldo Trigueiro do, O Supremo Tribunal Federal e a Instabilidade Poltico-Institucional,
Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1976.
174 Lima, Hermes, Travessia-Memrias, Rio de Janeiro: Jos Olympio Editora, 1974, p. 249.
175 Neto, Lira, Castello- A Marcha para a Ditadura, So Paulo: Contexto, 2004, p. 275.
176 A antinomia entre poder civil e poder militar explorada no livro de memrias de Nelson Werneck
Sodr. Conferir Sodr, Nelson Werneck, Do Estado Novo Ditadura Militar- Memrias de um Soldado,
Petrpolis: Vozes, 1988.
A propsito da compreenso de que a regra do art. 102, I, f, no seja absoluta, conferir: AGRAVO
REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINRIO. COMPETNCIA ORIGINRIA. CONFLITO
ENTRE AUTARQUIA FEDERAL E ESTADO-MEMBRO. AUSNCIA DE RISCO AO PACTO
FEDERATIVO. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 102, I, F, DA CB/88. COMPETNCIA
DA JUSTIA FEDERAL. 1. O Supremo Tribunal Federal fixou entendimento no sentido de que a
competncia originria que lhe atribuda pelo artigo 102, I, f, da Constituio do Brasil, tem carter
de absoluta excepcionalidade, restringindo-se a sua incidncia s hipteses de litgios cuja potencialidade
ofensiva revele-se apta a vulnerar a harmonia do pacto federativo. Precedentes. 2. Incompetncia deste
Supremo Tribunal para processar e julgar, originariamente, causas entre Estado-membro e autarquia
federal com sede ou estrutura regional de representao no territrio estadual respectivo. Competncia
da Justia Federal. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento. (RE n 512.468/MT-AgR,
Segunda Turma, Relator Ministro Eros Grau). Conferir tambm ACO 417/DF-QO, relatada pelo Ministro
Seplveda Pertence, quando se reiterou que o STF excluiu da sua competncia causas entre autarquias
federais e Estados-membros, quando as primeiras, a exemplo dos institutos nacionais da previdncia,
tenham sede ou estrutura regional de representao no territrio estadual respectivo. A competncia
do STF, nesse contexto de conflito federativo, tambm no se configura na existncia de mero conflito
patrimonial. Conferir ACO 715-RJ, relatada pelo Ministro Menezes Direito.
Nesse processo, o relator, Ministro Joaquim Barbosa, proferiu o seguinte despacho em 2 de maro
de 2010. Abra-se vista dos autos s partes, pelo prazo de quinze dias, para que informem Corte se
h interesse na submisso da controvrsia Cmara de Conciliao e Arbitragem da Administrao
Federal (Portaria AGU 1.281/2007). Intimem-se. Publique-se.Houve acordo, homologado em juzo,
com resoluo do mrito.
diversas vezes, instou conciliao12, via CCAF embora, ao final, tenhase informado que no se chegou transao, nessa complicada questo
de limites.
Num outro contexto, de litigncia intragovernamental, ainda que
a Unio tome providncias para evit-la, no Supremo Tribunal Federal
h incontrolveis situaes que tm como resultado aparente divergncia
entre setores do Governo. Exemplifico a afirmativa com dois casos.
Faz-se referncia, em primeiro lugar, ao direta de
inconstitucionalidade 3.937 proposta pela Confederao Nacional dos
Trabalhadores da Indstria-CNTI contra a lei estadual paulista n 12.684,
de 26 de julho de 2004. A referida lei probe o uso, no Estado de So
Paulo de produtos materiais ou artefatos que contenham qualquer tipo
de amianto ou asbesto ou outros minerais que, acidentalmente, tenham
fibras de amianto em sua composio.
Discute-se o uso, naquela unidade da Federao, de substncia
alegadamente cancergena, em ao judicial de repercusso ampla e
que, se deferido o pedido, teria como resultado (ainda que no imediato)
a vedao da produo da cristila (asbesto branco) no Brasil. Ao que
consta, o anfiblico (amianto marrom ou azul) j no mais produzido
no Brasil e na maior parte do mundo.
A CNTI defendeu interesses dos trabalhadores que atuam nas
indstrias que utilizam o amianto como matria-prima. Haveria postos
de trabalho que no podem ser perdidos. Alegou-se, tambm, que a
proibio veiculada pela lei paulista teria ainda como efeito a reduo
da atividade econmica do Pas. Segundo os advogados da CNTI, no
haveria paralelo de toxidade entre o amianto j vedado e o asbesto que
12 Em 07 de dezembro de 2009. (pet. 0137470/2009, da Unio). Defiro. Intime-se o Estado de Santa
Catarina e os municpios assistentes (Itaja, Navegantes, Penha e Barra Velha) para que, havendo
interesse na conciliao, indiquem representantes Cmara de Conciliao e Arbitragem da
Administrao Federal - CCAF. (pet. 0132895/2009, do Estado de So Paulo). Defiro. Prazo: 5 (cinco)
dias. Publique-se.. Em 16/3/2010: Cientifiquem-se o Estado do Paran e o Estado de So Paulo do
despacho de fls. 2692. Havendo interesse, indiquem representantes para a tentativa de conciliao a ser
realizada perante a Cmara de Conciliao e Arbitragem da Administrao Federal - CCAF. Publiquese. Fonte www.stf.jus.br, acesso em 27 de julho de 2012.
14 Houve designao de audincia pblica, na qual, entre outros, falam pela Unio, o Diretor do
Departamento de Vigilncia em Sade Ambiental e Sade do Trabalhador, na Secretaria de Vigilncia
da Sade; a Diretora de Qualidade Ambiental, na Secretaria de Mudanas Climticas e Qualidade
Ambiental do Ministrio do Meio Ambiente; um Analista de Comrcio Exterior do Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; o Secretrio de Geologia, Minerao e Transformao
Mineral, do Ministrio das Minas e Energia; o Coordenador-Geral de Monitoramento Benefcio por
Incapacidade do Ministrio da Previdncia Social. A Unio se faz representada pelos Ministrios
da Sade, do Meio Ambiente, do Desenvolvimento e Comrcio Exterior, das Minas e Energia e da
Previdncia Social. Ainda que todos discorram pela Unio, isto , pelo Executivo, vocalizando polticas
e orientaes de Governo, pode-se, em princpio, perceber altssimo nvel de dificuldade na fixao
definitiva de uma vontade governamental unssona em relao a esse complicadssimo assunto.
23 Supremo Tribunal Federal. RE 560.264-RS. Cf. Ministra Crmen Lcia, loc. cit.
24 Supremo Tribunal Federal. RE 560.264-RS. Cf. Ministro Dias Toffoli, loc. cit.
25 Supremo Tribunal Federal. RE 560.264-RS. Cf. Ministro Joaquim Barbosa, loc. cit.
26 Supremo Tribunal Federal. RE 560.264-RS. Cf. Ministro Dias Toffoli, fls. 92-93.
27 Supremo Tribunal Federal. RE 560.264-RS. Cf. Ministro Gilmar Mendes, fls. 94.
28 Supremo Tribunal Federal. RE 560.264-RS. Cf. Ministro Ayres Britto, loc. cit.
29 Supremo Tribunal Federal. RE 560.264-RS. Cf. Ministro Marco Aurlio, loc. cit.
30 Supremo Tribunal Federal. RE 560.264-RS. Cf. Ministro Gilmar Mendes, loc. cit.
31 Supremo Tribunal Federal. RE 560.264-RS. Cf. Ministro Ayres Britto, loc. cit.
32 Supremo Tribunal Federal. RE 560.264-RS. Cf. Ministro Cezar Peluso, fls. 96.
33 Supremo Tribunal Federal. RE 560.264-RS. Cf. Ministra Crmen Lcia, excerto do voto.
57 Processo n 2009.36.00.000606-4.
58 Processo n 2009.34.00.039591-3.
59 Processo n 2004.34.00.041783-5.
60 Processo n 0042807-69-2011.4.01.3400.
61 Processo n 2004.37.00.007698-0.
Conferir: Lima Lopes, Jos Reinaldo, O Orculo de Delfos e o Conselho de Estado no Brasil Imprio,
So Paulo: Saraiva, 2010. Rodrigues, Jos Honrio, Conselho de Estado e o Quinto Poder, Braslia:
Senado Federal, 1978. Torres, Joo Camilo de Oliveira, O Conselho de Estado, Rio de Janeiro: Edies
GRD, 1965. Torres, Joo Camilo, A Democracia Coroada, Petrpolis: Vozes, 1964. Brasil. Secretaria de
Estado dos Negcios Estrangeiros. O Conselho de Estado e a Poltica Exterior do Imprio: Consultas
da Seo dos Negcios Estrangeiros: 1871-1874. Rio de Janeiro: Centro de Histria e Documentao
Diplomtica. Braslia: FUNAG, 2009. Mattos, Ilmar Rohloff de, O Tempo Saquarema, So Paulo:
Editora HUCITEC, 2004. Para uma ampla viso do tempo, com coletnea de informaes de primeira
mo sobre conselheiros, conferir, Nabuco, Joaquim, Um Estadista no Imprio, 2 vol., Rio de Janeiro:
Topbooks, 1997. Para estudos sobre o Conselho de Estado, por juristas da poca, Carvalho, Jos Murilo
de (organizao e introduo), Sousa, Paulino Jos de, Visconde do Uruguai, Coleo Fundadores
do Brasil, So Paulo: Editora 34, 2002, pp. 219-305, bem como Kugelmas, Eduardo (organizao e
introduo), Bueno, Jos Antonio Pimenta, Marqus de So Vicente, Coleo Fundadores do Brasil,
So Paulo: Editora 34, 2002, pp. 365-394. Carvalho, Jos Murilo, A Construo da Ordem (A Elite
Poltica Imperial)- Teatro de Sombras (A Poltica Imperial), Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira,
2003, pp. 355-390. Para um estudo do Conselho de Estado Francs, quanto a seu funcionamento efetivo,
de um ponto de vista histrico, Gaudemet, Yves, Stirn, Bernard, Dal Farra, Thierry, e Rolin, Frdric,
Les Grands Avis du Conseil dtat, Paris: Dalloz, 2008.
Ao Consultor-Geral da Repblica competia emitir pareceres sobre questes jurdicas submetidas a seu
exame pelo Presidente da Repblica e Ministros de Estado; representar, ao Presidente da Repblica e aos
Ministros, sobre providncias jurdicas que julgassem de interesse pblico ou por necessidade para boa
aplicao das leis vigentes; tambm lhe incumbia desempenhar comisses de ndole jurdica atribudas
pelo Presidente, entre outros. Decreto n 22.386, de 24 de janeiro de 1933, art. 2.
45 Consultoria-Geral da Repblica. Parecer. Saulo Ramos, 28 de junho de 1989. Aprovado pelo ConsultorGeral da Repblica, Saulo Ramos, o parecer, no entanto, de autoria de Raymundo Nonato Botelho de
Noronha, ento Consultor da Unio.
46 Consultoria-Geral da Repblica. Parecer. Raymundo Nonato Botelho de Noronha. 28 de junho de 1989.
47 Consultoria-Geral da Repblica. Parecer. Raymundo Nonato Botelho de Noronha. 28 de junho de 1989.
Informaes AGU/AS 01/2002 prestadas por Andr Serro Borges de Sampaio, Consultor-Geral da
Unio, em 2 de agosto de 2002. [...] Sem essa receita e dada a dificuldade de financiamento de novo
endividamento pblico, a eventual paralisao do programa de aumento de oferta de energia eltrica
implicaria a adoo de novas prticas compulsrias de reduo de consumo. Tal necessidade pode
ocorrer ainda que o regime atual de chuvas no se mostre (ao contrrio do que vem acontecendo)
compatvel com a mdia histrica de precipitaes. Essa constatao decorre do simples fato de que,
considerando a necessidade de equilbrio intertemporal dos nveis de reservatrios e a incerteza
quanto ao regime pluviomtrico das prximas estaes, poderia vir a ser necessrio introduzir
racionamentos preventivos ainda que a mdia atual de chuvas no fosse como inferior
respectiva mdia histrica. Nessa medida, impe-se, pela ausncia dos requisitos do periculum in mora
e do fumus boni iuris, o indeferimento da medida cautelar pleiteada.
Informaes n 20/2010/CC/AGU.
Informaes n 20/2010/CC/AGU prestadas por Clia Maria Cavalcanti Ribeiro, Consultora da Unio,
em 27 de julho de 2010.
Processo 00400.01449/2008-16.
10 Processo 045/2010/DECOR/CGU/AGU.
nesse Ato Regimental que se dispe que CCAF cabe identificar os litgios entre rgos e entidades
da Administrao Federal; manifestar-se quanto ao cabimento e possibilidade de conciliao; buscar
a conciliao entre rgos e entidades da Administrao Federal; e, supervisionar as atividades
conciliatrias no mbito de outros rgos da Advocacia-Geral da Unio. Ato Regimental n 5, de 27 de
setembro de 2007, art. 17, incisos.
A estrutura normativa da CCAF radica na Constituio Federal, em cujo art. 131 se dispe que AGU
cabe, entre outros, as atividades de consultoria e assessoramento jurdico ao Poder Executivo. Essa
dico constitucional precisa ser realizada de alguma maneira, e a CCAF pode ser uma das formas
mais eficientes para seu alcance. A Lei Complementar n 73, de 1993, que instituiu a AGU, dispe que
atribuio do Advogado-Geral da Unio fixar a interpretao das leis, dos tratados e demais atos
normativos, a ser uniformemente seguida pelos rgos e entidades da Administrao Federal.Lei
Complementar 73, de 10 de fevereiro de 1993, art. 4, X.
Cf. Ramos, Saulo, Cdigo da Vida, So Paulo: Editora Planeta do Brasil, 2007.
Conferir, por todos, nesse passo, Guedes, Jefferson Cars, Anotaes sobre a Histria dos Cargos
e Carreiras da Procuradoria e da Advocacia Pblica no Brasil: Comeo e Meio de uma Longa
Construo, in Guedes, Jefferson Cars e Souza, Luciane Moessa de, Advocacia de Estado- Questes
Institucionais para a Construo de um Estado de Justia, cit., pp. 335-361. De igual modo, ainda
que mais especificamente sobre a criao da Advocacia-Geral da Unio, Valente, Maria Jovita Wolney,
Histrico e Evoluo da Advocacia-Geral da Unio, pp. 363-394. Imaginou-se assim uma ancestralidade
que transitou do Procurador dos Nossos Feitos das Ordenaes Afonsinas, para o Promotor de Justia da
Casa de Suplicao das Ordenaes Manuelinas, para o Procurador dos Feitos da Coroa das Ordenaes
Filipinas, para o Procurador dos Feitos da Coroa, Fazenda e Fisco dos Regimentos da Relao do Estado
do Brasil para o Procurador dos Feitos da Coroa e Fazenda do Alvar de 10 de maio de 1808, para o
Procurador dos Feitos da Coroa e Soberania Nacional da Constituio de 1824, para o Procurador
Fiscal do Tesouro do Decreto n 736 de 20 de novembro de 1850, para o Procurador-Geral da Repblica
da Constituio de 1891, para o Consultor-Geral da Repblica do Decreto n 967, de 2 de janeiro de 1903.
Guedes, Jefferson Cars, cit., loc. cit.
Constituio de 1988: Art. 127. O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo
jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos
interesses sociais e individuais indisponveis.
10 Nos exatos termos da Lei Complementar 73, de 1993, os pareceres do Advogado-Geral da Unio so por
este submetidos aprovao do Presidente da Repblica. Lei Complementar 73, de 1993, art. 40, caput.
11 Cf. Lei Complementar 73, de 1993, art. 40, 1. E ainda, se o parecer for aprovado, porm no
publicado, obrigar apenas as partes interessadas, a partir do momento em que dele tenham cincia.
Lei Complementar 73, de 1993, art. 40, 2. A Lei Complementar n 73, de 1993, dispe tambm que
consideram-se, igualmente, pareceres do Advogado-Geral da Unio [...]aqueles que, emitidos pela
Consultoria-Geral da Unio, sejam por ele aprovados e submetidos ao Presidente da Repblica. Lei
Complementar 73, de 1993, art. 41.
12 Lei n 9.028, de 12 de abril de 1995, art. 8-C.
18 A aludida portaria dispe sobre a conciliao, em sede administrativa e no mbito da AdvocaciaGeral da Unio, das controvrsias de natureza jurdica entre a Administrao Pblica Federal e a
Administrao Pblica dos Estados ou do Distrito Federal.
19 Que dispe que o deslinde, em sede administrativa, de controvrsia de natureza jurdica entre a
Administrao Pblica Federal e a Administrao Pblica dos Estados, do Distrito Federal, e de
Municpios que sejam capital de Estado, ou que possua mais 200 mil habitantes, por meio de conciliao,
no mbito da Advocacia-Geral da Unio, far-se- nos termos desta Portaria. Como regra, o procedimento
se instaura com pedido dirigido ao Advogado-Geral da Unio, por Ministros de Estado, por dirigentes
de entidades da Administrao Federal Indireta, pelo Consultor-Geral da Unio, pelo Procurador-Geral
da Unio, pelo Procurador-Geral da Fazenda Nacional, pelo Procurador-Geral Federal, pelos SecretriosGerais de Contencioso e de Consultoria, pelos Governadores ou Procuradores-Gerais dos Estados e do
Distrito Federal, bem como por Prefeitos e Procuradores-Gerais de Municpios. Cf. Art. 2 da Portaria AGU
n 1.099, de 28 de julho de 2008, com redao do art. 1 da Portaria AGU n 481, de 2009.
20 Cf. art. 3 da Portaria AGU n 1.099, de 2008.
21 Cf. art. 7 da Portaria AGU n 1.099, de 2008.
22 Cf. art. 9 da Portaria AGU n 1.099, de 2008.
23 A PGF incisiva, no sentido de evitar a judicializao de problemas entre rgos e entidades, consignando
em portaria que estabelecida controvrsia de natureza jurdica entre entidades da Administrao
indireta, ou entre tais entes e a Unio, a adoo de qualquer providncia em juzo deve ser precedida
de consulta Procuradoria-Geral Federal. A multiplicao de entes sob a autoridade e superviso da
PGF exige postura mais ativa. Corre-se o risco de uma absoluta babelizao da Administrao indireta.
Consultar art. 9 da Portaria PGF n 530, de 13 de julho de 2007.
24 A PGU conta com portaria que dispe que, uma vez estabelecida controvrsia de natureza jurdica entre
rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, e entre essa e a Administrao Pblica dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios, que sejam Capital de Estado ou que possuam mais de 200 mil
habitantes, deve o rgo da Procuradoria-Geral da Unio, no mbito de sua atuao, [...]encaminhar
Procuradoria-Geral da Unio consulta sobre o cabimento de procedimentos conciliatrios, para
posterior envio ao Consultor-Geral da Unio.A exemplo do que ocorre com a PGF, a PGU exerce
tambm poltica de conciliao judicial com terceiros que revela cultura burocrtica mais preocupada
com resultados do que com procedimentos. So experincias de conciliao que se multiplicam, inclusive
em matria fiscal, de competncia da PGF. Consultar art. 2 da Portaria PGU n 001, de 8 de janeiro de
2010.
25 A PGFN, tambm por portaria, dispe que os pedidos de instaurao de conciliao enviados pela
Cmara de Conciliao e Arbitragem da Administrao Pblica Federal CCAF ou por outros rgos
da Advocacia-Geral da Unio-AGU sero encaminhados ao Procurador-Geral da Fazenda Nacional,
por intermdio da chefia de gabinete (...). E chefia de gabinete da PGFN a quem incumbe analisar
a pertinncia da participao da PGFN no feito. Atento estudo do papel que a Fazenda Nacional
protagoniza no cenrio da conciliao revela cultura burocrtica refratria, presa em interpretaes de
feio literal. Registra-se aqui uma constatao, e no uma crtica. Conferir Art. 1 da Portaria PGFN n
131, de 21 de fevereiro de 2011.
27 Cdigo Tributrio Nacional-CTN, art. 171: A lei pode facultar, nas condies que estabelea, aos
sujeitos ativo e passivo da obrigao tributria celebrar transao que, mediante concesses mtuas,
importe em determinao do litgio e conseqente extino de crdito tributrio.
28 Para o debate, conferir, Saraiva Filho, Oswaldo Othon de Pontes e Guimares, Vasco Branco,
Transao e Arbitragem em Direito Tributrio, Belo Horizonte: Frum, 2008. Conferir tambm,
Torres, Heleno Taveira, Transao, Arbitragem e Conciliao Judicial como Medidas Alternativas
para a Resoluo de Conflitos entre Administrao e Contribuintes: Simplificao e Eficincia
Administrativa. Revista Frum de Direito Tributrio. Belo Horizonte: Frum, ano 1, n. 2, 2003.
Invocou-se tambm o caput do art. 96 do CTN que dispe que a expresso legislao tributria tambm
compreende conjunto de normas complementares, dentre as quais, argumentou-se, portarias e demais
atos normativos que instrumentalizavam o funcionamento da Cmara de Conciliao da AGU, at ento.
E porque no h imutabilidade do ato administrativo, e a Smula 473 do STF da assertiva prova, no
haveria tambm imutabilidade do ato administrativo de lanamento de tributo. O prprio CTN dispe
sobre a possibilidade de alterao do lanamento, inclusive de sua reviso de ofcio em vrias hipteses.
outro lado, a FUNASA, originalmente Fundo Nacional de Sade-FNS52fundao pblica, vinculada ao Ministrio da Sade, com jurisdio em
todo o todo o territrio federal53.
A FUNASA postulava reviso de lanamento fiscal feito
pelo INSS. As instncias administrativas convencionais j estavam
exauridas. A FUNASA, por intermdio do Ministro da Sade, postulou
que o Presidente da Repblica determinasse interveno da AGU, para
que se evitasse a judicializao da discusso. Constata-se indicativo de
necessidade de articulao institucional.
O Consultor da Unio que respondia pela Cmara que ento se
criava determinou manifestao da Consultoria Jurdica do Ministrio
da Previdncia Social. Verificou-se que o INSS havia ajuizado algumas
execues fiscais contra a FUNASA; esta ltima pretendia discutir
52 A antiga Fundao Nacional de Sade-FNS teve sua criao autorizada por fora do art. 14 da Lei n
8.029, de 12 de abril de 1990, que dispunha sobre a extino e dissoluo de entidades da Administrao
Pblica Federal, a par de outras providncias.
53 Decreto n 100, de 16 de abril de 1991. Trata-se de fundao que tem por finalidade promover e executar
aes e servios de sade pblica. De acordo com seus estatutos, suas aes principais se concentram
na realizao de atividades para o controle de doenas, no desenvolvimento de aes de servios de
saneamento bsico em reas rurais, na realizao de forma sistemtica de estudos e pesquisas de
situaes de sade e suas tendncias, bem como na coleta, processamento e divulgao de informaes
sobre sade. O Presidente da FUNASA, bem como seu vice-presidente, seus diretores de departamento
e do Centro Nacional de Epidemiologia so nomeados pelo Presidente da Repblica, a partir de
indicao do Ministro da Sade. O patrimnio da FUNASA foi constitudo originalmente pelos bens
mveis e semoventes da antiga Fundao de Servios de Sade Pblica-FSESP, da Superintendncia
de Campanhas de Sade Pblica-SUCAM e da Empresa de Processamento de Dados da Previdncia
Social-DATAPREV; neste ltimo caso, no que se referia, to somente, s atividades de informtica
do SUS. A receita da FUNASA composta de transferncias do oramento da Seguridade Social; de
crditos oramentrios ou especiais, que lhe forem destinados por rgos pblicos federais, estaduais e
municipais; de contribuies de entidades particulares, nacionais ou estrangeiras, de doaes (inclusive
de donativos obtidos por meio de campanhas pblicas de mobilizao social), de contrapartidas de
servios (inclusive quando executados por acordos, ajustes, convnios ou contratos), bem como por
resultados de operaes de crdito, alienaes patrimoniais e rendimentos de aplicao no mercado
financeiro. Patrimnio, rendas e servios da FUNASA s podem ser utilizados na execuo de suas
finalidades estatutrias. Conferir Anexo I do Decreto n 100, de 1991.
69 O art. 1 da Lei n 8.844, de 20 de janeiro de 1994, dispe que: Compete ao Ministrio do Trabalho a
fiscalizao e a apurao das contribuies ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), bem assim
a aplicao das multas e demais encargos devidos. Pargrafo nico. A Caixa Econmica Federal (CEF) e
a rede arrecadadora prestaro ao Ministrio do Trabalho as informaes necessrias ao desempenho
dessas atribuies.
70 Ainda que administrado pelo Estado, o FGTS um fundo do trabalhor, com assento no art. 7, III, do
texto constitucional de 1988. Supremo Tribunal Federal. RE 100.249/SP, relator pelo acrdo, Ministro
Nri da Silveira.
com seu grupo, recusou-se a deixar a rea. Por causa dessa negativa
o DNOCS ajuizou ao possessria na Justia Federal em Fortaleza.
Houve liminar, em favor do DNOCS.
O Ministrio Pblico Federal e a Procuradoria Federal que atua
na FUNAI postularam reconsiderao da deciso. A Justia Federal
suspendeu por 90 dias a execuo da liminar. A FUNAI alegava
necessidade de se conclurem estudos antropolgicos, com o objetivo
de se determinar objetivamente se a rea em discusso era efetivamente
passvel de demarcao como terra indgena.
Referidos estudos foram concludos. Verificou-se que a rea que
integrava o permetro desapropriado pelo DNOCS era efetivamente de
rea indgena. A FUNAI, assim, deu incio a procedimento, com vistas
a demarcar a rea, como efetivamente de terra indgena. A questo tem
matriz constitucional74. E porque reas indgenas so inalienveis e
indisponveis, bem como os direitos sobre elas imprescritveis75, vedandose inclusive a remoo dos indgenas das terras que originariamente
ocupam76, a FUNAI deveria impugnar ao possessria ajuizada pelo
DNOCS. Nesse contexto, absolutamente inusitado, FUNAI e DNOCS
se encontrariam em plos opostos.
No se pode deixar de levar em considerao o fato de que o
DNOCS realizava polticas pblicas. E, por outro lado, h comando
constitucional, a ser observado pela FUNAI, relativo proteo absoluta
das reas indgenas, especialmente no que se refere demarcao destas.
Acordou-se que a rea era efetivamente de titularidade indgena. Assim,
prejudicada a ao possessria, do que se deu cincia para o Ministrio
da Integrao Nacional, para o Ministrio da Justia, para o DNOCS
e para a FUNAI. No contexto dessa discusso, na qual se revelam
vrios setores do Governo com vises e opinies distintas, indagase, efetivamente, a propsito da existncia (ou no) de uma vontade
governamental. Restava um problema: como se cobrar os valores
74 O art. 231 da Constituio Federal dispe que so reconhecidos aos ndios sua organizao social,
costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente
ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.
75 Constituio Federal, art. 231, 4.
76 Constituio Federal, art. 231, 5.
84 A ELETRONORTE uma sociedade annima de economia mista, subsidiria das Centrais Eltricas
Brasil S.A.-ELETROBRS. A ELETRONORTE fornece energia para nove estados da Amaznia Legal.
vinculada ao Ministrio das Minas e Energia-MME.
o caso da Justia Desportiva: Constituio Federal, art. 217. dever do Estado fomentar prticas
desportivas formais e no-formais, como direito de cada um, observados (...) 1 - O Poder Judicirio
s admitir aes relativas disciplina e s competies desportivas aps esgotarem-se as instncias
da justia desportiva, regulada em lei. 2 - A justia desportiva ter o prazo mximo de sessenta dias,
contados da instaurao do processo, para proferir deciso final.
Lei n 11.417, de 19 de dezembro de 2006. Art. 7o Da deciso judicial ou do ato administrativo que
contrariar enunciado de smula vinculante, negar-lhe vigncia ou aplic-lo indevidamente caber
reclamao ao Supremo Tribunal Federal, sem prejuzo dos recursos ou outros meios admissveis
de impugnao. 1o Contra omisso ou ato da administrao pblica, o uso da reclamao s ser
admitido aps esgotamento das vias administrativas.
Refere-se ao art. 84, VI, da Constituio, Lei 10.683, de 2003, bem como ao art. 170 do DecretoLei n 200, de 1967. Nos termos do art. 84 da Constituio: Compete privativamente ao Presidente
da Repblica: I - nomear e exonerar os Ministros de Estado; II - exercer, com o auxlio dos Ministros
de Estado, a direo superior da administrao federal; [...]VI - dispor, mediante decreto, sobre: a)
organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa
nem criao ou extino de rgos pblicos; b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos
(...). A Lei 10.683, de 2003, dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios,
e d outras providncias. E, por fim, a art. 170 do Decreto-Lei n 200, de 1967, dispe que o Presidente
da Repblica, por motivo relevante de interesse pblico, poder avocar e decidir qualquer assunto na
esfera da Administrao Federal.
17 Cf. Fry, Brian R. e Raadschelders, Jos C. N., Mastering Public Administration From Max Weber do
Dwight Aldo, Washington, C. Q. Press, 2008, p. 264.
18 Cf. Mises, Ludwig Von, Bureaucracy, Indianapolis: Liberty Fund, 2007, p. 1.
19 Cf. Wilson, James Q. Bureaucracy, New York: Perseus Book, 1989, pp. 316 e ss.
20 Para estudo do controle da corrupo no servio pblico brasileiro, conferir o ensaio de Francisco
Gaetani, em Leonardo Avritzer e outros, Corrupo- Ensaios e Crticas, Belo Horizonte, Editora
UFMG, 2008, pp. 485-494.
21 Cf. Wilson, James Q., cit., loc. cit.
22 Cf. Peters, Guy B., The Politics of Bureaucracy- An Introduction to Comparative Public
Administration, London & New York: Routledge, 2010, pp. 198 e ss.
24 Art. 206. Tem os mesmos efeitos previstos no artigo anterior [efeitos negativos] a certido de que conste
a existncia de crditos no vencidos, em curso de cobrana executiva em que tenha sido efetivada a
penhora, ou cuja exigibilidade esteja suspensa.
32 Carvalho, Paulo de Barros, Curso de Direito Tributrio, So Paulo: Saraiva, 2007, p. 468.
33 Cdigo Civil. Art. 381. Extingue-se a obrigao, desde que na mesma pessoa se confundam as
qualidades de credor e devedor. Art. 382. A confuso pode verificar-se a respeito de toda a dvida, ou
s de parte dela. Art. 383. A confuso operada na pessoa do credor ou devedor solidrio s extingue a
obrigao at a concorrncia da respectiva parte no crdito, ou na dvida, subsistindo quanto ao mais a
solidariedade. Art. 384. Cessando a confuso, para logo se restabelece, com todos os seus acessrios,
a obrigao anterior.
39 Nos termos da Lei n 10.683, de 2003 (com redao dada pela Lei n 11.204, de 2005) Secretaria
de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica compete assistir direta e imediatamente ao
Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies. Especialmente, essa Secretaria, que tem
status de Ministrio, colabora com o Presidente na coordenao poltica do Governo; na conduo do
relacionamento do Governo com o Congresso Nacional e os Partidos Polticos; e na interlocuo com
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. O estudo dessa Secretaria, no que se refere s suas
atribuies junto Presidncia da Repblica, indica permanente acompanhamento legislativo, de modo
sistemtico, em torno de um Sistema de Acompanhamento Legislativo- SAL, nos termos do Decreto n
4.596, de 17 de fevereiro de 2003.
40 Anteriormente atual Ministra Ideli Salvatti, foram Ministros Luiz Srgio (2011), Alexandre Padilha
(2009-2011), Jos Mcio Monteiro Filho (2007-2009), Walfrido Neto (2007), Tarso Gento (2006-2007),
Jacques Wagner (2005-2006) e o primeiro deles, Aldo Rebelo (2004-2005).
41 A esta seo compete, entre outros, estabelecer articulao com os Ministrios e respectivas
Consultorias Jurdicas, ou rgos equivalentes, sobre assuntos de natureza jurdica. Decreto n 5.135,
de 7 de julho de 2004, art. 16, III.
42 A esta seo compete, entre outros, assessorar o Ministro de Estado no monitoramento dos objetivos
e metas prioritrias definidas pelo Presidente da Repblica, bem como planejar, coordenar e
supervisionar a implementao dos sistemas de avaliao do desempenho da ao governamental.
Decreto n 5.135, de 2004, art. 17, I e V.
43 A esta seo compete, entre outros, promover, em articulao com a Subchefia de Articulao e
Monitoramento, a coordenao e a integrao das aes do Governo. Decreto n 5.135, de 2004, art.
15, III.
45 O modelo foi em Minas Gerais implantado certamente sob orientao e inspirao de Jos Bonifcio
Borges de Andrada, que foi inclusive Advogado-Geral da Unio, bem como Secretrio AdvogadoGeral do Estado de Minas Gerais.
14. Concluses
O presidencialismo o resultado de formulao emprica da
experincia poltica norte-americana. Carrega marcas e fantasmas de
autoritarismo na histria da Amrica Latina. De igual modo, no Brasil,
para onde o modelo foi transplantado em 1891, entre outros, como
resultado da influncia e da pregao dos republicanos histricos,
que estudaram na Faculdade de Direito do Largo de So Francisco,
a exemplo de Rui Barbosa, Campos Salles, Prudente de Moraes e
Saldanha Marinho. Esses homens pblicos so expresses polticas
que tiveram influncia em nossa primeira constituinte republicana.
Exerceram importantes papeis na implantao do sistema de governo
presidencialista no Brasil.
Constatou-se a origem conceitual do sistema de governo
presidencialista nos Artigos Fcderalistas da experincia poltica norteamericana. Nesse particular, verificou-se especial ateno para com a
defesa da unidade na ao governamental, ainda que essa preocupao
tivesse ocorrido num outro contexto, e sob circunstncias totalmente
distintas das que atualmente enfrentamos. No se vive hoje no Brasil a
realidade norte-americana de 1787.
Estudou-se a construo da vontade presidencial na experincia
presidencialista norte-americana. So exemplos desses estgios a
evocao das virtudes da Repblica Romana, a ambigidade do Juiz
Marshall - que no caso Marbury v. Madison no enfrentou diretamente
a Thomas Jefferson -, as experincias de excepcionalidade (na Segunda
Guerra Mundial e na luta contra o terrorismo, se que seja possvel se
lutar contra uma ttica de guerra), a doutrina das imunidades presidenciais
e a prtica das ordens executivas, estas ltimas, mais recorrentes que
nossas medidas provisrias, embora se tratem de institutos diferentes,
nos propsitos e no alcance.
Verificou-se tambm que h litigncia intragovernamental nos
Estados Unidos, no obstante o monitoramento do Departamento de
Justia, no sentido de se evitar a diluio da autoridade presidencial,
como resultado da ambivalncia de se estar nos dois plos de uma
mesma ao judicial. Tanto na experincia norte-americana, como na
na Cmara
tempo com
pode haver
se apele ao
Referncias bibliogrficas
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Lista de siglas
ABTP
ACO
ADCT
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-
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AGU
ANA
ANAC
ANCINE
ANEEL
ANTAQ
ANVISA
ARMA
BACEN
CADE
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CADIN
CARF
CAVAG
CCAF
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CEF
CGAU
CGR
CGU
CJF
CNE
CNJ
CNMP
CNPJ
CNTI
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CODESP
CODESPE
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CODEVASF -
CONAMA
CONDECINE -
IARA
IBGE
IBRAM
ICC
ICMBio
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ICMS
INAMPS
INCRA
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INFRAERO
INPC
INPS
IPHAN
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IPTU
IRRF
LBA
MAPA
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MC
MCT
MD
MDA
MDIC
MEC
MERCOSUL
MinC
MJ
MMA
MME
MPF
MPOG
MPS
MRE
MS
MST
MT
MTE
NAJ
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OAB
PAC
PASBC
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TFR
TRF
TST
UDN
UFF
UFPR
UFRGS
UFRJ
UFRR
UFSM
UFTM
UnB
UNESCO
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