CONCESSO DE DIREITO REAL DE USO E CONCESSO DE USO ESPECIAL

PARA FINS DE MORADIA: EFETIVIDADE OU INCOMPATIBILIDADE?

Mara Cristina Piolla Hillesheim1

Guilherme Bove Canassa2

RESUMO

Cuida-se de estudo sobre os dois novos incisos que foram incorporados ao rol dos
direitos reais do Cdigo Civil. Tal fato merece ateno, vez que os novos direitos reais so
figuras do direito administrativo, seara ligada ao direito pblico. A discusso que surgiu a
partir da Lei 11.481/07, que foi a responsvel por tais alteraes, deu-se por conta das
especialidades que circundam os bens pblicos, os quais, inclusive, no so passveis de
aquisio mediante usucapio, porm, por outro lado, o legislador ao transformar as
concesses de direito real de uso, e de uso especial para fins de moradia em direitos reais,
conferiu segurana aos seus titulares. Por outro lado, as concesses de direito real de uso e de
uso especial para fins de moradia, j existiam antes de serem abarcadas pelo direito civil. No
se vislumbra incompatibilidades em tais concesses, pelo contrrio, trata-se da aplicao dos
princpios constitucionais vigentes, os quais conferem, a todos, o mnimo necessrio
vivncia digna, marco terico do atual paradigma do Estado Democrtico de Direito,
sustentado pela dignidade da pessoa humana. Para tanto, utilizada a pesquisa exploratria,
de modo a se verificar as publicaes existentes acerca do tema, bem como a pesquisa de
cunho bibliogrfico, visando a reunir o material necessrio para a abordagem pretendida.
Nesta perspectiva, utiliza-se, ainda, o mtodo hipottico-dedutivo, para que, por meio das
informaes levantadas, possa se verificar a efetividade dos novos direitos reais. Pretende-se,
sobretudo, evidenciar a preocupao do Estado em implementar dos direitos consignados na
Constituio da Repblica de 1988, por meio das referidas concesses, a fim de se verificar se
estas atendem ao princpio da funo social. Avalia-se, nessa tica, se h realmente a busca

Professora Orientadora de Monografias e de Iniciao Cientfica do Curso de Direito da Universidade de

Uberaba.
2
Bacharel em Direito pela Universidade de Uberaba.

por um novo direito, no pautado num conceito de justia distributiva, todavia mais
humanizado, que reverte benefcios em prol do prprio outorgante do poder estatal, que o
cidado.

Palavras-chave: Direitos reais. Direito administrativo. Concesses. Dignidade da pessoa

humana. Funo social da propriedade.

1 INTRODUO

A propriedade, desde seu surgimento, tema conturbado e causa de inmeras

disputas desde o incio da civilizao, pois motivo das batalhas romanas, que alm do intuito
territorial, tambm desejavam disseminar a cultura e a religio do imprio.
No poderia o homem viver merc de tudo, sem ter um espao/lugar para chamar
de seu. Prprio da natureza humana se apropriar das coisas que so teis boa vivncia. Certo
que o direito sempre se ocupou da propriedade, cerne dos direitos reais, pois questo
delicada e que merece tutela.
O advento da nova ordem constitucional, inaugurado pela Constituio da Repblica
de 1988, conduziu a nao ptria ao que se denomina Estado Democrtico de Direito,
sistemtica de organizao estatal pautada na lei e na vontade popular.
Na atualidade, no mais se visualiza a concepo de propriedade difundida outrora.
Hodiernamente, constitui direito fundamental, inclusive, consignado no texto constitucional
vigente, contudo, no se vislumbra tal instituto de modo individual.
A propriedade no concebida como direito absoluto. Os tempos modernos
relativizaram os direitos, de tal forma que estes foram incorporando novos conceitos. A
Constituio da Repblica de 1988 responsvel pela introduo de temticas humanizadas
no direito brasileiro, ousando para que se firme o paradigma democrtico.
O direito administrativo, por outro lado, seara recente do direito comparado ao
direito das coisas, dedica-se ao estudo das relaes do Estado para com os demais, alm da
gesto do prprio ente estatal e de seus bens.
Importam ao presente estudo, ambos, direito administrativo e civil, vez que ao
mencionar as concesses de bens pblicos, estas esto atreladas ao direito administrativo,
porm tal discusso ainda circunda pelo direito civil em razo da recente insero das

concesses de direito real de uso e de uso especial para fins de moradia ao rol dos direitos
reais.
Temtica tambm abordada pelo texto constitucional vigente, a Administrao
Pblica passou a ser motivo de constante preocupao da populao, em razo da ineficincia
e morosidade do servio pblico, tanto que consignado no artigo 37 da Constituio da
Repblica de 1988, os princpios que devem nortear o Poder Pblico.
Procura-se, com este estudo, abordar de forma ampla as questes ligadas aos direitos
reais, elencados pelo Diploma Civil de 2002, especialmente as concesses de direito real de
uso e de uso especial para fins de moradia, dois novos incisos incorporados ao artigo 1.225 da
referida norma, demonstrando que tal incluso deu-se pela preocupao com os princpios
constitucionais estampados na Lei Maior, para que se realize plenamente o ideal do Estado
Democrtico.
Constitui-se esta monografia, em um captulo dedicado evoluo do direito de
propriedade, relacionando-o com os direitos reais. Em seguida, aborda-se os princpios
constitucionais pertinentes ao caso em tela, alm das garantias e direitos fundamentais e,
ainda, na sequncia, h um esboo no que condiz aos princpios da Administrao Pblica,
tambm constantes na norma constitucional. Por fim, dedica-se espao para a discusso
pertinente s concesses de direito real de uso e de uso especial para fins de moradia, bem
como sua efetividade no ordenamento jurdico. Acerca de tais aspectos, este estudo procura
tecer algumas consideraes.

2 A PROPRIEDADE E SUA EVOLUO

Desde os primrdios da histria, o homem sempre se preocupou em justificar sua

prpria existncia, pensar e a questionar a si prprio. Antes do surgimento da civilizao, o
homem necessitava, naturalmente, desenvolver algumas tcnicas, como manusear o fogo,
encontrar abrigo quando das intempries, e o mais indispensvel coletar alimentos.
Com o passar dos tempos, ao se formarem os grupos, vez que o homem se manteve
em conjunto, percebeu-se a possibilidade de cultivar aquilo que iriam consumir, oportunidade
na qual, verificou-se a desnecessidade de continuarem nmades. Ao se estabelecerem num s
local, constituram-se sedentrios, e sabendo j das ameaas, logicamente passaram a
melhorar o ambiente de modo que favorecesse a sua moradia. Quando delimitou aquela rea

para se estabelecer e l permanecer, neste momento surgiu o que se chamaria de propriedade,

porm ainda em comum. (FABRI, 2010, p. 24-25).
Percebe-se que sempre o homem se apropriou daquilo que est em seu entorno, como
alimentos, o fogo, e at confeccionando suas vestimentas para se proteger do frio.
Posteriormente, como prprio da evoluo, ao notar que poderia se estabelecer em
determinado ambiente de modo fixo, apoderou-se de tal espao.
Vislumbra-se, em primeiro lugar, que pela prpria necessidade, os primitivos se
tornaram ntimos dos bens indispensveis sobrevivncia, depois ao aprimorarem as
percepes, fundaram moradia fixa, originando a propriedade imvel, que seria motivo de
inmeras disputas durante o povoamento do planeta.
Os romanos, precursores da civilizao moderna, influenciaram de forma
significativa a concepo de propriedade, especialmente enquanto Justiniano era imperador,
quando foi publicado o Corpus Iuris Civilis.
Entende-se que o incio de todo o Direito Civil moderno se deu em Roma.
Desenvolvendo-se, expandindo fronteiras, e conquistando espaos, os romanos, no decorrer
do tempo, criaram suas prprias regras no que concerne propriedade, consagradas na
posteridade por Justiniano.
Preocupao, alis, j presente na Grcia, por volta de 429-447 a. C., quando se
procurava assentar acerca da propriedade, pois em A Repblica, Plato busca estabelecer o
Estado-ideal, concluindo que a Polis (Cidade-Estado organizada), o nico meio de se
alcanar a justia e paz. (OLIVEIRA; THEODORO, 2004).
Assim, assenta Silva (2001, p. 255) que:

Segundo a concepo da poca, a cidade o homem escrito em letras grandes e a

cidade ideal dessa forma, corresponde ao homem ideal. A construo da cidade
platnica corresponde a uma relao entre as quatro virtudes da alma (Sabedoria,
Temperana, Coragem e Justia) e as trs da alma (o apetite, a impetuosidade e a
racionalidade). Assim, a cidade ideal tambm deveria ter trs classes: os artesos,
que correspondem ao apetite, os guerreiros, correspondentes impetuosidade e os
guardies racionalidade.

Na ideia de Plato, no deveriam os guerreiros se preocupar com outras finalidades

seno a execuo de suas funes, portanto no poderiam adquirir propriedades, Aos artesos
era conferida a possibilidade de se acumular bens, ou seja, a noo de propriedade era tanto
atrelada posio social como produo. (OLIVEIRA; THEORORO, 2004).
Cada poca molda suas prprias normas, que refletem os valores que cada sociedade
procura preservar. No incio da civilizao, comumente se matava pela conquista do espao.

Assim, no foram ainda esquecidas as conquistas romanas, perodo em que se derramou

sangue com o fim de se expandir a cultura e do domnio de Roma. Todavia, na atualidade,
com o advento do atual marco terico constitucional, os direitos apesar de serem amplos, no
so mais absolutos. O Estado o reflexo do povo, que o outorgante do poder estatal, de
forma que aquele exera suas funes em nome destes.
Acerca da Teoria do Estado, ensina Brtas (2010, p. 22-23), que:

Valendo-nos da sempre aplaudida doutrina de Jorge Miranda, devemos considerar

que, na dinmica estatal, povo deve ser considerado o substrato humano, formador
da comunidade poltica do Estado, sua razo de ser que o modela em concreto. Em
razo disto, o territrio do Estado corresponde rea de fixao do povo. Ainda
segundo o mesmo autor, o Estado resultante da obra de uma coletividade, que h
de se tornar o povo, da porque o poder poltico se define como poder em relao ao
povo. Em consequncia, este poder poltico, nos sistemas democrticos, sempre
exercido, direta ou indiretamente, em nome do povo, por isto mesmo conformado
pelo modo de ser, de agir e de obedecer do povo e das pessoas que o compem.

O direito de propriedade, antes absoluto, evoluiu juntamente com os povos e o

pensamento de cada poca. Tornou-se direito constitucional, consignado inclusive no rol dos
direitos fundamentais dos cidados.

O regime jurdico da propriedade tem seu fundamento na Constituio. Esta garante

o direito de propriedade desde que este atenda sua funo social. [...] no h como
escapar ao sentido de que s se garante o direito da propriedade que atenda sua
funo social. [...]
Esse conjunto de normas constitucionais sobre a propriedade denota que ela no
pode mais ser considerada como um direito individual nem como instituio do
Direito Privado. Por isso, deveria ser prevista apenas como instituio da ordem
econmica, como instituio de relaes econmicas, como nas Constituies da
Itlia (art. 42) e de Portugal (art. 62). (SILVA, 2008, p. 270).

A insero do direito de propriedade na Carta Magna questo que merece ateno,

vez que to arraigada na mente humana, foi consagrada como um dos principais direitos
inerentes ao cidado destinatrio da norma.
Da obra de Moraes (2005, p. 57), extrai-se que:

O estabelecimento de constituies escritas est diretamente ligado edio de

declaraes de direitos do homem. Com a finalidade de estabelecimento de limites
ao poder poltico, ocorrendo a incorporao de direitos subjetivos do homem em
normas formalmente bsicas, subtraindo-se seu reconhecimento e garantia
disponibilidade do legislador ordinrio.

To natural a apropriao do homem sobre as coisas, tanto mveis como imveis,

que a propriedade consta como direito inerente a este, inserida na Declarao Universal dos

Direitos do Homem, no artigo XVII, donde se recorta que 1. Todo ser humano tem direito
propriedade, s ou em sociedade com outros. 2. Ningum ser arbitrariamente privado de sua
propriedade..
A evoluo do conceito de propriedade se alterou ao perdurar pelos sculos, tanto
que ao integrar a Declarao dos Direitos do Homem, foi tambm inserida no texto das
constituies particulares de cada Estado, devido a sua importncia.
As ocorrncias histricas refletem a natural tendncia do homem de se apropriar das
coisas, sendo estas mveis ou imveis, definindo assim a propriedade. A propriedade como
instituto jurdico, objeto de estudo do direito das coisas, ramificao cientfica que se
destina a pesquisar as relaes do homem com a coisa, daquelas que so passveis de
apoderao pelo sujeito.
Cuida-se do mais completo direito real, sendo o centro de todo o direito das coisas. A
propriedade, devido s vrias influncias sofridas, no possui uma concepo nica, vez que
os respectivos modelos adotados, determinam seu alcance no ordenamento.
A palavra oriunda do latim proprietas, ou seja, aquilo que pertence a algum.
Indica a relao jurdica de apropriao entre a pessoa e algum bem, corpreo ou no. O
proprietrio o dominus, o senhor da coisa, somente senhor aquele que exerce o domare, ou
seja, o domnio. Enfim, propriedade o direito conferido pessoa, para que exera sobre
algum bem, o uso, o gozo, a faculdade de se dispor deste, alm de poder reivindic-lo quando
necessrio for. (GONALVES, 2009, p. 208).
Para que o direito de propriedade seja pleno, necessrio que o proprietrio tenha,
sob seu resguardo, todos os poderes elencados pelo artigo 1.228 do Diploma Civil, tais sejam:
o uso, que concede ao dono a faculdade de utilizar e se servir da coisa, contudo respeitando os
limites impostos pela lei; o gozo ou fruio, que compreende a faculdade do proprietrio de
perceber os frutos advindos do bem que lhe pertence; a disposio ou o direito de dispor,
tambm ligado ao titular, consiste na possibilidade deste poder transferi-la, ou mesmo dar o
bem como garantia, e at alien-lo; e o direito de reaver a coisa, quando da posse injusta
exercita por outrem. O que se consegue por meio da ao reivindicatria, um dos meios de
proteo da propriedade.

2.1 OS DIREITOS REAIS

Tarefa rdua definir e/ou limitar a abrangncia dos direitos reais, ou direito das
coisas como comumente conhecido. A princpio, h que se ressaltar a existncia de duas
correntes que definem os direitos reais, diferindo-os assim dos direitos pessoais, sendo a
teoria clssica ou realista, e a monista ou personalista.
Entendem os adeptos da teoria realista ou clssica que, nos direitos reais apenas
existe uma relao entre a pessoa (sujeito ativo), a coisa, e a inflexo do sujeito sobre esta. J
o direito pessoal se distingue por se tratar de uma relao entre pessoas, e no caso, h sempre
um sujeito ativo, bem como um passivo e a prestao que um deve ao outro. (DINIZ, 2004, p.
11).
Por outro lado, compreendem os defensores da teoria monista, que existem trs
elementos, sendo eles o sujeito ativo, o passivo e a coisa. Sendo que, sujeito ativo o
proprietrio, o passivo perfaz a coletividade, e a coisa, que o objeto sobre o qual recai o
direito. (DINIZ, 2004, p. 10-11).
Tambm ensina Pereira (1999, p. 02-03):
[...] No direito real existe um sujeito ativo, titular do direito, e h uma relao
jurdica, que no se estabelece com a coisa, pois esta o objeto do direito, mas tem a
faculdade de op-la erga omnes, estabelecendo-se desta sorte uma relao jurdica
em que sujeito ativo o titular do direito real, e sujeito passivo a generalidade
annima dos indivduos [...] (GRIFO DO AUTOR)

Sintetizando, pode-se afirmar que a teoria conhecida como monista ou personalista,

no encontra guarida no direito brasileiro, vez que j formalizado nas bases da teoria
clssica/realista. No que concerne temtica, expe Diniz (2004, p. 13):

preciso deixar bem claro que essas teorias monistas no encontram acolhida em
nosso direito positivo, que consagra a j tradicional distino entre direito real e
direito pessoal feita pela teoria clssica ou realista; esta caracteriza o direito real
como uma relao entre o homem e a coisa, que se estabelece diretamente e sem
intermedirio, contendo, portanto, trs elementos: o sujeito ativo, a coisa e a inflexo
imediata do sujeito ativo sobre a coisa e o direito pessoal, como uma relao entre
pessoas abrangendo tanto o sujeito ativo como o passivo e a prestao que ao
primeiro deve o segundo.

Ante tais discordncias, no se chegou ainda a um consenso quanto diferena entre

direitos reais e pessoais. Nesse sentido, pode-se afirmar que os direitos reais possuem

caractersticas prprias, que os distinguem dos demais, sendo: eficcia absoluta, inerncia,
sequela, preferncia, tipicidade, tendncia perpetuidade, determinao e existncia atual da
coisa, publicidade e aquisio por usucapio.

2.1.1 Eficcia absoluta

A eficcia absoluta atribuda aos direitos reais o que se comumente designa de

oponibilidade erga omnes. Destarte, h um direito absoluto sobre a coisa, no no sentido de
que este direito no sofre restries de quaisquer naturezas, mas absoluto quanto ao dever de
respeito das demais pessoas, para com aquele que detm o poderio sobre a coisa. Trata-se da
impossibilidade de se contrapor ao direito real de algum.
Estampa Carvalhinho (2005):

Enquanto nos direitos relativos o sujeito passivo assume uma importncia relevante,
nos direitos absolutos, ao contrrio, passa a segundo plano. Os direitos relativos se
assentam sobre uma relao jurdica entre sujeitos determinados, sendo eficazes
apenas inter partes, ao passo que os direitos reais se dirigem a todos os sujeitos, na
medida em que podem se fazer valer contra qualquer um, sendo dotados de eficcia
erga omnes. (GRIFO DO AUTOR)

Verifica-se que os direitos reais, pela sua prpria natureza e necessidade, so

oponveis a terceiros, o que garante ao dominus seu direito sobre a coisa.

2.1.2 Inerncia

A inerncia advm da prpria oponibilidade erga omnes, vez que tal direito
acompanha o direito real.
Pode-se notar que a inerncia caracterstica peculiar dos direitos reais,
principalmente no que diz respeito aos direitos sobre a coisa alheia, como por exemplo a
superfcie que, mesmo estando na posse de outrem , parte integrante do direito de
propriedade. (CARVALHINHO, 2005).

2.1.3 Sequela

O direito de sequela acompanha o direito real. Est diretamente ligado inerncia e

oponibilidade erga omnes, entendeu-se que, estando a coisa adentrando esfera jurdica de
outro, mesmo assim, pode o titular do direito real exercer sua condio.
Carvalhinho (2005) simplifica:

A demonstrar melhor a ideia, basta ter em mente um usufruto e um comodato.

Enquanto ao usufruturio dado exercer seu direito em face de terceiro, que tenha
adquirido a coisa alienada pelo proprietrio, ao comodatrio s assiste o direito de
ser indenizado pelo antigo proprietrio, nada podendo exigir em relao ao terceiro
adquirente. Ao contrrio do usufruto, o comodato no aderiu coisa, no a
acompanhou na transmisso de sua propriedade e no prevalece diante do novo
titular desse direito.

Percebe-se, no contexto, que ao titular do direito real concedido o exerccio de

direito em face de terceiros, enquanto que, frente a um direito de natureza pessoal (comodato),
no h a mesma garantia, esclarecendo o sentido da sequela.

2.1.4 Preferncia

Trata-se de uma das manifestaes da eficcia absoluta, vez que a oponibilidade erga
omnes dos direitos reais se sobrepe inclusive ante o surgimento de novo direito real ou
pessoal posterior sobre o mesmo bem.
Sobre o tema, leciona Carvalhinho (2005), que:

Em outras palavras, no confronto entre um direito real de garantia e um direito

pessoal ou um outro direito real posterior, aplica-se uma conjugao do direito de
preferncia com a regra da prioridade temporal: prevalece o direito real de garantia
constitudo a mais tempo. Assim que um crdito garantido por hipoteca inscrita
anteriormente ao registro de um contrato de promessa de compra e venda no mesmo
imvel ter prevalncia.

Vislumbra-se que os direitos reais obedecem cronologia, ou seja, prevalece aquele

que foi gravado primeiro.

2.1.5 Tipicidade

A tipicidade diz respeito particularidade inerente ao direito real. Os nicos direitos

reais existentes so aqueles elencados no artigo 1.225 do Cdigo Civil Brasileiro, perfazendo
assim, o que se denomina de tipo fechado, ou at numerus clausus.
Verifica-se, portanto, mais uma diferena entre os direitos reais e os pessoais, vez
que estes ltimos so de livre acordo entre as partes, ao contrrio dos primeiros, que no
podem ser convencionados outros, seno aqueles j existentes e previstos na lei.
(CARVALHINHO, 2005).
Lembra-se da lio de Diniz (2004, p. 15):
Eis porque comum falar que no direito real h imposio de tipos, com o que se
quer dizer que as partes no podem, por si mesmas, mediante estipulao, criar
direitos reais com contedo arbitrrio, mas que esto vinculadas aos tipos
jurdicos que a norma jurdica colocou sua disposio.

evidente tal caracterstica nos direitos reais, vez que obedecem a um rol taxativo,
estampado no Cdigo Civil, no havendo possibilidade de se convencionarem outras espcies
seno aquelas.

2.1.6 Tendncia perpetuidade

Pode-se afirmar que significativa parcela da doutrina repudia este aspecto dos
direitos reais, porm evidente que estes se constituem estveis e duradouros.
(CARVALHINHO, 2005).
Trata-se apenas de uma probabilidade, ou seja, nem sempre os direitos reais se
prolongaro no tempo, mas comum que ocorra, enquanto que os direitos oriundos das
obrigaes so, por outro lado, transitrios, nascendo com a obrigao e se exaurindo com o
cumprimento desta.

2.1.7 Determinao e existncia atual da coisa

prprio dos direitos reais que sejam constitudos sobre uma coisa certa e
determinada, particularizada. No h como se gravar um direito real sem individualizar o
objeto, que tambm condio para que se exera a sequela, que no pode recair sobre uma
universalidade. (CARVALHINHO, 2005).
Ressalta-se, ainda, que necessria a existncia atual da coisa, vez que no h como
se gravar um direito real sobre coisa inexistente.

2.1.8 Princpio da publicidade

Tornando os direitos reais ainda mais especiais, pesa sobre estes o princpio da
publicidade, razo pela qual no se dispensa a publicao de seus atos constitutivos.
A publicidade alm de conferir segurana, gera a presuno de que toda a sociedade
tem conhecimento do ato. No ordenamento jurdico brasileiro, principalmente quando se
refere aos bens imveis, h a necessidade do registro no Cartrio de Registro Imobilirio,
como preceitua o artigo 1.227 do Cdigo Civil. No caso dos bens mveis, a publicidade se
alcana com a tradio, que a transferncia da posse. (CARVALHINHO, 2005).

2.1.9 Aquisio por usucapio

Os direitos reais so os nicos passveis de se adquirir, mediante usucapio, devido

ao transcurso do tempo. Exclui-se desses casos, os direitos reais de garantia, os quais no se
adquirem por usucapio.

2.2 OS DIREITOS REAIS E SUA CLASSIFICAO

Os direitos reais so classificados de formas variadas, porm a que mais interessa a

este estudo, a que se determina pela extenso dos poderes.
Ao analisar os direitos reais sob a tica dos poderes inerentes a cada um daqueles
elencados no artigo 1.225 do Cdigo Civil, infere-se que a propriedade o direito real mais
completo, vez que rene as faculdades de usar, gozar, dispor e reivindicar, todas atribudas ao
titular. (DINIZ, 2004, p. 20).
O direito real de superfcie tem origem no direito romano, e apenas passou a constar
no direito brasileiro, a partir do Cdigo Civil de 2002. Trata-se da possibilidade de se utilizar
imvel, seu solo, para se construir ou plantar, ou seja, vem a ser uma espcie de fruio sobre
a coisa alheia. (DINIZ, 2004, p. 432-437).
No que concerne aos direitos reais de garantia, estes se restringem a garantir negcio
jurdico do titular, ficando, portanto, indisponveis, vetando a possibilidade de se dispor do
bem gravado, na medida do dbito garantido.
O chamado direito real de aquisio, ou direito do promitente comprador do imvel,
atinge apenas o direito de disposio, vez que quando o devedor aliena seu bem, o comprador
(credor do imvel), obriga-se a fazer a escritura pblica. (DINIZ, 2004, p. 20).
As servides, os direitos reais de uso e habitao, que so gravados sobre o bem
imvel, so poderes limitados, restringindo-se apenas utilidade da coisa, ao passo que os
direitos de usufruto e a anticrese possibilitam o uso e gozo de determinado bem. (DINIZ,
2004, p. 20-21).

3 PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS

Temtica complexa definir o quem vem a ser princpio. A etimologia da prpria

palavra revela que o incio, ou seja, o comeo. Na ordem jurdica, os princpios so alicerce
do sistema, e destes irradiam as demais normas, vez que norteadas por eles.
Bandeira de Mello (1971, p. 450-451 apud SILVA, 2008, p.91) conceitua princpio
do seguinte modo:

Mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio

fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o esprito e
servindo de critrio para sua exata compreenso e inteligncia, exatamente por
definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tnica e
lhe d sentido harmnico.

A composio de um sistema jurdico d-se por meio das normas, as quais so

princpios ou regras. Desse modo, os princpios so normas jurdicas subjetivas, que tutelam
inmeras situaes, de acordo com a interpretao a ele atribuda, obedecendo a uma lgica
sistemtica.
Ainda esclarece Bandeira de Mello (1981, p. 284 apud GASPARINI, 2007, p.7):

Violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma. A desateno ao
princpio implica ofensa no a um especfico mandamento obrigatrio, mas a todo o
sistema de comandos. a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade,
conforme o escalo do princpio violado, porque representa insurgncia contra todo
o sistema, subverso de seus valores fundamentais, contumlia irremissvel a seu
arcabouo lgico e corroso de sua estrutura mestra.

Verifica-se, assim, a importncia dos princpios no ordenamento, pois estes so tidos

como sustentculos do sistema jurdico. No se trata de uma indicao ou direo a ser
seguida, mas de lgica sistemtica, a qual no se pode contrariar, sob pena de se contaminar
toda a ordem estabelecida. H, no princpio, a possibilidade de ampla interpretao, vez que
norma de mais abstrao, permitindo ao intrprete adequ-lo s situaes fticas.
Este estudo permeia-se tanto pelo direito civil, como pelo direito administrativo.
Todavia, antes de se adentrar nos princpios inerentes a cada ramificao envolvida,
necessrio um esboo tangendo aqueles consignados no texto constitucional, vez que cruciais
para o bom desenvolvimento da temtica das concesses.

3.1 PRINCPIOS FUNDAMENTAIS

Os princpios so as bases de todo o sistema normativo de um determinado pas.

Contam no texto constitucional, mesmo que implcitos, dividindo-se em polticos e jurdicos.
(SILVA, 2008, p. 92-93).
Os polticos so aqueles estampados nos primeiros artigos da Constituio da
Repblica de 1988 (artigos 1 ao 4), quando se trata da organizao do Estado, sua
constituio e fundamentos.

J os jurdicos so os demais, tambm incorporados no texto da Constituio e que

comumente delineiam o ordenamento, pois destes decorrem outras normas de carter
principiolgico, porque so o ncleo do sistema.
A Constituio da Repblica, de modo harmnico, no estabelece hierarquia entre
seus princpios, porm alguns so especiais, vez que compem a estrutura e as bases do
Estado, ou seja, os fundamentais. De tais princpios, interessam a este estudo, em primeiro
lugar, a explanao acerca do Estado Democrtico de Direito, alm do princpio da dignidade
da pessoa humana e, ainda, da solidariedade.

3.1.1 O Estado Democrtico de Direito

Estampa o primeiro artigo da Constituio da Repblica de 1988: A Repblica

Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito [...], modelando assim, como seria
regida a nao doravante.
O Estado Democrtico de Direito instituio permanente e inacabada, garantia
estampada no texto constitucional e inerente a todos os cidados. Adequado e eficiente,
conduzido pela prpria vontade do povo, outorgante e destinatrio de todo o sistema.
Tornou-se frequente a utilizao do termo paradigma, ao se referir ao Estado
Democrtico de Direito. Contudo, necessrio que se esclarea acerca da terminologia
adotada, a fim de se aprimorar a concepo do princpio.
Afirma Brtas (2010, p. 55-56):

Considera Kuhn que a cuidadosa investigao histrica, acerca de alguma

especialidade do saber humano, realizada em determinado momento, revela um
conjunto de ilustraes cientficas quase padronizadas de teorias diferentes, nas suas
aplicaes conceituais e instrumentais. Esse conjunto de realizaes ou de
ilustraes constitui o paradigma da comunidade cientfica, tratado nos livros e nas
conferncias, permitindo aos membros de uma considerada comunidade cientfica
estud-lo e utiliz-lo, na prtica, o que lhes permite adequada orientao. Para Kuhn,
abandonar um paradigma deixar de praticar a cincia por ele definida, porque um
paradigma aquilo que os membros de uma comunidade partilham.

Assim, tem-se que a reunio de estudos, pesquisas e trabalhos de natureza cientfica,

enraizado numa determinada rea, constitui o que se denomina paradigma.

Nesse sentido, continua Brtas (2010, p. 57), fazendo referncia a Del Negri (2008,
p. 27):

[...] acreditamos que paradigmas do Estado de Direito e do Estado Democrtico de

Direito devem ser compreendidos como sistemas jurdico-normativos consistentes,
concebidos e estudados pela teoria do Estado e pela teoria constitucional, no sentido
tcnico de verdadeiros complexos de ideias, princpios e regras juridicamente
coordenados, relacionados entre si por conexo lgico-formal, informadores da
moderna concepo de Estado e reveladores das atuais tendncias cientficas
observadas na sua caracterizao e estruturao jurdico-constitucional.

A formao do Estado, nos parmetros do Estado Democrtico de Direito, releva a

ruptura com os modelos anteriormente adotados, priorizando, assim, como em toda e qualquer
democracia, a vontade popular.
Numa democracia h sempre a valorizao da vontade popular, de onde emana o
poder. O nico poder existente o legitimado pelos cidados, fonte e destino de todo o
sistema.
Lembra-se da lio de Del Negri (2008, p. 76-77):
H ainda quem sustente que democracia o governo do povo, pelo povo e para o
povo. uma retrica que nem chega perto da tenso que esta palavra carrega.
Discursos como este, disfarados de democracia, logo se transformam na tragdia do
Holocausto [...] A Constituio Brasileira de 1988 trouxe a democracia de volta, se
que o Brasil um dia teve democracia estvel e segura. H alguns anos, entretanto,
estamos sofrendo a falta de implementao das regras do Estado Democrtico de
Direito, porque a imensa maioria ainda no trabalha indexada a este marco terico.

A nao ptria, mesmo aps anos de instaurao da nova ordem democrtica, ainda
no conseguiu se adequar a tal sistema. Cuida-se de questo cultural, pois se nota a ausncia
de aplicao do que se encontra consignado no texto constitucional.
Continua Del Negri (2008, p. 76-77):

Muitos entendem que o eixo da democracia est no voto e faz ramificaes do

problema pela conexo democracia-voto-cidadania. A partir dessa concluso, dizem
que a aquisio da cidadania, se d mediante a retirada do ttulo de eleitor. No
podemos pensar assim. Essas explicaes foram malogradas, pois, ainda, se
emboscam por trs da complexidade da Teoria da Democracia, que se exerce pelo
cumprimento da Constituio, a qual um projeto assegurado por lei para ser
operacionalizado por todos (maiorias e minorias), pois, nas democracias, a maioria
tem que se preocupar com as minorias, uma vez que a maioria no pode ser
compreendida to-somente pelo ndice numrico.

No basta apenas consignar no texto constitucional as diretrizes do Estado, se quando

da prtica, no so observados. Percebe-se que o marco terico do Estado Democrtico de

Direito excede os limites daquilo que se pensa ser o governo das maiorias, muito pelo
contrrio, h a necessidade de se adequar as minorias e as maiorias, de forma a se estabelecer
uma vivncia harmnica.
Na verdade, o paradigma do Estado Democrtico de Direito a evoluo dos antigos
sistemas, exaustivamente implementados em outras pocas, como o liberalismo e o
socialismo.
Nas palavras de Silva (2008, p. 120):

um tipo de Estado que tende a realizar a sntese do processo contraditrio do

mundo contemporneo, superando o Estado capitalista para configurar um Estado
promotor de justia social que o personalismo e o monismo poltico das democracias
populares sob o influxo do socialismo real no foram capazes de construir.

Sem delongas, certo que a funo primordial da instituio do Estado Democrtico

de Direito, sem dvida, a construo de uma sociedade mais justa, digna e consciente. o
poder do povo, sendo revertido em seu proveito prprio.

3.1.2 Dignidade da Pessoa Humana

Pertinente e necessria a discusso da temtica. Hodiernamente, muito se fala no

direito vida, liberdade, dentre tantos outros indispensveis e inerentes ao homem.
Contudo, avanou-se no que concerne a esta seara. Que sentido ter a vida do homem se ela
no for digna? No se pensa apenas no direito vida, mas sim, na vida digna.
A dignidade prpria dos seres humanos, tanto que a Norma Maior de 1988,
estabeleceu que: Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel
dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de
Direito e tem como fundamentos: I a soberania, II a cidadania, III a dignidade da pessoa
humana [...].
Assim assentou Kant (2004, p. 65): No reino dos fins tudo tem um preo ou uma
dignidade. Quando uma coisa tem um preo, pode-se pr em vez dela qualquer outra como
equivalente, mas quando uma coisa est acima de todo o preo, e portanto no permite
equivalente, ento ela tem dignidade.

Importncia relevante tem alcanado a dignidade no ordenamento jurdico brasileiro.

No poderia ser o contrrio, vez que estampada como fundamento deste Estado. O que se
percebe que em decorrncia dos acrscimos recebidos neste mbito, a dignidade conquistou
espao, sendo inclusive justificativa para inmeros casos existentes.
Assim delineou Perlingieri (2007, p. 155):

[...] onde o objeto de tutela a pessoa, a perspectiva deve mudar; torna-se

necessidade lgica reconhecer, pela especial natureza do interesse protegido, que
justamente a pessoa a constituir ao mesmo tempo o sujeito titular do direito e o
ponto de referncia objetivo da relao. O ser, muito mais importante que o ter
na escala de valores, prestigiado pelo ordenamento jurdico, sobretudo no que
respeita a preservao da dignidade humana.

Certo que se trilhou caminho tormentoso at os dias atuais, quando j vislumbra a

extrema valorizao da dignidade humana. O direito antes frio, jamais tutelaria as variadas
situaes reais que encontram guarida na dignidade humana. Houve, portanto, a necessidade
imperiosa de se consolidar um direito mais humano e prximo de cada realidade, para que
este atendesse sua finalidade, minguando os conflitos.
Encontra-se estampado na lio de Moraes (2005, p. 16):
A dignidade um valor espiritual e moral inerente pessoa, que se manifesta
singularmente na autodeterminao consciente e responsvel da prpria vida e que
traz consigo a pretenso ao respeito por parte das demais pessoas, constituindo-se
um mnimo invulnervel que todo estatuto jurdico deve assegurar, de modo que,
somente excepcionalmente, possam ser feitas limitaes aos exerccios dos direitos
fundamentais, mas sempre sem menosprezar a necessria estima que merecem todas
as pessoas enquanto seres humanos.

A dignidade um valor que transcende o direito, pois prprio da natureza humana.

Quando da reestruturao do Estado, que culminou com a nova constituio, houve a
necessidade de se buscar um direito mais humano. Fenmeno inclusive observado nos pases
europeus aps a queda dos regimes totalitrios. Ainda se percebe certa resistncia quando se
fala na dignidade da pessoa humana, pois como princpio amplo e genrico, abarca inmeras
tutelas, algumas ainda pouco discutidas.
As prprias origens do sistema romano-germnico, do qual decorre o direito
brasileiro, so extremamente patrimoniais, o que dificulta, ainda, a difuso de uma concepo
mais humanizada.
No h pretenses tendenciosas ao se tutelar a dignidade humana. questo que
realmente merece amparo, principalmente quando se recorda dos tratamentos degradantes e

torturas vividas no perodo ditatorial. Na realidade, protege-se a prpria humanidade existente

em cada cidado, sem a qual a vida no teria sentido.
Concluiu Canotilho (1996, p. 363), ao lecionar que existem cinco aspectos que
constituem a teoria da dignidade humana, tais sejam:

O primeiro reside na afirmao da integridade fsica e espiritual como dimenso

irrenuncivel de sua individualidade autonomamente responsvel; o segundo
componente trata da garantia da identidade e integridade da pessoa pelo livre
desenvolvimento da personalidade; o terceiro baseia-se na liberao da angstia da
existncia da pessoa mediante mecanismos de sociabilidade, dentre os quais a
possibilidade de trabalho e a garantia de condies existenciais mnimas; o quarto
prescreve a garantia e defesa da autonomia individual atravs da vinculao dos
poderes pblicos a contedos, formas e procedimentos do Estado de Direito; e o
quinto se firma na igualdade dos cidados, e se expressa na mesma dignidade social
e na igualdade de tratamento normativo. (GRIFO DO AUTOR)

Pode-se notar que o amparo da dignidade to natural como o da vida,

demonstrando que inerente natureza humana a procura de melhores condies de vivncia,
assegurando-se a preservao da identidade de cada cidado.

3.1.3 Solidariedade

Tambm aspecto relevante, e que merece destaque, a consignao da solidariedade

como objetivo do Estado brasileiro, tanto que registrado no texto constitucional vigente: Art.
3. Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I construir uma
sociedade livre, justa e solidria. [...].
essencial que o Estado se preocupe com o desenvolvimento da nao, no s no
mbito econmico, mas cultural e, principalmente, social. A formao de uma sociedade livre
a reafirmao do ideal democrtico. Do mesmo modo, a ampliao da justia, todavia no a
justia social desregrada, como comumente conhecida distributiva, que corrige as
desigualdades utilizando a funo jurisdicional do Estado.
A justia um ideal a ser preservado, no apenas atrelado aos rgos estatais e de
governo, contudo, deve ser implementada em todas as relaes dos cidados, vez que tambm
dever destes difundi-la.

Vivendo os cidados em sociedade, essencial que, principalmente, estes se

envolvam, comprometendo-se na construo deste ideal de liberdade, justia e
solidariedade.
Por outro lado, no se procura desenvolver o princpio da solidariedade, adotanto
contornos de filantropia, como no passado. Recorda-se da lio de Ehrhardt Jnior (2007):

Durante todo o sculo XX, a noo de solidariedade social era sempre reduzida
perspectiva da caridade, do auxlio ao prximo motivado por pura liberalidade,
aproximando-se, pois, da filantropia. No entanto, no nosso objetivo colaborar
para manter a noo de solidariedade como um sentimento genrico de fraternidade.

Infere-se que a solidariedade decorre da boa interpretao do princpio da dignidade

da pessoa humana. a concepo que se exige para a manuteno da ordem social.
(EHRHARDT JNIOR, 2007)
Assentou Avelino (2005, p. 250) que a solidariedade um: [...] Atuar humano, de
origem no sentimento de semelhana, cuja finalidade objetiva possibilitar a vida em
sociedade, mediante respeito aos terceiros, tratando-os como se familiares o fossem; e cuja
finalidade subjetiva se auto-realizar, por meio da ajuda ao prximo..
Verifica-se que a solidariedade, aps impregnada na Lei Maior de 1988, passou a ser
levada em conta, inclusive no direito civil patrimonialista. Contudo, resta frisar que um
instituto voltado boa vivncia, na qual compete a uns cooperarem com os outros,
diminuindo, assim, as desigualdades, mas de forma natural, e no distributiva. A
solidariedade deve ser desenvolvida at que faa parte dos valores da sociedade, e de cada um
dos cidados que integram esta.

3.2 DIREITOS FUNDAMENTAIS

Os direitos fundamentais esto diretamente ligados s Declaraes de Direitos do

Homem. Aps a consignao de tais direitos nestas declaraes, passou-se a considerar a
necessidade das constituies, e nelas mencion-los.
Importante o que frisa Silva (2008, p. 175):

A ampliao e transformao dos direitos fundamentais do homem no envolver

histrico dificulta definir-lhes um conceito sinttico e preciso. Aumenta essa

dificuldade e a circunstncia de se empregarem vrias expresses para design-los,

tais como: direitos naturais, direitos humanos, direitos do homem, direitos
individuais, direitos pblicos subjetivos, liberdades fundamentais, liberdades
pblicas e direitos fundamentais do homem. (GRIFO DO AUTOR)

Percebe-se, quando da anlise do texto das constituies, que os direitos consignados

como fundamentais esto intimamente ligados vida, liberdade, igualdade, ou seja,
refletem aquilo que prprio da natureza humana, bens que merecem tutela, aos quais no se
pode renunciar.
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 estampa em seu quinto
artigo, os direitos fundamentais, tanto individuais como coletivos. Vrios os direitos arrolados
como fundamentais, porm importam a este estudo apenas dois incisos.

Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,

garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade
do direito vida, liberdade, igualdade, segurana, e propriedade, nos termos
seguintes:
XXII garantido o direito de propriedade;
XXIII a propriedade atender sua funo social;

A priori, frisar-se- a propriedade como direito fundamental apenas, vez que j

explanado o assunto de modo exaustivo em captulo anterior. A posteriori, desenvolver-se- a
temtica da funo social da propriedade, to essencial para a abordagem pretendida sobre as
concesses.

3.2.2 A propriedade como direito fundamental

Tema j exposto neste estudo. Porm, obedecendo lgica estabelecida para esta
anlise, oportuno o aprofundamento no que condiz ao direito fundamental de propriedade,
consignado na Carta Magna de 1988, tanto no caput do artigo 5, como expresso tambm em
seu inciso XXII.
Pode-se observar que a propriedade, no mais abarca a ideia de um direito absoluto,
pois deixou de ser compreendida como um direito natural.

[...] o carter absoluto do direito de propriedade, na concepo da Declarao dos

Direitos do Homem e do Cidado de 1789 (segundo a qual seu exerccio no estaria
limitado seno na medida em que ficasse assegurado aos demais indivduos o
exerccio de seus direitos), foi sendo superado pela evoluo, desde a aplicao da

teoria do abuso do direito, do sistema de limitaes negativas e depois tambm de

imposies positivas, deveres e nus, at chegar-se concepo de propriedade
como funo social [...] (SILVA, 2008, p. 272).

Ntido que a propriedade no perfaz direito absoluto como outrora. Hodiernamente,

h o instituto da funo social, que ganhou fora com a evoluo, porm no maior tambm
que a titularidade imbuda no senhor da coisa.
Ainda se extrai de Silva (2008, p. 272), que:

Essa evoluo implicou tambm a superao da concepo da propriedade como

direito natural, pois no se h de confundir a faculdade que tem todo indivduo de
chegar a ser sujeito desse direito, que potencial, com o direito de propriedade sobre
um bem, que s existe enquanto atribudo positivamente a uma pessoa, e sempre
direito atual, cuja caracterstica a faculdade de usar, gozar e dispor dos bens,
fixada em lei. (GRIFO DO AUTOR)

Depreende-se que a propriedade, mesmo sendo o direito real por excelncia, sofre
restries, ainda que consignada com status de direito fundamental. Tal direito, apenas, tem
este aspecto, por conta da ordem econmica vigente, contrria aos ideais puramente
socialistas, aproximando-se da defesa da propriedade privada.
Por outro lado, o prprio texto constitucional, defensor da propriedade privada, no
abarca tal posio de forma extrema. A limitao a este direito consta tambm da referida
norma, vez que registrada a necessidade de se atender funo social.

3.2.2 A funo social da propriedade

A Repblica Federativa do Brasil um Estado Democrtico, banindo, assim, os

ideais comunistas extremos. Por outro lado, ao se firmar adotando a democracia como base,
h que se promover os valores sociais, de forma gradual, para que o desenvolvimento alcance
todos os patamares da sociedade.
No se trata de o Estado promover a desregrada justia social, vez que, neste caso,
estaria pecando pelos excessos, ao interferir na economia, de forma a favorecer as classes
carentes. Todavia, num paradigma democrtico, cabe tambm aos entes estatais a criao de
polticas pblicas para que se formem cidados conscientes e preparados.
O que se percebe que o instituto da funo social da propriedade procura estender a
efetividade do bem que sofreu a apropriao. Deve-se atentar para o fato de que no basta

apenas reunir as faculdades atribudas ao dominus, h, na atualidade, que se dar fim ao bem,
de forma a benefici-lo em seu favor e dos demais.
Riccitelli (2005) assenta que:

Restou destarte, evidente a preocupao do legislador constitucional confirmada

pelo correspondente legislador codificador do novo Cdigo Civil de 2002, em, por
um lado afirmar a funo social da propriedade como um direito fundamental, uma
clusula ptrea, por outro demonstrar o cuidado em no interferir no anterior e
secular direito de propriedade. Nesse diapaso, a previso legal constitucional, sobre
o direito de propriedade, disposta juntamente com os direitos vida, liberdade e
igualdade, presentes, j no caput do art. 5 do Cdigo Supremo vigente, em franca
consonncia com os incisos XXII e XXIII do mesmo artigo, no garante direito
ilimitado ao proprietrio para usar, gozar e dispor da coisa, previsto pelo art. 1.228
do novo Cdigo Civil. [...] apesar de exercer papel limitador, em virtude da
necessidade de atender o interesse coletivo sobre o direito propriedade,
considerado erga omnes, no deve a funo social exced-lo.

Entende-se, destarte, que o direito de propriedade tambm no pode ser menor que a
funo social, ambos devem se manter harmonicamente, de forma a no se oporem.
Concepo j superada de que a funo social se sobrepe ao direito imbudo no proprietrio.
Extrai-se da lio de Silva (2008, p. 284) que:

Mas certo que o princpio da funo social no autoriza a suprimir, por via
legislativa, a instituio da propriedade privada. Contudo, parece-nos que pode
fundamentar at mesmo a socializao de algum tipo de propriedade, onde
precisamente isso se torne necessrio realizao do princpio, que se pe acima do
interesse individual.

Ante tal posicionamento, ntido que pacfica a posio da doutrina quanto ao tema.
No se vislumbra a socializao desregrada, ou mesmo a sobreposio das vontades, vez que
se estaria numa verdadeira guerra de todos contra todos. O princpio da funo social
apenas atua quando de sua necessidade, para a resoluo de conflitos em que figuram a
vontade do particular proprietrio confrontando com a coletividade.
Silva (2008, p. 284) ensina ainda que:

Por isso que se conclui que o direito de propriedade (dos meios de produo
especialmente) no pode mais ser tido como um direito individual. A insero do
princpio da funo social, sem impedir a existncia da instituio, modifica sua
natureza, pelo que, como j dissemos, deveria ser prevista apenas como instituio
do direito econmico.

A crtica do autor oportuna, ao passo que esclarece que pertence tal questo ao
direito que regula a atividade econmica. A funo social instituto necessrio ao

desenvolvimento, porm tm recebido interpretaes tendenciosas, contrariando, assim, a

natureza do princpio.
Sem delongas, a funo social, consignada como direito fundamental, deve ser
levada em conta como tal, contudo no se sobrepe ao direito de senhorio sobre a coisa.
Trata-se de questo de boa hermenutica jurdica, da utilizao de tal instituto quando
necessrio para a resoluo do conflito, para que no se viole o tambm direito fundamental
de outrem.

4 PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA

A temtica proposta e discutida neste estudo est ladeada por duas searas distintas: o
direito civil, naturalmente patrimonial/privado, e o direito administrativo, atrelado por sua
prpria natureza ao direito pblico.
Quando da promulgao da Constituio da Repblica de 1988, pensou-se num
conceito de justia amplo, que buscasse a minimizao dos conflitos e desvios de conduta. A
administrao pblica regida de forma especial, pois no se trata apenas da gesto do Estado
e seus rgos, mas do dever de boa prestao que este tem para com o povo. O texto
constitucional abarcou, portanto, alguns princpios que devem orientar a conduo da gesto
pblica.
No apenas aqueles descritos no artigo 37 da Constituio da Repblica, mas a
doutrina j entende que outros princpios devem nortear a consecuo dos trabalhos da
Administrao Pblica.
Nesse sentido, estampou Carvalho Filho (2010, p. 21):

A Constituio vigente, ao contrrio das anteriores, dedicou um captulo

Administrao Pblica (Captulo VII do Ttulo III) e, no art. 37, deixou expressos os
princpios a serem observados por todas as pessoas administrativas de qualquer dos
entes federativos. Convencionamos denomin-los de princpios expressos
exatamente pela meno constitucional.
Revelam eles as diretrizes fundamentais da Administrao, de modo que s se
poder considerar vlida a conduta administrativa se estiver compatvel com eles.

Os princpios expressam as bases, os caminhos que devem ser seguidos, que se no

observados, tornam o ato invlido. So eles: legalidade, impessoalidade, moralidade,

publicidade, e eficincia. Alm de outros no expressos, mas que a doutrina e a jurisprudncia

se encarregaram de desenvolver.

4.1 PRINCPIO DA LEGALIDADE

Norte no apenas do direito administrativo, mas de todo o ordenamento jurdico

brasileiro. Por se declarar como sendo um Estado Democrtico de Direito, este princpio a
base por excelncia de todo o sistema, vez que ningum est acima da lei ou isento de cumprila.
Percebe-se que h uma peculiaridade no que condiz legalidade no direito
administrativo. Ningum obrigado a fazer ou deixar de fazer algo seno em virtude de lei,
o que estampa a Constituio Federal de 1988, ou seja, a lei que norteia os cidados. Por
outro lado, o que se chama de legalidade estrita que prevalece quando se refere
Administrao Pblica. Significa dizer que o gestor pblico ou a prpria administrao,
apenas, pode praticar os atos, ou fazer aquilo que est expressamente previsto em lei. Se
determinada situao no se encontra prevista em lei, tal ato no pode ser praticado pela
administrao.
Na lio de Carvalho Filho (2010, p. 22), encontra-se que:

extremamente importante o efeito do princpio da legalidade no que diz respeito

aos direitos dos indivduos. Na verdade, o princpio se reflete na consequncia de
que a prpria garantia desses direitos depende de sua existncia, autorizando-se
ento os indivduos verificao do confronto entre a atividade administrativa e a
lei. Uma concluso inarredvel: havendo dissonncia entre a conduta e a lei,
dever aquela ser corrigida para eliminar-se a ilicitude.

Ntido est que nada se sobrepe lei. A Administrao Pblica deve a ela se
submeter, para que no se torne evidente a ilegalidade, de modo que a conduta daqueles que
agem em nome da Administrao, deve refletir o seu comando.
Enfatiza-se, aqui, a noo de legalidade, no direito administrativo, de Bandeira de
Mello (1995, p. 52):

Ao contrrio dos particulares, os quais podem fazer tudo o que a lei no probe, a
Administrao s pode fazer o que a lei antecipadamente autorize. Donde,
administrar prover aos interesses pblicos, assim caracterizados em lei, fazendo-o

na conformidade dos meios e formas nela estabelecidos ou particularizados segundo

suas disposies.

Depreende-se que a legalidade o cerne da Administrao Pblica, portanto o estrito

cumprimento do que prev a lei crucial. Ao se administrar aquilo que pblico, deve-se
preservar os interesses de uma coletividade e no de alguns apenas, por conta disso que h
essa especialidade quando se refere gesto pblica.

4.2 PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE

A impessoalidade deve ser uma marca da Administrao Pblica. Entende-se que

impessoal aquilo que no de nenhuma pessoa em especial, que no est favorecendo
ningum. (CARVALHO FILHO, 2010, p. 22).
No raramente este princpio comparado ao comando de igualdade, tambm
expresso no texto constitucional (artigo 5, caput, CR/88). Encarregou-se a Lei Maior de
abarcar de forma clara, que perante a lei todos so iguais e sem distino, sendo que ningum
est imune a sofrer as devidas penalidades se infringir norma existente. O princpio em
questo possui raiz neste fundamento constitucional de igualdade.
Ao se mencionar que a Administrao Pblica deve atender impessoalidade,
lembra-se da isonomia, bem como do interesse pblico, que se sobrepe ao dos particulares.
Preconiza Bandeira de Mello (1995, p. 58):

[...] a Administrao tem que tratar a todos os administrados sem discriminaes,

benficas ou detrimentosas. Nem favoritismos nem perseguies so tolerveis.
Simpatias ou animosidades pessoais, polticas ou ideolgicas no podem interferir
na atuao administrativa e muito menos interesses sectrios, de faces ou grupos
de qualquer espcie. O princpio em causa no seno o prprio princpio da
igualdade ou isonomia.

Assim, depreende-se que tal princpio tambm indispensvel para a boa atuao da
Administrao Pblica, que deve reverter seus esforos em razo da coletividade, no de
apenas uns e outros.
H registros de entendimentos diversos acerca da teoria da impessoalidade no direito
administrativo, inclusive, menciona-se que sua inobservncia acarretaria o chamado desvio
de finalidade, vez que ao contrrio de se vislumbrar os interesses pblicos, estaria a

Administrao patrocinando vontades individuais, colocando-se, assim, distante do

comportamento esperado daqueles que agem em nome do povo. (CARVALHO FILHO, 2010,
p. 23).

4.3 PRINCPIO DA MORALIDADE

O termo que denomina tal princpio extenso e merece aprofundamento. A moral

um conceito subjetivo, individual, porm convenientemente consignado de forma a ser
sustentculo da Administrao Pblica.
Em primeiro lugar, pode-se inferir que, embora se tratando de temtica complexa,
vez que conceito extremamente subjetivo, no difcil se distinguir quando um ato revestido
de moralidade e quando no . Trata-se da percepo de honestidade que cada um possui, que
qualquer homem mdio pode notar.
Leciona Hauriou (1926, p. 197 apud MEIRELLES, 1995, p. 83-84):

[...] o agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve,
necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, no
poder desprezar o elemento tico de sua conduta. Assim, no ter que decidir
somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente,
o oportuno e o inoportuno, mas tambm entre o honesto e o desonesto. Por
consideraes de Direito e de moral, o ato administrativo no ter que obedecer
somente lei jurdica, mas tambm lei tica da prpria instituio, porque nem
tudo que legal honesto [...]

No apenas a lei expressamente trazida nos cdigos deve ser o norte, mas tambm a
Administrao Pblica deve ser regida de acordo com os princpios ticos e morais, para que
no haja vcios que possam tornar nulos os atos praticados.
certo que a Administrao Pblica detm o mnus de gerir as coisas pblicas em
prol do povo, no qual reside o dever de administrar com moralidade.
Brando (1942, p. 45 apud MEIRELLES, 1995, p. 84) frisou que:
[...] a atividade dos administradores, alm de traduzir a vontade de obter o mximo
de eficincia administrativa, ter ainda de corresponder vontade constante de viver
honestamente, de no prejudicar outrem e de dar a cada um o que lhe pertence
princpios de direito natural j lapidarmente formulados pelos jurisconsultos
romanos. luz dessas idias, tanto infringe a moralidade administrativa o
administrador que, para atuar, foi determinado por fins imorais ou desonestos como
aquele que desprezou a ordem institucional e, embora movido por zelo profissional,

invade a esfera reservada a outras funes, ou procura obter mera vantagem para o
patrimnio confiado sua guarda.

Extrai-se que a noo de bom administrador est intimamente imbuda no contorno

da moralidade. No apenas obedincia s normas escritas, peculiaridade do direito
administrativo, todavia o zelo pelos interesses pblicos deve estar presente de forma irrestrita
naqueles que agem em nome da Administrao Pblica.

4.4 PRINCPIO DA PUBLICIDADE

Ampla a ateno que o constituinte dedicou causa pblica, tanto que como j
frisado, elencou vrios princpios para que sejam norteadores da Administrao Pblica.
Dentre estes, a publicidade consta no artigo 37, caput da Carta Magna de 1988.
O princpio da publicidade, como todos os demais j desenvolvidos, encontra-se
ancorado no ideal de preservao do interesse pblico. No h que se atender a um ou outro,
mas a todos e ao mesmo tempo.
A publicidade estampada como princpio inerente consecuo das atividades da
Administrao Pblica, abarca a ideia de que os atos praticados em nome desta devem ser
divulgados de forma ampla, conferindo, assim, segurana e legitimidade. Trata-se de
transparncia, pois como se age em nome do povo, exige-se um maior zelo e cuidado.
Carvalho Filho (2010, p. 28) assentou que:

para se observar esse princpio que os atos administrativos so publicados em

rgos de imprensa ou afixados em determinado local das reparties
administrativas. O que importa, com efeito, dar a eles a maior publicidade, porque
somente em rarssimas hipteses se admite o sigilo da Administrao.

A publicao dos atos praticados pelos agentes pblicos gera sentimento de

transparncia, o que se tornou essencial, vez que a populao no deve ficar merc daquilo
que acontece. Ainda se ressalta que a publicidade meio de se tornar vlido um ato para que,
posteriormente, no possa este ser questionado, sob a alegao de ter se consumado s
escondidas.
H meios de se invocar a publicidade, como lembra Carvalho Filho (2010, p. 28):

O direito de petio, pelo qual os indivduos podem dirigir-se aos rgos

administrativos para formular qualquer tipo de postulao (art. 5, XXXIV, a, CF);
e as certides, que, expedidas por tais rgos, registram a verdade de fato
administrativos, cuja publicidade permite aos administrados a defesa de seus direitos
ou o esclarecimento de certas situaes (art. 5, XXXIV, b, CF).

Os instrumentos descritos contribuem com a busca de informao e, caso negado o

acesso ao que se procura, h ainda a possibilidade do habeas data (artigo 5, LXXII, CR/88).
Depreende-se que a exigncia da publicidade aos atos administrativos no apenas se limitam
mera formalidade, contudo propiciam segurana jurdica aos cidados no presentes quando
so consumados.
Lecionou Meirelles (1995, p. 88):

Os atos e contratos administrativos que omitirem ou desatenderem publicidade

necessria no s deixam de produzir seus regulares efeitos como se expem a
invalidao por falta desse requisito de eficcia e moralidade. E sem publicao no
fluem os prazos para impugnao administrativa ou anulao judicial, quer o de
decadncia para impetrao de mandado de segurana [...] que os de prescrio da
ao cabvel.

Visualiza-se que os atos administrativos, para que produzam seus efeitos, devem
atender publicidade, pois se trata de questo ligada moralidade. Outrossim, ainda a
formalidade da publicao marco para que se possa contar os prazos para quem queira
questionar tal ato.

4.5 PRINCPIO DA EFICINCIA

Recente a incluso da eficincia no rol dos princpios elencados no artigo 37 da

Constituio da Repblica de 1988, vez que trazida com a emenda constitucional 19/1998.
Ante os inmeros problemas existentes na Administrao Pblica, buscou-se com a reforma
do Estado a dinamizao dos servios, para uma melhor prestao aos cidados.
Anotou Carvalho Filho (2010, p. 31-32) que:
No difcil perceber que a insero desse princpio revela o descontentamento da
sociedade diante de sua impotncia para lutar contra a deficiente prestao de tantos
servios pblicos, que incontveis prejuzos j causou aos usurios. De fato, sendo
tais servios prestados pelo Estado ou por delegados seus, sempre ficaram
inacessveis para os usurios os meios efetivos para assegurar seus direitos. Os

poucos meios existentes se revelaram insuficientes ou incuos para sanar as

irregularidades cometidas pelo Poder Pblico na execuo desses servios.

certo que a sociedade j se encontra desacreditada quanto prestao dos servios

pblicos, principalmente os pertinentes sade e educao. Tamanho o descontentamento,
que se multiplicam aos milhares os hospitais e escolares privados, apesar de ser funo
primordial do Estado assegurar sade e educao todos.
Por outro lado, percebe-se que nos ltimos anos o Estado tem se preocupado com a
prestao do servio pblico, vez que inmeras mudanas ocorreram de forma a pressionar os
serventurios da Administrao Pblica a trabalhar tanto em prol desta como do prprio povo
insatisfeito.
Nesse sentido, recorda-se da lio de Carvalho Filho (2010, p. 32):

O ncleo do princpio a procura de produtividade e economicidade e, o que mais

importante, a exigncia de reduzir os desperdcios de dinheiro pblico, o que impe
a execuo dos servios pblicos com presteza, perfeio e rendimento funcional.
Includo em mandamento constitucional, o princpio pelo menos prev para o futuro
maior oportunidade para os indivduos exercerem sua real cidadania contra tantas
falhas e omisses do Estado.

Assim, tornou-se a eficincia base da Administrao Pblica, podendo qualquer um

do povo questionar e exigir a boa prestao do servio, vez que dever do Estado execut-los
com presteza e qualidade.
No se pode deixar de registrar que tal princpio mencionado no texto da
Constituio reflete um avano, no apenas legislativo, mas da prpria conscincia popular. A
preocupao no que condiz s condutas da Administrao Pblica passou a integrar a vida dos
cidados, pois entenderam que a fiscalizao dos atos funo de todos.
Como princpio recente que , muito se tem a fazer no que se refere eficincia,
contudo, no se deixa de registrar a importante evoluo com sua consignao na Lei,
configurando marco da reforma do Estado no Brasil.

4.6 PRINCPIOS RECONHECIDOS

Alm dos princpios consignados no caput do artigo 37 da Constituio da

Repblica, doutrina e jurisprudncia se encarregaram de desenvolver outros que
necessariamente devem se atrelar Administrao Pblica.
H vrias vertentes doutrinrias, que elencam vrios princpios tidos como
importantes na atuao da Administrao, todavia, prefere-se seguir linha mais categrica e
conservadora neste aspecto, englobando apenas aqueles mais usualmente difundidos, tais
sejam: a supremacia do interesse pblico, autotutela, indisponibilidade, continuidade dos
servios pblicos, segurana jurdica, precauo, razoabilidade e proporcionalidade.
Muitos dos princpios mencionados j so amplamente explanados no direito, vez
que em sua maioria so genricos, ou seja, devem estar presentes em quase todas as searas
jurdicas e no apenas no que diz respeito ao direito administrativo.
O princpio da supremacia do interesse pblico j assunto lapidado no direito como
um todo. Sabe-se que no se pode renunciar ao bem de uma coletividade em prol do benefcio
de um ou poucos. Ainda tal princpio refora o ideal do interesse pblico presente do direito
administrativo. evidente que os particulares possuem direitos fundamentais assegurados,
porm o interesse coletivo se sobrepe quando em conflito com o interesse individual.
(CARVALHO FILHO, 2010, p. 35).
A autotutela da Administrao Pblica algo incomum, principalmente na seara
judiciria quando os atos dependem de provocao para que ocorram. O poder pblico, como
corolrio da legalidade, deve atender, de forma irrestrita lei e, por conta disso, quando
verificado algum vcio ou defeito, deve de ofcio reformar os atos para torn-los vlidos e
perfeitos. (CARVALHO FILHO, 2010, p. 36).
No que condiz ao princpio da indisponibilidade, constitui semelhana com a
supremacia do interesse pblico, vez que os agentes da Administrao Pblica devem ter em
mente que os interesses preservados no pertencem ao Poder Pblico e sim coletividade.
Quanto indisponibilidade, frisou Carvalho Filho (2010, p. 37) que:

A Administrao no tem a livre disposio dos bens e interesses pblicos, porque

atua em nome de terceiros. Por essa razo que os bens pblicos s podem ser
alienados na forma em que a lei dispuser. Da mesma forma, os contratos
administrativos reclamam, como regra, que se realize licitao para encontrar quem
possa executar obras e servios de modo mais vantajoso para a Administrao.

Frisou-se que a Administrao no titular, e sim o prprio povo, em nome do qual

se gere a mquina administrativa, portanto, ntida a importncia de se preservar ao mximo
aquilo que de todos.

A continuidade dos servios pblicos vislumbrada pela prpria necessidade que

todos possuem em recorrer aos servios prestados pelo Estado, caracterizando-os como
contnuos. H excees como quando da necessidade de se interromper para realizao de
melhorias. Muitos destes servios, exclusivos do Estado, so repassados a terceiros, e
prestados pelas empresas concessionrias, que possuem condies mais adequadas para a
realizao da atividade. (CARVALHO FILHO, 2010, p. 38).
Nesse mesmo sentido, tem-se o princpio da segurana jurdica, que confere aos
particulares maior confiana quanto s condutas da Administrao. questo ligada ordem
democrtica, de que os cidados jamais devem se surpreender com a mudana repentina de
conduta por parte do Estado. (CARVALHO FILHO, 2010, p. 40-41).
Seguindo linha semelhante, o princpio da precauo tendncia moderna que se
desenvolveu e j faz parte das condutas em muitas reas. Trata-se de agir de modo preventivo,
evitando os desgastes posteriores. questo de ordem natural, executar as aes pertinentes
Administrao de modo a se evitar transtornos futuros. (CARVALHO FILHO, 2010, p. 42).
Razoabilidade termo que remete noo de razovel, comedido. Assenta-se este
princpio na legalidade e na finalidade, de modo que a Administrao deve atender aos
interesses pautados na lei, contudo deve observar se tal ato razovel e necessrio, a fim de
no buscar resultados a qualquer custo. A observncia da razoabilidade essencial para que
no se tornem invlidas as condutas, ou seja, deve se concentrar-se na licitude. (CARVALHO
FILHO, 2010, p. 42-43).
O princpio da proporcionalidade aspecto j assentado no direito e utilizado
amplamente em toda a cincia jurdica. Cuida-se do poder em excesso que se encontra na
Administrao Pblica, que deve usar de forma comedida os meios disponveis para resoluo
dos problemas e situaes sem exageros. (CARVALHO FILHO, 2010, p. 44-45).
de certa forma um controle imposto Administrao Pblica que, frente s
variadas situaes existentes, poderia se extraviar de suas finalidades.

5 AS CONCESSES E SUA EFETIVIDADE

Esgotadas as consideraes acerca do regime jurdico da propriedade, dos princpios

constitucionais, bem como dos atrelados Administrao Pblica, torna-se iminente a
necessidade da apresentao da temtica proposta para este estudo.

Antes de se adentrar no que diz respeito s concesses de direito real de uso e de uso
especial para fins de moradia, h que se discorrer sobre os bens pblicos e suas peculiaridades
para melhor compreenso do tema.

5.1 BENS PBLICOS

Os bens pblicos encontram-se capitulados no Cdigo Civil vigente, o que se denota

do artigo 98: So pblicos os bens do domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de
direito pblico interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencerem.
Em consonncia com a definio esboada na lei, leciona Carvalho Filho (2010, p.
1.237):

[...] podemos, ento, conceituar os bens pblicos como todos aqueles que, de
qualquer natureza e a qualquer ttulo, pertenam s pessoas jurdicas de direito
pblico, sejam elas federativas, como a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, sejam da Administrao descentralizada como as autarquias, nestas
incluindo-se as fundaes de direito pblico e as associaes pblicas.

Nesse sentido, certo que os bens pblicos esto relacionados s pessoas jurdicas de
direito pblico, tambm elencadas de forma taxativa no artigo 41 do Cdigo Civil. Percebe-se
que se trata de um conceito amplo, no apenas inerente aos imveis, tanto que se frisa de
qualquer natureza, ou seja, mveis, imveis, corpreos ou no, bem como a expresso a
qualquer ttulo, que exprime a noo de que h bens de propriedade do prprio Estado, bem
como aqueles comuns do povo, mas tambm submetidos administrao estatal, todos
subordinados do poder pblico. (CARVALHO FILHO, 2010, p. 1.237-1.238).
Depreende-se que o vocbulo bem pblico possui duas concepes distintas. A
primeira entendida como bem que de propriedade das pessoas jurdicas de direito pblico
(Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal) e, a segunda, que diz respeito ao bem que
utilizado por toda a coletividade, sendo assim, pblico.
H vrias classificaes no que se refere aos bens pblicos. Segundo Gasparini
(2007, p. 813), a definio mais pertinente a que se d conforme a destinao do bem, tais
sejam: os de uso comum do povo, que so os rios, ruas, praas; os de uso especial, que
compreendem terrenos e edifcios relacionados administrao tanto federal, municipal,

estadual, e at mesmo das autarquias; e, por ltimo dos bens dominicais, que renem o
patrimnio pessoal das entidades, inclusive com direito real.

5.1.1 Uso dos bens pblicos

J frisado a ambgua noo de bem pblico, que tanto pode compreender aqueles dos
quais so titulares as pessoas jurdicas de direito pblico, bem como os de uso comum do
povo, pode-se, de tal noo inferir que os bens podem ser tanto utilizados pelas pessoas
jurdicas de direito pblico, que esto diretamente ligadas Administrao, quanto pelo povo,
que se vale dos inmeros espaos pblicos no cotidiano.
certo que o uso comum, exercido por qualquer do povo, inclusive simultaneamente
por vrias pessoas, no necessita de qualquer autorizao especial, como uma permisso, ou
at concesso, desde que utilizado conforme a legislao vigente e pertinente.
Nesse sentido, assim assentou Gasparini (2007, p. 856):

Essencialmente, o uso comum marcado pela liberdade da utilizao, pela igualdade

de todos os usurios, e por estar limitado no tempo. Para o uso comum, pois, no se
exige qualquer outorga administrativa (concesso, permisso, autorizao). Alm de
livre, esse uso quase sempre gracioso, e, em relao a ele, todos os utentes
encontram-se na mesma situao de igualdade, tratados, portanto, sem preferncia
ou favor. Ademais, uso exercitado sem quaisquer termos ou limites prefixados.
Vale dizer: ser sempre possvel enquanto a Administrao Pblica no der ao bem
outra destinao desconforme com o uso de todos.

possvel perceber que a concepo do uso comum, encontra-se revestida pelo

princpio da impessoalidade, uma vez que todos os usurios, desde que obedeam os
parmetros fixados em lei, so livres e iguais enquanto se valem da coisa ou do bem.
O artigo 99 do Cdigo Civil vigente encarregou-se de elencar e especificar os bens
pblicos conforme a destinao. Alm da utilizao comum, ou seja, que pode ser efetivada
por todos, h a possibilidade da utilizao privativa do bem que pertence s entidades da
Administrao Pblica. Trata-se do que se denomina trespasse do uso, ou seja, a
administrao concede o uso de determinado bem pblico, para que este possa ser utilizado
por uma pessoa ou um grupo restrito, desde que seja do interesse pblico, no se desvie da
destinao do bem, nem ocorra a alienao desde e, ainda, se cumpram os requisitos
estabelecidos para tal uso. (GASPARINI, 2007, p. 857).

Ensina Gasparini (2007, p. 857) que:

Tal uso , desse modo, incompatvel com qualquer outro que lhe seja simultneo.
Essa a orientao, desde que a utilizao satisfaa a um interesse pblico, no
desvirtue a destinao, no importe em alienao e sejam atendidos, previamente, os
requisitos legais para esse uso. o que se depreende do regime jurdico que marca
os bens pblicos e das regras que ensejam o trespasse do uso. [...]
Tal utilizao pode ser outorgada tanto a pessoa fsica como jurdica e esta, pblica
ou privada. Ademais, pode ser trespassado de modo oneroso ou gratuito, conforme
dispuser a legislao pertinente.

Cabe, ainda, ressaltar, no que condiz ao uso de modo privativo, que cada localidade,
como estados e municpios, estabelea leis prprias, devendo o usurio submeter-se, de modo
irrestrito, a tais normas, sob pena de lhe ser cancelada a permisso.
As concesses de direito real de uso e de uso especial para fins de moradia so meios
de uso privativo dos bens pblicos, contudo, h diferenas notveis que circundam ambas as
espcies de utilizao, como bem estampa Carvalho Filho (2010, p. 1.266-1.267):

Uso especial a forma de utilizao de bens pblicos em que o indivduo se sujeita a

regras especficas e o consentimento estatal, ou se submete incidncia da obrigao
de pagar pelo uso. O sentido do uso especial rigorosamente o inverso do
significado do uso comum. Enquanto este indiscriminado e gratuito, aquele no
apresenta essas caractersticas.

As concesses especiais para moradia representam de forma caractersticas as

utilizaes denominadas de uso especial. Constituindo, como j frisado, meio de utilizao
privativa de bens pblicos, possuem peculiaridades, o que se extrai de Carvalho Filho (2010,
p. 1.267):

Tanto os bens de uso comum como os de uso especial podem estar sujeitos a uso
especial remunerado. O pagamento de pedgio em estradas rodovirias e em pontes
e viadutos um exemplo de uso especial de bem de uso comum do povo. [...]
Mas o uso especial tambm se caracteriza quando o bem o pblico objeto de uso
privativo por algum administrado. [...]
Alinhemos, ento, os aspectos que marcam o uso especial dos bens pblicos: a) a
exclusividade do uso aos que pagam a remunerao ou aos que recebem
consentimento estatal para uso; b) a onerosidade, nos casos de uso especial
remunerado; c) a privatividade, nos casos de uso especial de uso privativo; e d) a
inexistncia de compatibilidade estrita, em certos casos, entre o uso e o fim a que se
destina o bem.

Percebe-se que h tanto a possibilidade de utilizao especial do bem pblico de

forma gratuita, como tambm onerosa, sendo que de acordo com o contrato firmado, pode
ainda ser de uso especial privativo, destinando a coisa para o seu fim.

Por outro lado, as concesses tambm assumem posio que se enquadram na

utilizao privativa dos bens pblicos. Quando se concede o uso de determinado bem
pertencente Administrao Pblica a algum administrado, no basta apenas verificar que se
trata de utilizao privativa, pois desta espcie contratual, nascem outras como: a permisso,
autorizao, ou concesso de uso, sendo que esta ltima possui caractersticas peculiares.
Realizadas as consideraes necessrias, passa-se a analisar os institutos da
concesso de direito real de uso e de uso especial para fins de moradia, novos direitos reais,
inclusos no artigo 1.225 do Diploma Civil Brasileiro.

5.2 CONCESSO DE DIREITO REAL DE USO

Assentou Carvalho Filho (2010, p. 1.280), no que diz respeito s concesses de

direito real de uso:

[...] o contrato administrativo pelo qual o Poder Pblico confere ao particular o

direito real resolvel de uso de terreno pblico ou sobre o espao areo que o
recobre, para os fins que, prvia e determinadamente, o justificaram. Essa forma de
concesso regulada expressamente pelo Decreto-lei n 271, de 28/2/1967.

Instituda tal modalidade de concesso, o legislador entendeu necessria a ampliao

do conceito atribudo a este instituto jurdico, tanto que foi alterada pela Lei 11.481/2007,
quando tambm restou inclusa no artigo 1.225 do Cdigo Civil e tornou-se direito real sobre
coisa alheia.
Consta do artigo 7 do Decreto-lei 271/67 alterado pela Lei 11.481/07:

instituda a concesso de uso, de terrenos pblicos ou particulares, remunerada ou

gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolvel, para fins
especficos de regularizao fundiria de interesse social, urbanizao,
industrializao, edificao, cultivo da terra, aproveitamento sustentvel das vrzeas,
preservao das comunidades tradicionais e seus meios de subsistncia, ou outras
modalidades de interesse social de reas comuns urbanas.

No difcil perceber que tal modalidade de concesso, vigente desde 1967, surgiu
da preocupao de se distribuir espao. O Poder Pblico, como proibido de distribuir
propriedades de forma indiscriminada, buscou meio de melhorar a ocupao dos solos
urbanos, atendendo aos comandos constitucionais da funo social.

 perceptvel que foi criada com carter predominantemente social, ao passo que as
alteraes trazidas pela Lei 11.481/07, inclusive mencionam a preocupao de se atender
funo social, tanto que se extrai de Carvalho Filho (2010, p. 1.281):

O dispositivo passou a contemplar, entre os objetivos do instituto, a regularizao

fundiria, o aproveitamento sustentvel das vrzeas e a preservao das
comunidades tradicionais e seus meios de subsistncia. Trata-se, como fcil
observar, de finalidades de carter eminentemente social. Na verdade, j poderiam
ser concebidas como inclusas na expresso final do dispositivo outra utilizao de
interesse social [...] (GRIFO DO AUTOR)

Nota-se que h o interesse por parte do Estado de ceder os bens que no esto sendo
utilizados, de forma a melhorar a distribuio de espao. O legislador, ao instituir a concesso
de direito real de uso, disps tambm, acerca da transferncia inter vivos ou causa mortis, o
que comum quando se refere aos direitos reais sobre coisa alheia.
Ressalta-se, ainda, o que leciona Bandeira de Mello (1995, p. 473):

Desde logo diverge da simples concesso de uso pelo fato de que, ao contrrio
daquela na qual apenas se compe um direito de natureza obrigacional (isto ,
pessoal) instaura um direito real.
Possui, ento, como caractersticas inerentes sua imediata adeso coisa e o
chamado direito de sequela, que enseja a persecuo do bem. exclusivo, vale
dizer, sobre o bem em que recai no incidir outro direito da mesma espcie, e
protegido por ao real, graas ao que prevalece contra qualquer que detenha a
coisa. (GRIFO DO AUTOR)

Uma das peculiaridades dessa modalidade de concesso a natureza real do direito,

revelando-se diferente da pura concesso de uso. O direito, alm de ser real, ou seja, no se
utiliza das aes comuns de cunho contratual, mas das reais, ainda oponvel erga omnes, de
modo que no se pode questionar a posse do senhor, a no ser que seja injusta.
Lembra Gasparini (2007, p. 860) que instituto que no se aplica a imveis
construdos e a bens mveis.. Assim, depreende-se que apenas se pode conceder uso gravado
com direito real a particulares de terrenos sem benfeitorias pertencentes Administrao
Pblica, sendo que no se utiliza tal mecanismo para bens mveis ou com construo.
certo que o mecanismo imbudo na concesso de direito real de uso mais
vantajoso para o Poder Pblico, do que a doao ou venda, visto que no se estaria
consumindo com o patrimnio do Estado. Porm, como no obrigatrio, ainda usado de
forma tmida pelos entes estatais.
Preconizou Gasparini (2007, p. 860), que:

Se utilizada, sobre evitar dilapidao do patrimnio pblico, seria um instrumento

auxiliar muito importante na implantao de distritos industriais e de programas
habitacionais de interesse social. Para o atendimento de programas habitacionais de
interesse social, a Lei federal m. 8.666/93 dispensa realizao de licitao para essas
outorgas (art. 17, I, f). Tambm no ser exigida a licitao se a outorga desse
direito tiver como beneficirio outro rgo ou entidade da Administrao Pblica
(art. 17, 2).

No resta dvida acerca do contexto social presente nessas concesses. Trata-se de

benefcio para muitos administrados, vez que o gravame real carrega consigo certa segurana
jurdica. Contudo, h, ainda, que se observar as normas especficas relacionadas licitao,
inerentes aos contratos firmados com a Administrao Pblica, o quais so estabelecidos por
prazo determinado ou no.

5.3 CONCESSO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA

Trata-se de recente instituto surgido com a Medida Provisria n. 2.220/01. Foi criado
no intuito de se melhorar a ocupao de imveis pblicos, vez que estes no so passveis de
usucapio (artigo 183, 3 da CR/88) e h a necessidade de se promover polticas
concernentes ao direito moradia, estampado no texto constitucional.
Embora a usucapio de bens pblicos seja vetada pela prpria norma constitucional,
como j mencionado, inegvel que ambos os institutos so semelhantes, como preceitua
Carvalho Filho (2010, p. 1.284):

Desse modo, pode dizer-se que o direito propriedade, no usucapio, e o direito ao

uso de imvel pblico, na concesso de uso especial, retratam direitos-meio para o
exerccio do direito-fim este o direito moradia, verdadeiro pano de fundo
daqueles outros direitos. Este aspecto no deve ser esquecido na medida em que o
Estatuto da Cidade inclui o direito moradia como um dos fatores que marcam as
cidades sustentveis. (GRIFO DO AUTOR)

A principal crtica existente concentra-se neste aspecto, ante a impossibilidade de se

adquirir tais bens por meio da usucapio e a permissibilidade de destin-los aos particulares,
inclusive com gravame de direito real. (MATHIAS. DANELUZZI, 2007)
inquestionvel a boa inteno do poder pblico em reverter o uso de bens inteis,
para se atender o direito moradia. Contudo, h requisitos a serem preenchidos para que

algum possa se tornar titular de tal direito. Carvalho Filho (2010, p. 1.284) elenca os
requisitos para a concesso de uso especial para fins de moradia:

a) posse por cinco anos at 30 de junho de 2001; b) posse ininterrupta e pacfica

(sem oposio); c) imvel urbano pblico de at duzentos e cinquenta metros
quadrados; d) uso do terreno para fins de moradia do possuidor ou de sua famlia; e
e) no ter o possuidor a propriedade de outro imvel urbano ou rural (art. 1).

No h dvida que o parmetro utilizado para tal instituto foi a da usucapio, tanto
que transparecem as semelhanas entre ambos os institutos, como j exposto anteriormente.
Todavia, so deficientes em alguns pontos, tais sejam: a usucapio recai sobre imvel privado
e no pblico, como a presente concesso; e apenas se conferiu direito quele que o preencha
at junho de 2001, o que o difere da usucapio. (CARVALHO FILHO, 2010, p. 1.284).
Existem ainda regras pertinentes ao bem, como lembra Carvalho Filho (2010, p.
1.284):

A lei, todavia, veda a incidncia do instituto sobre imveis funcionais, o que, porm,
no impede , como j vimos, sejam utilizados por fora de outros institutos jurdicos.
Por outro lado, no h para o ocupante direito subjetivo concesso em foco relativa
ocupao de imveis sob a administrao de Defesa ou dos Comandos da Marinha,
do Exrcito e da Aeronutica; tais considerados de interesse da defesa nacional, o
que permite que a Administrao transfira a concesso para outra rea [...] (GRIFO
DO AUTOR)

Assim, no h como requerer concesso de uso especial para moradia de bens

pblicos que esto na posse da Marinha, Exrcito ou Aeronutica. Contudo, nada impede que
o Poder Pblico transfira para rea compatvel aqueles que se encontram nessas reas, desde
que cumpram os requisitos exigidos.
Por se tratar de instituto recente, havia desconfiana no que diz respeito sua
natureza jurdica, o que foi sanado com a Lei 11.481/2007, a qual elencou o instituto como
direito real.
Encontra-se na lio de Hermany e Bonella (2010):

Quando se trata de concesso de uso especial para fins de moradia, a questo

extrapola os limites da funo jurisdicional e o juiz passa a exercer, tambm, a
funo administrativa. Em ambas as atuaes, fica o juiz obrigado a observar os
fundamentos da Repblica Federativa do Brasil, principalmente a dignidade da
pessoa humana (artigo 1, inciso III, da Constituio Federal) e os objetivos
fundamentais, como: a) a construo de uma sociedade livre, justa e solidria; b) a
erradicao da pobreza e da marginalizao e a reduo das desigualdades sociais e
regionais; e c) a promoo do bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo,
cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.

Embora seja evidente a semelhana com a usucapio, proibido quando se refere a

bens pblicos, h que se lembrar dos princpios constitucionais, imprescindveis para a
manuteno do Estado Democrtico, como a moradia digna, amparada ainda pelo
macroprincpio da Dignidade da Pessoa Humana.
Diferente da concesso de direito real de uso, a concesso para fins de moradia no
contrato administrativo, mas sim ato administrativo vinculado, uma vez que necessria a
outorga, quando obedecidos aos requisitos estabelecidos. Portanto, no h que se falar em
licitao para a concesso de uso especial para fins de moradia.
Quanto outorga, esta pode ser reclamada pela via administrativa, o que minimiza os
gastos e o tempo, desde que se atenda aos requisitos j frisados. Todavia, se negado, h a
possibilidade de ao contra a Administrao, que mediante comprovao dos requisitos, o
Estado-Juiz conceder a tutela jurisdicional por meio de sentena. Aps outorgado, o ttulo,
seja ele administrativo ou judicial, necessrio o registro no Cartrio de Registro Imobilirio.
(CARVALHO FILHO, 2010, p. 1.286-1.287).
Assentou, ainda, Carvalho Filho (2010, p. 1.286), que:

Para evitar o desvio de finalidade do instituto, o direito concesso de uso especial

para fins de moradia s ser reconhecido uma vez ao mesmo possuidor. A concesso
ser gratuita e poder ser outorgada ao homem ou mulher, ou a ambos, sendo
irrelevante o estado civil dos interessados. No caso de morte do possuidor, o
herdeiro legtimo continua a posse do antecessor, desde que j resida no imvel ao
tempo da abertura da sucesso. Sem esta condio, no haver continuidade e, em
consequncia, invivel ser a outorga da concesso.

A Administrao tentou coibir o desvio de finalidade, de modo que o bem seja

exclusivamente utilizado para fins de moradia, de forma gratuita, priorizando os menos
favorecidos com o objetivo de garantir-lhes moradia.
H casos em que necessria a outorga em outro local, situaes previstas e
especificadas pelo legislador, como: espaos que possam ser prejudiciais sade ou vida
dos possuidores (artigo 4, Medida Provisria 2.220/01), ou seja, reas de risco como
prximos a aeroportos, propcias a sofrerem desmoronamento; bem como os casos
estampados no artigo 5, da referida Medida Provisria, tais sejam:
I de uso comum do povo; II destinado a projeto de urbanizao; III de interesse
da defesa nacional, da preservao ambiental e da proteo dos ecossistemas
naturais; IV reservado construo de represas e obras congneres; ou V situado
em via de comunicao.

No obstante, as concesses podero ser extintas, conforme prev o artigo 8 da

Medida Provisria 2.220/01, quando houver desvio da finalidade, ou seja, caso no atenda
moradia; ou se o concessionrio adquirir imvel ou at conseguir concesso de outro bem
pblico.

5.4 AS CONCESSES DE DIREITO REAL DE USO E DE USO ESPECIAL PARA FINS

DE MORADIA E SUA EFETIVIDADE

A Lei 11.481/2007 inseriu, como anteriormente apresentado, dois novos incisos ao

rol do artigo 1.225 do Cdigo Civil, criando, assim, direitos reais. Os institutos da concesso
de direito real de uso e uso especial para fins de moradia, j existiam anteriormente, apenas
foram abarcados, aps o advento da citada lei, como direitos de natureza real.
Existem inmeras crticas doutrinrias a respeito da temtica proposta neste estudo.
Em primeiro lugar, sabe-se que a matria dos bens pblicos exclusividade do Direito
Administrativo, contudo, aps a insero, das duas concesses, ao rol dos direitos reais,
passou a existir uma ligao intrnseca entre o Direito Administrativo e o Direito Civil, o qual
diz respeito aos bens particulares.

Para insero das novas figuras jurdicas, houve o acrscimo dos incisos XI e XII ao
artigo 1.225, que se referem, respectivamente, concesso de uso especial para fins
de moradia e a concesso de direito real de uso. De ntido carter administrativo, a
Lei n 11.481/07 d nova redao aos dispositivos de leis que indica e prev medidas
voltadas regularizao fundiria de interesse social em imvel da Unio.
Em razo do prembulo da lei, fica claro que se pretendeu introduzir, no Cdigo
Civil, duas modalidades de direito real que somente so afetas, ordinariamente, a
imveis pblicos, restringindo, assim, de maneira significativa os possveis titulares
desses direitos e o mbito de sua abrangncia. (MATHIAS; DANELUZZI, 2010).
(GRIFO DO AUTOR)

Pode-se notar que h realmente justificao para aqueles que questionam a insero
das duas concesses aos direitos reais, eminentemente utilizados na esfera administrativa.
Contudo, h um interesse maior nessas concesses, que o de assegurar efetividade aos
imveis pblicos.
Assunto j abordado em captulo anterior, os princpios da Administrao Pblica,
que se encontram expressos no artigo 37 da Constituio da Repblica, procuram nortear o
Poder Pblico na consecuo diria de suas funes.

Ao analisar as concesses em tela, verifica-se que atendem aos princpios da

legalidade, impessoalidade e de modo exaustivo o da eficincia. A Administrao, ao
conceder o uso de tais bens, no infringe a lei, desde que atendidos aos requisitos, pois h
norma permitindo tal conduta por parte do Poder Pblico. Nesse mesmo sentido, agir com
impessoalidade, prover a licitao quando necessrio (no caso das concesses de direito real
de uso), por se tratar de contrato administrativo e reconhecer a concesso de uso especial para
fins de moradia, ao serem cumpridas as exigncias necessrias. Ainda, meio de se tornar
eficiente a conduta da Administrao, pois ao se conceder a utilizao de bens pblicos ao
prprio povo, atende-se, efetivamente, funo social da propriedade.
Nessas modalidades, como nas demais concesses, a Administrao no transfere o
domnio, do qual continua sendo titular. Porm, outorgam-se inmeros outros direitos j
mencionados, como a possibilidade de se transferirem causa mortis, ou por conveno intervivos, desde que no se altere a destinao estabelecida pela Administrao em lei.
Verifica-se que tal conduta mais vantajosa para o prprio Poder Pblico, que no
estaria dispondo do bem e, ao mesmo tempo, pode torna-lo til. Ocorre que, ainda, so pouco
utilizados os mecanismos em discusso, por conta do desconhecimento dos prprios entes
estatais.
A outorga das concesses meio de se dar efetividade aos terrenos pblicos,
principalmente para a construo de empresas e complexos habitacionais, no caso de
concesso de direito real de uso. Vislumbra-se, claramente presente, o carter social,
preconizado inclusive na atual Constituio Federal vigente.
Nesse mesmo sentido, as concesses de uso especial para fins de moradia so meios
de amparar aqueles que no possuem casas prprias, concretizando o princpio constitucional
de que todos tm direito moradia digna.
Para Sarlet (2001, p. 34), a [...] dignidade o valor de uma tal disposio de
esprito, e est infinitamente acima de todo o preo. Nunca ela poderia ser posta em clculo
ou confronto com qualquer outra coisa que tivesse um preo, sem de qualquer modo ferir a
sua santidade..
Ante tal considerao, vislumbra-se mais grave a violao da dignidade humana, do
que quanto s formalidades para a concesso de bens pblicos.
O ideal do Estado Democrtico de Direito est em constante construo e
aperfeioamento. Outrora se conceituava democracia como governo das maiorias,
concepo j superada nos dias atuais. H que se atentar para as minorias, no estabelecendo
uma ordem social nos moldes extremados, mas assegurando, o Estado, aquilo que

fundamental para a vida digna, pois tambm exerccio democrtico, como exposto no
prprio texto da Lei Maior de 1988, a construo de uma sociedade livre, justa e solidria.
H quem discorde da utilizao indiscriminada do princpio da Dignidade da Pessoa
Humana, o que no o caso. A dignidade base do Estado Democrtico, imbuindo aquilo que
indispensvel pela prpria humanidade existente em cada um.
Assim preconizaram Hermany e Bonella (2010):

A dupla funo defensiva e prestacional da dignidade da pessoa humana refere-se

tanto aos direitos de defesa, quanto s prestaes fticas ou jurdicas que
correspondem s exigncias e constituem concretizaes da dignidade da pessoa
humana; assim, so estipuladas, simultaneamente, obrigaes de respeito e de
considerao, alm de deveres em face da sua promoo e proteo.

Todo homem necessita de que seja assegurada sua prpria humanidade. Analisadas
as presentes concesses, delas se extrai que so institutos em consonncia com a atual
legislao e que procuram atender tanto aos princpios da prpria Administrao Pblica,
como os preceitos constitucionais, sobretudo, a funo social da propriedade.
Silva (2008, p. 284) assentou que:

Mas certo que o princpio da funo social no autoriza a suprimir, por via
legislativa, a instituio da propriedade privada. Contudo, parece-nos que pode
fundamentar at mesmo a socializao de algum tipo de propriedade, onde
precisamente isso se torne necessrio realizao do princpio, que se pe acima do
interesse individual. Por isso que se conclui que o direito de propriedade (dos
meios de produo especialmente) no pode mais ser tido como um direito
individual. A insero do princpio da funo social, sem impedir a existncia da
instituio, modifica sua natureza, pelo que, como j dissemos, deveria ser prevista
apenas como instituio do direito econmico.

No se pode invocar princpios de natureza constitucional de forma a se violar

outros. A funo social meio de se harmonizar a situao das concesses de direito real de
uso e de uso especial para fins de moradia, pois alm de dar uso efetivo ao bem, razovel
que o Estado se preocupe com o desenvolvimento, concedendo a utilizao destes.
H, ainda, quem diga que tais concesses tidas como direitos reais e previstas no
Diploma Civil, geram confuso e insegurana jurdica. Por outro lado, no se pode deixar de
frisar que so eficazes meios de tornar teis os bens da Administrao, pois tambm dever
do Estado, prover pela manuteno contnua da Dignidade da Pessoa Humana, e demais
direitos consignados no texto da Constituio da Repblica d 1988.

6 CONCLUSO

A norma constitucional ao introduzir o Estado Democrtico de Direito, sustentado

pela dignidade humana, pela solidariedade e pela justia, encarregou-se de estabelecer uma
nova ordem para a sociedade ptria, de modo que se atentasse mais para os problemas
existentes.
Importante observar a relevncia conquistada pelas temticas humanistas, e que,
inclusive, foram inseridas nos textos normativos. Merece destaque, portanto, no apenas a
Dignidade Humana, introduzida como princpio e base do Estado brasileiro, mas ainda, no
que concerne aos objetivos da nao, a solidariedade tambm alcanou patamar significativo.
A solidariedade, estampada no texto constitucional, no abarca conceito atrelado
caridade, mas de uma sociedade no individualista, que junto ao Estado, prope-se a
contribuir na construo da democracia.
Assim, tais concesses, de direito real de uso, bem como de uso especial para fins de
moradia, mesmo sendo institutos do direito administrativo, abarcadas como direitos reais, no
violam princpios constitucionais vigentes, pelo contrrio, constituem meio efetivo de se
realizar o ideal democrtico.
Nesse sentido, os novos direitos reais, trazidos pela Lei 11.481/2007, no infringem
os atuais preceitos que circundam os bens pblicos, apenas lhes do destinao eficaz,
revestida ainda pela funo social da propriedade, de modo que tambm os bens pblicos,
devem se submeter a tal princpio.
A funo social da propriedade questo crucial para a boa interpretao das
concesses, que esto imbudas de poltica social. No obstante, a moradia digna direito de
todos, o que aumenta a responsabilidade do Estado, que no apenas pode, contudo deve
destinar espaos para a construo de parques industriais e complexos habitacionais, desde
que preenchidos os requisitos estipulados pela lei.
O Estado, assim como o prprio povo, responsvel pelo desenvolvimento na nao
ptria. Mesmo estando sob a gide de sistema governamental neoliberalista, h que se atentar
para as mazelas humanas presentes no seio da sociedade.
Depreende-se que a regularizao fundiria pretendida pela Lei 11.481/2007, no
possui outro intuito seno a melhor distribuio dos espaos pertencentes ao Poder Pblico,
de modo que, destinando-os para o uso efetivo, por meio das concesses de direito real de uso

e de uso especial para fins de moradia, alm de contribuir com aqueles que necessitam, no se
estaria dilapidando o patrimnio, pois a Administrao Pblica permanece titular do bem.
Nesse diapaso, infere-se que os esforos despendidos para a realizao do Estado
Democrtico de Direito, apesar de ainda tmidos, vez que h muito no que se progredir, j
apresentam alteraes, comparados ao contexto de outrora.
certo que os novos direitos reais, a concesso de direito real de uso e a concesso
de uso especial para fins de moradia, ao harmonizarem o patrimnio pblico aos princpios
constitucionais da solidariedade, da funo social e da dignidade da pessoa humana, procuram
colaborar com a formao da nova ordem jurdica, a qual est inacabada e em
aperfeioamento constante, cuja essncia o Estado Democrtico de Direito.

ABSTRACT

This study is about the two new items that were incorporated into the ranks of
real rights of the Civil Code. This fact deserves attention, because the new real rights are
themes of administrative law, which is related to public law. The discussion arose from the
Law 11,481/07, which was responsible for such changes, it has the account of the of the
specialties that surround the public goods, which, even, are not liable to acquisition by
usucapion, however, on the other hand, the legislator when transforming the concessions of
real right of use, and of special use for home ends in real right, safety was checked their titleholders. On the other hand, the concessions of real right of use and special use for home ends,
they already existed before they be embraced by the civil law. It is not glimpsed
incompatibilities in such concessions, on the contrary, it is treated of the good application of
the effective constitutional beginnings, that they check all, the necessary minimum to the
decent living, distinction of the current paradigm of the Democratic State of Law, sustained
by the human dignity. For both and used the exploratory research, in order to verify the
existing publications on the subject, as well as the research in a bibliographic, aiming to
gather the material necessary for the approach desired. In this perspective, it is still used, the
deductive-hypothetical method, so that through the lifted informations, one can check the
effectiveness of the new real rights. It is intended to, mainly, evidence the preoccupation of
the State tries to show up in implementing the rights signed in the Constitution of the
Republic of 1988, through the above-mentioned concessions. Value, in this optics, there is

really the search for a new right not ruled in a concept of distributive justice, however more
humanized, what reverts benefits on behalf of the grantor himself of the state-owned power,
who is the citizen.

Keywords: Real rights. Administrative law. Concessions. Human dignity. Social function of
property.

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