Auditoria Interna e

Controle Governamental
Negcio
Controle Externo da Administrao Pblica
e da gesto dos recursos pblicos federais
Misso
Assegurar a efetiva e regular gesto dos
recursos pblicos em benefcio da sociedade
Viso
Ser instituio de excelncia no controle e contribuir
para o aperfeioamento da Administrao Pblica
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CGU
Controladoria-Geral da Unio
2 edio
Ministros
Ubiratan Aguiar, Presidente
Benjamin Zymler, Vice-Presidente
Valmir Campelo
Walton Rodrigues
Augusto Nardes
Aroldo Cedraz
Raimundo Carreiro
Jos Jorge
Jos Mcio
Auditores
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira
Ministrio Pblico
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Cristina Machado da Costa e Silva, Subprocuradora-Geral
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Srgio Ricardo Costa Carib, Procurador
RESPONSABILIDADE PELO CONTEDO
Tribunal de Contas da Unio
Instituto Serzedello Corra
SEPN 514 - Bloco B - Lote 7
Braslia - DF 70760-527
Fone (61) 3316 5802 / 5805
Compilao e reviso
Alipio Dias dos Santos Neto (Tribunal de Contas da Unio)
Eveline Martins Brito (Controladoria-Geral da Unio)
Maria Vernica Korilio Campos (Advocacia-Geral da Unio)
Rildo Jos Cosson Mota (Cmara dos Deputados)
RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao
Editora do TCU
Capa
velin Paim
Projeto Grfico e Diagramao
Cludio Holanda
velin Paim
Marcela Moraes
SOLICITAO DE EXEMPLARES
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao
Editora do TCU
SAFS, Quadra 4 - Lote 1
Edifcio Sede - Sala 102
Braslia - DF 70042-900
(61) 3316 7929
impressos@tcu.gov.br
Impresso pela Sesap/Segedam
Auditoria interna e
controle governamental
Braslia, 2011
CGU
Controladoria-Geral da Unio
2 edio
Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa
Copyright 2010, Tribunal de Contas da Unio
www.tcu.gov.br
permitida a reproduo desta publicao, em
parte ou no todo, sem alterao do contedo,
desde que citada a fonte e sem fins comerciais.
Auditoria interna e controle governamental / Adelino Fernandes de
Oliveira ... [et al.] . Braslia : Tribunal de Contas da Unio, 2011.
352 p.
A publicao apresenta o resultado do curso de ps-graduao lato
sensu Especializao em Auditoria Interna e Controle Governamental,
promovido pelo Instituto Serzedello Corra (ISC) do Tribunal de Contas da
Unio, juntamente com Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento
(Cefor) da Cmara dos Deputados, Secretaria Federal de Controle Interno (SFC)
da Controladoria-Geral da Unio e Escola da Advocacia Geral da Unio.
ISBN 978-85-60365-04-3
1. Auditoria. 2. Controle externo. 3. Controle interno. 4. Corrupo.
5. Controle social. I. Brasil. Tribunal de Contas da Unio. II. Oliveira, Adelino
Fernandes de.
Apresentao
A criao, por iniciativa desta Corte de Contas, da Rede de Controle da Gesto
Pblica, em maro de 2009, fez despontar novo cenrio, em mbito nacional, de combate
corrupo e ao desperdcio de recursos do Errio. A mencionada Rede tem como escopo
facilitar o acompanhamento e a melhor aplicao dos recursos pblicos nas trs esferas
de poder: federal, estadual e municipal. Trata-se de uma ao conjunta de aproximao
com o intuito de buscar maior eficcia no trabalho realizado pelos rgos envolvidos no
controle do gasto pblico no Brasil.
O curso de ps-graduao lato sensu Especializao em Auditoria Interna e
Controle Governamental, promovido pelo Instituto Serzedello Corra (ISC) do Tribunal
de Contas da Unio, juntamente com seus parceiros nessa ao educacional, Centro
de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor) da Cmara dos Deputados,
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) da Controladoria-Geral da Unio e Escola
da Advocacia-Geral da Unio, veio corroborar as intenes consignadas nos documentos
produzidos nos fruns organizados pela Rede de Controle.
Sem dvida, esse curso foi um feito vitorioso das instituies promotoras, na
medida em que proporcionou para os participantes o aprimoramento do conhecimento
instrumental e terico sobre o tema.
A publicao que ora apresentada traz o resultado auferido pelos participantes do
referido curso na forma de uma produo tcnico-cientfica, fruto das pesquisas e estudos
desenvolvidos ao longo de 18 meses, entre agosto de 2008 e janeiro de 2010.
Desejo que a leitura do presente trabalho seja a mais proveitosa possvel no sentido
de contribuir para o aperfeioamento das atividades de controle, com vistas a que os
recursos do Errio sejam aplicados com probidade e zelo, para atenderem condignamente
s necessidades da sociedade.
UBIRATAN AGUIAR
Presidente do TCU
Sumrio
Convnios e contratos de repasse: anlise da prestao de contas pelo Controle Interno
Adelino Fernandes de Oliveira, 13
Avaliao de riscos para a seleo de fiscalizaes
no Tribunal de Contas da Unio TCU
Aline Rodrigues Ferreira, 25
Mapeamento das convergncias entre a metodologia utilizada
pela SFC/CGU na identificao de pontos crticos nos programas
governamentais com a estrutura conceitual proposta pelo Coso
Carla Igina Oliveira Carneiro, 35
A AGU e a rede de controle governamental
Carlos Araujo Souto, 45
Necessidade ou simples obrigatoriedade? Sistema de controle interno integrado da Unio
Carlos Eduardo Rodrigues Cruz , 51
Anlise dos resultados oriundos do Sorteio Pblico de
Municpios subsdios para o controle preventivo
Celso da Motta Aguiar, 65
Ferramentas computacionais aplicadas aos trabalhos de auditoria interna
Christian Ternes Arrial, 73
Diagnstico da capacitao em segurana pessoal de servidores da
Controladoria-Geral da Unio CGU, para operaes especiais.
Cristiano Paulo Soares Pinto, 87
Mapeamento cognitivo como ferramenta para auditoria operacional
Cristina Monken Mascarenhas, 99
A (in)aderncia dos rgos setoriais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal finalidade constitucional de avaliar a execuo dos programas de governo
Denise Arruda Silva , 111
Anlise dos controles dos repasses fundo a fundo na sade
Eduardo Favero, 119
A educao continuada e os servidores da Secretaria de
Controle Interno da Cmara dos Deputados
Elizabeth Paes dos Santos , 131
A implementao da Secretaria de Controle Interno na Advocacia-Geral da Unio
Gabriela de Carvalho, 143
Auditoria Operacional: proposta de conceito para aplicao na Cmara dos Deputados
Gilson Silva Filho, 151
Acompanhamento da execuo de programas de governo: anlise da
metodologia de planejamento utilizada pela Secretaria Federal de Controle
Itamar Jos Padilha, 161
Consequncias da percia judicial na apurao de responsabilidades
Jorge Brasil, 173
Superviso e coordenao: impactos na qualidade dos trabalhos
de auditoria da Controladoria-Geral da Unio
Jos Marcelo Castro de Carvalho, 179
Relatrio de Gesto Fiscal: estudo comparado de procedimentos de anlise dos dados
Juliana Aguiar de Carvalho Paiva, 189
Controles internos e gesto de riscos: estudo de casos em
rgos de controle da administrao pblica brasileira
Lia de Castro Silva, 201
A utilizao do risco na planificao das aes de controle da
Secretaria de Controle Interno da Cmara dos Deputados
Luiz Renato Costa Xavier, 215
Proposta de modelo de implementao de auditoria de TI no mbito da CGU
Mara Hanashiro, 227
A avaliao de controles internos pelas auditorias do TCU
Marcelo Chaves Arago, 237
Auditoria operacional no TCU: impacto da metodologia na
realizao dos trabalhos e nas constataes
Marcos Lima de Matos, 247
Impactos da gesto estratgica no trabalho da Secretaria
de Controle Interno da Cmara dos Deputados
Maristela Paiva, 259
SINAPI x ORSE: Anlise comparativa entre o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e
ndices da Construo Civil e o sistema adotado pelo Governo do Estado de Sergipe
Maurcio da Cunha Almeida, 269
A avaliao dos controles internos no mbito das auditorias de
natureza operacional, realizadas pelo Tribunal de Contas da Unio,
destacando a abordagem dos componentes do Coso
Mayal Tameiro de Azevedo, 281
A inter-relao dos trabalhos realizados pela Secretaria de Controle
Interno da Cmara dos Deputados com os componentes da metodologia
utilizada pelo Committee of Sponsoring Organizations (Coso)
Raul Adriano Vilela Armando, 293
Integrao dos rgos de controle e combate corrupo
Ricardo Augusto Panquestor Nogueira, 303
Anlise comparativa entre as atuaes da Controladoria-Geral
da Unio e do Tribunal de Contas da Unio
no acompanhamento de obras pblicas
Rita de Cssia Oliveira, 309
AGU e TCU: Uma cooperao em defesa do patrimnio pblico
Robson Nascimento Caldas, 321
Proposta de um modelo de auditoria concomitante para as obras
e servios de engenharia da Cmara dos Deputados
Thomaz Passos Ferraz Moreira, 331
Coso I: estudo do processo de fiscalizao de obras no TCU
Valria Mitiko Nakano , 343
Prefcio
A presente obra o resultado da cooperao entre a Advocacia-Geral da Unio,
a Cmara dos Deputados, a Controladoria-Geral da Unio e o Tribunal de Contas da
Unio no aperfeioamento cientfico e profissional dos servidores que, em cada uma
dessas Instituies, tm a responsabilidade de realizar o controle da aplicao dos recursos
pblicos. Os artigos aqui apresentados sintetizam os trabalhos de concluso do Curso de
Especializao em Auditoria Interna e Controle Governamental, ao educacional fruto
do esforo conjunto desses rgos, com o objetivo de fomentar a gerao, a aplicao e
a disseminao de conhecimentos e competncias na administrao pblica.
Com esta publicao, espera-se disponibilizar populao em geral informaes
relacionadas ao controle da gesto pblica em linguagem simples e contribuir, desta
forma, para que o cidado possa compreender melhor seu papel de agente fiscalizador do
gasto pblico, conhecendo os meios de que pode dispor para bem realiz-lo. Os diversos
enfoques permitem que o leitor tenha uma viso ampla do tratamento dado ao controle
interno e auditoria governamental, tornando o contedo aplicvel s diversas realidades
vivenciadas no Setor Pblico.
As discusses ao longo do livro tratam desde a necessidade de implantao,
desenvolvimento e melhoria de metodologias para a execuo de auditorias, acesso s
informaes (portais de transparncia), disponibilidade de coordenao e de superviso,
em todas as suas fases, at a necessidade de estrutura adequada para o desenvolvimento
das atribuies desses profissionais, com vistas ao alcance da qualidade, no mbito de suas
Instituies. A riqueza e a variedade dos temas so frutos da experincia multiprofissional
dos integrantes do curso que, com os mais diversificados conhecimentos, apresentaram
estudos e propostas sobre: metodologias de controle; educao continuada para
profissionais do controle; apurao de responsabilidade; prestao de contas; controle de
qualidade dos trabalhos de fiscalizao; integrao dos rgos de controle; e anlise dos
controles internos e seus resultados.
Destaque-se a afirmao pelos autores da importncia da avaliao de riscos e
de controles administrativos como insumos importantes para um trabalho de qualidade,
os quais se fundem no objetivo maior: o resultado da poltica pblica. A viso desses
profissionais que valorizam o aperfeioamento dos controles internos administrativos,
com foco no negcio da Instituio, inspirao para trabalhos futuros que efetivamente
agreguem valor qualidade da gesto pblica.
De fato, a coragem para apoiar e realizar um curso dessa magnitude e pioneirismo
imputa, tanto aos participantes, quanto s instituies promotoras, o compromisso de
desencadear discusses, reflexes e crticas com vistas s mudanas que se faam necessrias,
em um processo continuado de melhoria e aperfeioamento das atividades de controle.
Luciano Carlos Batista
Diretor-Geral do ISC
Aluno Orientador Ttulo do artigo
1. Carlos Araujo Souto Rui Magalhes Piscitelli
A AGU e a rede de controle
governamental
2. Robson Nascimento
Caldas
Rui Magalhes Piscitelli
AGU e TCU: uma cooperao em
defesa do patrimnio pblico
3. Itamar Jos Padilha Maria de Ftima Rezende
Acompanhamento da execuo de
programas de governo: anlise da
metodologia de planejamento utilizada
pela Secretaria Federal de Controle
4. Elizabeth Paes dos
Santos
Paulo Antonio
Lima Costa
A educao continuada e os servidores
da Secretaria de Controle Interno
da Cmara dos Deputados
5. Gabriela de Carvalho Rui Magalhes Piscitelli
A implementao da Secretaria
de Controle Interno na
Avocacia-geral da Unio
6. Denise Arruda Silva Jos Antonio Meyer
A (in) aderncia dos rgos setoriais
do sistema de controle interno do
Poder Executivo Federal finalidade
constitucional de avaliar a execuo
dos programas de governo.
7. Raul Adriano Vilela
Armando
Romilson Rodrigues
Pereira
A inter-relao dos trabalhos realizados
pela Secretaria de Controle Interno
da Cmara dos Deputados com
os componentes da metodologia
utilizada pelo Committee of
Sponsoring Organizations (COSO)
8. Rita de Cssia
Oliveira
Osvaldo Gomes
de Holanda Jnior
Anlise comparativa entre as atuaes
da Controladoria-Geral da Unio e
do Tribunal de Contas da Unio no
acompanhamento de obras pblicas
9. Eduardo Favero Ronald da Silva Balbe
Anlise dos controles dos repasses
fundo a fundo na Sade
10. Celso da Motta Aguiar Eliane Viegas Mota
Anlise dos resultados oriundos
do sorteio pblico de municpios -
subsdios para o controle preventivo.
11. Marcos Lima de Matos
Carlos Alberto
Sampaio de Freitas
Auditoria Operacional no TCU:
impacto da metodologia na realizao
dos trabalhos e nas constataes
12. Gilson Silva Filho Dagomar Henriques lima
Auditoria Operacional:proposta
de conceito para aplicao na
Cmara dos Deputados.
13. Luiz Renato Costa
Xavier
Francisco Glauber
Lima Mota
A utilizao do risco na planificao
das aes de controle da
Secretaria de Controle Interno
da Cmara dos Deputados.
14. Marcelo Chaves
Arago
Melchior Sawaya Neto
A avaliao de controles internos nas
auditorias operacionais do TCU.
15. Mayal Tameiro de
Azevedo
Francisco Eduardo
de Holanda Bessa
A avaliao dos controles internos
no mbito das auditorias de
natureza operacional, realizadas
pelo Tribunal de Contas da Unio,
destacando a abordagem dos
componentes do COSO.
Aluno Orientador Ttulo do artigo
16. Aline Rodrigues
Ferreira
Luciano dos
Santos Danni
Avaliao de riscos para seleo
de fiscalizaes no Tribunal de
Contas da Unio TCU.
17. Jorge Eduardo Barreto
Brasil
Joo Carlos M.
de Arago
Consequncias da percia judicial
na apurao de responsabilidades
18. Lia de Castro Silva
Luciano dos
Santos Danni
Controles internos e gesto de riscos:
estudo de caso em rgos de controle
da Administrao Pblica brasileira.
19. Adelino Fernandes de
Oliveira
Francisco Glauber
Lima Mota
Convnios e contratos de
repasse: anlise da prestao de
contas pelo controle interno
20. Valria Mitiko Nakano
Carlos Alberto
Sampaio de Freitas
COSO I: estudo do processo de
fiscalizao de obras no TCU.
21. Cristiano Paulo Soares
Pinto
Maria de Ftima Rezende
Diagnstico da capacitao em
segurana pessoal de servidores
da Controladoria-Geral da Unio
para operaes especiais.
22. Christian Ternes Arrial
Marcus Vincius
Chevitarese Alves
Ferramentas computacionais aplicadas
aos trabalhos de Auditoria Interna
23. Maristela Paiva
Romilson Rodrigues
Pereira
Impactos da gesto estratgica no
trabalho da Secretaria de Controle
Interno da Cmara dos Deputados.
24. Ricardo Augusto
Panquestor Nogueira
Tatiana Mauta Viera
Integrao dos rgos de controle
e combate corrupo.
25. Cristina Monken
Mascarenhas
Dagomar Henriques Lima
Mapeamento cognitivo como
ferramenta para auditoria operacional.
26. Carla Igina Oliveira
Carneiro
Francisco Eduardo
de Holanda Bessa
Mapeamento das convergncias
entre a metodologia utilizada
pela SFC/CGU na identificao
de pontos crticos nos programas
governamentais com a estrutura
conceitual proposta pelo COSO.
27. Mara Hanashiro
Andr Luiz Furtado
Pacheco
Proposta de modelo de implementao
de auditoria de TI no mbito da CGU
28. Thomaz Passos Ferraz
Moreira
Mauro Moura Severino
Proposta de um modelo de
auditoria concomitante para as
obras e servios de engenharia
da Cmara dos Deputados.
29. Juliana Aguiar de
Carvalho Paiva
Francisco Glauber
Lima Mota
Relatrio de gesto fiscal: estudo
comparado de procedimentos
de anlise dos dados
30. Maurcio da Cunha
Almeida
Jivago Grangeiro Ferrer
SINAPI x ORSE - anlise comparativa
entre o Sistema Nacional de Pesquisa
de Custos e ndices da Construo
Civil e o sistema adotado pelo
governo do estado de Sergipe.
31. Carlos Eduardo R.
Cruz
Jos Antonio Meyer
Necessidade ou simples
obrigatoriedade? Sistema de controle
interno integrado da Unio
32. Jos Marcelo Castro
de Carvalho
Csar Mrmore
Rios Mota
Superviso e coordenao: impactos
na qualidade dos trabalhos de auditoria
da Controladoria-Geral da unio.
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CONVNIOS E CONTRATOS DE REPASSE: ANLISE DA
PRESTAO DE CONTAS PELO CONTROLE INTERNO
ADELINO FERNANDES DE OLIVEIRA
1 INTRODUO
A nfase na cooperao entre entes da administrao pblica se deu a partir
da Constituio de 1988, cujo art. 23 introduz a ideia de cooperao associativa, ao
disciplinar a competncia comum entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os
municpios. Posteriormente, com a Emenda Constitucional n 19/1998, o instituto foi
regulado de forma explcita no art. 241 da Carta Magna, nos seguintes termos:
Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por
meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes
federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a
transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais
continuidade dos servios transferidos.
A demanda social crescente por obras e servios pblicos, notadamente a partir
da Constituio de 1988 no tem sido atendida diretamente pelos rgos e entidades do
governo, dada a incapacidade do Estado em supri-las. A soluo para esse problema foi
o aumento das transferncias de recursos do governo federal para rgos e entidades dos
estados, do Distrito Federal e dos municpios e para entidades privadas sem fins lucrativos,
por meio de convnios e instrumentos congneres.
O presente estudo tem por escopo dirimir dvidas quanto melhor forma
de atuao dos rgos de controle interno na apreciao de prestaes de contas de
convnios e contratos de repasse, com relao amplitude do exame, no que diz respeito
aplicao das tcnicas de auditoria e adoo de boas prticas utilizadas pelos rgos de
fiscalizao. A matria insere-se no campo da auditoria de conformidade e exige controle
rigoroso, em razo dos precedentes histricos de desvios, fraudes e atos de corrupo,
constantemente noticiados pelos veculos de comunicao, provocando a interveno dos
rgos de controle, do Ministrio Pblico e aes das polcias, principalmente da federal.
A relevncia material dos convnios e contratos de repasse deve-se ao grande
vulto de recursos descentralizados da Unio para estados, Distrito Federal e municpios da
ordem de R$ 15 bilhes anuais, equivalentes a 20% das transferncias constitucionais e
legais e 70% das destinadas sade, incluindo o Sistema nico de Sade (SUS). O assunto
o que mais aparece nas estatsticas do Tribunal de Contas da Unio (TCU). Os acordos
celebrados mediante convnios representam cerca de 70% das irregularidades apontadas
pelo Tribunal e 63% das multas que ele aplica anualmente.
2 CONTROLE DOS CONVNIOS E CONTRATOS DE REPASSE
A competncia para fiscalizao dos convnios e contratos de repasse estabelecida
em diversos normativos, destacando-se o Decreto-Lei n 200/1967, a Lei n 8.666/1993,
a Lei Complementar n 101/2000 e o Decreto n 6.170/2007. A Portaria Interministerial
n 127/2008, regulamentadora do decreto supracitado, disciplina a atuao da fiscalizao
nos arts. 51 a 55. Segundo o art. 53, um representante do concedente ou contratante
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dever acompanhar a execuo do objeto do ajuste, podendo o rgo fiscalizador valer-se
de terceiros, delegar competncia ou firmar parcerias com outros rgos ou entidades para
cumprimento dessa atribuio. Determina, ainda, que a Controladoria Geral da Unio
(CGU) realizar auditorias peridicas nos instrumentos regulados pela referida norma.
A fiscalizao desses ajustes realizada tambm pelo TCU e pelo Ministrio Pblico
Federal, quando provocado, geralmente por meio de inquritos abertos pela Polcia Federal.
Outra forma de fiscalizao dos convnios e contratos de repasse por meio do
controle social, instrumento democrtico decorrente do princpio da soberania popular.
1

com esse controle que os cidados exercem o direito de fiscalizar as atividades da
administrao pblica, de forma individual, em grupo ou por meio de entidade pblica
ou particulares, como partidos polticos, associaes, sindicatos, conselhos municipais
de sade, de educao, de proteo a menores e adolescentes, etc. Segundo Candeia
(2005, p. 86), a denncia popular uma das espcies de fiscalizao mais eficazes, porque
o cidado que se encontra mais prximo da execuo do ajuste.
Para efetivar a fiscalizao pela sociedade, a prpria Constituio Federal, a Lei de
Responsabilidade Fiscal, a Lei de Licitaes e as demais normas que disciplinam o controle
tm determinado a obrigatoriedade de que os rgos responsveis pelas despesas pblicas
atentem para os princpios da publicidade e da transparncia, levando as informaes
necessrias aos cidados por meios das mais variadas formas de comunicao.
Algumas contribuies ao controle social foram implementadas por recomendaes
do Tribunal de Contas da Unio, como as exaradas no Acrdo n 2.066/2006 Plenrio.
So importantes tambm as aes da CGU, distribuindo cartilhas, treinando convenentes
e contratados e promovendo seminrios nos municpios, com o objetivo de mobilizar os
conselhos e lideranas locais quanto importncia de acompanhar a execuo das obras
e servios, garantindo o direito dos cidado previsto no art. 5 da Carta Magna.
3 PRESTAO DE CONTAS
Prestar contas uma obrigao de qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada,
que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens, valores pblicos ou pelos
quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.
2
Quem quer que utilize dinheiros pblicos ter de justificar seu bom e regular
emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades
administrativas competentes.
3
Ubiratan Aguiar et al (2008, p. 67) afirma que a obrigao de prestar contas tem
carter personalssimo, acarretando a responsabilizao pessoal do agente pblico,
no caso de omisso no dever de prestar contas ou de t-las impugnadas. Fernandes
(2004, p. 83) esclarece que no o dever de prestar contas que constitui a obrigao
personalssima, como decidiu o Supremo Tribunal Federal (STF) no MS 21644-1-DF
(DJU de 08/11/96), mas sim o dever de ressarcir o errio pela aplicao irregular de
recursos pblicos.
A prestao de contas disciplinada pelos arts. 56 a 60 da Portaria Interministerial
n 127/2008. A norma eliminou a obrigatoriedade de prestaes de contas parciais. Por fora
do disposto no art. 56 daquela norma, o prazo de entrega da prestao de contas deve constar
do ajuste, competindo ao concedente ou contratante estabelecer, em ato prprio, esse prazo.
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A prestao de contas recebida dever ser registrada na Comisso Gestora do
Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse (Siconv) pelo concedente
ou contratante e, nos termos do art. 58 da Portaria n 127/2008, conter, alm dos
documentos e informaes disponveis naquele sistema, os seguintes documentos:
I. relatrio de cumprimento do objeto;
II. declarao de realizao dos objetivos a que se propunha o instrumento;
III. relao de bens adquiridos, produzidos ou construdos, quando for o caso;
IV. a relao de treinados ou capacitados, quando for o caso;
V. a relao dos servios prestados, quando for o caso;
VI. comprovante de recolhimento do saldo de recursos, quando houver; e
VII. termo de compromisso por meio do qual o convenente ou contratado ser
obrigado a manter os documentos relacionados ao convnio ou contrato de
repasse, nos termos do 3 do art. 22.
A anlise da prestao de contas pelo rgo concedente ou contratante dever ter
por base os pareceres tcnico e financeiro expedidos pelas reas competentes e dever ser
feita no prazo de noventa dias, contados da data do recebimento, conforme determina o
art. 60 da portaria regulamentadora dos convnios e contratos de repasse.
As despesas de convnios e de contratos de repasse, segundo Castro (2008,
p. 275), devem ser apresentadas na prestao de contas mediante documentos originais
fiscais ou equivalentes. Assim, as faturas, os recibos, as notas fiscais e outros documentos
comprobatrios devem ser emitidos em nome do convenente ou do executor, se for o caso,
devidamente identificados com referncia ao ttulo e nmero do ajuste.
Cabe ressaltar que as prestaes de contas normalmente so apreciadas pelo
Tribunal de Contas da Unio em conjunto com a tomada de contas anual do rgo ou
entidade concedente ou contratante.
4 AVALIAO DA EFICCIA DOS PROCEDIMENTOS DE CONTROLE DOS AJUSTES
Aps as alteraes promovidas pelo Decreto n 6.170/2007 no se tm dados
suficientes para que seja feita uma avaliao dos controles dos ajustes em comparao
com a situao anterior. O que se nota que so constantes as denncias noticiadas
pelos meios de comunicao sobre desvios de finalidade, fraudes e corrupo envolvendo
recursos descentralizados por meio de convnios e contratos de repasse.
O jornal Correio Braziliense de 08/08/09 noticia que, decorridos dois anos da
edio das novas regras para agilizar o processo de prestao de contas e evitar fraudes,
s o estoque de contas no analisadas dos entes federados e entidades privadas aumentou
de R$12,5 bilhes para R$15,7 bilhes.
No relatrio sobre as contas do governo do exerccio de 2008, o TCU informa que
naquele ano houve aumento substancial tanto no valor das prestaes no apresentadas
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como naquelas que no foram analisadas pelos rgos concedentes, com atraso mdio
de 4,3 anos, envolvendo recursos da ordem de R$25,7 bilhes.
O excesso de burocracia e de exigncias para celebrao e execuo dos ajustes
parece no ter produzido efeitos contra o mau uso, os desvios e as fraudes na aplicao
desses recursos. Segundo conclui o Relatrio da CPMI das Ambulncias
4
, essa situao
cria terreno frtil para a ao de grupos criminosos especializados no assunto, facilitando
ainda mais suas aes.
Salinas (2008, p. 225) constata que as normas que disciplinam os convnios e
contratos de repasse ignoram completamente o princpio da reserva legal. Esse princpio
(SILVA, 1992, p. 369) consiste em estatuir que a regulamentao de determinadas matrias
h de fazer-se necessariamente por lei formal. Tal fato dificulta a responsabilizao dos
administradores faltosos, j que, no havendo lei que tipifique a conduta, torna-se quase
impossvel punir os culpados. Sobre a matria, desejvel que o Congresso Nacional
aprove a Emenda Constitucional n 30/2005, que d poderes de autoexecutoriedade s
decises da Corte de Contas.
necessrio que haja mais segurana jurdica no disciplinamento desses ajustes,
porque as mudanas rotineiras na legislao causam transtornos tanto aos rgos
concedentes ou contratantes como aos rgos e entidades que recebem recursos
descentralizados, dificultando tambm o trabalho dos rgos de controle.
O Relatrio da CPMI das Ambulncias conclui que a melhor medida que se pode
adotar para resolver os problemas com as transferncias voluntrias seria a suspenso
delas. Entretanto, por tratar-se de medida de difcil implementao, props-se que sejam
realizadas as transferncias voluntrias exclusivamente por meio de contratos de repasse,
tendo em vista que a fiscalizao da Caixa Econmica Federal tem ocorrido prvia e
concomitantemente execuo. Alm disso o rgo conta com maior nmero de pessoas
treinadas e capacitadas para acompanhar os ajustes, enquanto a fiscalizao direta dos
rgos concedentes s tem ocorrido nas etapas subsequentes execuo.
O ministro do Controle e da Transparncia (MCT)
5
, em audincia pblica no
Congresso Nacional, a respeito da CPMI das Ambulncias, afirma que o disciplinamento
da descentralizao de recursos pblicos a entidades privadas deve ter como foco principal
os resultados alcanados e no as suas formalidades. Caso uma lei com esse objetivo
seja editada pelo Legislativo, o novo disciplinamento possibilitar que a fiscalizao, tanto
pelo controle interno quanto pelo controle externo, siga a tendncia atual da doutrina
auditorial, que privilegia a nfase nos resultados na avaliao de programas de governo,
exigindo-se dos executores o cumprimento de indicadores previamente definidos.
5 ATUAO DOS RGOS DE CONTROLE NO EXAME DE PRESTAES DE CONTAS
Constatam-se, nos diversos rgos de controle interno dos entes pblicos,
procedimentos e metodologias distintas em relao ao exame de prestaes de contas.
H rgos que no examinam todas as prestaes de contas de convnios e contratos de
repasse, seja porque a responsabilidade pela anlise dos rgos gestores responsveis
pelos programas de governo geradores dos ajustes, como, por exemplo, a Secretaria
de Controle Interno da Presidncia da Repblica, seja porque no dispem de pessoal
em nmero suficiente para tarefa de tal porte, como ocorre na auditoria da Fundao
Nacional de Sade (Funasa), seja ainda por razes legais ou de planejamento estratgico.
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H tambm rgos de controle interno que, por fora da distribuio de competncias
internas do ente pblico, so os nicos responsveis pelo exame das prestaes de contas,
as quais no so previamente examinadas pelos rgos tcnicos sob os aspectos financeiro
(setor de Contabilidade) e tcnico (rgo tcnico jurdico ou de engenharia).
Alm desses aspectos, observa-se tambm certa variedade de tipos de auditoria que so
priorizadas pelos rgos de controle interno dos entes pblicos (operacional, conformidade,
desempenho, etc.). Como se v, h uma gama bastante variada de procedimentos e
metodologias adotados pelos rgos pblicos em relao atividade de controle interno.
Na Secretaria de Controle Interno da Casa Civil da Presidncia da Repblica (Secin/PR),
a anlise de prestaes de contas de convnios e instrumentos congneres consiste no exame
dos ajustes selecionados no planejamento anual. A definio dos acordos a serem fiscalizados
depende de um amplo processo de planejamento que se inicia com a hierarquizao dos
programas de governo, segundo critrios de materialidade, relevncia e criticidade. Havendo
seleo de programas executados por meio de convnios e contratos de repasse, o rgo aplica
tcnica de amostragem para a escolha dos ajustes. Naquela secretaria, a responsabilidade
pelo exame normal das prestaes de contas dos acordos dos rgos gestores responsveis
pelos programas de governo geradores dos convnios e dos contratos de repasse.
Uma das boas prticas observadas na Secin/PR a existncia de um comit tcnico
formado pelo seu secretrio de controle interno, pelo coordenador-geral de auditoria do
rgo, um representante da assessoria do gabinete da secretaria e os titulares das unidades
de auditoria interna das entidades da administrao indireta vinculadas Presidncia da
Repblica. A finalidade do comit aperfeioar tecnicamente as atividades de auditoria,
racionalizar seus trabalhos e proporcionar integrao e aperfeioamento de seus recursos
humanos, nos termos da Portaria Secin/PR n 13/2009.
No Senado Federal, a atuao de sua Secretaria de Controle Interno (SCINT/SF),
por meio da Subsecretaria de Auditoria Contbil (SSACON), consiste no exame integral
e exclusivo de todos os convnios, observando-se as normas da Lei de Diretrizes
Oramentrias, da LRF, da Lei n 8.666/1993 e das demais normas infralegais, j que o
rgo no tem norma prpria que discipline o assunto.
A SCINT/SF analisa toda a documentao e o cumprimento das exigncias e
formalidades previstas na IN/STN n 01/1997, uma vez que todos os convnios existentes
foram celebrados na vigncia daquela norma. So examinados o relatrio de execuo
fsico-financeiro, o demonstrativo da receita e da despesa, a regularidade dos pagamentos
efetuados, a adequao dos bens adquiridos ou produzidos, os extratos da conta corrente
onde foram movimentados os recursos do ajuste e a conciliao bancria.
Na Funasa, a auditoria interna, a exemplo da Secin/PR, tem suas aes
direcionadas ao controle dos ajustes em que haja recomendaes da CGU, do TCU ou
de denncias apresentadas pelos cidados, por parlamentares e pelos diversos veculos de
comunicao. A auditoria interna daquela fundao utiliza o Siconv e sistemas prprios
de acompanhamentos dos convnios e contratos de repasse por ela firmados. O rgo
elabora um Plano de Atividade de Auditoria (Paint), submetendo-o aprovao da CGU,
selecionando para exame os ajustes que apresentem maior relevncia, risco e criticidade.
Sua atuao exclusiva, j que no existe exame prvio das contas por outro rgo da
Funasa. Entre as boas prticas adotadas por aquele controle interno, observa-se que o
rgo atua da forma mais independente possvel das interferncias polticas, utiliza-se do
Siconv e de sistemas prprios de fiscalizao, atua em operaes conjuntas com a CGU e
o TCU e tem capacitado seus auditores por meio de curso de ps-graduao em auditoria.
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A Controladoria da Corregedoria-Geral do Distrito Federal (CGDF) um rgo
de controle interno que examina apenas os ajustes includos no seu planejamento anual
e aqueles que so objeto de denncias, de representaes ou de determinaes do
Tribunal de Contas do Distrito Federal. A Controladoria da CGDF tem o apoio do rgo
de contabilidade que realiza um exame prvio de todos os ajustes. Conta tambm com a
colaborao de outros rgos de controle interno subordinados a empresas e entidades
do Distrito Federal que possuem controladorias e sees de controle interno.
A Controladoria da CGDF tem duas diretorias de auditoria, a da administrao
direta e a da administrao indireta. Cada uma delas possui gerncias de auditoria,
competindo-lhes, dentre outras atribuies, examinar, relatar e certificar as prestaes de
contas, avaliar os resultados da gesto quanto eficincia e eficcia da aplicao dos
recursos descentralizados. As prestaes de contas de convnios e contratos de repasse
so entregues diretamente ao rgo ou entidade concedente, o qual registra e manifesta
previamente sobre a regularidade do seu bom e regular emprego, no prazo de sessenta
dias, em conformidade com as determinaes do Decreto/DF n 24.482/2004.
Entre as boas prticas adotadas na Controladoria da CGDF, destaca-se o
monitoramento dos ajustes por meio de um sistema de auditoria que guarda similaridade
com o Siconv, propiciando acompanhamento prvio e concomitante nas suas aes e
desmaterializao de seus processos.
A Secretaria de Controle Interno da Cmara dos Deputados (Secin/CD) examina
integralmente as prestaes de contas por meio de sua Coordenao de Auditoria Contbil
e Operacional, observando-se as normas da Lei de Diretrizes Oramentrias, da Lei
n 8.666/1993, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), da Resoluo/CD n 29/2004 e
demais normativos editados pelo Poder Executivo, j que todos os convnios foram firmados na
vigncia da Instruo Normativa n 01/1997 da Secretaria do Tesouro Nacional. A Secin/CD
aprecia as prestaes de contas aps um controle prvio do rgo de contabilidade, o qual
examina desde os atos de concesso, de celebrao e de execuo at a prestao de contas
e eventuais processos de Tomada de Contas Especial. Em relao execuo dos ajustes, h
acompanhamento das reas de Engenharia e Arquitetura, que apresentam pareceres tcnicos.
Quando solicitado, o rgo jurdico da Casa apresenta pareceres sobre a legalidade e a
regularidade das contrataes de obras e servios com recursos descentralizados.
As atuaes da Auditoria Interna da Funasa (Audin/Funasa) e da Controladoria-Geral
da CGDF na fiscalizao dos convnios e contratos de repasse so bastante diferenciadas
da fiscalizao executada pelos rgos de controle interno das duas Casas do Legislativo.
Ambas atuam no exame dos processos includos em seus planos anuais de auditoria,
mediante a seleo dos ajustes que apresentem os maiores riscos de ocorrncia de erros,
desvios e nos casos de denncias e representaes.
H semelhana nos procedimentos da Secin/CD e nos da Controladoria-Geral da
CGDF apenas quanto manifestao prvia do rgo de contabilidade.
Nas duas Casas do Legislativo Federal, os rgos de controle efetuam o exame
integral dos ajustes e emitem relatrios e certificados de auditoria para subsidiar a
apreciao das mesas diretoras, rgos competentes para aprovar as prestaes de
contas de convnios e contratos de repasse.
Observa-se que os procedimentos adotados pela Secin/CD, comparados com os
dos demais rgos de controle interno, apresentam-se bastante seguros em relao aos
rgos que no adotam a prtica do exame prvio pelo setor de contabilidade porque,
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alm do duplo grau de controle, possvel examinar todos os ajustes, em razo de
existirem poucos convnios vigentes. Por outro lado, por serem examinados duplamente,
a atuao do controle interno constitui um retrabalho da anlise feita pelo rgo contbil,
podendo ocasionar eventuais conflitos de competncia.
6 SUGESTES PARA APRIMORAMENTO DO EXAME DAS PRESTAES DE CONTAS
No mbito da Secretaria de Controle Interno da Cmara dos Deputados,
a comparao entre os rgos pesquisados permite inferir que perfeitamente possvel
que se possa examinar as prestaes de contas dos ajustes com maior celeridade e
eficincia, adotando-se, dentre outras, as seguintes medidas:
sugerir a criao de carreira especfica de auditores, com mais independncia
e autonomia;
sugerir a atualizao da Resoluo/CD n 29/04, especialmente quanto
obrigatoriedade de que os convenentes ou contratantes movimentem os recursos
do ajuste em uma conta bancria exclusiva e que os pagamentos das compras e
da contratao de obras e servios se deem estritamente por meio de crdito em
conta corrente do fornecedor;
analisar previamente as concesses e os instrumentos de celebrao de
convnios e contratos de repasse acompanhando em conjunto com o setor de
contabilidade a execuo por meio do Siconv;
exigir nos acordos que os recursos transferidos sejam movimentados em conta
bancria nica e que os pagamentos se deem exclusivamente por meio de
crdito em conta corrente dos fornecedores;
efetuar acordos de cooperao com outros rgos pblicos, visando troca
de informaes e acesso a bancos de dados que permitam o cruzamento de
informaes e o controle efetivo sobre a documentao fiscal comprobatria
das despesas, sobre a capacidade financeira e a idoneidade dos convenentes;
selecionar para exame apenas as prestaes de contas que apresentem maior
relevncia e risco da ocorrncia de erros, de fraudes e de outras irregularidades;
concluir o trabalho de elaborao do seu manual de auditoria, definindo
detalhadamente os principais procedimentos que devam ser adotados na
apreciao de prestao de contas de convnios;
evitar a celebrao de convnios e de contratos de repasse quando existirem
outros meios de se transferir os recursos diretamente a rgo pblico vinculado
ao interessado;
firmar parcerias com outros rgos de controle interno, especialmente com o
TCU e o Senado Federal, para fins de estudos, troca de experincias e boas
prticas de auditoria; e
assumir diretamente as despesas com as entidades vinculadas aos
parlamentares, em vez de celebrar convnios, como sugerido pelo no Processo
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CD n 226.078/2007, com fulcro em parecer da Segunda Cmara do TCU no
Processo TC 021.410/1994-1.
No mbito da Administrao Pblica Federal, observa-se que so necessrias
outras medidas destinadas a aperfeioar os controles tanto na concesso e execuo
quanto no exame das prestaes de contas, tais como:
estruturar os rgos concedentes ou contratantes com pessoal qualificado e
treinado em nmero adequado para acompanhar todas as fases dos ajustes ou
somente firmar parcerias por meio de contrato de repasse;
dotar o Siconv de todas as funcionalidades previstas nos normativos que
disciplinam as transferncias voluntrias do governo federal;
aperfeioar e divulgar os incentivos fiscalizao pela sociedade dos convnios
e instrumentos e contratos de repasse;
consolidar as normas que tratam de transferncias voluntrias, dando maior
legitimidade para aplicar severas penalidades aos responsveis por desvios,
fraudes e outras irregularidades;
aperfeioar a distribuio das receitas pblicas no Oramento-Geral da Unio,
transferindo aos municpios uma maior fatia das receitas e atribuindo maior
responsabilidade ao administradores de recursos pblicos;
restringir as emendas oramentrias individuais dos parlamentares ao
Oramento-Geral da Unio, privilegiando as apresentadas pelas comisses
permanentes e pelas bancadas partidrias regionais, com o objetivo de atingir
os interesses da sociedade.
7 CONCLUSO
O Decreto n 6.170/2007 e a Portaria Interministerial n 127/2008 introduziram
novos avanos no disciplinamento da utilizao de recursos da Unio por meio de
convnios e contratos de repasse, abrangendo os seguintes aspectos:
a. vedao de transferncias a entidades pblicas ou particulares que tenham
como dirigentes membros de poder ou seus familiares (art. 2);
b. exigncia de cadastro prvio das entidades privadas sem fins lucrativos no
Siconv, (art. 3);
c. possibilidade de seleo de entidades e projetos por meio de chamamento
pblico (arts. 4 e 5);
d. obrigatoriedade de que o convnio ou contrato de repasse contenha clusula
que preveja a forma de fiscalizao do ajuste, podendo ser feita por meio de
outro rgo pblico (art. 6);
e. exigncia de que a descentralizao de recursos pblicos para obras seja feita
por meio de contrato de repasse, exceto quando o concedente tiver estrutura
para acompanh-las (art. 8);
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f. obrigatoriedade de que os pagamentos feitos pelos convenentes ou contratantes
sejam realizados exclusivamente por meio de crdito na conta corrente do
fornecedor dos bens ou servios contratados (art. 10, 1);
g. definio quanto forma de as entidades privadas contratarem a aquisio de
bens e servios, exigindo-se no mnimo cotao prvia de preos e atendimento
aos princpios da impessoalidade, da moralidade e economicidade (art. 12);
h. obrigao de que os concedentes ou contratantes padronizem aqueles objetos
mais frequentes dos ajustes (art. 14);
i. possibilidade de se fazerem aquisies de bens de forma centralizada,
distribuindo-os aos convenentes, quando se tratar de bens previamente
padronizados pelo rgo (art. 15).
Passados mais de dois anos da edio do Decreto n 6.170/2007 ainda no se pode
afirmar que houve melhora nos controles dos convnios e dos contratos de repasse firmados
no mbito do Poder Executivo porque no existem dados disponveis de avaliao, conforme
se verificou em pesquisas junto aos stios do TCU, do Portal dos Convnios e da CGU.
No mbito da Cmara dos Deputados, observa-se que o disciplinamento dado
pela Resoluo/CD n 29/2004 carece de atualizao para acompanhar os avanos
da legislao infralegal do Poder Executivo, incluindo aqueles principais aspectos que
alteraram o disciplinamento da matria, referidos anteriormente.
Ademais a Resoluo/CD n 29/2004 disciplinou o assunto limitando a celebrao
de convnios com entidades elencadas na norma, carecendo de previso para acordo com
outras entidades, sempre que a administrao da Casa julgar conveniente e atendendo
aos interesses dos partcipes e da sociedade.
No que se refere anlise das prestaes de contas de convnios e de contratos de
repasse da Cmara dos Deputados, observa-se na pesquisa que o duplo controle exercido
pelo Departamento de Finanas (Defin) e pela Secin se complementam, diferenciando-se
do controle exclusivo de anlise dos rgos de controle interno do Senado Federal e da
Funasa. A dupla fiscalizao na Cmara dos Deputados se assemelha aos trabalhos da
Diretoria-Geral de contabilidade da Subsecretaria de Fazenda do Distrito Federal e da
Controladoria da CGDF. Embora no haja participao de um rgo de Contabilidade,
h tambm dupla atuao no controle dos recursos descentralizados na Presidncia da
Repblica por meio de anlise prvia dos rgos gestores de convnios e contratos de
repasse e por intermdio de auditorias da Secin/PR.
A pesquisa junto aos rgos de controle interno permite afirmar que a Secretaria de
Controle Interno da Cmara dos Deputados pode tornar seus procedimentos de anlise
de prestaes de contas de convnios e de contratos de repasse mais cleres e seguros,
sem necessidade de se examinar integralmente todos os processos, nem de analisar todos
os documentos apresentados, dada a confiabilidade dos pareceres e relatrios tcnicos
apresentados previamente pelos rgos fiscalizadores dos ajustes.
Entretanto, necessrio utilizar as tcnicas de auditorias adequadas para escolha
dos ajustes a serem includos no seu Plano Interno de Auditoria e selecionar nos processos
auditados amostras da documentao apresentada para minuciosas conferncias.
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NOTAS
1. Constituio Federal. Art. 1, pargrafo nico: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
2. Pargrafo nico do art. 70 da Constituio Federal de 1988.
3. Art. 93 do Decreto-Lei n 200/1967.
4. Relatrio dos trabalhos da CPMI das Ambulncias (criado por meio do Requerimento 7/2006-CN), volume
2, p.459.
5. http://www.cgu.gov.br/Imprensa/Arquivos/2007/integra.pdf - acesso em 29/09/09.
SOBRE O AUTOR
Analista Legislativo da Cmara dos Deputados, graduado em Administrao de
Empresas pela Unio Pioneira de Integrao Social e em Direito pela Associao de
Ensino Unificado do Distrito Federal, ps-graduando em Auditoria Interna e Controle
Governamental pelo ISC/TCU.
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AVALIAO DE RISCOS PARA A SELEO DE FISCALIZAES
NO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TCU
ALINE RODRIGUES FERREIRA
1 INTRODUO
Organizaes cada vez mais complexas e especializadas, alinhadas a restries de
recursos, induziram a necessidade de se criar modelos para uma gesto mais eficiente.
O mesmo aconteceu com a administrao pblica, que passou a descentralizar e delegar
muitas de suas aes, com objetivos voltados a resultados e desempenho.
Nesse contexto, os controles evoluram de aspectos meramente formais e contbeis
para uma viso mais gerencial, de controles alinhados aos objetivos organizacionais,
relacionados aos riscos que podem comprometer o alcance desses objetivos.
Normas de referncia internacional, como o Coso
1
, ISO e Intosai, enfatizam a
necessidade de se implementar uma gesto voltada para riscos. Conforme as diretrizes dessas
normas, a ao de controle deve voltar-se aos riscos identificados e avaliados pela organizao.
Assim, os controles voltados para resultados exigem uma atuao sistematizada e mais
eficiente dos rgos de controle em geral, por isso a avaliao de riscos uma ferramenta
importante para direcionar as aes de controle em reas e processos crticos das organizaes.
O objetivo deste artigo avaliar a evoluo recente dos planos de fiscalizao do
Tribunal de Contas da Unio (TCU) e identificar se os elementos centrais de anlise de risco,
preconizados nos padres e nas normas de referncia mundial, vm sendo incorporados em
algumas instncias. Logo, a finalidade desta anlise identificar como os elementos de
risco esto sendo incorporados para a escolha das fiscalizaes realizadas pelo TCU.
O desenvolvimento do trabalho ocorreu em duas etapas. Na primeira, foram estabelecidos
conceitos sobre avaliao e gerenciamento de riscos, por meio de pesquisa documental, para
construir uma matriz conforme os critrios estabelecidos nas normas analisadas.
Na segunda etapa, realizaram-se entrevistas com auditores responsveis pela
elaborao do plano de fiscalizao do TCU e com as equipes de auditoria que efetuaram
os trabalhos.
A limitao de tempo e de recursos no permitiu que fossem analisadas todas as
fiscalizaes relacionadas ao tema. Foi utilizada a presena de um vis de risco como
critrio para a seleo dos trabalhos estudados.
2 A ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL
Na dcada de 90, a redefinio do papel do Estado foi um tema universal. No
Brasil, a crise do Estado intervencionista tornou-se evidente a partir da metade dos anos 80,
devido crise fiscal e ao esgotamento da estratgia de substituio de importaes. Essa
necessidade de redefinio de papis alcanou tambm, a burocracia estatal, pois, no
modelo intervencionista, ela concentrada e centralizada, sendo caracterizada pela rigidez
de procedimentos e pelo excesso de normas e regulamentos.
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O Brasil no apresentava uma crise de governabilidade, e sim de governana. Nesse
sentido, tornou-se necessrio fortalecer a governana, e, para isso, uma administrao
pblica burocrtica rgida e ineficiente no se coadunava com os interesses de um Estado
promotor e regulador. Dessa forma, era imprescindvel a transio da administrao
pblica burocrtica para uma administrao pblica gerencial, flexvel e eficiente, voltada
para o atendimento ao cidado.
Esse novo enfoque, consequentemente, afetou o trabalho dos auditores, que
deveria ser aprimorado para acompanhar a tendncia de aes voltadas aos resultados.
Assim, criou-se uma presso para que os controles, que eram meramente formais, com
nfase nos processos e atos legais, passassem a buscar resultados.
Diversas normas de referncia internacional estabeleceram diretrizes para controles
eficientes, voltados a resultados e desempenho. Essas diretrizes redefiniram conceitos e
atribuies e agregaram os controles gesto, como ser analisado a seguir.
3 CONTROLES VOLTADOS PARA RESULTADOS
A National Commission on Fraudulent Financial Reporting, tambm conhecida como
Treadway Commission, criada em 1985 para estudar as causas da ocorrncia de fraudes em
relatrios financeiros, era composta por representantes das principais associaes de classe
com interesses ligados ao tema. Essa comisso identificou como oportuna a necessidade de
se integrar os diversos conceitos de controle interno e desenvolver um referencial comum,
iniciativa estabelecida por meio da criao do Committee of Sponsoring Organizations of
the Treadway Commission - Coso (Comit das Organizaes Patrocinadoras).
O modelo Coso II foi definido devido a novas crises no mundo corporativo, em que
se entendeu oportuno estabelecer melhorias na governana e no gerenciamento de riscos.
Esses documentos tornaram-se referncia mundial sobre controles internos e
gerenciamento de riscos e foram adotados por muitas entidades, inclusive ligadas ao setor
pblico, como o BID, o Banco Mundial e a Intosai.
Nesse sentido, a Intosai (2007, p. 19) definiu controle interno como:
Controle Interno
2
: um processo integrado efetuado pela direo e corpo
de funcionrios e estruturado para enfrentar os riscos e fornecer razovel
segurana de que na consecuo da misso da entidade os seguintes objetivos
gerais sero alcanados:
Execuo ordenada, tica, econmica, eficiente e eficaz das operaes;
Cumprimento das obrigaes de accountability;
Cumprimento das leis e regulamentos aplicveis;
Salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e dano.
Conforme o conceito mencionado, o controle interno deve mitigar riscos. Essa
concepo ampliou a abrangncia do controle e redefiniu papis e funes dentro do
sistema de controle interno de uma organizao, ocasionando, inclusive, uma evoluo
do papel do auditor interno.
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Segundo a metodologia Coso, o controle interno parte integrante do
gerenciamento de riscos corporativos, sendo considerado uma ferramenta de gesto.
Ento, para o Coso (2006, p. 10):
O gerenciamento de riscos corporativos um processo conduzido em uma
organizao pelo conselho de administrao, diretoria e demais empregados,
aplicado no estabelecimento de estratgias formuladas para identificar, em
toda a organizao, eventos em potencial, capazes de afet-la, e administrar os
riscos de modo a mant-los compatveis com o apetite a riscos da organizao e
possibilitar garantia razovel do cumprimento dos seus objetivos.
Essa definio reflete certos conceitos fundamentais para o entendimento e a aplicao
desse modelo, sendo assim importante observar que o gerenciamento de risco um processo
contnuo, conduzido por profissionais em todos os nveis da organizao e que deve ser
aplicado em toda a organizao (em todos os nveis e unidades) e deve ser compatvel com
as estratgias definidas. Alm disso, necessrio estabelecer a viso de portflio de todos os
riscos a que a organizao est exposta, de forma a garantir uma segurana razovel de que
foram identificados, para o conselho de administrao e da diretoria executiva, os eventos em
potencial que possam afetar a organizao, o risco tolerado e o tratamento para os riscos.
A finalidade do gerenciamento de riscos corporativos alinhar o apetite a riscos
com a estratgia adotada pela organizao, fortalecer as decises em resposta aos
riscos, reduzir as surpresas e prejuzos operacionais, identificar e administrar riscos
mltiplos e entre empreendimentos, aproveitar oportunidades e otimizar capital. Assim,
o gerenciamento de riscos corporativos ajuda a organizao a alcanar seus objetivos e a
evitar perigos e surpresas em seu percurso.
4 RESPONSABILIDADE DAS ENTIDADES DE FISCALIZAO SUPERIORES (EFS)
Segundo a Intosai (2007, p. 66):
Entidades de Fiscalizao Superiores (EFS) fortalecem e apoiam a implantao do
controle interno eficaz na administrao pblica. A avaliao do controle interno
essencial para as auditorias de conformidade, contbeis e operacionais das EFS.
Elas transmitem seus achados e recomendaes aos stakeholders interessados.
Ento, as EFS e auditores externos devem avaliar o funcionamento do sistema de
controle interno e comunicar os achados gerncia. A avaliao do auditor sobre o controle
interno da organizao deve envolver os seguintes aspectos (INTOSAI, 2007, p. 68):
Determinar a importncia e o grau de sensibilidade aos riscos ao qual os controles
esto sendo dirigidos; avaliar a suscetibilidade do mal uso de recursos, as deficincias no
alcance dos objetivos relacionados tica, economia, eficincia e eficcia ou falhas na
prestao de contas (accountability) e o descumprimento de leis e regulamentos; identificar
e compreender os controle relevantes; determinar o que j se conhece sobre a eficcia
do controle; avaliar a adequao do planejamento do controle; determinar, atravs de
provas, se os controles so eficazes; relatar sobre as avaliaes do controle interno e
discutir as aes corretivas necessrias.
Ento, segundo a Intosai, no cabe s EFS planejar, implementar, manter ou documentar
o controle interno da organizao, e sim avali-lo. Tambm ressalta a necessidade de se buscar
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unidades de auditoria interna slidas, sendo essa uma fonte de informao para determinar
a extenso dos trabalhos de auditoria. As EFS devem, ainda, exercer um papel de liderana
diante do setor pblico, com o intuito de estabelecer parmetros para a eficcia dos controles
internos das organizaes, conforme as diretrizes determinadas por esta norma.
Conforme as competncias definidas, conclui-se que para o TCU avaliar a
coerncia dos riscos e os controles dirigidos para mitig-los necessrio implementar uma
sistemtica para avaliar riscos na administrao pblica, que possibilite a priorizao das
aes de fiscalizao em pontos crticos.
Para avaliar como essa sistemtica vem sendo desenvolvida pelo TCU
3
, construiu-se,
de acordo com os critrios estabelecidos pelo Coso, Intosai e ISO, uma tabela com as
principais dimenses para anlise de riscos.
Segundo o Coso, os riscos so eventos que podem afetar negativamente o alcance
dos objetivos de uma organizao; so avaliados sob a perspectiva da probabilidade e
do impacto. A probabilidade representa a possibilidade de que um determinado evento
ocorrer, enquanto o impacto representa o seu efeito. (COSO, 2006, p. 60)
Para a ISO (2009), esse processo denominado anlise de riscos, que envolve
a apreciao das causas e fontes de risco, suas consequncias positivas e negativas e a
probabilidade de que essas consequncias possam ocorrer. Dessa forma, os riscos devem
ser analisados por meio de seus efeitos e probabilidade, alm de outros atributos. A ISO
tambm considera relevante analisar a eficcia e eficincia dos controles existentes.
Por fim, so estabelecidos parmetros para combinar esses dois aspectos
(a probabilidade e o impacto) com o intuito de identificar os eventos que possuem a maior
probabilidade de ocorrer e maior impacto e, assim, priorizar as aes de fiscalizao nessas
reas. Esse tipo de anlise estabelecer as reas mais crticas, que precisam ter atividades
de controle especficas para mitigar riscos e prover uma segurana razovel do alcance dos
objetivos almejados, conforme a Figura1.
Figura 1 - Avaliao de Riscos conforme o Impacto e a Probabilidade
Alto Impacto
Alta Probabilidade
As diretrizes da Intosai recomendam que as entidades governamentais devem
gerenciar riscos com a maior probabilidade de impactar a prestao de servios e o
alcance dos resultados desejados.
Conforme as normas estudadas, para identificar os elementos de avaliao de
riscos incorporados nos planos de fiscalizao e outros trabalhos do TCU associados
a riscos, a anlise ser divida em trs grandes dimenses: impacto, probabilidade e
viso sistmica. Dentro dessas dimenses, sero consideradas diversas subdimenses
comumente utilizadas para analisar riscos.
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A viso sistmica, na verdade, pressuposto para uma avaliao de riscos eficaz.
Considerando que avaliao de riscos possui como base o contexto e os objetivos da
organizao, uma anlise isolada pode promover distores sobre o real impacto de um
determinado risco. Alm disso, pode ocasionar retrabalho, pois o mesmo objeto pode
estar sendo auditado por diferentes rgos e secretarias. Sendo assim, a viso sistmica
primordial para o planejamento de trabalhos, a mdio e longo prazos, pois estabelece
uma coordenao das fiscalizaes e identifica as reas crticas por meio de uma anlise
global das polticas governamentais.
Nesse sentido, a viso sistmica depender do sistema, contexto analisado, isto ,
em relao a essa dimenso estudada, quanto mais abrangente o sistema analisado, mais
eficaz ser a identificao e a avaliao de riscos.
Acrescentou-se, conforme recomendao das normas da ISO, a eficcia dos
controles internos existentes, considerando inclusive a qualidade da auditoria interna,
reforando, assim, a orientao da Intosai de que as EFS devem garantir a existncia de
unidades de auditorias internas slidas.
O Quadro 1 representa as dimenses (impacto, probabilidade e viso sistmica)
apresentadas pelas normas estudadas para avaliar riscos. As subdimenses so os
critrios utilizados para analisar cada dimenso definida. Assim, o impacto analisado por
meio do levantamento da materialidade e relevncia do objeto estudado; a probabilidade
de ocorrncia de um risco mensurada por meio da eficcia dos controles internos e
qualidade da auditoria interna; e a viso sistmica depende de como a anlise considerou
o sistema no qual o objeto est inserido.
Quadro 1 - Critrios para Avaliao de Riscos
Avaliao de Riscos
Impacto
Subdimenses
4
Materialidade
Relevncia
Probabilidade
Subdimenses
Eficcia dos controles internos
Qualidade da auditoria interna
Viso sistmica
RESULTADOS
Desde 2000, o TCU tem buscado inserir elementos de anlise de riscos para a
escolha das fiscalizaes.
Nos ltimos dez anos, o TCU procurou desenvolver diferentes abordagens para
introduzir essa temtica nas fiscalizaes realizadas pelo rgo, como os seguintes
trabalhos
5
: matriz de riscos da Adfis (Secretaria Adjunta de Fiscalizao); matriz de
risco desenvolvida pela Seprog (Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas
de Governo); levantamento de riscos nas agncias reguladoras, realizado pela Sefid
(Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao), e os TMS (Temas de Maior Significncia).
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A Resoluo-TCU n 185, de 2005, uma evidncia da preocupao da direo
do tribunal com os padres atuais de controles voltados a riscos. Ela estabeleceu diretrizes
para introduzir essa cultura no TCU; alinhou a escolha das fiscalizaes ao Planejamento
Estratgico e de Diretrizes do TCU; coordenou aes de fiscalizao, por meio da escolha
de temas de maior significncia, observando os critrios de materialidade, relevncia,
riscos e oportunidade; com a escolha de temas abrangentes, instigou trabalhos com uma
viso sistmica da administrao pblica; analisou a capacidade operacional e tcnica
para a realizao dos trabalhos e estimulou parcerias e a aprendizagem organizacional.
Tambm foram estabelecidas parcerias estratgicas entre rgos da administrao
pblica, com o objetivo de troca de informaes para uma maior efetividade das aes de
controle, alm de evitar a duplicidade de trabalhos.
Assim, constatou-se que existem trabalhos no TCU que possuem uma abordagem
voltada aos riscos, e, atualmente, foram definidas diretrizes para os planos de fiscalizao
(TMS) que atendem a essa finalidade. No entanto, no se pode considerar, ainda,
a existncia de um processo de anlise de risco sistematizado e institucionalizado.
Essa abordagem ainda est centralizada em diretrizes, definidas pela alta administrao,
e no h normativos, especficos para a avaliao de riscos, que orientem a execuo dos
trabalhos realizados pelas equipes de auditoria.
Como esse processo ainda no est totalmente implementado, h um risco
das aes de fiscalizao do TMS identificarem reas e temas significantes de forma
abrangente e no definirem de fato o que deve ser auditado.
No Quadro 2, foram inseridos e consolidados todos os trabalhos analisados,
de acordo com o quadro de critrios para mensurar riscos, anteriormente citado, e,
aps o preenchimento, de acordo com cada anlise feita para cada trabalho escolhido.
O preenchimento em cinza escuro significa que o trabalho abordou, em suas subdimenses,
a dimenso especificada. Nesse caso, o trabalho analisou algum aspecto relacionado com
as trs dimenses definidas para avaliar riscos: impacto, probabilidade e viso sistmica.
Os trabalhos escolhidos foram indicados durante as entrevistas como experincias
realizadas no TCU com uma abordagem voltada para riscos. Ento, percebe-se, de
acordo com o Quadro 2, que todos os trabalhos estudados levaram em conta aspectos
para avaliar impacto e probabilidade.
Quadro 2 - Consolidao dos Trabalhos Analisados quanto aos Critrios de Riscos
Anlise de
Riscos
Matriz de
Risco Adfis
Matriz
de Risco-
Seprog
TMS-
Assistncia
Social
TMS-
Reforma
Agrria
TMS-
Educao
Levantamento
de Riscos
nas Agncias
Reguladoras
Impacto
Materialidade x x x x x x
Relevncia x x x x x x
Probabilidade
Avaliao de
probabilidade
x
Eficcia dos
controles
internos
x x x x x
Qualidade da
auditoria interna
Viso Sistmica
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Para avaliar o impacto, os trabalhos estudados levaram em considerao
a materialidade e a relevncia. A materialidade foi estipulada por meio do estudo de
recursos oramentrios envolvidos em programas, aes ou atividades definidas de
acordo com cada anlise especfica. A relevncia estudou a importncia dessas atividades
para o desenvolvimento da poltica governamental e o alcance dos objetivos definidos.
A anlise da probabilidade de ocorrncia de um determinado risco foi identificada
por meio da avaliao de eficcia dos controles internos. Para isso, foram considerados,
principalmente, trabalhos anteriores do TCU e da CGU, alm de informaes de outros
processos, como o processo de prestao de contas. Cabe mencionar que no levantamento
realizado pelo TMS - Assistncia Social, para avaliar a eficcia dos controles internos dos
programas envolvidos, foram identificadas as atividades de controle estabelecidas para
mitigar riscos de fraude.
As matrizes desenvolvidas pela Adfis e pela Seprog definiram critrios especficos
para avaliar controles internos, sendo que, tambm, levaram em considerao informaes
sobre auditorias anteriores. O trabalho desenvolvido pela Sefid avaliou a probabilidade
de ocorrncia de um determinado risco, de acordo com a opinio da equipe tcnica de
cada agncia reguladora.
Um ponto que no foi abordado pelos trabalhos foi a qualidade da auditoria interna,
conforme preconizado pelas normas da Intosai. Auditorias internas atuantes e consolidadas
garantem maior eficcia dos controles internos das instituies, alm de manter atualizado e
consolidado o gerenciamento de riscos, contribuindo para a sustentabilidade desse modelo.
Apesar de considerar elementos citados de avaliao de riscos, as matrizes
desenvolvidas pela Adfis e pela Seprog possuam uma viso sistmica menos abrangente.
A matriz de risco da Adfis selecionava unidades jurisdicionadas, estados e
municpios de acordo com a clientela definida para cada secretaria do TCU, porm
as polticas governamentais podem ser mais abrangentes, envolvendo vrios rgos
executores. O ponto de partida da metodologia desenvolvida pela Seprog foram
programas de governo finalsticos. Apesar da abrangncia dos programas de governo,
havia a necessidade de se definir reas mais amplas de anlise para a construo de um
plano de fiscalizao que envolvesse todas as unidades do TCU.
Ento, a partir de 2005, definiu-se a escolha das fiscalizaes por meio dos Temas
de Maior Significncia (TMS). Conforme demonstrado (Quadro 2), os trabalhos realizados,
TMS - Assistncia Social, TMS - Educao, TMS - Reforma Agrria, tambm possuam
elementos para avaliar riscos.
A preocupao desse novo paradigma era partir de uma anlise mais abrangente da
administrao pblica, mapeando e identificando todas as intervenes governamentais
relacionadas com o tema, analisando, inclusive, a concepo das polticas para cada
problema identificado na sociedade. Alm disso, com a definio de temas para a seleo
de fiscalizaes, os trabalhos no pertenciam a unidades especficas, proporcionando
parcerias e aprendizagem organizacional.
Dessa forma, houve um ganho na viso sistmica das metodologias voltadas para
risco, proporcionada pela abordagem dos planos de fiscalizao por temas ou por reas.
A busca por informaes estratgicas garantiu uma maior efetividade das aes de controle.
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Conclui-se que, com a institucionalizao desse processo de planejamento, em
todos os nveis da organizao, as informaes disponibilizadas pelos trabalhos podem
alimentar um sistema de informaes, contribuindo para a construo de estratgias
menos subjetivas, a exemplo do Sistema Integrado de Administrao Financeira do
governo federal (Siafi), que consolida informaes oramentrias e proporciona uma
viso sistmica da administrao pblica, possibilitando uma anlise consolidada das
intervenes governamentais.
REFERNCIAS
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Acesso em 11/11/2009.
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TCU. Critrios Gerais de Controle Interno na Administrao Pblica. Um Estudo de
Diversos Modelos e das Normas Disciplinadoras em Diversos Pases. Diretoria de Mtodos
e Procedimentos. jul, 2009.
TCU/FGV - Fundao Getlio Vargas. Metodologia para Identificao e Classificao de
Riscos Associados ao Controle da Regulao. 2007
TCU. Secretaria de Avaliao e Fiscalizao de Programas de Governo - Seprog. Seleo
dos Programas de Governo.
NOTAS
1. Coso - Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission. ISO - The International
Organization for Standardization. Intosai - International Organization of Supreme Audit Institutions.
2. A auditoria interna, que no deve ser confundida com controle interno ou com unidade de ou do controle
interno, um controle da prpria gesto, que tem por atribuio medir e avaliar a eficincia e eficcia
de outros controles. Importa destacar que no cabe auditoria interna estabelecer estratgias para
gerenciamento de riscos ou controles internos para mitig-los, pois estas so atividades prprias dos gestores.
Cabe-lhe avaliar a qualidade desses processos. A auditoria interna de um rgo ou entidade do Poder
Executivo Federal integra, por fora do que dispe o Decreto n 3.591/2000, o sistema de controle interno
desse Poder, mas no se confunde, ressalte-se mais uma vez, com o controle interno da prpria entidade.
(TCU, 2009, p. 8)
3. O Tribunal de Contas da Unio uma Entidade de Fiscalizao Superior - EFS, membro da Intosai.
4. As subdimenses podem variar, de acordo com as caractersticas da organizao.
5. Esses trabalhos foram escolhidos por possurem um vis de risco.
SOBRE A AUTORA
Auditora Federal de Controle Externo (AUFC), graduada em Cincia Poltica
pela Universidade de Braslia (UnB), Especialista em Auditoria Interna e Controle
Governamental.
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MAPEAMENTO DAS CONVERGNCIAS ENTRE A METODOLOGIA UTILIZADA PELA
SFC/CGU NA IDENTIFICAO DE PONTOS CRTICOS NOS PROGRAMAS
GOVERNAMENTAIS COM A ESTRUTURA CONCEITUAL PROPOSTA PELO COSO
CARLA IGINA OLIVEIRA CARNEIRO
1 INTRODUO
Trata-se, aqui, de um levantamento especfico da atuao da Secretaria Federal
de Controle Interno da Controladoria-Geral da Unio (SFC/CGU) no gerenciamento de
risco, ou seja, na avaliao dos programas oramentrios fiscalizados por determinao
constitucional em comparao com a estrutura de avaliao de controles internos e de
gesto de riscos corporativos proposta pelo Committee of Sponsoring Organizations of the
Treadway Commission (Coso)
1
.
A justificativa para o levantamento fundamenta-se no interesse em realizar um
estudo sistemtico sobre a metodologia utilizada no ambiente laboral e no fato da estrutura
Coso ser internacionalmente difundida.
A hiptese testada a seguinte: h convergncias da metodologia que a SFC/CGU
utiliza no gerenciamento de risco, especialmente no que concerne identificao de pontos
crticos dos programas oramentrios fiscalizados, com a estrutura conceitual do Coso.
O objetivo geral deste artigo expor as principais concluses da monografia
apresentada para aprovao no curso de Especializao em Auditoria Interna e Controle
Governamental do Instituto Serzedello Corra, do Tribunal de Contas da Unio, a qual
foi elaborada mediante anlise de resultados de estudo descritivo da metodologia
de avaliao da execuo de programas da SFC/CGU e da identificao de aspectos
doutrinrios e conceituais convergentes com a estrutura conceitual do Coso.
A reviso de literatura proposta compe-se basicamente dos ditames do Manual
do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, estabelecido na Instruo
Normativa SFC n 1, de 06/04/2001 (SFC, 2001), do Manual de Metodologia de
Planejamento para o Acompanhamento da Execuo de Programas de Governo
(SFC, 2009) e do Sumrio Executivo do Coso (COSO, 2006).
O artigo encontra-se estruturado em cinco captulos. Primeiro a introduo, com
objetivos e justificativa para a realizao do trabalho. O segundo apresenta os referenciais
tericos utilizados. O terceiro descreve a metodologia da pesquisa utilizada para o
levantamento de dados desta monografia. O quarto apresenta o resultado da anlise
quanto aos pontos de convergncia entre a metodologia da SFC e os componentes de
gesto de riscos do Coso. O quinto e ltimo captulo sintetiza as concluses.
2 REFERENCIAL TERICO
2.1 Componentes do Coso
A sigla Coso designa o Comit das Organizaes Patrocinadoras, entidade criada
em 1985, sem fins lucrativos, voltada para o aperfeioamento da qualidade de relatrios
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financeiros, por meio de implementao de controles internos e governana corporativa.
Em 2004, o Coso publicou o documento Enterprise Risk Management Integrated
Framework
3
, conhecido como Coso ERM, o qual ampliou a primeira verso de Controles
Internos para a questo da gesto de risco, (COSO, 2006). O Coso ERM prope uma
estrutura de gesto de riscos, desmembrada em oito componentes inter-relacionados
(COSO, 2006). A seguir so apresentados cada um dos componentes descritos:
Componentes Coso ERM
Ambiente de Controle
Fixao de Objetivos
Identificao de Eventos
Avaliao de Riscos
Respostas a Riscos
Atividades de Controle
Informao e Comunicao
Monitoramento
Ilustrao 1 Componentes Coso ERM
1. Ambiente de Controle a linha mestra entre a estrutura e a base de sustentao
dos demais componentes do arcabouo dos controles internos; inclui os valores
ticos (conduta, atitude, comportamento, conscincia) e a competncia dos
funcionrios na consecuo dos objetivos e metas da organizao.
2. Fixao de Objetivos os objetivos devem existir antes que a administrao
possa identificar os eventos em potencial que podero afetar a sua realizao.
3. Identificao de Eventos os eventos internos e externos que influenciam
o cumprimento dos objetivos de uma organizao devem ser identificados e
classificados entre riscos e oportunidades.
4. Avaliao de Riscos cabe ao segmento administrativo da companhia identificar
e analisar os riscos inerentes ao negcio e que podem obstruir o alcance
dos objetivos, alm de impedir um desempenho eficaz e eficiente das aes
empregadas para consecuo do resultado.
5. Resposta a Riscos a administrao escolhe as respostas aos riscos evitando,
aceitando, reduzindo ou compartilhando , desenvolvendo uma srie de
medidas para alinhar os riscos com a tolerncia e com o apetite a risco.
6. Atividades de Controle polticas e procedimentos so estabelecidos e
implementados para assegurar que as respostas aos riscos sejam executadas
com eficcia.
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7. Informao e Comunicao realiza-se por dois canais: da administrao para
os funcionrios e destes para os dirigentes.
8. Monitoramento trata-se da avaliao e da apreciao dos controles internos.
O monitoramento pode incluir tanto a superviso interna quanto externa dos
controles internos pela administrao, pelos funcionrios ou pelas partes externas.
2.2 Metodologia de Avaliao Utilizada pela SFC
Segundo a Instruo Normativa SFC n
o
1, o Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal (SFC, 2001) tem como finalidade avaliar o cumprimento das metas
previstas no Plano Plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos
da Unio. A avaliao da execuo dos programas (oramentrios) e das programaes
(extraoramentrios) visa a comprovar o nvel de execuo das metas, o alcance dos
objetivos e a adequao do gerenciamento.
Especificamente, compete SFC fiscalizar e avaliar a execuo dos programas de
governo, inclusive aes descentralizadas realizadas conta de recursos oriundos dos
oramentos da Unio, quanto ao nvel de execuo das metas e dos objetivos estabelecidos
e qualidade do gerenciamento (SFC, 2001).
Segundo o Manual da Metodologia de Planejamento para o Acompanhamento da
Execuo de Programas de Governo (SFC, 2009), a aplicao do mtodo da SFC prev a
realizao das seguintes etapas:
a. Mapeamento/Conhecimento das polticas pblicas pertencentes a cada ministrio;
b. Hierarquizao das polticas pblicas a partir de critrios de materialidade,
relevncia e criticidade, estabelecendo a importncia relativa de cada uma;
c. Priorizao das polticas pblicas e das aes integrantes que sero objeto
de aes de controle, com base na importncia relativa estabelecida na
hierarquizao, considerando, ainda, as prioridades institucionais, a capacidade
operacional existente e a oportunidade de atuao;
d. Elaborao da documentao bsica das aes priorizadas, que envolve: i) Relatrio
de Situao (RS): levantamento detalhado dos agentes, responsabilidades,
processo, produtos e demais informaes que visam a consubstanciar o melhor
conhecimento possvel sobre a ao e sua situao, subsdio subsequente
delimitao dos aspectos a serem considerados foco de exames; ii) Plano
Estratgico (PE): panorama geral da estrutura de atuao pretendida e das opes
de abordagem adotadas; iii) Plano Operacional (PO): detalhamento da estrutura
de atuao, caracterizando as aes de controle previstas.
e. Elaborao dos Pedidos de Ao de Controle (PAC): preparao dos
instrumentos e requisitos necessrios realizao das aes de controle
(auditorias ou fiscalizaes), concretizados em Pedidos de Aes de Controle a
serem transformados em Ordens de Servio.
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3 METODOLOGIA
Foi realizado um trabalho exploratrio e descritivo, mediante abordagem emprica,
composto de uma sequncia terica e outra prtica. A primeira sequncia consistiu em
uma investigao comparativa entre os documentos relativos metodologia da SFC e
aqueles relativos aos conceitos estruturais do Coso. Para operacionalizar a comparao
dos componentes, estes foram agrupados em subcomponentes, visando viabilizar a juno
de temas comuns e possibilitar a comparao das partes.
A segunda sequncia, ou seja, a prtica, deu-se por meio de realizao de
entrevistas com servidores da SFC/CGU responsveis por coordenaes-gerais que
realizam atividades de planejamento, auditoria e fiscalizao da execuo dos programas
e aes governamentais.
4 RESULTADOS DA ANLISE COMPARATIVA EFETUADA
4.1 Ambiente Interno
Inicialmente o Coso (2006) considera que a organizao empresarial deve ter
uma filosofia de gesto de risco definida, representada pelo conjunto de convices e
atitudes compartilhadas que caracterizam a forma pela qual a referida organizao
considera o risco em tudo aquilo que faz e, tambm, pela disposio para assumir riscos
da organizao, ou seja, o nvel de riscos que esta se dispe a aceitar na busca de valor.
Nos processos internos da SFC verificou-se, no que se refere ao ambiente
interno, convergncia no Relatrio de Situao da Ao Governamental, o qual prev a
descrio do Resumo das Formas de Execuo, a descrio dos processos gerenciais e
operacionais relacionados s etapas de desenvolvimento da ao de governo em exame,
compreendendo as responsabilidades dos agentes, as regras, os critrios. A SFC/CGU
pde identificar, como prope a estrutura conceitual do Coso, os valores, a cultura e o
estilo dos rgos responsveis pela operacionalizao.
Em uma ao governamental h a participao de diversos rgos, que por sua
vez tm distintas filosofias de gesto de risco. Assim, enquanto na estrutura conceitual do
Coso, a filosofia de gesto de riscos um atributo corporativo (ou seja, da organizao),
na gesto de aes governamentais, a filosofia de risco dispersa, o que submete as
aes governamentais a diferentes paradigmas filosficos de risco.
Para o Coso (2006), o conselho de administrao de uma organizao representa
uma parte crtica do ambiente interno e capaz de influenciar os seus elementos de forma
significativa. Cada fator, como a independncia do conselho em relao administrao,
experincia e ao desenvolvimento de seus membros, o grau de participao e exame das
atividades, bem como a adequao de suas aes, deve ser considerado.
Convergindo com o subcomponente em comento, o Relatrio de Situao trata
do conselho de administrao e suas relaes com a diretoria executiva das organizaes
empresariais, bem como da descrio da estrutura organizacional dos rgos responsveis,
que se refere aos diferentes rgos e entidades federais encarregados de cada uma das
fases do processo de formulao, planejamento, implementao e controle da ao. Ao
propor a identificao dos rgos responsveis e posicion-los na execuo da ao
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governamental, a metodologia da SFC apresenta convergncia com o subcomponente
estrutura organizacional, pois reconhece ser necessrio identificar com clareza a organizao
das unidades que atuam na ao e influenciam na execuo das aes governamentais.
Para o Coso (2006), a integridade e o compromisso da administrao com valores
ticos influenciam preferncias e julgamentos, os quais so traduzidos em normas de
comportamento. A boa reputao de uma organizao pode ser to valiosa que os seus
padres de comportamento devem estender-se alm do mero cumprimento de normas.
No foi localizada na metodologia da SFC referncia explcita ao exame de
valores ticos e integridade estabelecidos em rgos responsveis por executar
aes governamentais.
O Coso (2006) afirma que os processos relacionados a recursos humanos, como
admisso (com prticas de recrutamento realizadas a partir de entrevistas formais de
profundidade e treinamento na histria da organizao, sua cultura e seu estilo operacional),
orientao, treinamento (seminrios, simulaes de estudos de caso e exerccios de
desempenho de papis), avaliao, aconselhamento, promoo (transferncias e
promoes fundamentadas em avaliaes de desempenho), compensao (bonificaes)
e adoo de medidas corretivas, estabelecem padres aos empregados em relao aos
nveis esperados de integridade, comportamento tico e competncia.
Na metodologia da SFC, no h elementos que se refiram especificamente aos
processos relacionados a recursos humanos, no entanto h a possibilidade de se abordar
o tema, caso seja identificada, na elaborao do fluxo da ao de governo, a necessidade
de avaliar os processos relacionados a recursos humanos.
4.2 Fixao de Objetivos
Segundo o Coso (2006), a alta administrao, sob a superviso do conselho de
administrao, deve estabelecer os motivos da existncia da organizao em um sentido
amplo, por meio de sua misso e de seus objetivos estratgicos. Assim, ter condies de
estabelecer os objetivos correlatos da organizao relativos s operaes, conformidade
e comunicao.
O Relatrio de Situao prev a descrio dos objetivos da ao governamental
e contm a descrio do que se pretende alcanar com a execuo da ao (finalidade).
Portanto, deve-se pesquisar se foram estabelecidos os motivos da implantao da ao
em um sentido amplo. Conhecer os objetivos operacionais ser primordial para que a
equipe possa definir a estratgia de trabalho a ser adotada. Porm, o conhecimento de
outros objetivos correlatos (comunicao e conformidade) depender do aprofundamento
dos trabalhos e da estratgia definida.
4.3 Identificao de Eventos
Segundo o Coso (2006), eventos so incidentes ou ocorrncias originadas por
fontes internas ou externas que afetam a implementao da estratgia ou a realizao dos
objetivos. Os eventos podem provocar impacto positivo, negativo ou ambos. Fatores externos
(econmicos, polticos e sociais) e internos (infraestrutura, pessoal e processo) impulsionam
os eventos que afetam a implementao da estratgia e o cumprimento dos objetivos.
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Os eventos cujo impacto negativo representam riscos que exigem avaliao e
resposta da administrao. Da mesma forma, o risco a possibilidade de que um evento
ocorra e prejudique a realizao dos objetivos. Os eventos cujo impacto positivo
representam oportunidades ou contrabalanam os impactos negativos dos riscos.
Oportunidade a possibilidade de que um evento ocorra e influencie favoravelmente na
realizao dos objetivos, apoiando, desse modo, a criao de valor.
Pode-se observar que o evento na metodologia da SFC representado pelos pontos
crticos, que so entendidos como cruciais no desenvolvimento da ao, essenciais
viabilizao das atividades e alcance dos objetivos e nem sempre representam fragilidades.
Caso apresentem fragilidades, estas podero ter impacto negativo sobre a execuo,
comprometendo os objetivos da ao e/ou a regularidade do processo.
Assim, para identificar os pontos crticos, devem ser desenvolvidas hipteses sobre
as suas possveis fragilidades e riscos de ocorrncia. Ao fundamentar um ponto crtico,
deve-se justificar o fato de ser considerado crtico, destacando-se possveis fragilidades
e consequncias em caso de desconformidades. Outra convergncia identificada
utilizao da anlise do fluxo do processo para identificar os eventos e os pontos crticos,
visto que ambos necessitam ser contextualizados para serem determinados como positivos
ou negativos, internos ou externos.
4.4 Avaliao de Riscos
O Coso (2006) afirma que a administrao leva em conta tanto o risco inerente
quanto o residual. Risco inerente o risco que uma organizao ter de enfrentar na falta de
medidas que a administrao possa adotar para alterar a probabilidade ou o impacto dos
eventos. Risco residual aquele que ainda permanece aps a resposta da administrao.
A avaliao de riscos aplicada primeiramente aos riscos inerentes. Aps o desenvolvimento
das respostas aos riscos, a administrao passar a considerar os riscos residuais.
Pode-se observar que a avaliao de risco, na metodologia da SFC, ocorre na fase
da hierarquizao, que consiste em classificar, anualmente, os programas e programaes
em trs grupos (A Essenciais, B Relevantes e C Coadjuvantes), de forma que se
estabelea uma graduao que possibilitar definir a importncia desses programas e
os focos de uma atuao mais intensiva para as atividades de controle, com critrios de
materialidade, relevncia e criticidade, estabelecendo a importncia relativa de cada
uma, podendo assim avaliar a ocorrncia e o impacto dos riscos.
Um programa que envolve um grande valor de recursos ou elementos de
vulnerabilidade, por condio imprpria, por ilegalidade, por ineficcia ou por ineficincia,
ou, ainda, importncia no contexto poltico, social, econmico e estratgico est sujeito a
uma maior probabilidade de ocorrncia de risco, bem como de maior impacto.
4.5 Resposta a Riscos
Segundo o Coso (2006), aps ter conduzido uma avaliao dos riscos, a
administrao deve determinar como responder a eles. As respostas classificam-se
nas seguintes categorias: evitar, reduzir, compartilhar, aceitar. Os riscos inerentes so
analisados e as respostas avaliadas com a finalidade de se alcanar um nvel de risco
residual compatvel com a tolerncia da organizao.
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Em razo das limitaes de recursos, as organizaes devem considerar os custos
e os benefcios relativos s opes de respostas alternativas ao risco. As medies de
custo/benefcio para a implementao de respostas so realizadas com diversos nveis de
preciso, em razo da dificuldade de quantificar os custos de resposta a riscos (COSO, 2006).
Aps a consolidao dos trabalhos de fiscalizao e relatos das constataes
verificadas, mediante hipteses formuladas, encaminhado, pela SFC ao gestor,
documento com recomendaes de providncias a serem adotadas para mitigar os riscos
da execuo da ao. As recomendaes formuladas pela SFC guardam sintonia com as
opes de mitigao de riscos contidas na estrutura conceitual do Coso. nesse momento
que ocorre a convergncia, visto que o gestor considerar cada uma das recomendaes
e reavaliar sua estratgia de atuao em funo de reviso da resposta aos riscos que
deve ser adotada na execuo da ao.
A relao custo/benefcio um dos princpios de controle interno administrativo,
segundo a IN/SFC n 01 (2001), que consiste na avaliao do custo de um controle em
relao aos benefcios que possa proporcionar. A opo de mitigao de risco levar em
conta o custo de implementao de um determinado controle, na mesma proporo do
risco inerente verificado.
4.6 Atividades de Controle
Segundo o Coso (2006), as atividades de controle so polticas e procedimentos
que direcionam as aes individuais na implementao das polticas de gesto de
riscos, diretamente ou mediante a aplicao de tecnologia, a fim de assegurar que as
respostas aos riscos sejam executadas. Essas atividades podem ser classificadas com base
na natureza dos objetivos da organizao, aos quais os riscos de estratgia, operao,
comunicao e cumprimento de diretrizes esto associados.
Trata-se de um componente cuja aplicao de responsabilidade do gestor,
portanto no h convergncia direta com itens da metodologia da SFC. O item mais
prximo o que trata da descrio dos mecanismos de controle, com a identificao,
anlise e registro dos mecanismos, sistemas e mtodos institucionais destinados ao
acompanhamento e avaliao da execuo da ao governamental.
4.7 Informao e Comunicao
Segundo o Coso (2006), as informaes so necessrias em todos os nveis de uma
organizao, para identificar, avaliar e responder a riscos, administr-la e alcanar seus
objetivos. As informaes originam-se de muitas fontes internas e externas e nas formas
quantitativa e qualitativa e facilitam as respostas s condies alteradas.
Segundo o Coso (2006), a comunicao inerente a todos os sistemas de
informao. A comunicao tambm deve ocorrer em um sentido mais amplo, tratando
de expectativas, responsabilidades de indivduos e grupos, bem como outras questes
importantes. Internamente, a administrao fornece comunicaes especficas e dirigidas
que abordam as expectativas de comportamento e as responsabilidades do pessoal.
O dilogo entre a alta administrao, o conselho administrativo e a diretoria executiva
um dos mais crticos canais de comunicao.
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A metodologia da SFC averigua a existncia e o funcionamento do sistema
de informao e comunicaes que d suporte s rotinas de execuo das aes
governamentais quando elabora-se o Relatrio de Situao, em especial na elaborao
do fluxo da ao, ainda que de forma implcita, com descrio dos processos gerenciais
e operacionais que permeiam os sistemas informatizados relacionados com as etapas de
desenvolvimento da ao. Dependendo das informaes levantadas na elaborao do
Relatrio de Situao, o gerenciamento de sistemas informatizados poder configurar-se
em ponto crtico, visto que pode impactar no alcance dos resultados da ao, expostas as
fragilidades de manuteno e operacionalizao do patrimnio e de pessoal.
Quanto s fontes de informaes e comunicaes internas ou externas, formais
ou informais que impactam na ao, pode-se afirmar que tambm so consideradas
de uma forma implcita na elaborao do Relatrio de Situao. No entanto, as fontes
informais e externas apresentam maior dificuldade de serem percebidas pelos responsveis
quando da aplicao da metodologia de planejamento da SFC, justamente por estarem
fora do mbito dos gestores governamentais.
4.8 Monitoramento
Segundo o Coso (2006), uma combinao de monitoramento contnuo e avaliaes
independentes ser capaz de assegurar que o gerenciamento de riscos corporativos
mantenha a sua eficcia com o passar do tempo. O monitoramento contnuo incorporado
s atividades normais e repetitivas de uma organizao. Ele tambm conduzido em tempo
real, responde dinamicamente a mudanas nas condies e est firmemente arraigado na
organizao. Consequentemente, ele mais eficaz do que as avaliaes independentes.
A metodologia da SFC prev o monitoramento em algumas fases a seguir descritas.
A primeira est prevista no Relatrio de Situao, mais especificamente na segunda parte
Informaes sobre o Exerccio Anterior , que apresenta registros sobre a execuo da
ao em relao ao planejado e os problemas detectados pelo controle interno, que so
fundamentais para auxiliar na definio da estratgia de atuao e direcionamento do
foco. nesta fase que so efetuados os registros das recomendaes efetuadas pelo rgo
de controle interno e das providncias adotadas pelos gestores.
Pode-se observar tambm convergncia da terceira parte Informaes sobre o
Exerccio Atual , do Relatrio de Situao, na qual est previsto o registro dos resultados
obtidos com a realizao das aes de controle, das providncias tomadas pelo prprio
rgo de controle interno em funo dos resultados das aes de controle e das
consequncias decorrentes dessas providncias durante o exerccio vigente, portanto os
registros feitos sero utilizados na definio de foco nos exerccios subsequentes.
5 CONCLUSO
Conclui-se que existem convergncias conceituais entre a metodologia de avaliao
de execuo de programas de governo praticada pela SFC e a estrutura (framework)
proposta pelo Coso.
No entanto, antes de sintetiz-las, faz-se necessrio registrar que a metodologia de
avaliao de execuo de programas de governo praticada pela SFC e a estrutura proposta
pelo Coso so abordagens distintas, ou seja, o Coso uma estrutura conceitual adequada
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a propiciar avaliao de controles internos corporativos, enquanto a metodologia da
SFC tem como objetivo a anlise da execuo de aes e programas de governo.
Portanto, pode-se concluir que, originalmente, a estrutura do Coso e a metodologia
da SFC foram concebidas para atuar em objetos distintos, da a justificativa para que a
convergncia resultante deste estudo no seja total.
As primeiras convergncias verificadas referem-se ao relacionamento do conselho
de administrao com a diretoria executiva das organizaes empresariais, descrio
da estrutura organizacional e relao dos objetivos que foram citados na metodologia e
estrutura do Coso. Outra importante convergncia refere-se ao componente Identificao
de Eventos do Coso, que serve para a elaborao do fluxo, identificao dos pontos
crticos e formulao de hipteses, na metodologia da SFC.
Verificou-se convergncia no componente da Avaliao de Riscos que perpassa
quatro fases da metodologia. Na primeira, a fase macro, ocorre a hierarquizao dos
programas e programaes; na segunda, chamada ttica, ocorre a identificao
dos pontos crticos e hipteses dos eventos quanto aos impactos e na terceira fase,
dita operacional, h a avaliao da probabilidade com a execuo das ordens de servio.
Na quarta fase, a de consolidao, mediante os resultados das fiscalizaes e auditorias
efetuadas, h a medio do risco com a juno de todos os resultados alcanados.
Finalizando as convergncias encontradas, tem-se o monitoramento que citado na
estrutura do Coso e na metodologia da SFC.
Essas convergncias foram confirmadas mediante os resultados das entrevistas
aplicadas, porm essas entrevistas e a anlise final dos resultados levam concluso mais
intrigante da convergncia, a metodologia da SFC avalia riscos na hierarquizao, na
priorizao e na identificao dos pontos crticos, sem, em nenhum momento, referir-se
ao termo avaliao de riscos ou outros termos utilizados pelos componentes do Coso.
No entanto, outras convergncias foram identificadas, porm so implcitas, ou seja,
no so literalmente descritas na metodologia de acompanhamento de aes de governo,
pois tratam-se de componentes que de forma indireta influenciam nos resultados alcanados
com a aplicao da metodologia de acompanhamento de aes de governo da SFC. o
caso da filosofia de gesto de risco, da tica, da seleo de recursos humanos, da disposio
e tolerncia a risco, do custo versus o benefcio, da informao e da atividade de controle.
Avaliando os resultados encontrados ao final do trabalho, apesar das convergncias
detectadas, observa-se a existncia de convergncias implcitas que poderiam reforar e
aprimorar a abordagem da SFC sobre aspectos importantes, tais como filosofia de gesto
de risco, da tica, da seleo de recursos humanos, da disposio e tolerncia a risco,
do custo versus o benefcio e da informao.
Finalizando, verificou-se que muitas das convergncias identificadas, as implcitas
em especial, foram fundamentadas na experincia de aplicao da metodologia de
avaliao da execuo de aes governamentais, o que permitiu citar as entrelinhas
existentes no Manual da Metodologia de Planejamento para o Acompanhamento da
Execuo de Programas de Governo, bem como as fases de consolidao, construo
das recomendaes, monitoramento do plano de providncias, que esto fora da
abordagem do manual. importante destacar que isso tambm pde ser confirmado com
o resultado das entrevistas. Assim, fica o registro da necessidade de ampliar e aprimorar a
abordagem do manual em comento, com uma viso sistmica e cclica da metodologia de
acompanhamento da execuo das aes de governo da SFC.
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REFERNCIAS
COMMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS OF THE TREADWAY COMMISSION
Coso. Enterprise Risk Management Framework: Executive Summary: Washington, 2006.
SFC Secretaria Federal de Controle Interno (2001) Manual do Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo Federal, Anexo Instruo Normativa n. 1, de 06 de abril de
2001, disponvel em http://www.cgu.gov.br.
____________ (2009) Manual da Metodologia de Planejamento para o Acompanhamento
da Execuo de Programas de Governo, disponvel em http//cgu.gov.br.
NOTAS
1. Coso: Comit das Organizaes Patrocinadoras.
2. Gerenciamento de Risco Empresariais Estrutura Integrada.
SOBRE A AUTORA
Servidora da Secretaria Federal de Controle Interno da Controladoria-Geral da
Unio especialista em Contabilidade Pblica (UnB), Auditoria Interna e Controladoria
(UnB) e Auditoria Interna e Controle Governamental (TCU).
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A AGU E A REDE DE CONTROLE GOVERNAMENTAL
CARLOS ARAUJO SOUTO
1 INTRODUO
O contexto histrico que antecedeu a criao da Advocacia-Geral da Unio
remonta ao fato de que as atuais funes de representao judicial da Unio eram
exercidas pelo Ministrio Pblico da Unio e as de consultoria e assessoramento jurdicos
do Poder Executivo, pela Consultoria-Geral da Repblica (Decreto n 92.889, de 1986, e
Decreto n 93.237, de 1986).
Com a Constituio Federal de 1988, nasceu a AGU com a responsabilidade de
fazer a representao judicial e extrajudicial da Unio e a consultoria e o assessoramento
jurdico dos rgos e entidades da administrao pblica federal, ficando o Ministrio
Pblico responsvel pela defesa da sociedade.
possvel que muitos no tenham o claro entendimento da importncia do exerccio
das competncias da Advocacia-Geral da Unio para a manuteno e o funcionamento
da rede de controle governamental, para a proteo dos interesses sociais e individuais
indisponveis, para a harmonizao de conflitos entre rgos e entidades da administrao
pblica e para o aperfeioamento da democracia brasileira.
Este artigo busca apresentar a AGU como instituio participante da rede de
controle governamental, alm de destacar inmeras formas de atuao, no desempenho
de suas competncias constitucionais, que revelam a relevncia da instituio para o
controle da legalidade, da legitimidade e da constitucionalidade, constituindo-se tambm
num instrumento de viabilizao de polticas pblicas, to necessrias satisfao dos
interesses primrios da sociedade.
2 A ADVOCACIA PBLICA
A Constituio de 1988, na busca do aperfeioamento democrtico do Brasil,
inovou ao estabelecer um captulo prprio e distinto daqueles destinados aos chamados
Poderes de Estado (Executivo, Legislativo e Judicirio). Trata-se do quarto captulo,
chamado Das Funes Essenciais Justia, sendo este dividido em trs sees: Ministrio
Pblico; Advocacia Pblica, na qual se inclui a Advocacia-Geral da Unio (AGU), e da
Advocacia e da Defensoria Pblica.
Assim, no exerccio de suas atribuies, a AGU dedica-se s atividades de
representao judicial e extrajudicial da Unio (competncias postulatrias) e de
consultoria e de assessoramento jurdicos do Poder Executivo (competncias consultivas),
liberando o Ministrio Pblico para o pleno exerccio de defesa da ordem jurdica,
essencial Justia e ao regime democrtico, e proteo dos interesses sociais e individuais
indisponveis, desvencilhando-o da representao judicial da Unio, por vezes conflitante
com sua misso institucional.
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3 A AGU E A ATIVIDADE DE CONTROLE
A Advocacia-Geral da Unio, no exerccio da advocacia de Estado, desempenha
uma srie de atividades voltadas para o controle de legalidade e legitimidade, tanto no
exerccio da competncia postulatria (de representao judicial e extrajudicial da Unio),
como da preventiva (de consultoria e assessoramento jurdicos dos rgos e entidades
da administrao pblica federal), com a evidente funo de aperfeioamento da ordem
jurdica e sustentao do Estado Democrtico de Direito.
Desse modo, as atividades de representao extrajudicial da Unio e de suas
autarquias e fundaes, sejam elas exercidas em empresas pblicas e sociedades de
economia mista ou na celebrao de contratos por entes pblicos federais, so de inegvel
relevncia, possibilitando ou mesmo complementando o exame e o controle prvios
da legalidade de grande parte das atividades administrativas e contratuais, medidas de
carter preventivo que possibilitam o controle efetivo da atuao da administrao federal,
reduzindo de perdas patrimoniais e o volume das aes judiciais.
A busca da conciliao entre rgos e entidades da Unio representa outra
atividade da AGU com impacto positivo sobre a rede de controle governamental, uma
vez que procura evitar que a soluo de controvrsias entre rgos e entidades da
administrao federal se transfira para a esfera judicial.
A constituio do Grupo Executivo de Acompanhamento das obras do PAC
(Gepac), cujo objetivo fazer o acompanhamento das obras do Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC), por meio da representao judicial e extrajudicial da Unio e de
suas autarquias e fundaes, contribui para a viabilizao e a consecuo de polticas
pblicas. Essas tambm so aes de elevada relevncia para a efetividade da rede de
controle do governo.
A relevncia da atuao da AGU tambm se evidencia em relao assinatura de
Termos de Ajustamento de Conduta (TAC), que busca tomar do responsvel por ato lesivo a
direito o compromisso de ajustar condutas s exigncias legais. A assinatura de TAC necessita de
aprovao da AGU, uma vez que todas as implicaes e repercusses necessitam de adequada
anlise jurdica. O que se busca, portanto, com a participao da AGU, evitar que a Unio,
de modo inadvertido, assuma obrigaes de fazer ou de no fazer, cujo descumprimento do
compromisso firmado possa traduzir-se em prejuzos aos cofres pblicos. Os inmeros casos
bem sucedidos de TAC evidenciam que a trilha do caminho do ajustamento e da correo de
conduta lesivas ao patrimnio pblico mostra-se acertada e deve ser ampliada.
Com o propsito de aumentar a efetividade das aes de controle governamental
e a eficincia da ao estatal, a AGU busca agregar valor ao resultado final pretendido,
mediante a ampliao do relacionamento institucional entre os rgos que compem a
rede de controle governamental. Dessa maneira, a instituio busca atuar em conjunto
com o Tribunal de Contas da Unio. Como exemplo, em perodo recente instalou-se
um escritrio de representao da AGU junto ao TCU, a fim de permitir um atendimento
tempestivo s demandas da Corte de Contas, proporcionando agilidade propositura
de medidas judiciais para recuperar verbas desviadas por agentes pblicos, na busca de
maior eficincia e transparncia na defesa do patrimnio da Unio.
A interposio de aes de improbidade administrativa revela-se um instrumento
de controle do qual a AGU tambm se utiliza. A Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992,
estabelece que, diante de fundados indcios de atos de improbidade praticados por
qualquer agente pblico, servidor ou no, contra a administrao direta, indireta
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ou fundacional de qualquer dos poderes da Unio, dos estados, do Distrito Federal,
dos municpios, de territrio, ser proposta representao ao Ministrio Pblico ou
procuradoria do rgo/entidade vinculada AGU para a interposio de ao competente
para a decretao do sequestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido de
forma ilcita ou causado dano ao patrimnio pblico.
4 NOVAS PERSPECTIVAS PARA A ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Uma ao de elevado impacto na atividade de controle governamental contou
com a participao direta da AGU: a assinatura do protocolo de intenes, pelos
representantes dos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio que atuam na fiscalizao
do uso de recursos pblicos. A assinatura desse protocolo, ocorrida dia 25/03/2009, na
sede do Tribunal de Contas da Unio (TCU), em Braslia, fortalece a Rede de Controle
da Gesto Pblica e tem por objetivo fomentar a atuao em conjunto dos integrantes
dessa rede para o aumento da efetividade das aes do Estado no combate corrupo.
Na oportunidade, o advogado-geral da Unio, ministro Jos Antonio Dias Toffoli, afirmou
ser esse um passo importante para que o Estado brasileiro possa enfrentar a corrupo de
forma articulada. Segundo o advogado-geral da Unio, vrios rgos governamentais
j desempenham esse papel, mas agora o trabalho poder ser feito de forma conjunta,
a partir de parcerias estratgicas que devem refletir diretamente no combate a desvios de
recursos. Na mesma ocasio, o presidente do TCU, ministro Ubiratan Aguiar, reafirmou
a importncia de somar esforos para dar, ao Brasil, efetividade no controle de verbas
pblicas. Segundo ele, este o momento de enfrentarmos, de mos dadas, a corrupo,
destacando que agora cabe aos dirigentes ficarem responsveis por assegurar o trmite
do processo, a parte concreta.
A busca da conciliao no lugar da judicializao de demandas faz parte da
nova perspectiva de atuao da AGU. Trata-se, como dito, do trabalho da AGU para a
reduo de conflitos por meio de acordos administrativos, por intermdio das Cmaras de
Conciliao da Administrao Federal (CCAF), voltadas para a conciliao entre rgos
e entidades da Unio, na tentativa de se evitar que eventuais controvrsias se transfiram
para a esfera judicial, o que j proporcionou por inmeros acordos desde o ano de 2007.
Na viso de seus dirigentes, a contribuio da AGU para a efetividade da rede de
controle governamental evidencia-se em seu modo de atuar, com foco no controle preventivo;
dedicando-se s atividades de consultoria, de assessoria jurdica e aes de carter educativo
voltadas para os gestores pblicos de rgos e entidades da administrao direta e indireta;
em aes que objetivam dar maior efetividade ao controle externo; na adoo de medidas
proativas com o propsito de elevar a efetividade das aes de controle, na defesa da
legalidade e da legitimidade dos atos praticados pela administrao pblica; como agente
que viabiliza polticas pblicas, dentro do atual modelo do Estado brasileiro, exercendo os
mecanismos jurdicos de que dispe para a concretizao desses atos e polticas.
1
5 CONCLUSES
Diante do exposto, verifica-se que a AGU uma instituio dedicada s atividades
de representao judicial e extrajudicial da Unio e de consultoria e de assessoramento
jurdicos do Poder Executivo. Como advocacia pblica e inserida pela Constituio Federal
de 1988 no captulo dedicado Funo Essencial Justia, a AGU posiciona-se fora da
estrutura dos trs poderes da Repblica, de modo a desempenhar, com independncia
orgnica, suas competncias constitucionais.
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No exerccio de suas competncias de controle preventivo (consultoria e
assessoramento jurdicos) e postulatrias (representao judicial e extrajudicial da
Unio), a AGU empenha-se pela efetividade e pelo fortalecimento da rede de controle
governamental, consolidando-se como instituio necessria manuteno e ao efetivo
funcionamento da rede de controle da gesto pblica.
No que diz respeito ao controle interno, a atividade de controle preventivo da
AGU consiste em consultoria e assessoramento jurdicos dos rgos e entidades da
administrao pblica. Desse modo, a atuao da AGU mostra sua relevncia a partir de
uma atuao concomitante com a prtica do ato, orientando o gestor pblico na prtica
administrativa, a fim de que esta obedea aos normativos legais e constitucionais, evitando
ou minimizando processos de judicializao e contribuindo para a efetividade de atos
e polticas pblicas, alm de procurar atuar em sintonia com a Controladoria-Geral da
Unio (CGU), rgo central de controle do Poder Executivo Federal, adotando medidas
jurdicas cabveis para dar efetividade s atividades de controle da CGU. O resultado
prtico dessa cooperao revela-se no crescente nmero aes de improbidade
administrativa propostas pela AGU, tendo por base os relatrios da Controladoria-Geral
da Unio. Em 2008, a AGU impetrou 291 aes de improbidade administrativa. At julho
de 2009, j somam 155 dessas aes.
2
Em relao ao controle externo da administrao pblica, semelhana do
trabalho cooperativo entre AGU e CGU, observa-se um estreitamento no relacionamento
entre a AGU e o TCU, com vistas adoo de medidas conjuntas capazes de dotar de
efetividade as decises da Corte de Contas. Como resultado dessa atuao conjunta,
observa-se o crescimento do nmero de aes de improbidade administrativa impetradas
pela AGU, tendo por base as decises do TCU em Tomada de Contas Especial TCE ,
revelando que a AGU tem participao relevante para a efetividade das atividades de
controle da rede governamental.
Por fim, vislumbra-se um futuro promissor para a instituio. A partir do
desempenho competente e racional de suas atribuies, como vem ocorrendo at ento,
a AGU produzir significativos resultados para o Estado brasileiro. A AGU tem uma
funo constitucional de elevada responsabilidade, na busca do controle da legalidade
e legitimidade da prtica da administrao pblica, para a efetividade de rede interna e
externa de controle governamental e na defesa da Repblica. Sem dvidas, os prximos
anos sero muito importantes para a instituio, para o Estado brasileiro e para a
sociedade brasileira.
Em resumo, a Advocacia-Geral da Unio no apenas integra a rede de controle
governamental, como tambm tem participao ativa e relevante para a efetividade das
aes de controle dos demais participantes. A instituio no apenas age de modo prprio,
como tambm busca uma atuao conjunta e cooperativa com os demais integrantes da
rede (em especial CGU e TCU), a fim de fortalecer as aes de controle da administrao
pblica e a sustentao e o aperfeioamento da ordem jurdica, no modelo brasileiro de
Estado Democrtico de Direito.
Apesar de existir h apenas 15 anos, a AGU prestou e continuar prestando
relevantes servios ao pas, na defesa do Estado, na formulao de polticas pblicas e
no controle da legalidade e constitucionalidade dos atos praticados pela administrao
pblica. Assim, para continuar nessa disposio, necessita cada vez mais de valorizao
de seus quadros de pessoal e de ampliao de suas competncias, contribuindo de modo
efetivo para a defesa de interesses primrios e para o cumprimento da misso fundamental
da advocacia pblica que sustentar e aperfeioar o Estado Democrtico de Direito.
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Documento elaborado por Maria Jovita Wolney Valente - Histrico e Evoluo da AGU
ltima atualizao em 22/5/2009.
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NOTAS
1. Entrevistas com o procurador-geral da Unio, Jair Jos Perin, e com o procurador-geral federal, Marcelo
Siqueira de Freitas.
2. Dados extrados de relatrio elaborado pela PGU, em julho de 2009.
SOBRE O AUTOR
Servidor da Advocacia-Geral da Unio, graduado em Administrao pelo Centro
Universitrio (UDF), especialista em Estratgia Empresarial pela Fundao Getlio Vargas
de Braslia (FGV/DF).
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NECESSIDADE OU SIMPLES OBRIGATORIEDADE? SISTEMA
DE CONTROLE INTERNO INTEGRADO DA UNIO
CARLOS EDUARDO RODRIGUES CRUZ
1 INTRODUO
Acredita-se que o Brasil deve fortalecer os seus sistemas de controle interno,
tornando as atividades de auditoria, fiscalizao e controle verdadeiramente tpicas de
Estado. Para caminharmos nesse sentido, faz-se necessrio o conhecimento da realidade
atual, obtendo-se dados e informaes que podero auxiliar na proposio de um novo
modelo, mais moderno e acima de tudo mais efetivo.
Dessa forma, pretende-se neste trabalho demonstrar que o sistema de controle
interno integrado da Unio, preconizado nos arts. 70 e 74 da Constituio Federal,
necessrio para avaliar mais adequadamente a gesto dos administradores pblicos e para
gerar informaes tcnicas, confiveis e padronizadas para os controles externo e social.
Procura-se ainda evidenciar a necessidade de regulamentao deste tema por
parte do Congresso Nacional, criando-se, em normas prprias, meios efetivos para que o
sistema de controle interno cumpra integralmente o previsto nos incisos I e II do art. 74 da
Constituio Federal.
Intenta-se ademais estudar as estruturas organizacionais, carreiras, reas de
atuao, denominaes e competncias dos principais rgos de controle interno dos
Poderes Legislativo (Senado Federal e Cmara dos Deputados), Judicirio (Supremo
Tribunal Federal, Tribunais Superiores) e Executivo (Controladoria-Geral da Unio), dos
Conselhos Constitucionais e do Ministrio Pblico da Unio, com o objetivo de conhec-los
de forma mais pormenorizada, identificando as semelhanas e assimetrias atualmente
existentes, buscando-se assim uma viso panormica e sistmica da realidade atual.
2 DO COMPARATIVO ENTRE A CONSTITUIO DE 1967 E A DE 1988
No processo de redemocratizao do pas, a Assemblia Nacional Constituinte foi
convocada pela Emenda Constitucional n 26, de 27/11/1985, e teve finalizados seus
trabalhos em 05/10/1988, quando se promulgou a atual Constituio Federal.
De incio, apresentar-se-, no quadro a seguir, a redao dos arts. 205 e 215 da
Constituio de 1967 e dos arts. 70 e 74 da Constituio de 1988, relacionados com a matria
em estudo, para, a seguir, comentar-se sobre a evoluo pretendida pelos constituintes:
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oQuadro I Comparativo entre dispositivos da Constituio de 1967 e 1988.

Constituio de 1967 Constituio de 1988
Art. 205. A fiscalizao financeira e
oramentria da Unio ser exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo
e pelos sistemas de controle interno do Poder
Executivo, institudos por lei.
(...)
Art. 215. A fim de assegurar maior eficcia do
controle externo e a regularidade da realizao
da receita e das despesas, o Poder Executivo,
no mbito federal, estadual, municipal e do
Distrito Federal manter controle interno,
visando a:
I proteger os respectivos ativos patrimoniais;
II acompanhar a execuo de programas de
trabalho e dos oramentos;
III avaliar os resultados alcanados pelos
administradores, inclusive quanto execuo
dos contratos.
Pargrafo nico. Os responsveis pelo controle
interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou abuso, daro cincia ao
Tribunal Federal de Contas, sob pena de
responsabilidade solidria.
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial da
Unio e das entidades da administrao direta
e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das subvenes
e renncia de receitas, ser exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle
externo, e pelo sistema de controle interno de
cada Poder.
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer
pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada,
que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiros, bens e valores pblicos
ou pelos quais a Unio responda, ou que, em
nome desta, assuma obrigaes de natureza
pecuniria. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e
Judicirio mantero, de forma integrada, sistema
de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no
plano plurianual, a execuo dos programas de
governo e dos oramentos da Unio;
II - comprovar a legalidade e avaliar os
resultados, quanto eficcia e eficincia, da
gesto oramentria, financeira e patrimonial
nos rgos e entidades da administrao
federal, bem como da aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operaes de crdito,
avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da Unio;
IV - apoiar o controle externo no exerccio de
sua misso institucional.
1 Os responsveis pelo controle interno,
ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dele daro
cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob
pena de responsabilidade solidria.
2 Qualquer cidado, partido poltico,
associao ou sindicato parte legtima para,
na forma da lei, denunciar irregularidades
ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas
da Unio.
Fonte e mtodo: Elaborado pelo autor, a partir do texto das Constituies.
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Nota-se, do cotejo entre as redaes do arts. 205 da CF/1967 e 70 da CF/1988,
que aquele falava somente fiscalizao financeira e oramentria, j este incluiu as
fiscalizaes contbil, operacional e patrimonial. Ressalta-se a operacional, porquanto
est diretamente vinculada aos programas e aes de governo.
Vale, ainda, comparar a redao do inciso III do art. 205 com a do inciso II
do art. 74, pois, em que pese aquela falar em avaliar os resultados alcanados pelos
administradores, focou na execuo dos contratos, j a redao do inciso II deste enfatizou
a preocupao de avaliar a gesto oramentria, financeira e patrimonial, quanto
eficcia e eficincia, ou seja, a Constituio de 1988 orientou as auditorias e fiscalizaes
para uma atuao mais abrangente e muito mais extensa.
Merece tambm cotejo a redao do caput do art. 215 da CF/1967 com a do
caput art. 74 da CF/1988, pois o constituinte de 1988 teve a preocupao de assegurar
no texto constitucional a existncia de sistemas de controle interno em todos os poderes e,
ainda, que eles exercessem suas atividades de forma integrada.
Essa inovadora redao foi inicialmente proposta pelo constituinte Osmundo
Rebouas (Emenda n 501108-6), sendo que da justificativa apresentada, transcreveu-se
abaixo fragmento que bem sintetiza o esprito singular e original de sua proposio:
(...) procura-se sintetizar, e ao mesmo tempo ser abrangente, todas as
funes clssicas de controle e fiscalizao, assim como orient-las no
sentido de modernizao, na medida em que recomenda a anlise dos
resultados alcanados quanto eficcia e eficincia. (grifo do autor)
Registre-se que a introduo da expresso de forma integrada foi fruto de
emenda do constituinte Adroaldo Streck (Emenda n 500571-0), da qual se destacam de
sua justificativa os seguintes excertos:
(...) Nunca devemos esquecer, alm disso, que a finalidade do Controle Interno,
permitir que obtenham informaes oportunas e confiveis, a qualquer momento,
e no somente por ocasio do Balano. Isto necessrio at mesmo para que o
Congresso Nacional exera diuturnamente sua ao fiscalizadora. Ora, em nvel
global, essas informaes s sero confiveis se puderem ser coligidas,
registradas, conferidas, enfim, tratadas da mesma forma ao longo do exerccio.
Ressaltamos, por fim, que caber a legislao complementar disciplinar como
dever ser efetuada a integrao entre os sistemas de controle interno,
buscando, sempre, o fortalecimento da harmonia entre os Poderes,
preservando, obviamente, as peculiaridades de cada um. (grifo do autor)
Outra alterao, de suma importncia, promovida pelos constituintes de 1988, foi
o fortalecimento do controle social, presente no 2 do art. 74, originada de emenda
do deputado Jorge Hage
1
(Emenda n 1P12396-8), da qual vale destacar sua breve e
contundente justificativa:
De pouco vale a previso constitucional, se no se assegura, ao nosso tempo, a
possibilidade de cobrana social das medidas previstas. A realidade brasileira
constitui disso a evidncia mais completa. (grifo do autor)
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Conclui-se, portanto, que a Constituio de 1988, em seus arts. 70 e 74, inovou, em
relao aos arts. 205 e 215 da Constituio de 1967, em pelo menos seis aspectos, porquanto:
a. consignou a obrigatoriedade de fiscalizaes contbil, operacional e
patrimonial, alm da financeira e oramentria, j previstas na CF de 1967;
b. reforou a preocupao com os resultados alcanados, ao prever a avaliao
da gesto oramentria, financeira e patrimonial, quanto eficcia e eficincia;
c. deixou assente a necessidade de sistemas de controles internos em todos os
Poderes da Unio;
d. inovou sobre os sistemas, que deveriam funcionar de forma integrada;
e. mudou o foco de atuao dos controles internos, que alm de legalidade,
deveriam avaliar resultados da gesto oramentria, financeira e patrimonial,
quanto eficcia e eficincia; e
f. reforou o controle social ao legitim-lo para denunciar irregularidades ou
ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio.
Sobre o tema sistema integrado de controle interno, cite-se a lio de Guerra
(2009, p. 273), quando aduz:
Enfim, podemos dizer que a Lei Maior de 1988, ao prescrever a criao e
manuteno obrigatria de um sistema integrado de controle interno, quis
alcanar de forma ampla toda a organizao de gerncia pblica, no se
limitando aos tradicionais controles financeiro e administrativo. Buscou-se, pois,
a implementao de um sistema que englobasse o conjunto integrado de todos
os controles, fossem financeiros, gerenciais, administrativos e operacionais.
(...)
Em outras palavras, trata-se de um complexo de procedimentos administrativos,
constitucionalmente previsto, de natureza financeira, contbil e oramentria,
exercido por rgo posicionado dentro da prpria estrutura da Administrao,
indissocivel desta, impondo ao gestor pblico a necessria visualizao de
todos os seus atos administrativos com boa margem de segurana, de acordo
com as peculiaridades de cada rgo ou entidade, com fincas de preveno,
identificao e rpida correo de irregularidades ou ilegalidades, capaz de
garantir o cumprimento dos planos, metas e oramentos preconcebidos.
3 DOS ORGOS DE CONTROLE INTERNO DO GOVERNO FEDERAL
Inicialmente, ser realizada uma anlise comparativa entre as competncias,
atribuies dos rgos de controle interno do(s):
Poder Legislativo: Senado Federal, Cmara dos Deputados e Tribunal de Contas
da Unio.
Poder Judicirio: Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justia, Tribunal
Superior do Trabalho, Tribunal Superior Eleitoral e Superior Tribunal Militar.
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Poder Executivo: Controladoria-Geral da Unio.
Conselhos Constitucionais: Conselho da Justia Federal.
Ministrio Pblico da Unio: Procuradoria-Geral da Repblica.
Esclarea-se, por oportuno, que o Tribunal de Contas da Unio foi agrupado ao
Poder Legislativo para fins didticos e que no foram analisados o Conselho Nacional de
Justia, Conselho Nacional da Justia do Trabalho e o Conselho Nacional do Ministrio
Pblico, porquanto o primeiro e o terceiro conselhos citados no possurem rgos de
controle com competncias normatizadas e o segundo conselho ter suas atividades de
controle desempenhadas pela Secretaria de Controle da Justia do Trabalho, rgo
vinculado ao Tribunal Superior do Trabalho.
3.1 Das competncias e atribuies dos rgos
Para verificar se os normativos (leis, resolues, atos, regimentos internos e outros)
que preveem as competncias e atribuies dos rgos de controle interno estudados
atendem, minimamente, ao previsto na Constituio Federal, foi feita, inicialmente,
uma anlise dos arts. 70 e 74 da Carta Magna, concluindo-se, como parmetro de
comparao, que os sistemas de controle interno devem:
Em relao ao art. 70 da CF, realizar auditoria contbil, oramentria,
operacional e patrimonial, levando em considerao os aspectos da legalidade,
legitimidade e economicidade.
Em relao ao art. 74 da CF, funcionar de forma integrada, avaliar o cumprimento
das metas do PPA, programas de governo e oramento da Unio e os resultados
da gesto oramentria, financeira, patrimonial, quanto eficincia e a eficcia.
A partir da anlise comparativa, conclui-se, em relao ao Poder Legislativo, que os
normativos internos do Senado Federal deixaram de atender aspectos importantes tais como
observar a economicidade (art. 70) e avaliar o cumprimento de metas do PPA e os resultados
da gesto oramentria, financeira, patrimonial quanto eficincia e a eficcia (art. 74).
Os normativos internos da Cmara dos Deputados atendem quase a totalidade do
previsto nos arts. 70 e 74 da CF, exceto ao aspecto da legitimidade previsto no art. 70.
Observa-se, ainda, que os normativos do Tribunal de Contas tambm atendem
quase a totalidade do previsto nos arts. 70 e 74, a exceo da integrao prevista no
caput do art. 74 da CF, muito provavelmente pelo fato de a Corte de Contas no estar
vinculada formalmente a nenhum poder.
Atinente ao Poder Judicirio, conclui-se que os normativos do Supremo Tribunal
Federal, do Superior Tribunal de Justia e do Superior Tribunal do Trabalho atendem
plenamente ao previsto no art. 70. Nota-se que os normativos internos do Tribunal Superior
Eleitoral no preveem anlise quanto ao aspecto da legitimidade e os do Superior Tribunal
Militar no contemplam a realizao de auditorias operacionais.
Continuando a anlise do Poder Judicirio, em relao ao caput do art. 74 da CF,
percebe-se que, em relao forma integrada, somente o Supremo Tribunal Federal e o
Superior Tribunal Militar no a preveem.
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Ainda referente ao Poder Judicirio, em relao ao inciso I do art. 74 da CF,
a maioria dos tribunais preocupou-se em avaliar o cumprimento das metas do programa
de governo, a exceo do Superior Tribunal Militar, que foi o nico tribunal a prever
expressamente a avaliao do oramento da Unio.
Vale ainda consignar que o Tribunal Superior do Trabalho foi o nico a contemplar
a avaliao das metas do PPA em seus normativos internos.
Finalizando a anlise do Poder Judicirio, em relao ao inciso II do art. 74 da CF,
os normativos internos de todos os tribunais atenderam aos seus requisitos.
Em relao ao Poder Executivo, os normativos internos da Controladoria Geral da
Unio atenderam a todos os requisitos previstos nos arts. 70 e 74 da CF.
Concernente aos conselhos constitucionais e ao Ministrio Pblico da Unio,
percebe-se que os normativos internos do Conselho da Justia Federal e da Procuradoria
Geral da Repblica, respectivamente, atenderam a quase todos os requisitos dos arts. 70 e
74 da CF, exceo do aspecto da legitimidade (art.70).
3.2 Das respostas aos questionrios aplicados
Para verificar se as atividades desenvolvidas pelos rgos de controle correspondem
de fato ao previsto nos arts. 70 e 74 da CF e aos normativos internos dos prprios rgos,
foi produzido questionrio (Apndice I), que foi distribudo aos seguintes rgos: Senado
Federal, Cmara dos Deputados, Tribunal de Contas da Unio, Supremo Tribunal Federal,
Superior Tribunal de Justia, Tribunal Superior do Trabalho, Tribunal Superior Eleitoral e
Superior Tribunal Militar, Procuradoria Geral da Repblica, Conselho da Justia Federal e
Conselho Nacional de Justia.
Registre-se que em cada rgo foram distribudos 3 (trs) questionrios, sendo
1 (um) para o dirigente do rgo de controle e os outros 2 (dois) para servidores de 2
nvel hierrquico. Em que pese esses questionrios terem sido distribudos pessoalmente ou
enviados por e-mail (aps visita aos rgos) aos referidos servidores, apenas 13 (treze) foram
respondidos do total de 33 (trinta e trs) questionrios distribudos, consoante quadro a seguir:
Quadro II Respondentes aos questionrios aplicados.
Vinculao rgo Dirigente Servidores Total
Legislativo
Senado Federal 1 1 2
Cmara dos Deputados 1 2 3
Tribunal de Contas da Unio 1 2 3
Judicirio
Supremo Tribunal Federal 1 1 2
Superior Tribunal Militar 0 2 2
Conselhos
Constitucionais
Conselho Nacional de Justia 0 1 1
TOTAIS GERAIS 4 9 13
Fonte e mtodo: elaborado pelo autor, a partir de anlise quantitativa dos questionrios aplicados.
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3.3 Da consolidao das respostas apresentadas
Esclarea-se que as questes de nmeros 01 a 07 esto vinculadas ao art. 70 da
CF, as de nmeros 08 a 16 esto vinculadas ao art. 74 da CF e as de nmeros 17 a 19
esto vinculadas IN 57/2009, do Tribunal de Contas da Unio.
Outro fato que merece ser esclarecido que as questes de nmeros 07 e 15
foram do tipo aberto, sendo apresentado a seguir um resumo das principais respostas:
Quadro III Consolidao das respostas questo n 07
Qual o seu entendimento de auditoria operacional?
Avaliar atos de gesto, quanto eficcia, eficincia e efetividade, e
verificao de controles internos.
Avaliao de aes gerenciais e procedimentos operacionais.
Verificao dos atos de gesto pelos aspectos da economicidade, eficincia,
eficcia e efetividade das despesas pblicas.
Anlise procedimental com o intuito de verificar se determinada atividade
est sendo realizada de forma eficiente e no apenas de forma eficaz.
Avaliar se as atividades esto sendo executadas, bem como se suas metas e
resultados esto sendo alcanados.
Focada nos processos de trabalho, construo de mapas de processo,
identificar rotinas sobrepostas, retrabalhos, racionalizao dos processos e
na busca por eficincia.
Visa melhorar a eficincia dos sistemas operacionais, minimizando os
custos, por meio da avaliao quanto ao alcance dos objetivos previamente
definidos e verificao dos controles e procedimentos aplicados.
Avaliar aes gerenciais e procedimentos relacionados ao processo
operacional, foco na eficincia da gesto.
Processo de avaliao de riscos e de sistemas de controles internos da
organizao, para atingir objetivos operacionais de forma eficiente e eficaz.
Envolve metas, recursos, atingimento de objetivos.
Atingir objetivos finalsticos (atividade fim) de maneira eficiente, econmica
e eficaz, com custos minimizados.
Fonte e mtodo: elaborado pelo autor, a partir das respostas apresentadas.
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oQuadro IV Consolidao das respostas questo n 15

Questo n 15 Qual o seu conceito de eficcia?
Alcance dos objetivos com a celeridade e qualidade requeridas.
No Google voc vai ver que eficcia mede a relao entre os resultados obtidos e os
objetivos pretendidos, ou seja, ser eficaz conseguir atingir um dado objetivo. Todavia,
na minha cabea a diferena bsica entre eficcia e eficincia que a primeira engloba
a segunda. Eficcia fazer o certo, enquanto eficincia fazer direito. Exemplo: voc ao
construir uma ponte ligando nada a lugar nenhum pode ter sido eficiente (pagou barato,
licitou corretamente, etc.), mas foi ineficaz, pois a ponte no ser usada. Uma escola
inabitada outro exemplo de obra ineficaz, podendo at ter sido devidamente licitada e
paga nos preos de mercado. Resumindo, eficcia o resultado; eficincia a atividade.
Fazer mais com menos.
Consecuo de uma atividade ou de um objetivo proposto. Diferentemente, a eficincia
a consecuo da atividade ou do objetivo proposto, porm, da melhor maneira possvel.
a busca pelo resultado. O atingimento das metas estabelecidas.
Atingir o objetivo.
a relao entre o planejado e o alcanado, i. e., quando os objetivos reais atingem ou
se aproximam dos previamente definidos.
o simples exame dos resultados, ou melhor, qualquer atividade estatal deve buscar
examinar em que medida aquela atividade gerou benefcios para a sociedade.
Em suma, uma avaliao de resultados que geraram benefcios.
Anlise comparativa realizada entre os recursos efetivamente utilizados e os oramentos,
corretamente estimados, estabelecidos para a execuo de uma meta para um projeto,
atividade ou programa.
Alcanar objetivos.
Fonte e mtodo: elaborado pelo autor, a partir das respostas apresentadas.
Consigne-se, preliminarmente, que foi pedido o conceito de eficcia por ser o
bsico para se realizar uma avaliao de programas quanto ao desempenho.
Atinente s outras questes, tem-se o seguinte quadro sinptico:
Quadro V Consolidao de todas as respostas.
Norma n da Questo tema tratado sim no desconsideradas
ART. 70
DA CF
1
Necessidade de rgo
central ou sistema
de controle interno
13 - -
2
Realiza auditoria
contbil
12 1 -
3
Realiza auditoria
financeira
11 2 -
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Norma n da Questo tema tratado sim no desconsideradas
4
Realiza auditoria
patrimonial
13 - -
5
Realiza auditoria
oramentria
11 2 -
6
Realiza auditoria
operacional
7 4 2
ART. 74
DA CF
8
Necessidade
de sistemas de
controle interno
13 - -
9
Realiza avaliao
de metas do PPA
10 3 -
10
Realiza avaliao de
execuo de programas
e dos oramentos
10 3 -
11
Realiza avaliao da
gesto oramentria
13 - -
12
Realiza avaliao da
gesto financeira
11 1 1
13
Realiza avaliao da
gesto patrimonial
10 3 -
16
Existe sistema de
controle interno
no poder
3 9 1
IN.
57/2009
TCU
17
Realiza exames de
conformidade
11 2 -
18
Realiza exames de
desempenho
8 5 -
19
rgo central
realizaria exames
de conformidade e
desempenho com a
mesma autonomia
1 7
2
5
Fonte e mtodo: elaborado pelo autor, a partir das respostas apresentadas.
4 CONCLUSES
Este trabalho foi desenvolvido para responder se h mesmo a necessidade do sistema
integrado de controle interno da Unio ou se trata de uma mera previso constitucional.
Constatou-se que a existncia desse sistema integrado de controle interno
necessria, porque pela sua ausncia no esto sendo atingidas satisfatoriamente, pelos
rgos de controle interno, as finalidades previstas nos arts. 70 e 74 da Constituio Federal.
Essa afirmao comprovada a partir da anlise das competncias, das estruturas
e das prprias respostas s perguntas feitas nos questionrios aplicados. Em que pese
a pequena amostra obtida com os questionrios, levando em considerao o universo
estudado o que representa uma fragilidade que descrita neste trabalho , houve a
comprovao efetiva dessa assertiva pelas anlises realizadas.
Foroso tambm concluir que, nos Poderes Legislativo e Judicirio, pela presena
de mltiplas estruturas organizacionais, ausncia de carreira, reas de atuao no
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padronizadas e pela existncia de mltiplas denominaes, estruturas e competncias,
neste momento praticamente invivel a integrao entre seus rgos de controle interno.
Para mitigar a questo levantada nesse trabalho, tem-se a ressaltar que h em
tramitao no Congresso Nacional os PLS n 229/2009 e n 248/2009, sendo a matria
referente ao controle interno tratada nos arts. 136 e 137 e 119, respectivamente, que vo
a seguir transcritos:
Art. 136. Os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio regulamentaro os efeitos
desta Lei Complementar no seu prprio mbito, quanto definio do rgo
que devam exercer o papel de rgo central do respectivo sistema de
controle interno.
Art. 137. Fica criado o Conselho de Dirigentes de Controle Interno, composto
pelos titulares dos rgos centrais dos sistemas de controle interno dos
trs Poderes, que ter como atribuio integr-los. (grifo do autor)
Art. 119. Os Poderes e rgos autnomos regulamentaro esta lei no seu mbito,
quanto definio do rgo que dever exercer o papel de rgo central
do respectivo sistema de controle interno.
1 Os sistemas de controle interno dos Poderes Executivo, Legislativo,
Judicirio, do Ministrio Pblico e das Defensorias Pblicas autnomas
sujeitam-se orientao normativa de conselho dos respectivos dirigentes, nos
termos de lei complementar.
2 Os sistemas de controle interno do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico
observaro as normas definidas pelos Conselhos Nacionais de Justia e do Ministrio
Pblico respectivamente, nos termos dos arts. 103- B e 130-A da Constituio
(...). (grifo do autor)
Entretanto, vislumbra-se a necessidade de abordar outros aspectos importantes,
alguns deles j apontados pelo Tribunal de Contas de Unio no Acrdo n 1.074/2009-
Plenrio, tais como: estruturas, posicionamento hierrquico, acesso de informaes e outros.
Dessa forma, entende-se que as principais recomendaes do Tribunal de Contas
da Unio, constantes do referido acrdo, a seguir arroladas, devam ser incorporadas
ao texto dos projetos de lei, tendo em vista que teriam a universalidade e a fora cogente,
prprias de uma lei:
a. os Poderes Legislativo, Judicirio e Executivo devero ter unidades de Controle
Interno vinculadas alada mxima de cada rgo;
b. assegurado aos auditores internos:
b
1
. o acesso irrestrito a dados, informaes, registros fsicos, sistemas
informatizados e qualquer documento para executar suas auditorias e
fiscalizaes; e
b
2
. o apoio necessrio dos servidores das unidades auditadas, bem como,
quando necessrio, a assistncia de especialistas, peritos e outros profissionais.
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c. vedada a participao de auditores internos:
c
1
. em atividades possam caracterizar cogesto; e
c
2
. executar atividades finalsticas do rgo.
Depreende-se ainda que a criao de uma carreira de Auditor Interno
Governamental, nos poderes Judicirio e Legislativo semelhana do Executivo, que
possui a carreira de Analista de Finanas e Controle de suma importncia para a
melhora qualitativa dos trabalhos de auditoria e fiscalizao desenvolvidos pelos rgos
de controle interno daqueles Poderes.
Outro aspecto relevante e que pode ser objeto de incluso nos projetos de lei, caso
haja a criao da carreira de Auditor Interno Governamental, a escolha do dirigente
da unidade de controle, devendo recair dentre um dos auditores integrantes da referida
carreira, para um perodo de dois anos, permitida uma reconduo, o que assegurar que
o dirigente mximo do rgo de controle interno seja sempre um tcnico da rea.
Entende-se tambm salutar a incluso, nos referidos projetos, de dispositivos
prevendo a competncia dos rgos centrais de cada poder (p. ex.: coordenar a execuo
do concurso pblico para ingresso na carreira e o curso de formao, estabelecer o
nmero mnimo de auditores internos para cada rgo, instituir manuais de auditoria e
outras
3
) e a criao de uma Escola Superior de Controle Interno, com sede no Distrito
Federal, autonomia administrativa e financeira para treinar e capacitar os auditores
internos dos Poderes Legislativo, Judicirio e Executivo para o desempenho de suas
atividades e harmonizao de seus procedimentos
4
.
Por fim, tem-se a consignar que o sistema de controle interno integrado da Unio,
preconizado nos arts. 70 e 74 da Constituio Federal, obrigatrio, necessrio e
essencial para controlar as finanas pblicas, fiscalizar, auditar e avaliar os programas de
governo e contribuir para realizao da verdadeira justia social. Ao revs, um controle
apequenado, ineficiente e com uma atuao muito pulverizada (falta de integrao),
s interessa aos que possuem severas deformidades morais.
REFERNCIAS
GUERRA, Evandro Martins. Os controle externos e internos da administrao pblica. 2.ed.
rev. e ampl. Belo Horizonte: Frum, 2005.
BRASIL. Acrdo n 1.074/2009. Tribunal de Contas da Unio. Disponvel em : http://
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______. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel
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dez. 2008.
______. Resoluo n 9/1997 Senado Federal. Disponvel em: <http://www.senado.
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Acesso em: 3 dez. 2008.
______. Ato n 25/2004 Senado Federal. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/sf/
senado/scint/legis/pessoal/legislacao/ato_cd/ACD25-2004.htm>. Acesso em: 3 dez. 2008.
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BRASIL. Resoluo n 69/1994 Cmara dos Deputados. Disponvel em: <http://intranet2.
camara.gov.br/internet/legislacao/legin.html/textos/visualizarTexto.html?ideNorma=320
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072&seqTexto=1&PalavrasDestaque. Acesso em: 3 dez. 2008.
______. Ato da Mesa n 70/2001 Cmara dos Deputados. Disponvel em: <http://
intranet2.camara.gov.br/internet/legislacao/legin.html/textos/visualizarTexto.html?ideNor
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______. Resoluo TCU n 199/2006. Disponvel em: <http://www2.tcu.gov.br/pls/portal/
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______. Regulamento da Secretaria do Supremo Tribunal Federal. Disponvel em:
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______. Resoluo Administrativa TST n 1306/2008. Dirio da Justia da Repblica
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______. Portaria PGR n 474/1993. Disponvel em: D.O.U. de 28/12/1993. Consulta em:
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______. Portaria PGR n 200/2009. Disponvel em: www.audin.mpu.gov.br/audin/
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______. Resoluo CJF n 362/2004. Disponvel em: http://daleth2.cjf.gov.br/download/
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______. Portaria CJF n 40/2009. Disponvel em:
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BRASIL. Resoluo CNJ n 86/2009. Disponvel em: http://www.cnj.jus.br/index.
php?option=com_content&view=article&id=8630:resolucao-no-86-de-08-de-
setembro-de-2009&catid=57:resolucoes&Itemid=512. Acesso em: 7 out. 2009.
______. Manual de Elaborao : plano plurianual 2008-2011 - Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos/SEPLAN.
Disponvel em: www.sigplan.gov.br/.../ManualdeElaborao2008-2011.pdf. Acesso em:
2 nov. 2009.
______. Instruo Normativa SFC n 01/2001. Disponvel em: www.cgu.gov.br/Legislacao/
Arquivos/.../IN01_06abr2001.pdf. Acesso em: 2 nov. 2009.
______. Projeto de Lei n 229/2009. Disponvel em: http://www.senado.gov.br/sf/atividade/
materia/detalhes.asp?p_cod_mate=91341. Acesso em: 21 nov. 2009.
______. Projeto de Lei n 249/2009. Disponvel em: http://www.senado.gov.br/sf/
atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=91495. Acesso em: 20 nov. 2009.
NOTAS
1. Cabe esclarecer que a proposio do parlamentar era inserir um pargrafo nico no art. 142 do Projeto de
Constituio, sendo o mesmo includo, muito provavelmente, pela Comisso de Sistematizao, como 2
no art. 146 do Substitutivo n1 do Relator.
2. Os entrevistados entenderam que o grau de autonomia seria maior.
3. Outras competncias poderiam ser: i) aprovar tcnicas e/ou procedimentos a serem utilizados nas auditorias,
iii) avaliar o desempenho das unidades integrantes do seu sistema e iii) estabelecer regras de objetividade e
confidencialidade exigidas dos auditores internos no desempenho de suas funes.
4. A Receita Federal possui em sua estrutura a Escola Superior de Administrao Fazendria ESAF, com
atribuies semelhantes ao proposto para os Auditores Fiscais.
SOBRE O AUTOR
Advogado, diretor-adjunto da SCINT do Senado Federal.
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ANLISE DOS RESULTADOS ORIUNDOS DO SORTEIO PBLICO DE
MUNICPIOS SUBSDIOS PARA O CONTROLE PREVENTIVO
CELSO DA MOTTA AGUIAR
1 INTRODUO
A Controladoria-Geral da Unio (CGU) atua de diferentes formas na fiscalizao
da aplicao dos recursos federais repassados a estados e municpios. Uma dessas formas
se d por meio do Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos, cuja execuo
prev aes de controle a partir da seleo de um nmero definido de pequenos e mdios
municpios, escolhidos de forma aleatria por meio de sorteio.
Objeto proposto deste estudo, o Sorteio de Municpios, como mais comumente
conhecido, encontra-se atualmente em sua 31 edio e teve incio em abril de 2003.
O Sorteio se constitui em uma ferramenta de combate corrupo e ao mau uso do
dinheiro pblico, fornecendo, tambm, subsdios para que se forme opinio sobre a
execuo das aes governamentais.
Embora j bastante consolidado interna e externamente, o Sorteio de Municpios
caracteriza-se por ser um programa em evoluo e, em que pesem os esforos de
aprimoramento j empreendidos por todo o corpo tcnico do rgo, os procedimentos,
as constataes e a forma de tratamento dos fatos verificados merecem estudos para
aprimorar e otimizar a atuao dos diferentes agentes envolvidos.
A questo a ser tratada neste estudo, portanto, se, a partir das constataes
oriundas dos trabalhos realizados nos Sorteios Pblicos de Municpios, possvel verificar
melhorias gerenciais nos processos de execuo das aes governamentais, em especial
quanto implantao de mecanismos de controle preventivo no combate corrupo e
ao mau uso do dinheiro pblico.
O objetivo precpuo deste estudo, portanto, o de buscar contribuies para o
aumento da eficcia das aes desempenhadas pelas instncias de controle, em especial
pela Controladoria-Geral da Unio (CGU).
Como objetivos secundrios, podemos citar:
a. analisar se o momento de atuao e o ciclo de operacionalizao do Sorteio de
Municpios permitem a atuao oportuna do controle;
b. analisar a evoluo dos procedimentos aplicados nos trabalhos de fiscalizao;
c. analisar o comportamento dos gestores federais diante dos resultados do Sorteio
de Municpios;
d. analisar de forma qualitativa e quantitativa os desdobramentos oriundos dos
resultados dos trabalhos de fiscalizao;
e. analisar a profundidade e a extenso dos exames realizados nas fiscalizaes.
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2 CONTROLE
Da leitura de artigo (no acadmico) de autoria do ex-ministro Antonio Delfim
Netto (NETTO, 2008), resta demonstrada de forma inequvoca a valia dos trabalhos j
realizados pela CGU, uma vez que nem sempre o controle social e as externalidades so
suficientes para elucidar falhas na aplicao de recursos pblicos e a necessidade de um
contnuo aprimoramento dos meios utilizados nessas aes de controle.
Uma citao de Vieira (2005), por sua vez, refora a idia de que muito j se fez em
relao ao combate corrupo, mas que h sempre muito a ser feito.
2.1 Definio de controle
O Dicionrio Aurlio (FERREIRA, 2004) define controle em sentido amplo como:
1. Ato, efeito ou poder de controlar; domnio, governo. 2. Fiscalizao exercida sobre
as atividades de pessoas, rgos, departamentos, ou sobre produtos, etc., para que tais
atividades, ou produtos, no se desviem das normas preestabelecidas.
Pelas duas definies acima e para efeitos deste trabalho, podemos nos limitar a
distinguir duas formas bsicas de controle. A primeira delas se refere ao controle administrativo,
que, presente em organizaes pblicas e privadas, pode ser entendido como o conjunto de
mtodos, procedimentos e rotinas utilizados pelo administrador para se certificar do alcance
dos objetivos pretendidos. No mbito da administrao pblica, a Instruo Normativa SFC
n 01/2001 apresenta a seguinte definio: Controle interno administrativo o conjunto
de atividades, planos, rotinas, mtodos e procedimentos interligados, estabelecidos com
vistas a assegurar que os objetivos das unidades e entidades da administrao pblica sejam
alcanados, de forma confivel e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da
gesto, at a consecuo dos objetivos fixados pelo poder pblico.
Essa definio de controle administrativo no se confunde com o controle exercido
na administrao pblica por rgos especificamente constitudos com essa finalidade.
Conforme define o art. 70 da Constituio Federal: A fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta
e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e
renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo,
e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
A relao entre os controles administrativos e o controle exercido pelo Congresso
Nacional e pelas unidades que compem os sistemas de controle interno est no fato de que
a qualidade dos controles administrativos serve de parmetro para a atuao dos rgos
de controle. Assim, quanto mais atuantes e efetivos forem os controles administrativos,
menor ser a necessidade de atuao dos rgos de controle e vice e versa.
2.2 Controle interno e controle externo
O controle pode ser classificado, quanto ao posicionamento em relao
instituio auditada, como interno ou externo.
Interno aquele em que a unidade, rgo ou departamento responsvel pelo
controle est vinculado entidade ou rgo controlado. De modo diverso, externo
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aquele em que o ente responsvel pelo controle no est vinculado entidade ou
rgo controlado.
Retornando ao texto constitucional, o controle externo sobre rgos dos trs poderes
da Unio aquele realizado pelo Congresso Nacional, com apoio do Tribunal de Contas
da Unio (TCU). J o controle interno fica sob a responsabilidade dos sistemas de controle
interno no mbito de cada poder. No Poder Executivo Federal, a Controladoria-Geral da
Unio (CGU) exerce o papel de rgo central do Sistema de Controle Interno.
2.3 Momentos do controle
Segundo o art. 77 da Lei n 4.320/1964, o controle pode ser classificado, quanto ao
momento em que exercido, como prvio, concomitante e subsequente. Controle prvio
aquele que se realiza antes, o concomitante durante e o subsequente posteriormente
execuo do ato administrativo.
2.4 Controle preventivo
No se pode prescindir do controle em qualquer que seja o estgio em que se
encontre a execuo de um programa ou projeto de governo. No entanto, um dos objetivos
do controle , a partir dos resultados por ele obtidos, criar subsdios ao aprimoramento
dos controles administrativos, a fim de evitar a ocorrncia de falhas ou desvios que possam
comprometer os resultados da poltica pblica (ALBUQUERQUE, 2006).
O controle preventivo, portanto, a melhor forma de evitar a m aplicao dos
recursos pblicos, tendo em vista que muito mais difcil recuperar ou corrigir fatos j
ocorridos, para os quais resta, quase sempre, somente a alternativa da punio.
2.5 Rede de Controle do Poder Executivo Federal
Para cumprir suas funes institucionais de rgo central do Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo Federal, a Controladoria-Geral da Unio (CGU) possui em sua
estrutura a Corregedoria-Geral da Unio (CRG), a Ouvidoria-Geral da Unio (OGU), a
Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas (SPCI) e a Secretaria
Federal de Controle Interno (SFC), que atuam como unidades finalsticas.
A operacionalizao do Sorteio de Municpios est sob a responsabilidade da
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), que est estruturada em seis diretorias,
de acordo com a rea de atuao. s diretorias da SFC, por sua vez, esto vinculadas
coordenaes-gerais de auditoria, responsveis pelas atividades de controle junto aos
diversos ministrios. No caso especfico deste estudo, a Coordenao (DIURB) responsvel
pelo acompanhamento do Ministrio das Cidades est vinculada Diretoria de Auditoria
da rea de Infraestrutura (SFC/DI).
Cabe s coordenaes-gerais o planejamento e a superviso tcnica das
fiscalizaes, o que compreende, entre outras atividades, a elaborao de procedimentos
especficos, a emisso de ordens de servio, a seleo de amostras e a reviso de relatrios.
A execuo das fiscalizaes realizada pelas controladorias regionais, localizadas nos
26 estados da Federao, e tambm pela prpria coordenao.
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3 PROGRAMA DE FISCALIZAO A PARTIR DE SORTEIOS PBLICOS DE MUNICPIOS
Em especial nos programas de governo com execuo descentralizada, a CGU tem
desenvolvido diversas aes de capacitao, como o caso do programa Olho Vivo no
Dinheiro Pblico, e de fiscalizao nos diversos municpios brasileiros. Nesses trabalhos do
controle est inserida a atividade do Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos.
3.1 Breve histrico do Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos
A Controladoria-Geral da Unio (CGU) sempre atuou junto a entes estaduais e
municipais, pblicos ou privados, na fiscalizao dos recursos transferidos pela Unio,
de acordo com estratgias desenhadas por cada uma de suas unidades tcnicas
(Coordenaes-Gerais). A essas estratgias de atuao foi agregado o Programa de
Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos. Institudo em carter definitivo pela CGU por
meio da Portaria n 247, de 20/6/2003, do ento ministro de Estado do Controle e da
Transparncia, Waldir Pires.
Objeto do presente estudo, o Sorteio de Municpios tem por finalidade precpua:
conferir maior transparncia e visibilidade gesto governamental, para assegurar a
correta aplicao dos recursos pblicos, em benefcio da populao, de modo a inibir e
combater a corrupo e fomentar o controle social (Portaria n 247, de 20/6/2003).
Os resultados das fiscalizaes realizadas so encaminhados, por meio de
relatrios, aos gestores federais, para adoo de providncias em relao s falhas
eventualmente identificadas e para subsidiarem a avaliao da execuo da poltica
pblica em enfoque, sendo disponibilizados tambm para consulta pblica na pgina da
CGU na internet (http://www.cgu.gov.br/sorteios/index1.asp).
3.2 Abrangncia do Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos
A primeira cerimnia do Sorteio foi realizada em 3/4/2003 e a mais recente em
1/3/2010. Ao todo, foram 31 edies do Sorteio de Municpios, 2 especficas para
projetos inseridos no Programa de Acelerao do Crescimento do governo federal e 8 de
unidades da Federao. Para efeito deste trabalho foram consideradas apenas as edies
do Sorteio de Municpios, uma vez que o universo, o prazo para execuo e a extenso
dos procedimentos tm caractersticas especficas.
Entre o 1 e o 30 Sorteio, foram realizadas aes de controle em 1.528 dos
5.520 municpios brasileiros com populao de at 500.000 habitantes (IBGE),
excludas as capitais.
4 PROPOSTA PARA AVALIAO DO IMPACTO DO PROGRAMA DE FISCALIZAO A
PARTIR DE SORTEIOS PBLICOS JUNTO AOS GESTORES FEDERAIS
A partir dos resultados obtidos pelos trabalhos demandados por uma das
Coordenaes-Gerais de Auditoria da CGU (DIURB), vinculada a uma rea ministerial
(Ministrio das Cidades), foi selecionado o programa governamental 6001 Apoio ao
Desenvolvimento Urbano de Municpios de Pequeno Porte, dada sua representatividade,
bem como foram selecionadas as edies do Sorteio que compuseram a amostra que
serviu de base para as anlises.
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4.1 Programa de Apoio ao Desenvolvimento Urbano de Municpios de Pequeno Porte
O programa 6001 Apoio ao Desenvolvimento Urbano de Municpios de
Pequeno Porte foi criado com o objetivo de apoiar a adequao urbana por meio da
adequao de recursos de infraestrutura urbana que contribuam para a qualidade de vida
da populao, inclusive adequao de vias para sistemas motorizados e no motorizados
(SIGPLAN, acesso em 5/11/2009).
Alguns fatores indicam o nvel de prioridade a ser dado ao monitoramento da
execuo desse programa: materialidade (expressiva participao no oramento do
Ministrio das Cidades); criticidade (execuo descentralizada e recursos provenientes,
via de regra, de emendas parlamentares); representatividade (27,83% dos projetos
vinculados ao Ministrio das Cidades, posio em 5/11/2009, receberam recursos para
sua execuo total ou parcial do programa 6001); abrangncia (o programa tem aes
executadas em todos os 26 estados da Federao).
4.2 Definio do universo objeto de estudo
Assim como a prpria sistemtica, a gerao dos relatrios do Sorteio de
Municpios tambm passou por reformulaes, buscando, alm da padronizao da
forma de exposio dos resultados, meios de tratar os dados relativos s constataes e
de gerar os diferentes tipos de relatrios de modo automatizado. Dessa forma, a partir da
sua 20 edio, os achados de fiscalizao passaram a ser inseridos no sistema Ativa e,
consequentemente, os relatrios passaram a ser gerados por meio desse sistema.
Uma vez que essa inovao permitiu que os fatos constatados pudessem ser
extrados sob forma de banco de dados, foram selecionadas, a partir do 20 sorteio, todas
as etapas do Sorteio cujos resultados j haviam sido encaminhados aos gestores. Logo,
o intervalo de anlise compreende do 20 ao 27 sorteios.
4.3 Levantamento, cruzamento e anlise dos dados
Definidas as edies do Sorteio, foram realizadas as anlises descritas a seguir.
Para verificar a situao quanto ao momento de atuao, foram confrontadas as
datas de realizao dos Sorteios com as datas de incio e fim de vigncia dos contratos
de repasse, a fim de verificar em que estgio as obras se encontravam quando da
fiscalizao da CGU.
Em seguida, foi realizado um levantamento do ciclo efetivo de realizao de
todas as atividades do Sorteio, com o objetivo de verificar o comportamento histrico
do prazo de encaminhamento dos relatrios de fiscalizao aos gestores federais. Nesse
contexto, foram utilizados os cronogramas oficiais de cada edio do Sorteio e as datas
dos documentos que encaminharam os resultados ao ministrio.
No que diz respeito s atividades compreendidas em cada ciclo dos sorteios, foram
analisados em dias teis os prazos previstos nos cronogramas para realizao das diversas
aes. O intuito era o de verificar o tempo destinado para cada uma das principais
atividades relacionadas execuo propriamente dita das fiscalizaes.
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A evoluo dos procedimentos aplicados foi objeto de avaliao tambm. Para
isso, foram selecionadas aleatoriamente amostras de ordens de servio das oito edies
do Sorteio para leitura e comparao.
Em seguida, foram mapeadas e classificadas as constataes para verificar
o comportamento histrico em termos de proporo dos tipos de falhas (falhas formais,
mdias, graves e fraudes ou desvios), a mdia de constataes em relao ao total de
contratos de repasse fiscalizados e em relao queles contratos de repasse em que
tenham sido verificadas falhas.
A partir das constataes, foram analisados os desdobramentos, ou seja,
as respostas dos gestores federais, contendo justificativas ou informaes sobre eventuais
providncias implementadas. O objetivo era o de verificar o comportamento dos gestores
diante dos relatrios do Sorteio, bem como verificar a efetividade das medidas adotadas,
o que, consequentemente, reflete na efetividade das aes de fiscalizao.
Diante das anlises da distribuio regional das constataes e dos desdobramentos,
buscou-se estabelecer relao quanto extenso dos exames, ou seja, se as diversas
unidades regionais da CGU esto aplicando exames uniformes para verificar a execuo
dos contratos de repasse, bem como se a profundidade desses exames suficiente para
sustentar a posio original da controladoria, diante de eventuais contestaes dos gestores.
5 AVALIAO DO IMPACTO DO PROGRAMA DE FISCALIZAO A PARTIR DE
SORTEIOS PBLICOS JUNTO AO MINISTRIO DAS CIDADES
A fim de avaliar o impacto do Sorteio, foram consideradas no apenas as variveis
decorrentes da atuao dos gestores federais, mas tambm outras variveis especficas
do fluxo de operacionalizao do Sorteio de Municpios, uma vez que podem interferir na
qualidade e tempestividade dos resultados.
Do ponto de vista da operacionalizao do Sorteio, conclui-se que os critrios
de seleo do universo de projetos a serem fiscalizados em cada etapa possibilitam os
controles prvio, concomitante e a posteriori. E, embora o ciclo total de realizao dos
sorteios ainda se encontre em patamares acima do esperado, foi verificada uma tendncia
de reduo da durao desse ciclo, em funo de um maior controle e da aplicao de
boas prticas.
A distribuio do tempo previsto para realizao dos trabalhos de fiscalizao
propriamente ditos, entretanto, dedica menor percentual s fases de planejamento e
execuo dos trabalhos de campo, em detrimento das fases relacionadas elaborao e
reviso de relatrios.
Por fim, diante das anlises realizadas, conclui-se pelo baixo ndice de efetividade
tanto na adoo de medidas corretivas, quanto na implementao de controles
especficos. Essa baixa efetividade decorre de alguns fatores. O primeiro deles se refere
ao entendimento dos gestores federais de iseno de responsabilidade quanto aos fatos
apontados e, em funo desse entendimento, no so adotadas providncias efetivas para
soluo ou responsabilizao dos agentes envolvidos. Outro fator se refere ao fato de
que as alteraes nos controles administrativos implementadas no foram suficientes para
evitar reincidncia das falhas.
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Comentrios sobre os resultados obtidos e as limitaes do trabalho
As anlises foram realizadas em oito edies do Sorteio de Municpios, limitadas aos
resultados referentes ao Programa de Apoio ao Desenvolvimento Urbano de Municpios
de Pequeno Porte, cujas fiscalizaes foram realizadas seguindo basicamente as mesmas
orientaes durante o perodo estudado. Portanto, para estender a lgica desenvolvida
neste trabalho a outros programas e aes de governo necessrio aprofundar os estudos
e fazer as adaptaes necessrias.
6 CONSIDERAES FINAIS
A proposta deste trabalho foi a de avaliar a contribuio do Sorteio Pblico de
Municpios para a implementao de melhorias gerenciais dos processos de execuo de
programa de governo sob a responsabilidade do Ministrio das Cidades. No se teve por
objetivo destacar fragilidades, mas apresentar e discutir oportunidades de melhoria.
No se deve esquecer que o Sorteio nada mais do que um mtodo tcnico
e democrtico de seleo de amostra e o aprimoramento de sua metodologia e,
consequentemente, dos resultados obtidos, o tornar um instrumento ainda mais poderoso
na dissuaso da corrupo e no incentivo ao controle social, bem como, de forma
subsidiria, no acompanhamento da execuo das aes de governo.
REFERNCIAS
ALBUQUERQUE, Breno Emerenciano; RAMOS, Francisco S. Anlise terica e emprica
dos determinantes de corrupo na gesto pblica municipal. In: XXXIV Encontro Nacional
de Economia (ANPEC), 2006, Salvador. Anais do XXXIV Encontro Nacional de Economia
(ANPEC), 2006.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiao.htm. Acesso em 3 de novembro de 2009.
______. Controladoria-Geral da Unio. Portaria n. 247, de 20 de junho de 2003. Institui,
em carter permanente, o mecanismo do sorteio pblico para definio das unidades
municipais onde ser objeto de fiscalizao a aplicao de recursos pblicos federais,
sob a responsabilidade de rgos federais, estaduais, municipais, ou de entidades
legalmente habilitadas. Disponvel em http://www.cgu.gov.br/AreaAuditoria Fiscalizacao/
ExecucaoProgramasGoverno/Sorteios/Municipios/Legislacao/index.asp. Acesso em 5 de
novembro de 2009.
______. Controladoria-Geral da Unio. Portaria n. 1.923, de 28 de setembro de 2009.
Torna pblica a realizao do trigsimo sorteio das unidades municipais. Disponvel em
http://www.cgu.gov.br/AreaAuditoriaFiscalizacao/ExecucaoProgramasGoverno/Sorteios/
Municipios/Legislacao/index.asp. Acesso em 5 de novembro de 2009.
______. Lei n. 11.666, de 02 de maio de 2008. Abre ao Oramento Fiscal da Unio, em
favor do Ministrio das Cidades, crdito especial no valor de R$ 1.685.264.352,00, para
os fins que especifica. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ Ato2007-
2010/2008/Lei/_leis2008.htm. Acesso em 10 de novembro de 2009.
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BRASIL. Secretaria Federal de Controle Interno. Instruo Normativa n. 01, de 06 de abril
de 2001. Define diretrizes, princpios, conceitos e aprova normas tcnicas para a atuao
do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal. Disponvel em http://www.cgu.
gov.br/Legislacao/InstrucoesNormativas.asp. Acesso em 06 de novembro de 2009.
______. Tribunal de Contas da Unio. Instruo Normativa n. 57, de 27 de agosto de
2008. Estabelece normas de organizao e apresentao dos relatrios de gesto e dos
processos de contas da administrao pblica federal. Disponvel em https://contas.tcu.
gov.br/juris/Web/Juris/ConsultarAtoNormativo/ConsultarAtoNormativo.faces. Acesso em
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FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Novo Dicionrio Eletrnico Aurlio verso 5.11a.
Edio eletrnica autorizada Positivo Informtica Ltda. Rio de Janeiro, 2004.
MOTA, Eliane Viegas - Proposta para avaliao de mudanas na execuo de programas
de governo federais executados de forma descentralizada em consequncia de
fiscalizaes realizadas pela Controladoria-Geral da Unio no mbito do Programa de
Fiscalizao a partir de Sorteio Pblico de Municpios - Trabalho monogrfico apresentado
como requisito parcial para obteno do grau de especialista em Gesto Pblica em
cumprimento s exigncias do Regimento Interno do Curso de Especializao em Gesto
Pblica da Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP, 2006.
NETTO, Antonio Delfim Reeleio e corrupo Folha de So Paulo, 09 de julho de 2008.
VIEIRA, James Batista O combate corrupo no Brasil: uma avaliao do Programa
de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos do Programa de Combate Corrupo
da Controladoria-Geral da Unio - Dissertao submetida avaliao como requisito
parcial para a obteno do grau de Bacharel em Cincia Poltica pela Universidade de
Braslia, 2005
SOBRE O AUTOR
Servidor da Controladoria-Geral da Unio (CGU); graduado em Cincias Contbeis
pela Unio Pioneira de Integrao Social (UPIS); especialista em Auditoria Interna e
Controle Governamental, pelo Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento
da Cmara dos Deputados (CEFOR), em parceria com o Instituto Serzedello Corra, do
Tribunal de Contas da Unio (ISC), com a Escola da Advocacia Geral da Unio e com a
Secretaria Federal de Controle da Controladoria-Geral da Unio (SFC/CGU).
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FERRAMENTAS COMPUTACIONAIS APLICADAS AOS
TRABALHOS DE AUDITORIA INTERNA
CHRISTIAN TERNES ARRIAL
1 INTRODUO
A evoluo tecnolgica na administrao pblica vem exigindo dos rgos de
controle a adequao das tcnicas utilizadas nos procedimentos de auditoria. Com
efeito, novas ferramentas computadorizadas vm surgindo para aprimorar os trabalhos
executados pelos auditores governamentais.
No ramo de auditoria, o campo que estuda a aplicabilidade dessas ferramentas
conhecido como Tcnicas de Auditoria Assistidas por Computador (TAAC). Essas tcnicas
empregam o computador como ferramenta operacional para extrao e anlise de dados,
conferindo maior eficincia e eficcia aos trabalhos das equipes de auditoria.
Esta pesquisa surgiu com o objetivo de capturar o estado da arte em que se
encontra o processo de informatizao das auditorias, por meio da utilizao das TAAC
nos rgos de controle interno da administrao pblica. Pretende-se discutir questes
como: quais so as ferramentas computadorizadas aplicveis rea de auditoria que
esto disponveis no mercado; quais so suas capacidades e funcionalidades; como
auxiliam de forma efetiva os exames de auditoria; e como alguns rgos de controle
interno da Administrao Pblica Federal vm utilizando tais ferramentas.
Para a Secretaria de Controle Interno (SECIN) da Cmara dos Deputados, essa
pesquisa ser relevante na conduo do projeto estratgico denominado Projeto de
Informatizao das Auditorias. Esse projeto ser conduzido por um grupo de trabalho
responsvel pelo desenvolvimento ou aquisio de sistemas de gerenciamento
informatizado das atividades e procedimentos de auditoria da Secin.
2 METODOLOGIA
Consoante ensinamento de Creswell (2007, p. 34), a escolha dos mtodos por
um pesquisador depende de seu objetivo. Logo, tendo em vista a carncia na literatura
quanto aos resultados da aplicao das ferramentas computacionais no mbito dos rgos
de controle da administrao pblica federal, utilizou-se a abordagem metodolgica da
pesquisa qualitativa como instrumento para melhor conhecer os fatos, os programas, os
processos e as atividades correspondentes ao objeto de pesquisa.
Por meio dessa abordagem, buscou-se proporcionar maior familiaridade com
o problema, com vistas a torn-lo explcito. Nesse sentido, Creswell (2007, p.38)
destaca que:
a pesquisa qualitativa exploratria e til quando o pesquisador no conhece
as variveis importantes a examinar. Esse tipo de tcnica pode ser necessria ou
porque o tpico novo, ou porque nunca foi abordado com uma determinada
amostragem ou grupo de pessoas.
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Com esse enfoque, o escopo de pesquisa foi delimitado pela seleo de um
grupo de instituies pblicas federais que possuem acordos de cooperao tcnica
com a Cmara dos Deputados. Segundo as clusulas iniciais desses acordos, estes so
instrumentos legais idealizados para buscar maior intercmbio institucional, bem como
maior colaborao mtua para a modernizao administrativa dos partcipes.
Posto que um dos focos das aes de controle o aprimoramento da gesto
administrativa (CASTRO, 2008), entendeu-se que o estudo realizado e o intercmbio das
experincias acumuladas pelos rgos de controle das instituies cooperantes auxiliaro
sobremaneira a poltica de interao institucional e o processo de modernizao
administrativa, alm de subsidiar as discusses decorrentes do Projeto Estratgico de
Informatizao das Auditorias, inscrito no Pesci 2008-2011 (SECIN, 2007).
As instituies partcipes de acordos de cooperao tcnica com a Cmara dos
Deputados selecionadas para aplicao do roteiro de entrevista foram:
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) Acordo n 2009/122.0;
Controladoria-Geral da Unio (CGU)
1
;
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA) Acordo
n 2005/056.0;
Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (DATAPREV)
Acordo n 2007/060.0;
Servio de Processamento de Dados do Executivo Federal (SERPRO) Acordo
n 2009/048.0;
Supremo Tribunal Federal (STF) Acordo n 2007/037.0; e
Tribunal de Contas da Unio (TCU) Acordo n 2008/083.0.
Alinhada ao procedimento metodolgico definido, escolheu-se como tcnica de
coleta de dados a entrevista semi-estruturada, que, composta em sua maior parte por
perguntas abertas, deixa o entrevistado livre para responder conforme sua experincia
profissional.
No roteiro de entrevista semi-estruturada utilizado no presente trabalho, definiram-se
dez perguntas, sendo quatro questes centrais e seis subquestes. A metodologia
empregada para apresentao dos resultados foi dividida em blocos contendo duas partes:
a) questo e subquestes, b) apresentao e discusso dos resultados dos estudos de
caso. Ressalte-se que esse recurso foi utilizado para facilitar a exposio, a compreenso e
a discusso dos dados da pesquisa qualitativa realizada.
Os dados foram coletados em setembro de 2009. Essa coleta incluiu um mnimo
de uma entrevista gravada, com durao mdia de setenta minutos com cada um
dos entrevistados.
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3 APRESENTAO DOS RESULTADOS E DISCUSSO
Bloco 1
Subquestes:
1. Quais as principais aes desempenhadas pelo rgo de controle interno?
2. Como esto divididas as atribuies? (organograma)
3. Qual o nmero de auditores internos lotados no rgo de controle? Quantos
so os auditores que detm conhecimento operacional das ferramentas
computacionais?
Com fulcro na anlise das duas primeiras subquestes, observa-se que todas as
unidades de controle interno entrevistadas possuem a atribuio essencial de verificar os
atos de gesto, examinando critrios de legalidade, legitimidade, eficcia, eficincia e
economicidade. Isso demonstra o grau de aderncia das atribuies dessas unidades de
controle ao conceito definido pela INTOSAI (2007) e pelo TCU (2008).
Um aspecto interessante a ser ressaltado a forma organizada para executar essas
atribuies. Observa-se que as unidades de controle interno da Embrapa, do Serpro, do
STF e do TCU possuem, alm da rea de auditoria, setores que efetuam acompanhamento
concomitante dos atos de gesto, com foco na verificao constante em determinados
processos, de acordo com critrios de relevncia e materialidade.
Dessa forma, se o ato de gesto (p.ex. licitaes, contratos e convnios) possuir
determinadas caractersticas que se enquadrem nos critrios especificados, este ato
necessariamente passar pela anlise do rgo de controle interno.
A terceira subquesto mostra que todas as unidades de controle possuem
profissionais que detm conhecimentos das ferramentas como usurios, efetuando
operaes comuns de anlise e extrao de dados. No entanto, observa-se que so poucos
os servidores que possuem conhecimento mais amplo sobre configurao e programao
das ferramentas computacionais utilizadas nos trabalhos de auditoria.
Segundo pesquisas internacionais (Ernst & Young, 2008; IIA, 2009; KPMG, 2009;
Pricewaterhouse Coopers, 2007), avalia-se que o impacto dos avanos tecnolgicos
nos trabalhos das unidades de auditoria interna ser cada vez maior, e a utilizao dos
novos recursos de tecnologia da informao exigir diferentes capacidades tcnicas dos
profissionais de auditoria, muito superiores s atuais.
As concluses desses estudos reforam a necessidade de aprimoramento
contnuo dos auditores internos para cumprirem as demandas crescentes das instncias
administrativas superiores, principalmente no que diz respeito anlise dos riscos
relacionados aos sistemas corporativos de gesto e suas informaes.
Posto isso e tendo em vista o impacto futuro de novas ferramentas computacionais
de auditoria, influenciadas pelas tendncias tecnolgicas, recomendvel que os rgos
de controle interno iniciem estudos para definir trilhas de conhecimento que capacitem os
auditores nessa rea de aprendizagem.
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Bloco 2
Questo principal:
6. Quais os procedimentos de auditoria executados por meio das ferramentas?
Consoante tabela 1, observa-se que entre os testes de controle relacionados nos
estudos de Boynton (2002, p. 390), a tcnica mais aplicada pelas unidades de controle
interno entrevistadas a simulao paralela.
Por meio dessa tcnica, avaliam-se os resultados da gesto atravs do
reprocessamento em sistema/planilha desenvolvida pela prpria unidade de auditoria
interna. Em sntese, trata-se de uma ao de controle que visa conferir os requisitos
especficos de determinado processamento de dados executado pelo sistema corporativo
e gesto.
Tabela 1
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Simulao paralela X X X X X 71,4%
Dados de teste 0,0%
Abordagem de teste integrado (ITF) 0,0%
Auditoria contnua X X 28,6%
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Softwares gerais de auditoria X X X X 57,1%
Softwares especializados X X X X 57,1%
Seleo de amostras X X X X X X 85,7%
Testes e realizao de clculos X X X X X X 85,7%
Resumo de dados X X X X X X 85,7%
Comparao de dados de auditoria
com os registros do computador
X X X X X 71,4%
Fonte: consolidao das respostas pergunta 6
Outra constatao verificada por meio da Tabela 1 que apenas dois rgos
utilizam a tcnica de auditoria contnua. Em ambos os casos, a tcnica est fundamentada
em ferramentas diferentes, porm com alto grau de efetividade. O STF possui sistemas
corporativos de gesto em plataforma de processamento de dados atualizada, o que
permite ao rgo de controle interno criar critrios automticos de anlise. Esses mdulos
de auditoria encaminham relatrios especficos contendo as informaes previamente
selecionadas. A CGU possui ferramentas avanadas de anlise (plataformas de business
intelligence) dos processamentos de dados de alguns sistemas da administrao pblica
federal. Essas ferramentas emitem sinalizadores automticos de situaes/critrios
anmalos definidos previamente pelo rgo de controle.
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Em ambos os casos esto presentes alguns dos critrios fundamentais para garantir
a efetividade das medidas de controle e o bom desempenho da tcnica de auditoria
contnua: sistemas corporativos de gesto com dados exatos e completos e ferramentas
inteligentes de anlise e extrao de dados.
Os outros dois testes de controle relacionados pelos estudos de Boynton (dados de
teste e abordagem de teste integrado) no foram selecionados pelos entrevistados porque,
segundo comentrios feitos no decorrer das entrevistas, esses so testes que implicam
ingerncia direta da unidade de controle interno sobre as reas de gesto e de suporte de
tecnologia da informao.
Na anlise dos testes substantivos selecionados pelos rgos de controle
entrevistados, a Tabela 1 demonstra que predominam as tcnicas de seleo de
amostras, testes e realizao de clculos, resumo de dados e comparao de
dados de auditoria com registros do computador. O alto grau de adeso s tcnicas
relacionadas vincula-se a sua simplicidade de execuo, porquanto podem ser realizadas
pelos auditores por meio de ferramentas disponveis em planilhas eletrnicas.
As unidades de controle interno que selecionaram os testes substantivos executados
por meio de softwares gerais de auditoria e de softwares especializados detm,
respectivamente, a propriedade de licenas da ferramenta ACL e/ou construram
solues computacionais especficas para gerenciamento e execuo dos trabalhos de
auditoria interna.
O que se pode observar que esses rgos de controle tm ao menos uma das
caractersticas em comum: a) so rgos que auditam extensas bases de dados; b) so
rgos que possuem recursos humanos na rea de auditoria com extensa capacitao na
rea de tecnologia da informao.
Bloco 3
Questo principal:
7. Como a utilizao das ferramentas aprimorou os trabalhos realizados?
Subquestes:
4. Quais as ferramentas computacionais utilizadas nos trabalhos de extrao/
anlise de dados?
5. Quais os fatores que influenciaram a utilizao de ferramentas computacionais
no rgo de controle interno?
9. Quais os principais desafios enfrentados para implantao das ferramentas?
Pela anlise das respostas, pode-se observar que as principais expectativas dos
rgos entrevistados (maior produtividade, maior abrangncia dos exames e menor tempo
de anlise) foram confirmadas aps a implementao das solues computacionais.
Tendo em vista os resultados coletados por meio da questo principal, pode-se
afirmar que, em ordem decrescente de relevncia, as ferramentas computacionais
trouxeram os seguintes aprimoramentos aos trabalhos realizados pelas unidades de
controle interno entrevistadas:
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I. maior celeridade, objetividade e produtividade aos trabalhos realizados pelas
equipes de auditoria;
II. maior abrangncia na anlise de dados;
III. sistematizao de rotinas de trabalho, uniformizao de metodologia e de
exames de campo (inclusive daqueles realizados em diferentes Estados);
IV. maior segurana/qualidade dos dados analisados pelas equipes de auditoria.
Tais observaes feitas de modo emprico pelos entrevistados esto aderentes ao
defendido pelas linhas acadmicas e normas internacionais aplicveis
2
. Cabe ressaltar que
parte dessas evidncias empricas tambm foram capturadas pela pesquisa internacional
realizada pelo IIA (2009).
Igualmente alinhados aos resultados obtidos em pesquisas internacionais com
outros rgos de controle interno (IIA, 2009; KPMG, 2009), os dados expostos na Tabela 2
demonstram que os principais softwares utilizados pelos rgos de controle interno
entrevistados so o MS-Excel/Calc(BrOffice) e MS-Access/Base(BrOffice). So fatores
preponderantes para essa constatao: facilidade de uso e flexibilidade/funcionalidade
das ferramentas.
No obstante os resultados acima, devido s limitaes desta pesquisa, no foi
possvel averiguar quais os parmetros de segurana utilizados pelos rgos de controle
para resguardar a integralidade dos dados originais quando da anlise por meio dessas
ferramentas.
Tabela 2
Ferramenta Anvisa CGU Dataprev Embrapa Serpro STF TCU %
Access/Base X X X X X 71,4%
ACL X X X X 57,1%
Oracle
Discorever
X 14,3%
Excel/Calc X X X X X X X 100,0%
Picalo X 14,3%
SIAFI X X X X X X X 100,0%
SIAPE X X X X X X 71,4%
Sistemas
internos
X X X X X X 85,7%
Fonte: consolidao das respostas pergunta 4
Outra ferramenta muito utilizada pelas unidades de controle entrevistadas o ACL,
fato tambm retratado nas pesquisas internacionais (Deloitte, 2007; IIA, 2009; KPMG, 2009).
Nesse ponto, cabe ressaltar a iniciativa em curso na CGU, cujo intuito desenvolver
e personalizar, para uso interno, a ferramenta Picalo
3
. Essa ferramenta uma soluo em
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software livre para anlise de extensas bases de dados, criada pelo professor Conan C.
Albrecht, da Brigham Young University.
Ao trmino dos trabalhos dessa equipe da CGU, que mantm contato direto
com o desenvolvedor da ferramenta, esse software poder ser aproveitado por todos os
departamentos internos e regionais da CGU, tornando-se uma alternativa eficiente e de
menor custo de manuteno/suporte. Tal iniciativa pode ser um referencial para outros
rgos da rede de controle da administrao pblica, em todas as suas esferas (federal,
estadual e municipal).
Outro aspecto observado na Tabela 2 a ratificao de um dos objetivos do Sistema
Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI) mdulos operacional
e gerencial como ferramenta de controle. Consoante manual do sistema, um dos seus
objetivos primrios prover de mecanismos adequados ao registro e controle dirio da
gesto oramentria, financeira e patrimonial, os rgos Central, Setorial, Seccional e
Regional do Sistema de Controle Interno e rgos executores
4
.
Posto isso, a funcionalidade do Siafi atende obrigatoriedade constitucional e legal
dos rgos de controle interno quanto fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial das entidades da administrao pblica. Por oportuno, cabe
relembrar que no foi objeto da presente pesquisa avaliar o grau de atendimento do Siafi
s necessidades de informao dos rgos de controle.
Outra questo relevante que emerge da anlise das entrevistas a tendncia de
desenvolvimento de sistemas internos para gerenciamento, execuo e monitoramento das
auditorias, como forma de aprimorar os trabalhos desenvolvidos pelos rgos de controle.
Sob este aspecto, destaca-se iniciativa interna desenvolvida pela unidade de
Auditoria-Geral do Serpro denominada Sistema Integrado Serpro de Auditoria (SISAUD).
Esse sistema todo construdo em plataforma de software livre, isto , est completamente
alinhado poltica estruturante do Governo Federal, divulgada por meio do Aviso Circular
n 40 /SE-C.Civil/PR, de 24 de novembro de 2003.
Essa soluo interna vem sendo aprimorada pela unidade de controle interno h
cerca de dez anos, e incorpora todas as fases do ciclo auditorial, desde o planejamento,
passando pela execuo e redao do relatrio, at o monitoramento das recomendaes.
Na Auditoria-Geral do Serpro a maior parte dos procedimentos de auditoria realizada
por meio deste sistema.
Resguardadas as questes tcnicas referentes s plataformas e linguagens de
tecnologia da informao operantes em cada instituio, esse sistema informatizado de
auditoria pode servir como benchmarking para outros rgos da rede de controle interno
da administrao pblica.
Bloco 4
Questo principal:
8. Favor indicar quais as melhores prticas e resultados obtidos com a utilizao das
ferramentas computacionais nas auditorias realizadas pelo rgo de controle.
Uma boa prtica citada de maneira recorrente pelos rgos entrevistados foi a
sistematizao das rotinas de auditoria. Conforme discutido no Bloco 3, quando o ciclo
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auditorial executado por meio de um sistema informatizado, observa-se uma melhora
nos trabalhos realizados.
Em alguns casos, o sistema informatizado de auditoria tambm trouxe melhorias no
relacionamento com os gestores, visto que foram garantidas facilidades na comunicao
interna, tais como:
I. compartilhar as no-conformidades recorrentes detectadas em exames
pretritos, listadas de forma genrica;
II. construir banco de normas internas e da legislao federal, bem como da
jurisprudncia consolidada do Tribunal de Contas da Unio para consulta tanto
de auditores quanto de gestores;
III. propiciar meios mais simples ao gestor de comunicar as aes planejadas e
executadas para cumprimento das recomendaes.
So constataes que corroboram, por meio de outro prisma, com a recomendao
de que os rgos de controle da administrao pblica adotem sistemas informatizados
para execuo do ciclo de auditoria. Seja devido aos resultados expostos nesta pesquisa,
seja por conta de observaes semelhantes levantadas nos estudos internacionais (Deloitte,
2007; Ernst & Young, 2008; IIA, 2009; KPMG, 2009, Pricewaterhouse Coopers, 2007).
Bloco 5
Questo principal:
10. Quais os critrios utilizados para mensurar o ganho de eficincia nos
procedimentos de auditoria com a utilizao das ferramentas computadorizadas?
Nenhum dos rgos de controle entrevistados indicou critrios objetivos especficos
para mensurar os ganhos de eficincia nos procedimentos de auditoria em que foram
utilizadas ferramentas computadorizadas. Contudo, todos citaram que h observaes
subjetivas destes ganhos diretos.
Segundo estudo realizado pelo IIA (2009), no tarefa fcil definir critrios objetivos
ou indicadores que demonstrem os ganhos obtidos por meio da utilizao de ferramentas
computacionais no ramo de auditoria.
Contudo, o instituto aponta algumas sugestes (IIA, 2009, p. 9):
a. demonstrar como algumas dessas ferramentas podem ser utilizadas por
certos rgos da gesto, aumentando a utilizao em escala e reduzindo o
custo marginal;
b. calcular o nmero de horas que as equipes de auditoria economizaram por
conta da utilizao das ferramentas, bem como a forma de alocao desse
tempo livre, seja demonstrando o aumento do nmero de auditorias
realizadas ou a no necessidade de novos recursos humanos para cumprir
determinadas atribuies;
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c. calcular o montante de recursos economizados pela organizao com o uso da
ferramenta pelo rgo de controle, demonstrando tal fato por meio de relatrios
mensais, quadrimestrais ou anuais.
Alm dos estudos realizados pelo IIA, concluses de estudos semelhantes realizados
pela Deloitte (2007), Ernst & Young (2008) e KPMG (2009) reforam a necessidade
dos rgos de controle interno mensurarem sua performance em geral, por meio de
mtricas objetivas, monitoradas de forma constante e considerando aspectos qualitativos e
quantitativos (DELOITTE, 2007, p. 15).
4 CONCLUSES E RECOMENDAES
Os resultados das pesquisas bibliogrficas, corroborados pelos resultados das
entrevistas com os rgos de controle interno das instituies partcipes de acordos de
cooperao tcnica com a Cmara dos Deputados, indicam que a adoo de ferramentas
computacionais especficas confere s unidades de controle maior eficincia e eficcia no
gerenciamento e na execuo do ciclo auditorial
5
.
Os dados coletados de ambos os estudos convergem para o aprimoramento no
desempenho do rgo de controle interno quanto aos seguintes fatores:
a. planejamento e gerenciamento das auditorias;
b. abrangncia no escopo dos exames e na anlise das bases de dados;
c. produtividade das equipes de auditoria;
d. uniformidade e celeridade na execuo dos procedimentos de auditoria.
Com relao aos softwares mais utilizados pelos rgos de controle interno (Tabela
2), verifica-se que a utilizao de planilhas eletrnicas e sistemas de bancos de dados
genricos para anlise de dados em exames de auditoria necessitam de critrios/protocolos
de segurana especficos para salvaguarda dos dados originais. Uma vez que os dados
extrados estiverem disponveis para anlise nestes tipos de ferramentas, h possibilidade
de que alguns procedimentos executados pelos auditores possam inadvertidamente alterar
os dados originais, invalidando todas as evidncias correlatas.
Nesse caso, recomendvel que as unidades de controle interno estudem solues
para garantir a exatido dos dados originais por meio de configuraes especficas nestas
ferramentas, sem comprometer o risco de confiabilidade dos dados extrados.
No obstante as restries oramentrias para aquisio, treinamento, suporte
e manuteno de softwares gerais de auditoria, que so solues mais adequadas ao
problema da integralidade dos dados originais, o estudo apontou algumas iniciativas
desenvolvidas por rgos de controle interno que implicam economia relevante
administrao pblica, porquanto empregam solues em software livre.
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Cabe ressaltar as seguintes iniciativas:
a. SERPRO: o Sistema Integrado Serpro de Auditoria (SISAUD) um sistema que
vem sendo aprimorado pela unidade de auditoria interna h cerca de dez anos.
Esse sistema todo construdo em plataforma de software livre e incorpora todas
as fases do ciclo auditorial, desde o planejamento, passando pela execuo e
redao do relatrio, at o monitoramento das recomendaes;
b. CGU: dentro da Controladoria h uma equipe de trabalho que vem
desenvolvendo e personalizando a ferramenta Picalo. Trata-se de uma soluo
em software livre para anlise de extensas bases de dados. Como alternativa de
software geral de auditoria, essa ferramenta poder ser aproveitada por todos
os departamentos e regionais da CGU, tornando-se uma alternativa eficiente e
de menor custo de aquisio/treinamento/manuteno/suporte.
Ambas as iniciativas esto alinhadas ao item 9.2.4 do Acrdo n. 1521/2003
TCU/Plenrio que recomenda:
9.2. determinar Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao - SLTI,
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que, no uso de sua
competncia, adote as providncias necessrias orientao dos rgos e
entidades da Administrao Pblica federal no seguinte sentido:
9.2.4. no obstante a indicao de marca, desde que circunstanciadamente
motivada, possa ser aceita em observncia ao princpio da padronizao, este
como aquela no devem ser obstculo aos estudos e efetiva implantao e
utilizao de software livre no mbito da Administrao Pblica Federal, vez que
essa alternativa, como j suscitado, poder trazer vantagens significativas em
termos de economia de recursos, segurana e flexibilidade; (grifo nosso)
Posto isso, como recomendao especfica Secin e genrica a outras unidades
de controle, conclui-se pela adoo de softwares gerais de auditoria, construdos em
plataforma de software livre
6
. Ao implantar ferramentas de auditoria construdas em
software livre, promover-se- a formao de uma nova cultura na unidade de controle
interno, porquanto essas so solues computacionais recentes. O que difere de parte da
cultura de operao de arquivos texto e planilhas eletrnicas, em que h preponderncia
de softwares proprietrios na administrao pblica (p.ex. MS-Word e MS-Excel).
Uma mudana de plataforma para essas operaes implicaria mudana de cultura
organizacional, fato que requer maiores cuidados.
Por fim, acredita-se que o refinamento das funcionalidades e da efetividade das
ferramentas de auditoria construdas em cdigo aberto pode ganhar maior celeridade
e contedo se houver uma poltica de intercmbio de dados, informaes e solues
de tecnologia da informao entre os rgos que compem a rede de controle da
administrao pblica federal.
Inicialmente, essa poltica de intercmbio e integrao poderia promover um frum
7

para o desenvolvimento de softwares gerais de auditoria, aplicados ao gerenciamento de
auditorias internas e anlise de bases de dados, cujo parmetro preliminar de estudo
seria as experincias consolidadas do Serpro e da CGU.
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org/download.cfm?file=4974>. Acesso em 02/09/2009.
NOTAS
1. A CGU no possui acordo bilateral de cooperao tcnica com a Cmara dos Deputados. No entanto, tendo
em vista a estrutura da assessoria de controle interno dos Ministrios da Justia (Acordo n 146.181/2007)
e da Integrao Nacional (Acordo n 106.566/2008), a CGU foi convidada a compor o trabalho de
pesquisa, por ser a responsvel direta pela avaliao dos controles internos administrativos de ambos os
rgos federais.
2. ISACA(2008) IS Auditing Guideline G3:Use of Computer-Assisted Audit Techniques (CAATs) e IFAC (2003)
International Auditing Practice Statement 1009 Computer-Assisted Audit Techniques
3. http://www.picalo.org/
4. Manual eletrnico do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal - SIAFI Secretaria do
Tesouro Nacional. Disponvel em < http://manualsiafi.tesouro.fazenda.gov.br/020000/020800/020801>.
5. Os resultados prticos obtidos pelos rgos de controle entrevistados carecem de mtricas objetivas e
indicadores de desempenho, a serem verificados em estudos posteriores.
6. importante destacar que a adoo de ferramentas computacionais especficas pelas unidades de controle
interno precisa ser acompanhada pela rea de gesto de TI da organizao. H questes especficas de
interoperabilidade, suporte e manuteno que precisam ser discutidas com os gestores responsveis antes da
efetiva implantao.
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7. Existe uma comunidade denominada TIControle (www.ticontrole.gov.br), fruto de acordo multilateral de
cooperao tcnica, publicado no DOU n. 73, Seo 3, de 16 de abril de 2008, em que so signatrios:
Senado Federal, Cmara dos Deputados, Supremo Tribunal Federal, Conselho Nacional de Justia,
Ministrio da Justia, Advocacia-Geral da Unio, Controladoria-Geral da Unio, Tribunal Superior
Eleitoral, Procuradoria-Geral da Repblica, Conselho Nacional do Ministrio Pblico, Superior Tribunal de
Just Ministrio Pblico, Superior Tribunal de Justia, Conselho da Justia Federal, Tribunal de Contas da
Unio, Superior Tribunal Militar, Tribunal Superior do Trabalho, Conselho Superior da Justia do Trabalho e
Banco Central do Brasil.
SOBRE O AUTOR
Christian Ternes Arrial, Analista Legislativo nomeado em 17/1/2002 na Cmara
dos Deputados, lotado na Secretaria de Controle Interno desde 21/8/2006. Graduado
em Administrao de Empresas pela Universidade de Braslia (UnB), Especialista em
Matemtica Aplicada Economia e Administrao (UnB) e Especialista em Auditoria
Interna e Controle Governamental pelo Instituto Serzedello Corra/TCU.
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DIAGNSTICO DA CAPACITAO EM SEGURANA PESSOAL DE SERVIDORES DA
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO CGU, PARA OPERAES ESPECIAIS.
CRISTIANO PAULO SOARES PINTO
1 INTRODUO
Qualquer trabalho desenvolvido por um profissional possui grau de risco inerente
ao desempenho dessa funo. Algumas atividades, no entanto, possuem um risco mais
elevado do que outras; inclusive dentro de uma mesma instituio. No servio pblico
no diferente. A Controladoria-Geral da Unio (CGU), rgo central do controle
interno do Poder Executivo Federal, tem, entre suas atribuies, o combate e a preveno
corrupo, investigando irregularidades na conduo do gasto pblico, procurando,
assim, evitar aes nocivas ao patrimnio pblico.
Nesse contexto, ocorrem as Operaes Especiais, trabalhos realizados em conjunto
com a Polcia Federal (PF). Servidores da CGU participam dessas operaes com o
objetivo de instruir o processo de apurao de possveis atos ilcitos.
As Operaes Especiais diferenciam-se dos trabalhos regularmente realizados pela
CGU: boa parte daquelas operaes apresenta um vis investigativo. Com certa frequncia,
empolgam os servidores pblicos engajados nessas investigaes fruto da vasta explorao
televisiva desse tipo de trabalho , principalmente os recm-ingressados na administrao
pblica, que so mais vulnerveis a deixar a razo de lado e agir emocionalmente na
obteno e no trato da informao decorrente das diligncias efetuadas.
Diante da relevncia dessas atividades, buscou-se, neste artigo, sintetizar os
resultados do estudo nas rotinas de treinamento e capacitao em segurana pessoal
dos servidores da CGU em trabalhos de campo nas referidas Operaes Especiais, com
vistas elaborao de um diagnstico sobre os procedimentos inerentes realizao e
qualidade desses treinamentos.
Aliado a isso, procurou-se apurar, junto a especialistas e acadmicos, as melhores
prticas sobre o assunto, tanto no ramo privado quanto em rgo pblicos. Com
base nessa pesquisa, buscou-se verificar a aplicabilidade das tcnicas de anlise e de
gerenciamento de riscos no que concerne Segurana Pessoal e Conduta Segura.
No desenvolvimento deste estudo, foi analisado o fluxo das normas australo-
neozelandezas (AS/NZS 4360). Em seguida, suas rotinas foram adaptadas e trazidas
realidade das Operaes Especiais e da segurana pessoal. Alm disso, tambm foram
entrevistados especialistas no assunto. Por fim, apresentado o resultado dessas pesquisas,
as quais foram realizadas com o uso de questionrios formulados com o objetivo de avaliar
o grau de satisfao dos servidores que foram capacitados pela CGU para execuo dos
trabalhos de campo em Operaes Especiais.
A pesquisa completa e as sugestes de melhoria foram detalhadamente
apresentadas por PINTO (2009).
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Diagnstico sobre o treinamento em segurana pessoal do servidor nas Operaes
Especiais na CGU
O principal objetivo do estudo foi compreender como funciona a poltica de
segurana pessoal dos servidores em trabalhos de campo das denominadas Operaes
Especiais no mbito da CGU. Para tanto, foram traados os seguintes objetivos especficos:
Verificar como funcionam as Operaes Especiais no mbito da CGU
Com base em normativos existentes, em entrevista realizada com o coordenador da
Coordenao-Geral de Operaes Especiais (DCOPE) e em questionrios respondidos
por participantes de Operaes Especiais, pde-se entender com profundidade
o funcionamento, as rotinas, o planejamento e, principalmente, o modo de conduo das
operaes. Por uma questo de sigilo e, inclusive, de segurana, no convm a exposio
de todos os detalhes no presente trabalho, o que no trar prejuzo, tendo em vista que
o objetivo principal entender como funciona a capacitao dos servidores.
O ministro de Estado do Controle e da Transparncia, no Plano de Integridade
Institucional, Controle dos Recursos Pblicos e Preveno da Corrupo 2007 2010
(PII), d a seguinte definio de Operao Especial:
As auditorias especiais se diferenciam substancialmente das auditorias ordinrias
seja pela motivao, seja pelo escopo. Algumas vezes, se originam de
constataes feitas nas auditorias ordinrias; outras vezes, decorrem de denncias,
representaes, ou mesmo de notcias veiculadas nos meios de comunicao.
A intensificao dessas auditorias pode auxiliar na preveno da ocorrncia de
ilcitos mais graves, ou, quando j consumados estes, na sua pronta apurao e
punio, inclusive levando, em certos casos, ao desmantelamento de esquemas de
corrupo h muito instalados em determinados setores da Administrao Pblica.
Frequentemente, tal espcie de auditoria requer, para o aprofundamento e
mesmo para a consolidao dos seus achados, a contribuio da ao policial, com seu
instrumental prprio de investigao, do que decorre a indispensabilidade da parceria
entre a CGU e a Polcia Federal.
Observou-se que as operaes so divididas nas de Auxlio Busca e Apreenso e
nas de Fiscalizao e Auditoria. Nota-se que as Operaes de Busca e Apreenso tiveram
seus servidores treinados em uma proporo superior dos servidores das Operaes de
Fiscalizao e Auditoria. Porm, o coordenador da DCOPE afirmou que nos treinamentos
no se privilegia uma em detrimento da outra; a nica diferena entre os dois tipos de
operao a seleo dos servidores que participam desses trabalhos. A coordenao
busca servidores experientes para as tarefas de Busca e Apreenso, pois so trabalhos que
tambm exigem preparao fsica e psicolgica.
Verificar como realizada a capacitao em segurana pessoal dos servidores em
Operaes Especiais na CGU
Com base nas respostas dadas ao questionrio, verificou-se que existe capacitao
em segurana pessoal, a qual foi considerada satisfatria pelos respondentes (daqueles
servidores que responderam ao questionrio e foram treinados, mais de 70% informaram
estar, no mnimo, satisfeitos com o treinamento ministrado). Porm, com base na
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entrevista realizada com o coordenador da DCOPE, apurou-se que tal treinamento no
institucionalizado. No h, portanto, uma poltica de capacitao para segurana pessoal.
A capacitao personalista, mormente vinculada s figuras do coordenador e de alguns
servidores mais antigos, com base na capacidade e na competncia e conhecimento
adquiridos em trabalhos anteriores.
Outro fato que evidencia a inexistncia de uma rotina de capacitao que, de
todos os respondentes do questionrio, 45% destes no tiveram qualquer treinamento
sobre segurana pessoal na execuo dos trabalhos.
Ainda com base nas respostas aos questionrios, analisou-se a frequncia com que
as capacitaes ocorreram. Foram considerados os treinamentos para os trabalhos em
campo, e importante frisar que 25% dos servidores que realizaram servios de Busca e
Apreenso no receberam qualquer treinamento e, ao analisar os nmeros dos trabalhos
de Fiscalizao e Auditoria, esse percentual vai para 54%.
Para o treinamento de servidores quanto segurana nos momentos de descanso,
evidencia-se que os percentuais da ausncia de treinamento foram superiores, quando
comparados ao treinamento dos trabalhos de campo. Nos casos dos trabalhos de Auxlio
na Busca e Apreenso, 50% dos servidores tiveram treinamento e todos ficaram satisfeitos.
Quando se fala nos trabalhos de Fiscalizao e Auditoria, apresentou-se o quadro de 27%
de servidores treinados contra 73% no treinados.
Pesquisar, sempre com o foco na segurana pessoal, os processos de anlise e
gerenciamento de risco e de treinamento aplicados em outros rgos federais em
situaes de trabalhos semelhantes aos das Operaes Especiais da CGU
Durante o estudo, observou-se que grande parte do material encontrado sobre
treinamento e segurana pessoal proveniente de rgos ligados polcia e ao
exrcito. Apurou-se, tambm, que poucas so as carreiras de Auditoria e Fiscalizao
que possuem uma rotina para treinamento no assunto. Alm disso, concluiu-se que
no h muitos rgos que possuam um curso especfico sobre segurana pessoal,
exceo do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), que capacita seus Auditores Fiscais
do Trabalho. Infelizmente, um dos motivadores para o aprimoramento da capacitao
no MTE foi a morte de quatro servidores no exerccio de suas funes. Ressalte-se que
todos os especialistas entrevistados deixaram claro que primordial o treinamento para
as auditorias/fiscalizaes de natureza especial.
Verificar a aplicabilidade, ao caso especfico da CGU, das melhores tcnicas de
doutrinas de segurana, no que concerne segurana pessoal de servidores na
execuo das Operaes Especiais
No tpico 2, ser apresentada a sntese de uma proposta de Roteiro de Conduta
Segura, estabelecendo rotina de identificao de risco, que deve ficar a cargo da rea
responsvel pelas Operaes Especiais na Controladoria.
No referido tpico, so consideradas as rotinas existentes no mbito da
coordenao responsvel e as rotinas de segurana existentes no mbito da Polcia Militar
do estado de So Paulo, do Exrcito Brasileiro, da Agncia Brasileira de Inteligncia, alm
das normas nacionais e internacionais de segurana e avaliao de risco e dicas passadas
pelos especialistas entrevistados e pelos acadmicos.
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A Secretaria Federal de Controle Interno possui uma poltica de segurana e uma
rotina de treinamento adequadas que propiciem ao servidor uma conduta segura em
campo quando em Operaes Especiais?
A resposta que a SFC possui capacitao. Todavia, no se pode afirmar que
exista uma poltica de segurana, isso porque o treinamento ministrado antes das
Operaes Especiais no institucional, mas sim personalista, como afirmado h pouco,
tendo em vista que est centralizado no coordenador da DCOPE e em alguns servidores
mais experientes e no em rotinas e procedimentos expressos. Ainda assim, importante
ressaltar que o treinamento foi avaliado entre satisfatrio e muito satisfatrio pela grande
maioria dos servidores capacitados que foram a campo. Nota-se, entretanto, que, mesmo
apresentando um alto grau de satisfao pelos que receberam os treinamentos, alguns
servidores responderam que foram a campo sem qualquer tipo de orientao, fato que
pode ser relevante para colocar servidores em risco.
O pesquisador concorda com os especialistas principalmente com as palavras
do diretor de Informaes Estratgicas, da Secretaria de Preveno da Corrupo e
Informaes Estratgicas, da Controladoria-Geral da Unio , que so unnimes em
afirmar que cada caso isolado e especfico. No vivel colocar em um papel todas as
rotinas de segurana a serem seguidas, pois os riscos nas operaes so diferenciados.
Porm, essencial a existncia de um padro mnimo de conduta, uma doutrina que seja
institucional e disseminada pela instituio de modo sistemtico, devendo, inclusive, ser
objeto de revises peridicas.
O treinamento deve voltar-se, principalmente, para as questes que envolvam
a avaliao e a percepo do risco. Ademais, deve fundamentar-se nas normas
internacionais e espelhar-se nos treinamentos elaborados para policiais e militares,
adaptando-os realidade dos servidores da CGU.
Vrios so os motivos que reforam o argumento da necessidade de um treinamento
institucional para as questes de conduta segura do servidor da CGU. Outro especialista
entrevistado foi um analista de Finanas e Controle da CGU, lotado no gabinete da SFC,
capito das Foras Especiais do Exrcito Brasileiro, na reserva, com vasto conhecimento
no mbito das operaes de natureza especial, ele refora o alerta para um desses
motivadores, que talvez seja o principal: deixar claro para os servidores a identidade da
CGU, as atribuies dos prprios servidores e o papel destes na operao. Todos esses
pontos esto nos normativos existentes: a CGU possui identidade e atribuies claras e
especficas. A questo que isso deve ser transmitido ao servidor de forma rotineira e
institucional. O principal risco repousa no fato de o principal parceiro da CGU nessas
operaes ser o Departamento de Polcia Federal, que possui, na execuo das operaes,
atribuies e treinamentos diferenciados. Isso faz com que exista a possibilidade de
algum servidor da CGU extrapolar suas competncias, caso no receba o devido
treinamento explcito para saber o seu papel e suas atribuies nas tarefas de campo.
Como exemplo, existe a seguinte situao, relatada nas respostas dos questionrios:
servidores seguiram os policiais no momento da invaso do local onde seria realizada
a Busca e Apreenso, inclusive escalando muros. O coordenador estranhou o relato e
afirmou que a orientao dada a de que os servidores da CGU somente entrem no
local onde ser realizada a operao aps toda a situao ter sido dominada pela Polcia
Federal. Neste aspecto, cumpre destacar que existe uma necessidade de melhorar o
compartilhamento de informaes entre os agentes da Polcia Federal e os coordenadores
das Operaes Especiais no mbito da CGU, principalmente os servidores da CGU que
so coordenadores das equipes de campo. necessrio que, sempre que possvel, os
responsveis na CGU pela coordenao dos contatos com a Polcia Federal procurem
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obter o mximo de informaes, as quais devem ser repassadas equipe, diminuindo,
assim, o grau de desconhecimento dos fatos.
As respostas aos questionrios sinalizam para o fato de 92% dos servidores
que participaram das ltimas Operaes Especiais acreditarem que uma poltica
de treinamento necessria ou essencial. Esse nmero eleva-se para 97% quando se
questiona a importncia de um manual sobre o assunto.
Evidenciou-se tambm que, dentre os respondentes, aqueles servidores mais
experientes, com uma quantidade igual ou superior a 10 participaes em Operaes
Especiais, consideraram tanto o treinamento quanto o manual ou necessrio ou relevante.
importante que fique claro que o estudo no sugere que a memria e a experincia
do coordenador e de servidores mais antigos que aplicam os treinamentos sejam deixadas
de lado em troca de um manual. Tanto os acadmicos quanto os especialistas so unnimes
em afirmar que a experincia, nesse tipo de trabalho, nunca deve ser negligenciada, pelo
contrrio, deve ser aproveitada sempre que possvel. Assim, deve-se utilizar o manual em
conjunto com o treinamento, de modo sistmico.
Necessrio tambm ressaltar que algumas situaes de risco so inerentes funo
exercida pelo servidor naquele instante e fogem do controle tanto do servidor quanto da
coordenao, como relatado nas respostas aos questionrios, em que so descritas situaes
recorrentes que chamaram ateno: a principal o traslado de carro do local onde se renem
os participantes das operaes para o local da efetiva execuo. Muitos afirmaram que, em
diversas ocasies, passaram por situaes de risco, nas quais o condutor do veculo oficial
no dirigia o carro com cautela, pelo contrrio, mostrava-se muito arrojado. Quando o
coordenador foi questionado sobre alguns servidores que falaram da insegurana nos trajetos
feitos em carros da Polcia Federal, ele afirmou que esse tipo de conduta foge ao seu controle,
pois o transporte feito por outro rgo. Ele no teria como interferir em uma conduta de
trnsito segura dos servidores da Polcia Federal. No entanto, essas situaes, como j so
previsveis, podem ser objeto de ao das coordenaes para que o risco seja mitigado.
2 SUGESTO DE UM ROTEIRO DE CONDUTA SEGURA
Na construo deste roteiro, o pesquisador buscou ouvir servidores que conhecem
do assunto segurana, tendo sido as entrevistas com especialistas dessa rea e as
experincias de campo dos prprios servidores da CGU as maiores fontes de conhecimento.
As orientaes, fruto deste estudo, pretendem registrar e aprimorar as estratgias
j existentes de conduta dos servidores nos trabalhos de campo. So descritas tcnicas
de conduta profissional e pessoal, de abordagem, de entrevistas e de obteno de
evidncias, sempre com o objetivo de mitigar os riscos que permeiam a atividade de uma
auditoria investigativa. O roteiro tem carter essencialmente prtico e visa institucionalizar
e aprimorar o que, em boa parte, j existe na prtica. Pretende-se que a possibilidade de
sua aplicabilidade seja avaliada pela DCOPE em futuras Operaes Especiais a serem
realizadas no mbito dos rgos de controle.
Essa sntese de roteiro apresenta consideraes iniciais sobre o tema segurana
em campo. No entanto, importante lembrar que a segurana da equipe deve ser
uma atribuio de todos os que participam da operao, inclusive dos dirigentes e
coordenadores que no iro executar os trabalhos em campo. Cada um deve ter claro o
seu papel na operao.
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O estudo no extinguir o tema, haja vista que o quesito de conduta segura bem
mais abrangente que apenas trabalhos de campo, estendendo-se inclusive para o crculo
social do servidor.
Para a construo deste roteiro, adaptou-se um modelo construdo pela ABNT
para expor os objetivos de controle e os controles necessrios para questes de
segurana da informao.
Abaixo, esto exemplificados alguns casos extrados da monografia de PINTO
(2009), lembrando-se que aqui se encontra apenas um extrato exemplificativo e que um
roteiro seguro deve seguir outros passos igualmente relevantes:
Gesto do risco - Tem o objetivo de direcionar e controlar tudo o que se refere a
riscos em Operaes Especiais no mbito da CGU.
- Identificar os riscos - A coordenao da operao dever buscar informaes
para identificar fontes e ameaas, a fim de estimar o risco do trabalho.
- Avaliar os riscos - A coordenao da operao compara o risco estimado, j
apurado, com critrios de risco predefinidos para determinar a importncia do risco.
- Controlar os riscos - A coordenao da operao escolhe e executa as medidas
para mitigar os riscos encontrados. Registre-se que esse item da Gesto do
Risco o mais complexo, pois esse controle depender do grau de sofisticao
da operao. Assim, quanto mais sigilosa, perigosa e relevante for a operao,
mais rgidos devero ser os controles. Nesta pesquisa, procurou-se um controle
mnimo, que poder ser utilizado na mdia das operaes; inclusive, com
algumas adaptaes, poder ser usado em fiscalizaes ou sorteios. Em casos
de operaes de maior complexidade, os controles devero ser incrementados.
Ento, para cada etapa da operao (Planejar, Executar, Reportar), ser necessrio
seguir uma rotina rgida, que deve ser adaptada a cada caso concreto.
3 NO PLANEJAMENTO
Ambiente das Operaes (rea de trabalho)
Conhecer o terreno onde sero realizados os trabalhos. Conhecer o municpio,
a microrregio e seu entorno. A regio violenta? O municpio possui hospital, hotel,
aeroporto, rodoviria?
Identificar o risco - Violncia no municpio; ameaas; conflitos locais (briga
poltica regional, grupos polticos rivais, brigas entre famlias influentes); agresso ou
intimidao; existncia de tenso social no local (grupos de Sem Terra, ndios, garimpeiros,
ambientalistas e fazendeiros); falta de infraestrutura local (ausncia de hospitais; delegacia
sem equipamentos; hotel sem segurana; doenas tropicais).
Avaliar risco - Ainda no escritrio, apurar: ndices de violncia do municpio;
trabalhos anteriores j realizados pela CGU ou por rgos federais parceiros; a origem
da demanda que se transformou no trabalho de auditoria que ser realizado (se foi
demanda da populao, grupo poltico, de trabalhos de outros rgos); se o municpio
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possui hospital, hotis, delegacia, aeroporto, rodoviria; como so os acessos ao
municpio; quais rodovias passam pela cidade; se esta possui linhas areas constantes
e linhas de nibus regulares; se seria possvel manter uma equipe no local; qual seria
o tamanho do grupo; por quanto tempo sensato manter a equipe em campo. Alm
disso, por meio de buscas na rede mundial de computadores, entender, caso existam,
os interesses dos grupos sociais que se encontram na regio. Se for rea de conflito,
buscar ocorrncias, sempre que possvel fazendo ligao com o objetivo dos trabalhos.
Em regio amaznica, verificar quais as doenas comuns no local (ex.: febre amarela
e dengue). Apurar a existncia de algum tipo de epidemia e se existe alguma vacina
recomendada, algum cuidado especial, roupas especiais.
Em campo. Encaminhar Equipe Precursora com o objetivo de obter informaes
sobre: local onde ser realizado o trabalho (ser no rgo, no hotel, na polcia ou em
outro rgo que ceder o espao?); local onde a equipe ficar hospedada. Alm disso,
realizar contatos com autoridades j avaliadas no escritrio; apurar a necessidade de
Estria Cobertura
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.
Controlar risco - Com o objetivo de mitigar os riscos identificados, importante
verificar a real necessidade de encaminhar a equipe ao local. Pode-se, por exemplo,
apreender o material que ser analisado e encaminh-lo a um ponto seguro onde os
servidores da CGU realizem os trabalhos. Caso seja essencial a presena dos servidores
no municpio para realizar os trabalhos, verificar a possibilidade de se hospedarem em
localidade prxima, fora do municpio. Solicitar escolta da Polcia Federal. Orientar o
grupo de auditores sobre as vacinas necessrias para evitar riscos no local dos trabalhos.
Criar Estria Cobertura e treinar a equipe para falar a mesma linguagem.
4 NA EXECUO
Ambiente da execuo dos trabalhos (rea do alvo)
Identificar risco - Violncia; intimidao; falta de privacidade; falta de higiene;
condies ergonmicas inadequadas.
Avaliar risco - O local seguro? limpo? Possui iluminao adequada? A limpeza
adequada? Existe privacidade para a equipe conversar? Ser necessrio fazer varredura
no local? As chaves de acesso esto todas com a equipe? Se for um rgo federal, qual
o histrico de invases ou outros tipos de perturbaes realizadas por agentes externos?
Avaliar se as conversas podem ser escutadas fora da sala por algum que passa no
corredor. Existe ar-condicionado? Est limpo? possvel o acesso nos finais de semana?
Verificar se na sala h armrios, gavetas ou prateleiras com documentos de outras
operaes ou que no sejam ligados operao a ser realizada.
Controlar risco - Dar preferncia a que os trabalhos sejam realizados na sede
da CGU, da Polcia Federal ou do Ministrio Pblico, se for necessrio estar no rgo
auditado, verificar a necessidade de escolta; solicitar ao administrador do local que
retire todo e qualquer documento ou material que no seja ligado operao; ficar
atento ao comportamento de pessoas em visita ao local de execuo dos trabalhos,
especialmente aquelas includas na ltima hora; evitar responder a perguntas que no
estejam relacionadas ao objetivo da visita; permitir o acesso a assuntos sensveis somente
a pessoas com necessidade de conhec-los; evitar fornecer dados pessoais de colegas de
trabalho ou informaes sobre suas rotinas; guardar documentos sob a sua custdia em
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locais seguros e trancados; ao tirar cpias de documento sensvel, recolher o documento
original e cuidar para que cpias inutilizadas sejam apropriadamente descartadas;
certificar-se de que esboos, cpias e materiais subsidirios produo de documentos
sensveis sejam devidamente destrudos por fragmentao ou outro processo (a eliminao
dos documentos propriamente ditos s deve ser realizada em conformidade com as
determinaes legais); ao ausentar-se da sua sala, bloquear seu computador e evitar
deixar documentos sobre a mesa; aps reunies ou conferncias que tratem de assuntos
sensveis ou sigilosos, verificar o ambiente para certificar-se de que no foram esquecidos
rascunhos, anotaes, papis e outros materiais; tomar cuidado com a curiosidade!
Se no h necessidade de conhecer assunto registrado em documento sigiloso, no o ler.
Descanso e lazer
Bares e Danceterias
Avaliar risco - Qual o porte da cidade? possvel sair sem que se chame ateno?
recomendvel sair?
Controlar risco - Sair sempre acompanhado; dar preferncia ao txi para evitar
problemas com estacionamento e acidentes pelo uso de lcool; se for de carro, preferir
estabelecimentos que tenham estacionamento prprio e com segurana; evitar local
superlotado; em locais fechados, observar sempre se existem portas de emergncia
(observar onde esto e escolher uma posio que facilitaria a sada); marcar locais para
reencontro com as pessoas que estiverem com voc (procurar ir ao local pelo menos
uma vez durante o evento); evitar que estranhos se sentem sua mesa; ter cuidado na
sada, pois as abordagens ocorrem geralmente quando as pessoas se dirigem ao veculo
estacionado; no discutir com seguranas de casas noturnas, mesmo tendo razo (se o
problema for uma nota de consumo errada, pagar, sair calmamente e depois fazer uma
queixa na polcia e no Procon. Em hiptese alguma, acompanhar os seguranas a salas
fechadas da casa); tomar cuidado: existem pessoas que seduzem suas vtimas, vo at
sua casa ou a um motel, oferecem uma bebida com sonfero e, quando a vtima dorme,
roubam o que estiver ao alcance; se for agredido por algum segurana, procurar um
servio mdico e pedir um relatrio do atendimento, e, depois, ir delegacia de polcia
mais prxima e fazer uma queixa; no aceitar convites de pessoas que tenha acabado
de conhecer na rua, em bares ou casas de diverso noturna etc; se beber, faz-lo
moderadamente, para no perder os reflexos e a vigilncia; nunca usar local isolado para
encontros amorosos, pois este um comportamento de risco.
Comportamento (Rotinas) - O que falar para a famlia; como se registrar no
hotel; como se comunicar com sua residncia; como andar na rua.
Identificar risco - Violncia; emboscada; intimidao; roubo; comprometer a
operao; expor a instituio.
Famlia
Avaliar risco - Qual a necessidade de o servidor falar para a famlia aonde vai?
realmente necessrio? Como treinar a famlia para que se comunique com o servidor?
Controlar risco - O local pode ser informado apenas em operaes com grau
de risco menor; deixar algum na sede do rgo responsvel pelo contato em caso de
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necessidade de falar com o servidor; no contar detalhes da operao para os familiares
(pode comprometer a segurana destes, do servidor e da equipe); dependendo do grau de
risco da operao, no passar o telefone do hotel para a famlia.
Emergncia
Avaliar risco - Avaliar todas as possibilidades de riscos levantadas e verificar
se existem no municpio onde se executa o trabalho solues plausveis para todos;
o coordenador da equipe est devidamente treinado para resolver situaes adversas que
ocorram em campo? A equipe sabe a quem procurar em caso de emergncia? Ser um
telefone central ou para cada tipo de problema uma pessoa ser responsvel?
Controlar risco - Se possvel, todas as situaes de emergncia devem ser
comunicadas ao coordenador; o coordenador deve estar treinado e pronto para a tarefa;
a equipe deve saber a quem procurar em um momento de emergncia; caso ocorra
qualquer incidente suspeito, informe-o imediatamente coordenao; relate quem,
o qu, onde e quando em relatrios de viagem; pense que um incidente isolado pode
representar parte de uma operao de coleta de dados de maior abrangncia.
5 CONCLUSO
Para se atingir o objetivo de diagnosticar como se encontra o treinamento dado
aos servidores da CGU antes de irem a campo para executar Operaes Especiais,
foram utilizados os questionrios enviados aos servidores que participaram das
referidas operaes e foi realizada entrevista com o coordenador da rea da CGU que
administra tais operaes.
Ficou evidenciado que existe treinamento e os servidores capacitados o consideram
de qualidade, no entanto esse no um procedimento institucionalizado. Mais de 70% dos
servidores que foram treinados se sentiram satisfeitos com a orientao prestada, contudo o
treinamento no formalizado em manuais ou outra ferramenta similar. Essa capacitao
depende, hoje, do conhecimento e da memria, principalmente, do coordenador das
Operaes Especiais.
Foi apurado tambm que no existe nenhum normativo que obrigue ou oriente
aquela coordenao a elaborar um treinamento formal, ou mesmo nada que vincule a ida
do servidor a campo a alguma providncia sobre capacitao a ser tomada pela direo
dos trabalhos. Contudo, o curioso que o treinamento existe e muito satisfatrio. No caso
de Busca e Apreenso, 100% dos servidores que responderam o questionrio ficaram
satisfeitos com o treinamento dado. Por no ser institucional e estar muito vinculado
pessoa do coordenador ou de alguns poucos servidores de sua confiana, provvel que,
em algumas situaes, devido agenda ou ao deslocamento de parte da equipe de outros
estados longe da sede, o treinamento acabe sendo invivel.
Os servidores que participaram das operaes apresentam um alto grau de
interesse em que a CGU elabore um treinamento e um manual de Conduta Segura.
Do universo estudado, 32% acreditam ser Essencial e 60%, Necessrio o
treinamento. Quando foram questionados sobre a necessidade de um manual sobre o
assunto, os nmeros passam para 45% que acham Essencial e 52,5%, Necessrio,
demonstrando que os executores acreditam que a formalizao das rotinas mnimas em
um manual seria primordial.
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Logo, de todos os dados apurados, pode-se concluir que a capacitao hoje
passada pela coordenao das operaes de interesse dos servidores, os quais a
consideram de qualidade e esperam que esse treinamento torne-se institucional.
REFERNCIAS
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(AS/NZS 4360:2004). Austrlia. 2004.
BEAL, Adriana. Segurana da Informao: princpios e melhores prticas para a proteo
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BRASIL. Lei 10.180, de 6 de fevereiro de 2001
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publish/?tac=Dicas_de_Prote%E7%E3o > Acesso em 24 de Novembro de 2009
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dos Recursos Pblicos e Preveno da Corrupo 2007 2010 (PII) Maro de 2007.
Atualizado em maro de 2009
BRASIL. NBR ISO/IEC 17799:2005. Tecnologia da Informao Tcnicas de segurana
Cdigo de Prtica para gesto da segurana da informao.
______. NBR ABNT ISO/IEC 27001:2006. Tecnologia de Segurana Sistema de Gesto
de Segurana da Informao Requisitos.
______. NBR ABNT ISO/IEC Guia 73:2005. Gesto de Risco Vocabulrio Recomendao
para uso das normas.
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servidores da Controladoria-Geral da Unio-CGU, para operaes especiais [manuscrito]
SCHELB, Guilherme Zanina. Viver Coisa Perigosa: orientaes para solues de conflitos.
Braslia, DF, 2008 [Ed. Do autor].
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safety climate and individual behaviour. Safety Science, 34, 99-109.
SO PAULO. Polcia Militar do Estado de So Paulo. Manual de Auto Proteo da Polcia
Militar de So Paulo
NOTAS
1. Segundo a Associao Brasileira dos Analistas de Inteligncia Competitiva ABRAIC , tcnica operacional
que consiste no emprego de uma estria de proteo por pessoas, instalaes ou organizaes para encobrir
propsitos ou aes nas Operaes de Inteligncia. Assim sendo, visa proteger o sigilo das Operaes
de Inteligncia, as identidades do rgo e do pessoal empenhado na busca, bem como a proporcionar a
proteo fsica do pessoal, do material e das instalaes.
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SOBRE O AUTOR
Servidor da Controladoria-Geral da Unio, graduado em Administrao de
Empresas pela Universidade de Braslia (UnB), especialista em Auditoria Interna e Controle
Governamental pelo Instituto Serzedelo Corra do Tribunal de Contas da Unio.
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MAPEAMENTO COGNITIVO COMO FERRAMENTA PARA AUDITORIA OPERACIONAL
CRISTINA MONKEN MASCARENHAS
1 INTRODUO
O mapeamento cognitivo tem suas origens na psicologia na dcada de 1940
(SOUZA, 1995). Com o desenvolvimento da tcnica, foram propostas novas aplicaes,
notadamente como ferramenta de gesto (BASTOS, 2000, 2002; FIOL; HUFF, 1992;
BROW, 1992; ACKERMANN; EDEN; CROPPER, 1992; COSSETTE; AUDET, 1992;
LANGFIELD-SMITH, 1992; BOUGON,1992, GUIMARES, 2007). Dentro deste campo
de aplicao, diversos enfoques a respeito dos mapas cognitivos foram explorados em
estudos organizacionais. Entre os tipos de mapas cognitivos mais utilizados esto o de
identidade, o de categorizao e o causal (GUIMARES, 2007).
Os mapas cognitivos causais foram os mapas selecionados para este estudo, por
apresentarem caractersticas que mais se adequam os objetivos da auditoria operacional.
Eles podem ser individuais ou de um grupo. Existem, tambm, os mapas cognitivos causais
consolidados, que so resultado da fuso de mapas cognitivos individuais de diversos
atores, a respeito de uma mesma questo (EDEN, 1992).
Por meio de reviso bibliogrfica a respeito das possibilidades e limitaes do
mapeamento cognitivo como ferramenta gerencial e das atribuies e metodologias utilizadas
na auditoria operacional na administrao pblica, este artigo buscou estudar a viabilidade
da adequao do mapeamento cognitivo como ferramenta para este tipo de auditoria.
No universo da auditoria, podemos dizer que os mapas criados a partir do
mapeamento cognitivo seriam uma representao grfica de como os auditores
entenderam o que os atores envolvidos explicitaram a respeito do objeto de auditoria. Tais
representaes auxiliariam inicialmente os auditores a compreender melhor o problema de
auditoria, confrontar o entendimento de grupos de atores diferentes, como por exemplo,
gestores e beneficirios, formuladores e executores, e identificar as questes de auditoria
que sero abordadas, e, na fase de relatrio, auxiliariam a explicao clara aos leitores do
problema de auditoria identificado.
2 MAPEAMENTO COGNITIVO
O conceito de mapa cognitivo foi criado por E. Tolman, a partir dos seus estudos
em Psicologia sobre a aprendizagem e a orientao de ratos em labirintos (BASTOS,
2000). Segundo este autor, os mapas cognitivos so representaes desenvolvidas no
crebro de indcios visuais, tteis, auditivos que configuram o ambiente e permitem a
orientao do ser no espao.
Os seres humanos tambm desenvolvem estes mapas, mas eles no so
constitudos apenas das caractersticas fsicas de seu ambiente. As influncias lingusticas
e comportamentais so partes integrantes. Portanto, os mapas cognitivos criados pelo
homem so modelos muito mais complexos e dinmicos que os mapas criados pelos
animais (CSNYI, 1995 apud BASTOS, 2000).
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Sob esta tica, o mapa cognitivo passa a ser, ento, um mapa lingustico, de conceitos
(CSNYI, 1995 apud BASTOS, 2000), pois a linguagem modifica o meio pelo qual o ambiente
mapeado e insere caractersticas subjetivas na formao das representaes mentais.
H uma distino entre mapa e mapeamento cognitivo que deve ser abordada.
Primeiramente, o mapa cognitivo pode ter dois significados. O primeiro significado diz
respeito construo mental do indivduo a respeito do ambiente ou de uma experincia. O
mapeamento cognitivo, por sua vez, constitui-se no processo de traduo desta representao
mental para o papel. Pode ser descrito, ento, como o processo de transcrio dos mapas
mentais ou schemas da mente dos indivduos para outro meio. Da surge o mapa cognitivo
em seu segundo significado, como um produto fsico deste mapeamento (BASTOS, 2000).
Podemos chegar concluso, ento, que os mapas cognitivos gerados a partir
do mapeamento envolvem, ao menos, duas etapas de perda de traos da realidade: a
primeira quando o indivduo, segundo a sua subjetividade, constri seus mapas cognitivos;
e a segunda, quando o mapeador, utilizando-se tambm de sua prpria subjetividade,
tenta extrair a viso da realidade descrita pelo indivduo que est tendo seus processos
cognitivos mapeados.
Como ferramenta gerencial, o mapeamento cognitivo facilita a visualizao de como
um indivduo enxerga o ambiente ao seu redor ou de como ele entende uma experincia.
A habilidade dos mapas cognitivos, explorada por diversos estudos, de estruturar
o conhecimento envolvido em uma organizao tem despertado um grande interesse dos
pesquisadores no uso dos mapas cognitivos como ferramenta para a compreenso dos
elos cognitivos envolvidos nas decises e nas aes organizacionais.
Muitas pesquisas no campo gerencial apresentam os mapas cognitivos como um
instrumento para descrever e at antecipar o comportamento dentro de uma instituio. Dentro
desta abordagem a respeito dos mapas cognitivos, presume-se que existe uma ligao entre o
pensamento representado no mapa e o comportamento observado (FIOL; HUFF, 1992).
Eden (1992, p. 262) ensina que os mapas cognitivos so ferramentas teis para
representar informaes subjetivas. Eles funcionam como ferramentas para facilitar a
tomada de decises, a resoluo de problemas e a negociao dentro do contexto da
interveno organizacional.
Muitos autores se valem dos mapas cognitivos como ferramentas de pesquisa
organizacional e de apoio implementao de aes (BASTOS, 2000, 2002; FIOL; HUFF,
1992; BROW, 1992; ACKERMANN; EDEN; CROPPER, 1992; COSSETTE; AUDET, 1992;
LANGFIELD-SMITH, 1992; BOUGON,1992; GUIMARES, 2007).
Segundo Fiol e Huff (1992, p. 273), representaes grficas podem tanto simplificar
idias, quanto facilitar a transmisso das idias complexas. Segundo esta perspectiva, o
mapeamento cognitivo pode ser til para auxiliar o auditor no planejamento da auditoria
quando h carncia de informaes e, tambm, para organizar as informaes quando
elas existem em excesso, auxiliando o auditor a dar sentido complexidade do ambiente.
Outra oportunidade que os mapas cognitivos oferecem a de possibilitar, em
processos de grupo, a base para a unidade e a diversidade ao mesmo tempo. Vrios mapas
no idnticos entre si podem compartilhar semelhanas e, assim, podem ser sobrepostos
para formar um nico mapa que une a diversidade de pensamentos e os conceitos
compartilhados de diversas pessoas em uma organizao (FIOL; HUFF, 1992, p. 277).
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H diferentes tipos de mapas cognitivos sendo utilizados e diversos autores fazem
uma diviso diferenciada quanto a esses tipos. Esta diversidade se deve, em grande parte,
s mltiplas possveis relaes que podem ser estabelecidas entre os conceitos ou elementos
cognitivos (BASTOS, 2000). Fiol e Huff (1992) dividem os mapas cognitivos em trs
categorias, de acordo com os seus componentes. Esta diviso ser a utilizada, por serem
estas trs categorias de mapas cognitivos as mais usadas nas pesquisas organizacionais.
1. Mapas de identidade: identificam conceitos e temas centrais do discurso do
indivduo, principais atores, eventos e processos do terreno, por meio do
agrupamento de conceitos e de temas frequentemente repetidos (BASTOS,
2000). Este tipo de mapa volta-se para uma anlise do contedo do discurso
(GUIMARES, 2007).
Fiol e Huff (1992) consideram que os mapas de identidade so a base do processo
de mapeamento cognitivo em organizaes, pois mostram as principais caractersticas do
terreno cognitivo.
Este tipo de mapa uma ferramenta para identificar atores chave, eventos e
processos crticos no ambiente. formado pela anlise do contedo verbal do entrevistado.
2. Mapas de categorizao: buscam mapear como as pessoas estruturam o seu
conhecimento. Centram-se ento em trs pressupostos:
[...] o pensamento requer um resgate da memria organizada; o processo de
categorizao modificao de velhas categorias e criao de novas est
envolvido na aprendizagem; e, que o significado de qualquer conceito emerge
do seu contraste com outros conceitos (BASTOS, 2000, p.7).
Utilizam como base a teoria dos construtos pessoais de Kelly, que tenta explicar de
que forma os seres tomam conscincia do seu mundo (GUIMARES, 2007).
Segundo Rieg e Filho (1999), construtos so ideias, informaes que so
construdas por cada indivduo de uma maneira particular e so organizados de forma
hierarquizada na mente, de maneira a formar um sistema.
Segundo a teoria dos construtos pessoais de Kelly, o homem procura continuamente
dar sentido ao mundo ao seu redor. Para construir significados, o ser humano desenvolve um
sistema de construtos que tm como caracterstica a bipolaridade (um plo de afirmao e
outro de negao). Por meio das similaridades e contrastes fornecidos por essa bipolaridade,
os construtos so organizados hierarquicamente na mente do indivduo, formando um
sistema que permite a construo de significados e a interao social (KELLY, 1955).
Os mapas de categorizao buscam descrever os schemas (construtos) mentais de
uma pessoa por meio do contraste entre conceitos. Os conceitos so agrupados com
base nas semelhanas e diferenas entre os eventos e situaes identificados no discurso
(BASTOS, 2000).
3. Mapas causais ou de argumentao: explicitam a influncia, a relao de
causalidade e a dinmica do sistema de construtos pessoais (schemas mentais).
So, assim como os de categorizao, baseados na teoria dos construtos
pessoais de Kelly. Mapas causais e de argumentao so muito similares e sero
utilizados aqui como sinnimos.
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So mapas mais complexos, que proporcionam, em uma organizao, a construo
de um sentido para o ambiente em que o decisor est inserido. Fornecem detalhes sobre
as caractersticas do ambiente e sobre o modo que estas caractersticas esto conectadas.
Traam as relaes entre givens, means and ends (FIOL; HUFF, 1992), ou seja, opes
preferenciais, escolhas estratgicas e objetivos (BASTOS, 2002) ou opes potenciais,
questes-chave e objetivos (RIEG; FILHO, 2003).
Este tipo de mapa proporciona informaes sobre ligaes potenciais entre realidades
de importncia para a organizao atravs do tempo. Explicita como eventos individuais
se ligam a outros eventos ocorridos em tempos diferentes. Estas relaes estabelecidas
capturam julgamentos sobre a ligao entre aes e efeitos (FIOL; HUFF, 1992).
Ao final de seu artigo, Fiol e Huff (1992) concluem que os trs tipos de mapas
cognitivos possuem seus pontos fortes e fracos. Eles podem ser explorados em conjunto
em uma organizao, pois um tipo de mapa pode complementar as informaes
capturadas por outro. As particularidades de cada um devem ser conhecidas para que
eles possam ser melhor aproveitados.
3 AUDITORIA OPERACIONAL
A Intosai International Organization of Supreme Audit Institutions divide a
auditoria governamental em dois tipos: auditoria de regularidade e auditoria operacional
(INTOSAI, 2001).
A auditoria operacional, na administrao pblica, preocupa-se com o exame
independente e objetivo dos quatro Es em relao ao objeto auditado: economicidade,
eficincia, eficcia e efetividade. O objeto auditado pode ser uma organizao, um
programa ou uma atividade, e o objetivo das auditorias operacionais obter melhorias
em relao a este objeto (BRASIL, 2009).
Pollitt et al. (2008, p. 48) utilizam o termo auditoria de desempenho como sinnimo
para a auditoria operacional. Para estes autores, o objeto da auditoria operacional
alcanar um julgamento acerca do nvel de desempenho de uma entidade auditada.
Alm disso, mais frente, os autores ressaltam que os estudos realizados em cinco EFS
Entidades de Fiscalizao Superiores demonstraram que, na prtica, as auditorias
operacionais realizadas no so estritamente de desempenho, elas, usualmente, esto
mais focadas nas prticas de boa-administrao e nos processos-padro dos entes
auditados ou nos sistemas de monitoramento e de informao sobre o desempenho, do
que no prprio desempenho substantivo (POLLITT et al., 2008, p. 49).
Outras dimenses, alm dos quatro Es, podem, ento, ser examinadas nos
trabalhos de uma auditoria operacional, como a qualidade dos servios prestados, o
grau de adequao dos resultados dos programas s necessidades dos clientes daquele
programa e a equidade na distribuio dos bens ou servios gerados. Todas estas
dimenses expostas visam subsidiar a accountability de desempenho, que objetivo da
auditoria operacional (BRASIL, 2009).
O auditor, na auditoria operacional, pode desempenhar quatro papis distintos,
segundo Pollitt et al. (2008). Um destes papis o de auditor como um juiz, que detm o
foco da auditoria na verificao da conformidade das aes do rgo pblico com a lei,
ou seja, o foco da auditoria a legalidade.
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O auditor pode atuar nas auditorias operacionais como um contador pblico,
tambm voltado mais ao papel de conformidade, confrontando a atuao do rgo com
as regras e regulamentos oficiais. Esta viso do papel do auditor tem foco na transparncia.
Outro papel o de pesquisador/cientista. Sob este enfoque, o auditor se atm
mais aos padres cientficos de produo de conhecimento, utilizando-se de mtodos
analticos precisos e bem embasados.
Pollitt et al. (2008) nos diz que as noes de conformidade so muito menos
importantes nesse contexto. A tarefa do auditor de desempenho, assumindo o papel de
pesquisador/cientista, produzir explicaes que podem ser justificadas pelo seu rigor
analtico e sua sofisticao metodolgica.
Existe, tambm, o papel do auditor como consultor de gesto. Sob esse enfoque,
o auditor se volta mais garantia de melhorias para a administrao pblica. Nesta
vertente, a utilidade da auditoria auxiliar a administrao a promover melhorias, e,
aqui, esta promoo de melhorias tem muito mais importncia que a conformidade
legal ou rigor cientfico.
As auditorias operacionais no necessariamente atuam somente em um destes
papis. Cada trabalho pode representar uma combinao diferente dos quatro perfis.
Entretanto, uma auditoria no tem como abordar os quatro aspectos com o mesmo
peso. So quatro plos distintos, e, ao se aproximar mais de um plo, a auditoria
necessariamente se distanciar um pouco dos demais.
4 MAPEAMENTO COGNITIVO E AUDITORIA OPERACIONAL
A proposta de uso do mapeamento cognitivo neste artigo aborda o perfil de
auditor como um consultor de gesto. Nesta funo, o auditor volta mais seus trabalhos
identificao de melhorias para a administrao pblica, que , em geral, o objetivo das
auditorias operacionais. Desempenhando este papel, ele pode se valer do mapeamento
cognitivo como ferramenta para a pesquisa e diagnstico em organizaes.
Quando combinadas, outras ferramentas, j utilizadas pelo Tribunal de Contas da Unio
na execuo deste tipo de auditoria, desempenham o papel de captao, descrio e reflexo
sobre o objeto de auditoria. Entretanto, o mapeamento cognitivo pode ser uma ferramenta
a mais no rol de opes j existente que enriqueceria uma parte dos processos da fase de
planejamento, podendo inclusive ser usada em combinao com outras, visando atender o
dinamismo dos trabalhos da auditoria operacional e se adequar s variadas realidades de
cada auditoria. Alm disso, o mapeamento capaz de transformar parte do diagnstico feito
na etapa de planejamento em uma representao grfica, que permite comparaes imediatas
entre os mapas de diferentes grupos de atores. Em comparao com uma representao
discursiva, a representao grfica mais sinttica e de mais fcil compreenso.
Organizar graficamente a maneira como os atores envolvidos entendem o objeto
de auditoria e identificar os pensamentos compartilhados pode auxiliar o auditor a
compreender a dinmica do processo da organizao como um todo. Esta caracterstica
do mapeamento cognitivo pode ser especificamente til na fase de planejamento, na
identificao de fraquezas, ameaas, fortalezas e oportunidades dentro do contexto do
objeto auditado, auxiliando os auditores na identificao de possveis questes de auditoria.
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Um dos papis dos mapas cognitivos favorecer o autoconhecimento (COSSETTE;
AUDET, 1992). Este um dos papis desempenhados tambm pela auditoria operacional.
Neste sentido, o mapeamento cognitivo pode funcionar como uma ferramenta interativa
que proporcionar ao auditado a reflexo a respeito do tema e a comparao de sua
viso com a de outros atores.
Jardim (2001, p. 142) explica que:
Na abordagem cognitiva, estabelece-se um processo de negociao de uma
situao problemtica em que o facilitador [auditor] e o(s) ator(es) [auditado(s)] se
comprometem a construir a definio do problema, aceitando a intersubjetividade
e o pressuposto da aprendizagem. Os mapas cognitivos podem, por esse meio,
servir como instrumento de negociao.
A abordagem do auditor na auditoria operacional semelhante abordagem
do facilitador no processo de soluo de problemas complexos junto aos tomadores de
deciso. Da mesma forma, o auditor e o auditado devem estabelecer um processo de
cooperao mtua na identificao dos problemas de auditoria.
O manual de auditoria operacional do TCU (BRASIL, 2009, P. 15) traz a seguinte
recomendao, referente a uma norma da Intosai (2004, p. 65):
Para evitar conflitos desnecessrios, os auditores devem procurar entender a
natureza especfica do objeto de auditoria. E para isso, devero consider-lo
a partir de diferentes perspectivas e adotar atitude aberta e objetiva diante de
opinies divergentes, esforando-se para explicit-las de maneira a construir uma
viso final to verdadeira e justa quanto possvel.
Os mapas causais, descritos anteriormente, so mapas mais complexos e
proporcionam, em uma organizao, a construo de um sentido para o ambiente em
que o decisor est inserido. Eles fornecem detalhes sobre as caractersticas do ambiente
e sobre o modo que estas caractersticas esto conectadas (FIOL; HUFF, 1992). Revelam
influncia, causalidade, dinmica do sistema e argumentao (BASTOS, 2000). Por isso,
so estes mapas os que mais tm caractersticas teis ao planejamento em auditoria, que
busca justamente explorar e compreender a dinmica do objeto auditado, e foram os
selecionados para o uso como ferramenta de diagnstico em auditoria operacional neste
artigo. O uso dessa ferramenta, entretanto, proposto de maneira simplificada, como um
mtodo de estruturao de dados.
Para este artigo, foi utilizada uma metodologia de mapeamento semelhante
descrita por Ackermann, Eden e Cropper (1992), de forma sinttica. Esta metodologia
foi a selecionada, pois tem o objetivo de estruturar, analisar e dar sentido ao objeto do
mapeamento e permite a construo de mapas grupais. Estas caractersticas da tcnica
so as que mais se adequam aos propsitos do planejamento em auditoria operacional.
A atividade de construo de um mapa cognitivo envolve processo cuidadoso
de depurao e codificao do relato da situao problemtica (RIEG, 2003, p. 145).
Os mapas cognitivos tm a forma de uma rede de frases, ligadas entre si por setas,
organizadas de forma hierarquizada. Cada frase tenta capturar e refletir a maneira como
um indivduo expressa uma ideia.
Embora os mapas cognitivos tenham um formato de diagrama de causas e efeitos,
a estrutura formada tem uma extenso de significados muito mais ampla. Alm das
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ligaes de explicaes e consequncias, os mapas cognitivos trazem tambm conexes
entre opes e resultados, meios e fins, aes e objetivos (RIEG, 2003).
O mapa deve ser sempre orientado ao. Os construtos (frases) devem sempre
comear por verbos, para garantir esta orientao. Como consequncia dos mapas serem
voltados para a ao, o topo da figura concentra os objetivos, o centro concentra as
questes-chave ou estratgicas e a base, as possveis aes que sugerem solues para
as questes-chave a que esto ligadas (ACKERMANN; EDEN; CROPPER, 1992). Uma
ilustrao desta figura pode ser observada na representao a seguir.
Estrutura hierrquica de um mapa cognitivo
Objetivos
Questes-chave
Opes potenciais
Fonte: RIEG, 2003.
Os construtos, ou conceitos (frases de 10 ou 12 palavras construdas com base
no discurso do entrevistado), so formados de um par de opostos psicolgicos, no
necessariamente lgicos, com o objetivo de captar de forma mais fidedigna a perspectiva
da pessoa. Aqui se revela a influncia da teoria dos construtos pessoais de Kelly.
A ligao entre os construtos respeita uma hierarquia. A vinculao entre conceitos
reflete a relao meio-fim, antecedente-consequente, conduzindo a um objetivo final
(BASTOS, 2000).
Os seguintes passos so sugeridos para a construo dos mapas cognitivos como
ferramenta para a auditoria operacional:
Primeiro passo Depois de estudar o objeto de auditoria selecionado, por meio
da legislao pertinente, trabalhos anteriores, literatura especializada, artigos e outros,
informaes so colhidas por meio de entrevistas. Estas entrevistas tm o objetivo de coletar
informaes preliminares; ampliar o conhecimento sobre o objeto auditado; identificar
os objetivos da ao, do programa ou da entidade; identificar fatores de influncia e
outros atores envolvidos; entender a dinmica dos processos envolvidos; obter percepes
de gestores, executores, especialistas e beneficirios. As entrevistas so registradas e os
registros utilizados para a estruturao do mapa cognitivo.
Segundo passo Os elementos colhidos por meio das entrevistas realizadas so
separados em frases de at 10 ou 12 palavras, formando os conceitos ou construtos.
Nesta fase importante registrar tambm o plo oposto de cada conceito (plo
contraste) colhido na entrevista. Para alguns conceitos no necessrio evidenciar o plo oposto,
essa prtica aconselhada somente para aqueles em que o oposto psicolgico no evidente.
interessante questionar o entrevistado sobre o oposto psicolgico de algum
conceito com a pergunta ao invs de.... No se deve deduzir o oposto psicolgico, pois
nem sempre ele o oposto lgico.
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O primeiro plo do construto no necessariamente positivo. Ele deve ser a primeira
percepo expressada pelo entrevistado para aquele conceito, seja ela positiva ou negativa.
O oposto psicolgico deve ser representado antecedido de ..., que quer dizer ao
invs de, como no exemplo abaixo.
Adequar os armazns prprios s normas de certificao
... manter a estrutura atual
Terceiro passo Os conceitos so separados em trs tipos: objetivos, direes
estratgicas e opes potenciais. As frases que representam conceitos distintos so
organizadas de acordo com os vnculos entre eles para formar uma hierarquia de meios
e fins (BASTOS, 2002). Os objetivos sero alocados no topo do mapa, as direes
estratgicas na parte mediana e as opes potenciais na parte inferior. Os objetivos devem
ser os primeiros a serem marcados. Eles geralmente constituem aquelas opes ideais, os
objetivos maiores para o objeto de auditoria, segundo o entrevistado.
Bastos (2002, p. 9) explica assim as direes estratgicas (escolhas estratgicas) e
as opes potenciais (opes preferenciais):
As escolhas estratgicas pivs ao redor dos quais o mapa est centrado (Pidd,
1998, p. 149) so conceitos cujos pares implicam consequncias de longo prazo,
elevado custo ou que so irreversveis. As opes preferenciais so conceitos
enunciados de forma imperativa, com a opo preferida como o primeiro plo.
Quarto passo O mapa comea a ser montado a partir da classificao dos conceitos
feita seguindo o modelo da estrutura hierrquica. As setas que ligam os conceitos devem ser
interpretadas como leva a ou implica (ACKERMANN; EDEN; CROPPER, 1992).
As setas ligam o primeiro plo de um conceito ao primeiro plo de outro conceito.
J as setas ligam o primeiro plo de um conceito ao plo contraste de outro conceito.
Algumas perguntas, durante a entrevista, facilitam a identificao dos tipos de
conceito que o entrevistado est expressando.
A pergunta Por que esse conceito importante? facilita a identificao dos
conceitos-fim. O entrevistado responder a essa pergunta dizendo que esse conceito
importante para que se possa atingir determinado fim. Em seguida o entrevistador deve
perguntar qual o oposto psicolgico desse fim. O processo de questionamento deve seguir
at que se chegue ao nvel hierrquico mais elevado, ou seja, aos objetivos estratgicos, s
metas maiores. importante ressaltar que um conceito pode gerar mais de um conceito-fim.
Para identificar conceitos-meio a pergunta Quais as razes que explicam esse
conceito? ou Como podemos chegar a esse conceito? so importantes. O entrevistado
responde a essa pergunta explicando que aquele conceito pode ser atingido por meio
de um ou mais meios. Em seguida deve-se identificar o oposto psicolgico deste
conceito-meio. Um conceito pode ser explicado por dois ou mais conceitos-meio. Esse
questionamento deve seguir at que se chegue ao nvel hierrquico mais baixo do mapa,
ou seja, s opes potenciais ou opes preferenciais.
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Por meio do mapa construdo possvel visualizar as reas mais sensveis e
selecionar questes de auditoria com base nestas percepes.
Os ns formados (construtos ligados por muitas setas) e os construtos classificados
como objetivos podem ser vistos como potenciais questes de auditoria, pois identificam
objetivos maiores do objeto auditado e assuntos que exercem influncia sob diversos aspectos
do objeto de auditoria, aspectos representados pelas diversas ligaes com outros construtos.
Uma limitao da tcnica identificada a de que o mapa cognitivo, como produto
do mapeamento, no pode ser tido como uma representao da realidade da organizao.
Deve se ter em conta que ele est impregnado da interpretao pessoal do entrevistado e
do mapeador. No entanto, esta limitao no invalida o seu uso como ferramenta para a
auditoria operacional em sua fase de planejamento, j que esta uma fase de diagnstico.
As questes de auditoria levantadas nesta fase sero examinadas a fundo durante a execuo
dos trabalhos, quando sero coletadas evidncias para testar a opinio do auditor.
Outra limitao do mapeamento cognitivo citada por Bastos (2000, p. 13) diz
respeito dificuldade do mapeamento em acessar o conhecimento tcito, tido como
garantido e difcil de ser verbalizado. No entanto, como Bastos mesmo explicita, esta no
uma limitao exclusiva do mapeamento cognitivo. Todas as metodologias de pesquisa
sociocomportamentais compartilham esta mesma limitao.
Uma limitao bastante evidente e que pode invalidar o uso da tcnica sua
sensibilidade habilidade do mapeador. Esta limitao foi enfatizada por diversos autores
(ACKERMANN; EDEN; CROPPER, 1992; BASTOS, 2000; RIEG, 2003) e se estende ao
uso do mapeamento de forma simplificada como ferramenta para auditoria operacional.
O sucesso da ferramenta est associada habilidade do mapeador em conduzir
as entrevistas e identificar os conceitos e sua hierarquia. Da a necessidade de que os
auditores responsveis pelo mapeamento recebam treinamento ou que a conduo de
mapeamento seja contratada de profissionais habilitados.
5 CONCLUSO
O mapeamento cognitivo como ferramenta gerencial utilizado para captao,
descrio e reflexo sobre estruturas conceituais partilhadas, processos organizacionais e
situaes complexas. Estas funes do mapeamento cognitivo se assemelham muito aos
objetivos perseguidos pela fase de planejamento em auditoria operacional. Na etapa de
planejamento h a necessidade de coleta de informaes qualitativas a respeito do objeto
auditado, com o intuito de compreender o ambiente, os sistemas, os processos envolvidos
e as influncias externas e internas.
Neste artigo, foi apresentada uma proposta de adequao do mapeamento
cognitivo, do modo como ele usado como ferramenta gerencial, para a auditoria
operacional. Por meio da reviso bibliogrfica realizada, foi identificada a oportunidade
de utilizao desta ferramenta na etapa de planejamento em auditoria operacional.
O mapeamento cognitivo do tipo causal foi o modelo adotado, por suas caractersticas
melhor se adequarem ao objetivo perseguido pela auditoria operacional, ou seja, identificar
e propor pontos de melhoria ao objeto auditado, semelhante s caractersticas dos mapas
causais, que proporcionam uma representao grfica que explicita as relaes causais
entre as aes e auxiliam a reflexo sobre problemas complexos.
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O estudo mostrou que o mapeamento cognitivo pode ser uma ferramenta
interessante para a auditoria operacional na medida em que facilita a estruturao da
descrio fornecida pelos auditados dos problemas ou ambientes e contextos em que
esto inseridos os objetos de auditoria. A tcnica pode ser til, tambm, na estruturao
das informaes contidas em fontes documentais.
Esta tcnica, por demandar tempo para a sua execuo, tende a ser mais apropriada
para objetos de auditoria complexos, cuja estruturao do conhecimento a respeito
do tema demanda organizao de grande nmero de informaes ou de informaes
oriundas de diversas fontes.
A metodologia apresenta algumas limitaes, dentre as quais se destacou a
sensibilidade habilidade do mapeador em conduzir as entrevistas, selecionar os conceitos e
hierarquiz-los, limitao que pode ser suprida com a participao do auditor em treinamentos
ou pela contratao de profissionais habilitados para a conduo do mapeamento.
REFERNCIAS
ACKERMANN, Fran; EDEN, Colin; CROPPER, Steve. Getting Started with Cognitive
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SOBRE A AUTORA
Auditora Federal de Controle Externo na Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de
Programas de Governo, no Tribunal de Contas da Unio; odontloga pela Universidade de
Braslia; profissional com dois anos de experincia no controle externo da administrao pblica,
com foco na avaliao da eficincia e efetividade dos resultados da ao governamental.
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A (IN)ADERNCIA DOS RGOS SETORIAIS DO SISTEMA DE CONTROLE
INTERNO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL FINALIDADE CONSTITUCIONAL
DE AVALIAR A EXECUO DOS PROGRAMAS DE GOVERNO
DENISE ARRUDA SILVA
1 INTRODUO
A Constituio Federal de 1988 prev em seus arts. 70 e 74 a realizao do controle
externo, exercido pelo Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas da Unio
(TCU), e do controle interno de cada poder Legislativo, Executivo e Judicirio de forma
integrada. A legislao que disciplina o assunto, em especial sobre o sistema de controle
interno do Poder Executivo Federal, sofreu vrias transformaes, em busca de melhor
atender s disposies constitucionais.
A fim de verificar se os preceitos constitucionais esto sendo cumpridos pelo poder
pblico, neste trabalho ser tratado o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal (SCI PEF), com enfoque nos rgos setoriais de controle. Busca-se atestar se
estes rgos setoriais esto atuando na mesma linha que a estabelecida pelo rgo
central do SCI PEF, a Controladoria-Geral da Unio (CGU), no que tange aderncia
finalidade prevista no inciso I do art. 74 da Constituio Federal, especialmente quanto
avaliao do cumprimento das metas previstas no plano plurianual e da execuo dos
programas de governo.
2 A ATUAL CONFIGURAO DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO PODER
EXECUTIVO FEDERAL NO BRASIL
O SCI PEF no Brasil sofreu vrias mudanas nas ltimas dcadas em decorrncia,
principalmente, das exigncias, polticas e sociais, de se ter um controle efetivo que
atendesse aos preceitos constitucionais, no s quanto aos aspectos de conformidade,
mas tambm em relao verificao de que o dinheiro pblico estava sendo realmente
gasto conforme determinado pelo governo, cumprindo-se de forma efetiva os programas
de governo, conforme dispe a Constituio Federal.
De acordo com a legislao, em especial o Decreto n 3.591/2000 e a Lei
n 10.180/2001, a atual estrutura do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal, que compor o presente estudo, compreende:
a Controladoria-Geral da Unio (CGU), como rgo central;
rgos setoriais, de controle interno, que integram:
- Casa Civil (Ciset/CC/PR);
- Ministrio das Relaes Exteriores (Ciset/MRE);
- Ministrio da Defesa (Ciset/MD);
- Advocacia-Geral da Unio (AGU).
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Cabe ressaltar que a AGU ainda no teve estruturado o seu rgo setorial, apesar
de haver previso legal para tanto, sendo a Ciset/CC/PR responsvel pelas suas atividades
de controle interno, nos termos do pargrafo 4 do art. 8 do Decreto n 3.591/2000,
ficando prejudicada a anlise das atividades desse rgo.
3 DAS FINALIDADES DO SCI PEF
O art. 74 da Constituio Federal estabeleceu as finalidades do sistema de controle
em todos os poderes, conforme transcrito adiante:
Constituio Federal de 1988
Art. 74 Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma
integrada, sistema de controle com a finalidade de:
I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio;
II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia,
da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades
da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por
entidades de direito privado;
III exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como
dos direitos e haveres da Unio;
IV apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. (grifo do autor).
Dispondo especificamente sobre o sistema do Poder Executivo Federal, o Decreto
n 3.591/2000, em seu art. 2, prev como finalidades do SCI PEF as mesmas
constantes da Carta Magna.
Ento, partindo dos princpios constitucionais e legais, a SFC elaborou o Manual
do SCI PEF, por meio da IN n 1, de 6 de abril de 2001, que dispe sobre as finalidades
do sistema, nos mesmos moldes que os estabelecidos na Constituio, sendo que neste
trabalho ser abordada apenas a finalidade prevista no inciso I do art. 74 da Constituio,
aspecto esse tratado pela SFC em seu manual na Seo I, 3, alnea a, para o qual a CGU
tem buscado voltar o foco de seus trabalhos.
Para atender a essas finalidades, importante que os rgos setoriais de controle
estejam adequadamente estruturados, o que poder ser atestado, ou no, pela anlise
do regimento interno de cada setorial, possibilitando verificar a aderncia ou no s
finalidades dispostas na Constituio, no Decreto n 3.591/2000 e na IN n 1/2001,
especialmente quanto avaliao da execuo dos programas de governo.
4 A ESTRUTURAO DOS RGOS SETORIAIS EM RELAO FINALIDADE
CONSTITUCIONAL DE AVALIAR A EXECUO DOS PROGRAMAS DE GOVERNO
Como aqui sero abordados os rgos setoriais, sero tratados os aspectos
relevantes para o entendimento do trabalho, com base no regimento interno de cada
casa, alm de questionrio aplicado aos secretrios/coordenadores de cada setorial.
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De acordo com os regimentos internos das trs Cisets, observa-se que as finalidades
ali definidas so exatamente as previstas na IN n 1/2001 e no Decreto n 3.591/2000,
conforme exposto no item 3, sendo que tambm verifica-se que h a preocupao, por
parte de cada secretaria, em cumprir a finalidade de se avaliar os programas de governo,
como prev a Constituio, o Decreto n 3.591/2000 e a IN n 1/2001, visto que
todas contam com uma coordenao ou gerncia especfica para tal fim, nos moldes
preconizados pelo rgo central. Mas apenas o regimento da Ciset/MD e da Ciset/MRE
traz bem definidas as competncias das suas gerncias de programas, onde fica claro o
foco voltado para a avaliao da execuo dos programas de governo.
Observa-se que as trs setoriais realizam o planejamento anual de suas atividades,
o que essencial para a execuo dos trabalhos de auditoria, mas apenas a Ciset/CC/PR
afirmou fazer o mapeamento das polticas pblicas e a hierarquizao dos programas, nos
moldes estabelecidos pela SFC/CGU
1
, o que garante que seja atendida a finalidade do
inciso I do art. 74 da Constituio Federal, apesar de as Cisets do MD e do MRE entenderem
que seus trabalhos seguem as orientaes constantes da IN n 1/2001 nesse aspecto, na
medida em que procedem anlise da execuo dos programas de governo e avaliao dos
resultados, mas esse entendimento s poder ser atestado aps a verificao dos relatrios
de auditoria de cada uma dessas unidades.
5 RELATRIOS DE AUDITORIA DAS CISETS
Objetivando-se avaliar os trabalhos desenvolvidos pelas Cisets e verificar o foco
de auditoria adotado por cada unidade de controle interno, buscaram-se, na internet,
relatrios disponibilizados pelas suas unidades jurisdicionadas.
Inicialmente, verificou-se que as unidades jurisdicionadas da Ciset/MD disponibilizam
seus relatrios de auditoria na internet no prprio site do Ministrio da Defesa, e que nem
todas as unidades jurisdicionadas da Ciset/CC/PR publicam em seu site os relatrios para
consulta. As unidades jurisdicionadas da Ciset/MRE no disponibilizam quaisquer de seus
relatrios na internet, apesar de a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) prever que todos
esses documentos devero ser divulgados na internet para acesso do pblico, conforme
art. 17, 1, inciso I, alnea n, da LDO 2009 Lei n 11.768, de 14 de agosto de 2009.
Dentre os relatrios disponibilizados pelas unidades jurisdicionadas da Ciset/CC,
foram selecionados cinco, adiante relacionados, todos referentes auditoria de gesto
nos exerccios de 2007 e 2008:
Arquivo Nacional: Relatrio de Auditoria 08/2008;
2
Instituto Nacional de Tecnologia da Informao (ITI): Relatrio de Auditoria
16/2008;
3
Fundo Nacional Antidrogas (Funad-PR): Relatrio de Auditoria 22/2008;
4
Imprensa Nacional: Relatrios de Auditoria 19/2008 e 10/2009.
5
Destaca-se que no site do Arquivo Nacional, do ITI e do Funad-PR foram localizados
apenas os relatrios referentes ao exerccio de 2007. Aps pesquisa em vrias outras
unidades jurisdicionadas do rgo setorial da Casa Civil, no foram encontrados outros
relatrios que abrangessem ao menos dois exerccios.
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Quanto s unidades jurisdicionadas da Ciset/MD, cujos relatrios so disponibilizados
na prpria pgina do Ministrio da Defesa, foram selecionados seis, discriminados abaixo,
tambm referentes auditoria de gesto nos exerccios de 2007 e 2008:
Fundo do Ministrio da Defesa (FMD): Relatrios de Auditoria 38/2008 e 47/2009;
6
Hospital das Foras Armadas (HFA): Relatrios de Auditoria 55/2008 e 59/2009;
7
Fundo do Servio Militar (FSM): Relatrios de Auditoria 40/2008 e 48/2009.
8
Cabe ressaltar que as unidades jurisdicionadas da Ciset/MD divulgam, na pgina
do MD, os relatrios de auditoria dos exerccios de 2005 a 2008, nos termos da LDO.
Quanto Ciset/MRE, no foi possvel analisar qualquer relatrio, pois, apesar de
solicitado diretamente ao rgo, nenhum foi encaminhado, tendo em vista que no consta
qualquer relatrio na internet, conforme j dito anteriormente.
Da leitura e anlise dos onze relatrios selecionados, observa-se que os trabalhos
de auditoria desenvolvidos pelas setoriais da Casa Civil e do Ministrio da Defesa tiveram
o foco voltado para os seguintes aspectos:
a. situao das transferncias concedidas e recebidas referentes a convnios e/ou
outros tipos de transferncias voluntrias;
b. regularidade dos procedimentos licitatrios e contratos;
c. poltica de recursos humanos;
d. cumprimento das recomendaes do Sistema de Controle Interno;
e. procedimentos de concesso de dirias;
f. regularidade do uso de cartes de crdito;
g. cumprimento das determinaes expedidas pelo TCU;
h. execuo de contratos;
i. avaliao sobre a qualidade e confiabilidade dos indicadores utilizados para
avaliar o desempenho da gesto e dos controles internos implementados pelo
gestor para evitar ou minimizar riscos;
j. conformidade de contedos apresentados nas peas do processo de contas; e
k. avaliao quanto eficcia e eficincia no cumprimento dos objetivos e metas
planejados e/ou pactuados.
Verifica-se que a grande parte dos aspectos analisados nas auditorias trata de
questes de conformidade, excetuando as letras i e k, que se relacionam com aspectos
operacionais, aspectos que abrangem a avaliao da execuo dos programas de
governo, foco deste trabalho, que foram tratados nos seguintes Relatrios de Auditoria,
adiante discriminados:
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Relatrio 19/2008, da Ciset/CC/PR;
Relatrio 10/2009, da Ciset/CC/PR;
Relatrio 59/2009, da Ciset/MD.
Pode-se dizer que nos relatrios acima houve a preocupao no s com os aspectos
da legalidade e conformidade, mas tambm com o desempenho do rgo ao realizar suas
aes finalsticas, envolvendo a avaliao do cumprimento das metas e da execuo dos
programas de governo, conforme dispe o inciso I do art. 74 da Constituio Federal e
o Decreto n 3.591/2000, bem como previsto pela CGU, nos termos constantes da
IN n 1/2001, que tratam das finalidades do sistema de controle.
Entretanto, a maioria dos relatrios analisados no tratou da finalidade
constitucional de se avaliar a execuo dos programas de governo, mas de outras questes
relacionadas a aspectos de conformidade. Estas questes foram abordadas pelos rgos
setoriais em seus relatrios de auditoria devido s exigncias do TCU, que especifica as
peas que devero conter dos processos de contas, incluindo o relatrio de auditoria de
gesto, conforme disposto na Instruo Normativa n 57, de 27 de agosto de 2008.
No caso dos relatrios analisados, foram consideradas as informaes constantes
da DN 85, de 19 de setembro de 2007, e da DN 94, de 3 de dezembro de 2008.
Adiante, esto relacionadas as informaes que devero constar dos relatrios de
auditoria referente ao exerccio de 2008, com base na DN 94/2008:
1. Avaliao dos resultados quantitativos e qualitativos da gesto, em especial
quanto eficcia e eficincia no cumprimento dos objetivos e metas (fsicas e
financeiras) planejados e/ou pactuados;
2. Avaliao sobre a qualidade e confiabilidade dos indicadores utilizados
para avaliar o desempenho da gesto, bem como dos controles internos
implementados pelos gestores para evitar ou minimizar os riscos inerentes
execuo oramentria, financeira, operacional e patrimonial;
3. Avaliao da situao das transferncias concedidas e recebidas mediante
convnio, acordo, ajuste, termo de parceria ou outros instrumentos congneres;
4. Avaliao da regularidade dos processos licitatrios, dos atos relativos
dispensa e inexigibilidade de licitao;
5. Avaliao da gesto de recursos humanos;
6. Avaliao do cumprimento das determinaes e recomendaes expedidas
pelo TCU;
7. Avaliao da execuo dos projetos e programas financiados com recursos
externos, quanto aos aspectos de regularidade e desempenho;
8. Auditorias planejadas e realizadas pelos rgos de controle interno da prpria
entidade jurisdicionada;
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9. Avaliao do cumprimento das normas legais e regulamentares relativas
aprovao, fiscalizao e ao controle de projetos financiados pelos fundos;
10. Avaliao dos procedimentos de concesso de dirias por deslocamento
incluindo ou iniciando em finais de semana e feriados a servidores ocupantes de
cargos comissionados;
11. Avaliao da regularidade da utilizao de cartes de crdito;
12. Falhas e irregularidades constatadas que no resultaram em dano ou prejuzo
e que ainda no tenham sido corrigidas pelo gestor ou cujas justificativas no
tenham sido acatadas;
13. Relao das irregularidades que resultaram em dano ou prejuzo, verificadas
por meio de auditorias de gesto;
14. Avaliao conclusiva sobre as justificativas apresentadas pelos responsveis
pelas irregularidades apontadas; e
15. Opinio do rgo de controle interno quanto conformidade de contedos
apresentados nas peas do processo de contas.
Verificando-se os pontos abordados pela DN que devero constar dos relatrios de
auditoria, nota-se que, dos quinze acima elencados, apenas dois (itens 1 e 2) contemplam
aspectos operacionais, ou seja, quase 90% dos dispositivos fixados pelo TCU so voltados
para questes de conformidade, sendo que dos dois pontos ligados auditoria operacional,
o de nmero 1 que reflete a finalidade constitucional sobre a avaliao da execuo dos
programas do governo, pois trata do cumprimento das metas previstas no plano plurianual.
V-se, assim, que os rgos setoriais nem sempre conseguem tratar, em suas
auditorias, das principais finalidades previstas no art. 74 da Constituio Federal, inciso
I, que trata da avaliao do cumprimento das metas previstas no plano plurianual e da
execuo dos programas de governo, pois os aspectos a serem verificados em auditoria,
nos termos especificados pelo TCU em suas DN, so quase todos voltados para questes
contbeis, de conformidade. No significa que esses pontos no devam ser tratados, mas
o que acontece atualmente a tendncia de os trabalhos desempenhados pela CGU
voltarem-se mais para a anlise da execuo dos programas de governo, de forma a
cumprir as disposies constitucionais.
6 CONCLUSO
O SCI PEF passou por vrias modificaes at chegar atual estrutura, tendo
com rgo central a CGU, alm dos trs rgos setoriais aqui abordados: da Casa
Civil, do Ministrio da Defesa e do Ministrio das Relaes Exteriores. Essa estrutura foi
criada tendo como principal objetivo atender aos preceitos estabelecidos no art. 74 da
Constituio Federal, conforme se depreende da anlise realizada no presente trabalho.
Com base nas anlises aqui procedidas, verifica-se que todos os rgos setoriais
esto estruturados para atender aos preceitos constitucionais acima especificados, pois,
de acordo com seus regimentos internos, existe uma coordenao ou gerncia especfica
para tratar dos programas de governo.
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Porm, pde-se constatar, pelos relatrios de auditoria elaborados pelas setoriais
e verificados neste estudo cujo nmero analisado foi restrito pela dificuldade de
disponibilizao de tais documentos na internet pelas unidades jurisdicionadas de cada rgo
setorial, em descumprimento LDO , que raramente as auditorias realizadas tm foco na
anlise da execuo dos programas de governo, predominando carter de conformidade.
Tal tipo de atuao dos rgos setoriais decorre do cumprimento de exigncias do TCU,
pois todos os pontos que so tratados nos relatrios de auditoria de gesto so previamente
definidos por aquele tribunal em suas Decises Normativas, editadas anualmente, o que
permite dizer que o foco atual dado pelos rgos setoriais aos seus trabalhos est mais
voltado para atender s disposies das DN do TCU do que s finalidades constitucionais,
principalmente ao inciso I do art. 74 da Constituio Federal, que trata da anlise do
cumprimento das metas do PPA e da execuo dos programas de governo.
Portanto, o trabalho permite concluir que os rgos setoriais no esto aderentes
finalidade constitucional de avaliar a execuo dos programas de governo, nos termos
previstos na Carta Magna e no Decreto n 3.591/2000, bem como previsto pela CGU, na
IN n 1/2001, tendo em vista terem que abordar os pontos trazidos nas DN do TCU, cujo
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2008. Disponvel em https://www.defesa.gov.br/bdlegis/index.php?page=lista_
pesquisa. Acesso em 24 jun. 2009.
MINISTRIO DA FAZENDA. Instruo Normativa 01, de 06 de abril de 2001. Braslia,
2001. Disponvel em http://www.cgu.gov.br. Acesso em 24 jun. 2009.
NOTAS
1. IN SFC 01/2001 Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, cap. III, seo I.
2. Disponvel em: www.arquivonacional.gov.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm. Acesso em 06 out. 2009.
3. Disponvel em: www.iti.gov.br. Acesso em 06 out. 2009.
4. Disponvel em: www.senad.gov.br/fundo_nacional_antidrogas/contas_anuais.html. Acesso em 02 dez. 2009.
5. Disponvel em: portal.in.gov.br/in/imprensa1/tomada-contas. Acesso em 06 out. 2009.
6. Disponvel em : www.defesa.gov.br/transparencia_adm/index.php?page-tomada_contas. Acesso em 06 out. 2009.
7. Disponvel em : www.defesa.gov.br/transparencia_adm/index.php?page-tomada_contas. Acesso em 06 out. 2009.
8. Disponvel em: www.defesa.gov.br/transparencia_adm/index.php?page-tomada_contas. Acesso em 02 dez. 2009.
SOBRE A AUTORA
Servidora da Advocacia-Geral da Unio, graduada em Cincias Contbeis, pela
Faculdade de Cincias Econmicas do Tringulo Mineiro (FCETM); especialista em Gesto
Econmica e Administrao Financeira pela FCETM.
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ANLISE DOS CONTROLES DOS REPASSES FUNDO A FUNDO NA SADE
EDUARDO FAVERO
1 INTRODUO
A modalidade de transferncia de recursos fundo a fundo constitui, hoje, a principal
forma que o Ministrio da Sade, por meio do Fundo Nacional de Sade (FNS), transfere
recursos para a assistncia sade nos estados e municpios, seja para a ateno bsica,
seja para os procedimentos de mdia e alta complexidade. O prprio processo de construo
do Sistema nico de Sade (SUS), de forma descentralizada, buscando delegar ao ente
municpio a responsabilidade pela gesto das aes e servios de sade, justificou o
surgimento desta modalidade, em oposio ao modelo convenial e ao modelo de pagamento
por produo. Tais formas de transferncias de recursos no seriam adequadas devido falta
de agilidade e burocracia excessiva e, tambm, ao incentivo concentrao dos recursos
nos locais onde tradicionalmente est centralizada a oferta de servios. Essa poltica seria
contrria regionalizao e descentralizao, diretrizes fundamentais do SUS.
A Lei n 8.142/90 preocupou-se em definir os requisitos mnimos para que um ente
federado recebesse os recursos do FNS. Para isto, os estados, municpios e Distrito Federal
devero contar com: fundo de sade; conselho de sade, com composio paritria, de
acordo com o Decreto n 99.438, de 7 de agosto de 1990; plano de sade; relatrios de
gesto que permitam o controle de que trata o 4 do art. 33 da Lei n 8.080, de 19 de
setembro de 1990; contrapartida de recursos para a sade no respectivo oramento e
comisso de elaborao do Plano de Carreira, Cargos e Salrios (PCCS), previsto o prazo
de dois anos para sua implantao (BRASIL, 1990).
Todavia, com o surgimento dessa modalidade, cuja prestao de contas da aplicao
dos recursos passou a ocorrer por meio de relatrios de gesto, surgiu a necessidade de
se estabelecer um sistema de controle, composto por diversos integrantes, que buscasse
garantir a boa e regular aplicao de tais recursos. Isto porque os mecanismos de controle
do faturamento existentes nos sistemas informatizados seriam insuficientes para tal.
2 SISTEMA DE CONTROLE DOS RECURSOS
O Ministrio da Sade realiza monitoramento dos gastos pblicos em sade, mediante
as evolues da produo ambulatorial e hospitalar, lanada nos sistemas de informaes,
cujo gerenciamento compete ao Departamento de Informtica do SUS (Datasus). Os
dados sobre a produo ambulatorial e hospitalar so registrados pelo prprio prestador
de servios de sade (seja pblico, filantrpico ou privado). Os arquivos decorrentes da
produo lanada no sistema so entregues ao gestor local para anlise, conferncia e
validao, para, posteriormente, serem agregadas s bases de dados nacionais do Datasus.
A criao da modalidade de repasses fundo a fundo trouxe para o setor pblico
a agilidade necessria para que o gestor pudesse atender, de forma tempestiva, as
necessidades de sade de sua populao. Todavia, criou dificuldades para que os rgos
de controle pudessem rastrear a aplicao de tais recursos, tendo em vista que o gestor
no mais necessita prestar contas formalmente ao governo federal. Alm disso, como os
recursos repassados so depositados no Fundo de Sade do ente federado, misturam-se
com os recursos originrios do prprio ente, dificultando ainda o rastreamento.
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Por isso, o legislador preocupou-se em estruturar um sistema de controle especfico
para verificar a aplicao de tais recursos, delegando inicialmente populao local,
usuria e beneficiria dos servios de sade, e representada nos conselhos de sade, tal
fiscalizao. Em seguida, buscou estruturar um sistema de auditoria interna dos prprios
gestores de sade, representado pelo Sistema Nacional de Auditoria (SNA), nas trs esferas
de governo. Os rgos de controle interno e externo completam tal sistema, mas sero feitas
apenas pequenas consideraes sobre o papel da Controladoria-Geral da Unio (CGU) e
do Tribunal de Contas da Unio (TCU), por serem os guardies dos recursos federais.
3 CONSELHOS DE SADE
A Constituio, em seu art. 198, e a Lei n 8.0801990, art. 33, afirmam que os recursos
financeiros do SUS sero depositados em conta especial, em cada esfera de sua atuao, e
movimentados sob fiscalizao dos respectivos conselhos de sade. Essa lei no foi adiante na
regulamentao de tais conselhos devido a vetos do executivo federal. Mas a Lei n 8.142/1990
conseguiu regulamentar a participao popular no controle social da poltica de sade por
intermdio das conferncias e dos conselhos de sade (ZELENOVSKY, 2006), definindo estes
como rgos colegiados compostos por representantes do governo, dos prestadores de
servio, profissionais de sade e usurios que, em carter permanente e deliberativo, atuam
na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade na instncia
correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros.
O Decreto n 1.2321994, que regulamentou os repasses fundo a fundo, tambm
delegou aos conselhos de sade, em seu art. 3, a importante responsabilidade de fiscalizar
a aplicao de tais recursos e no se esqueceu de mencionar os tradicionais rgos de
controle (BRASIL, 1994). Atualmente, a Resoluo n 333/2003 do Conselho Nacional
de Sade, apesar de no possuir fora de lei, estabelece diretrizes sobre a organizao
dos conselhos de sade em todo o Brasil. A representao paritria (25% de trabalhadores
de sade; 25% de prestadores de servios (pblicos e privados); 50% de usurios) foi
estabelecida como forma de a comunidade ter efetiva participao (BRASIL, 2003).
Com a inteno de se verificar alguns aspectos da atuao dos conselhos, realizou-se
uma pesquisa com uma amostra no probabilstica composta por 175 conselhos municipais
de sade. Tais conselhos esto distribudos por todas as regies brasileiras e consistem no
subconjunto que respondeu o questionrio enviado a todos os conselhos constantes da
relao do stio do CNS. Desta forma, no foi possvel a extrapolao das concluses para
a populao e os resultados devem ser considerados como pertencentes a estudos de caso
e sero relatados a seguir.
Quando indagada a proporo de membros do segmento governo no conselho,
26,8% dos respondentes afirmaram possuir mais de 25%, o que contraria a Resoluo
CNS n 333/2003 e vai de encontro proposta do conselho que dar mais espao
sociedade civil. Alm disso, em 20,5% dos conselhos respondentes, o segmento dos
usurios no atinge os 50% estabelecidos pela resoluo.
Constatou-se que, nesses conselhos, a influncia do prefeito em suas decises
ainda um fator considervel. Em apenas 19,4% dos respondentes a influncia diferente
de zero, numa escala de 0 a 5, sendo que atinge nveis mximos em 7% dos mesmos.
Houve dois depoimentos de respondentes que chamaram a ateno quando se indagou
qual seria tal influncia. Eis o primeiro: A influncia total, pois o conselho s funciona se
o administrador quiser, pois, se no, somos boicotados de todas as maneiras. Na prtica
a vida de um conselho no tem relao com as teorias ou ideologias j vistas. S sabe
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quem convive com a situao, que desestimulante, pois a lei nos pequenos municpios
descumprida e pronto, ponto final. O segundo ainda mais desconcertante: No
podemos realizar comentrios sobre este assunto. Os membros no podem exercer suas
funes expressas devido a estas influncias. Outros depoimentos ainda demonstram a
ingerncia e a desconsiderao do prefeito sobre as decises dos conselhos: Ocorreram
situaes em que verbas programadas no oramento foram remanejadas para outras
finalidades, sem a anuncia do conselho; Na aprovao de projetos exemplo
implantao da ESF exige que as reunies sejam mais breves extraordinrias.
Depoimentos de respondentes atestam que a lei de criao do conselho determina
que o presidente seja o secretrio de sade. Em 13,7% dos respondentes, no h
nenhuma liberdade na realizao de eleies (escala de 0 a 5), sendo que em 18,3% no
h liberdade total de escolha. Percebe-se que a prtica de eleies livres para presidente
est se difundindo pelo pas, mas ainda h um longo caminho a percorrer para eliminar a
ingerncia dos prefeitos nessa questo.
Apesar de a lei ser clara e determinar que os conselhos de sade devam ter dotao
oramentria prpria, 74,4% dos respondentes no a possuem, sendo que um deles deu
o seguinte depoimento: apesar de o conselho ser deliberativo, a prefeitura diz se tem
oramento ou no. Isso demonstra que existe influncia do prefeito e uma evidncia
de que o conselho no dispe da autonomia necessria para desempenhar suas funes.
Alm disso, maior parte ocupa dependncias cedidas pela prpria secretaria de sade
(89% dos respondentes) ou pela cmara de vereadores (2% dos respondentes). Esta
outra evidncia da dependncia dos conselhos em relao ao gestor.
Em 48% dos respondentes, os conselheiros no fizeram nenhum curso de capacitao
em 2009. Para bem fiscalizarem os recursos do SUS, necessrio que os conselheiros
tenham os conhecimentos necessrios para poderem acompanhar as aes e decises do
gestor, entender o emaranhado da legislao do SUS e o fluxo de recursos para os diversos
nveis de ateno sade. Nos respondentes que realizaram capacitaes, os temas mais
abordados foram: legislao do SUS (60%), programas de sade (50%) e finanas (41%).
Como ponto positivo, 47% dos respondentes atestaram que pelo menos 25% de seus
conselheiros possuem formao na rea da sade.
Como dificuldade adicional para o conselho realizar sua misso fiscalizadora pode-se
citar a recusa do gestor em prestar informaes e fornecer documentos, conforme expresso
no depoimento de um conselho respondente: a comisso permanente de oramento,
finanas, controle e avaliao recebeu vrias conciliaes bancrias do Fundo Municipal
de Sade (FMS), solicitou documentos complementares e no foi atendida. O CMS decidiu
solicitar novamente e no teve xito. A questo foi para o Ministrio Pblico (MP).
Os conselhos respondentes atestaram que realizam diversas atividades para fiscalizar
os recursos do SUS: analisam a prestao de contas do prefeito (74%), analisam se as equipes
de sade da famlia esto formadas e operando (62,8%), checam se os procedimentos de
mdia (28%) e alta (24%) complexidade foram mesmo realizados, conferem se as denncias
recebidas de mau uso de recursos da sade so procedentes (51,4%), conferem se as aes
na rea de sade esto de acordo com o Plano Municipal de Sade (58,8%) e verificam as
condies de trabalho do pessoal (56%) e de material das unidades de sade do municpio
(44,5%). Neste caso, percebe-se que muito j se avanou, mas falta um longo caminho
a percorrer, ainda mais quando se constata que 11% dos respondentes afirmam que seus
conselhos no realizam a fiscalizao dos recursos da sade, e tendo em vista que so
atividades que devem ser realizadas por todos os conselhos, no exerccio de seu poder
fiscalizador atribudo pela legislao.
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Outra atribuio importante dos conselhos o recebimento e o tratamento de
denncias da populao. Pouco mais da metade dos respondentes afirmaram que do
o encaminhamento necessrio a estas denncias, seja por meio da nomeao de uma
comisso de apurao ou levando adiante para a auditoria do SUS e/ou rgos de
controle. Alguns indicaram que existem comisses especficas do prprio conselho com
a atribuio de receber e apurar denncias. A outra metade dos respondentes silenciou
sobre o assunto, indicando uma possvel inrcia do CMS.
As autorizaes de internaes hospitalares (AIH) constituem a forma de faturamento
e pagamento no que tange aos procedimentos mais caros do SUS e que formam o
conjunto mais interessante para os prestadores privados e para os possveis fraudadores
do sistema. As autorizaes para procedimentos de alta complexidade (Apac) tambm se
incluem nesse grupo. Desta forma, os conselhos de sade deveriam se debruar sobre tais
mecanismos a fim de certificar-se de que os procedimentos realmente foram executados.
Contudo, apenas 42,8% dos respondentes preocupam-se em fiscaliz-los.
A pesquisa indicou uma alta preocupao dos conselhos com a estratgia Sade da
Famlia, quando 85% dos respondentes afirmaram que fiscalizam a aplicao dos recursos
do PAB varivel referente s equipes do municpio. Contudo, no que se refere s visitas e
inspees nos postos e unidades bsicas de sade, apenas 40% dos respondentes fazem
pelo menos uma incurso mensal, sendo que outros 20% o fazem com uma periodicidade
aleatria, indicando ausncia de planejamento no que tange ao acompanhamento das
atividades da ateno bsica.
Percebe-se uma melhoria na sistemtica de prestao de contas dos Fundos
Municipais de Sade, tendo em vista que 63% dos respondentes afirmaram que a
prestao de contas contm mais do que dados agregados da aplicao dos recursos,
havendo o detalhamento necessrio da aplicao dos mesmos. Todavia, cerca de 12%
atestaram a no realizao da prestao de contas do FMS, reforando o descaso do
gestor com relao ao papel dos conselhos.
Os Conselhos Municipais de Sade (CMS) aparentam estar distantes das modernas
prticas de gesto. Apenas 9,7% preocupam-se em estabelecer indicadores, 26% em
acompanhar a evoluo de indicadores preestabelecidos pelo gestor e 29% estabelecem
metas. Quando se trata de anlise de risco, o percentual dos CMS respondentes que se
preocupam em realizar tal atividade, considerada bsica em qualquer sistema de governana,
cai para 8%. O maior grupo (45%) preocupa-se apenas em encaminhar sugestes ao gestor.
O item XVII da Resoluo n 333 do Conselho Nacional de Sade afirma que os
conselhos devem responder a consultas sobre assuntos pertinentes s aes e servios
de sade. Do total de respondentes, 24% afirmaram que no realizam tal atividade,
demonstrando total isolamento da populao. Tal fato ainda evidenciado quando 34%
dos respondentes no comunicam suas aes populao e 20% atestam que no
recebem nem sugestes nem reclamaes da populao.
Em linhas gerais, percebe-se que os conselhos esto ainda em processo de consolidao
e de conscientizao de seu papel legal de fiscalizador de recursos. Os problemas apontados
so de difcil soluo e dependem de uma melhor organizao da sociedade civil e dos
setores representantes dos usurios de sade a fim de que as aes dos gestores possam ser
mais transparentes e de acordo com as necessidades de sade da populao.
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4 SISTEMA NACIONAL DE AUDITORIA (SNA)
A Lei n 8.080/1990 j fixava, em seu art. 16, inciso XIX, o estabelecimento do SNA
como uma competncia da direo geral do SUS. Segundo Melo (2007), esta lei demarcou
a necessidade de criao do SNA como um mecanismo de regulao e controle tcnico e
financeiro do SUS e das aes e servios de sade em todo o territrio nacional. Todavia,
foram necessrios trs anos para que a Lei n 8689/1993, a mesma que extinguiu o Instituto
Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (Inamps), institusse o SNA no mbito
do Ministrio da Sade (MS) como um sistema descentralizado.
O Decreto n 1.232/1994, em seu art. 5, atribui ao Ministrio da Sade, por
intermdio dos rgos do SNA e com base nos relatrios de gesto encaminhados
pelos entes federados, o acompanhamento da conformidade da aplicao dos recursos
transferidos programao dos servios e aes constantes dos planos de sade. Ou
seja, o mesmo decreto que regulamenta os repasses fundo a fundo d ao SNA um
importante papel na sua fiscalizao (BRASIL, 1994). O SNA foi regulamentado pelo
Decreto n 1.651/1995, o qual estabelece a necessidade de instituio de rgos nos
trs nveis de governo, no sentido de compor o SNA, ficando o SUS como o responsvel
pela superviso direta. A Portaria GMMS 1.0691999, que reestruturou o Ministrio da
Sade, estabeleceu uma nova organizao para as atividades do SNA e regulamentou o
Departamento Nacional de Auditoria do SUS (Denasus) como rgo federal do sistema.
O relatrio do ministro Jos Jorge que deu origem ao acrdo TCU n 402/2009
Plenrio traz um resumo dos problemas do SNA apontados pelos diversos rgos de controle,
inclusive do titular do controle externo, o Congresso Nacional. A Comisso Parlamentar Mista
de Inqurito, que apurou as irregularidades na aquisio de Unidades Mveis de Sade
(operao Sanguessuga), apontou a no estruturao da auditoria do Ministrio da Sade,
isto , o no cumprimento do art. 13 da Lei n. 8.689/1993 (BRASIL, 2009).
O prprio TCU apontou, em diversas ocasies, as deficincias do componente
federal do SNA, principalmente a falta de uma carreira de Auditor Federal da Sade e
de estrutura do sistema. No Acrdo n. 1.843/2003 Plenrio, o TCU j recomendava
ao Ministrio da Sade que (...) realize com maior frequncia auditorias de carter
preventivo, corretivo ou saneador, fortalecendo as atividades de controle, avaliao e
auditoria do Sistema de Sade e dos servios de sade (BRASIL, 2003).
Recentemente o TCU enviou ao Ministrio da Sade o Ofcio n. 904/2008,
datado de 16 de junho de 2008, no qual solicita a apresentao de justificativas pelo
descumprimento das recomendaes constantes nos Acrdos TCU n 1.843/2003
Plenrio e do Acrdo TCU n. 726/2005-Plenrio; dentre elas destaca-se o item
9.2.4, que recomenda: "(...) elabore projeto normativo legal que vise criar carreira(s) de
auditoria (...) do Sistema nico de Sade, de modo a capacitar o Departamento Nacional
de Auditoria do SUS - Denasus (...) para o suprimento das finalidades estabelecidas no
Decreto n. 4.194/2002 e na Portaria n 1.970/GM/MS, de 23.10.2002" (BRASIL, 2005).
Alm dos rgos de controle, o prprio controle social aprovou, na 13 Conferncia
Nacional de Sade, a proposta para implantao de uma poltica de auditorias no SUS
em todas as esferas de gesto, abrangendo quatro diretrizes:
Integrar as aes desenvolvidas por todas as instncias de controle, auditoria e
fiscalizao, especialmente com as de controle social;
Definir carreira de auditoria do SUS, de carter multiprofissional, no mbito do SNA;
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Garantir financiamento tripartite para a estruturao do Sistema Nacional de
Auditoria e execuo de suas aes;
Estabelecer mecanismo para exigir o cumprimento das responsabilidades sanitrias,
com envolvimento do Controle Social, nas trs esferas de gesto do SUS.
Em entrevistas realizadas com os auditores do Denasus, constatou-se que, nas
fiscalizaes realizadas pelo rgo, so detectadas diversas irregularidades no registro dos
procedimentos de mdia e alta complexidade nos sistemas, tais como: gesto de recursos
da sade no sendo da autonomia do gestor da sade, comprovao de despesas fora do
objeto inicial, falta de comprovao de despesas, desvio de finalidade, procedimentos no
realizados, quantitativo maior do que o realizado, procedimento mais caro e complexo
do que o informado no pronturio do paciente, alimentao incorreta dos bancos de
dados dos sistemas da sade, dentre outras. Como pontos fracos e ameaas ao trabalho
dos auditores, foram identificados: demora na entrega da documentao solicitada aos
municpios, seja por falta de organizao, seja intencionalmente; deficincias para o
transporte das equipes, principalmente na regio Norte; a quantidade reduzida (cerca
de 700) e a elevada idade mdia dos servidores do rgo (53 anos); falta de profissionais
especializados, principalmente para auditar a alta complexidade.
Segundo Santos (2009), apesar de o SNA ter sido criado h mais de quinze anos,
ainda enfrenta desafios para sua consolidao, com incipiente estruturao nos estados
e municpios. Tal autor realizou uma pesquisa, por meio eletrnico, com os vinte e sete
responsveis pelo componente estadual do SNA em todos os estados. A primeira grande
constatao de que h uma grande variabilidade de nomenclatura do rgo responsvel
pela auditoria do SUS e de sua posio na estrutura. Em nove estados o setor uma
gerncia, em outros cinco apenas uma seo, em trs um departamento, em outros
trs, uma coordenao. Em apenas dois estados, o setor est diretamente subordinado
ao gabinete da Secretaria Estadual de Sade (SES), indicando uma posio quase
adequada no organograma. O setor de auditoria, para independncia e autonomia, deve
estar diretamente ligado ao chefe mximo da organizao (SANTOS, 2009).
As condies de funcionamento da estrutura fsica foram apontadas como inadequadas
em dez estados e havia falta de recursos para realizao das atividades em nove estados.
Alm disso, apenas doze unidades da Federao utilizam o sistema informatizado fornecido
pelo Denasus, o Sisaud/SUS, para organizar e registrar suas atividades de auditoria.
Os estados tambm informaram o percentual de municpios que possuem o
componente municipal do SNA implantado. Em apenas seis estados tal percentual
ultrapassa os 10%, sendo que o mais alto foi encontrado em MS, com 17,9% dos
municpios. Para ilustrar a situao do componente municipal, Melo (2007) apresenta
uma declarao de um auditor da esfera municipal em grupo focal: alm do pequeno
nmero de pessoas, a nossa auditoria no nvel municipal... estamos em uma fase muito
inicial... tem a questo da gente trabalhar praticamente sozinho... a gente no trabalha
em equipe... ficamos preocupados em cumprir regulamentos e no conseguimos avanar
nas nossas aes... nesses momentos, me sinto um servidor pblico (MELO, 2007).
Outra evidncia do baixo nvel de atividade do componente municipal do SNA
a baixa adeso ao Sisaud/SUS, com apenas 42 municpios cadastrados. Destes, apenas
50% inseriram a realizao de alguma atividade no sistema, seja auditoria, visita tcnica,
parecer tcnico ou ao de capacitao.
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Desta forma, percebe-se que os componentes estaduais e municipais do SNA
apresentam dificuldades em sua estrutura e funcionamento. Segundo Santos (2009),
a gesto do SUS estadual ainda no prioriza a auditoria como instrumento de gesto,
devido aos fatores j apontados e que geram entraves para que apoie a consolidao
do SNA municipal, tendo em vista a reduzida capacidade de cooperao tcnica e baixo
percentual de municpios com SNA nos estados (SANTOS, 2009). O plano Mais Sade
pretende colaborar para fortalecer tais componentes, com o fornecimento de equipamentos
de informtica. Todavia, este dever ser apenas o primeiro de uma srie de passos a serem
dados pelos gestores da sade, em sua composio tripartite, para que o SNA possa
cumprir integralmente o seu papel no controle da aplicao dos recursos na sade.
5 CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO
A metodologia de planejamento das aes da Controladoria-Geral da Unio (CGU),
no que se refere avaliao de programas de governo, est bem descrita no captulo III do
Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, envolvendo sete fases:
mapeamento das polticas de cada ministrio ou rgo; promoo da hierarquizao dos
programas governamentais (essenciais, relevantes e coadjuvantes) com base em critrios
polticos e estratgicos, bem como de materialidade, relevncia e criticidade; detalhamento
das informaes e aes dos programas essenciais; promoo da hierarquizao das aes
dos programas; elaborao de relatrio de situao das aes selecionadas; elaborao
do plano estratgico da ao; e elaborao do plano operacional.
Segundo Olivieri (2008), a Secretaria Federal de Controle Interno fiscaliza
presencialmente apenas algumas unidades administrativas, escolhidas conforme os
critrios de priorizao de programas definidos na metodologia de planejamento anual
das atividades de controle. Ainda segundo a autora, a fiscalizao nos estados e
municpios no tem como foco a avaliao das contas, mas sim a real execuo das
polticas pblicas, o que denota uma evoluo no conceito da auditoria, a qual ultrapassa
o aspecto meramente financeiro-contbil, chegando a uma anlise mais apurada, a
de desempenho.
Segundo entrevistas com analistas da CGU, o acompanhamento sistemtico das
aes de sade, por parte da Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), uma atividade
desenvolvida desde sua criao, em 1994, mas que perdeu fora com o redirecionamento
das aes, estabelecido em 2003, com o surgimento dos sorteios. Todavia, tal sistemtica foi
fundamental no perodo recente para ajudar a construir uma organizao mais abrangente,
sobretudo do ponto de vista das seguintes facetas: estmulo ao controle social; articulao
com os rgos de defesa do Estado e levantamento, apresentao e monitoramento das
melhorias nos programas de governo a partir dos problemas apontados.
Os sorteios realizados pela CGU para apontar quais os municpios sero
fiscalizados incluem todos os municpios do Brasil com populao inferior a 500 mil
habitantes, exceto as capitais. Todos os programas federais em execuo nos municpios
com at 20 mil habitantes so fiscalizados. Nos municpios com populao entre 20 e
100 mil habitantes, todos os programas das reas de sade, educao e assistncia social
so fiscalizados, em conjunto com o grupo de programas de reas preestabelecidas,
sorteada no mesmo evento. Nos maiores de 100 mil habitantes, so fiscalizados o grupo
de programa preestabelecido e sorteado e uma das trs funes da rea social, tambm
sorteada no mesmo evento (BRASIL, 2009)
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No que tange fiscalizao da aplicao dos repasses fundo a fundo na sade, os
quais so o principal instrumento da execuo dos programas 1220 e 1214, a CGU pode
ser considerada como o prximo integrante do sistema de controle, um nvel acima do SNA,
j que responde diretamente ao chefe do executivo, saindo da rbita do Ministrio da Sade.
Todavia, em entrevista com analistas da rea da sade da CGU, verificou-se a dificuldade
das equipes de auditoria em encontrar notas fiscais que comprovem efetivamente como
os recursos da sade so utilizados, devido ao fato de que os entes fazem a comprovao
via relatrio de gesto. Alm disso, muitos municpios se negam a fornecer os documentos
por acharem que no da competncia da CGU a anlise dos mesmos, como se no se
tratasse de recursos federais. Outra dificuldade apontada saber quem responsabilizar,
tendo em vista que o FNS alega que apenas cumpre orientaes de repassar os recursos e
a Secretaria de Ateno Sade (SAS) afirma que apenas cuida da poltica.
A Portaria n 68 da Controladoria-Geral da Unio, datada de 23 de maro de
2004, um exemplo de tentativa de integrao, ao se definir a parceira das aes de
fiscalizao do Ministrio da Sade/Denasus com a CGU, a partir de sorteios pblicos
relativos poca e localidade (BRASIL, 2004). Os outros rgos de controle interno e
externo, com os quais parcerias foram estabelecidas, so: Ministrio Pblico Federal,
Ministrios Pblicos Estaduais e Tribunal de Contas da Unio.
O incio das aes em parceria se deu a partir da anlise dos relatrios oriundos das
aes de fiscalizao da CGU, em 157 municpios, definidos nos sete primeiros sorteios
pelos auditores do Denasus. Do oitavo sorteio pblico em diante, o Denasus participou
diretamente das aes da CGU, elaborando protocolos, roteiros e rotinas, de maneira a
padronizar os procedimentos conjuntos desses dois rgos. Todavia, o porte da Operao
Sanguessuga foi suficiente para ocupar praticamente toda a fora de trabalho do Denasus,
que ficou impossibilitado de atender as demandas desta parceria. Atualmente, espera-se que
tais acordos sejam revitalizados com a chamada rede de controle, promovida pelo TCU nos
diversos estados, e que visa melhoria da troca de informaes pelos rgos de controle.
6 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
O TCU firmou entendimento de que a natureza dos repasses fundo a fundo
convenial, conforme Deciso n 449/1998 Plenrio, segundo a qual a transferncia
de recursos da Unio, no mbito do SUS, para estados, municpios e Distrito Federal (DF),
tem natureza convenial, embora seja admitido outro instrumento ou ato legal para sua
efetivao (BRASIL, 1998). Tal entendimento insere definitivamente a fiscalizao dos
repasses fundo a fundo no estabelecido no inciso VI do art. 71 da Constituio Federal
como competncia do TCU.
Todavia, recentemente o TCU est desenvolvendo aes no sentido de promover
a integrao, nos diversos estados da federao, dos diversos rgos de controle,
incluindo os Tribunais de Contas dos Estados e dos Municpios, formando a chamada
rede de controle. Tal rede permitir a melhoria da fiscalizao da aplicao de recursos da
sade, tendo em vista que em sendo verificadas irregularidades na aplicao dos recursos
federais, quando das fiscalizaes empreendidas nos estados e municpios, aqueles
tribunais comuniquem ao TCU para adoo das providncias julgadas necessrias.
Segundo entrevista com servidores do TCU que j participaram de trabalhos visando
elaborao de uma metodologia de auditoria da rea de sade, a iniciativa das mais
louvveis, pois seu sucesso permitir evitar problemas existentes atualmente, tais como:
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a duplicidade de esforos, como muitas vezes observado, no caso de diferentes
rgos de controle fiscalizando o mesmo objeto, ao mesmo tempo e com a
mesma finalidade;
o retrabalho, ante a ausncia de padronizao das informaes que devam
constar dos relatrios de auditoria, de forma a possibilitar o seu completo
aproveitamento por outros rgos de controle, bem como a adoo das
medidas corretivas eventualmente necessrias;
a existncia de vcuos de controle, devido baixa coordenao de esforos e
a consequente m alocao dos recursos humanos e materiais. Deve-se evitar
a situao de que determinados programas ou aes sejam excessivamente
fiscalizados, enquanto outros no sofrem qualquer atuao de controle.
Tradicionalmente, a atuao desses rgos de controle, inclusive do tribunal, ocorre
de maneira isolada, no sendo frequente a troca de informaes entre eles. A ocorrncia
de retrabalho foi destacada em reunio com o Denasus, que mencionou a necessidade de
realizao de trabalhos adicionais para esclarecer dvidas, complementar informaes e
possibilitar o atendimento de determinaes de outras instncias de controle.
Em entrevistas com servidores do TCU, verificou-se que j existe a conscincia da
necessidade de se modificar o foco das auditorias, considerando a ausncia de recursos
humanos e materiais suficientes para a fiscalizao de todos os aspectos envolvidos no
funcionamento do SUS. Por meio da coordenao com os demais integrantes do sistema,
incluindo os tribunais de contas dos estados e municpios, Ministrio Pblico e Polcia
Federal, o TCU poder melhor direcionar sua fora de trabalho, a fim de atacar os vcuos
de controle deixados pelos demais entes.
Alm disso, cabe ao TCU o papel de fiscalizar a atuao dos demais integrantes
e agir de forma pedaggica e disciplinadora a fim de que os gestores pblicos cumpram
efetivamente seu papel de aplicar adequadamente os recursos. Segundo Magalhes
(2006), deve o TCU centrar ateno na atuao dos rgos e entidades da Unio que
participam do SUS, avaliando a coordenao e execuo por eles exercidas.
Alm de auditar os demais rgos j citados, importante que o TCU se preocupe em
fomentar o fortalecimento dos controles internos, por meio de auditorias sistemticas e peridicas
nos controles dos rgos do Ministrio da Sade que detenham, sob sua responsabilidade,
atividades de controle, de avaliao ou de regulamentao sobre o SUS. No se pode esquecer a
importncia da realizao de auditorias operacionais de forma sistematizada, de forma que sejam
eleitos, a cada exerccio, pelo menos dois programas/projetos da rea da sade que empreguem
a metodologia de recursos fundo a fundo, utilizando, inclusive, critrios epidemiolgicos.
Magalhes (2006) apregoa que o tribunal no deve se preocupar em resolver as
irregularidades ou ilegalidades cometidas na aplicao dos repasses, buscando repassar s
instncias locais de controle a responsabilidade pela cobrana e pela sano aos responsveis.
Todavia alerta que tal proposta para atuao do TCU no deve ser encampada de pronto,
devendo acompanhar o ritmo de implantao do SUS e a assuno das correspondentes
responsabilidades pelas respectivas instncias de controle. Em outras palavras, o TCU ainda
no pode abdicar da prerrogativa de fiscalizar a conformidade da aplicao dos recursos,
devido aos pontos fracos e s ameaas que pairam sobre os demais integrantes do sistema
de controle. Todavia, deve se concentrar cada vez mais em avaliar o desempenho dos demais
integrantes do sistema de controle, a fim de que estes estejam cada vez mais em condies de
garantir a boa e regular aplicao dos recursos repassados fundo a fundo.
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Atualmente, a 4 Secretaria de Controle Externo (Secex) est conduzindo um projeto
que visa aprimorar o controle dos repasses fundo a fundo, consistindo na construo de um
mecanismo que permita exercer o controle de uma forma mais inteligente, identificando
vazios de controle e oportunidades de atuao do TCU. Para isto est analisando os
dados do Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade (Siops), SIASUS e
SIHSUS. O Siops registra os oramentos de sade, mas os dados so apenas declaratrios.
Poderia se transformar num sistema de prestao de contas, caso fosse mais detalhado e
acompanhado por auditorias. O projeto ainda est em fase de prospeco.
7 CONSIDERAES FINAIS
O primeiro nvel de controle dos repasses fundo a fundo na sade representado
pelos conselhos de sade, presentes em todos os municpios, mas com nvel diferenciado de
atuao. Os principais problemas, apontados na pesquisa realizada e no cadastro do stio
do CNS, referem-se falta de autonomia em relao ao gestor da sade, capacitao dos
conselheiros e falta de comunicao com a sociedade. Muitos j adotam tcnicas modernas
de administrao e anlise de risco, mas muito ainda deve ser feito para que os conselhos
cumpram seu papel de fiscalizador dos recursos fundo a fundo que a legislao lhe confere.
O componente federal do SNA, o Denasus, est conseguindo planejar suas
aes, mas tem a maior parcela de sua fora de trabalho alocada em demandas de
rgos externos. Alm disso, a mdia de idade avanada e o reduzido quantitativo de
seus auditores so ameaas reais a sua atuao, assim como sua posio subalterna
no organograma do Ministrio da Sade, contrariando as boas prticas mundiais para
a posio da auditoria interna. Tal fraqueza tambm est presente nos componentes
estaduais, conforme demonstrado em pesquisa realizada, a qual demonstrou a
preocupante situao da implantao dos componentes municipais, ausentes em mais de
80% dos municpios do pas. Grande parte deste segundo nvel do controle, desta forma,
no est cumprindo seu papel, simplesmente por no existir.
Os rgos responsveis pelos monitoramentos dos programas federais e pela boa
aplicao dos recursos federais, CGU e TCU respectivamente, esto buscando melhorar
seu foco de atuao no controle dos repasses, tendo em vista que as aes de auditoria
isoladas no conseguem estar em mais de 5580 entes federados simultaneamente. Desta
forma a CGU est adotando um acompanhamento sistemtico dos programas da ateno
bsica e da assistncia hospitalar de mdia e alta complexidade e o TCU buscando novos
mecanismos de seleo inteligente de pontos chave a serem auditados.
A comunicao e a parceria entre os diversos integrantes, por meio das redes de
controle, parece ser o caminho mais indicado para melhorar a eficcia do sistema, que
ainda apresenta muitos problemas e deficincias em sua atuao, conforme demonstrado
neste trabalho. A eliminao do retrabalho e dos vcuos de controle conseguida com
a integrao dos rgos permitiro uma atuao mais inteligente na fiscalizao da
aplicao dos repasses fundo a fundo na rea da sade, beneficiando assim, a grande
maioria da populao brasileira, usuria do SUS.
REFERNCIAS
BRASIL. Controladoria Geral da Unio. Portaria n. 1.923, de 28 de setembro de 2009.
Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, Ano 146, n 186, 29 set 2009. Seo I, p.1.
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BRASIL. Controladoria Geral da Unio. Portaria n. 68, de 23 de maro de 2004.
Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, Ano 141, n 186, 24 mar 2004. Seo I, p.4.
______. Decreto n 1.232, de 30 de agosto de 1994. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, DF, Ano 132, n 167, 31 ago 1994. Seo I, p.1.
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DF, Ano 131, n 142, 28 jul 1993. Seo I, p.1.
______. Lei n 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, DF, Ano 128, n 249, 31 dez 1990. Seo I, p.4.
______. Ministrio da Sade. Conselho Nacional de Sade. Resoluo n 333, de
4 de novembro de 2003. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, Ano 140, n 236,
4 dez 2003. Seo I, p.57.
______. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 726/2005-TCU-Plenrio.
Relator: Auditor Lincoln Magalhes da Rocha. Braslia, 15 de junho de 2005.
Dirio Oficial de Unio, 20 jun 2005.
______. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1843/2003-TCU-Plenrio. Relator:
Ministro Marcos Vinicios Vilaa. Braslia, 10 de dezembro de 2003. Dirio Oficial de
Unio, 24 dez 2003.
______. Tribunal de Contas da Unio. Deciso n 449/1998-TCU-Plenrio. Relator:
Ministro Adhemar Paladini Ghisi. Braslia, 22 de julho de 1998. Dirio Oficial de Unio, 07
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MAGALHES, Fernando. Federalismo e o controle pelo TCU das transferncias fundo
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MELO, Marilene. O Sistema Nacional de Auditoria do SUS: estruturao, avanos,
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ZELENOVSKY, Maria. O Tribunal de Contas da Unio e os Conselhos de Sade:
possibilidades de cooperao nas aes de controle. Braslia, 2006.
SOBRE O AUTOR
Servidor do Tribunal de Contas da Unio, graduado em Cincias Navais pela
Escola Naval (EN) e em Engenharia Eltrica pela Universidade de So Paulo (USP).
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A EDUCAO CONTINUADA E OS SERVIDORES DA SECRETARIA
DE CONTROLE INTERNO DA CMARA DOS DEPUTADOS
ELIZABETH PAES DOS SANTOS
1 INTRODUO
A abordagem que se prope neste trabalho a concepo de uma trilha de
aprendizagem adaptada s necessidades dos servidores da Secretaria de Controle Interno
(Secin), que sirva para suprir as lacunas de competncias j mapeadas.
Para Freitas (apud FREITAS e BRANDO, 2006, p. 102), trilhas de aprendizagem
so caminhos alternativos e flexveis para promover o desenvolvimento pessoal e
profissional. Em outras palavras, a trilha representa um caminho a ser percorrido pelo
profissional que, tomando conhecimento dos recursos formativos sua disposio, deseja
aumentar as competncias que precisa mobilizar para um melhor desempenho profissional.
2 CONCEITOS DE COMPETNCIA
Gdikian e Silva (2002) resumem os conceitos de competncia formulados por
vrios autores, separando-os segundo duas tendncias:
Uma linha de autores, predominantemente americanos, conceitua competncia
como um conjunto de caractersticas bsicas que permitem que uma pessoa tenha um
desempenho superior no trabalho. Outra linha de autores, na sua maioria europeus,
amplia o conceito de competncia, focando-o na entrega, nos resultados, nas realizaes
das pessoas, adicionando valor ao negcio. (GDIKIAN e SILVA, 2002, p. 28)
Para Brando (2008, p. 98), no entanto, o conceito que aparece com maior
frequncia e tem mais aceitao o de que competncias representam combinaes
sinrgicas de conhecimentos, habilidades e atitudes, expressas pelo desempenho
profissional, dentro de determinado contexto organizacional.
Essas competncias so responsveis por agregar valor a uma instituio, j
que o desenvolvimento de competncias individuais acaba gerando um aumento das
competncias organizacionais. Isso explica o porqu de muitas empresas buscarem
aumentar o seu valor, adotando modelos de gesto baseados no conceito de competncia.
Um dos grandes desafios do RH definir e alinhar as competncias individuais s
organizacionais. Muitas organizaes, pblicas e privadas, tm recorrido ao modelo de
gesto baseado no conceito de competncia como uma possvel soluo.
Na Cmara dos Deputados (CD), o processo de gesto de recursos humanos
baseada nas competncias tem evoludo muito desde 2004, quando um grupo de estudos
foi criado, pela Portaria da Diretoria-Geral n 76, para a implantao do Programa de
Avaliao Continuada da Gesto Pblica no mbito da CD.
Em 2006, a Cmara passou a utilizar o Balanced Scorecard (BSC), uma metodologia
desenvolvida pelos professores da Harvard Business School, Robert Kaplan e David Norton.
Originalmente definida por eles como um sistema de mensurao de desempenho,
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o BSC passou a ser reconhecido como um modelo de gesto estratgica que auxilia a
determinar quanto as organizaes progrediram rumo s suas metas de longo prazo, a partir
da traduo da viso em objetivos, indicadores, metas e projetos estratgicos.
Seguindo a metodologia BSC, foi montado um mapa estratgico da Cmara dos
Deputados, o qual apresenta de forma clara e consistente os objetivos resultantes da
convergncia de seis outros mapas das reas de apoio tcnico-administrativo e legislativo
da Casa. Pela tcnica, cada objetivo medido por pelo menos um indicador com metas
fixadas periodicamente. Esses objetivos so alavancados pelos projetos estratgicos
escolhidos pelas lideranas.
Neste trabalho interessa, sobretudo, o objetivo garantir as competncias requeridas
ao cumprimento da Misso da Cmara, situado dentro da perspectiva de pessoas
e tecnologia, que visa implantar modelo de gesto de pessoas capaz de garantir as
competncias necessrias ao bom desempenho profissional e ao cumprimento da misso
da Cmara. Como veremos adiante, o projeto Trilha de Conhecimento da Secin est
estreitamente ligado a esse objetivo institucional.
2.1 A Secretaria de Controle Interno da Cmara dos Deputados
Em 1994, a Cmara dos Deputados criou, com a aprovao da Resoluo n 69,
a Secretaria de Controle Interno (Secin), subordinada diretamente Mesa Diretora, com as
seguintes competncias: exercer o acompanhamento e a fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial, alm da verificao e avaliao dos resultados
obtidos pelos administradores da Casa (Res. n 69/94, art. 3).
Para desempenhar as suas funes, a Secin contou, no incio, com um servio de
administrao (Serad) e trs coordenaes: Coordenao de Auditoria de Pessoal (Capes),
Coordenao de Auditoria Contbil e Operacional (Cacop) e a Coordenao de Auditoria de
Licitaes, Contratos e Patrimnio (Calip), conforme disposto na Resoluo n 23, de 1997.
Somente em 2001, com a Resoluo n 70, de 7 de junho de 2001, a Secin passou a contar
com mais uma coordenao: a de Auditoria de Assuntos Parlamentares (Coasp).
O organograma abaixo representa a estrutura interna da Secin.
Figura 1: Organograma da Secin
MESA
ASSESSORIA
SERAD
SERVIO DE ADMINISTRAO
SECIN
SECRETARIA DE CONTROLE INTERNO
COASP
COORDENAO DE
AUDITORIA DE ASSUNTOS
PARLAMENTARES
CACOP
COORDENAO DE
AUDITORIA CONTBIL E
OPERACIONAL
CALIP
COORDENAO DE AUDITORIA
DE LICITAES, CONTRATOS E
PATRIMNIO
CAPES
COORDENAO DE
AUDITORIA DE
PESSOAL
Fonte: Baseado em dados disponveis no site da CD (https://extranet2.
camara.gov.br/internet/conheca/ estruturaadm/controleinterno)
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2.2 Projeto Trilha de Conhecimento da Secin
Como citado anteriormente, o projeto Trilha de Conhecimento da Secin est
diretamente relacionado ao objetivo garantir as competncias requeridas ao cumprimento
da Misso da Cmara. Ele est estruturado em trs partes: a primeira consiste em
identificar os conhecimentos, habilidades e atitudes necessrias, o que na literatura
conhecido como mapeamento de competncias; na segunda parte so identificadas as
lacunas entre as competncias existentes e as esperadas; na terceira fase so sugeridos
os possveis caminhos a serem seguidos visando ao desenvolvimento das competncias
identificadas que estimularo o servidor, na medida em que ele prprio escolher,
dentre as opes apresentadas de desenvolvimento de competncias, a que melhor se
ajusta ao seu perfil de aprendizagem (BRASIL, 2008, p. 1.534). As duas primeiras fases j
foram concludas. Neste nosso trabalho apresentamos sugestes para o desenvolvimento
da terceira etapa.
2.3 Descrio do processo de mapeamento das competncias da Secin
Importante destacar que o processo de identificao das competncias seguiu
algumas etapas, em sintonia com a indicao feita por Brando e Bahry (2005). Aps
comentarem sobre a escassez de literatura que aborde o tema de forma prtica, eles
sugerem que o trabalho seja realizado da seguinte forma:
Para essa identificao, geralmente realizada, primeiro, uma pesquisa documental,
que inclui a anlise do contedo da misso, da viso de futuro, dos objetivos e de outros
documentos relativos estratgia organizacional (CARBONE et al., 2005). Depois,
realiza-se a coleta de dados com pessoas-chave da organizao, para que tais dados
sejam cotejados com a anlise documental, conforme proposto por Bruno-Faria e Brando
(2003). Podem ser utilizados, ainda, outros mtodos e outras tcnicas de pesquisa, como,
por exemplo, a observao, os grupos focais e os questionrios estruturados com escalas
de avaliao, como sugerem Guimares e outros (2001) e Santos (2001). (BRANDO e
BAHRY, 2005, p. 182)
Aps a realizao de todas essas etapas, a equipe responsvel pelo projeto
apresentou a seguinte lista de competncias.
Tabela 1: Rol das competncias tcnicas da Secretaria de Controle Interno
Rol de Competncias Tcnicas da Secretaria de Controle Interno
Interagir com as reas auditveis, de forma participativa.
Atuar com imparcialidade, discrio e diligncia, observando o
interesse pblico e respeitando o sigilo profissional.
Mapear e descrever os fluxos dos processos de trabalho, identificando os riscos inerentes.
Avaliar a consistncia e a qualidade dos controles internos das unidades
administrativas, respeitando a discricionariedade do administrador.
Analisar a materialidade, a vulnerabilidade e a relevncia dos objetos
auditveis, com vistas ao desenvolvimento das atividades de auditoria.
Elaborar e atualizar Programas de Auditoria.
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Rol de Competncias Tcnicas da Secretaria de Controle Interno
Planejar e executar as auditorias, utilizando as normas,
as tcnicas e os Programas de Auditoria.
Utilizar os sistemas informatizados necessrios execuo dos trabalhos da Secin.
Pesquisar jurisprudncia, doutrina e legislao para subsidiar os trabalhos.
Aplicar conhecimentos tcnicos especficos da rea de atuao,
na execuo das auditorias e dos exames processuais.
Redigir relatrios de auditoria, observando os critrios de clareza, convico,
conciso, exatido, relevncia, tempestividade e objetividade.
Identificar as causas e os efeitos dos achados de auditoria, propondo
solues que aprimorem os controles internos administrativos.
Acompanhar as recomendaes expedidas nos relatrios de
auditoria, verificando a adoo das medidas sugeridas.
Gerenciar e executar projetos, utilizando sistemas e tcnicas adotados pela Casa.
Avaliar as contas e os atos de gesto e de pessoal da Cmara,
a fim de informar ao Tribunal de Contas da Unio.
Identificar produtos, servios, estudos cientficos e tecnolgicos que
possam impactar na estratgia e nos trabalhos da Secin.
Assessorar a gesto dos projetos estratgicos da Secin,
utilizando sistemas e tcnicas adotados pela Casa.
Analisar a evoluo dos indicadores e monitorar o alcance das metas estratgicas.
Redigir documentos, utilizando as tcnicas de redao oficial.
Gerenciar informaes funcionais, patrimoniais e processuais da Secin, operando
os sistemas existentes e interagindo com os rgos competentes da Casa.
Auxiliar as coordenaes no desempenho de atividades
administrativas, de forma cordial e cooperativa.
Fonte: Projeto Trilha de Conhecimento - 2008/2009 (publicao interna)
Importante destacar que a implantao de um processo de mapeamento de competncia
pode contribuir para desencadear um processo de mudanas dentro da organizao, seja na
implantao de uma cultura de avaliao, seja na promoo do autodesenvolvimento.
Alm disso, os servidores podem adquirir conscincia sobre o que se espera deles
em termos de comportamento e se comprometer com o processo de educao continuada
a ser implantado na instituio como um meio de superar os gaps apontados.
2.4 Descrio da pesquisa
Aps a concluso do referido projeto, passou a ser necessrio formular estratgias
para o desenvolvimento de competncias profissionais. Uma das opes, dentre as vrias
aes educacionais e de treinamento, a construo de uma trilha de aprendizagem.
Por isso, a proposta deste trabalho apresentar uma sugesto de trilha especfica para os
servidores do Controle Interno, com a indicao de opes de capacitao, de recursos
de aprendizagem necessrios e de possveis contedos a serem desenvolvidos nos cursos
ou atividades que faro parte da trilha.
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Com vistas construo de uma trilha de aprendizagem, procurou-se na pesquisa
realizada colher opinies dos servidores sobre a educao continuada, sobre o clima
organizacional e sobre as opes de treinamento para aquisio e desenvolvimento das
competncias necessrias, tentando verificar tambm o grau de interesse dos servidores
nos vrios aspectos relacionados ao assunto.
Nas duas primeiras partes do questionrio aplicado foram feitas perguntas
procurando identificar o interesse dos servidores em relao a alguns aspectos da
educao continuada na Secin e os incentivos existentes. Na terceira parte, o objetivo era
analisar quais as formas de educao continuada que mais benefcios podem trazer aos
servidores, procurando atender aos critrios de interesse pessoal, impacto no trabalho
e facilidade de implantao. Na quarta parte do questionrio, procurou-se relacionar
as modalidades de aprendizagem ao levantamento das competncias j realizado na
Secretaria. Levando-se em conta que cada servidor deve tomar conhecimento dos seus
gaps, a indicao da preferncia dos servidores em relao modalidade de treinamento
poder ajudar o Cefor a direcionar a oferta de treinamentos necessrios para suprir as
lacunas dos servidores.
2.5 Perfil dos respondentes
A Secin conta com 38 servidores, sendo 23 homens (60%) e 15 mulheres (40%).
Quanto idade, a maioria dos respondentes (48%) encontra-se na faixa etria
entre 31 e 40 anos de idade.
Com referncia ao grau de instruo, todos os servidores que responderam
possuem curso superior completo. Houve um predomnio da especializao completa
(41%), percentual que deve crescer ainda mais com o trmino do curso de Especializao
em Auditoria Interna e Controle Governamental, que contou com a participao de dez
servidores da Secin.
Constata-se assim que os profissionais que trabalham na Secin so qualificados e
com formao acadmica bastante ampla. O que motiva ainda mais o investimento em
treinamento para um melhor aproveitamento dos talentos j existentes.
Em relao ao tempo de trabalho na Cmara dos Deputados e na Secin, a mdia
foi de doze anos e meio de servio na CD e seis anos na Secretaria, o que demonstra
tratar-se de servidores experientes e conhecedores da Casa. No entanto, destaca-se o fato
de que a maioria deles (51%) trabalha na secretaria h menos de cinco anos. Pode-se
dizer que esses servidores precisam de tempo e de treinamento para poderem conhecer e
desenvolver melhor os trabalhos especficos na secretaria.
3 ANLISE DAS RESPOSTAS
3.1 Anlise da Seo 1
A partir da tabulao das respostas, verifica-se que os respondentes tm
conhecimento das exigncias profissionais requeridas e que procuram se manter
atualizados, escolhendo cursos que realmente sejam necessrios ao seu trabalho.
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No se pode esquecer que a atividade de auditoria muito importante e quanto
mais os auditores internos tm conscincia das implicaes do seu trabalho melhor a sua
atuao. A confiana da sociedade a respeito do desempenho das instituies pblicas
sempre fica abalada a cada novo escndalo anunciado na mdia. Para muitos, falta
controle sobre os atos da administrao.
Situao que merece uma ateno especial est relacionada ao desconhecimento
por parte dos servidores das atividades que teriam que desempenhar na Secin antes
de serem para l transferidos. Quando se relaciona esse dado ao fato de que 51%
dos servidores que responderam pesquisa tm menos de cinco anos na secretaria,
verifica-se quo necessria a criao de uma trilha de aprendizagem que, aproveitando
as competncias que os servidores j apresentam, torne a ambientao mais rpida
e agilize o processo de adaptao s atividades prprias da secretaria. A trilha de
aprendizagem poderia ser usada por esses servidores logo aps tomarem conhecimento
dos seus gaps, o que representaria uma economia de tempo e de recursos na sua
adaptao ao novo trabalho.
3.2 Anlise da Seo 2
Em relao educao continuada, o servidor da Secin concorda que a
responsabilidade pelo seu aprendizado dele e que a CD no poder se responsabilizar
sozinha por essa atividade. Os prprios servidores devem estar conscientes desta necessidade
e tentar viabilizar os meios para promoverem autodesenvolvimento e atualizao.
Muitas vezes o servidor reconhece a importncia da educao continuada para o
seu desenvolvimento, mas por vrios motivos acaba no realizando as atividades.
Sabe-se que o desenvolvimento de competncias no depende s de
treinamentos formais, necessrio que o indivduo desenvolva a capacidade de
aprender a aprender (metacognio).
3.3 Anlise da Seo 3
Nas duas prximas sees ser feita uma anlise das modalidades de aprendizagem
disponveis que possam fazer parte de uma trilha de aprendizagem, tendo em vista que um
dos objetivos especficos descobrir de que forma um processo de educao continuada
sistematizado pode ser realizado.
Nos dois primeiros lugares, ficaram a utilizao da internet e a realizao de
pesquisas de jurisprudncia e legislao. A prioridade dada internet deve-se a ela ter
passado a ser a grande fonte de informao e o seu uso ter se tornado uma necessidade
diria para os servidores, reduzindo o tempo gasto na pesquisa dos assuntos ligados
sua rea de atuao. No se pode esquecer que a atividade de auditoria requer
uma constante atualizao dos conhecimentos e uma permanente consulta a bases
jurisprudenciais, cujas decises podero dar um melhor embasamento redao dos
relatrios e pareceres tcnicos.
A escolha de cursos de curta durao, especficos na rea de auditoria, ficou em
terceiro lugar. Esse dado pode ser analisado em conjunto com as opes de realizao
desses cursos, j que eles podem ser realizados de forma presencial (apontado como a
quinta melhor indicao) ou por meio de ensino a distncia (penltimo lugar).
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Apesar de a Educao a Distncia (EaD) ser apontada como uma alternativa
de aprendizagem e de reciclagem profissional rpida, em que as barreiras de tempo,
espao e falta de recursos financeiros so mais facilmente superadas, no foi apontada
como prioritria pelos servidores da Secin. Ficou em dcimo lugar entre as alternativas de
educao continuada.
Esse fato pode ser considerado como surpreendente, j que a utilizao da internet
comum entre os servidores e foi ela que favoreceu o surgimento do EaD, metodologia de
aprendizagem essencial s organizaes.
As atividades de autoaprendizagem ficaram em quarto lugar. Entendem-se como
atividades tpicas de autoaprendizagem, ou autoinstruo, a leitura e a pesquisa especfica
e a investigao de temas atravs dos canais de comunicao e informao.
3.4 Anlise da Seo 4
Para a anlise a ser feita nesta seo, as competncias descritas na Tabela 1 sero
divididas em grupos.
Do primeiro grupo de competncias faro parte as de nmero 1, 2, 10, 16, 21 e
a 13, por terem sido apontadas pelos servidores como aquelas em que se deveriam usar
outras formas para solucionar os problemas de gap. Esclarea-se que nos questionrios
enviados por e-mail, constavam como exemplo de outras formas: experincia
profissional, trabalho supervisionado e produo de textos tcnicos.
No segundo grupo sero colocadas as competncias de nmero 3, 4, 5, 6, 7, 11,
12 e 15, para as quais os servidores indicaram a frequncia a cursos externos como a
melhor maneira de reduzir os gaps.
No chega a surpreender o fato de a escolha ter recado em cursos externos,
j que no h muitos instrutores na Casa que dominem os assuntos e possam fazer
o treinamento internamente. Um aspecto a ser levado em conta que essas competncias
esto relacionadas s atividades tpicas da rea de auditoria. H vrias empresas que
se especializaram na oferta de treinamentos para auditores internos. Alm disso, alguns
desses cursos se apresentam como uma ocasio propcia para tomar conhecimento de
novas tcnicas e ferramentas que podem ser usadas neste trabalho.
De forma resumida pode-se dizer que, de acordo com a indicao dos servidores,
a melhor forma de se obter conhecimento, habilidades e outras competncias necessrias
atividade de auditoria por meio de cursos externos.
No terceiro grupo foram colocadas as competncias para as quais foram
indicados os cursos oferecidos pelo Cefor como a melhor opo de diminuio de
gaps: competncias de nmero 8, 14, 17, 19 e 20. So, prioritariamente, atividades
relacionadas ao planejamento estratgico da Secretaria e ao apoio administrativo.
A competncia de nmero 9 (pesquisar jurisprudncia, doutrina e legislao para
subsidiar os trabalhos) foi a nica a receber a indicao da autoaprendizagem como
ideal para suprir os gaps existentes. Recebeu 59% das indicaes.
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4 APRESENTAO E DISCUSSO DA TRILHA DE APRENDIZAGEM
4.1 Conceitos de trilha
As trilhas de aprendizagem surgem como alternativa s tradicionais grades de
treinamento, oferecendo opes para que os indivduos aprendam respeitando o contexto
social e organizacional. Segundo Freitas (2002), trilhas de aprendizagem so caminhos
alternativos e flexveis para promover o desenvolvimento pessoal e profissional (FREITAS,
2002, apud FREITAS e BRANDO, 2006, p. 102). Outro ponto positivo das trilhas
que elas podem oferecer diversos recursos de aprendizagem que vo alm dos cursos
presenciais, como, os treinamentos autoinstrucionais, estgios, reunies de trabalho,
viagens de estudo, seminrios, jornais, livros, revistas, sites e grupos de discusso na
internet, filmes, vdeos e outros meios alternativos de aprimoramento pessoal e profissional
(FREITAS e BRANDO, 2006, p. 103).
Assim, a utilizao da trilha de aprendizagem, ferramenta de suporte ao
desenvolvimento das competncias dos profissionais de uma organizao, possibilita
a esses profissionais escolherem, em funo dos gaps identificados no diagnstico de
competncia, o caminho mais motivador, prazeroso e produtivo a percorrer, definindo,
assim, sua prpria trajetria de desenvolvimento orientado.
4.2 Proposta de uma trilha de aprendizagem para a Secin
Para se conceber um programa de treinamento baseado no conceito de trilhas
de aprendizagem, necessrio que a organizao tenha definido os seus rumos (misso
e viso), tenha mapeado as competncias e identificado os gaps. A partir desse ponto
possvel fazer um levantamento das opes de aprendizagem (presentes tanto no
ambiente interno quanto externo), que contribuam para o desenvolvimento de cada uma
das competncias listadas.
A proposta apresentada no presente trabalho apenas um ponto de partida para
discusses sobre uma trilha de aprendizagem. Outra restrio do presente trabalho se deve
ao fato de no ter sido uma construo coletiva, j que se baseou apenas nos dados
levantados pela pesquisa realizada entre os servidores da secretaria. Nela procurou-se
relacionar as vrias opes de aprendizagem disponveis aos gaps de competncia
diagnosticados, tendo como pressuposto o objetivo especfico de identificar possveis
percursos a serem percorridos pelos servidores que buscam o aprimoramento profissional.
O primeiro passo para a montagem da trilha foi a reviso da literatura existente
sobre o tema. A partir da foram arroladas as opes de aprendizagem disponveis. Para
isso realizou-se uma pesquisa recorrendo-se a vrias fontes: anncios de cursos recebidos
pela Secin ou oferecidos pela internet, cursos oferecidos pelo Cefor, cursos j realizados
pelos servidores, atividades indicadas pelos professores da rea de auditoria. De posse
destas informaes, dos dados obtidos por meio dos questionrios e, principalmente,
no diagnstico das competncias tcnicas individuais especficas da secretaria, partiu-se
para a montagem de uma planilha relacionando cada treinamento e/ou atividade com as
competncias arroladas.
Caber ao servidor, ao tomar conhecimento das suas lacunas de competncia
procurar, dentro da trilhas, quais os treinamentos podero lhe proporcionar a elevao do
nvel de competncia.
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Um servidor, por exemplo, que esteja trabalhando no Serad, com gap na
competncia 19 (redigir documentos, utilizando as tcnicas de redao oficial), poder
optar por fazer um curso do Cefor ou pela leitura dos manuais de redao recomendados.
J um assessor ou assistente de controle interno com gap, por exemplo, na competncia
6 (elaborar e atualizar programas de auditoria) poder escolher entre frequentar cursos
externos, realizar leitura de alguns livros indicados, fazer benchmarking ou ainda obter
certificaes de entidades profissionais.
4.3 Papel do Cefor na implantao do programa
As atividades de formao e capacitao dos servidores so desenvolvidas, na Cmara
dos Deputados, basicamente, pelo Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento
(Cefor). Institudo, em 1997, pelo Ato da Mesa n 69, tem a finalidade de planejar, promover,
executar e avaliar programas e atividades de recrutamento, seleo, formao, atualizao,
aperfeioamento, especializao e desenvolvimento dos servidores da Casa.
Dentro do planejamento estratgico da Casa, o Cefor tambm ficou responsvel
pelo projeto de Educao Continuada da DRH, cujo objetivo consiste na elaborao
de programas de capacitao regulares voltados s necessidades tcnicas, gerenciais,
comportamentais e humanas dos servidores e deputados. A estruturao dos programas
deve estar em consonncia com o mapeamento das competncias requeridas s diversas
reas da Casa, bem como com o inventrio de necessidades levantadas.
O programa Trilha de Aprendizagem poder fazer arte do Projeto de Educao
Continuada e quando da implantao do programa, caber ao Cefor importante papel
na organizao das opes de aprendizagem, no controle e divulgao das atividades
disponveis, elaborao do material, capacitao dos docentes, entre outras.
O Cefor tambm dever ser responsvel por uma parte importante que a avaliao
dos recursos pblicos empregados nas atividades de treinamento e avaliao do desempenho
dos servidores que optarem por percorrer a trilha. Este o tema da ltima seo deste trabalho.
5 CONCLUSO
No exerccio da profisso de auditor, principalmente entre aqueles que atuam
no mbito governamental, necessria uma permanente atualizao para atender ao
aumento das demandas por servios pblicos de qualidade, nem sempre acompanhadas
por aumento dos recursos oramentrios.
A instituio tem que se voltar cada vez mais para o reconhecimento do potencial
do seu material humano e o desenvolvimento de competncias que atendam no s s
expectativas dos seus servidores, mas tambm aos seus prprios objetivos organizacionais.
Da a importncia da CD ter iniciado o processo de planejamento estratgico e ter aderido
ao modelo de gesto por competncias. Os projetos derivados da necessidade de tornar
realidade os objetivos estratgicos j esto em andamento.
O desafio que se apresenta para a Cmara dos Deputados a estruturao de um
processo sistemtico de treinamento, de maneira que os gaps de competncia revelados sejam
supridos. Secin, como um dos setores pioneiros neste processo, apresenta-se o desafio de
descobrir seus prprios caminhos, respeitando as diretrizes propostas pela Casa, em busca de
uma transformao contnua e positiva dos processos de capacitao de seus servidores.
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Para que um programa de educao continuada tenha sucesso preciso que
os servidores queiram, em primeiro lugar, aprender; depois, que aceitem as mudanas
e por ltimo quebrem paradigmas. Alm disso, o programa tem que ser elaborado
especificamente para a instituio, pois no adianta copiar programas de outras
organizaes. Outro ponto imprescindvel o envolvimento de todos: diretores,
coordenadores e servidores, que devem se sentir comprometidos com o processo.
A proposta deste trabalho foi a utilizao de uma trilha de aprendizagem
construda especialmente para atender as necessidades dos servidores da Secin. Esta trilha
se apresenta como uma alternativa s tradicionais grades de treinamento e visa ampliar as
opes de aprendizagem voltadas especificamente para os servidores da Secretaria com a
oferta de opes variadas de treinamento.
A trilha de aprendizagem dever, ainda, ser discutida e analisada pelos setores
competentes visando criao de um instrumento novo, ainda no suficientemente
estudado, mas que pode trazer benefcios Casa, com a reduo de custos e com a
ampliao das opes de aprendizagem.
Quando a instituio investe no capital humano e no ativo intelectual todos
ganham. importante que se cuide dos talentos e se gerencie da melhor forma possvel os
ativos, inclusive os ativos intangveis, para que se continue prosperando.
REFERNCIAS
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ZARIFIAN, Philippe. Objetivo competncia: por uma nova lgica. So Paulo: Atlas, 2001.
SOBRE A AUTORA
Servidora da Cmara dos Deputados, graduada em Letras pela Universidade de
Braslia (UnB), especialista em Processo Legislativo pelo Centro de Formao, Treinamento
e Aperfeioamento (CEFOR) da Cmara dos Deputados e especialista em Auditoria
Interna e Controle Governamental pelo ISC/CEFOR.
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A IMPLEMENTAO DA SECRETARIA DE CONTROLE
INTERNO NA ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
GABRIELA DE CARVALHO
1 INTRODUO
A organizao do controle interno de responsabilidade do administrador pblico.
Cabe a ele gerir o patrimnio e os recursos da instituio que dirige, sem desperdcios e
desvios, bem como manter as condies que demonstrem a prtica da boa administrao,
permitindo a verificao de que agiu com correo e competncia.
Ao projetar uma estrutura de controle interno, a administrao deve considerar suas
finalidades gerenciais (assegurar que os recursos sejam utilizados de forma eficiente) e
operacionais (focar na atividade finalstica da instituio).
O controle interno incorpora a avaliao do desempenho e dos resultados
(avaliao de gesto) e objetiva monitorar a eficcia e efetividade da ao pblica, alm
de verificar o cumprimento de suas metas e a utilizao racional economicidade dos
recursos pblicos, sempre escassos, em geral, mal distribudos.
As principais finalidades da existncia de um controle interno so: a) segurana do
ato praticado e obteno de informao adequada, b) promover a eficincia operacional
da entidade, c) estimular a obedincia e o respeito s polticas traadas, d) proteger aos
ativos, e) inibir a corrupo. (CASTRO, 2008, p.65).
At o momento, no foi implantada a Secretaria de Controle Interno da Advocacia-
Geral da Unio. Essas atividades, desde o incio do funcionamento da instituio,
foram confiadas Secretaria de Controle Interno da Presidncia da Repblica, at a
implementao do rgo prprio da Advocacia-Geral da Unio (AGU), consoante
Decreto n 767, de 1993 e art. 16 da Lei n 9.028, de 1995.
O 1 do art. 45 da Lei Complementar n 73/93 prev que o Regimento Interno da
AGU deve ser editado pelo advogado-geral da Unio e deve dispor sobre a competncia,
a estrutura e o funcionamento da Secretaria de Controle Interno, bem como sobre as
atribuies de seus titulares e demais integrantes.
A Secretaria de Controle Interno dever subordinar-se ao advogado-geral da
Unio e ter por finalidade assessor-lo na superviso da correta gesto administrativa,
oramentrio-financeira e patrimonial da AGU sob os aspectos da legalidade,
economicidade, eficincia e eficcia, alm de elevar, prestigiar e instrumentar as Funes
Essenciais Justia, devendo-se frisar: essenciais, sim, prpria existncia do Estado
Democrtico de Direito.
Na atual ordem constitucional brasileira, a Advocacia-Geral da Unio, enquanto
Funo Essencial Justia, mostra-se basilar para o Estado Democrtico de Direito, na
medida em que exerce controle de legalidade e de legitimidade, tanto no desempenho
de suas competncias preventivas (consultoria e assessoramento jurdicos) quanto
postulatrias (representao judicial e extrajudicial da Unio). Tais competncias formam
um gnero funcional comum, denominado advocacia do Estado, devendo esta
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ser exercida com independncia funcional, nos limites legais, segundo o art. 133 da
Constituio de 1988. ( MACEDO ROMEL, 2008, p.155)
A Advocacia-Geral da Unio, no papel de controle de legalidade e de legitimidade,
garante um verdadeiro Estado Democrtico de Direito cuja fonte de poder o povo
na medida em que age na defesa de princpios constitucionais que no se alteram com a
mudana de governo, nem se submetem aos meros interesses poltico partidrios.
2 A IMPLEMENTAO DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIO E SUA ESTRUTURAO
Antes da promulgao da Constituio da Repblica de 1988, a representao
judicial da Unio estava a cargo do Ministrio Pblico da Unio, e as atividades de
consultoria e assessoramento jurdicos do Poder Executivo estavam confiadas Advocacia
Consultiva da Unio
2
, que tinha como instncia mxima a Consultoria-Geral da
Repblica
2
. A representao judicial da Unio esteve afeta efetivamente ao Ministrio
Pblico da Unio at o advento da Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993,
com exceo daquela referente s causas de natureza fiscal que passaram antiga
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional desde a promulgao da Carta Poltica, por
fora do art. 29, 5, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT).
A Advocacia-Geral de Unio est prevista na Seo II, do Captulo IV, destinado
s Funes Essenciais Justia, no art. 131 da Constituio de 1988. a instituio
que representa a Unio judicial e extrajudicialmente. Advocacia-Geral da Unio
cabem as atividades de consultoria e assessoramento jurdicos ao Poder Executivo, nos
termos da Lei Complementar n 73/93. composta pelo o advogado-geral da Unio,
pela Procuradoria-Geral da Unio e pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, pela
Consultoria-Geral da Unio, pelo Conselho Superior da Advocacia-Geral da Unio e
pela Corregedoria-Geral da Advocacia da Unio.
Alm dos rgos que dizem respeito s atividades finalsticas da AGU, a sua Lei
Orgnica previu ainda os seguintes rgos de administrao: Gabinete do Advogado-
Geral da Unio, Diretoria-Geral de Administrao, Centro de Estudos
3
e Secretaria de
Controle Interno
4
.
Para a implementao da Secretaria de Controle Interno da AGU h a necessidade
da edio de regimento interno que disponha, de forma global e nos termos do art. 45
da Lei Complementar n 73, de 1993, no s sobre a competncia, a estrutura e o
funcionamento da Corregedoria-Geral da Advocacia da Unio, (...) e da Secretaria de
Controle Interno, bem como sobre as atribuies de seus titulares e demais integrantes,
mas que tambm discipline os procedimentos administrativos concernentes aos trabalhos
jurdicos da Advocacia-Geral da Unio. As estruturas dos principais rgos da AGU vm
sendo objeto de atos regimentais especficos, que podero, quando definidas todas as
estruturas, ser reunidos e completados, no regimento interno.
3 O CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL
A administrao pblica sujeita-se a controle por parte dos Poderes Legislativos,
Judicirio e da prpria comunidade diretamente (art. 5, LXXIII e 3 do art. 37, ambos
da CF/88), alm de exercer, ela mesma, o controle sobre os prprios atos (Smula
n 473 do STF)
5
. A finalidade do controle a de assegurar que a administrao atue
em consonncia com os princpios que lhe so impostos pelo art. 37 da Constituio
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Federal e, em alguns casos, abrange o controle de mrito, que diz respeito ao aspecto
discricionrio de atuao administrativa.
O controle da administrao pblica a atribuio de vigilncia, orientao e
correo de certo rgo ou agente pblico sobre a atuao de outro ou de sua prpria
atuao, visando a confirm-la ou desfaz-la, conforme seja ou no legal, conveniente,
oportuna e eficiente. No primeiro caso, tem-se o heterocontrole; no segundo, autocontrole,
ou, respectivamente, controle externo e controle interno.
Os instrumentos do controle so todos os meios que propiciam Administrao Pblica
e aos rgos de administrao do Legislativo e do Judicirio o reexame de suas prprias
decises e atividades. Tais instrumentos so: direito de petio; pedido de reconsiderao;
reclamao administrativa; recurso administrativo. (GASPARINI, 2008, p. 949)
O controle como um todo , portanto, o somatrio dos componentes do sistema
de controle interno com as aes do controle externo. Assim, quanto mais eficiente for o
primeiro e quanto melhor for a sua interao com o controle externo, maior ser a garantia
de um efetivo controle sobre os atos da administrao, em qualquer esfera do governo.
O princpio democrtico, previsto no artigo inaugural da Lei Maior, consagra um
direito de participao no planejamento, na execuo e no controle da administrao.
O direito em anlise constitui uma prerrogativa democrtica, de carter essencialmente
informal, apesar de sua forma escrita, e independe de pagamento de taxas. Dessa forma,
como instrumento de participao poltico-fiscalizatrio dos negcios do Estado que tem por
finalidade a defesa da legalidade constitucional e do interesse pblico geral, seu exerccio
est desvinculado da comprovao da existncia de qualquer leso a interesses prprios do
peticionrio. (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 2007, p.180)
No mbito da AGU, o Ato Regimental de n 3, de 15 de agosto de 2007, instituiu
a Ouvidoria, no caput de seu art. 4: Qualquer pessoa, fsica ou jurdica, poder,
diretamente ou mediante representao, apresentar reclamao, sugesto, elogio ou
denncia ao Ouvidor-Geral.
A Ouvidoria-Geral da AGU um instrumento de gesto e participao popular,
que possibilita tanto a realizao do controle interno da instituio como o controle
social. (SOUZA e PISCITELLI,2009)
Por fim, em ltima anlise, cumpre esclarecer que a advocacia do Estado vista
por alguns autores como funo de controle, em razo de dar garantia efetividade das
decises polticas ao garantir a aplicao da legislao.
Desde modo, o papel de controle de legalidade e de legitimidade exercido pela
Advocacia-Geral da Unio caracteriza sua funo de advocacia do Estado, sob um
prisma material, como um verdadeiro integrity branch (ou poder de fiscalizao), na
acepo empregada por Ackerman (2000, p.694-696). Esta caracterizao, por sua vez,
permite identificar a advocacia do Estado como uma verdadeira funo de controle (policy
control), na terminologia de Loewenstein, em sua funcional concepo de separao dos
poderes. (MACEDO ROMEL, 2008, p.155)
A despeito de suas funes primordiais, voltadas para o controle da legalidade
dos atos da administrao, a Advocacia da Unio e as procuradorias dos estados e dos
municpios tm desempenhado relevante papel como provedoras de informaes para
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a sociedade, em especial para os advogados e estudantes de Direito, que passam a ser
instrumentos multiplicadores desse controle de legalidade quando so orientados sobre o
adequado funcionamento do sistema jurdico do Estado.
Portanto, h vrias formas de controle na administrao pblica federal,
corroborando, dessa forma, que a atuao da administrao seja conforme os princpios
da legalidade, moralidade, finalidade pblica, publicidade, motivao e impessoalidade.
4 O CONTROLE INTERNO DA UNIO
O controle interno compreende o plano de organizao e o conjunto coordenado
dos mtodos e medidas adotados pela instituio para proteger seu patrimnio, verificar
a exatido e a fidedignidade de seus dados contbeis, promover a eficincia operacional
e estimular a obedincia s polticas administrativas estabelecidas. Os rgos de controle
interno governamental promovem a otimizao da aplicabilidade dos recursos pblicos,
sendo um instrumento de promoo da defesa do patrimnio pblico.
Com a Constituio de 1988, o foco do controle interno foi modificado, ou seja, os
artigos que tratam desse tema foram direcionados para acompanhamento dos programas
de governo e da gesto dos administradores e, por ltimo, como apoio ao controle externo.
O governo buscou transformar a gesto na administrao pblica federal, eminentemente
burocrtica, em administrao gerencial.
O Decreto n 3591/2000, regulamentando a Medida Provisria n
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2.036-82, de
25 de agosto de 2000, dispe sobre o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal. As finalidades da manuteno do Sistema de Controle Interno pelo Poder
Executivo so: criar condies indispensveis para assegurar eficcia ao controle externo e
regularidade realizao da receita e da despesa; acompanhar a execuo de programas
de trabalho e a do oramento e avaliar os resultados alcanados pelos administradores e
verificar a execuo dos contratos.
Atualmente, nos termos da Lei n 10.683/03, a Controladoria-Geral da Unio
(CGU) o rgo do governo federal responsvel por assistir direta e imediatamente ao
presidente da Repblica quanto aos assuntos que, no mbito do Poder Executivo, sejam
relativos defesa do patrimnio pblico e ao incremento da transparncia da gesto,
por meio das atividades de controle interno, auditoria pblica, correio, preveno e
combate corrupo e ouvidoria.
A CGU tambm deve exercer, como rgo central, a superviso tcnica dos rgos
que compem o Sistema de Controle Interno e o Sistema de Correio e das unidades de
ouvidoria do Poder Executivo Federal, prestando a orientao normativa necessria.
Portanto, a Secretaria de Controle Interno da AGU, subordinada ao advogado-geral
da Unio, ser integrada CGU, que o rgo central do Sistema de Controle Interno
do Poder Executivo Federal, que visa avaliao da ao governamental e da gesto dos
administradores pblicos federais, com as finalidades, atividades, organizao, estrutura e
competncias estabelecidas no Decreto n 3.591/00.
Cabe ressaltar que a atuao do controle interno, no mbito de entidades que tm
estrutura prpria, mais se assemelha da auditoria independente (externa), em razo de se
tratar de membros diferentes, ou seja, quem pratica o ato so os membros da AGU e quem
atesta a confiabilidade deste o controle interno. Com efeito, a auditoria independente uma
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atividade que, utilizando-se de procedimentos tcnicos especficos, tem a finalidade de atestar
a adequao de um ato ou fato com o fim de imprimir-lhe caractersticas de confiabilidade.
Os tipos de auditoria identificados na IN n 1/2001 so o de avaliao da gesto;
de acompanhamento da gesto; contbil; operacional e especial. As formas de execuo
da auditoria so direta (centralizada, descentralizada e integrada), indireta (compartilhada
e terceirizada) e simplificada. E, as tcnicas de auditoria so: indagao escrita ou oral;
anlise documental; conferncia de clculos; confirmao externa; exame de registros;
correlao das informaes obtidas; inspeo fsica; observao das atividade e
condies; corte das operaes ou cut-off e rastreamento.
A opinio do rgo ou unidade de controle interno do Poder Executivo Federal
dever ser expressa na forma de relatrio, parecer, certificado ou nota. Nota o
documento destinado a dar cincia ao gestor/administrador da rea examinada, no
decorrer dos exames, das impropriedades ou irregularidades constatadas ou apuradas
no desenvolvimento dos trabalhos. Tem a finalidade de obter a manifestao dos agentes
sobre fatos que resultaram em prejuzo Fazenda Nacional ou de outras situaes que
necessitem de esclarecimentos formais. Relatrio o documento pelo qual os resultados
dos trabalhos realizados so comunicados s autoridades competentes: direo,
dando informaes para a tomada de decises sobre a poltica da rea supervisionada;
s gerncias executivas, para o atendimento das recomendaes sobre as operaes de
sua responsabilidade; aos responsveis pela execuo das tarefas, para correo dos
erros detectados, ao TCU, instrumentalizando o controle externo; a outras autoridades
interessadas, inclusive em razo de solicitao, sugesto ou denncia, dependendo do
tipo ou forma de auditoria/fiscalizao realizada. (PISCITELLI, 2006, p. 413)
O parecer do dirigente do rgo de controle interno externaliza qualquer
irregularidade ou ilegalidade constatada, indicando as medidas adotadas para corrigir
as falhas identificadas, bem como avaliar a eficincia e a eficcia da gesto, inclusive
quanto economia na utilizao dos recursos pblicos. Os tipos de certificados de
auditoria so: de regularidade, de regularidade com ressalvas e de irregularidades.
5 O CONTROLE INTERNO NA ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
H a previso da criao da Secretaria de Controle Interno, no mbito da AGU, no
art. 2 da LC n 73/93 e no Captulo VIII Do Gabinete do Advogado-Geral da Unio
e da Secretaria de Controle Interno. luz do art. 16, a Secretaria de Controle Interno
ser regida, quanto s suas competncias e estrutura bsica, pela legislao especfica.
Ademais, consoante o 1 do art. 45 da Lei Complementar n 73/1993, o regimento
interno deve dispor sobre a competncia, a estrutura e o funcionamento da Secretaria de
Controle Interno, bem como sobre as atribuies de seus titulares e demais integrantes.
Os controles gerenciais objetivam assegurar que os recursos organizacionais sejam
utilizados de maneira eficiente. Os controles operacionais, por sua vez, focalizam trabalho
e transaes individuais, operam em tempo real e esto ligados s operaes do dia a
dia da entidade. O resultado disso uma verdadeira salvaguarda dos recursos pblicos
contra o desperdcio, o abuso, os erros, as fraudes e as irregularidades.
Para a implementao da Secretaria de Controle Interno, no mbito da AGU, h
a necessidade de regulamentao via ato normativo deste rgo, consoante incisos I, XIII
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e XVIII do art. 4 da Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993
7
, enquanto o
regimento interno no for editado.
Portanto, a Secretaria de Controle Interno da AGU contribuir para que os objetivos
da administrao pblica sejam alcanados e para que as aes sejam conduzidas de
forma efetiva, econmica, eficiente e eficaz. O objetivo do controle interno na rea pblica
funcionar, simultaneamente, como um mecanismo de auxlio para o administrador pblico
e instrumento de proteo e defesa do cidado, num verdadeiro Estado Democrtico de
Direito. Assim sendo, h uma salvaguarda dos recursos pblicos contra o desperdcio, o
abuso, os erros, as fraudes e as irregularidades, bem como uma proteo maior quanto
autonomia indispensvel ao desenvolvimento da funo essencial Justia, que a
advocacia de Estado.
6 CONCLUSES
A Constituio de 1988 teve o inegvel mrito de definir com clareza o imprescindvel
elo jurdico operativo que deve existir entre a sociedade e o Estado ao instituir as Funes
Essenciais Justia, com rgos distintos e inconfundveis com os dos poderes do Estado,
dotados da necessria independncia funcional para acionar e fiscalizar esses poderes,
em benefcio da sociedade.
Pode-se, em suma, afirmar que a Advocacia-Geral da Unio, embora no
constitua, organicamente, um Poder em virtude de sua dependncia orgnica em
face do Executivo exerce sim uma funo constitucional autnoma (MOREIRA NETO,
2005, p.49) em relao funo executiva (binmio governo-administrao). Tal funo
autnoma, denominada advocacia do Estado, englobando o conjunto de competncias
preventivas e postulatrias, , materialmente, uma funo de controle, imprescindvel para
a subsistncia do Estado Democrtico de Direito. Deste modo, faz-se necessrio remodelar
a dimenso orgnica da relao entre a Advocacia-Geral da Unio e o Poder Executivo,
adequando-a dimenso funcional. Ou seja, fundamental que o exerccio dessa funo
de controle conte, em nvel constitucional, com expressas garantias de natureza orgnica,
o que se mostra fundamental para a efetivao da concepo de Estado prevista na
Constituio de 1988. (MACEDO ROMEL, 2008, p.155)
Enquanto no h essa remodelagem constitucional na relao entre a Advocacia-
Geral da Unio e o Poder Executivo, a efetivao de uma Secretaria de Controle Interno
poder corroborar na atuao da advocacia do Estado, promovendo a segurana do ato
praticado pelo advogado, garantindo a obteno de informao adequada, promovendo
a eficincia operacional da instituio, estimulando a obedincia e o respeito s polticas
traadas, protegendo os ativos da Unio e inibindo a corrupo.
urgente a necessidade de se dar plena ativao ao instituto do controle interno
para que haja uma advocacia de Estado, independente e eficiente, e que tenha plenas
condies de cumprir essa misso constitucional de ser a conscincia jurdica de governos.
Um membro da advocacia pblica tem o dever especial de aperfeioar o
desempenho de sua prpria atividade profissional, por ser-lhe exigido conscincia da
relao que deve existir entre a qualidade de sua atuao e o benefcio direto que dela
possa resultar para a ordem jurdica, e que dele deve ser cobrado no somente no plano
moral, mas no plano funcional tambm.
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Embora, por um lado, no plano ideal, se disponha de um expresso princpio,
apontando o aperfeioamento da atuao da advocacia de Estado, ou seja, um dever de
torn-la mais eficiente em sua misso constitucional, com vistas a que a ao dos demais
entes estatais seja cada vez mais obediente ordem jurdica, por outro lado, no plano do
real, a rdua luta, ainda por vencer, continua a ser o alcanar um mnimo satisfatrio de
eficcia no desempenho dessas funes, superando, para tanto, a ignorncia, o descaso
e o preconceito que a cercam, e, sobretudo, a descabida mas arraigada percepo
divulgada na classe poltica de que advocacia de Estado deve ser advocacia dos
governantes. (MOREIRA NETO, 1999, pg. 13)
Um Estado Democrtico de Direito exalta o princpio da legalidade e os advogados
pblicos ao aplicarem e exigirem comportamentos dos governantes conforme os ditames
legais, sem medo e com a devida autonomia, estaro promovendo o bem-estar comunidade.
Um controle interno devidamente estruturado tem o condo de fazer ou pelo
menos de cobrar que se faa com que todos ajam de acordo com lei, exigindo uma
conscincia na qualidade de atuao e o benefcio direto que dela possa resultar.
Tornar o controle mais efetivo no significa tolher a iniciativa e o funcionamento, e
sim dispor e utilizar-se de mecanismos que previnam abusos e irregularidades, propiciem
condies para alterao de rumos e promovam punies aos responsveis.
O controle interno, portanto, pode exigir comportamentos de aperfeioamento,
tais como, o desempenho institucional adequado e a induo institucional apropriada,
logrando xito para a instituio e consequentemente para toda a sociedade.
O advogado pblico deve repudiar qualquer tipo de interveno poltica no seu
exerccio funcional, por ter o dever precpuo de sustentar e aperfeioar a ordem jurdica. A
misso da advocacia de Estado constitucional, para que se garanta que seu cumprimento
se sobreponha a quaisquer outros deveres ou interesses de imposio legal.
Diante disso, uma secretaria de controle interno, com membros e servidores
da carreira devidamente comprometidos e motivados, poder corroborar o melhor
desempenho da funo do advogado pblico, sustentando-lhe o pleno exerccio de
aplicao da lei, nos moldes de um Estado Democrtico de Direito.
REFERNCIAS
BANDEIRA DE MELLO Celso Antnio, Curso de Direito Administrativo, 23 Edio, So
Paulo: Malheiros Editores,2007;
CASTRO, Domingos Poubel de, Auditoria e Controle Interno na Administrao Pblica, So
Paulo: Editora Atlas, 2008;
FAGUNDES, M. Seabra, O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio.
4 Edio, Rio: Forense;
GASPARINI,Digenes Direito Administrativo, 13 Edio, So Paulo: Editora Saraiva, 2008;
MACEDO, Rommel, Advocacia-Geral da Unio na Constituio de 1988, So
Paulo:LTR,2008.
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NETO, Diogo de Figueiredo Moreira, A Advocacia Pblica e o Princpio da
eficinciaInteresse Pblico n 4-1999, Publicao nota 10, p. 9;
PISCITELLI, Roberto Bocaccio, O controle interno na administrao pblica federal
brasileira. Braslia:ESAF, 1988;
Stio eletrnico da Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP: www.enap.gov.br ;
______. Roberto Bocaccio, TIMB Maria Zulene e ROSA Maria Berenice, Contabilidade
Pblica, Editora Atlas, 2006;
SOUTO, Marcos Jurema Villela Souto, O Papel da Advocacia-Pblica no Controle da
Legalidade da Administrao. IP. Interesse Pblico. Ano VI-2004-n 28, p. 49;
SOUZA Gabriel Felipe de e PISCITELLI Rui Magalhes, Da origem da figura do ouvidor
em terras brasileiras, Revista da AGU, Data da publicao: 18/05/2009;
ZANELLA DE PIETRO Maria Sylvia, Direito Administrativo, 20 Edio, So Paulo: Editora
Atlas S.A.,2007.
NOTAS
1. Decreto n 93.237, de 1986.
2. Decreto n 92.889, de 1986, e Decreto n 93.237, de 1986
3. O Centro de Estudos da AGU, denominado Victor Nunes Leal, foi instalado no ano de 2000.
4. A Secretaria de Controle Interno da AGU ainda no foi instalada, ficando as suas atribuies temporariamente
confiadas Secretaria de Controle Interno da Presidncia da Repblica.
5. S. 473 do STF: A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam
ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.
6. Art. 4 - So atribuies do Advogado-Geral da Unio:
I - dirigir a Advocacia-Geral da Unio, superintender e coordenar suas atividades e orientar-lhe a atuao;
(...)
XIII - exercer orientao normativa e superviso tcnica quanto aos rgos jurdicos das entidades a que
alude o Captulo IX do Ttulo II desta Lei Complementar;
(...)
XVIII - editar e praticar os atos normativos ou no, inerentes a suas atribuies;
XIII - exercer orientao normativa e superviso tcnica quanto aos rgos jurdicos das entidades a que
alude o Captulo IX do Ttulo II desta Lei Complementar;
XVIII - editar e praticar os atos normativos ou no, inerentes a suas atribuies;
(...)
SOBRE A AUTORA
Advogada da Unio, Advocacia-Geral da Unio, graduada em Direito pela
Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, especialista em Direito Processual Civil
e em Direito Pblico.
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AUDITORIA OPERACIONAL: PROPOSTA DE CONCEITO
PARA APLICAO NA CMARA DOS DEPUTADOS
GILSON SILVA FILHO
1 INTRODUO
O princpio da eficincia, inserido no art. 37 do texto constitucional pela Emenda
Constitucional n 19/1998, orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os
melhores resultados com meios escassos de que se dispe e a menor custo (SILVA, 2003,
p. 651). No se trata, porm, de um conceito jurdico, e sim econmico, que tem por
significado a ao com racionalidade, de maneira a se sopesarem os custos da satisfao
das necessidades pblicas em relao ao grau de utilidade obtido.
Nessa linha, constitui atribuio da Secretaria de Controle Interno da Cmara dos
Deputados (Secin) a avaliao do cumprimento de metas oramentrias e dos resultados
alcanados, com enfoque na economicidade, eficincia, eficcia da gesto dos recursos
pblicos pela Cmara dos Deputados. Essa competncia foi atribuda ao sistema de
controle interno dos trs poderes pelo art. 74 da Constituio Federal, e, de maneira
especfica, Secin pelo art. 3 da Resoluo n 69/1994, da Cmara dos Deputados.
No entanto, apesar da competncia para atuar com enfoque no desempenho
operacional, a Secin no dispe de conceito especfico e demais ferramentas adequadas
realizao de aes de controle destinadas a avaliar o cumprimento de metas e programas
oramentrios e o desempenho quanto economicidade, eficincia e eficcia das
unidades administrativas e dos atos de gesto da Cmara dos Deputados.
Os riscos decorrentes dessa situao podem implicar na realizao de auditorias
operacionais de qualidade varivel ou na sua no realizao, impactando de forma
negativa a imagem da Secin, o exerccio de suas competncias e o alcance das metas
e objetivos estratgicos da secretaria. Quanto a esse risco, a qualidade das aes de
controle foi objeto do relatrio de levantamento das estruturas de governana dos rgos
e unidades de controle interno dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, elaborado
pelo TCU. Esse relatrio foi objeto do Acrdo n 1.074/2009 Plenrio, o qual
recomendou Cmara dos Deputados que desenvolva programa de monitoramento da
qualidade do trabalho da auditoria interna (BRASIL, 2009b).
Desse modo, cabe Secin adotar conceitos e definies sobre avaliao de
desempenho, bem como elaborar manuais e outros documentos tcnicos que descrevam
os procedimentos a serem seguidos, de modo a orientar a execuo das auditorias
realizadas, com vistas a assegurar que os objetivos e a qualidade dessas aes de
controle sejam atingidos.
Nesse sentido, este artigo tem por objetivo apresentar um conceito de auditoria
operacional aplicvel pela Secin no exerccio de sua competncia regimental, tomando
por base o ambiente de controle no qual a secretaria se insere e a reviso da literatura
quanto aos principais conceitos dessa modalidade de auditoria.
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2 DESENVOLVIMENTO
2.1 Ambiente de Controle
A Unio formada pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, os quais so
independentes e harmnicos entre si, competindo-lhes, respectivamente, as funes
legislativa, executiva e jurisdicional (BRASIL, 1988).
Cabe ao Legislativo o controle financeiro e oramentrio evidenciado pela
fiscalizao da administrao financeira e oramentria, competindo-lhe, assim, exercer o
controle externo. Destaque-se que, na administrao moderna, essa atribuio no obsta o
desenvolvimento de um eficiente sistema de autocontrole o chamado controle interno
do qual titular cada um dos poderes onde ele atua (SILVA, 2003, p. 725).
Dessa maneira, o controle dos gastos pblicos divide-se em duas vertentes, que so
os controles externo e interno. O externo em defesa da sociedade ou do investidor, e o
interno, fundamental para a organizao e seus dirigentes. (CASTRO, 2008, p. 34).
Assim, numa classificao que trata a posio do rgo de controle em relao
estrutura administrativa a ser controlada, a unidade de controle interno compe o organograma
da entidade objeto de controle, devendo subordinar-se ao dirigente maior ou estrutura na
qual este se insere. J o controle externo, por sua vez, subordina-se ou compe outro poder,
no fazendo parte da entidade a ser controlada (SILVA, 2003; ROCHA; QUINTIERE, 2009).
Quanto ao enfoque, a atividade de controle no se restringe atualmente apenas ao
campo jurdico formal, a consistir no exame da adequao/conformidade do ato de gesto
s normas pertinentes, pois o prprio texto constitucional determina a anlise quanto
legitimidade, eficincia e economicidade (HARADA, 2005).
Com efeito, essa ampliao do enfoque das aes de controle ocorreu com o processo
de transio da administrao pblica burocrtica para a administrao gerencial, iniciado no
Brasil pelo governo federal em 1995, por meio do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do
Estado. Nesse sentido, enquanto a administrao estritamente burocrtica pauta-se na superviso
cerrada, em regulamentos rgidos e na auditoria de procedimentos, a administrao com
enfoque gerencial prioriza o controle por resultados, com nfase na eficincia, reduo de
custos (economia), gesto flexvel e controles sociais (BRESSER PEREIRA, 2007).
Assim, para verificar e avaliar se o gestor pblico atua com economia, eficincia, eficcia
e de acordo com as normas legais, os rgos de controle governamental devem atuar com
enfoque no desempenho e na conformidade, de maneira que essas aes se complementem.
Por um lado esto as aes mais tradicionais no controle da gesto pblica por meio de
verificaes da conformidade e legalidade dos atos de quem lida com o dinheiro, bem ou valor
pblico. Por outro lado, a orientao mais recente do controle da gesto pblica, com enfoque
nos resultados, vem exigindo, em escala crescente, esforos dos rgos de controle, que
buscam, alm de garantir conformidade da gesto, avaliar, revisar e pesquisar o desempenho
de atividades, projetos, programas, polticas e rgos governamentais (GOMES, 2002, p. 37).
2.2 Controle Externo
O art. 70 da Constituio Federal (BRASIL, 1988) preceitua que a fiscalizao
contbil, financeira, oramentria, operacional da Unio, quanto legalidade, legitimidade
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e economicidade da competncia do Congresso Nacional, mediante controle externo, e
do sistema de controle interno de cada poder.
Nas atividades de controle externo, o Congresso Nacional ser auxiliado pelo Tribunal
de Contas da Unio, que atua amparado pelas competncias atribudas nos arts. 33, 2;
71 a 74 e 161, pargrafo nico, da Constituio (BRASIL, 1988), bem como pela Lei n
8.443/92 (Lei Orgnica do TCU) e demais normas que lhe conferem responsabilidades.
Para tanto, o TCU, no exerccio de suas fiscalizaes, tanto as de rotina quanto as
de carter especfico e ocasional, visando obter padronizao, maiores eficincia, eficcia
e qualidade nos trabalhos, deve proceder de acordo com a sistemtica constante de
seus manuais internos (LIMA; CASTRO, 2003, p. 61). Como exemplo, quando o TCU
trata da auditoria operacional, estabelece manuais/roteiros que normatizam a elaborao
de relatrio, a realizao do monitoramento, do controle de qualidade e a aplicao de
tcnicas que subsidiam os trabalhos de auditoria.
2.3 Controle Interno
O sistema de controle interno tratado nos arts. 70 e 74 da Constituio Federal
(BRASIL, 1988), os quais preceituam que cada poder manter sistema de controle interno
com o objetivo de fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional, quanto
legalidade, legitimidade, economicidade, eficincia e eficcia, tanto do cumprimento
dos programas governamentais quanto da gesto oramentria, financeira e patrimonial
da administrao pblica federal.
No Poder Executivo Federal, de responsabilidade da Secretaria Federal de
Controle (SFC), integrante da CGU, proceder avaliao da ao governamental, das
aes dos gestores pblicos federais e da aplicao de recursos pblicos determinada na
Carta Magna (BRASIL, 2001a).
Dessa maneira, a CGU adota o Manual do Sistema de Controle Interno Federal,
aprovado pela IN/SFC n 01/2001, que define as diretrizes, os princpios, os conceitos
e as normas tcnicas relativas ao de controle da SFC/CGU, a fim de disciplinar e
padronizar aes de controle interno do Poder Executivo Federal (BRASIL, 2001a).
Nos Poderes Judicirio e Legislativo federais ainda no foram implementados
sistemas de controle interno, cujas competncias vm sendo realizadas pelos rgos de
controle constantes em suas respectivas estruturas. A ttulo de exemplo, no Legislativo
federal essas competncias ficam a cargo da Secretaria de Controle Interno da Cmara
dos Deputados e da Secretaria de Controle Interno do Senado Federal.
2.4 Secretaria de Controle Interno da Cmara dos Deputados
A Secin foi criada por intermdio da Resoluo/CD n 69/1994. Integra a estrutura
da Casa, subordinando-se diretamente Mesa Diretora. Anteriormente, as atividades
de controle interno eram realizadas pelo Departamento de Finanas e Controle Interno,
o qual, aps a criao da Secin, passou a denominar-se Departamento de Finanas,
Oramento e Contabilidade (BRASIL, 1994).
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Quanto s atribuies, a Resoluo/CD n 69/1994, nos arts. 2 e 3, estabelece
competir Secin o acompanhamento e a fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial, a verificao e a avaliao dos resultados obtidos pelos
administradores pblicos no mbito da Cmara, por meio da realizao de auditorias
contbil, financeira, patrimonial e operacional, com o objetivo de:
I. verificar e avaliar o cumprimento dos objetivos, o atingimento das metas
e a execuo do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e dos
oramentos anuais e suas alteraes;
II. comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto economicidade,
eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial dos seus
rgos;
III. examinar os processos relacionados com licitaes ou suas dispensas e
inexigibilidades, e contratos celebrados pela Cmara dos Deputados;
IV. verificar a prestao de contas relativa a processos de suprimento de fundos e
adiantamentos;
V. avaliar a eficincia e eficcia dos controles internos sobre atos que impliquem
despesas ou obrigaes para a Cmara dos Deputados, propondo, quando for
o caso, o aprimoramento dos mesmos;
VI. apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional;
VII. colaborar com as aes do Ministrio Pblico Federal, nos assuntos de sua
competncia;
VIII. verificar a exatido e suficincia dos atos de admisso e desligamento de
pessoal, e de concesso de aposentadoria e penso, submetendo os resultados
apreciao do Tribunal de Contas da Unio;
IX. proceder ao exame das folhas de pagamento dos parlamentares, servidores
ativos e inativos e pensionistas;
X. analisar, avaliar, elaborar relatrio e emitir certificado de auditoria sobre as tomadas
e prestaes de contas da Cmara dos Deputados e entidades subvencionadas, a
serem encaminhadas, anualmente, ao Tribunal de Contas da Unio, manifestando-
se, inclusive, quanto eficincia, eficcia e economicidade da gesto;
XI. alertar a autoridade administrativa sobre imprecises e erros casuais de
procedimentos, assim como sobre a necessidade de instaurao de tomadas de
contas especial, nos casos previstos em lei;
XII. verificar a adequao e privacidade dos dados e informaes oriundos dos
sistemas eletrnicos de processamento de dados;
XIII. verificar o cumprimento das diretrizes estabelecidas pela Mesa Diretora e da
legislao aplicvel;
XIV. realizar auditorias em programas especiais, de natureza administrativa, criados
pela Cmara dos Deputados;
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XV. realizar auditorias especiais, ou outras tarefas correlatas, por determinao da
Mesa ou a requerimento de parlamentar aprovado pelo Plenrio;
XVI. articular-se com os demais rgos de controle interno dos Poderes Legislativo,
Executivo e Judicirio, com vistas integrao sistmica prevista na Constituio
Federal [...] (BRASIL, 1994, art. 3).
Considerando os enfoques apontados no ambiente de controle, da anlise das
competncias da Secin, verificam-se diretrizes normativas tanto para a legalidade quanto
para o desempenho. O enfoque na avaliao da conformidade est expresso no inciso
II do art. 3, primeira parte, e determina a verificao da obedincia legalidade na
atuao dos gestores da Casa.
J o enfoque no desempenho est no comando que determina a avaliao dos
resultados dos administradores da Casa quanto economia, eficincia e eficcia,
constantes no art. 2 e nos incisos I, II e V do art. 3. Destaque-se, os dois enfoques devem
ser complementares no planejamento das aes de controle destinadas fiscalizao dos
recursos pblicos utilizados na Cmara dos Deputados, nos termos do normativo que
estabelece as competncias da Secin.
Diante do exposto, analisando as atribuies da Secin, que determinam, alm do
exame da conformidade/legalidade, a avaliao dos resultados da gesto administrativa,
fica evidenciada a necessidade desse rgo de controle interno de definir conceitos com
vistas ao aprimoramento das aes de controle, contribuindo, assim, com a administrao
para a maior economia, eficincia, eficcia dos atos praticados pelos gestores da Casa.
2.5 Auditoria Operacional
Para o TCU (BRASIL, 2009a, p. 6), auditoria operacional o exame independente e
objetivo da economicidade, eficincia, eficcia e efetividade de organizaes, programas
e atividades governamentais, com a finalidade de obter melhorias.
Para a CGU, a avaliao quanto economicidade, eficincia e eficcia da gesto
aparece na definio de dois tipos de auditoria:
a. Auditoria Operacional: consiste em avaliar as aes gerenciais e os
procedimentos relacionados ao processo operacional, ou parte dele, das
unidades ou entidades da administrao pblica federal, programas de governo,
projetos, atividades, ou segmentos destes, com a finalidade de emitir uma opinio
sobre a gesto quanto aos aspectos da eficincia, eficcia e economicidade,
procurando auxiliar a administrao na gerncia e nos resultados, por meio de
recomendaes, que visem aprimorar os procedimentos, melhorar os controles
e aumentar a responsabilidade gerencial. Este tipo de procedimento auditorial,
consiste numa atividade de assessoramento ao gestor pblico, com vistas a
aprimorar as prticas dos atos e fatos administrativos, sendo desenvolvida de
forma tempestiva no contexto do setor pblico, atuando sobre a gesto, seus
programas governamentais e sistemas informatizados; [...]
b. Auditoria de Avaliao da Gesto: esse tipo de auditoria objetiva emitir opinio
com vistas a certificar a regularidade das contas, verificar a execuo de
contratos, acordos, convnios ou ajustes, a probidade na aplicao dos dinheiros
pblicos e na guarda ou administrao de valores e outros bens da Unio ou
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a ela confiados, compreendendo, entre outros, os seguintes aspectos: exame
das peas que instruem os processos de tomada ou prestao de contas; exame
da documentao comprobatria dos atos e fatos administrativos; verificao
da eficincia dos sistemas de controles administrativo e contbil; verificao do
cumprimento da legislao pertinente; e avaliao dos resultados operacionais e
da execuo dos programas de governo quanto economicidade, eficincia
e eficcia dos mesmos (BRASIL, 2001a, p. 32) (grifo do autor).
Para o Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF), a avaliao da legalidade,
economia, eficincia e eficcia realizada por meio da auditoria integrada e tem por definio:
o conjunto de procedimentos que tm por fim proporcionar uma avaliao
objetiva, construtiva, sistemtica e independente de evidncias, com vistas a identificar, em
uma instituio pblica, programa ou atividade de governo, a extenso em que:
os recursos financeiros, humanos e materiais so geridos com a devida
observncia aos princpios da efetividade, eficcia, eficincia e economicidade;
as atividades referentes obrigao de prestar contas so desenvolvidas a
contento, incluindo o cumprimento legal de normas e regulamentos, naquilo que
for aplicvel (BRASLIA, 2001, p. 8).
Inicialmente, cabe destacar que so inmeras as denominaes dadas para essa
modalidade de auditoria, quais sejam: auditoria operacional, auditoria de desempenho,
auditoria de gesto, auditoria integral e outras. A nomenclatura pode ser afetada por
questes relativas ao pas que a realiza (auditoria de desempenho, nos pases anglo-
saxes, ou auditoria de gesto, nos pases neolatinos) ou ao enfoque que se deseja
abordar (ROCHA; QUINTIERE, 2009).
Segundo Castro (2008), ao tratar da classificao das auditorias no Sistema
de Controle Interno baseado na IN/SFC n 01/2001, a auditoria operacional ou de
desempenho destina-se a avaliar as aes gerenciais e os procedimentos operacionais dos
rgos e unidades administrativas, dos programas, projetos, atividades, ou parte destes.
Para tanto, a auditoria operacional avalia a economicidade, eficincia, eficcia e legalidade
da gesto dos recursos, assessorando o gestor pblico no intuito do aprimoramento do
objeto auditado, por meio de recomendaes. Na mesma linha de definio, para a
auditoria operacional esto Lima e Castro (2003) e Peter e Machado (2009).
Para a International Organizations of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), a
auditoria operacional:
[...] preocupa-se em verificar a economia, a eficincia e eficcia, e tem por
objetivo determinar:
a. se a administrao desempenhou suas atividades com economia, de acordo
com princpios, prticas e polticas administrativas corretas;
b. se os recursos humanos, financeiros e de qualquer outra natureza so
utilizados com eficincia, incluindo o exame dos sistemas de informao, dos
procedimentos de mensurao e controle do desempenho e as providncias
adotadas pelas entidades auditadas para sanar as deficincias detectadas; e
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c. a eficcia do desempenho das entidades auditadas em relao ao alcance
de seus objetivos e avaliar os resultados alcanados em relao queles
pretendidos. (INTOSAI, 2005, p. 15).
Dessa maneira, os conceitos de auditoria operacional apresentados pelos rgos
de controle ou pela doutrina so consonantes no sentido de transpor a verificao da
conformidade/legalidade, adicionando, a essa anlise, a avaliao dos resultados e do
desempenho na utilizao dos recursos pblicos, conforme os objetivos do quadro acima.
Ao se verificar a aplicao da auditoria operacional em outros rgos de controle,
constata-se, alm de conceitos prprios, a utilizao de manuais, roteiros e tcnicas de
auditoria. O Tribunal de Contas da Unio (TCU), por exemplo, elaborou Manual de
Auditoria Operacional e roteiros de auditoria para monitoramento, controle de qualidade
e elaborao de relatrios de auditoria operacional, entre outros. A Controladoria-Geral
da Unio (CGU), por sua vez, apresenta as etapas para realizao das aes de controle
no Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal (BRASIL, 2001a).
Da anlise desses materiais, nota-se que o enfoque da atuao est na avaliao
de programas, o que pode ser explicado, alm das atribuies legais desses rgos de
controle e da abrangncia dos objetos de auditoria, pela priorizao na utilizao dos
recursos disponveis para realizar fiscalizaes, entre outros motivos. Assim, os conceitos e
as demais ferramentas de auditoria do TCU e da CGU so formatados de acordo com as
respectivas necessidades, no sendo possvel Secin aplic-los diretamente.
2.6 Economia, eficincia, eficcia e efetividade
Para a melhor compreenso das definies acima so apresentados, de maneira
sucinta, os conceitos de economia, eficincia, eficcia e efetividade para auditoria operacional:
a. economia: ou economicidade, consiste na otimizao dos resultados, por meio
da escolha dos menores custos, mantendo em um nvel aceitvel as despesas
com aquisio e/ou alocao dos recursos humanos, financeiros ou materiais
utilizados. Assim, trata da capacidade do gestor em adquirir e administrar de
modo adequado os recursos, mantendo os custos baixos (INTOSAI, 2005;
BRASIL, 2009a; ROCHA; QUINTIERE, 2009; PETER; MACHADO, 2009);
b. eficincia: trata da otimizao dos processos de transformao de insumos em
produtos, de maneira a aproveit-los ao mximo sem reduo da qualidade.
Mede, portanto, a relao custo-benefcio dos atos de gesto (INTOSAI, 2005;
BRASIL; 2009a; ROCHA; QUINTIERE, 2009);
c. eficcia: a capacidade de alcance dos objetivos, das metas e das prioridades
fixados no planejamento das aes do rgo. Tais objetivos podem ser expressos,
tanto em meta de produo (produtos) quanto atendimento (servios) (INTOSAI,
2005; BRASIL, 2009a; PETER; MACHADO, 2009); e
d. efetividade: trata-se de verificar a ocorrncia de mudanas na populao-alvo
que se poderia razoavelmente atribuir s aes do programa avaliado (COHEN;
FRANCO, 1993; apud BRASIL, 2009a, p.7).
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2.7 Conceito de auditoria operacional na Cmara dos Deputados - proposta
Com base no exposto, os conceitos apresentados para essa modalidade de controle
podem ser analticos (CGU), quando apresentam os parmetros economia, eficincia e
eficcia, os objetos a serem auditados e respectivos objetivos com maior detalhamento, ou
sintticos (TCU), quando informam os mesmos dados em linhas mais gerais.
Cotejando a doutrina apresentada com as atribuies da Secin, pode-se afirmar
que a secretaria, ao realizar auditorias operacionais, assessora os gestores da Cmara
dos Deputados com vistas ao aprimoramento do objeto auditado e dos resultados obtidos,
mediante recomendaes relevantes, eficazes e eficientes.
Para tanto, o rgo de controle interno da Cmara dos Deputados deve realizar
uma auditoria operacional eficiente, eficaz e efetiva, que aborde, obrigatoriamente, o nvel
de exigncia mnima (legalidade, adequao dos registros e existncia e confiabilidade
dos controles internos), para em seguida abordar o nvel de desempenho (economia,
eficincia, eficcia) ou o nvel de resultados (resultados obtidos versus esperados)
(CASTRO, 2008; ROCHA; QUINTIERE, 2009).
Tomando por base os conceitos apresentados, prope-se para a Secin o seguinte
conceito analtico de auditoria operacional, o qual compreende a avaliao da legalidade,
economia, eficincia, eficcia:
Auditoria operacional consiste no conjunto de procedimentos que tm por fim
proporcionar uma avaliao independente, objetiva e sistemtica, com vistas a identificar
nos procedimentos operacionais das unidades administrativas, nos atos de gesto ou nos
programas da Cmara dos Deputados, a extenso em que:
a. as normas e os regulamentos esto sendo observados, e se os controles internos
administrativos e contbeis existem e so confiveis (nvel de exigncia mnima);
b. os recursos financeiros, humanos e materiais so geridos com a devida
observncia aos princpios da eficcia, eficincia e economicidade; e
c. no alcance das metas e objetivos estabelecidos para a administrao e para os
programas o administrador atenta para a devida observncia aos princpios da
eficcia, eficincia e economicidade na utilizao dos recursos pblicos.
Considerando o conceito acima apresentado, na Cmara dos Deputados podero
ser realizadas auditorias operacionais tanto com foco no desempenho quanto com foco
no resultado. Assim, aes de controle destinadas a avaliar o desempenho quanto
economia, eficincia e eficcia podem abordar, a depender do objetivo, as seguintes
perspectivas de anlise (ROCHA; QUINTIERE, 2009):
a. desempenho estratgico: com foco em analisar e avaliar o planejamento
estratgico adotado pela unidade administrativa auditada para atingir sua misso
institucional, verificando se a misso est sendo cumprida.
b. desempenho organizacional: trata de analisar e avaliar, entre outros, a estrutura
da unidade administrativa, os controles internos administrativos e a utilizao dos
recursos humanos, materiais e financeiros, a fim de verificar a adequabilidade
destes aos objetivos estratgicos e operacionais da unidade auditada.
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c. desempenho operacional: com foco em analisar e avaliar os procedimentos e rotinas
de trabalho da unidade auditada quanto: ao atendimento s normas, a adequao
das aquisies (quantidade, prazos e preo) s necessidades operacionais da
unidade, guarda e manuteno de materiais e do patrimnio e outros.
A auditoria operacional, com foco nos resultados obtidos pela atuao dos gestores na
execuo de programas ou projetos desenvolvidos e executados na Cmara dos Deputados,
processa-se por meio da avaliao quanto eficcia e eficincia no cumprimento dos objetivos
e metas (fsicas e financeiras) planejados e/ou pactuados, assim como a avaliao sobre a
qualidade e confiabilidade dos indicadores utilizados para avaliar o desempenho da gesto.
Desse modo, a Secin, ao realizar aes de controle baseada no conceito e
respectivas perspectivas de anlise, poder, por meio das recomendaes de auditoria,
contribuir com os gestores da Cmara dos Deputados, com vistas a aprimorar as prticas
dos atos e fatos administrativos com razovel segurana da regular, econmica, eficiente e
eficaz aplicao dos recursos pblicos destinados Casa Legislativa.
3 CONCLUSO
O processo de transio da administrao pblica burocrtica brasileira para a
administrao gerencial ampliou o enfoque das atividades dos rgos governamentais de
controle, que passaram a avaliar o desempenho da atuao do gestor pblico quanto
economia, eficincia e eficcia, por meio da auditoria operacional, alm de examinar
aspectos relativos conformidade.
Para tanto, a Constituio Federal atribui competncias aos rgos de controle
interno e externo para realizao de fiscalizaes com foco no desempenho dos gastos
pblicos. Diante dessa atribuio, os rgos devem possuir conceitos e demais ferramentas
de trabalho adequadas a assegurar a qualidade e o cumprimento dos objetivos propostos
para a auditoria operacional.
A reviso na literatura permitiu constatar que os conceitos para auditoria operacional
adotados pelos rgos de controle adaptam-se s suas necessidades, mantendo em
comum a avaliao do desempenho quanto economicidade, eficincia e eficcia.
Diante do exposto, o conceito de auditoria operacional proposto poder orientar
a elaborao das respectivas ferramentas de trabalho (rotinas/roteiros/procedimentos).
Por um lado, proporcionando a elevao da qualidade dos trabalhos de auditoria, ao
subsidiar adoo de tcnicas e de procedimentos de auditoria, o que permitir uma
razovel segurana que os objetivos da ao de controle sejam alcanados. Por outro
lado, auxiliando no cumprimento da misso institucional da Secin, mediante o alcance dos
objetivos esperados na realizao das auditorias operacionais.
REFERNCIAS
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SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 22 ed. So Paulo:
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SOBRE O AUTOR
Analista legislativo da Cmara dos Deputados desde janeiro de 2002, lotado na
Secretaria de Controle Interno em julho de 2005. Engenheiro agrnomo pela Universidade
de Braslia e bacharel em Direito pelo Instituto de Ensino Superior de Braslia (IESB).
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ACOMPANHAMENTO DA EXECUO DE PROGRAMAS DE
GOVERNO: ANLISE DA METODOLOGIA DE PLANEJAMENTO
UTILIZADA PELA SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE
ITAMAR JOS PADILHA
1 INTRODUO
Este estudo tem como base a anlise da metodologia de planejamento para
o acompanhamento da execuo dos programas de governo, utilizada pela Secretaria
Federal de Controle (SFC) da Controladoria-Geral da Unio (CGU-PR), tendo como
referencial o manual adotado pela SFC, com foco na elaborao da documentao bsica.
A elaborao deste trabalho desenvolveu-se por meio de tcnica qualitativa
de pesquisa, contemplando pesquisa bibliogrfica e anlise documental. A pesquisa
bibliogrfica abordou, principalmente, os conceitos aplicveis avaliao de programas
de governos e os tipos de auditoria. Tambm abordou as tcnicas utilizadas para
a avaliao da execuo de programas.
O trabalho est estruturado em duas partes, alm desta introduo e da concluso.
A primeira parte trata da fundamentao conceitual, dividida em trs itens: processo de
elaborao do Plano Plurianual, avaliao de programas de governo e elementos para
a avaliao de programas.
A segunda parte apresenta a fundamentao emprica, constituda de dois itens:
metodologia de avaliao da execuo de programas de governo utilizada pela SFC e
anlise da metodologia e sugestes de melhoria.
2 FUNDAMENTAO CONCEITUAL
2.1 Processo de Elaborao do Plano Plurianual
O PPA 2008-2011 (Lei n 11.653, de 07/04/2008) foi organizado tendo em vista
a dimenso estratgica e a ttico-operacional. A dimenso estratgica est relacionada
Orientao Estratgica de Governo (OEG) com base na viso de longo prazo e nos
objetivos estratgicos de governo e Orientao Estratgica dos Ministrios (OEM),
com base nos objetivos setoriais. J a dimenso ttico-operacional est consubstanciada
nos programas e aes.
Programa o instrumento de organizao da atuao governamental que articula
um conjunto de aes que concorrem para a concretizao de um objetivo comum
preestabelecido, mensurado por indicadores institudos no PPA, visando soluo de
um problema ou o atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade
(MANUAL DE ELABORAO, 2009).
Os programas compem-se de aes, que so instrumentos de programao que
contribuem para atender ao objetivo de um programa, podendo ser oramentrias ou
no oramentrias. A oramentria classificada, conforme a sua natureza, em: projetos,
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atividades ou operaes especiais. Para as aes devero ser indicados os produtos
resultantes, as unidades de medida, as metas fsicas, os custos, a unidade responsvel e
a forma de implementao.
A primeira etapa do processo de elaborao do PPA corresponde Orientao
Estratgica de Governo (OEG), a qual tem como finalidade nortear a formulao das
polticas pblicas no mbito de cada ministrio e a elaborao dos programas que
integraro o Plano Plurianual.
A partir do estabelecido na OEG, caber aos ministrios elaborar suas orientaes
estratgicas, denominadas Orientaes Estratgicas dos Ministrios (OEM), nas quais so
definidas as prioridades do ministrio para o perodo do Plano e explicitadas as principais
polticas pblicas a serem desenvolvidas nesse intervalo de tempo.
Uma vez estabelecidas as OEM, definida a problematizao, que, segundo o Manual
de Elaborao do PPA 2008-2011, consiste na identificao das situaes-problema existentes
na sociedade, relacionadas ao setor e seus segmentos, que sero objeto de interveno ao
longo do perodo do Plano. Cada problema identificado deve ser seguido de detalhamento
onde so apontadas suas causas e as consequncias do seu no enfrentamento.
O passo seguinte na elaborao do PPA a formulao de aes concretas
organizadas em programas para o enfrentamento dos problemas e aproveitamento das
potencialidades do pas.
Ainda o referido Manual destaca que so insumos para a elaborao dos programas
do Plano o Cenrio Fiscal de referncia para o perodo 2008-2011, as avaliaes
realizadas ao longo do PPA 2004-2007, o Estudo da Dimenso Territorial do PPA, em
especial sua carteira de investimentos, e elementos da estratgia de financiamento, que se
expressam atravs das aes no oramentrias.
2.2 Avaliao de Programas de Governo
A teoria de avaliao de programas evoluiu em trs estgios distintos (WILLIAM
SHADISH, THOMAS COOK e LAURA LEVITON, 1995, apud CALMON 1999, p. 10).
O primeiro estgio surgiu ao longo da dcada de 60, e caracterizou-se pela aplicao
rigorosa de mtodos cientficos na avaliao de programas sociais. O segundo estgio
emergiu na dcada de 1970 e teve como centro de preocupao o estudo dos fatores
que influenciam a utilizao da avaliao pelos administradores e decisores pblicos.
O terceiro estgio surgiu da sntese dos trabalhos tericos dos dois estgios anteriores e
analisa os pontos fortes e fracos dos mltiplos mtodos e tcnicas de avaliao existentes,
ao enfatizar que a escolha de determinada prtica depende das circunstncias, dos
propsitos e do contexto poltico que envolve a implementao de polticas.
Segundo Weiss (1997, apud UNIVERSIDADE DE CAMPINAS, 1999, p. 36),
os interesses em realizar estudos de avaliao so diversos. Geralmente, no governo, esses
estudos esto diretamente ligados a questo de efetividade, eficincia, accountability,
e mais amplamente com o desempenho da gesto pblica. Assim, (UNIVERSIDADE DE
CAMPINAS, 1999, p. 36) o interesse mais imediato para realizar estudos e pesquisas
de avaliao das atividades do governo estaria ligado a auferir os diversos resultados
esperados e no esperados alcanados pelos programas quando implementados.
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Segundo a Universidade de Campinas (1999, p. 43), independentemente do
tipo ou natureza do estudo, as questes tpicas das tipologias dos estudos focalizados
nos resultados so: a) que tipos de servios ou benefcios os beneficirios do programa
esto recebendo? b) em que medida os servios ou benefcios realmente recebidos pelos
beneficirios do programa esto de acordo com as intenes originais dos formuladores?
c) os beneficirios esto satisfeitos com os resultados atingidos pelo programa? d) os
resultados atingidos so compatveis com os resultados esperados? e) como e por que os
programas implementados geram resultados no esperados?
A Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI), no Manual
de Avaliao do PPA 2008-2011 (2009), destaca que, assim como h diversidade
de definies sobre o que seja avaliao, h tambm grande nmero de modelos
e tcnicas que podem ser utilizados pelos avaliadores e que variam em funo das
caractersticas do programa, dos propsitos da avaliao, das expectativas dos
interessados, do nvel de suporte institucional e da disponibilidade de recursos para a
sua realizao.
A avaliao da execuo de programas pela SFC refere-se a uma forma de
avaliao contnua, constituda de atividades de monitoramento realizadas no transcurso
das aes, com vistas a estabelecer at que ponto se est cumprindo e realizando as
aes de acordo com a proposta prevista no PPA/Lei Oramentria Anual (LOA). Assim,
quanto temporalidade, a avaliao efetuada pela SFC ocorre, ou deveria ocorrer,
concomitantemente execuo dos programas. Com relao ao objeto, a avaliao
caracteriza-se como de processo, uma vez que se prope a identificar os aspectos da
implementao (insumos, processos e produtos) que podem gerar ganhos ou perdas no
atendimento s metas das aes do programa.
2.3 Elementos para Avaliao de Programas
2.3.1 Modelo Lgico do Programa
O modelo lgico, ou marco lgico, tem como ponto de partida o entendimento
da teoria do programa, que, entre outras informaes, permite identificar o problema
que demandou uma ao de governo, os descritores ou evidncias de que o problema,
de fato, existe, quais so as suas causas e quais so as consequncias para a sociedade,
bem como se os recursos e aes levam aos resultados almejados, propiciando uma
anlise detalhada do programa.
De acordo com o Manual de Elaborao do PPA 2008-2011, o modelo lgico pode
ser desenvolvido utilizando-se as seguintes etapas: 1) Coleta e Anlise de Informaes; 2)
Pr-Montagem do Modelo Lgico; e 3)Validao do Modelo Lgico.
Ainda conforme citado no referido Manual, o modelo lgico busca configurar um
desenho do funcionamento do programa para resolver problemas identificados e pode
ser a base para um relato do desempenho esperado, evidenciando onde est o problema
objeto do programa e como enfrent-lo. Os elementos do modelo lgico so: recursos,
operaes/aes, produtos, resultados intermedirios e finais, hipteses que suportam
essas relaes e as influncias das variveis de contexto.
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O Marco Lgico deve demonstrar a compatibilidade lgica entre, sucessivamente,
a finalidade (impacto da ao governamental), o objetivo, os produtos e as atividades.
Dito de outra forma, a realizao das atividades deve resultar em produtos (bens
e/ou servios) que, entregues sociedade, possibilitam alcanar o objetivo proposto.
As consequncias da realizao do objetivo, por sua vez, so o impacto esperado,
a finalidade do programa ou projeto.
2.3.2 Mapeamento de Processos
A tcnica de mapeamento de processos pode ser utilizada em aes de
governo. Esta tcnica consiste na representao grfica do processo, evidenciando a
sequncia de subprocessos, atividades, eventos, bem como os atores envolvidos, os
pontos de tomada de deciso, o tempo de execuo e a elaborao de informaes
e documentos (produtos), permitindo uma viso integrada e encadeada da ao.
Toda ao de governo desenvolvida com o objetivo de se chegar ao produto (meta
fsica) previsto no PPA/LOA. Nesse sentido, com base no mapeamento da ao
possvel elaborar indicadores de desempenho, tendo em vista os diversos produtos
intermedirios resultantes da implementao da ao, e assim avaliar a qualidade e a
eficcia dessa ao.
A partir do mapeamento possvel identificar os gargalos (pontos de controle)
e as descontinuidades no processo, bem como racionalizar e otimizar os processos
(proposta de melhoria). Esta otimizao consiste no redesenho, ou como o processo
deve ser.
Segundo o Manual Padro de Trabalho e Modelagem de Processo (MP, 2007),
o mapeamento consiste no levantamento e diagramao do processo como ele
executado (atual) (As Is) entendido como a identificao dos fluxos de trabalho com
incio, meio e fim bem determinados, com insumos e produtos/servios claramente
definidos e com atividades que seguem uma sequncia lgica, permitindo uma viso
integrada e encadeada do trabalho; e o redesenho consiste na otimizao do processo
(proposta) (To Be) entendido como as melhorias realizadas por meio da racionalizao
do fluxo de trabalho. Gera uma base referencial que permite, entre outras aplicaes,
criar condies para a construo da estrutura organizacional, a definio e avaliao
de indicadores de resultados de atendimento em nvel interno e/ou institucional e
a formulao de planos de sistemas de informaes.
Segundo Biazzi (2006, p. 2), para que o mapeamento ilustre o processo que ocorre
na realidade, ele deve ser obtido atravs de entrevistas com os funcionrios que realizam
as atividades e no apenas com seus superiores. A participao e o comprometimento
dos superiores, sem dvida, so de fundamental importncia, mas eles muitas vezes no
conhecem em detalhes o que est sendo feito. Alm disso, o fluxograma deve ser validado
at que a equipe de melhoria e os executores do processo estejam de acordo de que a
sequncia de atividades desenhada representa a realidade.
2.3.3 Mapeamento de Produtos
Mapa de produtos uma tcnica utilizada para a obteno de indicadores de
desempenho. J produto um bem, um servio ou uma condio resultante de atividade(s)
de uma organizao ou de um indivduo.
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Um mapa de produtos possui trs componentes bsicos: insumos, produtos
intermedirios e produtos finais. Ele se assemelha a uma linha de produo ou de
montagem, onde o importante o produto gerado em cada fase, em vez do processo
(ou atividade) que gerou o produto.
Pode-se dizer que os produtos intermedirios desempenham o papel de insumos
para outros produtos intermedirios ou para o produto final.
O mapa de produtos deve ser elaborado, de acordo com o manual Tcnicas
de auditoria: indicadores de desempenho e mapa de produtos (TCU, 2000),
preferencialmente com a participao do pessoal da instituio auditada, pois quem
melhor conhece as atividades desempenhadas, os produtos resultantes, os objetivos e
a misso da instituio. Essa participao contribui para a elaborao de um mapa de
produtos capaz de refletir a realidade da instituio.
2.3.4 Indicadores de Desempenho
Segundo o Manual (TCU, 2000), um indicador de desempenho um nmero,
percentagem ou razo que mede um aspecto do desempenho, com o objetivo de comparar
esta medida com metas preestabelecidas. Informaes sobre desempenho so essencialmente
comparativas. Um conjunto de dados isolado mostrando os resultados atingidos por uma
instituio no diz nada a respeito do desempenho da mesma, a menos que seja confrontado
com metas ou padres preestabelecidos ou realizada uma comparao com os resultados
atingidos em perodos anteriores, obtendo-se assim uma srie histrica para anlise.
Os indicadores quase sempre so compostos por variveis provenientes de um dos
seguintes grupos: custo, tempo, quantidade ou qualidade.
Ressalta o Manual (TCU, 2000) que o desempenho na obteno de um
determinado resultado pode ser medido segundo as seguintes dimenses de anlise:
economicidade, eficincia, eficcia e efetividade. Para cada dimenso de anlise podem
existir um ou mais indicadores.
As formas e critrios de classificao de indicadores existentes na literatura so as
mais diversas. Uma classificao importante a de indicadores de Gesto do Processo. De
acordo com o Manual de indicadores: marco conceitual (SPI, 2009), essa classificao
tem grande importncia para o gerente do programa, para os coordenadores de ao e
seus respectivos executivos no gerenciamento do processo de formulao e implementao
das polticas pblicas, pois permite separar os indicadores de acordo com a sua aplicao
nas diferentes fases do ciclo de gesto.
3 FUNDAMENTAO EMPRICA
3.1 Metodologia de Avaliao da Execuo de Programa de Governo Utilizada pela SFC
O Controle Interno, no mbito do Poder Executivo, exercido pela Secretaria
Federal de Controle Interno e, de acordo com o art. 74, CF, tem a finalidade de avaliar
o cumprimento das metas previstas no plano plurianual e a execuo dos programas de
governo e dos oramentos da Unio.
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Segundo a IN SFC n 01, de 06/04/2001, a avaliao da execuo dos programas
de governo tem como objetivo comprovar o nvel de execuo das metas, o alcance dos
objetivos e a adequao do gerenciamento do programa.
A aplicao do Mtodo de Planejamento do Acompanhamento da Execuo dos
Programas de Governo, utilizado pela SFC prev a realizao das seguintes etapas:
a. Mapeamento/Conhecimento das polticas pblicas pertencentes a cada ministrio;
b. Hierarquizao;
c. Priorizao;
d. Elaborao da Documentao Bsica das aes priorizadas; e
e. Elaborao do Pedido de Ao de Controle (PAC): preparao dos instrumentos
e requisitos necessrios realizao das aes de controle, concretizados em
Pedido de Ao de Controle a ser transformado em Ordem de Servio (OS).
De acordo com o citado Manual SFC, a hierarquizao consiste em classificar,
com base nos critrios de materialidade, relevncia e criticidade, anualmente, todos
os programas e as programaes
1
, por ministrio, em trs grupos, A Essenciais,
B Relevantes e C Coadjuvantes, de forma a se estabelecer uma graduao que
possibilitar definir a importncia dos mesmos e os focos de uma atuao mais intensiva
para as atividades de controle.
A Priorizao, segundo o Manual SFC, consiste na definio, pela unidade da SFC
responsvel por acompanhar os programas afetos a determinado ministrio, de quais
programas/programaes e suas correspondentes aes/mdulos-tipo
2
sero incorporadas
ao processo de controle, de acordo com as diretrizes estratgicas da instituio e a
capacidade operacional existente para o planejamento e a execuo das aes de controle.
A documentao bsica, por sua vez, constituda por trs elementos ou conjuntos
de informaes: Relatrio de Situao (RS), Plano Estratgico (PE) e Plano Operacional (PO).
A composio do RS envolve levantamento amplo de dados com vistas a dar
condies rea responsvel pelo controle do programa de governo de conhecer
a ao governamental (ou mdulo-tipo), sua estrutura de funcionamento, suas normas
e mecanismos de planejamento, gerenciamento, execuo e controle, assim como seu
histrico recente de desempenho, restries e avaliaes, destacando os aspectos
considerados fundamentais ao olhar do planejador, sob a forma de tpicos especficos.
(MANUAL SFC, 2009).
Na Descrio Sumria do RS, um dos itens de maior relevncia o Resumo das
formas de execuo das aes (divises, formas, mecanismos, normas e procedimentos
de implementao). De acordo com o Manual SFC (2009), este item dever conter
a descrio dos processos gerenciais e operacionais relacionados s etapas de
desenvolvimento da ao de governo em exame, compreendendo as responsabilidades
dos agentes, as regras, critrios etc. O item em questo fundamental para a fase de
identificao dos pontos crticos mais adiante mencionados. Para facilitar o entendimento
das relaes entre as etapas, o Manual recomenda enfaticamente a representao dos
processos em fluxos grficos.
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De posse das informaes consideradas necessrias e suficientes, levantadas no
RS, elaborado o Plano Estratgico (PE), definindo-se a estratgia a ser seguida para
produzir opinio sobre a ao governamental/mdulo-tipo (MANUAL SFC, 2009). O PE
constitudo basicamente de duas partes: abordagem e pontos crticos com os seus
respectivos procedimentos.
De acordo com o Manual SFC, pontos crticos so os pontos entendidos como
cruciais na trajetria de desenvolvimento da ao, essenciais viabilizao das atividades
e ao atingimento dos objetivos esperados e que, portanto, merecem ser elencados como
focos potenciais dos exames por parte do Controle Interno.
Na Abordagem do Controle, levando-se em considerao os pontos crticos, dever
ser apresentado um panorama da lgica de atuao definida, os focos, os objetivos gerais
e as restries desta frente s opes adotadas. Esclarece-se qual o universo de dados a
serem previamente trabalhados para definio das unidades de verificao e a necessidade
de utilizao do mtodo estatstico para composio de amostra. Informa-se ainda como a
Ao Governamental ser segmentada em um primeiro nvel para viabilizar a estruturao
operacional da atuao do Controle Interno e consequentemente da avaliao pretendida
(MANUAL SFC, 2009).
Um Plano Operacional (PO) elaborado para cada uma das divises da
ao/mdulo-tipo arbitradas e descritas na abordagem do PE. O citado Manual prev ainda,
em funo dos fluxos de desenvolvimento, dos vrios agentes e da possvel complexidade
das aes de governo e para melhor estruturar a atuao e o consequente resultado dos
trabalhos, mais um nvel de desagregao. So as chamadas Etapas do Plano Operacional.
Segundo o Manual SFC, a estruturao operacional pode ser definida a partir
de diferentes enfoques ou divises. No obstante, deve-se ter em conta, como princpio
lgico, que para cada diviso estabelecida dever ser idealizada ao menos uma ao
de controle modelada para examinar aspectos relativos a ela (diviso). Normalmente as
divises so arbitradas em funo das responsabilidades/aspectos/atribuies dos agentes
relacionados a elas e daro origem a planos operacionais individuais
3.2 Anlise da Metodologia Utilizada pela SFC e Sugesto de Melhorias
Inicialmente cumpre destacar que o acompanhamento sistemtico realizado
pela SFC se d no mbito da ao de governo, no contemplando, geralmente, todas
as aes do programa. Assim, mesmo que a(s) ao(es) priorizada(s) seja(m) a(s) mais
representativa(s) do programa em termos de materialidade, criticidade e relevncia,
os resultados, mesmo utilizando-se de inferncias estatsticas, tratam-se da(s) ao(es),
no podendo ser expandidos para o programa como um todo.
Para acompanhar a execuo de um programa preciso conhec-lo, conhecer
seu desenho, seu modo de implementao na teoria e na prtica. Assim, inicialmente,
preciso saber a que objetivo(s) de governo e setorial(is) o programa est vinculado,
bem como o objetivo do programa e a situao-problema. Neste ponto, merece
destaque o fato de que, embora o processo de hierarquizao/priorizao, utilizado
pela SFC, considere, na avaliao do critrio relevncia, as OEG, as OEM e o PPA, tais
objetivos no so objeto de registro quando desse processo. Tambm, na elaborao
da documentao bsica, parte-se da descrio da ao, no se atentando para
o registro dessas questes.
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Nesse sentido, sugere-se que o modelo lgico do programa seja utilizado pela
SFC. A compreenso do modelo lgico do programa de suma importncia para a SFC,
tendo em vista suas atribuies de avaliar o cumprimento das metas do PPA, a execuo
dos programas de governo e os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto
oramentria, financeira e patrimonial. A aplicao deste modelo permite compreender
o programa, seus produtos e resultados intermedirios e finais, alm de verificar
a possibilidade de seu gerenciamento por resultados.
Cabe observar que a avaliao da execuo dos programas de governo visa
a comprovar o nvel de execuo das metas, o alcance dos objetivos e a adequao
do seu gerenciamento, nos termos da IN SFC n 01, de 6/4/2001. Nesse sentido,
a compreenso do programa e de suas aes, de seus resultados e produtos essencial
para se comprovar o alcance ou no dos objetivos propostos.
Destaca-se que a avaliao da execuo dos programas de governo e
a adequao do gerenciamento destes devem ser realizadas por meio de monitoramento
tempestivo. Este monitoramento poder, tambm, ser realizado por meio de indicadores
de desempenho, elaborados a partir do modelo lgico do programa.
A documentao bsica elaborada pela SFC com base na ao priorizada,
sem registrar a relao desta ao com outras aes do prprio programa e de outros
programas do PPA, se for o caso. A identificao dos produtos de cada ao e da relao
entre as aes do programa permite uma anlise mais aprofundada do programa e dos
gargalos existentes neste.
No item Resumo das formas de execuo das aes (divises, formas, mecanismos,
normas e procedimentos de implementao), constante do Manual SFC, apenas descrito que
se trata dos processos gerenciais e operacionais relacionados s etapas de desenvolvimento
da ao de governo em exame, compreendendo as responsabilidades dos agentes, as regras,
critrios, etc. e que considerado item fundamental para a fase de identificao dos pontos
crticos. Ao final do item em comento, est exposto que pra facilitar o entendimento das
relaes entre as etapas, recomenda-se enfaticamente a representao dos processos em
fluxos grficos e ainda que dada a relevncia atribuda a alguns aspectos que integram e
permeiam os processos descritos, esses devero ser detalhados adiante em campos especficos
(Ex.: Mecanismos de Controle, Critrios para seleo dos beneficirios etc.).
Conforme se pode observar, o Manual extremamente sucinto ao falar do item
mais importante do planejamento de acompanhamento sistemtico, j que aqui dever
ser descrito como a ao de governo realizada.
Cabe observar que o Manual SFC no apresenta como a elaborao dever ser
feita, recomendando apenas que a representao seja em fluxos grficos. Assim, no h
padronizao ou uniformidade nos procedimentos. Falta definio, inclusive com relao
s notaes a serem utilizadas, tais como: retngulo, losango, bandeira, balo, entrada e
sada de produto etc. Tambm os operadores lgicos que descrevem a regra/relao lgica
existente entre os eventos e as atividades e subprocessos, quais sejam: ou exclusivo,
e/ou e e, no esto definidos.
Por outro lado, no h especificao do software a ser utilizado na elaborao dos
fluxos, ficando a critrio de cada coordenao (ou servidor) escolher o software, o que
implica em falta de padronizao dos documentos produzidos, inviabilizando muitas vezes at
mesmo a utilizao futura desses fluxos, devido ao fato de se utilizar em diversos softwares.
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Embora o Manual SFC recomende a elaborao de um fluxograma da ao, entende-se
que essa questo deve ser melhor especificada. Nesse raciocnio, sugere-se a utilizao
da tcnica de mapeamento de processo. Esta tcnica consiste na representao grfica do
processo, evidenciando a sequncia de subprocessos, atividades, eventos, bem como os atores
envolvidos, os pontos de tomada de deciso, o tempo de execuo e a elaborao de
informaes e documentos (produtos), propiciando uma viso integrada e encadeada da ao.
Aps a definio da ao de governo a ser acompanhada sistematicamente,
entende-se que dever ser utilizada a tcnica de mapeamento de processos. Nesta etapa,
a participao dos gestores responsveis pelo programa, especificamente da rea tcnica
responsvel pela ao, continua como fator imprescindvel, tal como no atual processo
utilizado pela SFC. A participao dos gestores poder ser obtida utilizando-se outras tcnicas,
como a entrevista ou o grupo focal. O mapeamento de processo da ao sugerido dever
conter as seguintes etapas: 1) identificao dos subprocessos e atividades; 2) identificao
dos produtos intermedirios e final da ao; 3) e mapeamento das atividades da ao.
A utilizao dessa tcnica pela SFC dever ser inserida no manual existente de forma
a apresentar os conceitos, as notaes, os operadores lgicos e o software a serem utilizados.
Sugere-se tambm, para fins de padronizao de ferramentas, que a SFC utilize
a tcnica de mapeamento de produtos. A sua elaborao dever ser feita preferencialmente
com a participao do pessoal da instituio auditada, pois quem melhor conhece as
atividades desempenhadas, os produtos resultantes, os objetivos e a misso da instituio. Essa
participao contribui para a elaborao de um mapa de produtos capaz de refletir a realidade
da instituio. Esta etapa sugerida dever compreender: 1) mapeamento dos produtos;
2) identificao dos pontos de controles; e 3) elaborao dos indicadores de desempenho.
Destaca-se que o mapa de produtos permite visualizar o encadeamento dos
produtos intermedirios at o atingimento do produto esperado: meta fsica da ao.
Ainda, uma vez identificado no mapa de processo os pontos crticos, os
correspondentes produtos intermedirios ou subprodutos sero a base para a elaborao
de amostra probabilstica e de teste das hipteses de fragilidades (decorrentes da
identificao dos pontos crticos).
Tambm, a partir dos produtos intermedirios essenciais ao alcance da meta
estabelecida no PPA, podem-se estabelecer medies de desempenho e/ou indicadores
de desempenho, possibilitando, dessa forma, medir o esforo gerencial da Unidade.
Por todo o exposto, sugere-se que a SFC utilize tcnicas nas etapas de seu
planejamento, conforme abaixo:
Hierarquizao e priorizao: utilizao da tcnica de modelo lgico do
programa, com o seu devido registro em sistemas a serem desenvolvidos;
Relatrio de Situao: utilizao da tcnica de mapeamento de processo e de
produtos. Fazem-se necessrias alteraes no modelo utilizado atualmente;
Planejamento bsico das aes de controle: definio da estratgia, elaborao
dos procedimentos e questionrios e das amostras; e
Monitoramento das aes do programa utilizando, alm das verificaes in
loco, indicadores de desempenho.
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4 CONCLUSO
A partir da anlise do Manual SFC, verificou-se que a hierarquizao dos programas
e a priorizao das aes no registra o(s) objetivo(s) de governo, os objetivo(s) setorial(is)
e nem os objetivos dos programa, sendo que a documentao bsica elaborada sem
observncia de sua interligao com outras aes do prprio ou de outro programa.
Verificou-se que, na elaborao do Relatrio de Situao, o item Resumo das
formas de execuo das aes (divises, formas, mecanismos, normas e procedimentos
de implementao) no apresenta como o fluxograma da ao deve ser realizado.
Tambm no especifica as notaes a serem utilizadas, os operadores lgicos e nem
os softwares a serem utilizados.
Tambm, o Manual SFC no adota a tcnica de mapeamento de produtos, e
a elaborao do fluxograma adotada no aborda as regras da tcnica de mapeamento
de processo.
O trabalho sugeriu a utilizao da tcnica do modelo lgico do programa na
etapa de hierarquizao/priorizao realizada pela SFC. Tambm sugeriu a utilizao das
tcnicas de mapeamento de processo e de produtos, quando, da elaborao do relatrio
de situao, bem como na realizao do monitoramento, alm das verificaes in loco,
fossem utilizados indicadores de desempenho.
Destaca-se que a adoo das tcnicas sugeridas neste trabalho tem como objetivo,
tambm, contribuir para a melhoria da gesto pblica, sendo imprescindvel a participao
dos gestores na elaborao do modelo lgico do programa, no mapeamento de processos
e de produtos e na elaborao e definio dos indicadores de desempenho. Nesse sentido,
as alteraes sugeridas buscam tambm cumprir o papel do controle interno de orientar
os gestores quanto execuo dos programas de governo.
REFERNCIAS
BIAZZI, Monica Rottmann de; NAMUR MUSCAT, Antonio Rafael; BIAZZI, Jorge Luiz de.
Indicadores de desempenho associados a mapeamento de processos: estudo de caso
em instituio pblica brasileira. 2006. Disponvel em: http://publicacoes.abepro.org.
br/index.asp?num=461&Pagina=23&kual=next&pchave=determ&ano=2006&his_
enegep=s. Acesso em 17 nov. 2009.
BRASIL. Constituio. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: 05 de outubro de 1988.
______. Lei n 11.653, de 07 de abril de 2008 Dispe sobre o Plano Plurianual para o
perodo 2008- 2011.
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratgicos (SPI). Indicadores: Marco Conceitual, Verso 3.6
Setembro/2009.
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratgicos. Manual de Elaborao: plano plurianual 2008-2011/
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria Planejamento e Investimentos
Estratgicos. Braslia : MP, 2007. 126 p.
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BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratgicos. Manual de avaliao: plano plurianual 2008-2011: exerccio
2009: ano base 2008 / Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria
Planejamento e Investimentos Estratgicos. Braslia: MP, 2009. 49 p.
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Gesto. Padro
de Trabalho de Modelagem de Processos. Braslia: MP, 2007. 33 p.
______. Secretaria federal de controle interno (SFC). Metodologia de Planejamento para o
Acompanhamento da Execuo de Programas: manual. Braslia, Abril: 2009.
______. Tribunal de Contas da Unio. Tcnicas de Auditoria - Indicadores de Desempenho e
Mapa de Produtos - Braslia : TCU, Coordenadoria de Fiscalizao e Controle, 2000. 32 p.
CALMON, Ktya Maria Nasiaseni. A avaliao de programas e a dinmica da
aprendizagem organizacional. Planejamento e polticas pblicas n 19 - junho de 1999.
UNIVERSIDADE DE CAMPINAS (So Paulo). Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas
(NEPP). Modelos de avaliao de programas sociais prioritrios. Relatrio Final. UNICAMP.
Campinas. 1999. 133 p
NOTAS
1. Recursos no oramentrios, cujas polticas pblicas no se encontram incorporadas ao Oramento-Geral
da Unio, dadas as caractersticas, finalidades e fontes.
2. So chamados de mdulos-tipo os possveis desdobramentos da programao, em direta similaridade
segmentao dos programas em aes oramentrias.
SOBRE O AUTOR
Servidor da Controladoria-Geral da Unio e graduado em Cincias Contbeis pela
Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
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CONSEQUNCIAS DA PERCIA JUDICIAL NA APURAO DE RESPONSABILIDADES
JORGE BRASIL
1 INTRODUO
A percia judicial
1
aponta e demonstra achados que, em determinadas
circunstncias, no seriam objeto de auditoria por rgos de controle (interno e externo).
Ocorre que, apesar de o resultado de todo o trabalho desenvolvido nessa etapa processual
influenciar, em sua maioria, a deciso judicial, no h qualquer iniciativa de repercusso
desses resultados na apurao e na imputao de responsabilidades.
Nesse aspecto, a Advocacia-Geral da Unio (AGU) poderia tornar-se fomentadora
de informaes, tanto para a Controladoria-Geral da Unio (CGU) como para o Tribunal
de Contas da Unio (TCU), dos desdobramentos resultantes da percia, evitando at que
certas prticas se repitam. Em decorrncia disso, a percia constitui poderosa ferramenta
utilizada pelo Judicirio, quando este a julga necessria, para que informaes tcnicas
adicionais, imparciais ou de melhor qualidade sejam apresentadas no processo judicial.
Por identificar a relevncia do tema, este artigo visa analisar o curso do trabalho
pericial, os achados e as evidncias, os procedimentos adotados aps sua concluso
e aps o desfecho do processo judicial e a sua colaborao para rgos setoriais e
institucionais de controle. Com base nisso, enfatizou-se a anlise dos aspectos relacionados
com a classificao na abordagem da percia judicial focada especificamente na esfera do
Direito Civil, revelando a funo da percia nas varas cveis e abordando a modalidade de
percia aplicada sobre questes e pendncias presentes na Justia Federal.
A fim de atingir a meta proposta, procedeu-se primeiramente reviso da
literatura, procurando abordar diversos aspectos relativos percia judicial. Em seguida,
utilizou-se pesquisa emprica para levantar dados sobre a percia no mbito da Justia
Federal (Advocacia-Geral da Unio). Na pesquisa, empregaram-se tcnicas de entrevista
e questionrios aplicados aos servidores do Departamento de Clculos e Percias da AGU,
para identificar qual a metodologia e o grau de envolvimento dos assistentes tcnicos da
Unio nos diversos processos sobre os mais variados assuntos, seu relacionamento com os
peritos, o levantamento de documentos probantes, os estudos e as diligncias realizadas.
Tudo isso sedimentar o entendimento de que, concluda a percia, o trabalho dos rgos
fiscalizadores da Unio estaria sobremaneira facilitado.
O trabalho refere-se ao material levantado por ocasio da percia judicial, em
alguns casos apontando irregularidade de gestores, contratos, procedimentos, situao
que acarreta prejuzos aos cofres pblicos. O foco reside em que, no fim do processo
pericial, h a sentena (favorvel ou desfavorvel) e no existe mecanismo para aproveitar
todo o trabalho realizado (na percia) pelos rgos de controle interno e externo, visando
apontar responsabilidades e estancar os procedimentos que geram prejuzos. Dessa
forma, continua-se trabalhando com os mesmos vcios e erros apontados nas percias
numa infinidade de casos e situaes.
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2 HISTRICO E CONCEITUAO DA PERCIA
2.1 Introduo
Desde o incio da civilizao, h indcios de percia o lder desempenhava os papis
de juiz, de legislador e executor. Na ndia, existem registros do surgimento de rbitro eleito
pelas partes, o qual desempenhava os papis de perito e juiz ao mesmo tempo. Tambm h
vestgios de percia nos antigos registros da Grcia e do Egito, com a criao das instituies
jurdicas, quando j se recorria aos conhecimentos de pessoas especializadas. A figura do
perito, porm, ainda que associada do rbitro, foi definida no Direito Romano primitivo,
para o qual o laudo do perito constitua a prpria sentena. Depois da Idade Mdia, com o
desenvolvimento jurdico ocidental, a figura do perito desvinculou-se da do rbitro.
Alberto afirma que a partir do sculo XVII, criou-se definitivamente a figura do
perito como auxiliar da justia e a do perito extrajudicial, permitindo assim a especialidade
do trabalho judicial
2
. Para Oliveira Neto, no Brasil, a percia judicial foi introduzida pelo
Cdigo de Processo Civil de 1939, em seus arts. 208 e 254, que regulam a percia,
nomeao do perito pelo juiz e indicao pelas partes
3
.
Sobre o papel do julgador e o do perito, Silva menciona que:
Ao julgador, por mais sbio, no raro lhe falta conhecimento tcnico em rea
especfica. Em face disso que a lei outorgou aos julgadores o direito de recorrer
a pessoa de elevado e reconhecido conceito profissional o expert para auxili-
lo na busca da verdade dos fatos que compem a lide
4
.
Ainda acerca do tema, Oliveira Neto e Mercandale assim se pronunciam:
Os conflitos de interesses giram, envolvem definies especficas, muitas vezes na
rea da Engenharia, da Medicina ou da Contabilidade. Assim, tangido por suas
limitaes, o julgador dever valer-se do concurso de profissionais habilitados
para auxili-lo na avaliao de determinado assunto sob o ngulo eminentemente
tcnico. Para tanto, nomear profissional de sua confiana, atento s qualidades
pessoais e funcionais, que prestar compromisso como perito
5
.
2.2 Conceituao
Etimologicamente, o termo percia se origina do latim perito e significa conhecimento
adquirido pela experincia
6
. Para Durea, percia o conhecimento e experincia das
coisas
7
, definio que considera a etimologia da palavra, sem, no entanto, ser precisa.
Alguns autores, como Ornelas, Lopes de S, Magalhes et alii e Alberto, em recentes
obras sobre percia contbil, conceituam percia considerando sua aplicao prtica, ou
seja, enfocam o conceito de percia sob o aspecto de sua utilidade como instrumento.
Para Ornelas, a percia contbil serve como meio de prova de determinados fatos
contbeis ou de questes contbeis controvertidas
8
. J Lopes de S afirma que percia
a verificao de fatos ligados ao patrimnio individualizado visando oferecer opinio,
mediante questo proposta
9
.
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De acordo com Magalhes et alii, a percia representa trabalho de notria
especializao feito com o objetivo de obter prova ou opinio para orientar uma
autoridade formal no julgamento de um fato
10
.
Alberto define que:
A percia um instrumento especial de constatao, prova ou demonstrao,
cientfica ou tcnica, da veracidade de situaes, coisas ou fatos. Percia um modo
definido e delimitado, um instrumento, portanto, e este, por sua vez, especial
porque se concretiza por uma pea ou um relatrio com caractersticas formais,
intrnsecas e extrnsecas, tambm definidas (o laudo pericial). Essa pea contm,
porm, o resultado materializado, fundamentado cientfica ou tecnicamente, dos
procedimentos utilizados para constatao, prova ou demonstrao conclusiva
sobre a veracidade do estado do objeto sobre o qual recaiu
11
.
Embora sejam relevantes as consideraes desses autores, abstrai-se o significado
etimolgico no que tange ao aspecto do conhecimento para identificar que a percia,
especificamente a contbil, em sentido amplo, pode ser entendida como o conhecimento
que trata dos fatos econmicos patrimoniais em problemas legais sob esse ngulo.
No mbito do Direito, por seu turno, a percia conhecida como percia judicial;
nas consideraes de Rodrigues:
A percia judicial uma medida de instruo necessitando de investigaes
complexas, confiadas pelo juiz, em virtude de seu poder soberano de apreciao,
a um especialista a fim de que ele informe sobre as questes puramente tcnicas
excedentes de sua competncia e seus conhecimentos. No deve ser confundida
com a percia extrajudicial, seja ela a percia amigvel, resultante de acordo das
partes interessadas, seja a percia oficiosa, esta fora e anterior ao litgio ou ainda
nascida do litgio e em curso de processo, independente da deciso do juiz, na qual
as partes pretendem colher elementos para melhor conhecimento da questo
12
.
2.3 Trabalho pericial
Para cumprir seu papel com a responsabilidade que a misso requer, o perito e os
assistentes tcnicos valem-se de todos os dados e informaes disponveis no processo,
alm daquelas conseguidas em diligncias, pesquisas e eventuais descobertas, conforme
as necessidades inerentes de cada caso. Esto, no entanto, sempre amparados em
documentos hbeis e idneos
13
.
O resultado final do trabalho de percia consolida-se no laudo pericial, por parte
do perito, e dos pareceres tcnicos por parte dos assistentes tcnicos. Tais peas so
tomadas pelo juiz, como ferramentas teis para soluo dos constantes conflitos que
permeiam o processo judicial, no qual se faz necessrio conhecimento especializado,
sendo consideradas como prova, caso seja do entendimento do juiz.
Finalizada a fase pericial no processo judicial, aps a argumentao das partes, o
juiz est apto a proferir sentena a qual, transitada em julgado
14
, encerra a discusso na
fase de conhecimento, s cabendo recursos em esferas superiores do Sistema Judicirio.
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Nesse momento, em seguida a vrios debates culminando at em audincias
de instruo entre as partes , obtm-se farto material caracterizado como evidncias e
achados de auditoria, proporcionando valiosa oportunidade para, se for o caso, iniciar
processo de investigao (auditoria) pelos rgos de controle da administrao federal,
da estadual e da municipal.
Independentemente da categoria profissional dos especialistas que trabalharam no
laudo pericial e dos pareceres tcnicos, seja ele mdico, advogado, contador, economista,
engenheiro ou filsofo, o intuito ser sempre o de demonstrar que as informaes produzidas
nessa fase muitas vezes encerram sua influncia no trnsito em julgado, sem que o Sistema de
Controle tire proveito de tamanha riqueza de informaes para iniciar processo investigativo.
3 CONSEQUNCIAS DOS ACHADOS DE AUDITORIA E DAS EVIDNCIAS APONTADAS
NOS LAUDOS PERICIAIS
A Advocacia-Geral da Unio foi criada pela Lei Complementar n 73, de 19 de
fevereiro de 1993, para atuar como rgo de defesa dos interesses da Unio. Para isso, tenta
levar processos at a ltima instncia, com recursos, embargos, aes rescisrias. Durante o
curso do processo de conhecimento, acontece, por solicitao das partes ou entendimento
do juiz, a realizao de percia tcnica para dirimir eventuais dvidas ou controvrsias.
Para tratar dos aspectos tcnicos de interesse da Unio, foi criada na Advocacia-
Geral da Unio, o Departamento de Clculos e Percias (DCP), conforme a Lei n 9.028,
de 12 de abril de 1995:
Art. 8o-D. criado o Departamento de Clculos e Percias da Advocacia-Geral
da Unio, integrante da estrutura organizacional da Procuradoria-Geral da Unio
e ao titular desta imediatamente subordinado. (Includo pela Medida Provisria
n 2.180-35, de 2001)
1o Ao Departamento de Clculos e Percias compete, especialmente: (Includo
pela Medida Provisria n 2.180-35, de 2001)
I - supervisionar, coordenar, realizar, rever e acompanhar os trabalhos tcnicos, de
clculo e periciais, referentes aos feitos de interesse da Unio, de suas autarquias
e fundaes pblicas, s liquidaes de sentena e aos processos de execuo;
(...) (Includo pela Medida Provisria n 2.180-35, de 2001)
Nessa estrutura se encontram os tcnicos que agem como assistentes tcnicos da Unio
na fase de percias nos processos judiciais. Longe do ideal, a estrutura reduzida, carece de
tcnicos gabaritados, com formao especfica peculiar a cada processo, e detentores de
experincia que alguns casos requerem. Mesmo assim, ainda se obtm resultado satisfatrio
quanto atuao desses mesmos tcnicos nos diversos processos a que so indicados.
justamente nessa fase que, por mais que seja dever de ofcio a misso do
assistente tcnico da Unio, no se pode contestar o que se est provando tecnicamente.
Se o resultado da prova conspirar contra os cofres pblicos, o correto que medidas
administrativas sejam adotadas imediatamente para cessar os atos que lhes deram origem.
No dessa forma, porm, que se procede. O resultado tcnico no causa nem modifica
qualquer vcio ou procedimento danoso, por mais evidncias de que se disponha.
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Nos inmeros processos em trmite, especificamente no Departamento de Clculos
e Percias (DCP/AGU), departamento em que tcnicos so indicados como assistentes
tcnicos da Unio, observa-se grande quantidade de decises que condenam a Unio a
indenizaes de toda sorte de valores em decorrncia de laudos periciais desfavorveis.
Dentre a infinidade de assuntos, podem-se destacar os mais relevantes, cujo critrio
se espelha tanto em vultosas indenizaes pleiteadas, quanto em nmero de aes sobre
o mesmo assunto. Quanto s indenizaes pleiteadas, citam-se setor sucroalcooleiro,
companhias areas e construtoras ou incorporadoras. Com respeito ao conjunto de
aes, enumeram-se procedimentos hospitalares (reajustes de servios Sistema nico de
Sade (SUS); Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao; Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef);
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) (pagamento de faturas
com atraso) e intervenes econmicas.
O objetivo deste artigo justamente chamar ateno para o fato de que, se o
desdobramento de um julgado baseado em um laudo pericial concluir em desfavor
da Unio e se a prtica no for cessada, o problema continuar infinitamente. Quer
dizer que, ao final do processo pericial, pode-se adotar um mecanismo que provoque
a Controladoria-Geral da Unio e o Tribunal de Contas da Unio a adotarem todas
as medidas preventivas possveis para que casos desse tipo no se transformem em
verdadeiras indstrias de pedidos de ressarcimento, como vem ocorrendo.
4 CONCLUSO
Com base nas constataes, pode-se identificar como necessria a criao de
mecanismos mais geis e eficazes para produzirem os efeitos nos rgos de controle j
estabelecidos ou, at mesmo, a criao de uma secretaria de governo para defender
tecnicamente a Unio na fase processual, dotando-a de tcnicos altamente gabaritados
e treinados e, consequentemente, remunerados condizentemente, para lidar com toda
a sorte de assuntos pleiteados na justia e que, pelo trmino ou desfecho do trabalho
pericial, seus resultados e concluses no se encerrem na deciso final da justia.
Duas situaes demandam ateno: a criao da Siset da Advocacia-Geral da Unio
e a de rgo com status de Secretaria de Estado, para atuar, exclusivamente, como rgo
centralizador de toda a inteligncia e a estratgia de assistncia tcnica Unio em processos
judiciais, embora na AGU exista estrutura destinada exclusivamente a emitir pareceres
tcnicos a clculos e percias em processos que envolvam o Estado como uma das partes.
NOTAS
1. Cdigo de Processo Civil: Art. 139 So auxiliares do juzo, alm de outros, cujas atribuies so
determinadas pelas normas de organizao judiciria, o escrivo, o oficial de justia, o perito, o depositrio,
o administrador e o intrprete.
2. ALBERTO, Valder Luiz Palombo. Percia Contbil. So Paulo: Atlas, 1996, p. 49.
3. OLIVEIRA NETO, Ermano e MERCANDALE, Iolanda. Roteiro prtico de percia contbil judicial. So Paulo:
Oliveira Mendes, 1998.
4. SILVA, Antonio Carlos Morais. A Prova Pericial. In: Revista Brasileira de Contabilidade, n 113, set/nov, p. 33.
5. OLIVEIRA NETO, Carlos Elmano de & MERCANDALE, Iolanda. Roteiro Prtico e Contbil judicial: Legislao,
Modelos, ndices Oficiais. So Paulo, Editora Oliveira Mendes, 1998, p. 8.
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6. MACHADO, Jos Pedro. Dicionrio Etimolgico da Lngua Portuguesa. Vol.. II. [s. l.]: Confluncia, p. 1722.
7. DUREA, Francisco. Reviso e Percia Contbil Parte Terica. 3 ed. So Paulo: Companhia Editora
Nacional, 1962, p. 151.
8. ORNELAS, Martinho Maurcio Gomes de. Percia Contbil. So Paulo: Atlas, 1994, p. 29.
9. LOPES DE S, Antonio. Percia Contbil. So Paulo: Atlas, 1994, p. 15.
10. MAGALHES, A. D. F. et alii. Percia Contbil: Uma Abordagem Terica, tica, Legal Processual e
Operacional. So Paulo: Atlas, 1995, p. 14.
11. ALBERTO, Valder Luiz Palombo. Percia Contbil. So Paulo: Atlas, 1996, p. 19.
12. RODRIGUES, Alberto Almeida. O Controle, a Percia, a Investigao, a Vistoria, a Regulao, a Arbitragem,
a Prospeo, os Custos e os Oramentos no Campo Profissional do Contador. In: Revista Brasileira de
Contabilidade, n 53, 1985.
13. Cdigo de Processo Civil. Art. 429 Para o desempenho de sua funo, podem o perito e os assistentes
tcnicos utilizar-se de todos os meios necessrios, ouvindo testemunhas, obtendo informaes, solicitando
documentos que estejam em poder de parte ou em reparties pblicas, bem como instruir o laudo com
plantas, desenhos, fotografias e outras quaisquer peas.
14. Sentena emitida pelo juiz de Direito que no admite contestao naquele grau de jurisdio.
SOBRE O AUTOR
Servidor da Caixa Econmica Federal, atualmente cedido para a Advocacia-Geral
da Unio, graduado em Contabilidade pelo Centro Universitrio de Braslia (UniCeub),
ps-graduado em Percia e Auditoria (Universidade TUIUTI/PR), MBA em Finanas pelo
Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais (Ibmec).
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SUPERVISO E COORDENAO: IMPACTOS NA QUALIDADE DOS
TRABALHOS DE AUDITORIA DA CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO
JOS MARCELO CASTRO DE CARVALHO
1 INTRODUO
O reconhecimento pela sociedade da importncia dos trabalhos elaborados pela
Controladoria-Geral da Unio (CGU) perceptvel, considerando o volume e diversidade
de notcias veiculadas na mdia nos ltimos anos. Paralelamente cresce a preocupao
quanto possibilidade da ocorrncia de equvocos nos apontamentos, e quais medidas
so necessrias para evit-los.
O acompanhamento inadequado dos trabalhos de auditoria pode permitir a
validao de resultados contrrios aos interesses da sociedade, bem como na aprovao
de contas de agentes pblicos desqualificados. O respeito que a sociedade possui perante
a imagem da CGU advm da credibilidade de seus bons resultados, que pode ser abalado
na ocorrncia de falhas em seus relatos.
Como instrumentos para o monitoramento da qualidade das auditorias realizadas,
a Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), mediante a expedio da Instruo Normativa
SFC n 01/2001, instituiu as instncias de coordenao e superviso. Tal normativo continua
vigente, mesmo aps a integrao da SFC estrutura da CGU, sendo que as atribuies dos
coordenadores e supervisores so complementarmente reguladas com orientaes especficas
contidas na Portaria CGU n 2656, de 15 de dezembro de 2009, que trata da regulamentao
da atuao dos servidores quando da realizao de auditorias anuais de contas.
Segundo a citada IN, toda a atividade do Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo dever ser supervisionada pela chefia ou por servidor a quem essa funo for
formalmente delegada, desde que possua conhecimentos tcnicos e capacidade profissional
suficiente para o desempenho da funo. A competncia pertence ao titular da unidade
do Sistema de Controle Interno, sendo que, havendo delegao, devem ser estabelecidos
mecanismos e procedimentos para o acompanhamento da atuao dos supervisores ad hoc.
Segundo a Portaria CGU n 2656/2009, compete ao coordenador a interlocuo
com os dirigentes das unidades auditadas, a elaborao e acompanhamento do
planejamento do trabalho de auditoria, a emisso do competente relatrio acerca dos
resultados obtidos e emisso de solicitaes e notas de auditoria, documentos formais
para obteno de documentos e esclarecimentos junto unidade auditada.
2 CONTROLE DA QUALIDADE EM OUTRAS INSTITUIES
O auditor subsiste em funo da sua reputao e iseno, preocupao esta,
como ensina S (2002, p.21), que se torna evidente durante a Revoluo Industrial, com
a obrigatoriedade da verificao anual dos balanos por auditores, na Inglaterra, em
1845 (Railway Companies Consolidation Act.), o que faz surgir a necessidade de disciplinar
e moralizar o exerccio da auditoria. Surgem ento as primeiras associaes profissionais
com tal fim: The Edinburgh Society of Accountants (1854) e The Glasgow Institute of
Accountants and Actuaries (1854), precursoras do Institute of Chartered Accountants in
England and Wales.
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Desde ento, a regulao passou a ser uma constante na profisso de auditor,
bem como a identificao da necessidade de controle da qualidade dos trabalhos
realizados. Atualmente, a International Organization of Supreme Audit Institutions (Intosai)
Organizao Internacional de Instituies Superiores de Auditoria instituio que
congrega 188 pases para promover o intercmbio de informaes e de experincias das
entidades participantes, da qual o Tribunal de Contas da Unio (TCU) participa, disciplina
que o trabalho deve ser adequadamente supervisionado e que a documentao obtida
pela auditoria deve ser revisada por superior hierrquico.
Os Padres de Auditoria Governamental Geralmente Aceitos (Generally Accepted
Government Auditing Standards Gagas ou Yellow Book), emitidos e aprovados pelo
Controlador-Geral dos Estados Unidos da Amrica, preveem a implantao de um sistema
interno de qualidade e de reviso pelos pares a cada trs anos. Esse sistema envolve a
reavaliao da adequabilidade do sistema interno de qualidade em uso, sua aderncia s
normas, a verificao dos procedimentos de superviso, a adequabilidade dos relatrios de
certificaes e auditorias e suas documentaes, a documentao sobre a independncia da
organizao de auditoria em relao s entidades auditadas, informaes sobre a poltica
de treinamento dos auditores, processo interno de admisso, avaliao de desempenho e
normas de atribuio de competncias durante o processo auditorial.
Tais institutos tambm so empregados pelas organizaes que atuam mediante
os Padres Internacionais para a Prtica Profissional da Auditoria Interna (International
Standards for the Professional Practice of Internal Auditing (ISPPIA ou Red Book)) do
The Institute of Internal Auditors, que estabelece normas relativas ao desempenho das
funes de auditoria interna adotadas por organizaes nos EUA e em outros pases no
mundo. Essa norma prev a adoo de um programa de garantia de qualidade e melhoria,
que contempla todos os aspectos da atividade de auditoria interna, seu monitoramento e
avaliaes peridicas internas e externas.
3 AVALIAO DA QUALIDADE DOS TRABALHOS DA CGU
Ao longo de sua existncia, a CGU realizou estudos no sentido de melhorar
a qualidade dos trabalhos produzidos. Em 2003, foi designado um grupo especfico de
reviso dos relatrios das auditorias de gesto do exerccio de 2002, que apresentou
os seguintes resultados:
30% dos relatrios avaliados possuem qualidade satisfatria, traduzida em
utilidade para os rgos de controle, gestores e autoridades. Os demais
apresentam prejuzos imagem da CGU e da SFC pela pouca objetividade
nas propostas de ao corretiva, por evidncias mal sustentadas ou exames
conduzidos com superficialidade.
80% dos trabalhos avaliados possuem ao menos um aspecto considerado
positivo, mas foi sucumbido pelas fragilidades dos outros aspectos.
os piores resultados de desempenho foram encontrados nas concluses e
recomendaes (46,7%), seguidos pela descrio de exames e apresentao
de evidncias (36,7%). O grupo de reviso concluiu que as recomendaes
so redundantes ou vagas e estavam diretamente relacionadas com a baixa
evidenciao, apesar de haver casos em que, apesar da produo de
evidncias adequadas e suficientes, no foram produzidas recomendaes
com a mesma qualidade.
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Os revisores concluram que existiam equvocos conceituais, erros na aplicao
de tcnicas de auditoria, evidncias insuficientes e superficialidade de exame. Para tanto,
recomendaram que fossem iniciados treinamentos e reciclagem dos conhecimentos do
corpo funcional e elaborao de um compndio de perguntas e respostas para orientar,
de forma prtica, a atuao em campo dos auditores.
Em 2007, foi institudo novo grupo de trabalho para efetuar anlise de todas
as constataes produzidas no mbito da CGU por ocasio da realizao das auditorias de
avaliao de gesto relativas ao exerccio de 2006, apontando as seguintes fragilidades:
da reviso dos registros motivadores para a certificao irregular, 91,7%
apresentaram deficincias no preenchimento do campo que trata do escopo do
exame realizado, 71,4% continham deficincias no preenchimento do campo
que demonstra o nexo entre a ao do gestor avaliado e o ato praticado e 70,2%
continham deficincias no preenchimento do campo que registra as evidncias
coletadas pela equipe.
da avaliao dos campos interrelacionados, em 53,6% das constataes
revisadas, o registro inserido no campo que demonstra o nexo entre a ao
do gestor avaliado e o ato praticado apresentou incoerncias significativas em
relao quele presente no campo que trata das causas da situao descrita,
em 44% o registro que descreve as causas no guarda relao com os fatos
identificados e em 32,1% das recomendaes analisadas no so abordadas as
justificativas apresentadas pelos gestores.
Esse grupo de trabalho concluiu que as fragilidades apontadas decorriam de
deficincias nos processos de coordenao e superviso dos trabalhos, no processo
de homologao dos trabalhos realizados e que o elevado nmero de demandas
comprometia a qualidade esperada.
4 PESQUISA QUALITATIVA
Em 8 de junho de 2009 foi promovida a 2 Semana de Discusses Tcnicas pela SFC,
que possuiu entre os temas a avaliao dos processos de coordenao e superviso por
parte dos servidores que integram equipes de auditoria, dos coordenadores de equipe e dos
supervisores. As discusses abrangeram a atuao dos coordenadores e supervisores durante
o ciclo auditorial, os principais aprimoramentos idealizados, as competncias necessrias ao
exerccio das funes e as situaes que merecem uma atuao mais contundente.
Indicaram os participantes, independentemente de seu papel nos trabalhos de
auditoria, que a qualidade dos trabalhos produzidos diretamente influenciada pelo empenho
e esforo empregados no planejamento, como a necessidade de reunio preliminar para
discusso do escopo do trabalho a ser realizado, dos objetivos pretendidos e das atribuies
de cada integrante da auditoria como forma de minimizar a ocorrncia de falhas na execuo.
Nessa fase que se destaca uma das principais diferenas entre os trabalhos
realizados pelas coordenaes-gerais de auditoria em Braslia daquelas realizadas pelas
unidades regionais nos estados. Enquanto aquelas tm liberdade para readequar o plano
de auditoria, corrigindo eventuais fragilidades, as unidades regionais se ressentem por ter
que realizar a auditoria em conformidade com o previamente estabelecido na ordem de
servio definida pela SFC, havendo vrios casos em que a realidade local sensivelmente
distinta daquela idealizada.
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Para o acompanhamento da execuo das auditorias, os supervisores utilizam
contatos telefnicos e visitas ao local de trabalho, sendo que a distncia fsica destes com
as equipes, principalmente nos casos em que esto localizadas em municpios diferentes
da sede da regional, prejudica consideravelmente o monitoramento da auditoria.
O principal entrave durante a execuo dos trabalhos, segundo os coordenadores,
refere-se necessidade de serem realizados exames cumulativamente com suas
atribuies de coordenador de equipe, com prejuzo em relao qualidade. A diretriz
de elaborao prvia dos relatrios em campo considerada uma expectativa positiva,
mas os coordenadores destacam a inexperincia da equipe e a incapacidade de alguns
servidores na elaborao de relatrios como questes a serem trabalhadas.
Quanto ao uso das ferramentas corporativas para trabalho nas auditorias, de
consenso de todos os atores que o Sistema de Informao do Sistema de Controle Interno
do Poder Executivo Federal (Ativa) no atende seus propsitos, pois alm de no ser
amigvel para o registro dos exames realizados e para a gerao do respectivo relatrio,
no auxilia na recuperao das informaes lanadas, requerendo levantamentos
desnecessrios em virtude da falta de sistematizao das informaes, sendo considerado
pelos servidores como um grande entrave realizao dos trabalhos.
Tambm foi amplamente criticado o Sistema de Apoio s Aes de Controle (Saeac),
cujo objetivo a organizao dos papis de trabalho e padronizao dos modelos de
Solicitaes de Auditoria e Notas de Auditoria, por ser considerado pouco funcional,
requerendo a realizao de passos desnecessrios se o mesmo fosse integrado ao Sistema
Ativa, ocasionando duplicidade de tarefas e elevando o tempo gasto com tais aplicativos
em relao aos benefcios produzidos.
Durante a fase de elaborao dos relatrios, as principais fragilidades decorrem do
tempo escasso para a elaborao, reviso e padronizao da formatao e a inexistncia
dessa funcionalidade no Sistema Ativa. Esse processo mais sensvel nas coordenaes-gerais
por terem que homologar as ordens de servio executadas nas regionais, sendo recorrentes
os casos em que os textos encaminhados carecem de reviso gramatical.
5 PESQUISA QUANTITATIVA
Os resultados obtidos com a 2 Semana de Discusses Tcnicas serviram como fonte
para o mapeamento dos principais tpicos a serem abordados junto aos coordenadores e
supervisores da CGU, no intuito de serem visualizados os entraves e as percepes quando
do exerccio de tais funes.
A pesquisa foi aplicada com todos os coordenadores e supervisores que atuaram
no perodo de novembro de 2008 a outubro de 2009 na Controladoria-Geral da Unio,
independentemente da unidade de lotao desses servidores e que utilizaram o Sistema
Saeac. Foram efetivamente encaminhadas 32 pesquisas para os supervisores e 107 pesquisas
para os coordenadores de equipe, tendo sido respondidos 26 e 84 questionrios desses dois
grupos, o que representa um atendimento de 81,25% e 78,50%, respectivamente.
As principais consideraes acerca da fase de planejamento dos trabalhos de
auditoria foram:
a. 73% dos supervisores e 43% dos coordenadores consideram que as equipes
participaram do planejamento de maneira positiva, sendo que os aspectos
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negativos decorreram da indisponibilidade da equipe durante o planejamento e
da falta de motivao dos servidores em relao a essa fase do trabalho;
b. 85% dos supervisores consideram que os coordenadores de equipe so
participativos e colaborativos;
c. 92% dos supervisores consideram que os coordenadores de equipe possuem
capacidade tcnica adequadas;
d. 77% dos supervisores tm participao na escolha do servidor que ir
desempenhar as funes de coordenador;
e. 92% dos supervisores e 81% dos coordenadores consideram as equipes
adequadas em relao capacidade tcnica, apesar de elas serem compostas
por um nmero inferior de servidores necessrios ao cumprimento da sua misso,
o que consequentemente leva ao no atendimento de todas as atribuies ou
limitaes em relao profundidade dos exames;
f. 62% dos supervisores e 40% dos coordenadores consideram que as
ferramentas disponveis para o planejamento so adequadas, apesar de
indicarem a existncia de tarefas repetitivas e redundantes em relao ao uso
dos sistemas Ativa e Saeac. Ressaltam que os mesmos no contemplam a
totalidade do trabalho a ser realizado, podendo incorporar o levantamento de
informaes subsidirias acerca da execuo da unidade auditada, bem como
o detalhamento minucioso dos passos a serem observados nos trabalhos que
ultrapassam os comandos dos procedimentos e, ainda, a funcionalidade para
agregar informaes resultantes de outros trabalhos realizados pela CGU;
g. 42% dos supervisores e 68% dos coordenadores consideram que o tempo
disponvel para planejamento insuficiente para o correto desempenho de
todas as tarefas, sendo que o acmulo de trabalhos apontado como principal
causa dessa insuficincia.
Durante a fase de execuo dos exames em campo, as principais consideraes
dos supervisores e coordenadores foram:
a. 58% dos supervisores e 61% dos coordenadores apontam que so percebidas
falhas de planejamento quando da execuo das auditorias e que as principais
causas da inadequabilidade do planejamento se concentram na superficialidade
do levantamento de informaes necessrias ao conhecimento do trabalho a
ser realizado, na inexistncia de uma avaliao prvia dos sistemas de controle
interno da unidade auditada e no estabelecimento de novo escopo durante a
execuo dos trabalhos, em funo de novas prioridades;
b. Todos os coordenadores realizam cumulativamente exames durante o campo,
sendo que 65% desses consideram sua participao excessiva, prejudicando o
exerccio de suas funes;
c. 50% dos coordenadores consideram inadequadas as ferramentas para
acompanhamento dos trabalhos da equipe, sendo que outros 14% consideram
que inexistem tais ferramentas. Foi ressaltada a impossibilidade de utilizao do
Sistema Ativa em campo e o fato de o mesmo possuir uma entrada de dados
burocrtica e pouco funcional;
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d. d) 62% dos supervisores indicaram que realizam reunies de acompanhamento
peridicas com as equipes de auditoria, normalmente na sede da CGU;
e. 77% dos supervisores e 88% dos coordenadores de equipe consideram o
tempo disponvel para execuo dos trabalhos de auditoria insuficiente, sendo
a limitao de 240 horas para todo o trabalho de auditoria como o principal
motivo dessa insuficincia.
Os principais entendimentos acerca da fase de elaborao do relatrio de auditoria
so os seguintes:
a. 84% dos supervisores e 82% dos coordenadores avaliam que os achados de
auditoria so satisfatrios em relao ao escopo definido;
b. 80% dos supervisores e 63% dos coordenadores avaliaram satisfatoriamente o
trabalho produzido;
c. 59% dos coordenadores consideram que o sistema Ativa inadequado para
edio de textos e que carece de funcionalidades para uma correta edio,
reviso e aprovao no prprio sistema, de modo a registrar todas as
intervenes no texto, bem como dinamizar o processo de reviso;
d. 84% dos supervisores e 63% dos coordenadores avaliaram que a estrutura e a
forma do relatrio de auditoria como adequadas, mas carecem de melhorias por
possurem um ordenamento rgido das constataes e por estabelecerem que o
relatrio, independentemente do seu objetivo, possui o mesmo ordenamento.
A pesquisa ainda contemplou uma autoavaliao dos coordenadores e supervisores,
com os seguintes resultados:
a. 100% dos supervisores e 91% dos coordenadores se autoavaliaram
positivamente em relao suficincia do seu conhecimento tcnico para o
desempenho de suas funes, envolvendo a focalizao no escopo do trabalho,
domnio das tcnicas de auditoria envolvidas e conhecimento do funcionamento
da unidade auditada, sendo que 51% afirmaram que esse domnio foi adquirido
durante a realizao do trabalho;
b. 80% dos supervisores e 66% dos coordenadores avaliaram satisfatoriamente
sua capacidade gerencial em relao administrao do tempo, capacidade
de mediar conflitos internos da equipe ou mesmo da equipe com os auditados
e liderana. Ambos indicaram que h necessidade de treinamento na funo,
carecem aprofundar seus conhecimentos em relao s ferramentas disponveis
para o trabalho de auditoria, necessitam ter ampliada a autonomia para tomada
de decises em cada uma das funes e que devem desenvolver tcnicas para
mediao de conflitos.
6 CONCLUSO
Para incremento na qualidade dos trabalhos de auditoria da CGU, considerando
a indicao dos prprios supervisores e coordenadores, faz-se necessria a adoo
de uma srie de medidas corretivas e evolutivas em relao ao processo atualmente
utilizado, com aprimoramento dos mecanismos internos de avaliao e a instituio
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de reviso pelos pares, convergindo assim com a estratgia indicada pelas normas
existentes em outras instituies.
O melhor detalhamento das atribuies e competncias para desempenho
das funes de superviso e coordenao de equipes de auditoria se faz necessrio,
no s para os trabalhos de auditoria anual de contas, como se encontra atualmente
regulado, mas para todos os demais trabalhos de auditoria. Deve-se prever como
materializar suas atividades, como registrar a avaliao de desempenho dos membros
da equipe, dos achados produzidos e de questes identificadas que no compem
o escopo, mas que podero ser objeto de futuras verificaes. Os normativos devem
prever princpios que caream de observncia, independentemente da existncia de
detalhamento sobre a matria.
Para designao da atribuio de superviso ou coordenao deve ser pontuada
a experincia em auditoria por parte do indicado, sua capacidade de liderar e mediar
conflitos e sua polidez junto aos demais membros da equipe, superiores e gestores. Auxiliar
o processo de definio das equipes de auditoria o levantamento das competncias dos
servidores de cada uma das unidades da CGU, compreendendo alm do conhecimento
especfico em auditoria, as competncias desenvolvidas em funes anteriores na vida
profissional do servidor. Juntamente com o mapeamento de competncias, a avaliao
das matrias de maior interesse auxiliar na composio de equipes mais preparadas e
motivadas para a realizao das auditorias.
Em algumas unidades da CGU foram formados especialistas que atuam por
procedimentos, o que permite ganhos em produtividade, tendo em vista o domnio mais
acurado das tcnicas envolvidas, como por exemplo, especialistas na rea de pessoal,
de licitaes e contratos, de transferncias voluntrias ou at mesmo especialistas em um
tema especfico, como sade e educao. Ressalta-se, no entanto, que a especializao
excessiva pode gerar a elaborao de constataes isoladas sem a integrao
necessria do conjunto, para que haja a percepo da conexo entre os achados.
Cabe, portanto, parcimnia no emprego de tal soluo, observando sempre a existncia
de componentes na equipe capazes de produzir anlises complementares. Deve-se
estabelecer um programa interno permanente de formao, maturao e substituio
do corpo de especialistas, evitando solues de continuidade quando da ocorrncia de
alguma situao fortuita.
O tempo empregado no planejamento produz seus resultados na execuo, por
focalizar a atuao da equipe, reduzindo o tempo do trabalho de campo, alm de auxiliar
a equipe na atuao em questes mais relevantes em relao ao objetivo pretendido.
Assim, cabe a reavaliao do limite estabelecido de planejamento e demais fases, j
que o mesmo fixado independentemente da dimenso do trabalho, da complexidade
existente, da disponibilidade de informaes sobre a atuao da unidade auditada,
bem como do grau de especializao da equipe de auditoria.
Quando o coordenador tambm exerce as funes de executor de exames acaba por
desempenhar insatisfatoriamente o seu trabalho, alm de suprimir, para os pontos identificados
por ele mesmo, essa importante instncia de reviso. Para que haja coordenadores com
dedicao exclusiva, faz-se necessria a composio mnima de trs integrantes por trabalho.
Considerando que est em curso a migrao do Sistema Ativa para uma plataforma
web, com provvel integrao do mesmo com os sistemas auxiliares existentes (Monitor Web
e SAEAC), algumas fragilidades hoje existentes estaro sanadas quando da concluso desse
processo. Cabe, no entanto, ressaltar o estudo e o estabelecimento de solues evolutivas,
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considerando, alm de outros aspectos, a incorporao de ferramentas de monitoramento
dos trabalhos realizados em tempo real, bem como a dinamizao do fluxo de constataes,
de solicitaes e notas de auditoria e de papis de trabalho, suprimindo esforos duplicados
e com melhor integrao dos dados entre esses processos de trabalho.
A adoo de funcionalidades que permitam ao auditor registrar seus exames em
tempo real, sem a necessidade de editores de textos externos ao sistema, contribuir para
um melhor acompanhamento do andamento do trabalho, identificando necessidade
de reviso do planejamento, podendo inclusive permitir que o processo de reviso
das constataes se inicie enquanto a equipe estiver promovendo exames em campo,
minimizando assim o abandono de constataes incompletas por insuficincia de
evidncias. O registro de todas as verses do texto produzido forneceria uma maior
segurana e diminuiria consideravelmente os embates durante o processo de reviso.
Tal como em outras instituies semelhantes, a adoo de um programa de
certificao auxiliaria na manuteno do conhecimento tcnico dos servidores, bem como
na forma de identificao imediata daqueles que possuem os requisitos necessrios para
desempenhar as funes de coordenao e superviso dos trabalhos de auditoria. Mesmo
inexistindo uma certificao, faz-se necessria a avaliao do corpo tcnico quanto ao
nivelamento de entendimentos e correes quanto adoo de uma base de conceitos
distintos daqueles definidos pela CGU.
A reviso pelos pares fomenta uma maior preciso e cuidado na preparao
dos papis de trabalho que compem a base dos relatrios de auditoria, elevando,
por conseguinte a qualidade dos trabalhos produzidos conforme experincias de outras
instituies. Recentemente, a CGU iniciou um programa nesse modelo denominado
Inspees de Conformidade Tcnica, obtendo bons resultados.
Apesar de existente, as instncias de coordenao e superviso necessitam de
melhorias, tanto para contribuir de maneira objetiva na qualidade dos trabalhos de
auditoria, como tambm para oferecer uma maior transparncia do processo auditorial na
CGU, bem como uniformizar atuaes em todas as unidades organizacionais. Os estudos
sinalizam que essa preocupao legtima de melhores resultados faz parte da cultura
interna da CGU, mas requer a realizao de medidas corretivas e um maior empenho
para que haja resultados compatveis com o dever constitucional, demandas cada vez
mais ressaltadas pela sociedade contempornea.
REFERNCIAS
S, Antnio Lopes de. Curso de Auditoria. 10 ed. So Paulo: Atlas, 2002. 21 p.
SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO. Qualidade dos Relatrios de Auditoria
no mbito da Administrao Direta. Braslia, 2003
SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO. Grupo de Trabalho: Ordem de Servio
n 124, de 03 de agosto de 2007. Relatrio Final. Braslia, 2007
CARVALHO, Jos Marcelo Castro de. Superviso e Coordenao: Impactos na qualidade
dos trabalhos de auditoria da Controladoria-Geral da Unio. Braslia, 2010.
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SOBRE O AUTOR
Servidor da Controladoria-Geral da Unio, graduado em Cincias Contbeis
pelo Centro Universitrio de Braslia (Ceub), especialista em Auditoria Interna e Controle
Governamental pelo Instituto Serzedello Corra, do Tribunal de Contas da Unio.
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RELATRIO DE GESTO FISCAL: ESTUDO COMPARADO
DE PROCEDIMENTOS DE ANLISE DOS DADOS
JULIANA AGUIAR DE CARVALHO PAIVA
1 INTRODUO
O presente trabalho se insere no campo dos gastos de pessoal de rgos pblicos,
com foco na anlise dos procedimentos adotados pelas Secretarias de Controle Interno
(Secin) da Cmara dos Deputados (CD), do Senado Federal (SF), do Supremo Tribunal
Federal (STF), do Tribunal de Contas da Unio (TCU) e da Controladoria-Geral da Unio
(CGU) quando da verificao dos dados que devem integrar o Relatrio de Gesto
Fiscal (RGF), Anexos I (Demonstrativo da Despesa com Pessoal), V (Demonstrativo da
Disponibilidade de Caixa) e VI (Demonstrativos dos Restos a Pagar).
A elaborao do RGF pelos entes da Federao est prevista no art. 48 da Lei
Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF) e
as exigncias relativas responsabilidade pela emisso, contedo, prazo de publicao,
entre outras, encontram-se previstas em seus arts. 54 e 55. Os limites estabelecidos por
esfera de governo esto definidos no art. 19 e a repartio dos limites por Poder no art. 20.
O interesse por essa matria surgiu a partir dos trabalhos executados na
Coordenao de Auditoria Contbil e Operacional (Cacop), rgo da Secin, da Cmara
dos Deputados, ao qual compete verificar a veracidade das informaes constantes do
RGF elaborado no mbito do Departamento de Finanas, Oramento e Contabilidade
(Defin), da Cmara dos Deputados.
A Cacop, no desempenho de suas atribuies, faz, tambm, o levantamento dos
processos que acarretaram aumento de despesa de pessoal e verifica o cumprimento das
exigncias dispostas nos arts. 15 a 17 da LRF, bem como confere ainda os valores que
so informados pelo Defin, tanto nos processos examinados, relativos a incremento de
despesa de pessoal, quanto nos constantes do RGF.
Ambas as tarefas so desenvolvidas com o fim de dar suporte ao secretrio de
Controle Interno quando da assinatura do referido relatrio. No entanto, os procedimentos
de conferncia que subsidiam tal anlise no esto definidos no Manual de Elaborao
do Anexo de Riscos Fiscais e Relatrio de Gesto Fiscal, aprovado por meio de Portaria
do Ministrio da Fazenda, nem mesmo na Lei de Responsabilidade Fiscal. Dessa forma,
a Cacop realiza seus trabalhos de forma emprica.
Nesse sentido, o trabalho visa avaliar as melhores prticas empregadas na
administrao pblica e sugerir que sejam adotadas, quando cabvel, no mbito da
Cmara dos Deputados.
2 HISTRICO
Ao se tentar fazer uma anlise do histrico do controle dos gastos pblicos no Brasil,
verifica-se que o assunto tem sido tratado nas diversas Cartas Magnas que vigeram em
nosso pas desde a Constituio Poltica do Imprio do Brazil, de 25 de maro de 1824.
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Na Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), o legislador
procurou tratar o assunto de forma bem completa. No entanto, mesmo sendo analtica,
a CF/88 no poderia ser to exaustiva. Por isso, sobre o que o constituinte entendeu no ser
objeto de debate no mbito da constituio, estabeleceu que lei complementar iria dispor.
Com relao ao tema em estudo, h que ser observado o disposto no art. 163
da CF/1988, que estabeleceu que lei complementar iria dispor sobre finanas pblicas,
dvida pblica, concesso de garantias, fiscalizao financeira da administrao pblica,
dentre outros assuntos, bem como o disposto no 9 do art. 165, que estabeleceu,
dentre outras coisas, que caberia lei complementar dispor sobre o exerccio financeiro,
vigncia, prazos, elaborao e organizao do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA).
Em seu livro Gesto de Finanas Pblicas, Albuquerque et al (2006) destaca que
a economia brasileira viveu fase de intensa instabilidade entre o incio da dcada de
1980 e a metade da dcada de 1990, sendo o perodo marcado por elevados ndices
inflacionrios, cujo controle era perseguido reiteradamente com a introduo de planos
econmicos inconsistentes, os quais no alcanaram os resultados pretendidos.
Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, ampliaram-se os direitos
individuais, coletivos, entre outros e o ambiente poltico permitiu que se apresentassem
demandas sociais relevantes. J com a publicao da LRF, consolidou-se no pas
o entendimento de que a transferncia de determinadas situaes de dificuldades fiscais
para administraes e geraes futuras, prticas at ento usuais no setor pblico,
deve ser repelida mediante aplicao de sanes aos responsveis (ALBUQUERQUE
et al, 2006).
Dentre as obrigaes dos titulares do Poder Executivo, em suas trs esferas de
governo, consta a observncia dos limites de gastos com pessoal, cujo mecanismo de
controle a divulgao quadrimestral do Relatrio de Gesto Fiscal.
Para Guerra (2007) a LRF teve por objetivo regulamentar os arts. 163, I a III, 165,
9, II e 169 da CF/88, estando inserido [este dispositivo] em um contexto de amplas
reformas do Estado brasileiro.
Segundo Santa Helena (2009), a LRF declara seu objetivo de estabelecer normas
de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade fiscal, estabelecendo [...] garantia
de equilbrio nas contas, [...] com limites e condies para a renncia de receita e
a gerao de despesas com pessoal.
Santa Helena (2009) afirma, ainda, que o processo oramentrio mostra-se
incapaz de por si impedir o surgimento de obrigaes e riscos fiscais, controle s
atingvel por meio de mecanismos paralelos e permanentes, como limites externos s
despesas com pessoal.
3 DESPESA OBRIGATRIA DE CARTER CONTINUADO
As despesas obrigatrias de carter continuado foram objeto de estudo do
presente trabalho, uma vez que as mesmas, quando relacionadas despesa de pessoal,
impactam diretamente o demonstrativo a ser publicado quando da elaborao do
Relatrio de Gesto Fiscal.
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Conforme dispe o art. 17 da LRF, considera-se obrigatria de carter continuado a
despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixem
para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios.
Oliveira (2005) apud Santa Helena (2009) menciona ser o controle das despesas
obrigatrias de carter continuado um dos pilares normativos da LRF, apresentando-se
como sistemtica inteiramente nova nos processos institucionais de controle das despesas
pblicas, do dficit oramentrio e da dvida pblica.
Silva (2009) salientou que so trs os requisitos simultneos que devem ser atendidos
para enquadramento nessa hiptese legal: despesa corrente, derivada de lei, medida
provisria ou ato administrativo normativo, para um perodo superior a dois exerccios.
Sobre o segundo requisito, Silva (2009) afirma que os atos administrativos
normativos disciplinam e colocam em prtica a vontade contida nas leis para a sua correta
execuo. Nessa categoria esto os decretos que, segundo Hely Lopes Meireles apud
Silva (2009), visam correta aplicao da lei.
De acordo com o art. 17 da LRF, os atos que criarem ou aumentarem despesas
obrigatrias de carter continuado, inclusive a prorrogao das criadas por prazo
determinado, devero ser instrudos com estimativa de impacto oramentrio-financeiro
no exerccio em que entrarem em vigor e nos dois seguintes, acompanhados das premissas
e metodologia de clculo; demonstrao da origem dos recursos; comprovao de que
no afetaro as metas do resultado fiscal previstas; e plano de compensao por meio de
aumento permanente da receita
1
ou reduo permanente de despesa.
Silva (2009) destaca que o projeto de lei a ser encaminhado ao Poder Legislativo,
para criao de despesa obrigatria de carter continuado, dever ser acompanhado dos
documentos exigidos no art. 17 da LRF para anlise das comisses pertinentes. Nenhuma
despesa enquadrada nessas condies poder ser iniciada antes da implementao das
medidas tendentes a compensar o aumento permanente da despesa, as quais integraro o
instrumento que a criar ou aumentar.
Aguiar (2004) tambm afirma que antes da edio do ato que promova,
de alguma forma, aumento de despesa, deve o ordenador de despesa proceder a um
levantamento correto para saber em quanto esse ato vai provocar de aumento na despesa
do exerccio e dos dois exerccios seguintes, com estimativa do real valor do aumento da
despesa a se realizar com a incluso do novo gasto pblico. (grifo do autor)
Aguiar (2004) ainda refora que quando tratar-se de despesa criada por lei ou
medida provisria, o Poder Executivo tem a obrigao legal de encaminhar ao Poder
Legislativo, juntamente com o projeto de lei ou o texto da medida provisria baixada,
o documento demonstrativo das premissas e metodologia de clculos utilizadas na
avaliao do impacto oramentrio-financeiro causado com a nova despesa.
Nesse sentido, Santa Helena (2009) ressalta que a despesa obrigatria continuada
no aquela criada na LOA, mas sim a que depende de instrumento normativo especfico
para posterior incluso nesta lei.
Vale ressaltar que o art. 15 da LRF estabelece que sero consideradas no
autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico a gerao de despesa ou assuno
de obrigao que no atendam ao disposto nos arts. 16 e 17 e a pena prevista no
art n 359-D da Lei de Crimes Fiscais de um a quatro anos de recluso.
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O art. 21 da LRF ainda estabelece que nulo o ato que provoque aumento da
despesa com pessoal e no atenda s exigncias de seus arts. 16 e 17.
Silva (2009) ainda destaca que, nos termos do art. 21, pargrafo nico da LRF,
a Lei de Crimes Fiscais prev em seu art. 359-G pena de recluso de um a quatro anos
a quem ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete aumento de despesa total com
pessoal, nos 180 dias anteriores ao final do mandato ou da legislatura. E observou que
a responsabilidade pelo cumprimento do dispositivo do ordenador de despesa.
Aps nove anos de aprovao da LRF, ainda no existe um entendimento
consolidado sobre quais despesas se enquadram na definio de despesa obrigatria de
carter continuado.
A exemplo disso, Silva (2009) entende que as substituies de pessoal em virtude
de aposentadoria, falecimento ou exonerao no acarretam aumento de despesa,
mas apenas e to somente a reposio do respectivo servidor.
Tal entendimento, no entanto, questionvel no que trata da reposio em caso
de aposentadoria ou falecimento de servidor, pois em ambos os casos haver aumento de
despesa, j que tais fatos no cessam a despesa pblica, apenas alteram a classificao
da despesa de pessoal ativo para inativo ou pensionista respectivamente.
Santa Helena (2009) entende que apenas o pagamento de servidores no
caracteriza gerao de despesa obrigatria de carter continuado, mas sim o provimento
do cargo pela posse de novos servidores efetivos ou comissionados, ou ainda a
reestruturao de carreiras. Para ele, a obrigao para o Estado surge com o provimento
e exerccio pelo funcionrio.
Para Oliveira (2005), o conceito de despesa obrigatria, citado no art. 17 da
LRF, no pode ser utilizado para toda despesa classificada como obrigatria no processo
oramentrio. Este termo pode ser utilizado para fazer referncia a: despesas obrigatrias
de carter continuado, exatamente como definido no art. 17; despesas que devem ser
executadas obrigatoriamente, mas por um perodo inferior a dois exerccios financeiros;
um conjunto de despesas cujo montante agregado deve ser superior a valores mnimos
definidos de acordo com regras constitucionais (casos das despesas com aes de sade
e manuteno e desenvolvimento do ensino); transferncias de receitas a estados e
municpios; e outras despesas classificadas como obrigaes constitucionais e legais
da Unio, relacionadas em anexo especfico da LDO (OLIVEIRA, 2005 apud SANTA
HELENA, 2009).
Como exemplo de despesas que parecem ser obrigatrias e continuadas para fins
legais, mas que o consumo no obrigatrio, Santa Helena (2009) destaca as despesas
com luz, telefone, que apesar de essenciais, seu consumo no obrigatrio e pode ser
reduzido. Nesse sentido, Santa Helena (2009) destaca que h, portanto, de se reconhecer
quo fluida pode ser a interpretao do que se enquadra ou no na categoria de despesa
obrigatria de carter continuado como consignado no art. 17 da LRF.
4 CRIAO, EXPANSO E APERFEIOAMENTO DE AO GOVERNAMENTAL
O art. 16 da LRF estabelece procedimentos a serem adotados em caso de aumento
de despesa que advenha da criao, expanso ou aperfeioamento da ao governamental.
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Apesar de as caractersticas da despesa citada nesse artigo serem parecidas com
as previstas no art. 17, seu conceito em nada se assemelha ao de despesa de carter
continuado. O que se observa que as exigncias do art. 16 no se restringem s despesas
correntes, mas se o aumento da despesa advm de criao, expanso ou aperfeioamento
de ao estatal.
Gontijo e Arajo (2006), aps anlise da opinio de diversos autores, afirmam
que possvel inferir que ao governamental no pode ser entendida como qualquer
despesa pblica, mas sim como um programa diferenciado de governo, ou seja, toda
ao governamental que se possa enquadrar como projeto, programa ou atividade
determinada de governo e, quase sempre, gera despesa adicional.
A estimativa de impacto prevista no inciso I relaciona-se com previso oramentria
e disponibilidade de recursos, especialmente com vistas ao cumprimento dos cronogramas
de reduo das despesas e manuteno do equilbrio entre estas e as receitas (MOURA
e CASTRO, 2001, apud GONTIJO e ARAJO, 2006). Esta deve ser acompanhada das
premissas e metodologia de clculo utilizadas, que instituiro o despacho administrativo,
o que significa dizer que tal documento deve ser claro, motivado e explicativo, de modo
a evidenciar de forma realista as previses de custo e seja confivel, ficando sujeito
avaliao dos resultados pelo controle interno e externo (SANTA CATARINA, 2002,
apud GONTIJO e ARAJO, 2006).
A declarao do ordenador de despesa, prevista no inciso II, o documento em
que o ordenador se responsabiliza pela gesto dos recursos a seu rgo destinados,
demonstrando o efetivo acompanhamento da execuo oramentria e o controle dos
gastos. O 4 do art. 16 estabelece, como condio prvia, a estimativa de impacto
oramentrio-financeiro e declarao do ordenador de despesa para empenho e licitao
de servios, fornecimento de bens e execuo de obras.
Para o Tribunal de Contas do Distrito Federal, o disposto no art. 16 tem implicao
direta nos procedimentos da fase interna da licitao e aumentam a necessidade de
fiscalizao e acompanhamento, especialmente pelos rgos de controle, j que
a ausncia dos requisitos estabelecidos nesse dispositivo redundar na anulao do
procedimento, conforme estabelece os arts. 4, 49 e 82 da Lei 8666/93, e os arts. 15
e 16, 4, I, da LRF, com apurao da responsabilidade, nos termos do art. 73 da LRF
(JORGE e TEODORO, 2000).
importante lembrar que a LRF, no 3 do art. 16, ressalta as despesas consideradas
irrelevantes pela LDO das exigncias contidas neste artigo, ou seja, aquelas cujo valor no
ultrapasse, para bens e servios, os limites dos incisos I e II do art. 24 da Lei n 8.666, de
1993, o que equivale a R$ 8.000,00.
5 RELATRIO DE GESTO FISCAL
O Relatrio de Gesto Fiscal um instrumento, dentre outros, de transparncia da
gesto fiscal, previsto no art. 48 da LRF e seus procedimentos encontram-se estabelecidos
nos arts. 54 e 55. Segundo Culau e Fortis (2006), a LRF imps administrao
a obrigatoriedade de elaborao e divulgao, ao final de cada quadrimestre, do
Relatrio de Gesto Fiscal (RGF), no qual devem ser apresentados os nveis de gastos com
despesa de pessoal [...].
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Conforme a Lei n 10.028/2000, art. 5, inciso I, 1, a no publicao do RGF
nos prazos e condies estabelecidos na LRF constitui infrao, punida com multa de
trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento
da multa de sua responsabilidade pessoal.
A LRF, em seu art. 55, exige que o RGF seja padronizado, segundo modelos que
podero ser atualizados pelo Conselho de Gesto Fiscal, a ser constitudo, nos termos do
art. 67. Considerando que esse conselho ainda no foi implantado, o art. 50, 2 da LRF
define que, nestes casos, a edio de normas gerais para consolidao das contas pblicas
caber ao rgo central de contabilidade da Unio. Diante disso, o modelo dos anexos
que integraro o RGF estabelecido por portarias da Secretaria do Tesouro Nacional (STN)
que a cada ano promove aprimoramentos no citado relatrio (SILVA, 2009).
O RGF dever ser assinado pelo chefe do Poder Executivo, pelo presidente e demais
membros da Mesa Diretora dos rgos do Poder Legislativo, pelo presidente do tribunal e
demais membros do Conselho de Administrao dos rgos do Poder Judicirio ou pelo
chefe do Ministrio Pblico, alm de ser assinado pelas autoridades responsveis pela
administrao financeira e pelo controle interno.
Despesas com Pessoal
Jorge e Teodoro (2000) explicam que a composio das despesas que integram
os gastos com pessoal tem como parmetros a Lei n 8.112/90 e a prpria Lei de
Responsabilidade Fiscal.
A LRF, nos termos do 2 do art. 18, exige que a apurao da despesa seja feita
adotando-se o regime de competncia. Por isso, considerou-se mais apropriada a adoo
das despesas liquidadas acrescidas dos Restos a Pagar no processados.
O art. 18 da LRF estabelece, de forma ampla, a composio da despesa total com
pessoal, incluindo, conforme especifica Silva (2003):
quanto atividade: ativos, inativos e pensionistas;
quanto ao tipo de exerccio: cargos, funes, empregos, mandatos eletivos;
quanto ao comando: civis, militares, membros de Poder; e
quanto espcie remuneratria: vencimentos, vantagens (fixas e variveis),
subsdios, proventos, reformas, penses, adicionais, gratificaes, horas extras e
outras, somando-se os encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s
entidades previdencirias.
Alm das despesas acima citadas, a LRF, no 1 do art. 18, tambm incluiu as despesas
com terceirizao de mo de obra, cujos contratos se referiam substituio de servidores e
empregados pblicos do quadro efetivo, no cmputo do limite das despesas de pessoal.
Limites de Gastos com Pessoal
A LRF, alm de estabelecer percentuais mximos da Receita Corrente Lquida (RCL)
que poderiam ser destinados aos dispndios com pessoal por ente da Federao (art.19),
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extrapolou o disposto no art. 169 do texto Constitucional e fixou limites tambm por
poderes e rgos da Unio, estados, Distrito Federal e municpios (art.20). De acordo com
o estabelecido no art. 19, a despesa total com pessoal, em cada perodo de apurao,
no poder exceder 50% da RCL na Unio.
O 1 do art. 20 da LRF destaca que os limites para os Poderes Legislativo (2,5%) e
Judicirio (6%) de cada esfera sero repartidos entre seus rgos de forma proporcional mdia
das despesas com pessoal, em percentual da RCL, verificadas nos trs exerccios financeiros
imediatamente anteriores ao exerccio de 2000. J os limites para os rgos desses poderes
foram repartidos entre seus rgos de forma proporcional mdia apurada das despesas de
pessoal, em percentual sobre a receita corrente lquida; tal exigncia no contemplada na lei
com relao aos rgos do Poder Executivo (VICCARI JNIOR et al, 2009).
Cabe destacar o disposto nos arts. 22 e 23 da LRF, os quais estabelecem que
os rgos ou poderes cuja despesa com pessoal exceder 95% do limite previsto no art. 20
e no houver reduo nos dois quadrimestres seguintes no podero conceder vantagem,
aumento, reajuste ou adequao de remunerao a qualquer ttulo, salvo os derivados de
sentena judicial ou de determinao legal ou contratual, ressalvada a reviso prevista no
art. 37, X, da CF/1988.
O acompanhamento do cumprimento do limite feito por meio da publicao
quadrimestral do Relatrio de Gesto Fiscal, como exige o art. 54 da LRF.
6 PROCEDIMENTOS DE ANLISE DO RGF
Cmara dos Deputados
O Relatrio de Gesto Fiscal elaborado pelo Departamento de Finanas,
Oramento e Contabilidade e enviado Secretaria de Controle Interno para anlise ao
final de cada quadrimestre.
No mbito da Secin, a Coordenao de Auditoria Contbil e Operacional elabora
seu prprio RGF e compara com o enviado pelo Defin. Para isso, esta coordenao
recebe do Departamento de Pessoal (Depes), mensalmente, o relatrio da folha de
pagamento e confere os valores ali constantes com os lanados no Siafi, por meio das
transaes >CONRAZAO e >BALANCETE. Havendo divergncia, o setor responsvel
pelo lanamento da folha no Defin informado e faz as devidas correes.
Alm disso, a Cacop, no intuito de subsidiar o secretrio de Controle Interno quando
da assinatura do RGF, verifica ainda os processos que acarretaram aumento de despesa
de pessoal, a fim de verificar o cumprimento das exigncias do art. 16 da LRF no tocante
anexao da estimativa de impacto oramentrio-financeiro da despesa (inciso I), alm da
declarao do ordenador de despesa de que o acrscimo tem adequao oramentria e
financeira com a LOA e compatibilidade com o PPA e com a LDO (inciso II).
Supremo Tribunal Federal
2
O Relatrio de Gesto Fiscal elaborado pela Secretaria de Oramento e Finanas,
no mbito da Secretaria de Administrao e Finanas (SAF), que o envia para anlise da
Secretaria de Controle Interno ao final de cada quadrimestre.
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Assim como na Cmara dos Deputados, os servidores do STF responsveis pela
conferncia dos valores constantes do RGF optam por elaborar seus prprios anexos e
confrontar os valores com os fornecidos pela SAF.
O RGF elaborado com dados extrados do Siafi operacional a partir da transao
>CELULAS. Os valores so lanados em planilha Excel e o valor total conferido com
o Balancete do rgo no Siafi.
A Secretaria de Controle Interno no confere as exigncias dos arts. 15 a 17 da LRF.
Senado Federal
3
A Secretaria de Controle Interno do Senado Federal confere o RGF elaborado pela
Secretaria de Finanas e Oramento a partir de dados extrados do Siafi operacional,
quadrimestralmente.
Com relao ao estudo de impacto das despesas de carter continuado ou das despesas
que criam, aumentam ou aperfeioam ao governamental, o Senado est montando grupo
de estudo para firmar entendimento sobre quais despesas se enquadram nas definies da LRF.
Controladoria-Geral da Unio
4
O Relatrio de Gesto Fiscal elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional, que
o envia CGU para anlise ao final de cada quadrimestre.
Os servidores da CGU fazem a anlise dos dados com base em informaes extradas
do Siafi gerencial e, por amostragem, conferem a veracidade de alguns registros contbeis.
H controle contnuo das determinaes do TCU, com vistas a evitar correes de
informaes a posteriori.
Tribunal de Contas da Unio
5
O Relatrio de Gesto Fiscal elaborado pela Secretaria de Oramento e Finanas
e conferido pela Secretaria de Controle Interno do tribunal.
A conferncia feita a partir do Siafi operacional, por meio da transao
>CONSULTORC.
A auditoria da folha de pagamento feita quando prevista no planejamento anual,
assim como a anlise das exigncias dos arts. 15 a 17 da LRF. No entanto, o diretor
da Seo de Controle Interno ressalta que as auditorias so selecionadas pelo fator
relevncia, devido ao baixo nmero de auditores.
Ao comentar os procedimentos adotados na CD, o diretor disse que no concorda
com eles e que h que se tomar cuidado com a cogesto e que a responsabilidade pela
adoo de controles internos do gestor e no da Secretaria de Controle Interno.
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7 CONSIDERAES
Conforme planejado, para a elaborao deste trabalho foram feitas entrevistas
presenciais e por telefone com servidores do Tribunal de Contas da Unio; do Supremo
Tribunal Federal; da Controladoria-Geral da Unio; do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto; e do Senado Federal.
O que se observou foi que em todos os rgos analisados, a Secretaria de Controle
Interno confere os dados do RGF encaminhados pelos rgos tcnicos e os compara com
dados extrados do Siafi gerencial ou do operacional.
Havendo divergncia de valores, o servidor responsvel pela conferncia entra
em contato com o setor que elaborou o demonstrativo para verificar qual a origem da
diferena. Sanado o problema, o RGF assinado pelo responsvel pela Secretaria de
Controle Interno do rgo e encaminhado para publicao.
Nenhum dos rgos visitados faz conferncia da folha de pagamento, nem tampouco
checa sua correta contabilizao no Siafi no momento da conferncia dos dados constantes
do RGF. Tal procedimento feito em auditorias planejadas durante o exerccio.
Com relao despesa de carter continuado, no mbito do Poder Executivo,
a Secretaria de Recursos Humanos (SRH) do MPOG responsvel pela elaborao do
clculo da estimativa de impacto da despesa de pessoal, juntamente com a Secretaria de
Gesto que responsvel pela elaborao da estimativa de impacto das demais despesas.
8 CONCLUSO
O trabalho em questo teve como objetivo aprimorar os procedimentos de anlise
dos dados do Relatrio de Gesto Fiscal no mbito da Secretaria de Controle Interno da
Cmara dos Deputados.
Para isso, buscou-se fazer pesquisas bibliogrficas, bem como conhecer a forma
de trabalho de outros rgos, com vistas a se adotar as melhores prticas implantadas na
administrao pblica federal.
A Coordenao de Auditoria Contbil e Operacional, a fim de subsidiar a assinatura
do Secretrio de Controle Interno no Relatrio de Gesto Fiscal, confere a veracidade dos
dados fornecidos pelo Departamento de Finanas, Oramento e Contabilidade.
Tal conferncia feita a partir da anlise do relatrio da folha de pagamento
enviado pelo Departamento de Pessoal em confronto com os dados constantes do Siafi.
Alm disso, a Cacop faz, tambm, o levantamento dos processos que acarretaram
aumento de despesa de pessoal e verifica o cumprimento das exigncias dispostas nos
arts. 15 a 17 da LRF.
No entanto, aps as entrevistas, observou-se que nenhum dos rgos visitados
faz conferncia da folha de pagamento no momento da conferncia dos dados do RGF.
So feitas, sim, auditorias na folha de pagamento quando planejadas no exerccio.
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J a verificao do cumprimento das exigncias dos arts. 15 a 17 da LRF nos
rgos analisados no est associada conferncia dos dados do RGF. Quando
prevista nas competncias do setor, tal anlise ser realizada quando for includa no
planejamento anual.
Cabe destacar que os procedimentos hoje adotados na Cmara dos Deputados
foram definidos quando da aprovao da LRF, em que os limites para despesa de pessoal,
estabelecidos no art. 71, a seguir transcrito, eram bem mais estreitos.
Art. 71. Ressalvada a hiptese do inciso X do art. 37 da Constituio, at o trmino do
terceiro exerccio financeiro seguinte entrada em vigor desta Lei Complementar, a despesa
total com pessoal dos Poderes e rgos referidos no art. 20 no ultrapassar, em percentual
da receita corrente lquida, a despesa verificada no exerccio imediatamente anterior, acrescida
de at 10% (dez por cento), se esta for inferior ao limite definido na forma do art. 20.
O quadro a seguir, elaborado pela Cacop, evidencia os ndices atingidos pela
Cmara dos Deputados desde a vigncia da LRF, at o final de 2003, quando entraram
em vigor os limites definitivos estabelecidos pelo art. 20 da Lei.
R$ mil
Exerccios
Despesa Total
com Pessoal
Receita Corrente
Lquida
Relao
DTP/RCL
Acrscimo
(Art. 71)
Limite para
o Exerccio
Seguinte
1999 925.308 124.300.787 0,77 10% 0,84
2000 924.543 145.110.650 0,64 10% 0,70
2001 1.026.447 167.739.102 0,61 10% 0,67
2002 1.225.703 201.927.320 0,61 10% 0,67
2003 1.447.402 224.920.164 0,65 - 1,15
Como se pode notar, a relao DTP/RCL da Cmara dos Deputados s esteve
ligeiramente ameaada de descumprimento nos trs exerccios seguintes edio da
LRF, que, com esse mecanismo, buscou justamente propiciar aos entes da Federao
um perodo de adaptao s novas regras. Passado esse perodo, a relao DTP/RCL
tornou-se distante, para menos, do limite estipulado pela lei.
Por esse motivo, tornaram-se desnecessrios tantos controles e conferncias para
essa finalidade, exclusivamente. Nesse sentido, sugere-se alterao nos procedimentos
adotados no mbito da Secretaria de Controle Interno, visando maior celeridade na
anlise dos dados constantes do RGF.
Entende-se que no h necessidade de conferncia mensal da folha de pagamento,
j que no cabe auditoria a conferncia dos atos do gestor. O mais prudente seria
a incluso nas atividades da Cacop de auditorias na folha de pagamento, em que fosse
avaliada a devida contabilizao da mesma.
Com relao anlise das exigncias dos arts. 15 a 17, cabe Cacop continuar a
conferir se as mesmas esto sendo atendidas, mas em momento distinto do da conferncia
dos dados do RGF.
Diante de todo o exposto, conclui-se que o Relatrio de Gesto Fiscal e as exigncias
contidas nos arts. 15 a 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal so importantes instrumentos
de controle dos gastos pblicos que auxiliam e resguardam o gestor na tomada de decises.
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NOTAS
1. O aumento permanente de receita caracteriza-se pela elevao de alquotas, ampliao de base
de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio.
2. Informaes obtidas com o chefe da Seo de Acompanhamento da Execuo e Contabilidade
Analtica da Secretaria de Controle Interno do Supremo Tribunal Federal.
3. Informaes obtidas com o diretor da Auditoria Contbil, da Secretaria de Controle Interno do
Senado Federal.
4. Informaes obtidas na Coordenao-Geral de Contas do Governo.
5. Informaes obtidas com o gerente da Diviso de Acompanhamento e Orientao de Gesto do
Controle Interno, do Tribunal de Contas da Unio.
SOBRE A AUTORA
Servidora da Cmara dos Deputados, graduada em Cincias Contbeis pela
Associao de Ensino Unificado do Distrito Federal (UDF), Especialista em Oramento
Pblico pelo Instituto Serzedello Corra do Tribunal de Contas da Unio (TCU).
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CONTROLES INTERNOS E GESTO DE RISCOS: ESTUDO DE CASOS EM
RGOS DE CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA
LIA DE CASTRO SILVA
1 INTRODUO
A evoluo histrica da administrao pblica est ligada ao desenvolvimento da
administrao empresarial. O mesmo acontece com o controle da gesto pblica. Desta
forma, cabe aqui destacar, brevemente, o desenvolvimento do mercado e da administrao
empresarial, que acabou por culminar na cultura do controle.
Ademais, segundo Drucker (1998, p. 3), o entendimento de que administrao
apenas empresarial deve ser revisto, pois:
Por que importante acabar com a distino artificial entre organizaes empresariais
e no empresariais? Porque muito pouco provvel que o setor que mais cresa
nas sociedades desenvolvidas do sculo XXI seja o das empresas. Na verdade, as
empresas no tm sido o setor que mais cresce nas sociedades desenvolvidas do
sculo XX. Hoje, uma proporo muito menor da populao economicamente ativa
dos pases desenvolvidos trabalha em empresas do que acontecia h 100 anos.
Naquela poca, praticamente todas as pessoas que compunham a populao ativa
ganhavam a vida em atividades econmicas (em sua maioria agrcolas). Os setores que
mais cresceram nos pases desenvolvidos no sculo XX no foram o das empresas, mas sim
o governamental, o dos profissionais liberais, o da sade e o da educao. Essa tendncia
vai se manter e se intensificar no sculo XXI.
Assim, o setor social sem fins lucrativos aquele em que a administrao mais
necessria hoje em dia. ali que a administrao sistemtica, baseada na teoria e guiada
por princpios, pode render os maiores resultados em menos tempo. Basta pensar nos
enormes problemas com que o mundo defronta pobreza, sade, educao, tenses
internacionais , que a necessidade de solues administradas se torna clara.
Ou seja, tendo em vista o princpio da eficincia, a administrao pblica no
pode mais ignorar os avanos conseguidos pela rea privada. Sobre a transio da
administrao pblica burocrtica para a administrao pblica gerencial, Bresser (2007,
p. 5) diz que cada pas ou se adianta em realiz-la, ou fica para trs e arca com os custos
do atraso; ou a implementa com competncia, ou de forma equivocada e confusa.
Assim como na administrao empresarial, no setor pblico, o incremento das funes
e atividades do Estado em diversos setores (como prestador de servio e como regulador de
servios pblicos prestados por particulares) e, consequentemente, o aumento de agentes e
interesses envolvidos na implementao de polticas pblicas geraram os chamados conflitos
de agncias, que, segundo Carvalho (2002, p.19 apud SILVA, 2003):
aparecem quando o bem-estar de uma parte (denominada principal) depende
das decises tomadas por outra (denominada agente). Embora o agente deva
tomar decises em benefcio do principal, muitas vezes ocorrem situaes em
que os interesses dos dois so conflitantes, dando margem a um comportamento
oportunista por parte do agente.
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Na administrao pblica, as partes envolvidas so a sociedade e seus
representantes, o parlamento, as associaes civis, o mercado, os rgos reguladores e
de controle, entre outros. Para diminuir o conflito de interesses entre agentes e principais,
o Estado, em nvel macro, edita leis e normas que possam garantir a transparncia das
atividades de interesse pblico por meio da responsabilizao e da prestao de contas.
No Brasil, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/00) foi um marco
recente na definio de responsabilidades e prestao de contas de administradores pblicos
de todos os entes e esferas da nao. No entanto, o controle estatal no restrito rea fiscal.
Outras leis e atos normativos definem regras de transparncia e accountability, tanto para o
setor pblico quanto para o setor privado, como, por exemplo, as leis n 6.404/1976 e
4.320/1964, que disciplinam a contabilidade privada e pblica, respectivamente, o Decreto-
Lei n 200/67, que foi o marco da reforma administrava no Brasil, e a Lei n 8.666/1993,
que disciplina as contrataes e aquisies de bens e servios pela administrao pblica.
O controle institucional, no entanto, anterior observncia de leis e normas
gerais, mais especfico e prprio do que a conformidade com atos externos. Cada
organizao, pblica ou privada, institui processos e atividades para atingir seus objetivos
e implanta mecanismos de controle para mitigar os riscos inerentes a cada atividade.
A relao objetivo>risco>controle inerente a qualquer atividade, mesmo que
informalmente, mesmo que em um contexto mnimo, como uma pequena empresa familiar.
Aos processos e atividades desenvolvidos para garantir que os objetivos sejam alcanados
e que os riscos sejam mitigados chamamos controles internos. Embora o termo controles
internos seja relativamente recente, o controle da administrao das organizaes j vem
sendo tratado h muito tempo, normalmente inserido no tema governana corporativa. Esse
conceito no novo, conforme disps Peters (2007, p. 27, apud BRASIL, 2009):
ele j existe desde que as empresas passaram a ser administradas por agentes
distintos dos proprietrios [...] h cerca de 100 anos. Por essa poca, comeou
a ser delineado o conflito de agncia, em que o agente recebe uma delegao
de recursos [...] e tem, por dever dessa delegao, que gerenciar estes recursos
mediante estratgias e aes para atingir objetivos [...], tudo isto mediante uma
obrigao constante de prestao de contas.
Atualmente, governana corporativa, controles internos e gesto de riscos
(resumidos no acrnimo GRC) so reconhecidamente imprescindveis na administrao de
qualquer organizao. Instituies pblicas e privadas de todo o mundo editaram normas
e modelos para implantao de controles internos e de gesto de riscos.
No Brasil, o tema sistemas de controles internos tem origem na Constituio
Federal de 1988:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I. avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo
dos programas de governo e dos oramentos da Unio;
II. comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia,
da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades
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da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por
entidades de direito privado;
III. exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da Unio;
IV. apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
No entanto, a Constituio trata de uma estrutura orgnica, constituda por
unidades integradas que atuam sob a orientao tcnica de um rgo central. Por se
tratar de estrutura prpria de cada poder, em cada ente, chamou-se de interno o sistema
estruturado para controlar os respectivos rgos e entidades. Mas no se deve confundir
o previsto na CF/1988 com os controles internos objeto deste trabalho, que so aqueles
prprios da administrao de qualquer instituio.
Controle interno um processo integrado e dinmico que se adapta continuamente
s mudanas enfrentadas pela organizao. A direo e o corpo de funcionrios, de todos
os nveis hierrquicos, devem estar envolvidos nesse processo, para enfrentar os riscos e
oferecer razovel segurana do alcance da misso institucional e dos objetivos gerais.
Ressalte-se que o Sistema de Controles Internos constitucional possui atribuies
tpicas de uma unidade de auditoria interna, ou seja, contribuir para a eficcia da gesto
administrativa. Especificamente em relao aos controles internos, a Intosai dispe que
as auditorias internas devem examinar e contribuir para a eficcia do sistema de controle
interno atravs de suas avaliaes e recomendaes, mas no possuem responsabilidade
primria pelo planejamento, implementao, manuteno e documentao do processo.
Ou seja, existem conceitos que, apesar de semelhantes, no podem ser confundidos.
Auditoria interna (ou unidade de auditoria interna) a unidade responsvel por
analisar as atividades da instituio, na busca de ocorrncia ou possvel ocorrncia de
falhas, erros ou fraudes na gesto. unidade de linha da administrao, a qual no
compete determinar procedimentos de gesto a outras unidades, mas apenas recomendar
melhorias aos gestores responsveis e comunicar eventos relevantes alta administrao.
Controles internos (ou sistema de controles internos, ou controles internos
administrativos) so os procedimentos adotados pela administrao para alcanar, de forma
eficiente seus objetivos. Caso o tamanho ou complexidade da instituio justifique, pode ser
implantada uma unidade de controle interno, que ter a atribuio de avaliar os controles
internos das demais unidades e atividades e propor melhorias, caso sejam detectadas
falhas. Cabe aos gestores implantar e manter controles internos eficientes.
O Sistema de Controle Interno dos poderes a estrutura orgnica prevista na
Constituio para avaliar e auxiliar os rgos integrantes de cada poder, nos respectivos
entes da Federao.
No h, no entanto, padro na utilizao desses conceitos nas leis e normas ptrias,
o que pode ser observado nas tabelas a seguir, elaboradas pelo Conselho Nacional
dos rgos de Controle Interno dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal (Conaci),
que mostram a denominao dos rgos dos Sistemas de Controles Internos nos estados
e no Distrito Federal e as reas de atuao definidas nos respectivos instrumentos legais.
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oTabela 1
Nomenclatura adotada pelos rgos de controle interno Brasil 2009
Nomenclatura
Frequncia por
nomenclatura
Percentual
Controladoria-Geral do Estado 10 40
Auditoria-Geral do Estado 8 32
Contadoria e Auditoria-Geral do Estado 1 4
Corregedoria-Geral 1 4
Diretoria de Auditoria-Geral 1 4
Departamento de Controle e Avaliao 1 4
Secretaria da Controladoria 1 4
Fonte: Conaci. Diagnstico da organizao e do funcionamento dos rgos de controle interno dos estados
brasileiros e do Distrito Federal. Elaborao: Fundao Joo Pinheiro (FJP) Centro de Estudos de Polticas
Pblicas (CEPP). Disponvel em: http://www.conaci.org.br/img_news/9_p.pdf (acesso em 04/11/2009)
Tabela 2
Distribuio dos rgos de controle interno por reas de atuao,
observado o instrumento legal que os rege Brasil 2009
reas de atuao Frequncia Percentual
Auditoria 25 100
Controle 25 100
Preveno e Combate Corrupo 14 56
Correio Administrativa 5 20
Ouvidoria 3 12
Outros 11 44
Total de rgos que responderam a questo 25 100
Fonte: idem
Em uma primeira anlise, observa-se que a administrao pblica brasileira no
ignora a evoluo administrativa que introduziu a governana corporativa, os controles
internos e a gesto de risco como ferramentas essenciais para atingir objetivos de forma
mais eficiente e transparente, mas a falta de padronizao, detectada j nessa anlise
preliminar, no auxilia os rgos e entidades pblicos a implantarem e manterem as
atividades de controles internos e de gesto de risco de forma consistente.
Em uma primeira anlise, observa-se que a administrao pblica brasileira no
ignora a evoluo administrativa que introduziu a governana corporativa, os controles
internos e a gesto de risco como ferramentas essenciais para atingir objetivos de forma
mais eficiente e transparente, mas a falta de padronizao, detectada j nessa anlise
preliminar, no auxilia os rgos e entidades pblicos a implantarem e manterem as
atividades de controles internos e de gesto de risco de forma consistente.
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2 CONCEITOS E PRINCPIOS DE INSTITUIES MUNDIALMENTE RECONHECIDAS
Coso
O Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (Coso)
uma organizao americana no governamental, cujo objetivo promover a qualidade
de relatrios contbeis, por meio da gesto tica, de controles internos efetivos e
da governana corporativa
1
. formado por representantes da American Accounting
Association, American Institute of Certified Public Accounting, Financial Executives
International, Institute of Managements Accountants e pelo Institute of Internal Auditors.
O Coso publicou, em 1992, o Internal Control Integrated Framework, conhecido
como Coso I, que apresentou ferramentas para implementao e avaliao de controles
internos, contemplando a gesto de risco como parte de seus componentes (identificao
de eventos, avaliao de riscos e respostas a riscos). Nesse documento, controle interno
definido como:
processo conduzido pelo conselho de administrao, pela administrao e pelo
corpo de empregados de uma organizao, com a finalidade de possibilitar uma
garantia razovel quanto realizao dos objetivos nas seguintes categorias:
eficcia e eficincia das operaes;
confiabilidade das demonstraes financeiras;
conformidade com leis e regulamentos cabveis.
Em 2007, o Coso editou o Management Risk Integrated Framework (Gerenciamento
de Riscos Corporativos Estrutura Integrada), chamado de Coso II. O documento foi
resultado de um projeto iniciado em 2001, com consultoria da PricewaterhouseCoopers,
e que detectou a necessidade de se desenvolver uma estratgia de gesto de risco para
ser adotada amplamente por empresas e demais organizaes corporativas. Nesse
documento, o controle interno apresentado como parte do gerenciamento de riscos
corporativos e as atividades de gesto de risco so expandidas para todas as reas da
organizao, e no s quelas responsveis pelas demonstraes contbeis.
ISO 31000
A International Organization for Standardization (ISO) uma organizao no
gorvernamental, composta por instituies responsveis por normas e padronizao de
162 pases e coordenada pela Sua. , atualmente, a maior desenvolvedora mundial
de normas internacionais. Seu quadro de membros possui tanto representantes dos
governos dos pases participantes, quanto da iniciativa privada.
A instituio brasileira que participa como membro da ISO Associao Brasileira de
Normas Tcnicas (ABNT), entidade privada sem fins lucrativos, reconhecida, na resoluo
Conmetro 07, de 24/08/1992, como nico foro de nacional de normalizao. Alm
da ISO, a ABNT membro fundador da Comisso Panamericana de Normas Tcnicas
(Copant) e da Associao Mercosul de Normalizao (AMN)
2
.
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Atualmente, encontra-se em desenvolvimento a ISO 31000, que tem como tema
Risk Management - Principles and Guidelines.
A ISO 31000 foi elaborada com base no padro de risco australiano-neozelands,
a AS/NZS 4360, de 2003, desenvolvida pelo New Zealand Institute of Chartered
Accountants Standards, fonte terica dos trabalhos do Controller and Auditor-General
Office (OAG Entidade de Fiscalizao Superior da Nova Zelndia).
No Brasil, j se encontra em elaborao pela ABNT o projeto 63:000.01-001,
de agosto de 2009, que tem como base a ISO 31000.
Intosai
Fundada em 1953, por iniciativa do ento presidente da Entidade de Fiscalizao
Superior (EFS) de Cuba, a International Organization of Supreme Audit Institutions
3

(Intosai) um organismo autnomo, independente e apoltico, que rene representantes
de 189 pases. Tem como objetivo o crescimento e a troca de conhecimentos para
melhorar o nvel mundial da fiscalizao pblica e, desta forma, fortalecer a posio,
a competncia e o prestgio das EFS
4
.
O Brasil representado na Intosai pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), que
ocupa, atualmente, a presidncia do Subcomit de Normas para Auditoria Operacional.
Em 1992, a Intosai editou diretrizes sobre controles internos. Em 2001, ocasio
da realizao da 17 reunio do Congresso Internacional das Entidades Fiscalizadoras
Superiores (Incosai), a entidade verificou a necessidade de atualizao dessas diretrizes.
Foi definido que o Coso seria utilizado como marco referencial na atualizao e, em 2004,
a Intosai editou a verso atualizada, na qual j prev que:
Essas diretrizes revisadas tambm devem ser consideradas como um documento vivo,
o qual, ao longo do tempo, dever ser atualizado e aprimorado adequadamente,
de modo a absorver o impacto dos novos avanos, tais como a nova posio
adotada pelo Coso, Gesto de Risco da Empresa: um modelo integrado.
O ajuste com o modelo Coso II ocorreu com a edio do Further Information on
Entity Risk Management, em 2007, aps trabalho coordenado por uma equipe formada
por representantes das EFS da Frana, Hungria, Litunia, Holanda, Om, Ucrnia,
Romnia, Reino Unido, Estados Unidos e Blgica, que a presidiu.
Apesar de ser baseada no modelo Coso, as diretrizes da Intosai so adaptadas
para o setor pblico, como, por exemplo, a mudana, sempre que possvel, do foco da
iniciativa privada em criar e preservar valor, para o que deve ser o foco do setor pblico
criar e preservar servios
5
.
3 PRINCPIOS COMUNS ENTRE OS MODELOS ESCOLHIDOS COMO PARMETRO
PARA A PESQUISA
1. Controle interno e gesto de risco como processo;
2. Controle interno como parte das atividades de gesto de risco;
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3. Alta administrao responsvel pelas polticas gerais de implantao e
manuteno das atividades de controles internos e gesto de riscos;
4. Responsabilidade pela execuo das atividades de manuteno e da gesto, em
todos os nveis, e atividades da organizao;
5. Relao objetivo>risco>controle;
6. Componentes/atividades de controles internos e de gesto de riscos:
Ambiente de controle
Identificao de eventos/riscos
Anlise de riscos
Avaliao de riscos
Resposta/tratamento do risco
Atividades/procedimentos de controle
Informao e comunicao
Monitoramento
7. Unidade de auditoria interna responsvel apenas por avaliar e, se for o caso,
recomendar melhorias;
8. Estruturao de unidade de controle interno ou de avaliao de risco quando o
tamanho ou complexidade da organizao exigir.
4 ANLISE DE RGOS DE CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA
Na anlise dos rgos de controle, buscou-se identificar se possuem normas,
mtodos ou procedimentos para avaliao dos controles internos e da gesto de riscos
de seus jurisdicionados, ressaltando que a pesquisa foi restrita aos documentos e normas
disponveis nas pginas da internet de cada rgo.
Inicialmente, foram selecionados princpios considerados fundamentais dos
modelos utilizados como parmetro, conforme exposto, mas, no decorrer da anlise,
outras questes se mostraram relevantes: a falta de padronizao na utilizao de termos
prprios das teorias de controles internos e de gesto de riscos, o comprometimento da
independncia da unidade de auditoria devido a sua no vinculao ao dirigente mximo
do ente ou rgo. Ressalte-se que, mesmo no TCU e na CGU, rgos em que foram
observadas prticas concordantes com os modelos adotados como parmetro nesta
pesquisa (conforme demonstrado na Tabela 3), trata-se de atividades esparsas e pontuais
que no podem ser consideradas como cultura dos rgos.
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oTabela 3 Resumo da anlise dos rgos de controle

F F
TCU TCE/RJ TCE/BA TCM/BA CGU AGE/RJ AGE/BA CGM/RJ CGM/S A
Gesto deriscos como processo SPA SPA SPA
Controleinterno como partedas atividades
degesto derisco
SPA SPA SPA
Altaadministrao responsvel pelas
pol ticas gerais deimplantao emanuteno
SPA SPA SPA SPA no SPA
Responsabilidadepelaexecuo das
atividades demanuteno dagesto, em
todos os n veis eatividades daorganizao
SPA SPA SPA SPA
Relao objetivo >risco>controle SPA no SPA SPA
Componentes/atividades
Ambienteinterno/decontrole SPA SPA SPA SPA SPA SPA
Identificao deeventos/risco SPA SPA SPA SPA SPA SPA
Anlisederisco SPA SPA SPA SPA SPA SPA
Avaliao derisco SPA SPA SPA SPA SPA SPA
Resposta/tratamento do risco SPA SPA SPA SPA SPA SPA
Atividades/procedimentos decontrole SPA SPA SPA SPA SPA SPA
Informao ecomunicao SPA SPA SPA SPA SPA SPA SPA
Monitoramento SPA SPA SPA SPA SPA SPA SPA
Unidades deauditoriaecontroleinterno
unidadedeauditoriainternacompete
apenas avaliar erecomendar melhoria
SPA SPA no no SPA SPA no no
Estruturao deunidadedecontroleinterno
oudeavaliao derisco (quando o tamanho
oucomplexidadedaorganizao exigir)
SPA SPA SPA SPA SPA SPA SPA
Uso padronizado dos termos cont roles
int ernos , sist emas de cont roles int ernos e
audit oria int erna
no SPA SPA SPA no SPA
Vinculao ao dirigentemximo no no no
NA =no seaplica
SPA =sempossibilidadedeanlise
rgos deControleExterno
E M
rgos deControleInternos
E
A anlise dos resultados mostra que:
1) Mesmo nos rgos de controle em que se verifica aderncia aos parmetros,
no caso TCU e CGU, trata-se de aes isoladas, no podendo ser consideradas como
cultura nos rgos. Alm disso, o tema tratado de forma superficial, no foram
localizados documentos ou manuais que deixem claros os conceitos adotados e como os
componentes de controle interno e de gesto de risco devem ser implantados e mantidos
pelas instituies. So documentos que fornecem o arcabouo terico, mas pouco
auxiliam para a efetividade das atividades de controle interno e gesto de riscos.
2) No foi verificada padronizao entre rgos de mesma natureza, nem entre rgos
do mesmo ente. No entanto, nota-se que todos possuem conhecimento sobre as boas prticas
atuais e se preocupam em incluir essas atividades em suas atribuies. Pode-se afirmar que
o TCU, a CGU e CGM/RJ, em que foi possvel verificar a observncia de algum modelo,
mesmo que de forma implcita, tiveram como fonte terica os modelos citados neste trabalho.
A falta de padronizao nos rgos de controle no constatao de falha na
administrao pblica em geral, pois, os demais rgos podem ter implantado controles
internos eficientes e adotado a prtica de gesto de riscos independentemente das orientaes
dos rgos de controle. Entretanto, neste trabalho foi adotada a hiptese de que os rgos
responsveis pelos controles externo e interno so potenciais disseminadores de conhecimento
sobre os temas em questo e a falta de padronizao por parte destes pode indicar que a
administrao pblica ainda no est inserida nas modernas prticas administrativas,
que incluem a gesto de riscos e implantao de controles internos como forma de mitig-los.
Essa percepo reforada pelo fato de alguns dos rgos de controles pesquisados editarem
orientaes para procedimentos administrativos, atividade que deveria ser de responsabilidade
dos gestores, possivelmente assim o fizeram por terem detectado essa lacuna.
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3) Comprometimento da independncia da unidade de auditoria interna pela
no vinculao ao dirigente mximo (considerando que os tribunais de contas tm sua
independncia garantida na Constituio ou Lei Orgnica do respectivo ente). Para demonstrar
no se tratar de questo restrita aos rgos pesquisados, cabe apresentar a tabela a seguir,
resultado do diagnstico realizado pela Conaci, que detectou que 28% dos rgos que
responderam a pesquisa no tinham posio hierrquica que garantisse sua independncia.
Tabela 4 Distribuio dos rgos de controle interno na
estrutura organizacional de seus governos
Estrutura organizacional Frequncia Percentual
Secretaria de Estado 9 36
rgo Autnomo 7 28
Unidade vinculada Secretaria de Estado da Fazenda ou equivalente 7 28
Gabinete do Governador 1 4
Governadoria 1 4
Total de rgos que responderam questo 25 100
Fonte: Elaborao: Fundao Joo Pinheiro (FJP) Centro de Elaborao de Polticas Pblicas (CEPP)
Conaci. Diagnstico da organizao e do funcionamento dos rgos de
controle interno dos estados brasileiros e do Distrito Federal. p. 17
Cabe questionar se a falta de padronizao no seria a principal causa da
vinculao hierrquica indevida, chamando a ateno para o fato de que, entre os rgos
de controle interno municipais e estaduais analisados, apenas a CGM/RJ, que adotou um
modelo de gesto de riscos, est corretamente posicionada.
4) Utilizao dos termos controles internos, sistemas de controles internos e
auditoria interna: apesar de no representar propriamente uma falha, foi identificado que
no h uma forma padronizada de referncia s unidades administrativas e, tambm,
aos conceitos dispostos nos modelos e teorias. Em alguns casos foi possvel verificar que
a confuso entre o Sistema de Controles Internos previsto na Constituio e os controles
internos, por terem denominao semelhante, pode ter sido replicada nas atribuies
dos rgos de controle interno, que, apesar dessa denominao, so responsveis por
atividades tpicas de auditoria interna. No entanto, em trs dos cinco rgos de controle
interno pesquisados, foi possvel identificar a realizao de atividades de gesto.
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NOTAS
1. INTOSAI. Diretrizes para as Normas de Controle Interno do Setor Pblico, traduo TCE/BA, 2007.
2. Idem.
3. COSO. Guidance on Monitoring Internal Control Systems, 2009. Traduo livre.
4. Fonte: www.abnt.org.br (acesso em 10/11/2009)
5. Organizao Internacional das Entidades de Fiscalizao Superior.
6. Fonte: www.intosai.org (acesso em 11/11/2009)
7. Intosai 2007
8. Em referncia unidade administrativa, reportamos para a tabela 2.3, da Conaci, apresentada na seo
1.2 Justificativa.
9. Em referncia aos conceitos tericos, detectamos: sistema de controle, sistema de controles internos, controles
internos, controles internos administrativos, procedimentos de controles.
SOBRE A AUTORA
Auditora Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio; graduada
em Letras Portugus pela Universidade de Braslia (UnB); especialista em Auditoria
Interna e Controle Governamental, pelo Instituto Serzedello Corra do Tribunal de
Contas da Unio (ISC TCU).
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A UTILIZAO DO RISCO NA PLANIFICAO DAS AES DE CONTROLE
DA SECRETARIA DE CONTROLE INTERNO DA CMARA DOS DEPUTADOS
LUIZ RENATO COSTA XAVIER
Segundo a Codificao de Normas para a Prtica da Funo de Auditoria Interna,
do Instituto dos Auditores Internos IIA (2008) , a ao eficaz de controle deve se basear
na utilizao de processos de avaliao de riscos.
Desconsiderar o risco, ou uma metodologia especfica, condizente com o objetivo
das organizaes, permite a formulao de planos e a realizao de aes de controle
sobre objetos eventualmente menos relevantes em relao a outros que, por razes
objetivas e estratgicas, e tendo em vista a limitao de recursos humanos e materiais dos
rgos de controle, deveriam ser priorizados.
Essa impropriedade definida por Picket (2006) como risco da auditoria, que
consiste da probabilidade de a auditoria interna, por desconhecimento, deixar de avaliar
reas da organizao que apresentem desconformidades ou baixo desempenho. Ou,
numa definio mais moderna, o risco de a auditoria no auxiliar a organizao, por meio
de seus servios de avaliao e assessoramento, a otimizar o processo de gerenciamento
de riscos corporativos e, assim, prejudicar as iniciativas de governana e o sistema de
controles internos da organizao.
De forma geral, para a execuo de suas atividades, os rgos de controle dispem
de recursos humanos e materiais limitados, sobretudo em relao s reas de execuo,
razo por que devem otimizar a utilizao de sua fora de trabalho, visando atingir os
melhores resultados possveis.
Sob essa premissa, o planejamento baseado em risco visa minimizar o risco da
auditoria, identificando, em coerncia com os objetivos das organizaes, os objetos mais
relevantes e prioritrios para aes de controle, permitindo a alocao mais eficiente dos
recursos humanos e materiais da auditoria e a maior agregao de valor aos servios de
avaliao e assessoramento prestados organizao.
Nesse sentido, observa-se, modernamente, no cotidiano dos rgos de controle, o
desenvolvimento de metodologias de planejamento de atividades com base na avaliao
de fatores de risco predeterminados, relacionados s atividades, processos e negcios das
organizaes. Tais modelos permitem identificar e quantificar os eventos que interferem
na consecuo da misso e dos objetivos estratgicos e institucionais das organizaes,
utilizando-os como parmetro para o gerenciamento de riscos corporativos.
Essa assertiva decorre do levantamento da doutrina, normas de auditoria, marcos
conceituais consagrados e na avaliao de modelos adotados na prtica de atividades
de controle interno e externo por diversas organizaes pblicas e privadas, nacionais e
estrangeiras, notadamente entidades de controle e fiscalizao, como o Tribunal de Contas
da Unio, Tribunais de Contas dos Estados, Controladoria-Geral da Unio, Secretaria
Federal de Controle, Controladorias de Estado e organizaes relacionadas a auditoria
e controle, como o Institute of Internal Auditors (IIA), Instituto dos Auditores Internos do
Brasil (Audibra), Committee of Sponsoring Organization of the Treadway Comission (Coso)
e International Organization of Supreme Audit Institutions (Intosai). O mesmo se extrai de
modernos artigos cientficos, teses e dissertaes.
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A Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT 2005) define risco como a
combinao da probabilidade de um evento e de suas consequncias. Para a Norma
Tcnica, as consequncias do evento podem ser positivas ou negativas e podem ser
expressas qualitativa ou quantitativamente. O termo risco geralmente utilizado quando
h a possibilidade de consequncias negativas.
De forma mais objetiva, a ISO/IEC Guide 51:1999, tambm citada pela
ABNT, denomina risco como a combinao da probabilidade de ocorrncia de evento
relacionado a dano e a severidade desse dano.
O Committee of Sponsoring Organization of the Treadway Comission (Coso), por sua
vez, define evento como os incidentes ou ocorrncias originados a partir de fontes internas
ou externas que afetem a implementao da estratgia ou a realizao dos objetivos da
organizao, provocando impacto (consequncia) positivo, negativo ou ambos (COSO,
2007, p.16). O Institute of Internal Auditors (IIA 2002) define risco como a incerteza de
um evento superveniente que possa ter impacto negativo na consecuo de objetivos,
devendo ser medido em termos de probabilidade de ocorrncia e suas consequncias.
Adaptando-se essas definies, pode-se inferir que risco a representao da
possibilidade de ocorrncia de um evento negativo, que tenha consequncias adversas
sobre a realizao dos objetivos de uma organizao. Eventos positivos, por outro lado,
seriam definidos como oportunidades.
O Coso ainda classifica os riscos como inerentes ou residuais. Os primeiros
representam os riscos que existem em funo do prprio negcio, na ausncia de qualquer
medida gerencial para trat-los. O risco residual aquele que resta aps a adoo de
medidas para tratar os riscos inerentes.
Na mesma linha, Boynton e Johnson (2005) assentam que o risco resulta de condies
significativas, eventos, circunstncias ou aes que possam afetar adversamente o potencial
de uma organizao em atingir seus objetivos e/ou implementar suas estratgias.
Essa definio de risco no se diferencia no setor pblico. Para o Tribunal de Contas
da Unio, que se alinha a outras Entidades de Fiscalizao Superiores (EFS), por meio da
International Organization of Supreme Audit Institutions (Intosai), risco a suscetibilidade
de ocorrncia de eventos indesejveis, tais como falhas e irregularidades em atos e
procedimentos, ou de insucesso na obteno de resultados esperados (BRASIL, 2007).
Essa definio foi recentemente atualizada para suscetibilidade de ocorrncia de eventos
que afetam negativamente a realizao dos objetivos das unidades jurisdicionadas
(BRASIL, 2008).
Outras definies ainda discriminam os eventos negativos que podem interferir no
atingimento dos objetivos corporativos, como, por exemplo, potencial de perda para
uma organizao devido a erro, fraude, ineficincia, falta de aderncia aos requisitos
estatutrios ou aes que tragam descrdito organizao e que possam afetar
negativamente o alcance de seus objetivos (SILVA, 2004).
Observa-se, portanto, que o conceito de risco no difere entre organizaes
nacionais ou estrangeiras, tampouco entre as iniciativas privada e pblica. Pode-se, dessa
forma, adotar um conceito geral, derivado das definies citadas, de que risco todo
evento superveniente e adverso, previsvel ou no, que possa interferir na consecuo dos
objetivos institucionais e/ou estratgicos de uma organizao. Dessa definio sobressaem
duas caractersticas essenciais.
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A primeira que somente se pode pensar em risco se houver objetivos prvia e
claramente definidos a que ele se relacione. A fixao de objetivos da organizao ,
portanto, precondio identificao dos riscos, sua avaliao e definio da forma
como sero tratados (COSO, 2007, p. 37).
A segunda caracterstica a de que os riscos probabilidade de ocorrncia e
impacto podem ser estimados de forma qualitativa, quantitativa ou ambas. O processo
de atribuir valores probabilidade e consequncia de um risco chamado de estimativa
de riscos (ABNT, 2005, item 3.3.5).
A ABNT (2005, item 3.1.7) define gesto de riscos corporativos como as atividades
coordenadas para direcionar e controlar uma organizao com base nos riscos existentes,
geralmente envolvendo a anlise, a avaliao, o tratamento e a comunicao dos riscos.
Sem se estender s outras definies existentes ou detalh-las, o Coso conclui que a
gesto de riscos corporativos possui diversos significados. Por isso, prope uma definio
comum, que integre os diversos conceitos existentes e sirva de referncia para a construo de
uma estrutura de gesto de riscos com componentes propriamente identificados e entendidos.
Assim, define gerenciamento de riscos corporativos como um processo conduzido por uma
organizao, aplicado no estabelecimento de estratgias formuladas para identificar eventos
com potencialidade de afet-la e administrar os riscos de modo a mant-los compatveis
com seu apetite a risco
1
, possibilitando garantia razovel de cumprimento dos seus objetivos
estratgicos, operacionais, de comunicao e de conformidade (COSO, 2007, p.17).
O controle interno parte integrante do gerenciamento de riscos corporativos,
definido como o processo conduzido pela organizao com a finalidade de possibilitar
uma garantia razovel quanto realizao de objetivos relacionados eficcia e eficincia
de operaes; confiabilidade das demonstraes financeiras; conformidade com lei e
regulamentos cabveis. O controle interno se relaciona aos objetivos operacionais, de
comunicao e de conformidade de uma organizao, bem como aos seus objetivos
estratgicos (COSO, 2007).
A Intosai (2007, p. 19) define o controle interno como um processo integrado,
estruturado para enfrentar os riscos e fornecer razovel segurana de que, na consecuo
da misso da organizao, objetivos gerais sero alcanados. E na mesma linha
do Coso, estabelece que o controle interno se relaciona aos objetivos operacionais
(execuo ordenada, tica, econmica, eficiente e eficaz das operaes); de comunicao
(cumprimento das obrigaes de accountability); de conformidade (cumprimento das leis e
regulamentos aplicveis). Em complementao, introduz o objetivo geral de salvaguarda
dos recursos para evitar perdas, mau uso e dano.
O IIA (2008, Standard 2120.A1) define que a misso da auditoria interna se
relaciona com o aprimoramento dos controles internos, por meio da abordagem dos riscos
que cercam a governana da organizao, suas operaes e sistemas de informao.
Esses riscos se referem, entre outros, aos objetivos gerais definidos pela Intosai (2007):
a. confiabilidade e integridade de informaes financeiras e operacionais;
b. eficcia e eficincia das operaes;
c. salvaguarda de ativos;
d. conformidade com leis, normas e contratos.
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Com base nisso, o IIA (2002) define auditoria interna como uma atividade
independente e objetiva que presta servios de avaliao (assurance) e de consultoria,
com objetivo de agregar valor e melhorar as operaes de uma organizao, auxiliando-a
a alcanar seus objetivos, adotando abordagem sistemtica e disciplinada para a
avaliao e melhoria da eficcia dos processos de gerenciamento de riscos, de controle, e
governana corporativa.
Os servios de avaliao contidos na definio compreendem o exame objetivo
de evidncias, visando apresentar opinio ou concluses independentes e isentas
sobre um processo ou matria correlata. Os servios de consultoria se relacionam ao
assessoramento dos clientes da auditoria interna. Esses servios agregam valor se
aperfeioam as oportunidades de alcance dos objetivos organizacionais, identificando
melhorias operacionais e/ou reduzindo a exposio da organizao a riscos.
De forma geral, a responsabilidade dos rgos de controle interno da administrao
pblica deve:
ser entendida dentro do contexto das caractersticas especficas dessas
organizaes, ou, seja, seu enfoque para alcanar os objetivos sociais ou
polticos; a utilizao dos recursos pblicos; a importncia do ciclo oramentrio;
a complexidade de seu desempenho (a demanda pelo equilbrio entre os valores
tradicionais de legalidade, moralidade e transparncia e os modernos valores
gerenciais como eficincia e eficcia) e o amplo escopo decorrente da sua
accountability pblica. (INTOSAI, 2007, p. 17).
Com fundamento nos objetivos da auditoria interna, Picket (2006) conclui que o
planejamento de atividades deve ser desenvolvido de forma a cumprir as responsabilidades
da auditoria interna, cujo resultado dos trabalhos deve ser capaz de fornecer, sobretudo,
avaliaes sobre a confiabilidade de informaes publicadas; a situao dos processos de
gerenciamento de risco; a confiabilidade dos controles-chave da organizao; a situao
dos controles internos sobre declaraes financeiras. Os trabalhos devem ser tambm
capazes de assegurar e aperfeioar a governana, o gerenciamento de riscos e os controles
internos; permitir a autoavaliao dos controles internos; auxiliar a execuo de atividades
de auditoria externa; promover bons sistemas de informao; assegurar a conformidade
com procedimentos; permitir a salvaguarda de ativos e fundamentar a atestao gerencial
sobre os controles internos.
Em uma de suas definies, ciclo de auditoria o perodo em que todas as reas,
programas, projetos, atividades e aes da entidade sofrero algum tipo de ao de
controle por parte da auditoria interna (PLATT; VIEIRA, 2006).
Noutra definio, o ciclo de auditoria indica o nmero de vezes que um objeto
deve ser auditado durante um perodo de tempo determinado, ou frequncia de cobertura
(PESSOA; NETO; ARAJO, 1997). Nesse caso, o ciclo de auditoria se relaciona
avaliao de risco para efeito de distribuio de trabalhos no planejamento de auditoria,
num determinado perodo de tempo.
Numa terceira abordagem, denominada rotao de nfase, o ciclo de
auditoria determina a periodicidade com que um determinado objeto ser auditado,
independentemente de um espao de tempo determinado (PAULA, s.d.).
No passado, os ciclos de auditoria eram concebidos de forma que todas as partes
da organizao fossem auditadas num determinado perodo de tempo, baseando-se no
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risco da auditoria, ou na possibilidade de no se avaliarem reas da organizao que
apresentassem desconformidades ou baixo desempenho. Picket (2006, p.42) defende que a
abordagem do ciclo de auditoria evoluiu ao longo dos anos, passando a se basear em uma
nova interpretao de risco da auditoria, que a possibilidade de os servios de avaliao
e assessoramento no auxiliarem a organizao a otimizar o processo de gerenciamento de
riscos corporativos, prejudicando a governana e os sistema de controles internos.
Nesse sentido, como os trabalhos de avaliao e consultoria tendem a aprimorar
o gerenciamento dos riscos corporativos
2
, Picket (2006, p. 42) conclui que os ciclos
de auditoria devem ser definidos com fundamento na avaliao de risco dos objetos
auditveis. Observa que a frequncia de auditorias sobre um objeto pode ser diminuda
conforme melhore sua avaliao de risco ou a estrutura de gerenciamento de riscos da
organizao, como um todo. Desse modo, defende que a avaliao de risco deve ser
atualizada, a princpio, a cada ciclo de auditoria.
A Fundao Canadense de Auditoria Integrada (1995) considera improdutiva
a repetio de exames detalhados sobre os mesmos objetos das mesmas unidades
organizacionais, ano aps ano at mesmo porque, nesse caso, seria desnecessrio se
desenvolver uma metodologia de planejamento. Por essa razo, defende que as atividades,
sistemas, procedimentos e controles de uma organizao sejam examinados no curso de
diversas auditorias, criando um ciclo cuja extenso ser determinada por fatores como
complexidade da organizao, recursos destinados auditoria, quantidade de mudanas
experimentadas pela organizao, qualidade dos controles internos, avaliao de riscos.
Desse modo, o intervalo para a realizao de auditorias sobre um mesmo objeto
deve permitir que se avaliem e considerem os resultados de auditorias (acompanhamento,
avaliao, proposio e implementao de aes corretivas, reavaliao de controles)
realizadas em ciclos anteriores. No se descarta que um ciclo seja interrompido ou
alterado, caso sobrevenham circunstncias que assim o determinem.
Em face de todo o exposto, observa-se, atualmente, ao redor do mundo, que
as organizaes pblicas e privadas, os rgos de controle interno e as auditorias internas
seguem a tendncia de moldar sua governana, administrar seus negcios e planejar suas
atividades considerando os riscos que cercam e ameaam o alcance de seus objetivos,
metas e estratgias corporativos.
Davis e Blaschek (s.d.) atestam que o Coso mudou o conceito tradicional de controles
internos ao estabelecer que as organizaes devem monitorar seus riscos como pressuposto
para adequar seus controles internos. Os autores destacam que essa mudana reorientou
os trabalhos da auditoria interna, passando-os de mera avaliao de conformidade de
despesas e informaes contbeis para a avaliao mais abrangente de controles internos e
gerenciamento de riscos. Seguindo essa tendncia, Davis e Blaschek revelam que os Estados
Unidos, e sobretudo a Intosai, representada pela maior parte das EFS do mundo, a includo
o Tribunal de Contas da Unio, passaram a utilizar o Coso como modelo de gerenciamento
de riscos. Por outro lado, alguns outros pases, com baixos nveis de fraudes e altos nveis
de pesquisa em gesto pblica, desenvolveram e utilizam seus prprios modelos de risco,
como o Coco, no governo canadense, o Cadbury, no Reino Unido, o Standard AZ/NZS
4360-1999, na Austrlia e Nova Zelndia, e o King Report, na frica do Sul.
Embora distintos, observa-se que todos os modelos citados renem, em sua
essncia, os fundamentos desenvolvidos pelo Coso, sobretudo nos trabalhos intitulados
Internal Control Integrated Framework
3
, de 1992, e Enterprise Risk Management
Integrated Framework
4
, de 2004. Essa observao permite concluir que o Coso representa,
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atualmente, a mais reconhecida e difundida referncia sobre gerenciamento de riscos
corporativos e controles internos no mundo corporativo.
Eventuais variaes decorrem de adaptaes s especificidades das organizaes
ou dos pases em que os modelos so utilizados. Porm a linha mestra do Coso sempre
observada.
Estudo abrangente sobre as tcnicas e modelos de gerenciamento de risco havia
sido conduzido pela consultoria KPMG para o Treasury Board of Canada Secretariat,
intitulado Best Practices in Risk Management: Private and Public Sectors Internationally
5
.
O estudo visou identificar, para uma eventual implementao no governo canadense,
as melhores prticas (abordagens, estratgias, mtodos, ferramentas e tcnicas) de
gerenciamento de risco adotadas por organizaes pblicas e privadas de diversos pases,
compreendendo a anlise de 228 publicaes relevantes sobre o assunto e entrevistas em
seis organizaes pblicas e doze privadas, distribudas entre Austrlia, Frana, Alemanha,
Sucia, Sua, Reino Unido, Nova Zelndia, frica do Sul, Taiwan e Estados Unidos.
No contexto do estudo, as melhores prticas foram definidas como procedimentos
que, integrados a outros, efetivamente auxiliavam as organizaes a atingir seus objetivos
e poderiam ser utilizadas por terceiros.
Relatou-se que as organizaes esto desenvolvendo mapas para identificar e
estimar o impacto dos principais riscos de seus negcios, ajudando-as a entender e tratar
os eventos que podem interferir negativamente em seus objetivos corporativos e focar seus
recursos nos riscos que representem maior potencial de perdas.
Essa prtica obriga ao desenvolvimento e utilizao de ferramentas e tcnicas
voltadas identificao e estimao de riscos, de forma a determinar as reas ou
processos da organizao cujos controles internos devem ser priorizados pela gesto,
na conduo estratgica de seus negcios, e pela auditoria, na misso de assessorar a
gesto e aprimorar os controles internos sobre aspectos-chave da organizao.
Dentre as melhores prticas identificadas no estudo, destaca-se a participao
fundamental da auditoria interna na implementao do gerenciamento de risco nas
organizaes, por meio da identificao de riscos crticos; monitoramento e produo
de informaes sobre o gerenciamento de riscos; monitoramento da conformidade em
reas-chave da organizao; reviso de processos com foco em riscos.
Dentre as melhores tcnicas observadas, destaca-se a priorizao de riscos, que
consiste em atribuir escores aos riscos identificados e gerenci-los conforme sua relevncia
relativa. Esse procedimento corresponde avaliao e ao tratamento de riscos, conforme
definidos anteriormente.
Na mesma linha de bons procedimentos, Picket (2006, p. 28) estabelece que bons
planos de auditoria interna devem possuir os seguintes atributos:
a. promovem a confiana das partes interessadas;
b. representam o bom uso do oramento de auditoria;
c. melhoram a reputao da organizao;
d. refletem os valores, metas e conduta da organizao;
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e. deixam os agentes reguladores satisfeitos;
f. facilitam os trabalhos dos auditores externos.
Acrescenta que, para ter credibilidade, o planejamento de auditoria deve ser
concebido com base em uma metodologia reconhecida, que necessariamente se baseie
nos riscos relacionados aos objetivos da organizao.
Nesse sentido, define o planejamento de auditoria baseado em risco como
o direcionamento dos processos de trabalho com foco nos riscos estratgicos, regulatrios,
financeiros e operacionais de uma organizao, de forma a maximizar o impacto dos
resultados e a agregao de valor dos servios de avaliao e consultoria prestados pela
auditoria interna.
McNamee e Selim (1998) defendem que a auditoria interna deve desenvolver seu
plano de trabalho obrigatoriamente com base na avaliao de riscos, permitindo que seja
informado aos gestores qual o estado atual do gerenciamento de riscos na organizao.
Para os autores, a avaliao de risco em auditoria representa a identificao, estimao
e priorizao dos riscos como meio de identificar as reas ou processos auditveis mais
relevantes, para os quais sero destinados, prioritariamente, os recursos do rgo de
controle, visando agregar valor ao negcio.
De acordo com os padres de desempenho do IIA (2008), o CAE
6
deve gerenciar
eficazmente as atividades de auditoria interna para garantir que agreguem valor
organizao. Sob esse fundamento, o IIA interpreta que as atividades de auditoria so
conduzidas de forma eficaz se:
a. Os resultados dos trabalhos alcanam os propsitos e responsabilidades
formalmente estabelecidas para a rea de auditoria interna;
b. Os recursos da auditoria interna so empregados com eficincia e eficcia.
Em seguida, tendo por princpio que a gerncia superior das organizaes espera
que a auditoria interna realize, durante o ano, trabalhos suficientes que possibilitem a
formao de juzo acerca da adequao e efetividade dos processos de gerenciamento
e controle de riscos, o IIA padroniza que o CAE deve planejar as atividades de auditoria
interna em consonncia com os objetivos da organizao, priorizando seus trabalhos com
base em avaliaes de risco (IIA, 2002, Standard 2010).
O planejamento baseado em risco, portanto, atende aos padres estabelecidos
pelo IIA, permitindo, sobretudo, a priorizao, o direcionamento das atividades de
auditoria interna para as reas, operaes, processos, negcios, enfim, objetos que
apresentem maior risco para o atingimento dos objetivos de uma organizao. Por essa
razo, o planejamento baseado em risco boa prtica adotada ao redor do mundo e
resulta na melhor alocao dos recursos humanos e materiais disponveis para a auditoria
interna, permitindo que o resultado de seu trabalho agregue valor organizao, por tratar
dos riscos que representam maior potencial de interferncia nos objetivos da organizao.
De acordo com o IIA (2008, Standard 2120.A1), a auditoria deve desenvolver
planos, normalmente para o ano seguinte, que assegurem a obteno de evidncias
suficientes para avaliar e emitir opinio sobre a adequao e efetividade dos processos
de gerenciamento de riscos e dos controles internos. O plano deve prever trabalhos
de auditoria e outros procedimentos que levantem informaes relevantes sobre todas
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as principais reas e funes do negcio e incluam a reviso dos principais processos
de gerenciamento de riscos em atividade na organizao e a seleo dos riscos-chave
identificados por esses processos.
Para Picket (2006, p.18), a definio da metodologia de planejamento de
atividades que atenda aos padres do IIA depende diretamente da definio da
abordagem das auditorias.
No que denomina de nova abordagem, Picket fundamenta que o atual foco
dos trabalhos de auditoria prover servios de alto nvel de avaliao e assessoramento
alta gerncia e conselhos das organizaes. Por essa razo, os trabalhos devem estar
aderentes aos objetivos da organizao, sendo planejados com base na avaliao dos
riscos que podem interferir no alcance dos objetivos e metas organizacionais. Para que
se adote essa abordagem, portanto, os objetivos corporativos devem ser formalmente
definidos e entendidos por toda a corporao; deve haver maturidade de gerenciamento
de riscos corporativos, consistindo da identificao dos riscos que podem afetar o negcio
e o respectivo estabelecimento de controles internos.
Por outro lado, a abordagem antiga dos trabalhos de auditoria se aplica
s organizaes que no tenham estabelecido formalmente seus objetivos e metas e,
por conseguinte, no tenham desenvolvido uma estrutura de gerenciamento de riscos.
Sob essa abordagem, o planejamento dos trabalhos de auditoria prioriza as reas que
representam maior risco para a organizao, em termos de materialidade e relevncia.
Os conceitos de antigo e novo trazidos por Picket no correspondem,
necessariamente, a conceitos de certo e errado. Ambas as abordagens so acreditadas e
aceitas internacionalmente. O grau de maturidade de gerenciamento de riscos existente
na organizao que determinar a utilizao de uma ou de outra abordagem.
Inexistindo ou sendo incipiente a definio formal de metas e objetivos
organizacionais, o planejamento dos trabalhos de auditoria se fundamenta na interpretao
do que seja risco para a organizao, feita pela prpria auditoria, sem prejuzo da
participao de outros agentes da organizao
7
(IIA, 2008, Standard 2120 A1). Esse
procedimento se alinha abordagem antiga definida por Picket, na qual os riscos so
diretamente representados pela materialidade e relevncia dos diversos processos e reas
da organizao.
CONCLUSO
Feitas essas consideraes, percebe-se que o estado da arte no planejamento
de atividades de controle no existe. Os mtodos e tcnicas utilizados pelas organizaes
para planejar seus trabalhos de auditoria variam, notadamente por conta de caractersticas
intrnsecas, que podem resultar desde fatores corporativos e estratgicos at aspectos
normativos, polticos e culturais do contexto em que se inserem.
No obstante, observa-se a invarivel tendncia de que as organizaes
desenvolvam seus mtodos de trabalho e de controle com foco nos riscos que possam
comprometer seus resultados e objetivos. E dessa tendncia sobressai a prevalncia do
desenvolvimento de teorias e prticas de gerenciamento de risco fundamentadas na
metodologia do Coso.
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Conforme se demonstrou ao longo do trabalho, a moderna abordagem da
auditoria utiliza o risco como o principal fundamento para a atuao dos rgos de
controle, notadamente para a concepo de seus planos de trabalho.
Essa abordagem se prova como a mais adequada para assegurar que os
objetivos das organizaes sejam atingidos. O aperfeioamento dos controles internos
administrativos sobre os objetos mais materiais, vulnerveis, relevantes e crticos para
o negcio se torna o principal foco da auditoria, cujos trabalhos passam a efetivamente
agregar valor e a ter posio de destaque no assessoramento da gesto.
Esse modelo de planejamento visa dar condies de se estimar, objetiva e
sistematicamente, fatores que caracterizem risco para os negcios da organizao,
permitindo que se priorizem as aes de controle sobre objetos com maior potencial de
impedir o atingimento dos objetivos organizacionais.
Dessa forma, como resultado do planejamento baseado em risco, espera-se, alm
da melhor utilizao dos recursos humanos e materiais disponveis no rgo de controle
e da maior contribuio para o alcance de objetivos institucionais e estratgicos, que
os servios prestados pela auditoria interna ampliem, em todos os nveis da organizao,
o entendimento sobre o gerenciamento de riscos corporativos e a necessidade de
adequao dos controles internos administrativos.
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NOTAS
1. Quantidade de riscos, no sentido mais amplo, que uma organizao est disposta a aceitar em sua busca
para agregar valor (COSO, 2007, p. 20).
2. O gerenciamento de riscos em uma instituio permite a seleo de alternativas de respostas aos riscos,
como evit-los, reduzi-los, compartilh-los ou aceit-los, de acordo com o apetite a riscos adotado pela
alta administrao (COSO).
3. Controles Internos Estrutura Integrada.
4. Gerenciamento de Riscos Corporativos Estrutura Integrada.
5. Melhores Prticas em Gerenciamento de Riscos: Setores Pblico e Privado Internacionais.
6. CAE, do ingls Chief Audit Executive (Diretor Executivo de Auditoria), a posio de cpula dentro da
organizao, responsvel pelas atividades de auditoria interna (IIA, 2002). No caso da Cmara dos
Deputados, o CAE o secretrio de Controle Interno.
7. Interpretao do IIA sobre o Standard 2120.A1 (Traduo livre): a auditoria responsvel pelo planejamento
de seus trabalhos com base em risco, devendo considerar a estrutura de gerenciamento de riscos existente na
organizao. Se essa estrutura no existir, a auditoria utilizar sua prpria interpretao de risco na confeco
do planejamento dos trabalhos.
SOBRE O AUTOR
Analista Legislativo da Cmara dos Deputados, atualmente lotado na Secretaria
de Controle Interno, como diretor da Coordenao de Auditoria de Licitaes, Contratos
e Patrimnio; bacharel em Estatstica pela Universidade de Braslia (UnB); especialista em
Auditoria Interna e Controle Governamental pelo Tribunal de Contas da Unio (ISC-TCU).
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PROPOSTA DE MODELO DE IMPLEMENTAO DE
AUDITORIA DE TI NO MBITO DA CGU
MARA HANASHIRO
1 INTRODUO
Nos ltimos anos, a exemplo do que ocorre no setor privado, as atividades do
setor pblico tm se tornado cada vez mais dependentes de processos de Tecnologia da
Informao (TI) e das informaes geradas por eles.
Em 2008, o Tribunal de Contas da Unio realizou um trabalho de levantamento
de gastos em TI na administrao pblica federal (APF) (TCU, 2008), verificando que a
estrutura do Oramento Geral da Unio (OGU) no permite a identificao precisa dos
gastos em TI por no conter classificaes oramentrias especficas para todos os tipos
de bens e servios relacionados ao domnio de Tecnologia da Informao, assim como
pela disperso desses gastos nas aes finalsticas e de apoio de cada rgo ou entidade,
restando sem identificao parcela significativa dos gastos em TI. Esse levantamento
verificou que os gastos identificveis em TI dentro da APF cresceram de 4,2 a 6,5 bilhes
de reais, de 2002 a 2006.
Todavia, apesar de as estimativas de gastos j serem elevadas, a importncia
da Tecnologia da Informao para a administrao pblica no est apenas nos
recursos utilizados diretamente na sua aquisio e manuteno. Muitas vezes, mais
valiosa do que a prpria TI a informao gerida por ela. Por exemplo, o valor do
Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi)
1
(STN, 2009)
cresce vertiginosamente se forem considerados todos os recursos por ele geridos e os
riscos envolvidos, caso o sistema apresente problemas operacionais e de segurana
da informao. Nesse caso, o prejuzo se o banco de dados do Siafi e seu backup
fossem destrudos seria muito maior do que valor dos recursos aplicados em seu
desenvolvimento e manuteno, pois significaria a perda de todas as informaes
referentes s movimentaes financeiras do governo federal.
Assim, com o aumento dos investimentos, a rea de Tecnologia da Informao
tem se tornado estratgica para toda administrao pblica. Entretanto, por ser uma rea
relativamente nova, possui ainda, na maioria dos rgos, controles internos deficientes.
Diante disso, essencial que esses controles sejam fortalecidos.
Com o reconhecimento da importncia estratgica da rea de Tecnologia da
Informao, da expressiva materialidade, tanto das aquisies relacionadas Tecnologia
da Informao quanto dos recursos geridos por meio de sistemas informatizados
no governo federal, e do uso cada vez mais crescente da TI para manipulao e
armazenamento de dados da administrao pblica federal, introduzindo novos riscos
e aumentando a fragilidade de algumas atividades, o Tribunal de Contas da Unio
criou, em agosto de 2006, a Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao
Sefti (TCU, 2009).
Como a Controladoria-Geral da Unio (CGU), por meio da Secretaria Federal
de Controle Interno (SFC), tem o papel de Controle Interno do Poder Executivo da
Administrao Federal, torna-se importante que o rgo d maturidade s aes de
controle de auditoria de TI.
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De forma a atender essa crescente demanda, em 2004 e 2006, foram realizados
concursos para a contratao de servidores com conhecimentos especficos em TI,
tanto para a realizao de trabalhos tcnicos na rea de Informtica (Diretoria de
Segurana e Informao DSI) quanto para a realizao de auditorias na SFC. Assim,
com a entrada desses servidores, foram iniciadas algumas tentativas, por parte das
diretorias dessa secretaria, de aumentar e aperfeioar as aes de controle
2
nessa
rea de conhecimento.
No segundo semestre de 2006, a Diretoria de Auditoria da rea Social (DS)
comeou a incentivar os servidores com conhecimentos em Tecnologia da Informao a
participarem de congressos e cursos de Auditoria de TI.
No incio de 2007, foi criado o Grupo de Solues em TI da DR (GSTI-DR) com a
finalidade de estudar, elaborar, propor e implementar solues na rea de Tecnologia da
Informao, de forma a agregar facilidades s prticas e procedimentos gerais vinculados
s aes de controle executadas e demandadas pelas Coordenaes-Gerais da DR.
O GSTI-DR deu incio a dois projetos:
i. Projeto de Desenvolvimento de Procedimentos de Auditoria em TI: resultou na
criao de 13 procedimentos de auditoria de TI, englobando aquisio de
bens e servios de TI, planejamento estratgico de TI, poltica de segurana da
informao, terceirizao em TI, gerenciamento de projetos de TI, processo de
desenvolvimentos de sistemas, entre outros.
ii. Projeto de Padronizao de Banco de Dados: resultou na criao da
soluo Banco de Dados Interativo (BDI/CGU) cujo objetivo disponibilizar
um ambiente de Sistema Gerenciador de Banco de Dados (SGBD) para
manipulao e tratamento de dados s diversas unidades da Controladoria-
Geral da Unio.
Todavia, aps trocas sucessivas do diretor da rea, de mudanas de lotao
de servidores de TI e de priorizao de outras atividades dentro das coordenaes,
os trabalhos do GSTI-DR foram paralisados.
Alm dessas, houve iniciativas isoladas de servidores da CGU, que produziram
trabalhos acadmicos na rea de auditoria de TI (HANASHIRO, 2007), (HANASHIRO;
PUTTINI, 2007), (ROCHA, 2008), (SILVA, 2008).
Assim, a fim de se fazer um diagnstico da situao atual da auditoria de TI no mbito
da SFC, identificando-se as fragilidades e a necessidade da auditoria de TI, realizou-se
uma pesquisa de opinio, com aplicao de questionrios, junto aos coordenadores-
gerais e aos servidores com conhecimento em TI das reas finalsticas da SFC.
Por fim, com o objetivo de mitigar as fragilidades detectadas, foi proposta a criao
de um escritrio de projetos de auditoria de TI, que teria como objetivo ser um ncleo
de realizao de aes de controle, decises estratgicas, capacitao e apoio tcnico
acerca desse tipo de auditoria.
Tanto o diagnstico como o modelo proposto so detalhadamente apresentados
por HANASHIRO
3
(2009).
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2 DIAGNSTICO DA AUDITORIA DE TI NA SFC
O Diagnstico da Auditoria de TI uma coletnea, por meio de aplicao de
questionrios, de percepes e opinies dos coordenadores das unidades finalsticas da
SFC e dos servidores com conhecimento em TI, doravante chamados de servidores de TI.
Para compor o universo desta pesquisa, foram selecionados todos os
coordenadores-gerais de unidades finalsticas da SFC, resultando em 24 entrevistados.
J o universo de servidores consistiu de uma lista censitria de 47 servidores de TI das
coordenaes finalsticas da SFC.
Ao final da pesquisa, 21 coordenadores-gerais e 44 servidores responderam ao
questionrio.
A seguir so apresentados os principais resultados da pesquisa:
Distribuio de servidores de TI
Das 25 coordenaes de atuao finalstica, 18 (72%) possuem, pelo menos,
um servidor com conhecimento em TI em seu corpo tcnico.
A partir do levantamento dos servidores de TI da SFC, foi possvel se verificar que,
desde 2004, 183 servidores tomaram posse, sendo que 141 continuam em exerccio.
Observa-se, portanto, que a CGU registra um percentual de perda de servidores de TI,
de 2004 a 2009, de 23%.
No contexto da SFC, a perda de aproximadamente 23%, de 2004 a 2009,
dos servidores de TI, acarreta na perda de quase do conhecimento da secretaria em
auditoria de Tecnologia da Informao, uma vez que, em geral, o conhecimento nesse
tipo de auditoria na SFC, pelo baixo nvel de maturidade desse processo (vide item 2.4),
baseado no indivduo e no nos processos organizacionais. Quando se analisa
cada coordenao isoladamente, a perda de conhecimento pode chegar a 100%,
principalmente no caso daquelas que possuem apenas um servidor de TI.
Grau de necessidade da auditoria de TI dentro da SFC
Perguntados sobre como poderia ser classificada a necessidade de TI dentro do
escopo da coordenao, 24% dos coordenadores afirmaram que a necessidade muito
alta, outros 52% afirmaram que a necessidade alta e os demais 24% afirmaram que
a necessidade mdia.
Perguntados sobre como poderia ser classificada a necessidade de TI dentro do
escopo da coordenao, 27% dos 44 servidores que participaram da pesquisa afirmaram
que a necessidade muito alta, outros 48% afirmaram que alta, 11% afirmaram que
mdia, 5% afirmaram que baixa e os demais 9% afirmaram que muito baixa.
Assim, observou-se que, no geral, consenso entre coordenadores e servidores de
TI a alta necessidade da auditoria de TI no mbito de suas coordenaes.
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Trabalhos realizados
Dos 21 coordenadores que responderam aos questionrios, 14 (66,70%) possuem
servidores de TI em seu corpo tcnico e 7 (33,30%) no possuem.
No caso dos coordenadores, apenas 57% afirmaram que j foram realizados
trabalhos especficos de auditoria de TI em sua coordenao, apesar de 66,70% possurem
servidores de TI. Por outro lado, 86% afirmaram que j foram realizados trabalhos
genricos de auditoria de TI, fato que demonstra que, mesmo no possuindo servidores
especializados, algumas unidades j realizam trabalhos, mesmo que superficiais, na rea.
Dos servidores que participaram da pesquisa, 66% afirmaram que j foram
realizados trabalhos especficos e 77% afirmaram que j foram realizados trabalhos
genricos de auditoria de TI em suas unidades de lotao. Ressalta-se que as afirmaes
dos servidores no incluem os trabalhos de auditoria de TI realizados nas coordenaes
que no possuem servidores de TI.
Perguntados sobre a opo que melhor retrata a frequncia com que o servidor
realizou atividades de auditoria comum, aes de controle com foco em TI e trabalhos
de informtica no ltimo ano, observou-se que 75% dos servidores realizam trabalhos
de auditoria comum muitas vezes ou sempre, enquanto apenas 29,54% executam
a aes de controle com foco em TI muitas vezes ou sempre, sendo que a maioria
desses servidores (85,11% do universo) prestou concurso para vagas especficas de TI.
Outra questo que merece destaque nos resultados que, somando-se as
frequncias eventualmente, muitas vezes e sempre, observa-se que 63,64% dos
colaboradores da pesquisa executam trabalhos relacionados informtica (sem foco em
auditoria), embora a CGU tenha uma rea especfica para esse tipo de demandas, a DSI.
Com isso, verificou-se que a estratgia de distribuir os servidores de TI dentro da
SFC sem que houvesse apoio institucional formalizado, apoio tcnico e capacitao para a
realizao de auditoria de TI teve como consequncia o subaproveitamento do conhecimento
especfico desses servidores e o desvio de foco dos trabalhos realizados por eles.
Nveis de Maturidade
Baseado no COBIT 4.1 (IT GOVERNANCE INSTITUTE, 2007), foram adaptados
seus nveis de maturidade para o processo de auditoria de TI.
A maioria das unidades foi classificada, pelos coordenadores, no nvel de maturidade
1-Inicial/Ad Hoc (81%) e algumas no nvel 2-Repetvel, porm intuitivo (14%). Apenas um
coordenador (5%) classificou sua unidade no nvel de maturidade 4-Gerenciado. J no caso
dos servidores, 16% classificaram sua coordenao no nvel 0-Inexistente; 66%, no nvel
1-Inicial/Ad Hoc; 16%, no nvel 2- Repetvel, porm intuitivo, e 2%, no nvel 3-Definido.
Assim, a maioria, 70% de todos os participantes da pesquisa, considerou que
suas coordenaes se enquadram no nvel de maturidade 1-Inicial/Ad Hoc, em que h
evidncias de que a coordenao reconhece que o processo de auditoria de TI existe e
que as necessidades devem ser mapeadas. Entretanto, no h um processo padronizado
e a execuo das aes de controle de TI feita caso a caso e baseada apenas nos
processos genricos de auditoria da Secretaria Federal de Controle.
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Vale ressaltar que o nvel de maturidade da auditoria de TI na SFC est diretamente
relacionado com o nvel de maturidade da auditoria de TI nas coordenaes. Assim, por
a pesquisa ter sido censitria, pelos resultados, pode-se inferir que o nvel de maturidade
de auditoria de TI predominante na SFC o 1- Inicial/Ad-Hoc.
Dificuldades
Observou-se tambm que as dificuldades enfrentadas para a realizao de auditoria
de TI dentro da coordenao guardam coerncia entre ambos os pontos de vista:
c. Para os coordenadores, a falta de servidores capacitados, que envolve
tanto a quantidade insuficiente de servidores de TI quanto a deficincia de
capacitao especfica para os servidores de TI existentes nas unidades, foi
o item de maior ocorrncia. Essa dificuldade coerente com a terceira de
maior ocorrncia por parte dos servidores, a deficincia na capacitao
para esse tipo de auditoria.
d. A ausncia de uma linguagem comum ou padro dentro da SFC sobre
auditoria de TI e a falta de apoio tcnico sobre auditoria de TI foram duas
dificuldades apontadas por mais de 60% do total de participantes da pesquisa.
Essas duas dificuldades influenciam diretamente na qualidade dos trabalhos
realizados, uma vez que a ausncia de uma padronizao de linguagem de
auditoria de TI contribui para a realizao de aes de controle desordenadas,
com critrios de avaliao diferentes e, muitas vezes, para um mesmo tipo
de constatao, recomendaes incoerentes e conflitantes, dificultando a
comunicao entre auditor e auditado. A falta de apoio tcnico impossibilita
o monitoramento e uma melhoria institucional e eficaz desse tipo de auditoria.
e. As dificuldades do item b so consequncia de outra dificuldade que
apresentou alta ocorrncia (66,15%): a inexistncia de um ncleo consultivo
de auditoria de TI dentro da SFC. Em decorrncia do modelo de alocao
pulverizada dos servidores de TI dentro da SFC, a inexistncia desse
ncleo uma barreira centralizao de conhecimentos e informaes
sobre auditoria de TI, que poderiam ser acessados e repassados a todos
de maneira institucional, evitando que a nica opo aos servidores que
realizem esse tipo de auditoria seja a consulta a fontes alternativas e, muitas
vezes, ineficazes e no seguras.
Dessa forma, verificou-se que a auditoria de TI ainda um processo incipiente
dentro da SFC, apesar da alta necessidade diagnosticada.
3 PROPOSTA
Fundamentos do Modelo
Para tentar minimizar as dificuldades de realizao de auditoria de TI detectadas
nessa pesquisa e com base nas foras e fraquezas detectadas nas unidades temticas j
existentes na SFC, prope-se um modelo de unidade de auditoria de TI dentro da SFC,
baseado no conceito de escritrio de projetos.
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O modelo apresentado baseado nos conceitos do Project Management Body
of Knowledge PMBOK (2008) , que um conjunto de conhecimentos em gesto
de projetos amplamente reconhecidos como boas prticas, elaborado pelo Project
Management Institute (PMI). No se trata de uma metodologia, mas de uma viso geral
sobre a correta aplicao de habilidades, ferramentas e tcnicas que podem aumentar
a chance de sucesso dos projetos.
Por meio da utilizao das tcnicas de gerncia de projetos, possvel tornar
ordenadas e controlveis atividades geralmente realizadas de forma desordenada e pontual
(ad hoc). Agregando, assim, valor organizao e s atividades realizadas por ela.
Devido diversidade das reas de auditoria de TI, s peculiaridades de cada
ambiente auditado, vasta possibilidade de definio de escopos e delimitao de
tempo para realizao, cada auditoria pode ser tratada como um projeto.
De acordo com a Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), na norma
NBR 10006 (ABNT, 2000), projeto processo nico, consistindo de um grupo de
atividades coordenadas e controladas, com datas para incio e trmino, empreendido
para alcance de um objetivo conforme requisitos especficos, incluindo limitaes de
tempo, custo e recursos. Na mesma linha, segundo o PMBOK (PMI, 2008), Um
projeto um esforo temporrio empreendido para criar um produto, servio ou
resultado exclusivo.
Temporrio significa que todos os projetos possuem um incio e um final
definidos. Toda auditoria delimitada no tempo.
Um projeto cria entregas exclusivas, que so produtos, servios ou resultados.
Uma auditoria produz resultados finais em forma de documentos, como notas
tcnicas, pareceres, recomendaes e relatrios.
Diante disto, tratar a auditoria de TI como um projeto possibilitar que se apliquem
a ela as tcnicas de gerenciamento de projeto conhecidas e mais aceitas no mercado
nacional e internacional, aumentando-se a qualidades dos produtos e diminuindo-se
os riscos de fracasso das aes de controle. Dessa forma, este trabalho prope a criao
de um escritrio de projetos de auditoria de TI, no mbito da SFC, com a denominao de
Coordenao-Geral de Auditoria de Tecnologia da Informao (GSTIN).
De acordo com o PMBOK 2008, um escritrio de projetos (Project Management
Office PMO) um corpo ou entidade organizacional qual so atribudas vrias
responsabilidades relacionadas ao gerenciamento centralizado e coordenado dos projetos
sob seu domnio. Ainda de acordo com a literatura em questo, as responsabilidades de
um PMO podem variar desde fornecer funes de suporte ao gerenciamento de projetos
at ser responsvel pelo gerenciamento direto de um projeto.
O PMO se concentra no planejamento, na priorizao e na execuo
coordenados de projetos e subprojetos vinculados aos objetivos gerais de negcios.
Alm disso, ele pode centralizar as lies aprendidas e metodologias utilizadas nos
projetos, de forma a permitir acesso a esse conhecimento a todas as equipes e projetos
de auditoria; gerenciar recursos compartilhados entre todos os projetos administrados;
orientar, treinar e supervisionar projetos; desenvolver e gerenciar polticas,
procedimentos, formulrios e outras documentaes compartilhadas do projeto e
coordenar as comunicaes entre projetos.
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Portanto, a GSTIN seria uma unidade onde os projetos de auditoria de TI
poderiam ser centralizados e coordenados de forma a melhor distribu-los dentro da
SFC, possibilitando que as iniciativas de auditoria deixem de ser predominantemente
ad hoc e possam ser padronizadas e bem gerenciadas, de acordo com padres e
tcnicas selecionados pelo prprio escritrio, de forma a criar uma metodologia
documentada e homologada.
Alm disso, a existncia dessa unidade possibilita a melhoria contnua do processo,
uma vez que pode centralizar o aprendizado e os problemas resultantes de cada projeto,
utilizando-os para corrigir fragilidade da metodologia e adapt-la a mudanas que
possam ocorrer em padres e modelos que a embasam.
Assim, os projetos de auditoria poderiam ser mais bem programados e coordenados,
o conhecimento adquirido nas auditorias no se perderia em coordenaes isoladas e a
padronizao de diretrizes e linguagem dentro do rgo de controle seria viabilizada.
Estrutura da GSTIN
Inicialmente, a Coordenao-Geral de Auditoria de Tecnologia da Informao (GSTIN),
com o status de coordenao da SFC, devido ao fato de no haver diretoria com aes de
controle voltadas a temas, estaria diretamente ligada ao secretrio federal de Controle Interno.
Futuramente, com a criao de outras coordenaes baseadas em temas, tais
como Obras e Convnios, poderia ser criada uma diretoria temtica, qual a GSTIN
estaria subordinada. Tal diretoria teria a mesma estrutura organizacional das demais da
SFC, com a diferena de que suas coordenaes seriam organizadas com base nos temas
que tratariam e no divididas por ministrio.
Como forma de atuao inicial, prope-se a criao da coordenao com 1
coordenador-geral, 1 assistente tcnico e 5 chefes de diviso, alm da equipe de cada
chefe. Cada diviso forma uma equipe de projeto, em que o chefe de diviso teria o
papel de gerente de projetos.
O coordenador-geral da GSTIN, sem prejuzo das demais atribuies inerentes
ao cargo, teria como funes principais: planejar e coordenar as atividades tcnicas e
administrativas desenvolvidas na coordenao; aprovar os relatrios de auditoria e de
fiscalizao na sua rea de competncia; identificar as necessidades e propor treinamentos
e capacitao de seus servidores; praticar os atos de administrao da Coordenao-
Geral e, por fim, fomentar a utilizao das tcnicas de gerenciamento de projetos.
O modelo apresenta 5 divises, pois cada equipe de projeto atuaria como
contraparte de uma diretoria da SFC, de forma a se estabelecer 5 canais de comunicao.
Cada equipe seria responsvel pelo gerenciamento, comunicao e apoio tcnico das
coordenaes de sua diretoria contraparte.
Alm disso, as unidades finalsticas deveriam continuar dispondo de servidores de TI
para a realizao de trabalhos de auditoria de TI com orientao e/ou apoio tcnico da GSTIN.
Com a criao da GSTIN, importante que seja analisada a nova estrutura
organizacional da SFC, uma vez que se trata de um fator ambiental que pode interferir na
disponibilidade de recursos e na maneira como os projetos sero conduzidos.
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De acordo com o PMBOK (PMI, 2008), as estruturas organizacionais variam
de funcionais a projetizadas, com diversas estruturas matriciais entre elas. Na CGU,
atualmente, predomina a estrutura funcional clssica, salvo algumas excees, como
as operaes especiais (aes de controle realizadas com coordenao da DCOPE,
mas envolvendo servidores de diversas Coordenaes-Gerais e Controladorias-Regionais).
Com a criao da GSTIN, a SFC seria uma organizao mista, pois teria uma
estrutura projetizada dentro da prpria coordenao, uma estrutura funcional clssica nas
demais unidades da secretaria e uma estrutura matricial balanceada na relao da GSTIN
com as demais unidades finalsticas.
Cabe observar que a adoo de uma coordenao projetizada em uma estrutura
tradicionalmente funcional, como a maioria dos rgos pblicos, um grande desafio,
que exigir um planejamento bem elaborado e uma reeducao cultural na instituio,
a fim de que sejam evitadas dificuldades de comunicao, deficincias na execuo de
projetos e choques de autoridade entre a hierarquia tradicional e os gerentes de projeto.
4 CONCLUSO
A partir da verificao dos altos investimentos e da crescente dependncia
em Tecnologia da Informao no contexto da administrao pblica, observou-se a
necessidade de fortalecimento da auditoria de TI.
A pesquisa, realizada por meio de um diagnstico da auditoria de TI no mbito
da SFC, demonstrou, de acordo com a opinio dos entrevistados, que a maioria dos
servidores de TI e dos coordenadores-gerais das unidades finalsticas da SFC consideram a
necessidade de auditoria de TI alta dentro do escopo de suas reas de atuao, bem como
que o nvel de maturidade dos processos de auditoria de TI ainda inicial, ou seja, no h
um processo padronizado e a execuo das aes de controle de TI feita caso a caso e
baseada apenas nos processos genricos de auditoria da Secretaria Federal de Controle.
Ademais, foram tambm detectadas, dentre outras fragilidades, o subaproveitamento
dos servidores de TI nas aes de controle de TI; a falta de capacitao nessa rea de
atuao; a ausncia de uma linguagem comum ou padro dentro da SFC sobre auditoria
de TI e a inexistncia de um ncleo consultivo de auditoria de TI dentro da SFC.
A fim de buscar solucionar tais questes, foi proposta a criao de um escritrio de
projetos de auditoria de TI para a SFC, a Coordenao-Geral de Auditoria de TI (GSTIN).
Essa coordenao teria como principais funes a execuo de aes de controle de TI,
o gerenciamento de auditorias de TI realizadas em conjunto com outras coordenaes,
a centralizao de conhecimento nesse tipo de ao de controle, a capacitao dos
servidores de TI e o apoio tcnico a outras unidades na realizao de auditorias de TI.
Sua forma de atuao seria orientada pelas melhores prticas de gerenciamento de
projetos, de forma a agregar eficincia e eficcia s auditorias realizadas.
Com isso, criar-se-iam condies para que se elevasse o nvel de maturidade da
auditoria de TI no mbito da SFC, aumentasse a capacidade tcnica nesse tipo de ao
de controle, realizasse um melhor aproveitamento do conhecimento dos servidores de
TI, padronizasse uma linguagem de auditoria de TI para a SFC, elevasse a qualidade
dos trabalhos, expandisse a capacidade de atuao da SFC nesse tipo de auditoria,
executassem aes de controle em reas em que a SFC ainda no teve capacidade
tcnica e operacional de atuao.
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Ademais, os impactos das exoneraes, vacncias, remoes e permutas poderiam
ser diminudos se houvesse a concentrao formal do conhecimento em um ncleo tcnico
de auditoria de TI, diminuindo o foco no indivduo e fortalecendo a instituio.
Alm desses benefcios primrios, consequncia secundria da implementao do
modelo proposto o auxlio nas seguintes atividades: identificao de problemas crnicos
de Tecnologia da Informao na administrao pblica, fortalecimento da governana e
da segurana de TI nas unidades auditadas, incentivo produo de normas especficas
que regulem a TI dentro da APF e, por fim, fortalecimento da comunicao com outros
rgos de controle na rea de TI.
Por fim, a pesquisa tambm possibilitou a percepo da aprovao, por parte dos
coordenadores-gerais e servidores de TI, de que necessrio o investimento da CGU no
fortalecimento desse tipo de auditoria dentro da SFC por meio da criao de um ncleo
tcnico. O apoio desses agentes tambm de fundamental importncia para que a
proposta alcance o xito desejado. Dessa forma, a implementao do modelo no seria
uma imposio da alta administrao, mas o resultado da deteco de uma necessidade
real por parte da maioria dos futuros clientes da nova coordenao dentro da SFC.
REFERNCIAS
ASSOCIAO BRASILEIRA DE NORMAS TCNICAS ABNT. NBR 10006: Gesto da qualidade
diretrizes para a qualidade no gerenciamento de projetos. Rio de Janeiro, dez. 2000.
HANASHIRO, Mara. 2007. Metodologia para Desenvolvimento de Procedimentos e
Planejamento de Auditorias de TI aplicadas Administrao Pblica Federal. Dissertao
de Mestrado - Universidade de Braslia, Braslia, 2007.
______. M. ; PUTTINI, R. S. Metodologia para Desenvolvimento de Procedimentos de
Auditoria de Tecnologia da Informao Aplicada Administrao Pblica Federal Brasileira.
Proceedings of 6th International Information and Telecommunication Technologies
Symposium, Braslia, 2007.
______. Mara. AUDITORIA DE TI NA CGU:Proposta de Modelo de Implementao de
Auditoria de Tecnologia da Informao no mbito da Controladoria-Geral da Unio.
Monografia (Especializao em Auditoria Interna e Controle Governamental do Instituto
Serzedelo Corra) Tribunal de Contas da Unio. Braslia, 2009.
IT GOVERNANCE INSTITUTE. COBIT 4.1, Rolling Meadows, 2007.
PROJECT MANAGEMENT INSTITUTE. A guide to the Project Management Body of
Knowledge (PMBOK Guide), Quarta Edio, 2008.
ROCHA, Rogrio Xavier. Proposta de Procedimento Simplificado de Auditoria de Gesto
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(Aperfeioamento/Especializao em Gesto da Segurana da Informao e
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SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Informaes sobre o SIAFI. Disponvel em
<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/SIAFI>. Acesso em: 25 out. 2009.
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SILVA, Carlos Alberto dos Santos. Diretrizes para Auditoria do Processo de Contratao
de Tecnologia da Informao na Administrao Pblica. Dissertao de mestrado -
Universidade Catlica de Braslia, Braslia, 2008.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Relatrio de Levantamento de Auditoria elaborado
no mbito da Secretaria de Auditoria de Tecnologia da Informao SEFTI (Gastos em
Tecnologia da Informao na Administrao Pblica Federal), TC n 007.972/2007-8.
Braslia, 2008.
______. Fiscalizao de Tecnologia da Informao. Disponvel em <http://portal2.tcu.gov.br/
portal/page/portal/TCU/comunidades/tecnologia_informacao>. Acesso em: 13 ago. 2009.
NOTAS
1. Sistema informatizado de controle e acompanhamento dos gastos pblicos.
2. As aes de controle podem ser classificadas em dois grupos de tcnicas de trabalho: a) auditoria: trata-se
da avaliao tcnica, operacional e/ou legal da gesto pblica e da aplicao dos recursos pblicos por
entidades de direito pblico ou privado; e b) fiscalizao: trata-se da verificao da existncia e adequao
dos produtos das aes de governo.
3. O presente artigo um sumrio do Trabalho de Concluso de Curso (HANASHIRO, 2009) da Especializao
em Auditoria Interna e Controle Governamental do Instituto Serzedelo Corra do Tribunal de Contas da Unio.
SOBRE A AUTORA
Servidora da Controladoria-Geral da Unio, graduada em Engenharia de Redes
de Comunicao pela Universidade de Braslia (UnB), especialista em Auditoria Interna e
Controle Governamental, pelo Instituto Serzedelo Corra do Tribunal de Contas da Unio
e mestre em Engenharia Eltrica pela Universidade de Braslia (UnB).
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A AVALIAO DE CONTROLES INTERNOS PELAS AUDITORIAS DO TCU
MARCELO CHAVES ARAGO
1 INTRODUO
Os controles internos das organizaes pblicas e sua abordagem e avaliao por
parte da auditoria constituram o tema central desta pesquisa. A avaliao de controles
internos o processo mediante o qual se procura avaliar a eficcia do sistema de
controle interno de uma entidade no sentido de mitigar os riscos que possam impactar
negativamente o alcance dos objetivos estabelecidos.
O tema controles internos de especial importncia para os gestores pblicos e
para os auditores governamentais. O controle interno deve ser implementado e conduzido
pelos administradores e demais servidores pblicos para assegurar o alcance dos
objetivos e resultados planejados. Por sua vez, o auditor governamental monitora e avalia
os controles internos de uma gesto com o intuito de confirmar se existem riscos para o
alcance dos principais objetivos perseguidos pelo programa ou rgo pblico e apresentar
recomendaes para a melhoria de sua eficcia. Essa anlise fundamental para se poder
opinar sobre a regularidade e os resultados de uma gesto e constitui uma das formas de
contribuio da auditoria para o aperfeioamento da gesto pblica.
No Brasil, o foco tradicional das fiscalizaes empreendidas pelos rgos de
controle interno e externo governamental esteve mais voltado para os aspectos financeiros
e legais da gesto pblica e para a correo das falhas e irregularidades ocorridas.
Esse cenrio fez com que a auditoria no setor pblico apresentasse uma abordagem que
pouco contribuiu para a melhoria dos controles internos das organizaes, em especial
como mecanismo de preveno de desvios.
Outro problema que se observa na auditoria governamental praticada no pas
a ausncia de metodologias consistentes de levantamento e avaliao do grau de
confiabilidade dos controles internos dos organismos e programas governamentais.
O Tribunal de Contas da Unio (TCU) configura-se como a entidade de fiscalizao
superior no Brasil e suas prticas e mtodos constituem referncia para os demais rgos
de controle e auditoria governamental. A pesquisa pretendeu examinar as normas e as
estratgias do TCU, com o objetivo de verificar em que medida suas auditorias so planejadas
e executadas tendo como base a anlise de riscos e a avaliao dos controles internos.
Tambm se fez relevante identificar os trabalhos de auditoria que abordaram os controles de
uma gesto, pesquisando-se os critrios utilizados para escolha dos tipos de controles, de
acordo com os seus objetivos, bem como os procedimentos de auditoria mais utilizados.
2 CONCEITOS E PRINCPIOS DE CONTROLES INTERNOS
A palavra controle, em sentido amplo, significa o ato ou o processo de fiscalizao
exercido sobre determinadas atividades para que no se desviem do que foi planejado ou
das normas preestabelecidas. Portanto, o controle existe para assegurar o alcance de um
objetivo, eliminando ou reduzindo os riscos
1
de que esse objetivo no seja atingido.
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Ao tratar do controle interno, Carvalho Neto e Silva, em Critrios Gerais de
Controles Internos na Administrao Pblica (2009, p. 4) apresentam importante
contribuio, mediante a seguinte definio:
Controle interno, controles internos e sistema ou estrutura de controle(s) interno(s)
so expresses sinnimas, utilizadas para referir-se ao processo composto pelas
regras de estrutura organizacional e pelo conjunto de polticas e procedimentos
adotados por uma organizao para a vigilncia, fiscalizao e verificao, que
permite prever, observar, dirigir ou governar os eventos que possam impactar
na consecuo de seus objetivos. , pois, um processo organizacional de
responsabilidade da prpria gesto, adotado com o intuito de assegurar uma
razovel margem de garantia de que os objetivos da organizao sejam atingidos.
A definio de controle interno emitida pelo Comit de Auditoria do American
Institute of Certificied Public Accounts (AICPA), talvez a mais difundida at hoje, ajuda-nos
a compreender as categorias de objetivos s quais os controles internos esto associados.
Segundo o AICPA, controle interno compreende o plano de organizao e o conjunto dos
mtodos e medidas, adotados pela empresa, para proteger seu patrimnio, verificar a
exatido e a fidedignidade de seus dados contbeis, promover a eficincia operacional e
encorajar a adeso poltica traada pela administrao.
Na Administrao Pblica, os controles internos devem ser estruturados para
enfrentar os riscos e fornecer suporte de que na consecuo da misso
2
da entidade
sejam alcanados determinados objetivos gerais (Cf. Intosai apud TCE/BA, 2007). Esses
objetivos esto relacionados a uma gesto tica, econmica, eficiente, eficaz e regular, ao
cumprimento das obrigaes de accountability
3
e salvaguarda dos recursos para evitar
perdas, mau uso e dano.
No mbito do setor pblico federal, a Secretaria Federal de Controle (SFC), na
funo de rgo operacional do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal
(SCI), expediu normas relativas aos controles internos administrativos
4
, destacando os
princpios de controle interno que devem ser observados pelas unidades e entidades
pblicas e monitorados pela auditoria interna governamental, dentre os quais, a relao
custo versus benefcio, a qualificao adequada e o rodzio de funcionrios, a delegao
de poderes e a definio de responsabilidades, a existncia de manuais de rotinas e
procedimentos, a segregao de funes e a aderncia a diretrizes e normas legais.
3 ESTRUTURA INTEGRADA DE CONTROLES INTERNOS PROPOSTA PELO COSO
Existem diferentes estudos que estabeleceram estruturas conceituais e padres de
controles internos para as empresas e organismos governamentais. Contudo, o
modelo abordado nesta pesquisa como referncia para controle interno aquele
apresentado em julho de 1992 pelo Committee Of Sponsoring Organizations of
the Treadway Commission Coso
5
, denominado Estrutura Integrada de Controles
Internos, considerado como a primeira definio de princpios de controle interno
geralmente aceitos, cujo objetivo principal era auxiliar empresas e organizaes
a avaliar e aperfeioar a aplicao de controles internos, publicao que se
tornou referncia mundial sobre o assunto, atualmente conhecido como Coso I.
O relatrio do Coso define controles internos como um processo operado pelo
conselho de administrao, pela administrao e outras pessoas, desenhado para
fornecer segurana razovel quanto consecuo de objetivos nas seguintes categorias:
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a) confiabilidade de informaes financeiras; b) obedincia (compliance) s leis e
regulamentos aplicveis; c) eficcia e eficincia das operaes. (Coso, 1992, p. 1, apud
BOYNTON, JOHNSON e KELL, 2002, p. 320).
Segundo o estudo do Coso, para que a estrutura de controles internos de uma
organizao seja eficaz, preciso que cada um dos cinco componentes de controles
internos, que se inter-relacionam, estejam presentes e funcionando adequadamente,
quais sejam, a) ambiente de controle; b) avaliao de risco; c) atividade de controle;
d) informao e comunicao; e e) monitoramento.
O modelo do Coso tornou-se referncia mundial para as organizaes de
uma forma geral, como metodologia de avaliao e aperfeioamento dos seus
sistemas de controle interno, sendo tambm incorporado pelas entidades ligadas
ao setor pblico. O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco
Mundial, a Organizao das Entidades Fiscalizadoras Superiores dos Pases
membros da ONU (Intosai) e o U.S. Governement Accountability Office (GAO)
tambm reconheceram e adotaram o modelo do Coso. A pesquisa procura
identificar se o Tribunal de Contas da Unio tambm reconhece e utiliza o modelo
para as suas avaliaes de controle interno no setor pblico.
4 O PROCESSO DE AVALIAO DE CONTROLES INTERNOS PELAS AUDITORIAS
A auditoria governamental pode ser entendida como uma atividade independente
e objetiva que, mediante a aplicao de procedimentos especficos, tem como finalidade
a obteno de evidncias suficientes que permitam ao auditor emitir opinio sobre a
adequao das contas governamentais e sobre o desempenho de rgos e entidades
pblicos, bem como sobre o resultado dos programas de governo.
Influenciado pelas orientaes normativas da International Organization of Supreme
Audit Institutions (Intosai)
6
e tendo como referncia maior a Constituio Brasileira de
1988, o TCU definiu em suas normas
7
que a auditoria um instrumento de fiscalizao
utilizado pelo tribunal para:
a. examinar a legalidade e a legitimidade dos atos de gesto dos responsveis
sujeitos a sua jurisdio, quanto ao aspecto contbil, financeiro, oramentrio e
patrimonial, o que constitui o objeto da auditoria de conformidade, e
b. avaliar o desempenho dos rgos e entidades jurisdicionados, assim como
dos sistemas, programas, projetos e atividades governamentais, quanto aos
aspectos de economicidade, eficincia e eficcia dos atos praticados, que so
aspectos observados pela auditoria operacional.
Assim, o TCU executa basicamente dois tipos de auditoria, de acordo com os seus
objetivos: a auditoria de conformidade e a auditoria operacional.
Como o objetivo da auditoria de conformidade verificar a legalidade da gesto
oramentria, financeira e contbil, ela se preocupa em avaliar os controles internos que
assegurem o cumprimento de leis e normas, considerados de forma mais ampla, bem
como aqueles que do suporte aos nmeros da execuo oramentria e dos balanos da
entidade. J a auditoria operacional enfatiza os controles administrativos, para ver se as
metas esto sendo alcanadas (POUBEL, 2008, p. 62).
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Por outro lado, as auditorias consideram e avaliam os controles internos de uma
organizao ou programa governamental com dois propsitos bsicos. O primeiro
relaciona-se com a melhor estratgia a ser adotada pela auditoria em funo dos riscos
ou da possibilidade de existirem falhas e irregularidades no objeto auditado e de que estas
no sejam detectadas na aplicao dos procedimentos pelos auditores. Nesse sentido, os
auditores avaliam a eficcia dos controles internos, para determinar a natureza, as pocas
mais oportunas e a extenso dos procedimentos de auditoria. Quanto mais fracos forem
considerados os controles de uma organizao ou de uma determinada rea ou processo,
maior ser o risco e, por consequncia, maior dever ser a abrangncia e o volume de
testes aplicados pelos auditores e vice-versa.
Todavia, esse modelo de determinao dos testes substantivos a serem aplicados
na fase de execuo, tendo por base a avaliao da eficcia dos controles, na fase de
planejamento dos trabalhos, adotado com mais frequncia nas auditorias contbeis,
cujo objetivo emitir opinio sobre a adequao das demonstraes contbeis.
Assim, nas auditorias de conformidade e operacionais, os profissionais de auditoria
governamental so responsveis pela avaliao da adequao dos controles internos,
apontando deficincias, falhas e inconsistncias existentes, identificando suas causas e
seus efeitos potenciais ou reais, com o propsito maior de apresentar recomendaes
para o seu aprimoramento. Nesse sentido, a auditoria procura agregar valor aos
resultados da gesto pblica, contribuindo para a melhoria dos processos, dos sistemas
de informao e dos controles internos.
Vale destacar que o GAO apresentou importante contribuio para o processo de
avaliao de controles internos na gesto pblica, mediante o documento Internal Control
Management and Evaluation Tool (Ferramenta de Gesto e Avaliao de Controle
Interno), GAO-01-1008G (GAO, 2001). Baseado nas normas federais de controle
interno e na orientao relevante desenvolvida pelo Coso (Controles internos - Estrutura
integrada), essa entidade apresenta um enfoque sistemtico, organizado e estruturado
para avaliar o controle interno.
5 O REFERENCIAL ESTRATGICO E NORMATIVO DO TCU COM RELAO
AVALIAO DE CONTROLES INTERNOS
A avaliao dos controles internos da administrao pblica, por meio da fiscalizao
exercida pelas reas tcnicas do TCU, guarda total conformidade com o Plano Estratgico
do tribunal
8
. Examinando-se o referido documento, identificam-se pelo menos trs objetivos
estratgicos que estimulam a adoo de metodologias e procedimentos tcnicos nesse sentido.
Destaca-se o objetivo estratgico de contribuir para a melhoria do desempenho
da administrao pblica, cuja prpria descrio no plano expressa a necessidade
do tribunal de apresentar aos gestores pblicos determinaes, recomendaes ou
avaliaes, visando, dentre outros aspectos, a melhorar o desempenho dos controles
internos da administrao pblica federal.
Outra forma de abordagem dos controles da gesto pblica est associada ao
objetivo estratgico de atuar de forma seletiva em reas de risco e relevncia. O TCU
deve focar seus trabalhos em reas e temas de maior significncia ou que possam produzir
maiores benefcios sociedade. Nesse sentido, a avaliao de controles internos constitui-
se em instrumento de identificao de objetos de auditoria que apresentem maiores riscos,
contribuindo para o direcionamento da atuao do tribunal e para a efetividade do controle.
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Embora no se possa afirmar que o foco das auditorias e demais aes de controle
do TCU esteja direcionado para os controles internos dos rgos e entidades pblicos,
pesquisando-se a jurisprudncia mais recente da Corte de Contas, verificam-se importantes
determinaes e teses defendidas em votos condutores de acrdos que sinalizam para
a necessidade de uma fiscalizao mais preventiva, especialmente focada nos controles
internos dos rgos repassadores de recursos pblicos federais.
Nessa direo, o TCU expediu orientao interna ao seu corpo tcnico no sentido
de que, ao realizar auditorias em convnios e outros instrumentos realizados para transferir
recursos federais a organizaes no governamentais, concentrasse esforos na avaliao
do controle preventivo que deve ser exercido pelo rgo ou entidade concendente, na
fase de anlise tcnica das proposies e celebrao dos instrumentos (cf. item 9.6.1 do
Acrdo n 2.066/2006-TCU-Plenrio. TC-015.568/2005-1).
Importante reflexo foi levada a efeito em processo que tratava do custo de cada
processo de Tomada de Contas Especial (TCE), para atender solicitao de informaes
feita por comisso do Congresso Nacional. O relator, em seu voto orientador do acrdo,
destaca o quo desfavorvel o custo de oportunidade de exercer um controle punitivo e a
posteriori em milhares de TCEs. A reparao de um desvio custa muito caro para a sociedade
e enseja a busca de uma ao de controle de natureza mais preventiva, especialmente
focada no aperfeioamento dos procedimentos de controle interno do processo de gesto
das transferncias,o que poderia evitar a ocorrncia desse nefasto sintoma, em razo do
ganho de escala das solues encontradas, gerando-se uma maior expectativa de controle.
Por conseguinte, conclui-se que os fatos e os nmeros levam os rgos de controle interno
e externo a repensar a melhor estratgia de controle a ser empreendida (cf. trechos do Voto
condutor do Acrdo 1631/2009TCU-Plenrio. TC-010.517/2008).
Com relao s normas e procedimentos de auditoria, a pesquisa revelou que
tanto os normativos relativos s auditorias de conformidade (Padres de Auditoria de
Conformidade) quanto aqueles relacionados s auditorias operacionais do TCU (Manual
de Auditoria Operacional) destacam, embora de forma tmida, a importncia da avaliao
dos controles internos, com nfase para o planejamento dos trabalhos, como parte do
processo de compreenso do objeto a ser auditado e determinao dos riscos.
A pesquisa revelou ainda que, embora o TCU no disponha de uma metodologia
consolidada e definida em manual ou norma de procedimentos difundida dentro do rgo e
externamente, est em elaborao, no mbito da atual Secretaria-Adjunta de Planejamento
e Procedimentos (Adplan), uma metodologia para avaliao de controles internos.
A metodologia em desenvolvimento utiliza como referncia o documento Guidelines
for Internal Control Standards for the Public Sector, da Intosai, e as diretrizes emanadas do
Coso, relativas a estruturas integradas de controles internos e de gerenciamento de riscos
(Coso I e II). O seu objetivo especfico prover um suporte tecnicamente consistente para
a avaliao de controles internos em trabalhos realizados pelo corpo tcnico do tribunal,
de modo a minimizar os riscos de julgamentos inadequados sobre os procedimentos de
controle adotados por entidades do setor pblico.
Conforme preconizado na metodologia, devem ser avaliados os controles que
integram e do suporte aos processos operacionais mais importantes para o alcance dos
objetivos da entidade (processos-chaves), considerando-se tambm a sua materialidade
ou a exposio ao risco de fraude (processos-crticos), ou, ainda, os nveis de risco
identificados em levantamento preliminar (processos de risco).
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A tabela 1 abaixo procura descrever, de forma sucinta, as principais atividades e tcnicas
utilizadas na etapa de execuo, quando se inicia o trabalho de campo propriamente dito.
Tabela 1 Atividades principais da etapa de execuo da metodologia
Atividade Procedimentos e tcnicas
1. Reunio inicial
com os gestores
- Aps a definio do plano de trabalho, realiza-se uma reunio
com os gestores e demais agentes da entidade envolvidos
nos processos que tero seus controles internos avaliados
para apresentao e esclarecimento dos objetivos e escopo
dos levantamentos, sequncia sugerida para os trabalhos e
atividades, evidenciando a necessidade de participao e
colaborao dos vrios profissionais da entidade auditada.
2. Levantamento,
documentao e
validao do processo
- Levantamento e conhecimento dos controles internos,
por meio de leitura dos manuais internos, entrevistas com
funcionrios e gestores e inspeo fsica das operaes.
- Registro e documentao dos processos e controles,
mediante uma ou mais de uma das trs formas:
fluxogramas ou mapas de processos (preferencialmente),
questionrios padronizados, memorandos descritivos.
- Validao do processo levantado e documentado,
mediante teste de observncia, para certificao de que
o sistema de controle interno levantado pelo auditor o
que efetivamente est sendo praticado pela entidade.
- Elaborao da Matriz de Riscos e Controles, na qual o auditor
identifica os objetivos e riscos existentes em cada etapa do processo,
bem como os controles adotados para mitigar tais riscos.
3. Avaliao preliminar
- Avaliao inicial dos procedimentos de controle adotados
pela entidade e definio dos procedimentos de auditoria
e das amostras sobre as quais eles sero executados.
- Elaborao da Matriz de Planejamento, contendo
os testes de controle nos procedimentos ou atividades
de controle interno adotados pela entidade.
4. Execuo dos testes
- Aplicao de testes de procedimentos sobre os controles
internos identificados na Matriz de Riscos e Controles, de forma a
verificar se os riscos associados esto sendo mitigados ou no.
- Elaborao da Matriz de Achados, registrando-se as
evidncias relativas s eventuais fragilidades de controle
identificadas e as respectivas causas e efeitos.
5. Reviso dos
papis de trabalho
- Reviso dos papis de trabalho e dos resultados alcanados,
em confronto com os padres de planejamento, pelo
supervisor da equipe de auditoria, demandando procedimentos
alternativos ou complementares, caso entender necessrios.
- Realizao de reunio para discusso das concluses com o
gestor, antes da elaborao do relatrio, para reviso e obteno
de consenso sobre os problemas de controle existentes na entidade.
Fonte: Documento em Elaborao. Metodologia para Avaliao de
Controles Internos. Segecex/Adnor/Dinor. Novembro, 2008.
O produto do trabalho de avaliao dos controles internos deve consistir em um relatrio
de avaliao do risco de controle, contendo opinio sobre a efetividade dos controles do
processo avaliado e, conforme o achado controle inexistente/insuficiente ou controle falho/
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possibilidade de melhorias , propondo determinaes ou recomendaes, respectivamente.
As deliberaes e os resultados devem ser monitorados, conforme determinao do tribunal.
6 O TRATAMENTO DADO AOS CONTROLES INTERNOS PELAS AUDITORIAS DO TCU
Para seleo dos projetos de auditoria a serem pesquisados, inicialmente, extraiu-se
no sistema de fiscalizao do rgo Sistema Fiscalis uma relao dos trabalhos cujo
registro indicava a rea de controles internos com um dos objetos da auditoria realizada.
O relatrio obtido indicou a existncia de 364 auditorias, no perodo de 2001 a outubro
de 2009, em conformidade com o parmetro, ou seja, que apontaram controles internos
como uma das reas fiscalizadas.
Todavia, como a anlise preliminar acerca das normas e procedimentos do tribunal,
relacionados ao tema, j havia evidenciado que, de forma geral, as auditorias do rgo
ou no tiveram o foco principal voltado para os controles internos ou no utilizaram
metodologia robusta para avaliao dos controles, concluiu-se que os resultados da
pesquisa no seriam satisfatrios caso a seleo dos trabalhos fosse aleatria, fazendo com
que a escolha recasse sobre as auditorias mais recentes do rgo, cujo projeto contemplou
de forma consistente os controles internos dos rgos e entidades auditadas.
Desse modo, as auditorias que tiveram seus planos pesquisados foram as seguintes:
Tabela 2 Auditorias do TCU pesquisadas
Ttulo Tipo de Auditoria Objetivo Principal
Auditoria nas polticas
de transferncia de
renda denominadas
de BPC e RMV
Operacional
Propor melhorias nos processos de controle
realizados pelos rgos responsveis
com vistas a evitar possveis vazamentos,
decorrentes de erros e fraudes, na
aplicao de recursos do BPC e RMV.
Auditoria do Prouni
e do Fies
Operacional
Avaliar os mecanismos de controle que
abrangem os programas Prouni e Fies,
com o intuito de garantir os critrios de
elegibilidade utilizados em cada um deles,
a operacionalizao dos programas na
busca da concretizao dos objetivos
e a anlise dos cursos financiados em
relao s demandas do mercado.
Auditoria no processo
de transferncias
voluntrias do Ministrio
do Trabalho e Emprego
Conformidade
Verificar e analisar a estrutura do rgo e aes
internas para o controle dos recursos repassados
por meio de transferncias voluntrias e
verificar a existncia de critrios objetivos
para seleo das unidades beneficirias dos
recursos; as providncias adotadas pelo
rgo para o cumprimento de determinaes
do TCU atinentes ao objeto da auditoria.
Auditoria na rea de
contraltos de repasse da
Caixa Econmica Federal
Operacional
Avaliar a efetividade da atuao
da Caixa Econmica Federal na
intervenincia de contratos de repasse.
Referncia: Matrizes de Planejamento das Auditorias
Os resultados apresentados em relao a cada um dos aspectos observados nas
Matrizes de Planejamento das auditorias foram os seguintes:
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Na parte relativa ao Problema abordado pela auditoria, no h meno na
descrio do problema a possveis melhorias nos controles internos em trs trabalhos
(75%). Somente o plano relativo auditoria do Prouni e Fies observa plenamente este
aspecto, indicando com clareza as possveis melhorias.
Na parte relativa ao Objetivo abordado pela auditoria, em dois trabalhos (50%), existe
meno a aspectos que poderiam ser melhorados por meio de aperfeioamentos nos controles
internos; em um dos trabalhos (Auditoria do BPC e RMV), o aspecto foi plenamente observado,
havendo meno, de forma objetiva e clara, de que se pretendia propor melhorias para os
processos de controle relativos preveno de erros e fraudes na concesso dos benefcios;
em um dos trabalhos no houve meno aos aspectos que poderiam ser melhorados.
Todos os planos das auditorias compreenderam Questes de Auditoria relacionadas
a aspectos vinculados qualidade ou efetividade dos controles internos dos rgos e
entidades auditadas. Em trs trabalhos, pode-se afirmar que os controles internos constituram
o objeto principal das auditorias e das questes formuladas na Matriz de Planejamento.
Ainda com relao s Questes de Auditoria, verificou-se tambm que todos
os trabalhos compreenderam questes que, de alguma forma, apontaram sistemas, ou
partes, de controles internos fundamentais para o alcance de determinados objetivos
das entidades auditadas, bem como, que as questes formuladas permitiram observar
aspectos relacionados com o monitoramento dos resultados alcanados e das metas de
desempenho das polticas ou processos geridos pelas entidades auditadas.
Quanto estrutura metodolgica (uso de tcnicas de avaliao de controles internos
e de risco, tais como: Mapas de Processos, Anlise SWOT, MVR, RECI e/ou outras), em um
dos trabalhos, apontou-se, de forma plena, quais as metodologias e tcnicas de avaliao
de risco e de controles internos utilizadas. Nos demais, no se indicou de maneira
satisfatria as metodologias especficas de avaliao de riscos e de controles internos. Isso
no quer dizer que no foram adotadas ferramentas adequadas. O que se observa que
no existe uma metodologia consolidada no rgo para avaliao de controles internos.
Por exemplo, a auditoria no BPC e RMV adotou metodologias j em uso no tribunal para
auditorias de avaliao de programa, a exemplo do Mapa de Processos, da Matriz SWOT,
combinada com MVR e Anlise RECI. Tambm foi testado o sistema de informaes,
mediante cruzamento de bases de dados e procedida verificao de crticas nos sistemas.
A auditoria no Prouni e Fies procurou testar os sistemas de controle operacional e de
monitoramento das aes, mediante a adoo de tcnicas mais tradicionais de entrevista
e de observao das atividades, alm de eventuais crticas nos sistemas informatizados.
Por sua vez, as auditorias realizadas nos processos de transferncias voluntrias de
recursos da Caixa Econmica Federal e do Ministrio do Trabalho e Emprego procuraram
testar a metodologia em desenvolvimento pela Adplan de mapeamento de riscos e
avaliao de controles internos. O uso da metodologia, inspirada no Coso, conduziu para a
construo de fluxogramas e de uma Matriz de Mapeamento de Riscos e Controles (MMR).
7 CONCLUSO
A pesquisa revela que tanto os normativos relativos s auditorias de conformidade
quanto aqueles relacionados s auditorias operacionais do TCU destacam a importncia
da avaliao dos controles internos, com nfase para o planejamento dos trabalhos, como
parte do processo de compreenso do objeto a ser auditado e determinao dos riscos.
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O TCU tem se preocupado em desenvolver mtodos e procedimentos para avaliao
de controles internos, tendo como referncia abordagens modernas e internacionalmente
aceitas, embora existam ainda esparsos trabalhos de auditorias voltados efetivamente
para a avaliao dos controles das entidades auditadas. Essa circunstncia justifica-se,
em parte, pelo fato de que as metodologias de avaliao de riscos e controles no setor
pblico governamental so recentes, como a ampliao do papel do controle interno para
contemplar a gesto de riscos que impactam nos objetivos das organizaes, difundido
somente a partir do estudo do Coso, em 2004.
Os trabalhos selecionados para anlise correspondem a auditorias recentemente
realizadas, que tiveram como objetivo principal avaliar os controles internos, com a utilizao de
mtodos e procedimentos especficos de auditoria com esse propsito. Todavia, no se verificou
uma completa uniformidade na abordagem metodolgica, o que justifica a necessidade de
consolidao e difuso da metodologia em desenvolvimento no rgo de controle.
REFERNCIAS
ARAJO, Inaldo da Paixo Santos. Introduo Auditoria Operacional. 4. ed. Rio de
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______. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 2.066/2006-TCU-Plenrio. Relator:
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Guerreiro, Delanise Costa e Soraia Ruther. Tribunal de Contas do Estado da Bahia. Srie
Tradues, n. 13. Disponvel em: <http:// www.tce.ba.gov.br/atividades/publicaes.
php>. Acesso em: 30 nov. 2009.
NOTAS
1. Riscos so quaisquer eventos que possam impedir ou dificultar o alcance de um objetivo.
2. Para a Intosai, qualquer organizao est prioritariamente voltada para a consecuo de sua misso. As
instituies existem para um fim o setor pblico geralmente comprometido com a prestao de um servio
e com resultados benficos para o interesse pblico. Cf. Intosai. Organizao Internacional de Entidades
Fiscalizadoras Superiores. Diretrizes para as Normas de Controle Interno do Setor Pblico; Srie Tradues,
n. 13. Tribunal de Contas do Estado da Bahia, 2007. p. 20.
3. A accountability, em que pese o esforo de traduo para a lngua portuguesa como responsabilidade, no
possui uma traduo literal para o nosso idioma ou mesmo para outras lnguas de origem latina. Todavia,
pode-se afirmar que a accountability representa o compromissso tico e legal de se responder por uma
responsabilidade delegada. Cf. ARAJO, Inaldo da Paixo Santos. Introduo Auditoria Operacional.
4. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2008. p. 15.
4. Instruo Normartiva n 1, de 6 de abril de 2001, da Secretaria Federal de Controle Interno da Controladoria-
Geral da Unio. Presidncia da Repblica. Captulo VII, Seo VIII Normas relativas aos controles internos
administrativos.
5. A sigla Coso a abreviao de Comittee of Sponsoring Organization, ou seja, Comit das Organizaes
Patrocinadoras, uma organizao voluntria privada, sem fins lucrativos, existente nos Estados Unidos.
6. A Intosai um organismo filiado Organizao das Naes Unidas (ONU), com sede em Viena, ustria, que
tem por finalidade fomentar intercmbios de idias e experincias entre as instituies superiores de controle
das finanas pblicas.
7. Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, aprovado pela Resoluo TCU n 155, de 4 de dezembro de 2002.
8. TCU, 2006. Plano Estratgico do TCU 2006-2010. Disponvel em http://www.tcu.gov.br/portal/TCU/
planejamento_gestao/planejamento/planos_estrategicos_TCU>. Acesso em 25 nov 2009.
SOBRE O AUTOR
Servidor do Tribunal de Contas da Unio, graduado em Administrao pela
Universidade Federal Fluminense, especialista em Administrao Pblica pela Fundao
Getlio Vargas do Rio de Janeiro e em Auditoria Interna e Controle Governamental pelo
Instituto Serzedello Corra (ISC), do Tribunal de Contas da Unio.
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AUDITORIA OPERACIONAL NO TCU: IMPACTO DA METODOLOGIA
NA REALIZAO DOS TRABALHOS E NAS CONSTATAES
MARCOS LIMA DE MATOS
1 INTRODUO
No Brasil, a auditoria operacional importante competncia do TCU, prevista na
Constituio Federal de 1988, art. 71, inciso IV, bem como na Lei Orgnica do TCU e
no seu Regimento Interno (BRASIL, 1988; BRASIL, 1992; BRASIL, 2002). Com o objetivo
de desenvolver essa atividade, o TCU tem despendido esforos, como a capacitao de
seu corpo tcnico, inclusive fora do Brasil; realizado acordos de cooperao com outras
entidades; elaborado manuais especficos para as auditorias operacionais; alm de haver
criado uma unidade tcnica para esses trabalhos: a Secretaria de Fiscalizao e Avaliao
de Programas (Seprog) (BASTOS, 2002, p. 7; ALBUQUERQUE, 2007, 10). H dvidas,
entretanto, se o conhecimento est disseminado por todo o TCU, e no somente na
unidade especializada, de maneira que a prtica dessa atividade no fique restrita e
possa ser aperfeioada (FREITAS, 2005, p. 83). Nessa linha, os resultados do trabalho
podem contribuir para a acumulao de conhecimentos que permitam auxiliar o efetivo
compartilhamento da metodologia em todo o TCU.
Nesse contexto que se faz necessrio questionar: como a metodologia empregada
nos trabalhos de auditoria operacional afeta a realizao dos trabalhos e as suas
constataes, tanto na Seprog como nas demais unidades tcnicas do TCU?
2 FUNDAMENTOS TERICOS
2.1 Conceitos
Pollitt (2008, p. 41) encontrou semelhanas nos conceitos de auditoria operacional
adotados em diferentes pases, sempre relacionados reviso dos trs Es economicidade,
eficincia e efetividade. Para Intosai (2005, p.15), auditoria operacional um exame
independente da eficincia e eficcia das atividades, dos programas e dos organismos
da administrao pblica, prestando a devida ateno economia, com o objetivo de
realizar melhorias. Com base nesse conceito, o TCU (2009, p. 6)
1
desdobra o critrio
eficcia em efetividade e define auditoria operacional como o exame independente e
objetivo da economicidade, eficincia, eficcia e efetividade de organizaes, programas
e atividades governamentais, com a finalidade de obter melhorias.
Economia (ou economicidade), eficincia, eficcia e efetividade so critrios (ou
dimenses de anlise) possveis em uma auditoria operacional, podendo um mesmo trabalho
examinar um ou mais deles (TCU, 2009, p. 8). Economia consiste na reduo ao mnimo
dos custos de aquisio dos recursos empregados em uma atividade, sem comprometimento
da qualidade requerida. Eficincia a relao entre os produtos gerados por uma
atividade e os custos dos insumos empregados para produzi-los, no tempo e na qualidade
determinados; o esforo do processo de transformao de insumos em produtos. Eficcia
o grau de alcance das metas programadas, independentemente dos recursos empregados.
Efetividade diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos a mdio e longo prazos e dos
efeitos de um programa governamental sobre a populao-alvo (TCU, 2009, p. 8).
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Outros aspectos a serem examinados em auditorias operacionais, como qualidade
dos servios, gerao de valor pblico, equidade, boa prtica administrativa, boa
governana e cumprimento do objetivo so citados por outros autores (TCU, 2009, p. 9;
POLLITT, 2008). Para Albuquerque (2007, p. 62) tais critrios se relacionam e esto
contidos nos 4 Es definidos no conceito do TCU.
2.2 Processo de auditoria operacional
Embora existam diferentes formas de separar suas fases, a maioria dos autores
descreve o processo de auditoria operacional como um ciclo composto pela sequncia
de operaes a seguir: seleo do objeto auditado, planejamento, execuo, relatrio e
acompanhamento (Pollitt, 2008, p. 168; Intosai, 2005, p. 51; Rocha, 2009, p. 49, Arajo,
2008, p. 75; BRASIL, 2000, p. 21). Atualmente, o ciclo de auditoria operacional no TCU
composto pelas etapas de seleo do tema de auditoria, planejamento, execuo, relatrio,
comentrio do gestor, apreciao, divulgao e monitoramento (TCU, 2009, p. 8). Para
esse trabalho, cabe destacar as etapas de seleo do objeto, planejamento e execuo.
Para o TCU (2009, p. 9), a seleo do objeto deve estar integrada ao seu
planejamento estratgico e anual e partir de sua perspectiva geral sobre temas prioritrios
de auditoria (atualmente chamados de Temas de Maior Significncia ou TMS). Definidos
os TMS, as aes de governo so avaliadas sob a tica dos critrios agregao de
valor, materialidade, relevncia e risco. Quando h necessidade de atualizao ou
complementao de informaes para decidir se o objeto de auditoria indicado
auditvel, realizado um estudo de viabilidade (TCU, 2009, p. 12).
De acordo com Pollitt (2008, p. 173), durante o planejamento da auditoria
a equipe transforma o tpico selecionado em uma questo passvel de implementao,
estabelecendo os critrios que sero usados, e assegura sua realizao dentro dos limites
de prazos e custos, demonstrando isso por meio de um estudo preliminar que apresente,
inclusive, as descobertas mais relevantes que possivelmente surgiro. nessa fase, ainda,
que so escolhidas as tcnicas a serem empregadas durante a execuo.
Durante o planejamento, so levantadas as informaes relevantes sobre o objeto
auditado, podendo ser utilizadas tcnicas de diagnstico (TCU, 2009, p. 16). a partir
do conhecimento construdo nessa etapa que a equipe define o objetivo de auditoria,
especificando o problema e elaborando as questes que sero investigadas (TCU, 2009,
p. 18). As questes formuladas compem a matriz de planejamento, que consiste em um
quadro resumo das informaes do planejamento de uma auditoria, orientando a equipe
na fase de execuo e apoiando a redao do projeto de auditoria. Para valid-la, a matriz
submetida a um painel de referncia e apresentada aos gestores do programa ou rgo
auditado (TCU, 2009, p. 21).
Pollitt (2008, p. 175), Rocha (2009, p. 97), Arajo (2008, p. 87) e TCU (2009,
p. 23) relacionam a fase de execuo de uma auditoria operacional obteno de
evidncias, ao trabalho de campo e ao esforo para cumprir os objetivos (ou responder
s questes) da auditoria. TCU (2009, p. 23) cita como principais atividades dessa
etapa o trabalho de campo, a anlise dos dados coletados e a elaborao e validao
da matriz de achados.
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Segundo TCU (2009, p. 24-25), evidncias so informaes obtidas que
fundamentam os achados, que por sua vez respaldam as concluses da auditoria.
A quantidade e o tipo de evidncias necessrias para atender os objetivos da auditoria
so determinados pela equipe. Para que as concluses sejam consistentes, as evidncias
devem provir de diferentes fontes e podem ser de natureza fsica (fotografias, vdeos,
mapas), documental (meio fsico ou eletrnico), testemunhal (entrevistas, grupos
focais, questionrios) ou analtica (anlises, comparaes e interpretaes de dados e
informaes). De acordo com TCU (2009, p. 26), a anlise dos dados colhidos durante
a execuo envolve a utilizao de ferramentas e tcnicas adequadas e a combinao dos
resultados obtidos, consultando especialistas se necessrio.
Para Rocha (2009, p. 99), achado de auditoria o conjunto de evidncias relativo
a um mesmo critrio de auditoria, que indica que a atuao do auditado diverge de seu
propsito, ou seja, est diferente dos padres adotados. De acordo com TCU (2009,
p. 23), achado a relao entre a situao existente e o padro usado para medir a
economia, eficincia, eficcia ou efetividade do objeto.
Os achados, as evidncias, as propostas de concluses, recomendaes,
determinaes e os benefcios esperados so registrados na matriz de achados, que
rene os principais elementos que constituiro o relatrio de auditoria e cuja validao
feita por meio de novo painel de referncia, que objetiva verificar a coerncia da matriz, e
pelos gestores (TCU, 2009, p.28).
O relatrio de auditoria elaborado com base na matriz de achados e sua verso
final pode incluir pontos revistos, aps anlise dos gestores, em relao verso preliminar
(TCU, 2009, p. 35). Para Pollitt (2008, p. 181), o relatrio preliminar deve ser submetido
ao rgo auditado como forma de um controle de qualidade da auditoria operacional,
para que o documento produzido seja preciso, defensvel, tanto no debate interno como
externo EFS, e contenha um texto acessvel.
2.3 Tcnicas de Auditoria Operacional
O manual de auditoria operacional do TCU (2009) prev a utilizao de diversos papis
de trabalho durante uma auditoria, dos quais se destacam a matriz de planejamento
e a matriz de achados, que consistem em quadros resumos das questes de auditoria
e informaes importantes do planejamento e das constataes, concluses e
recomendaes resultantes da etapa de execuo. No planejamento so utilizadas
tcnicas que auxiliam a traar um diagnstico do objeto de auditoria interpretando
as informaes coletadas e identificando os principais problemas de desempenho
tais como anlise SWOT, diagrama de verificao de risco, anlise stakeholder, mapa de
produtos, indicadores de desempenho e mapa de processos, anlise de Ishikawa, anlise
RECI e marco lgico (TCU, 2009, p. 17).
O manual de auditoria do TCU (2009, p. 45) prev ainda a definio, na matriz de
planejamento, dos procedimentos de coleta e de anlise de dados que sero usados na
auditoria. As principais estratgias metodolgicas citadas naquele manual so a pesquisa
documental, a pesquisa amostral e o estudo de caso. Durante a fase de execuo so
utilizadas tcnicas de coleta de dados, como entrevista, questionrio, grupo focal,
observao direta, uso de dados existentes e seminrios (TCU, 2009, p. 26).
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3 METODOLOGIA DA PESQUISA
Trata-se de um estudo de casos mltiplos (YIN, 2001, p. 67), onde foram selecionadas
dez auditorias operacionais realizadas pela Seprog e por secretarias tpicas, sendo cinco
de cada, conforme preconiza Gil (2002, p. 140), de acordo com o quadro 1, realizadas
entre 2006 e 2008. A seleo das auditorias coordenadas por secretarias tpicas procurou
no concentrar mais de um caso da mesma unidade, com o objetivo de selecionar modus
operandi possivelmente distintos. Dentre os casos da Seprog, procuraram-se exemplos
positivos e negativos, sendo que as auditorias 9 e 10 foram consideradas pelos respectivos
entrevistados, sob algum aspecto, como exemplos negativos.
Quadro 1 Casos estudados
Caso Unidade
coordenadora
Entrevistados Caso Unidade
coordenadora
Entrevistados
Auditoria 1 Secretaria tpica A Auditoria 6 Seprog F
Auditoria 2 Secretaria tpica B Auditoria 7 Seprog G
Auditoria 3 Secretaria tpica C Auditoria 8 Seprog H
Auditoria 4 Secretaria tpica D Auditoria 9 Seprog I
Auditoria 5 Secretaria tpica E Auditoria 10 Seprog J e L
A coleta de dados foi feita por meio de anlise documental e entrevistas
(principalmente com os coordenadores de cada auditoria). A anlise documental foi
realizada nas matrizes de planejamento e de achados, nos relatrios de auditoria e em
outros relatrios referentes s auditorias selecionadas.
O trabalho no avaliou os encaminhamentos (recomendaes e determinaes),
tampouco a relao entre metodologia e impacto das auditorias nos programas e rgos
auditados, porque tal anlise careceria de critrios objetivos para sua mensurao,
pois no foram encontrados, na doutrina, modelos de dimensionamento desse tipo de
resultados das auditorias operacionais.
4 ANLISE DOS CASOS ESTUDADOS
Importncia da metodologia na seleo do objeto
Quatro casos no selecionaram o objeto de auditoria dentre os TMS nem realizaram
estudo de viabilidade ou outro estudo prvio em moldes semelhantes. Mesmo assim, essas
auditorias atenderam a, pelo menos, trs critrios de seleo, sendo que a materialidade
no foi demonstrada em um caso e a relevncia no constava de outro. Os objetos foram
selecionados, principalmente, devido ao acompanhamento da clientela pela unidade tpica,
por meio da anlise de contas, do recebimento de denncias e pela experincia de outros
trabalhos realizados. A experincia das unidades tpicas com a clientela fez com que fossem
propostas auditorias oportunas (critrio agregao de valor), em objetos importantes
(critrios materialidade e relevncia) e que apresentavam fragilidades (critrio risco).
Apesar de a escolha do objeto, nesses casos, ter sido eficaz, no sentido de
atender aos critrios estabelecidos, para as auditorias 1 e 3 significou um forte vis
de conformidade, o que refletiu na definio do escopo dos trabalhos, por meio da
elaborao das questes de auditoria.
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Em outro caso, no qual a seleo foi precedida da elaborao de uma anlise de
risco e de um estudo de viabilidade, o objeto est associado apenas ao critrio relevncia
e, mesmo assim, indiretamente, ou seja, demonstrada a relevncia do tema da auditoria
de uma forma ampla e no do objeto especfico. Essa auditoria, realizada pela Seprog,
foi citada pelo entrevistado como tendo sofrido crticas pela baixa materialidade do
objeto, questo que j levantava dvidas sobre sua escolha desde o incio dos trabalhos.
O equvoco pode ter sido selecionar um objeto que proporcionasse a realizao de um
trabalho conjunto com outra unidade tcnica e, principalmente, focar em uma ao, dentro
do programa selecionado por meio da metodologia, que tivesse relao com a rea social,
em vez de avaliar os critrios de materialidade, relevncia, risco e agregao de valor.
Enquanto, nas unidades tpicas, a seleo do objeto decorreu da proximidade com
a clientela decorrente de trabalhos voltados para a conformidade, percebe-se que na
Seprog buscou-se uma padronizao na metodologia, por meio de instrumentos como
a anlise de risco, os estudos de viabilidade e, mais recentemente, com base nos TMS.
Tal preferncia por uma padronizao pode ser explicada pelo fato de a Seprog trabalhar
com assuntos de diversas clientelas, precisando embasar suas escolhas em critrios tcnicos
e bem definidos para no realizar escolhas equivocadas, o que parece ter ocorrido em um
dos casos estudados. J nas unidades tpicas, o acompanhamento da clientela prevalece
na escolha do objeto, mesmo quando embasada nos TMS, o que ocorreu na auditoria
4. A ausncia de uma metodologia na definio do objeto nas secretarias tpicas pode
levar o trabalho para o aspecto da conformidade, da mesma forma que levou o objeto da
auditoria 9 para a rea social, desconsiderando os critrios de seleo.
5 IMPORTNCIA DA METODOLOGIA NA DEFINIO DO ESCOPO
Nas auditorias 1 e 3 o planejamento foi realizado internamente, por meio de
discusso com a prpria equipe, pesquisa na legislao e em outros trabalhos e tendo
em vista um escopo j definido. Os entrevistados destacaram que o planejamento foi
realizado apenas na unidade tcnica e que os gestores s foram procurados na fase
de execuo. Mesmo com as informaes prestadas na entrevista, no foi possvel
identificar precisamente o que influiu na elaborao das questes de auditoria, mas os
dois objetos foram selecionados, principalmente, devido existncia de fortes indcios de
irregularidades. Alm disso, possvel observar que o planejamento produziu, de maneira
destacada, questes que abordavam aspectos ligados conformidade.
Nas auditorias 2, 4, 5 e 10, o planejamento baseou-se em discusso interna da
equipe, em pesquisa na legislao, em trabalhos anteriores e em entrevistas e reunies
com os gestores envolvidos, sendo que as duas primeiras empregaram ainda alguma
tcnica de diagnstico que no contribuiu diretamente para a definio do escopo
(questes de auditoria). As tcnicas utilizadas nestes casos, anlise SWOT e anlise de
Stakeholder, foram relacionadas pelos entrevistados, respectivamente, elaborao das
recomendaes e definio dos atores que seriam entrevistados na fase de execuo.
Em relao aos dois casos anteriores, a principal diferena est na realizao de
entrevistas com os gestores ainda na fase de planejamento. O contato com os gestores
foi destacado pelos entrevistados como meio de levantar informaes importantes sobre
o objeto auditado em trs casos, enquanto que, na auditoria 4, foi destacado o escopo
(j definido) da auditoria e a experincia em trabalhos anteriores. Nesse caso, o escopo foi
definido na fase de seleo, que se baseou, tambm, em consultas feitas por gestores que
contatavam regularmente a unidade tcnica.
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A realizao do teste-piloto foi considerada importante para o aperfeioamento
dos instrumentos de coleta de dados na auditoria 4. Tambm foram relatados como
importantes, para definio das questes de auditoria, a elaborao de um relatrio
de planejamento (auditoria 5) e a compreenso dos processos envolvidos, anlise
semelhante feita por meio dos mapas de processos ou de produtos. Cabe ainda destacar
que a auditoria 10, realizada pela Seprog sem a utilizao de tcnicas de diagnstico,
foi considerada problemtica pelo entrevistado L, principalmente devido falta de foco
durante o planejamento.
Em comparao com aos casos anteriores (auditorias 1 e 3), o planejamento
desses trabalhos gerou questes de auditoria que analisavam as dimenses eficincia,
principalmente, e eficcia. Ainda foram abordados, em pequeno nmero, critrios de
conformidade e efetividade.
As auditorias 6, 7, 8 e 9 utilizaram vrias das tcnicas de diagnstico no intuito
de obter informaes relevantes sobre o objeto auditado e contribuir para a formulao
das questes de auditoria. Alm disso, tal como os casos anteriores, tambm foi decisiva
para a definio do escopo a consulta a outros trabalhos, a normativos e, principalmente,
as entrevistas e reunies realizadas com os gestores durante o planejamento.
Dentre as tcnicas de diagnstico utilizadas, o mapa de processos, a anlise SWOT
e a anlise Stakeholder estiverem presentes nos quatro casos, mas enquanto o primeiro
aparece como principal em dois casos, SWOT e Stakeholder no tiveram papis relevantes
nas auditorias 6 e 7, pelo menos. Houve, ainda, caso em que uma das questes,
aparentemente, no derivou das tcnicas de diagnstico, mas da inteno de realizar uma
anlise sob a perspectiva da efetividade.
O fato de que parte das tcnicas de diagnstico empregadas no contriburam
diretamente para a formulao das questes pode estar relacionado a sua utilizao
como procedimento padro e no pela necessidade em cada caso especfico, o que
foi observado nos depoimentos, sobre os procedimentos para definio do escopo das
auditorias, concedidos pelos entrevistados H e D. Alm disso, as reunies e entrevistas
com gestores e demais fontes de informao, tambm utilizadas nos outros casos, foram
associadas formulao das questes de auditoria, pelos entrevistados, antes da meno
sobre as tcnicas de diagnstico.
Em comparao com os casos anteriores, o planejamento desses trabalhos
auditorias 6, 7, 8 e 9 gerou questes de auditoria que analisavam as dimenses
eficincia e efetividade, abordando ainda, em menor proporo, eficcia e economia.
No foram identificadas questes de conformidade. Metade dos achados dessas auditorias
se relaciona com a dimenso eficincia, e os demais abordam efetividade, principalmente,
e economia. Conformidade e eficcia tambm esto presentes em alguns achados, mas
em menor quantidade.
A tabela 1 mostra a relao proporcional entre os critrios de auditoria e as questes
e achados dos trs principais grupos de casos, identificados de acordo com a forma como
definiram o escopo das auditorias.
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Tabela 1 Relao entre definio do escopo e critrios de auditoria
Critrios
Proporo nas questes Proporo nos achados
Interno
Entrevistas
c/gestores
Tcnicas de
diagnstico
Interno
Entrevistas
c/gestores
Tcnicas de
diagnstico
Economia 7% 0% 9% 0% 0% 11%
Eficincia 46% 65% 48% 14% 70% 53%
Eficcia 4% 23% 8% 0% 14% 4%
Efetividade 4% 4% 36% 1% 3% 25%
Conformidade 38% 8% 0% 85% 14% 7%
possvel perceber que, nos casos 1 e 3, a realizao de um planejamento interno,
sem buscar informaes nos gestores e sem utilizar as tcnicas de diagnstico, levou a uma
quantidade maior de questes e achados de conformidade e, no caso da auditoria 3,
a uma subutilizao das questes de auditoria. Mesmo assim, as equipes encontraram
constataes de eficincia e, at mesmo, de efetividade, que foram destacadas nos
relatrios de auditoria e tambm nas entrevistas.
Nos casos 2, 4, 5 e 10, nos quais o planejamento baseou-se tambm em informaes
dos gestores, embora ainda possam ser observadas questes de conformidade, sua
proporo diminuiu bastante em relao aos casos anteriores, destacando-se a eficincia,
principalmente, e a eficcia.
Nos casos 6, 7, 8 e 9, que utilizaram as tcnicas de diagnstico, no foram elaboradas
questes com enfoque em conformidade e poucas constataes abordaram esse critrio. A
eficincia permanece como o critrio mais presente, tanto nas questes como nos achados,
mas a efetividade passa a destacar-se, o que no ocorria nos demais casos.
Nos casos ora analisados, possvel relacionar, portanto, , a realizao de
entrevistas com gestores e de tcnicas de diagnstico na fase de planejamento das
auditorias operacionais com a diminuio na utilizao de critrios de conformidade
e com o aumento na utilizao de critrios caractersticos de auditorias operacionais.
No caso especfico das tcnicas de diagnsticos, nos casos estudados, elas se relacionam
com o aumento na proporo de questes e constataes sobre efetividade.
Outro ponto importante que pode ser percebido, que a no utilizao das
tcnicas de diagnstico pode ser mais prejudicial para as auditorias realizadas pela
Seprog, como no caso 10, devido a seu corpo tcnico no possuir um conhecimento
prvio sobre o objeto auditado. As unidades tpicas, por sua vez, teriam dificuldades em
aplicar as tcnicas caso no disponham de pessoal treinado e com experincia na sua
utilizao, como relatado pelos entrevistados A e F.
5.1 Importncia da participao dos gestores e especialistas
Dos casos estudados, apenas quatro (auditorias 6, 7, 8 e 9) realizaram painel na etapa
de planejamento. Em um dos casos (auditoria 8), o painel contribuiu para melhorar a forma
de coleta de dados e, nos outros trs, alterou questes relacionadas ao critrio efetividade.
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Sete casos enviaram ou apresentaram a matriz aos gestores (trs no prprio
painel), mas apenas em quatro casos os auditados emitiram sugestes que contriburam
para o planejamento, embora no tenham sido alteraes significativas. No caso que
mais se destaca auditoria 8 , foram inseridas algumas perguntas nos instrumentos de
coleta de dados. Em dois casos, os gestores adotaram uma postura defensiva, colocando
justificativas, o que dificultou sua contribuio para o trabalho.
O painel, aps a execuo, foi realizado em apenas trs casos, mas em nenhum
deles a opinio dos especialistas foi referida como tendo contribudo para alterar, de
qualquer maneira, os resultados do trabalho. A matriz foi apresentada aos gestores em
seis oportunidades, duas delas nos painis, que foram mistos, e essa participao dos
gestores trouxe mais contribuies que a dos especialistas, embora no tenha alterado,
de fato, o resultado dos trabalhos. Sua contribuio foi mais no sentido de confirmar as
constataes e melhorar a forma de redao dos achados e das recomendaes. Em um
dos casos, os gestores aproveitaram para avisar que algumas recomendaes seriam
implementadas antes mesmo da apreciao do relatrio. Em outro caso (auditoria 7),
embora as constataes tenham sido confirmadas no painel, o entrevistado G deixa
implcito que a participao de atores mais crticos, que questionassem mais o painel,
teria contribudo mais.
O relatrio preliminar foi enviado aos gestores em sete casos, mas apenas em duas
auditorias seus comentrios alteraram o texto. Essas alteraes foram no sentido de tornar
mais claras algumas constataes e recomendaes e ajustar o entendimento de algumas
questes tcnicas, no afetando a essncia da proposta. Nos casos em que o relatrio
no foi afetado, em duas oportunidades os gestores aproveitaram para informar a adoo
das medidas propostas.
Dessa forma, possvel perceber que a participao de especialistas e gestores
nos painis, na apresentao das matrizes e comentando o relatrio, teve mais
impacto nos resultados do trabalho na fase de planejamento do que aps a execuo,
embora em nenhum dos casos tenham sido constatadas alteraes significativas na
metodologia ou nos resultados em funo dessa participao. No o caso, porm,
de considerar que tais intervenes painis de referncia e comentrios do gestor
no foram importantes.
Pollitt (2008, p. 179) considera que as discusses (ou fontes de conselho) s
quais submetido um relatrio antes de sua verso final atendem a pelo menos trs
funes: torn-lo um documento preciso, defensvel e com texto acessvel. Considerando
que, na maioria dos casos, os gestores participaram de todo o processo, natural que
as constataes no tenham sido motivo de controvrsia. Como disse um dos entrevistados,
quem d as concluses so os prprios gestores, o que garantiu, em boa parte dos
casos, um relatrio preciso. As mudanas provocadas por essas fontes de conselho,
todavia, vieram a acrescentar qualidade aos relatrios, tornando-os mais defensveis e
com textos mais acessveis.
5.2 Relao entre mtodos, evidncias e critrios de auditoria
Da anlise da tabela 2, percebe-se que o exame documental e a entrevista so
os mtodos de coleta de dados preponderantes, empregados em mais da metade dos
achados de auditoria. Se a consulta a banco de dados for considerada como uma espcie
de exame documental, percebe-se que metade dos casos fez uso desse mtodo em todas
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as constataes. J o questionrio, mtodo que visa obter opinies de usurios e terceiros
(POLLITT, 2008, p. 206), consta de pouco mais de 20% das constataes e, empregado em
cinco auditorias, em apenas um caso foi relacionado maioria dos achados. No foram
encontrados casos em que foram usados grupos focais ou outros mtodos semelhantes
aos utilizados no campo da pesquisa social (ARAUJO, 2008, p. 89).
Tabela 2 Proporo dos mtodos de coleta de dados em achados operacionais
Caso
Exame
docu-
mental
(a)
Entrevista
Observao
direta
Questionrio
Dados
(b)
Seminrio Diligncia (a+b)
Aud
01
100% 20% 0% 0% 0% 0% 0% 100%
Aud
02
84% 37% 32% 47% 21% 11% 0% 84%
Aud
03
100% 100% 100% 0% 0% 0% 0% 100%
Aud
04
47% 67% 20% 0% 0% 0% 0% 47%
Aud
05
0% 30% 0% 0% 70% 0% 0% 70%
Aud
06
100% 67% 7% 27% 73% 0% 27% 100%
Aud
07
56% 44% 11% 22% 33% 0% 0% 56%
Aud
08
43% 71% 0% 86% 43% 0% 0% 43%
Aud
09
100% 100% 0% 0% 0% 0% 0% 100%
Aud
10
83% 33% 0% 0% 50% 0% 17% 100%
Total 68% 53% 15% 23% 33% 2% 5% 76%
Considerando que a Intosai (2005, p. 16) descreve como parte do perfil da auditoria
operacional dispor de ampla seleo de mtodos de investigao e avaliao, e atuar
a partir de uma base de conhecimentos muito distinta daquela da auditoria tradicional,
a concentrao em poucos mtodos pode demonstrar que esses trabalhos mantm, em
seu ncleo, um elemento tradicional de auditoria (POLLITT, 2008, p. 220).
Outro ponto que se destaca a importncia da entrevista como mtodo de coleta
de dados, tendo sido a nica que aparece em todos os casos. Tambm foi referida,
pelos entrevistados, como uma das tcnicas que mais contribuiu, em oito casos, por sua
importncia estratgica e facilidade de emprego, o que vai ao encontro do que afirma
Arajo (2008, p. 89), que considera a entrevista como o principal procedimento de coleta
de dados em uma auditoria operacional. Ao mesmo tempo, a evidncia testemunhal,
consequncia da entrevista, foi considerada fraca em alguns casos e destacada em apenas
em dois casos.
A efetividade foi referida, em algumas entrevistas, como um critrio de difcil aferio,
que necessita de um conjunto mais amplo e no-tradicional de mtodos e evidncias para
sua comprovao. A tentativa de analis-la por meio de questes de auditoria foi citada
como uma atividade complexa e que exigiu mais esforo e conhecimento da equipe.
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Ao relacionar o percentual de utilizao dos mtodos e das evidncias com
os critrios encontrados nos achados (tabela 3), possvel perceber que as dimenses
eficincia e efetividade demandam uma maior diversidade de tcnicas e evidncias.
No caso especfico da efetividade, destaca-se uma maior utilizao de questionrio, o que
vai ao encontro do que foi afirmado pelos entrevistados nos depoimentos acima.
Tabela 3 Percentual de utilizao de tcnicas e evidncias por critrio
Critrios Conformidade Economia Eficincia Eficcia Efetividade
Mtodos
de Coleta
de Dados
Exame
documental
94% 100% 72% 43% 67%
Entrevista 11% 60% 55% 14% 75%
Observao
direta
5% 0% 19% 0% 8%
Questionrio 2% 20% 22% 0% 58%
Banco de
dados
2% 80% 25% 100% 33%
Tipos de
Evidncia
Documental 97% 60% 77% 29% 50%
Testemunhal 12% 20% 64% 0% 75%
Analtica 2% 100% 30% 100% 50%
Fsica 0% 0% 0% 0% 8%
Finalmente, chama ateno a quantidade de casos nos quais foram realizadas
constataes caractersticas de auditorias de conformidade sete auditorias , quantidade
s inferior presena do critrio eficincia, que aparece em todos os casos. Alm disso,
em dois casos, os principais achados citados pelos entrevistados, mesmo analisando
o critrio eficincia, impactam questes de conformidade.
Assim, analisando a relao entre mtodos, evidncias e critrios de auditoria,
possvel perceber que, embora todas as auditorias estudadas tenham achados de natureza
operacional, sua maioria ainda aborda critrios de conformidade, o que pode estar
relacionado ao processo de seleo dos objetos de auditoria e aos procedimentos durante
o planejamento, como visto anteriormente. Aquelas auditorias que selecionaram seu
objeto e, principalmente, realizaram seu planejamento da mesma forma que normalmente
fazem nas auditorias de conformidade, tiveram mais achados de conformidade.
Outra hiptese para a ocorrncia de achados relacionados conformidade
que, talvez, no seja possvel separar resultados e legalidade da maneira como
a doutrina parece querer separar, podendo haver alguma superposio entre auditoria
de conformidade e auditoria operacional (TCU, 2009, p. 6). Muitas das questes e
constataes analisadas nesse trabalho, ligadas ao critrio eficincia, procuravam avaliar
os controles internos dos rgos ou programas auditados, o que se encontra, ainda, em
uma rea cinza entre a auditoria operacional e de conformidade. Enquanto o Manual
de Auditoria Operacional do TCU (2009, p. 6) define que os controles internos, sob a
perspectiva da economicidade, devem ser objeto de auditorias de conformidade, Pollitt
(2008) relaciona-os ao critrio boa prtica administrativa.
possvel, ainda, que achados relacionados a graves irregularidades ou ao
desperdcio de grandes quantias de dinheiro pblico e ligados, portanto, conformidade
sejam mais valorizados, internamente, no tribunal, devido sua tradio como rgo de
controle das contas pblicas e da legalidade ou por seus auditores considerarem que tais
situaes despertam maior interesse dos meios de comunicao e, consequentemente,
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dos cidados. Assim, as equipes de auditoria acabariam por buscar mais esse tipo de
constatao do que, por exemplo, demonstrar se determinado programa atende de
maneira satisfatria ao seu pblico-alvo.
6 CONCLUSO
A anlise dos casos demonstrou uma maior aderncia metodologia nos casos
coordenados pela Seprog, sendo que as diferenas mais significativas encontram-se
na etapa de planejamento. A seleo dos objetos de auditoria demonstrou ser mais
determinante para o sucesso dos trabalhos nos casos coordenados pela Seprog. A forma
de definio do escopo dos trabalhos mostrou-se muito relevante para os resultados das
auditorias analisadas, sendo que, quando foi feita internamente, gerou maior quantidade
de achados de conformidade, em oposio aos casos em que foi buscada a participao
dos gestores. Foi observado ainda que o critrio conformidade est presente na maioria
dos casos, que as tcnicas de coleta de dados mais utilizadas foram o exame documental
e as entrevistas e que a colaborao de gestores, especialistas e outros atores mostrou-se
relevante para os casos estudados.
Considerando que a anlise dos casos estudados indica que uma maior aderncia
aos procedimentos estabelecidos para a realizao das auditorias operacionais contribui
para que seus resultados avancem de constataes ligadas conformidade para aspectos
de eficincia e efetividade, recomenda-se que o Tribunal de Contas da Unio dissemine
o conhecimento dessa metodologia para outras unidades tcnicas, alm da secretaria
especializada. Uma maneira de atingir esse objetivo, alm da realizao de treinamentos
formais, seria promover auditorias conjuntas, com a participao de servidores das
unidades tpicas e da secretaria especializada.
REFERNCIAS
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um estudo a partir da experincia do Tribunal de Contas da Unio. Rio de Janeiro: Renovar,
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Curitiba: Juru, 2009. 169 p.
NOTAS
1. Nesse trabalho foi utilizada como referncia a verso do Manual de Auditoria Operacional do TCU
disponibilizado em 13/7/2009, que ainda estava sujeito a revises finais.
SOBRE O AUTOR
Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio desde agosto de
2006, bacharel em Administrao de Empresas pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
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IMPACTOS DA GESTO ESTRATGICA NO TRABALHO DA SECRETARIA
DE CONTROLE INTERNO DA CMARA DOS DEPUTADOS
MARISTELA PAIVA
1 INTRODUO
A reforma da gesto pblica um processo vivenciado no mundo inteiro. Nos
ltimos vinte anos, iniciativas vm sendo tomadas no sentido de se implantarem, no setor
pblico, reformas administrativas baseadas no modelo gerencial importado da iniciativa
privada. Essa nova realidade trouxe a administrao pblica para a discusso sobre
modelos e boas prticas de governana.
No Brasil, desde a promulgao da Constituio de 1988, importantes
elementos para a melhoria da governana vm sendo introduzidos na gesto pblica.
A prpria Carta Magna, ao disciplinar a fiscalizao dos rgos e entidades da
administrao pblica federal, a obrigatoriedade da prestao de contas por parte dos
administradores dos recursos pblicos e a obrigatoriedade da elaborao das peas
oramentrias, traz o controle, a accountability e o planejamento como elementos
necessrios boa governana.
Nesse contexto, e a fim de melhorar seus sistemas de governana, o setor pblico,
no Brasil e no mundo, vem debatendo e implantando modelos de planejamento e de gesto
estratgica, que abarcam a definio clara dos objetivos que justificam a existncia das
instituies e as aes que essas instituies precisam realizar para alcanar esses objetivos.
O momento atual de implantao do processo de gesto estratgica na Cmara
dos Deputados, assim como na prpria Secretaria de Controle Interno (Secin). Assim, o
momento propcio para a definio de novas formas de atuao e de novos objetos
de auditoria, que contemplem a verificao da apurao dos resultados da gesto da
Cmara, bem como a avaliao desses resultados.
Dessa forma, esse trabalho pretende oferecer sugestes prticas para a formulao
de novas rotinas de trabalho para a Secin, por meio da proposio da realizao de uma
auditoria de gesto que tenha por objeto os elementos da gesto estratgica da Cmara.
Gesto estratgica na Cmara dos Deputados
Inserida no contexto da modernizao da gesto na administrao pblica, a
primeira iniciativa da Cmara dos Deputados no sentido de elaborar seu plano estratgico
foi tomada em 2004, com a realizao de um seminrio no qual foram discutidas e
definidas as diretrizes estratgicas institucionais. Naquele momento, optou-se por elaborar
um plano estratgico para a estrutura de apoio administrativo e legislativo da Cmara dos
Deputados, com a deciso de deixar para um outro momento a discusso de um plano
estratgico para a rea finalstica, de produo legislativa.
Foram ento definidos a misso, a viso, os valores, os objetivos estratgicos e as
linhas de ao que norteariam a administrao da Casa.
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Em 2005, a Diretoria de Recursos Humanos (DRH) da Cmara dos Deputados
decidiu elaborar seu planejamento estratgico, vislumbrando a possibilidade de que o
projeto servisse de modelo para toda a Casa. Para a execuo de tal projeto foi designada
uma equipe de servidores, com a atribuio inicial de buscar uma metodologia que
sustentasse a implantao do planejamento estratgico.
Aps vrias pesquisas e entrevistas, decidiu-se por utilizar o Balanced Scorecard,
metodologia que vem sendo utilizada por diversos rgos da administrao pblica federal
para a elaborao de seus planos estratgicos. O Plano Estratgico da DRH foi apresentado
oficialmente aos gestores de todos os demais departamentos da Cmara em 2007.
Com a finalizao do planejamento estratgico da DRH, passaram a ser elaborados
os planos estratgicos da Diretoria Administrativa, da Diretoria Legislativa, da Secretaria de
Comunicao Social e da Secin. Esses planos serviram de base para a elaborao do Plano
Estratgico Corporativo da Cmara dos Deputados, lanado no primeiro semestre de 2009.
O mapa estratgico corporativo est estruturado nas seguintes perspectivas: papel
institucional, pblico-alvo, processos internos, e pessoas e tecnologias. Ao todo foram
estabelecidos dezessete objetivos estratgicos, para os quais esto sendo definidos
indicadores e metas. Alm disso, onze programas e projetos estratgicos corporativos
foram classificados como projetos estruturantes e priorizados para serem desenvolvidos e
implantados no binio 2009-2010.
Destaca-se, em todo esse processo, a importncia da implantao de instrumentos
de mensurao de resultados, trazidos pela gesto estratgica na forma de indicadores,
como elementos essenciais para o cumprimento, por parte da Cmara, da obrigao de
se autoavaliar e de prestar contas sobre o desempenho alcanado pela gesto, como
parte do processo de accountability governamental.
2 O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO E A ACCOUNTABILITY GOVERNAMENTAL
Na esteira da modernizao da gesto pblica, o TCU vem demonstrando sua
preocupao tanto com a governana corporativa quanto com o aprimoramento da
gesto nos rgos pblicos.
A obrigatoriedade de prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores
pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de
natureza pecuniria est estabelecida no pargrafo nico do art. 70 da Constituio Federal.
Essa obrigatoriedade parte fundamental no processo de accountability governamental.
Consequncia da busca por melhores formas de administrar os recursos pblicos,
com a adoo de novos modelos de gesto, o foco da discusso sobre a accountability
governamental vem mudando para a questo do desempenho, especificamente a
produo de resultados pela aplicao desses recursos.
Nesse sentido, o TCU vem demandando o aprimoramento dos processos de
tomadas e prestaes de contas, requerendo informaes que permitam avaliar, mais do
que a conformidade, o desempenho da gesto.
As atribuies do Tribunal de Contas da Unio so trazidas pela Constituio de
1988 em seu art. 71, dentre as quais se destaca a do inciso II:
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II. julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens
e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e
sociedades institudas e mantidas pelo poder pblico federal, e as contas daqueles
que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo
ao errio pblico;
J no art. 74, a Constituio estabeleceu a implantao do Sistema de Controle Interno
nos Poderes, do qual destacamos como principal finalidade, dentre outras, a do inciso II:
II. comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da
gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao
federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado;
Para desempenho de sua competncia constitucional, o tribunal poder solicitar
das unidades jurisdicionadas os documentos ou informaes que considerar necessrios,
assistindo-lhe ainda o poder regulamentar de expedir atos e instrues normativas sobre
a organizao dos processos de Tomada e Prestao de Contas Anual que lhe devam ser
submetidos pelos rgos e entidades da administrao, na forma de sua Lei Orgnica.
s unidades de controle interno ou de auditoria interna dos diversos rgos e
entidades da administrao compete a elaborao do Relatrio de Auditoria de Gesto,
a ser apresentado como parte integrante da Tomada ou Prestao de Contas Anual. A
atuao dessas unidades fundamental, pois produz documentos e informaes sobre a
gesto que ser apreciada pelo TCU.
Ao TCU no mais interessa a avaliao somente sobre a legalidade na
aplicao dos recursos pblicos. Nos ltimos anos, aquela corte vem emitindo diversas
recomendaes e determinaes aos rgos e entidades no sentido de que no apenas
elaborem indicadores de desempenho, a fim de mensurar o alcance de seus objetivos,
mas tambm demonstrem esses resultados nos seus processos de contas anuais.
Levando-se em considerao esse quadro atual de modernizao, no s
dos modelos de gesto das instituies pblicas como tambm do prprio instituto da
prestao de contas, auditar a regularidade das contas j no suficiente.
Para desempenhar bem o seu papel de prestar, ao TCU, informaes relevantes
sobre a gesto, que refletiro na avaliao final a ser feita e no julgamento das contas,
surge a necessidade de que as unidades de auditoria interna e controle interno mudem o
foco da avaliao para a tica da economia, eficincia e eficcia da gesto dos recursos
pblicos. Mais ainda, a atuao dessas unidades deve avanar no sentido de avaliar os
resultados efetivamente alcanados pelos rgos e entidades pblicas no cumprimento
dos objetivos que justifiquem sua existncia.
O papel da SECIN no processo de tomada de contas anual da Cmara
Na preparao do processo de Tomada de Contas Anual da Cmara, a Secin elabora
as seguintes peas: Relatrio de Auditoria de Gesto, Certificado de Auditoria e Parecer.
O Relatrio de Auditoria de Gesto emitido com a estrutura exigida pelo TCU, nos
atos normativos que regulam o processo de contas anuais, e com base nas informaes
prestadas no Relatrio de Gesto e nas concluses das auditorias realizadas ao longo do
exerccio a que se referem as contas.
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No entanto, apesar de seguir fielmente a estrutura delimitada pelo TCU, medida
que foi sendo percebida uma mudana nas necessidades de informaes por aquela
Corte de Contas, sentiu-se tambm na Secin a necessidade de adequar os contedos
de seu Relatrio de Auditoria de Gesto, de forma a prestar informaes que permitam
ao tribunal avaliar, alm da conformidade dos atos de gesto praticados na Cmara, o
desempenho da gesto. Essa necessidade se refletiu na criao, no mbito da Secin, do
projeto estratgico Adequao da Tomada de Contas Anual s exigncias do TCU.
Assim, a partir do exerccio de 2009, passou a ser constitudo grupo de trabalho,
como parte das atividades propostas pelo referido projeto, com o objetivo de estudar
as instrues e decises normativas do TCU sobre as contas anuais e prover Secin
condies de realmente opinar sobre os aspectos de desempenho solicitados pelo TCU.
Implicao das mudanas na gesto para a atuao da SECIN
Em meio a todas as mudanas pelas quais vem passando a gesto, tanto na
administrao pblica como um todo, quanto especificamente na Cmara, percebe-se que o
ambiente em que atua a Secin vem sofrendo profundas transformaes em diversos aspectos.
Primeiro, houve a modernizao na gesto da Cmara, por meio da implantao
de um modelo de gesto estratgica, que tem buscado formas de gerir melhor seus
recursos, com o intuito de atingir melhores resultados, com nfase na economicidade,
eficincia, eficcia e efetividade.
Segundo, a demanda do TCU pelo aprimoramento dos processos de TCA, requerendo
informaes que permitam avaliar, mais do que a conformidade, o desempenho da gesto,
em funo da mudana do foco da discusso sobre a accountability governamental para a
produo de resultados pela aplicao dos recursos pblicos.
Por fim, o desenvolvimento dos processos de planejamento e de gesto
estratgica na prpria Secin, com a definio de objetivos estratgicos, que tem levado
ao aprimoramento dos processos de trabalho e atuao, por parte dos servidores, de
maneira mais crtica em relao s atividades da Secin e s suas prprias.
Diante dessa nova realidade, necessrio que a Secin assuma uma outra postura.
Ampliou-se o campo de atuao, as cobranas passaram a ser mais fortes e as exigncias so
no sentido de que a auditoria interna desempenhe atividade que agregue valor e contribua
para a melhoria dos resultados, no papel de elemento essencial para a boa governana.
De certa forma, apesar de todos os esforos empreendidos, ainda hoje a Secin
continua fazendo as mesmas auditorias que fazia antes da implantao do planejamento
e da gesto estratgica na Cmara, o que pode ser verificado em uma anlise do Plano
Anual de Controle Interno para 2009. Os aspectos relacionados ao planejamento e
gesto estratgica da Casa ainda no foram abordados pela Secin em suas auditorias.
No entanto, a Secin encontra-se em plena fase de reestruturao; com a criao
do plano estratgico, diversos projetos foram desenvolvidos. Dentre os que se encontram
em fase de execuo, destacam-se o Manual de Auditoria e o Roteiro de Auditoria,
cuja execuo espera-se que traga soluo a questes importantes que continuam sem
resposta na Secin, principalmente quanto definio dos tipos de auditoria executados.
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A Secin no conta, atualmente, com uma relao dos tipos de auditoria com nomenclatura
e descrio de cada um, de forma a classificar os trabalhos de auditoria.
Por tudo isso, o momento propcio para a implantao de uma nova filosofia
de trabalho na Secin, que considere a necessidade de se avaliar a gesto da Cmara
de forma abrangente, a adequao de seu planejamento estratgico e os resultados
obtidos pela gesto, mensurados por meio dos indicadores propostos. Esse papel deve ser
desempenhado pela Secin sob a tica da auditoria de gesto.
Mas o que a auditoria de gesto?
Auditoria de gesto
Diversos so os autores que se dedicam ao estudo da auditoria governamental. No
entanto, ao buscar uma definio para auditoria de gesto, verifica-se no existir um
consenso sobre a forma de classificar os tipos ou modalidades de auditoria que devem ser
aplicadas no setor pblico.
muito comum encontrar, na bibliografia tcnica, divergncias na delimitao do
alcance ou mbito de desenvolvimento da auditoria de gesto, especialmente em funo
da utilizao de termos diferentes para, muitas vezes, referir-se ao mesmo tipo de auditoria.
O prprio TCU, ao normatizar a apresentao de um relatrio de auditoria, a ser
elaborado pelas unidades de auditoria interna e controle interno como parte do processo
de contas anual, utiliza o termo Relatrio de Auditoria de Gesto, mas, apesar de propor
a forma desse relatrio, no orienta quanto ao modelo da auditoria a ser realizada para
a elaborao de tal relatrio, ficando a cargo de cada unidade a definio desse modelo.
Fato que atualmente no existe uma definio legal dos tipos de auditoria
governamental existentes no Brasil, o que confere aos rgos de controle liberdade
para criar seu rol de tipos ou categorias de auditoria, utilizando a nomenclatura
que considerar mais adequada. O que importa que essas definies devem estar
constantemente alinhadas realidade da administrao.
3 UMA PROPOSTA PARA A SECIN
Apesar das diferenas verificadas entre as abordagens sobre as modalidades de
auditoria governamental e suas definies pelos diversos autores e instituies, observa-se
em todas as classificaes encontradas um esforo no sentido de delimitar dois campos de
atuao das auditorias: a conformidade a ser explorado pelas auditorias de conformidade
e o desempenho a ser explorado pelas auditorias de desempenho ou operacionais.
No que diz respeito atuao da auditoria interna nos planejamentos estratgicos
das organizaes, poucos estudos so encontrados.
Assim como a implantao das atividades de planejamento e de gesto estratgica
nos rgos e entidades governamentais assunto recente, mais recente ainda a tentativa
de estruturao de um novo tipo de auditoria que aborde a verificao dos elementos
essenciais do planejamento e da gesto estratgica.
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Nenhum dos livros de auditoria consultados para a elaborao deste trabalho traz a
previso de uma auditoria voltada especificamente para a gesto estratgica das organizaes.
Nos poucos trabalhos encontrados a respeito desse tema, basicamente trabalhos acadmicos
e artigos de revistas especializadas, o termo sugerido pelos autores auditoria de gesto.
A utilizao dessa nomenclatura pode e deve ser questionada, principalmente
diante da utilizao, por outros autores, do mesmo termo fazendo referncia a outras
modalidades de auditoria. O importante que os rgos de auditoria e controle interno
das instituies que tm implantada a gesto estratgica encontrem uma forma de atuar
no monitoramento desse processo.
O atual momento de reestruturao dos trabalhos da Secin, somado ao incio da
implantao da gesto estratgica na Casa, representa uma oportunidade para que seja
includa, entre as modalidades de auditoria a serem realizadas pela Secin, uma voltada
especificamente para a gesto estratgica da Cmara.
A legislao brasileira sobre controle governamental no delimita ou define os tipos de
auditoria a serem realizados pelos rgos de auditoria e controle interno. Em uma anlise dos
manuais e documentos tcnicos de alguns desses rgos, verifica-se que cada um elaborou
uma lista com os tipos de auditoria a serem realizados, atribuindo a cada tipo uma definio.
Dessa forma, entende-se que a Secin livre para elaborar a lista com os tipos do
trabalho que pretende realizar, utilizando a nomenclatura e a definio que julgar mais
adequadas. Utilizando o mesmo termo sugerido nos textos pesquisados, a auditoria de
gesto a ser realizada pela Secin compreenderia exame para avaliar o planejamento
estratgico da Cmara, a fim de constatar se as diretrizes institucionais foram definidas
com coerncia, garantindo o futuro da instituio, bem como avaliar o gerenciamento
dos planos de ao, verificando sua execuo conforme o planejado e se o resultado
alcanado proporcionou a consecuo das metas estabelecidas.
necessrio, portanto, especial cuidado quando da elaborao da definio de
cada categoria de auditoria. Certo que, assim como a auditoria operacional, tambm a
auditoria de gesto objeto da presente proposta um tipo de auditoria de desempenho.
No entanto, enquanto aquela tem foco na avaliao dos aspectos da economicidade,
eficincia e eficcia na utilizao dos recursos, esta voltada especificamente para os
elementos essenciais da gesto estratgica da Cmara.
Assim, a abordagem a ser dada pela auditoria de gesto aqui proposta inclui a
anlise do plano estratgico da Cmara, com todos os seus elementos, a avaliao dos
indicadores propostos, o acompanhamento do clculo dos resultados e, ainda, a realizao
de uma anlise crtica desses resultados em comparao com as metas propostas.
Didaticamente, com base no modelo proposto por Freitas (2001), podemos explorar
as diferentes possibilidades de anlise no mbito da auditoria de gesto, passando pelos
elementos essenciais do planejamento e da gesto estratgica.
Misso
A anlise da misso definida pelos formuladores da estratgia visa certificar-se de
que ela esteja bem formulada, com base na perfeita identificao do problema que motivou
a criao da organizao. A declarao da misso deve estar expressa adequadamente,
evitando uma abordagem muito abrangente ou muito restrita.
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Aspecto ainda mais importante o cumprimento da misso. Caso a instituio esteja
tendo dificuldades em concretizar sua misso, as causas devero ser buscadas pelo auditor, a
fim de que possam ser sugeridas medidas que possibilitem o cumprimento das suas finalidades.
Valores
Os valores constituem princpios ticos que devem nortear as aes e a conduta dos
servidores, devendo servir como diretrizes no processo decisrio, especialmente quando
h uma lacuna na regulamentao e no h precedentes.
Os valores da organizao devem ser consistentes entre si, no se chocando uns
com os outros, e coerentes com os valores e com a tica da administrao pblica. Todos
os funcionrios devem ter conhecimento e compreender os valores fundamentais, para
que esses sejam norteadores das aes executadas em toda a organizao.
Objetivos estratgicos
O conjunto de objetivos estratgicos deve direcionar o comportamento e o
desempenho da instituio, possibilitando aos servidores a real percepo de sua parcela
de contribuio para o alcance dos resultados desejados. Dessa forma, todos os servidores
devem ter conhecimento e compreender claramente os objetivos estratgicos.
A definio dos objetivos estratgicos deve levar em considerao os pontos fortes
e fracos da organizao, bem como o ambiente externo em que essa est inserida.
Os objetivos devem ser bem formulados, suficientemente claros, de forma que no
paream vagos nem ambguos. Devem estar alinhados com as diretrizes governamentais e
com a misso da organizao, concorrendo para sua realizao.
Ainda, os objetivos estratgicos devem possibilitar o estabelecimento de indicadores de
desempenho mensurveis, de maneira que seu atingimento possa ser medido e monitorado.
Indicadores de desempenho
Os indicadores de desempenho fornecem o instrumental para a mensurao do
desempenho da organizao em relao aos objetivos definidos.
fundamental que esses indicadores estejam alinhados com a estratgia da
organizao, de forma a garantir a focalizao dos esforos no sentido da realizao dos
objetivos.
O sistema de medio de desempenho deve preocupar-se em medir somente o que
importante, equilibrando um conjunto de medidas que cubram as diferentes dimenses
dos resultados, quais sejam, eficcia, eficincia, efetividade e economicidade. Os
servidores devem ser envolvidos no desenho e na implantao do sistema de mensurao,
de forma a conhecerem e compreenderem a avaliao a que sua atuao est sujeita.
A medio de desempenho deve ser vista como um processo, no se referindo a
uma simples coleta de dados num determinado momento. Essa medio deve ser capaz
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de monitorar constantemente o desempenho, de forma a possibilitar o redirecionamento
das aes em casos de no atingimento das metas, fornecendo uma base adequada
para a tomada de decises.
Os indicadores de desempenho devem ter frmula de clculo simples, que utilize
dados acessveis. Em outras palavras, as informaes necessrias ao clculo do indicador
devem ser coletadas e atualizadas a um custo razovel.
Alm disso, o clculo do indicador deve ser correto e confivel, sendo necessrio
que a fonte dos dados utilizada para o clculo do indicador seja confivel. No mbito da
auditoria de gesto, esse clculo deve ser passvel de conferncia.
Por ltimo, o resultado do clculo do indicador deve permitir uma interpretao
precisa quanto realizao do objetivo que esse se prope a medir.
Metas
Toda medida de desempenho deve estar vinculada a uma meta ou padro predefinido.
Essa a nica forma de interpretar, significativamente, os resultados das medidas e estimar
o sucesso alcanado pelas aes administrativas. Assim, para cada indicador elaborado,
deve-se definir uma meta a ser alcanada em um determinado perodo.
O processo de definio das metas deve ser bem fundamentado, de forma que
representem, ao mesmo tempo, um resultado possvel de ser alcanado e um desafio para
seu alcance. Para isso, pode ser necessrio que as metas sejam periodicamente revisadas.
No caso de no cumprimento das metas, devem ser identificadas as respectivas
causas, as possveis consequncias e as medidas que sero adotadas.
Arranjo organizacional
Para que uma estratgia possa ser colocada em prtica, necessrio que sua formulao
tenha levado em considerao a estrutura e a capacidade operacional da organizao.
Por outro lado, a implantao da estratgia pode levar necessidade de mudanas
na estrutura organizacional.
Ao implementar uma estratgia, os elementos bsicos introduzidos na organizao
interagem com o arranjo existente: estrutura organizacional, recursos humanos, recursos
financeiros.
A fim de que seja implementada com sucesso, a estratgia deve detalhar como
deve ser estruturada e operada a organizao para a consecuo dos objetivos, de forma
a garantir que o arranjo organizacional seja colocado a servio da estratgia.
Para Freitas (2001), em termos de auditoria de gesto, interessa saber se a estrutura
favorece, ou pelo menos no prejudica, a implementao da estratgia da organizao
e o alcance dos seus objetivos, buscando identificar possveis problemas do arranjo
estrutural da entidade auditada. A estrutura deve ser adequada aos objetivos do rgo e
fornecer adequada definio de responsabilidades.
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Quanto aos recursos humanos, esse elemento est presente em todos os momentos
da implantao da estratgia. Afinal, so pessoas que elaboram a estratgia, executam as
tarefas, avaliam os resultados.
No mbito da auditoria de gesto, interessa explorar os aspectos mais diretamente
relacionados implementao da estratgia e dos objetivos organizacionais, como
a suficincia, em termos quantitativos, e a capacitao dos recursos humanos para o
cumprimento da misso, dos objetivos e das metas.
Alm disso, necessrio avaliar o envolvimento do corpo de servidores com a
estratgia, de forma que entendam a mensurao dos resultados como um auxlio ao
trabalho, e no como uma tarefa a mais a ser cumprida, ou ainda, um aparato de controle,
utilizado pela administrao para vigiar os servidores.
No que diz respeito aos recursos financeiros, para que a estratgia leve a resultados
satisfatrios, essa deve ser coerente com os recursos disponveis. A auditoria de gesto
deve opinar sobre a sua suficincia, em termos quantitativos, e a adequao da sua
distribuio, para a implantao da estratgia.
4 CONCLUSO
O ciclo do planejamento estratgico passa pela definio de misso, viso de
futuro, valores e objetivos estratgicos, alm da elaborao de indicadores de desempenho
e definio das metas a serem alcanadas. Ao passar da fase de elaborao da estratgia
para a ao, acrescente-se a aferio dos indicadores e a comparao dos resultados
alcanados com as metas definidas.
Para que se feche esse ciclo, necessrio que sejam acrescentados, ainda, os
elementos monitoramento e aes corretivas, como processo contnuo de avaliao
e ajuste da estratgia realidade. S com um bom monitoramento da estratgia e
implantaes de possveis aes corretivas pode-se garantir que todos os elementos da
estratgia da organizao esto no rumo certo em relao aos seus objetivos.
O monitoramento ou controle como um dos passos do processo de gesto
(planejamento execuo controle aes corretivas) responsabilidade primeiro do
gestor, a quem cabe apurar e avaliar os resultados de sua gesto no sentido de alimentar
o processo de tomada de decises.
No entanto, parte dessa tarefa tambm deve ser executada pela auditoria interna,
no cumprimento do seu papel de atividade consultiva e na busca de seu objetivo de
agregar valor e melhorar as operaes da organizao.
Assim, tendo em vista a reestruturao por que passa a Secretaria de Controle Interno
da Cmara dos Deputados, somada implantao da gesto estratgica na Casa, o atual
momento propcio para a implantao de uma nova filosofia de trabalho na Secin.
Um esforo vem sendo empreendido na Secin no sentido de se implantar a realizao
de uma auditoria que fornea resultados efetivos, como forma de cumprir integralmente no
s sua misso constitucional de fiscalizar a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos
atos de gesto, mas tambm seu papel, como rgo de auditoria interna, de atividade que
agregue valor e contribua para o aprimoramento da gesto e dos resultados da Cmara.
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Esse esforo pode ser complementado com a proposta apresentada, no sentido de que sejam
avaliados no somente os aspectos de resultado a que se prope a auditoria operacional, mas
a gesto estratgica da Casa e de seus departamentos, de forma a contribuir efetivamente
para o atingimento dos objetivos que fundamentam a existncia da Cmara dos Deputados.
A propsito, para a execuo da auditoria de gesto, o rgo de controle interno
deve contar com tcnicos competentes e de gabarito, e necessita ter apoio absoluto da alta
administrao para que seus atos encontrem respaldo e respeito de toda a organizao.
Estes so pilares bsicos para que a auditoria de gesto se consolide como poderoso
instrumento para o aprimoramento da gesto dos recursos pblicos.
REFERNCIAS
BRASIL. Lei n. 8.443, de 16 de julho de 1992. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 17 jul. 1992.
______. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia:
Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2007.
______. Cmara dos Deputados. Secretaria de Controle Interno. Plano Estratgico da
Secretaria de Controle Interno (2008-2011). Braslia, 2007. Disponvel em: <http://intranet2.
camara.gov.br/servidor/gestaoestrategica/setoriais/secin>. Acesso em: 30 set. 2009.
______. Cmara dos Deputados. Plano Estratgico Corporativo. Braslia, 2009. Disponvel
em: <http://intranet2.camara.gov.br/servidor/gestaoestrategica/corporativo>. Acesso
em 30 de junho de 2009.
______. Controladoria-Geral da Unio. Manual do Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal. Aprovado pela Instruo Normativa n. 01, de 2001, da Secretaria
Federal de Controle. Braslia, 2001.
______. Tribunal de Contas da Unio. Manual de Auditoria de Natureza Operacional.
Braslia: TCU, Coordenadoria de Fiscalizao e Controle, 2000.
______. Tribunal de Contas da Unio. Instruo Normativa n. 57, de 27 de agosto de
2008. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 29 ago. 2008.
______. Tribunal de Contas da Unio. Deciso Normativa n. 94, de 3 de dezembro de
2008. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 8 dez. 2008.
FREITAS, Carlos Alberto Sampaio de. Auditoria de Gesto e Estratgia no Setor Pblico.
Revista do Servio Pblico. Braslia, ENAP, ano 52, n. 4, 2001.
SOBRE A AUTORA
Servidora da Cmara dos Deputados, graduada em Cincias Contbeis pela
Universidade Federal de Uberlndia (UFU).
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SINAPI X ORSE: ANLISE COMPARATIVA ENTRE O SISTEMA NACIONAL
DE PESQUISA DE CUSTOS E NDICES DA CONSTRUO CIVIL E O
SISTEMA ADOTADO PELO GOVERNO DO ESTADO DE SERGIPE
MAURCIO DA CUNHA ALMEIDA
1 INTRODUO
consenso entre economistas e autoridades governamentais que o crescimento da
economia brasileira alavancado quando o Estado aumenta seu patamar de investimentos,
ou seja, aporta recursos pblicos em diversos setores, especialmente em infraestrutura.
Diretamente relacionados construo civil e obras pblicas, os investimentos em
infraestrutura so poderosas formas de se acelerar o desenvolvimento nacional, melhorando
a qualidade de vida de milhes de brasileiros, trazendo-os sociedade de consumo. Ao
agir desta forma, o Estado brasileiro adota uma postura mais intervencionista, pois deixa
de ser sujeito passivo dos ciclos econmicos e passa a intervir na economia afim de regular
as crises, manter o pleno emprego, a renda e o bem-estar da populao.
Essa nova posio, ao pregar a interferncia e a interveno do Estado na economia,
alinha-se teoria keynesiana e se contrape ao modelo laissez-faire. A permisso de dficits
pblicos e de polticas anticclicas para financiar investimentos produtivos deve estar alinhada
ao cumprimento do que determina a Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar
n 101, de 4 de maio de 2000 -, que estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a
responsabilidade na gesto fiscal, e a Lei de Diretrizes Oramentrias 2009 - Lei n 11.768,
de 14 de agosto de 2008 -, que dispe sobre as diretrizes para a elaborao e execuo da
Lei Oramentria de 2009. Este um dos maiores desafios dos nossos gestores.
Para lidar com esses desafios, imprescindvel que a administrao pblica possua
um sistema de oramentao que seja capaz de avaliar os custos dos empreendimentos
e disponibilizar as informaes tempestivamente para serem utilizadas pelos gestores
no processo de tomada de deciso acerca da viabilidade de determinado investimento
pblico. Isso se d, na rea de obras e infraestrutura em geral, por meio da consulta dos
preos de servios de construo civil, possibilitado por meio de sistemas, banco de dados
e custos mantidos por instituies pblicas e privadas.
Dentre os sistemas disponveis no mercado, como o Volare e o Oracasa (Editora
Pini de So Paulo), o Engwhere (Minas Gerais), o Sienge (Softplan de Santa Catarina),
o Orse (Sistema de Oramento de Obras de Sergipe) e o Sinapi (Sistema Nacional de
Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil), so muito utilizados pelos rgos do
governo e por profissionais que atuam nesta rea o Sinapi, mantido pela Caixa Econmica
Federal, e o Orse, desenvolvido e mantido pela Companhia Estadual de Habitao e
Obras Pblicas de Sergipe (Cehop) e pela Companhia de Saneamento de Sergipe (Deso).
2 DESCRIO DO SINAPI
De acordo com nota explicativa, que consta no stio eletrnico do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), o Sinapi foi criado e implantado em 1969 pelo Banco Nacional
da Habitao (BNH), tendo como objetivo a produo, com abrangncia nacional, de
informaes de custos e ndices a serem utilizados pela construo civil. Inicialmente, o prprio
BNH ficou com a responsabilidade da manuteno do sistema quanto aos aspectos tcnicos
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de engenharia projetos, servios, especificaes e composies. Ao IBGE foi delegada a
tarefa de produzir sries mensais de preos de insumos: materiais de construo e salrios da
mo de obra. A partir de agosto de 1982, o IBGE teve sua participao ampliada, passando a
assumir tambm as funes de disponibilizar as sries de custos e os ndices para o setor.
Ainda segundo o IBGE, em 1986, aps a extino do BNH, as atribuies de
manuteno da base tcnica de engenharia do sistema foram assumidas pela Caixa,
permanecendo com o IBGE as atribuies inicialmente previstas. Em 1994, aps
determinao do Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Servio
(FGTS) para que a Caixa uniformizasse, em nvel nacional, os procedimentos das reas
de engenharia, bem como implantasse um sistema de acompanhamento de custos que
contemplasse empreendimentos da rea de habitao, saneamento e infraestrutura
urbana, com a participao de vrios rgos gestores de obras, o sistema foi ampliado.
Em 1997, foi implantado o mdulo de oramentao.
Definitivamente, o uso do sistema tornou-se obrigatrio mediante determinao da
Lei de Diretrizes Oramentrias de 2003, Lei n 10.524, de 25 de julho de 2002, que
obrigava que o Sinapi passasse a ser adotado como referncia oficial para aferio da
razoabilidade dos custos das obras pblicas executadas com recursos dos oramentos da
Unio. Acertadamente, essa obrigatoriedade foi mantida pelas LDOs subsequentes.
A qualidade dos dados disponibilizados pelos sistemas de oramentao impacta
em qualquer ao que dependa de sua consulta. Nesse sentido, este artigo tem como
objetivo apresentar o resultado de um estudo comparativo correlacionando os preos dos
servios de construo civil disponibilizados por estes dois sistemas de custos. O trabalho
foi realizado a partir de pesquisa documental e bibliogrfica. Foram comparados, neste
estudo de caso, dois oramentos para um mesmo projeto de casa trrea, padro popular,
do programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), do governo federal, sendo um com custos
unitrios extrados do Sinapi Referencial, abrangncia nacional, localidade Aracaju e o
outro com custos unitrios originrios do Orse, ambos com preo base setembro de 2009.
Conforme consta no Processo TC-025.115/2006-8 (BRASIL, 2007), do Tribunal
de Contas da Unio (TCU), a base tcnica de engenharia do Sinapi fundamenta-se em
um cadastro que conta atualmente com 49.705 composies de servios, distribudas em
um banco de dados nacional de composies mantido pela Caixa e por bancos de dados
regionais vinculados s Gerncias de Filial de Desenvolvimento Urbano (Gidur) que a
Caixa mantm em todos os estados federativos.
Ainda de acordo com o documento, tanto o banco nacional como os regionais
originaram-se de composies fornecidas por instituies pblicas executoras de obras
nos setores de habitao, saneamento e infraestrutura. Ressalta-se que, apesar dessas
composies datarem de 8 ou 9 anos, modificaes foram implementadas pela Caixa
objetivando adequ-las s atualizaes efetuadas pelas suas instituies fornecedoras.
O processo tambm descreve que, de forma semelhante das composies,
os insumos que fazem parte de composies nacionais so classificados como
nacionais, e os pertencentes a servios regionais so denominados regionais.
Na busca de uma maior eficincia e rapidez na atividade de coleta de preos dos
insumos, foi adotada uma classificao baseada em suas cadeias produtivas, que os
dividiu em famlias, sendo que a coleta de preo feita exclusivamente para o item eleito
como representante da famlia. Os demais insumos, denominados representados, tm
seus preos obtidos por meio de coeficientes multiplicadores.
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A auditoria tambm indicou que, atualmente, existe um total de 7.223 insumos
nacionais da Caixa que integram as composies do banco nacional. Deste total, 463 itens,
por serem representantes da famlia, conforme mencionado, tm seus preos coletados
mensalmente na primeira quinzena do ms pelas equipes estaduais do IBGE. Os demais
representados tm seus preos gerados atravs dos citados coeficientes multiplicadores.
Ressalta-se que alteraes na metodologia do Sinapi esto sendo implementadas
pela Caixa como resultado deste trabalho. Nele, o TCU sugeriu a formao de um banco
de dados denominado Sinapi-Referencial, constitudo pelas composies de servios
e correspondentes insumos do Banco Nacional e por aquelas composies fornecidas
pelos rgos pblicos setoriais, depois de submetidas a controle rigoroso de validao,
alterao, atualizao e seleo de suas informaes.
Formado o Sinapi-Referencial, este passaria a ser a referncia de custos definida
na LDO; conjuntamente, far-se-ia necessrio, neste contexto, o estabelecimento de uma
metodologia para atualizao e/ou ampliao do banco de dados, de forma a garantir a
manuteno e a confiabilidade das suas informaes.
3 DESCRIO DO ORSE
O Orse foi desenvolvido h aproximadamente dez anos para atender
determinao contida nos arts. 8 e 9 da Lei Estadual n 4.189 de 28 de dezembro
de 1999, que criou o Sistema Estadual de Registro de Preos para Obras e Servios de
Engenharia no estado de Sergipe.
De acordo com as informaes disponveis em sua pgina na internet (Sergipe
2009), o Orse resultado da evoluo e aperfeioamento do InfoWOrca, sistema que
era utilizado pela Cehop desde 1999. Atualmente, seu banco de dados conta com 7.320
insumos e 7.662 composies de preos unitrios. Alm do relatrio referencial de preos
de servios, semelhante ao relatrio do Sinapi disponibilizado mensalmente pela Caixa,
o Orse, por se tratar de um sistema de oramento operado pelo prprio usurio, oferece
diferentes funcionalidades, inclusive um compndio de especificaes tcnicas de servios
de construo civil e saneamento.
Segundo o manual do Orse, existe no sistema um mdulo de coleta de preos
de insumos que se destina a propiciar aos usurios a execuo da atividade de coleta
de preos por meio eletrnico ou consulta nas lojas de materiais de construo e nos
representantes de produtos especficos. Quando a coleta se d por meio eletrnico,
o processo executado atravs da alimentao peridica do seu banco de dados de
insumos com preos atualizados dos fornecedores habilitados, enviados no formato de
tabelas eletrnicas que so lidas pelo sistema.
Em relao s composies de preos, dispe o manual:
as composies de preos unitrios fornecidas aos usurios do Orse foram
elaboradas por uma equipe de tcnicos especializados, a partir de comparaes entre
composies utilizadas por diversos rgos pblicos e grandes empresas privadas.
Algumas delas, entretanto, foram elaboradas por estes mesmos profissionais, a partir
de levantamentos em campo e da experincia acumulada de cada um deles.
O sistema composto por um banco de dados global que possui trs reas distintas:
uma delas de responsabilidade nica e exclusiva da Cehop, outra mantida pela Deso,
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e a terceira criada e administrada por cada usurio do sistema. As duas primeiras esto
disponveis apenas para efeito de consultas e importao de dados pelos usurios em geral, a
terceira de acesso exclusivo aos usurios. Nesta terceira rea, reservada do banco de dados
global, os usurios podem efetuar quaisquer modificaes: criar seus prprios insumos e
composies de preos ou utilizar insumos, servios e composies das fontes Deso e Cehop.
Periodicamente as alteraes nos dados administrados pela CEHOP e pela
DESO so disponibilizadas na internet para que os usurios atualizem suas bases de
dados preos de insumos e servios. Esta atualizao pode ocorrer de acordo com as
convenincias do prprio usurio, individualmente, de forma coletiva, com a incorporao
dos mdulos de coleta de preos, atualizao em cascata ou atravs da aplicao de
ndices sobre os preos unitrios de insumos pertencentes a grupos selecionados.
4 ESTUDO DE CASO E PREMISSAS PARA A ANLISE
Objetivando delimitar o universo do estudo e ao mesmo tempo vincul-lo a
determinado produto da construo civil, especialmente do servio pblico, optou-se
por eleger uma unidade habitacional do programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), do
governo federal, para o desenvolvimento do trabalho de oramentao comparativa entre
os dois sistemas. Esta escolha se deu em funo da importncia estratgica que representa
o MCMV para a atual poltica de investimento do governo federal. Segundo a pgina
eletrnica do Ministrio das Cidades, o programa se prope a investir R$ 34 bilhes, em
parceria com estados, municpios e a iniciativa privada, para a construo de 1 milho de
moradias para famlias com renda de at 10 salrios mnimos, objetivando impulsionar
a economia, gerar empregos e renda, trazendo reflexos positivos para toda a sociedade.
Na cartilha sobre o programa disponibilizada pela Caixa, esto exemplificadas
duas unidades habitacionais de tipologias distintas: tipologia 1 casa trrea; e tipologia
2 apartamento. Por entender que se trata do projeto mais simples e de maior abrangncia
contemplado pelo programa, foi selecionada como modelo de estudo a unidade
habitacional definida como tipologia 1 casa trrea do programa.
Os oramentos apresentados foram elaborados com base nos custos unitrios.
A parcela de bonificao e despesas indiretas (BDI) no foi considerada no estudo
comparativo porque sua incidncia linear sobre os custos. Durante a elaborao do
oramento para a escolha dos servios no banco de dados dos sistemas, foram seguidas
as especificaes tcnicas adotadas pelo projeto padro da Caixa para casas populares.
Para objetivar e simplificar o trabalho, foram analisados apenas os servios com
divergncia entre custos unitrios de mais de 20% (vinte por cento) entre um sistema e outro.
Enquadraram-se nesta premissa os seguintes servios: 1) estrutura em madeira para telha
cermica apoiada em parede; 2) porta de madeira compensada lisa completa para pintura,
tamanhos de 60 x 210 cm, 70 x 210 cm e 80 x 210 cm; 3) calada ou passeio em concreto,
espessura 7cm/5cm; e 4) piso cimentado liso desempenado ou desempolado, espessura 3 cm.
5 RESULTADOS E DISCUSSO
O quadro abaixo (Tabela 1) sintetiza os oramentos das unidades e dispe
resumidamente os seis servios elencados para anlise. Cada item de servio foi
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apresentado repetidamente nas linhas A e B. A linha A refere-se ao servio originado do
Sinapi, disposto segundo seu cdigo, descrio e preo, enquanto a linha B, obedecendo
a esta mesma lgica, refere-se ao servio obtido do Orse.
Tabela 1: Servios elencados para anlise.
ITEM SINAPI ORSE SERVIOS UND QTDE UNT TOTAL %
Servios Preliminares
1
A
73931/
003
Estrutura para telha ceramica,
em madeira aparelhada,
apoiada em parede
m
2
50,01 54,40 2.720,54 -28,22%
B
00198/
ORSE
Madeiramento em
massaranduba/madeira
de lei, acabamento
aparelhado, c/ ripo 4 x
5 cm e ripa 4cm x 1,5cm,
exclusive peas principais
m
2
50,01 39,05 1.952,89
Esquadrias
2
A
73910/
001
Porta de madeira compensada
lisa para pintura, 0,60 x
2,10 m, incluso aduela 2a,
alizar 2a e dobradia
und 1,00 203,79 203,79 23,15%
B
03542/
ORSE
Porta em madeira compensada
(virola), lisa, semi-ca,
0,60 x 2,10 m, inclusive
batentes e ferragens
und 1,00 250,97 250,97
3
A
73910/
003
Porta de madeira compensada
lisa para pintura, 0,70 x
2,10 m, incluso aduela 2a,
alizar 2a e dobradia
und 2,00 205,66 411,32 22,03%
B
03543/
ORSE
Porta em madeira compensada
(virola), lisa, semi-ca,
0,70 x 2,10 m, inclusive
batentes e ferragens
und 2,00 250,97 501,94 22,03%
4
A
73910/
005
Porta de madeira compensada
lisa para pintura, 0,80 x
2,10 m, incluso aduela 2a,
alizar 2a e dobradia
und 2,00 208,18 416,36 20,55%
B
03544/
ORSE
Porta em madeira compensada
(virola), lisa, semi-ca,
0,80 x 2,10 m, inclusive
batentes e ferragens
und 2,00 250,97 501,94
Pisos
5
A
73892/
001
Calada em concreto,
espessura = 0,07 m
m
2
16,05 35,37 567,69 -57,34%
B
04889/
ORSE
Passeio em concreto simples
c/ cimentado e = 5 cm
m
2
16,05 15,09 242,19
6
A
73922/
005
Piso cimentado liso
desempenado, trao 1:3
(cimento e areia), espessura
3,0 cm, preparo manual
m
2
36,83 19,68 724,81 -44,61%
B
02172/
ORSE
Piso cimentado desempolado
trao t4, e = 3 cm
m
2
36,83 10,90 401,45
O preo, segundo o Orse, para a execuo do servio de estrutura de madeira
para telha cermica 28,22% inferior ao preo do Sinapi.
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Apesar do custo de mo de obra ser maior para o Orse, em funo dos seus
maiores valores de hora trabalhada e ndices de apropriao de mo de obra adotados,
(diferena de R$ 15,99 R$ 11,70 = R$ 4,29), o Sinapi teve o maior custo total do
servio. Isto decorreu do ndice de consumo de madeira adotado na sua composio que,
com os devidos ajustes de unidades, representa o dobro do ndice adotado pelo ORSE
(diferena R$ 42,70 R$ 23,06 = R$ 19,64).
Tabela 2: Composio de Preos Unitrios de Servios Sinapi.
Estrutura Para Telha Cermica, em Madeira Aparelhada, Apoiada em M2 Ls 122,50 %
Insumos Und Qtde Unt Total Subtotal Total
Ajudante especializado H 1,00 4,69 4,69
Telhadista H 1,00 7,00 7,01 1,70 Mo
Madeira de lei 1 qualidade
serrada aparelhada
M3 0,02 2.300,00 41,40
Prego de Ao 18 X 27 Kg 0,20 6,50 1,30 42,70 Mat
Total Composio 54,40
Fonte: Relatrio de custos de composies analtico pci.818.01 Sinapi.(Caixa, 2009)
Tabela 3: Composio de Preos Unitrios de Servios Orse.
Madeiramento em Massaranduba/Madeira de Lei, Acabamento Aparelhado, c/
Ripo 4 X 5 cm e Ripa 4cm X 1,5cm, Exclusive Peas Principais M2 - Ls 153,40 %
Insumos Und Qtde Unt Total Subtotal Total
Servente H 1,20 5,35 6,42
Carpinteiro H 1,20 7,98 9,58 15,99 Mo
Aparelhamento de Ripo de Madeira de lei M 3,33 0,32 1,07
Aparelhamento de Ripa de Madeira de lei M 5,00 0,12 0,60
Pregos 16x24 Kg 0,20 6,79 1,36
Ripo massaranduba serrada 4cm X 5cm M 3,33 3,91 13,02
Ripa massaranduba serrada 4cm X 1,5cm M 5,00 1,40 7,00 23,06 Mat
Total Composio 39,05
Fonte: Orse Oramento de Obras de Sergipe (SERGIPE, 2009).
Em relao s portas de madeira semi-ocas para pintura, diferentemente do
Orse, onde adotada uma mesma composio de servio que resulta em custo nico
para todos os tamanhos de portas, no Sinapi existem composies individualizadas para
cada uma delas, nas quais so levados em considerao consumos individualizados dos
diversos insumos existentes. A divergncia de custos maior para o Orse varia, a depender
do tamanho da porta, de 20,55% a 23,15%, e resulta da utilizao de maiores ndices na
apropriao da mo de obra utilizada, bem como do custo de fornecimento e instalao
da fechadura, includo na composio.
Em relao aos outros materiais utilizados, em que pese existir grande variao de
preos entre eles, o custo total, que resulta da multiplicao de seus custos unitrios pelos
seus ndices de consumo, praticamente o mesmo em ambas as composies (R$164,00
Sinapi e R$ 164,42 Orse).
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Tabela 4: Composio de Preos Unitrios de Servios Sinapi.
Porta de Madeira Compensada Lisa Para Pintura, 0,60x2,10m , Inclus Und - Ls 122,50 %
Insumos Und Qtde Unt Total Subtotal Total
Carpinteiro de Esquadria H 1,980 7,00 13,88
Pedreiro H 1,344 7,00 9,42
Ajudante H 3,324 4,69 15,61 39,35 Mo
Argamassa Trao 1:4 (Cimento e
Areia No Peneirada), Preparo Man
M3 0,010 216,51 2,08
Aduela/Batente Duplo/Caixo/
Grade Caixa 13 X 3cm P/ Porta
0,60 A ,20 X 2,10m Madeira
Cedrinho/Pinho/Canela Ou Similar
Jg 1,000 43,42 43,43
Pea de Madeira 1 Qualidade 10
X 10 X 3cm P/ Fixao Esquadrias
Un 6,000 0,56 3,41
Alizar / Guarnio 5 X 2cm Madeira
Cedro/Imbuia/Jequitib ou Simi
M 9,600 3,44 33,03
Porta Madeira compensada lisa
para pintura 60 X 210 X 3,5cm
Un 1,000 37,87 37,87
Dobradia Lato Cromado
3 X 3 Sem Anis
Un 3,000 13,70 41,11
Prego de Ao 15 X 15 c/ Cabea Kg 0,576 6,87 3,96 164,44 Mat
Total Composio 203,79
Fonte: Relatrio de custos de composies analtico pci.818.01 Sinapi.(Caixa, 2009)
Tabela 5: Composio de Preos Unitrios de Servios Orse.
Porta em Madeira Compensada (Virola), Lisa, Semioca, 0.60 X
2.10 M, Inclusive Batentes e Ferragens Und - Ls 153,40 %
Insumos Und Qtde Unt Total Subtotal Total
Carpinteiro H 2,90 7,98 23,14
Pedreiro H 1,50 7,98 11,97
Servente H 2,94 5,35 15,74 50,85 Mo
Areia mdia (Ac - Areia comercial) M3 0,01 31,00 0,35
Cimento Cp - 320 (50 Kg) Kg 4,80 0,32 1,54
Batente (Caixo) em madeira
de lei, completo (02 Jogos
Alizar), 220 X 14cm
Cj 1,00 104,00 104,00
Porta madeira compensada (virola),
lisa, semioca - 60 X 210 X 3,5cm
Un 1,00 49,64 49,64
Dobradia estampada de lato
ou ao, Pado, Acabamento Acr
3521 3 1/2 X 2 1/4 sem Anel,
com parafusos ou Similar
Un 3,00 2,92 8,76
Prego 18 X 30 Kg 0,02 6,35 0,13 164,42 Mat
Fechadura Pado, linha
Francesa, acabamento Ix (Inox)
Ref.721-01 ou Similar
Un 1,00 35,72 35,72 35,71 Mat
Total Composio 250,97
Fonte: Orse Oramento de Obras de Sergipe (SERGIPE, 2009).
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No servio de calada ou passeio em concreto espessura 5 cm / 7 cm, o custo do
Orse diverge do custo do Sinapi em 57,34 % para menos. Esta diferena de valores resulta
fundamentalmente da diferente espessura, de calada ou passeio, adotada em cada uma
das composies (Sinapi esp. 7 cm e Orse esp. 5 cm). Este aumento de espessura
implicou maiores custos de mo de obra e dos materiais. Os custos maiores de mo
de obra decorreram dos maiores ndices de apropriao adotados. Da mesma forma,
os maiores custos de materiais esto relacionados aos maiores volumes empregados
resultantes da maior espessura da calada, do tipo de material, seixo rolado, usado na
confeco do concreto, bem como da utilizao de peas de madeira para execuo de
juntas de concretagem previstas na composio do Sinapi.
Tabela 6: Composio de Preos Unitrios de Servios Sinapi.
Calada em Concreto, Espessura = 0,07 M M2 - Ls 122,50 %
Insumos Und Qtde Unt Total Subtotal Total
Pedreiro H 1,20 7,00 8,41
Ajudante de pedreiro H 1,90 4,77 9,07 17,48 Mo
Areia grossa M3 0,03 45,00 1,49
Cimento Portland comum Cp I- 32 Kg 19,12 0,35 6,80
Pea de madeira 3/4 qualidade
1 x 7cm no aparelhada
M 2,00 2,64 5,30
Seixo rolado para aplicao em concreto M3 0,05 93,36 4,31 17,89 Mat
Total Composio 35,37
Fonte: Relatrio de custos de composies analtico pci.818.01 Sinapi.(Caixa, 2009)
Tabela 7: Composio de Preos Unitrios de Servios Orse.
Passeio em Concreto Simples c/ Cimentado E = 5cm M2 - Ls 123,40 %
Insumos Und Qtde Unt Total Subtotal Total
Pedreiro H 0,46 7,98 3,67
Servente H 0,47 5,35 2,53 6,20 Mo
Areia grossa (Ac - Areia comercial ) M3 0,02 36,75 0,64
Areia mdia (Ac - Areia comercial) M3 0,02 31,00 0,67
Brita 1 (9,5 A 19,0 Mm) M3 0,01 66,26 0,51
Brita 2 (19,0 A 25,0 Mm) M3 0,02 64,00 1,04
Cimento Cp - 320 (50 Kg) Kg 18,84 0,32 6,03 8,89 Mat
Total Composio 15,09
Fonte: Orse Oramento de Obras de Sergipe (SERGIPE, 2009).
Na anlise do ltimo servio, piso cimentado espessura 3 cm, constatou-se
divergncia de preo maior de 44,61% para o Sinapi. Um olhar mais analtico sobre esta
composio permite identificar que esta diferena resultou, da mesma forma, de ndices
maiores na apropriao da mo de obra utilizada e do uso de uma composio auxiliar,
que representa um custo maior na composio do servio, referente argamassa de
cimento e a areia trao 1:3. Diferentemente, o mtodo adotado pelo Orse considera cada
insumo, cimento e areia, separadamente.
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Tabela 8: Composio de Preos Unitrios de Servios Sinapi.
Piso Cimentado Liso Desempenado, Trao 1:3 (Cimento
e Areia), Esp 3 Cm M2 - Ls 122,50%
Insumos Und Qtde Unt Total Subtotal Total
Pedreiro H 1,00 7,00 7,01
Servente ou operrio no qualificado H 1,00 4,69 4,69 11,70 Mo
Argamassa Trao 1:3 (cimento
e areia), Preparo manual
M3 0,03 265,81 7,97 7,97 Mat
Total Composio 19,68
Fonte: Relatrio de custos de composies analtico pci.818.01 Sinapi. (Caixa, 2009)
Tabela 9: Composio de Preos Unitrios de Servios Orse.
Piso Cimentado Desempolado Trao T4, E = 3 Cm M2 - 123,40 %
Insumos Und Qtde Unt Total Subtotal Total
Pedreiro H 0,80 7,98 6,38
Servente H 0,12 5,35 0,64 7,03 MO
Areia mdia (AC - areia comercial) m3 0,03 31,00 1,00
Cimento CP - 320 (50 kg) kg 9,00 0,32 2,88 3,88 MAT
Total Composio 10,90
Fonte: Orse Oramento de Obras de Sergipe (SERGIPE, 2009).
6 CONCLUSES
Em ambos os sistemas analisados, pela simples leitura dos ttulos da descrio
dos servios, verificou-se certa dificuldade em relacion-los aos servios constantes do
oramento. De forma semelhante, demandou certo tempo relacionar o servio de um
sistema ao seu equivalente no outro sistema, uma vez que foram identificados diversos
servios com ttulos e preos unitrios semelhantes, cuja diferenciao s possvel
mediante acesso s suas composies de custos.
Tambm foi constatado que, apesar da proximidade de valores verificada entre os
custos globais da obra, obtidos pelos dois sistemas, que divergiram apenas 5,86% (cinco
vrgula oitenta e seis por cento), individualmente, os custos unitrios dos servios no
se comportaram desta forma. Em seis dos dezenove servios integrantes do oramento
analisado, esta diferena atingiu valores iguais ou superiores a 20% (vinte por cento).
Fundamentalmente, as diferenas encontradas decorrem da metodologia especialmente
quanto aos ndices de consumos e insumos adotada na elaborao das diversas
composies de custos utilizadas e dos preos unitrios dos insumos.
O estudo, da mesma forma, apontou para a no uniformidade das metodologias
adotadas na formulao das composies de preos. Isto posto, cabe ressaltar que sem
aferio difcil apontar qual a melhor composio, uma vez que, em tese, ambas foram
elaboradas de acordo com as especificaes tcnicas de cada servio do banco de dados
de cada um dos sistemas.
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Contudo, uma vez que a legislao impe o uso do Sinapi como sistema referencial
de preos para obras pblicas, ressaltamos a obrigatoriedade do seu emprego nas
atividades de anlise de planilhas oramentrias e auditoria de obras. Nestas atividades,
eventuais divergncias de custos encontradas no devem ser consideradas irregularidades
sem uma anlise mais detalhada da composio e das especificaes tcnicas dos servios
constantes do oramento.
REFERNCIAS
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______. Ministrio das Cidades. Acesso em 19/09/2009. Disponvel em http://www.
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SOBRE O AUTOR
Analista de Finanas e Controle, servidor da Controladoria-Geral da Unio, h
aproximadamente 3 anos. Engenheiro Civil, especialista em Gesto Empresarial pela FGV
(2002). Teve passagem pela Casa Civil da Presidncia da Repblica onde acompanhava
as obras do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) do governo federal, e hoje,
na CGU, faz parte da equipe de auditoria de obras da coordenao responsvel pelas
auditorias do Ministrio da Integrao Nacional. Por 17 anos atuou na iniciativa privada
realizando atividades de gerncia de empresas de construo civil (administrao,
logstica, financeira e comercial), assim como execuo de obras diversas.
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A AVALIAO DOS CONTROLES INTERNOS NO MBITO DAS AUDITORIAS
DE NATUREZA OPERACIONAL, REALIZADAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA
UNIO, DESTACANDO A ABORDAGEM DOS COMPONENTES DO COSO
MAYAL TAMEIRO DE AZEVEDO
1 REFERENCIAL COSO
Em 1985, foi criada, nos Estados Unidos, a National Commission on Fraudulent
Financial Reporting (Comisso Nacional sobre Fraudes em Relatrios Financeiros), tambm
chamada de Treadway Commission, uma vez que seu responsvel principal poca era
James C. Treadway, vice-presidente executivo e advogado geral de empresa e ex-membro da
Securities and Exchange Commission, a comisso de valores mobilirios norte-americana.
A criao dessa comisso decorreu de uma iniciativa independente, com o
objetivo de estudar as causas da ocorrncia de fraudes nos relatrios financeiros/
contbeis e fazer recomendaes para a reduo de sua incidncia. Esta comisso era
composta por representantes das principais associaes de classe de profissionais ligados
rea financeira: a American Accounting Association (AAA), o American Institute of
Certified Public Accountants (AICPA), a Financial Executives International (FEI), o Institute
of Internal Auditors (IIA) e a National Association of Accountants (atualmente o Institute of
Management Accountants IMA)
Em 1992,o Coso Comit das Organizaes Patrocinadoras atendendo
recomendao da Comisso Nacional sobre Fraudes em Relatrios Financeiros, emitiu
um relatrio intitulado Internal Control - Integrated Framework (Controles Internos Um
Modelo Integrado), que se tornou referncia mundial para o estudo e a aplicao dos
controles internos (Coso I).
O Coso uma entidade sem fins lucrativos, voltada para o aperfeioamento
da qualidade dos relatrios financeiros, por meio da tica profissional, governana
corporativa e implementao de controle interno. Nesse contexto, o relatrio do Comit
das Organizaes Patrocinadoras define controles internos como um processo operado
pelo conselho de administrao, pela administrao e outras pessoas, desenhado para
fornecer segurana razovel quanto consecuo de objetivos nas seguintes categorias:
confiabilidade de informaes financeiras, obedincia (compliance) s leis e regulamentos
aplicveis, eficcia e eficincia de operaes (BOYNTON e outros, 2002, p.320).
Em linhas gerais, o referencial Coso auxilia na identificao dos objetivos essenciais
do negcio de qualquer organizao e define controle interno e seus componentes,
fornecendo critrios a partir dos quais os sistemas de controle podem ser avaliados
(COCURULLO, 2004, p.68). O Coso I (1992) considerado um modelo de controle
para ser adaptado s peculiaridades de cada entidade, obtendo-se um referencial terico
prprio para implementao e avaliao. A integrao das dimenses representada numa
estrutura tridimensional em forma de cubo. Embora existam outros modelos, a estrutura
tornou-se referncia mundial e foi incorporada em polticas, normas, regulamentos e at
leis, por milhares de organizaes em todo mundo. Pelo Coso I, o controle interno um
processo constitudo de cinco componentes, que esto inter-relacionados e presentes em
todo o controle interno.
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1.1 Ambiente de controle
Para o Coso, o ambiente de controle d o tom de uma organizao, influenciando
a conscincia de controle das pessoas que nela trabalham. a fundao para os
demais controles internos, fornecendo disciplina e estrutura. O ambiente de controle
a conscincia de controle da entidade, sua cultura de controle, sendo efetivo quando
as pessoas da entidade sabem quais so suas responsabilidades, os limites de sua
autoridade e tm a conscincia, a competncia e o comprometimento de fazerem o que
correto da maneira correta.
1.2 Avaliao e gerenciamento dos riscos
A avaliao de riscos consiste em um processo de identificao e anlise dos riscos
relevantes para o alcance dos objetivos da entidade e para determinar uma resposta
apropriada. Enquanto componente do controle interno, a avaliao de risco exerce
um papel essencial na seleo dos procedimentos apropriados de controle que devem
ser realizados. o processo de identificao e anlise dos riscos relevantes para a
consecuo dos objetivos da entidade e determinao da resposta apropriada. Dessa
forma, estabelecer os objetivos institucionais fundamental para a avaliao de risco
(INTOSAI, 2004. Traduzida pelo Tribunal de Contas da Bahia, 2007, p.39).
Nesse contexto, os objetivos da entidade devem ser definidos antes que a gerncia
identifique os riscos que poderiam afetar a sua consecuo e realize as aes necessrias
para administrar esses riscos, o que significa manter um processo permanente de avaliao
e gesto de impactos de risco, de forma que o custo seja razovel, alm de manter em
seus quadros pessoas com habilidades necessrias para identificar e mensurar os riscos
potenciais. Dessa forma, os procedimentos de controle interno so uma resposta ao risco
na medida em que esto planejados para limitar as incertezas do resultado que tenha sido
definido (INTOSAI, 2004).
1.3 Atividade de controle
Atividades de controle so as polticas e procedimentos que ajudam a assegurar que
as diretrizes da administrao sejam realmente seguidas. Ajudam a assegurar a adoo
de medidas dirigidas contra o risco de que os objetivos da entidade no sejam atingidos.
Atividades de controle tm vrios objetivos e so aplicadas em vrios nveis organizacionais
e funcionais (INTERNAL CONTROL INTEGRATED FRAMEWORK COSO, 1992 apud
BOYNTON E OUTROS, 2002, p. 331).
Os procedimentos de controle so polticas e aes estabelecidas para diminuir
os riscos e alcanar os objetivos da entidade e para serem considerados efetivos devem
ser apropriados, funcionar consistentemente de acordo com o plano de longo prazo e
ter custo adequado, ser abrangentes, razoveis e diretamente relacionados aos objetivos
de controle. Devem existir em toda a organizao, em todos os nveis e em todas as funes
(INTOSAI, 2004, traduzido TC/BA, 2007, p.44).
A partir da implementao do procedimento de controle, essencial que se obtenha
segurana sobre a sua eficcia. As aes corretivas so consideradas um complemento
necessrio para os procedimentos de controle, que deve estar integrado com os outros
componentes do controle interno.
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1.4 Informao e comunicao
A informao e a comunicao so essenciais para a concretizao dos objetivos da
entidade. A comunicao o fluxo de informaes dentro de uma organizao, que ocorre
em todas as direes dos nveis hierrquicos superiores aos nveis hierrquicos inferiores,
dos nveis inferiores aos superiores e horizontalmente entre nveis hierrquicos equivalentes.
A informao confivel e relevante se condiciona ao registro imediato e classificao
adequada, ela tambm deve ser identificada, armazenada e comunicada de uma forma e
em determinado prazo, que permita que os funcionrios realizem o controle interno e suas
outras responsabilidades, como a comunicao tempestiva s pessoas adequadas. Por isso,
o sistema de controle interno propriamente dito e todas as transaes e eventos significativos
devem ser completamente documentados (INTOSAI, 2004, traduzido TC/BA, 2007).
1.5 Monitoramento
O monitoramento consiste na avaliao dos controles internos ao longo do tempo.
a forma mais indicada para saber se os controles internos esto sendo efetivos ou no. Pode
ser feito tanto por meio do acompanhamento contnuo das atividades quanto por avaliaes
pontuais, tais como autoavaliao, revises eventuais e auditoria interna. A funo do
monitoramento verificar se os controles internos so adequados e efetivos. Controles
adequados so aqueles em que os cinco elementos do controle (ambiente, avaliao
de riscos, atividades de controle, informao e comunicao e monitoramento) esto
presentes e funcionando conforme o planejado. Os controles so eficientes quando a alta
administrao tem uma razovel certeza do grau de atingimento dos objetivos operacionais
propostos; de que as informaes fornecidas pelos relatrios e sistemas corporativos so
confiveis; e de que leis, regulamentos e normas pertinentes esto sendo cumpridos.
2 DIRETRIZES PARA AS NORMAS DE CONTROLE INTERNO DO SETOR PBLICO
A Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai) uma
organizao no governamental, autnoma e independente, que foi fundada em 1953,
por 34 pases, entre eles o Brasil. Rene atualmente mais de 188 membros e tem por
objetivo promover intercmbio de informaes e experincias entre os pases membros
sobre temas relacionados com as atividades de fiscalizao pblica, alm de elaborar
normas e diretrizes que possam ser aplicadas por todos os seus membros.
Em 2004, as Diretrizes para as Normas de Controle Interno do Setor Pblico
foram aprovadas pelos membros da Intosai, refletindo a necessidade de atualizao
das orientaes e do marco referencial para o controle interno, que datavam de 1992.
Em 2007, o Tribunal de Contas da Bahia apresentou a verso traduzida para a lngua
portuguesa desse documento, que objeto de anlise deste trabalho.
O objetivo da reviso desse arcabouo de diretrizes foi incorporar algumas
inovaes conceituais que refletiam avanos do controle interno. Alm disso,
o documento incorporou o modelo Coso, levando em considerao as peculiaridades
do setor pblico. O documento elaborado pela Intosai (2004) apresentando as diretrizes
para as normas de controles internos no oferece polticas detalhadas, procedimentos
ou prticas para implementar o controle interno, mas sim um arcabouo dentro do qual
as entidades podem desenvolver controles detalhados e uma base para que o controle
interno possa ser avaliado.
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A Intosai preconiza que os entes externos exercem um papel importante no processo
de controle interno, uma vez que podem contribuir para que a organizao alcance seus
objetivos ou fornea informaes teis para promover o controle interno. No entanto,
no so responsveis pelo planejamento, implementao, funcionamento adequado,
manuteno ou documentao do sistema de controle interno de uma organizao.
3 AUDITORIA DE NATUREZA OPERACIONAL NO MBITO DA SECRETARIA DE
FISCALIZAO E AVALIAO DE PROGRAMAS (SEPROG)
A Constituio Federal de 1988 atribuiu ao Tribunal de Contas da Unio
a competncia de realizar auditorias de natureza operacional (art. 71, inciso IV). Em 2000,
no Tribunal de Contas da Unio, foi criada uma unidade especializada que realiza,
prioritariamente, auditorias de natureza operacional de abrangncia nacional e regional,
denominada Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo (Seprog).
Com vistas a fornecer orientao e normatizar os procedimentos das Auditorias
de Natureza Operacional, foi desenvolvido o Manual de Auditoria de Natureza
Operacional do Tribunal de Contas da Unio, aprovado pela Portaria n. 144/2000,
resultado de diversos intercmbios promovidos, ao longo de alguns anos, com entidades
de reconhecida competncia no campo das auditorias de natureza operacional. Cabe
informar que a atualizao deste manual j est sendo providenciada pela rea tcnica
especfica, contudo ainda no houve a aprovao pelo TCU. Dessa forma, entendeu-se
pertinente fazer o presente estudo baseado no manual que est atualmente em vigor.
De acordo com o manual, em fevereiro de 1995, em parceria com a Fundao
Getlio Vargas, a universidade americana Virginia Polytechnique Institute e a National
Academy of Public Administration dos Estados Unidos, foi implantado pelo TCU o Projeto
de Capacitao em Avaliao de Programas Pblicos, inaugurando uma nova dimenso
na atuao da Corte de Contas, voltada para o desenvolvimento dos mtodos necessrios
avaliao da efetividade de programas e projetos governamentais.
A primeira verso do Manual de Auditoria de Natureza Operacional, anteriormente
denominado Manual de Auditoria de Desempenho, aprovado pela Portaria n 222,
de 28 de abril de 1998, procurou integrar e consolidar os principais mtodos empregados
em avaliao de programa com os conhecimentos e prticas regularmente adotados
pelo TCU nos trabalhos de auditoria de desempenho operacional. Dando continuidade
s iniciativas nesse campo, em 1998 teve incio o Projeto de Cooperao Tcnica entre o
TCU e o Reino Unido, com o apoio do Departamento Britnico para o Desenvolvimento
Internacional (DFID) e a participao da empresa KPMG, contratada pelo DFID para
prestar consultoria ao TCU na implementao do projeto (Manual Anop/2000 TCU).
Nesse contexto, o site oficial do Tribunal de Contas da Unio informa que a auditoria
de natureza operacional tem como objetivo avaliar o desempenho das aes do Estado
para atender s necessidades da sociedade. Por isso, tambm chamada de auditoria
de desempenho. Essa avaliao tem como focos principais a eficincia, a efetividade e a
economicidade das intervenes governamentais, objetivando contribuir para a melhoria
do desempenho da ao de governo, bem como garantir informaes fidedignas
sociedade e ao parlamento sobre o desempenho dos programas e organizaes
governamentais com vistas prestao de contas pelos seus resultados.
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Dessa forma, o Tribunal de Contas avalia o desempenho dos programas de
governo e das unidades e rgos jurisdicionados, no tocante aos seus objetivos, metas
e prioridades, bem como quanto alocao e uso dos recursos disponveis, inclusive
os provenientes de financiamento externo.
Ao executar as auditorias de natureza operacional, a Seprog toma por base
o Manual de Anop, juntamente com tcnicas e ferramentas de auditoria desenvolvidas pelo
tribunal, tais como Benchmarking, Anlise Reci, Mapa de Processo, Anlise Stakeholder,
Anlise Swot, entre outras. Alm do Manual de Anop e das tcnicas e ferramentas
mencionadas, no decorrer do ano de 2005, a Seprog passou a utilizar em seus trabalhos,
gradativamente, o Roteiro de Verificao dos Controles Internos em Avaliao de
Programas de Governo Metodologia Coso.
4 ROTEIRO DE VERIFICAO DOS CONTROLES INTERNOS EM AVALIAO DE
PROGRAMAS DE GOVERNO METODOLOGIA COSO
O documento desenvolvido pela Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas
de Governos (Seprog), intitulado Roteiro de Verificao de Controles Internos em Avaliao
de Programas de Governo Metodologia Coso, um documento de verificao dos
controles internos que passou a ser gradativamente empregado nos trabalhos da secretaria
no decorrer de 2005. Importante informar que, embora o documento informalmente tenha
sido utilizado nos trabalhos da Seprog a partir de 2005, a verso preliminar, encaminhada
rea tcnica para apreciao, data de outubro de 2006. At o ms de dezembro do ano de
2009 o roteiro no havia sido submetido ao plenrio do TCU.
O objetivo deste roteiro apresentar a metodologia Coso adaptada para a verificao
dos controles internos da gesto de programas de governo. Assim como a Anlise Swot,
a metodologia Coso uma ferramenta de auditoria que permite identificar fatores internos
e externos que afetam o desempenho do objeto de auditoria positiva ou negativamente
(TCU. Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programa. Roteiro Coso. Braslia, DF, 2006).
O roteiro enfatiza que a metodologia permite a abordagem sistematizada dos
controles internos em cada uma das etapas do trabalho: estudo de viabilidade, planejamento
e execuo da auditoria, destacando que a verificao desses controles parte essencial das
auditorias de natureza operacional. Alm disso, ressalta que a avaliao dos procedimentos
dos controles internos relativos aos programas de governo torna-se relevante para
a identificao de problemas que comprometem a eficincia, eficcia, efetividade e
economicidade das aes pblicas. Assim, justifica que a incorporao da metodologia
Coso sistemtica adotada pelo tribunal na avaliao de programas contribuir para
o exame das deficincias na gesto dos recursos pblicos, orientando a identificao do
escopo de auditoria e o planejamento das aes de controle (SEPROG, 2006, p.7).
O roteiro teve por base o documento desenvolvido pelo Government Accountability
Office GAO, intitulado Internal Control Management and Evoluation Tool (Ferramenta
de Gerenciamento e Avaliao dos Controles Internos), que serve como diretriz para
que os administradores pblicos americanos avaliem a operao dos controles internos
em suas instituies e determinem a necessidade de aprimoramento e correes. Esse
documento se estrutura na forma de lista de conferncia (check-list) contendo questes
sobre o funcionamento de cada um dos cinco elementos da dimenso Coso.
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Com o intuito de adequar as questes realidade da avaliao de programa,
foram feitas adaptaes e mantida a essncia do questionamento. Essas questes foram
desenvolvidas para ser aplicadas em todas as auditorias; eram questes padronizadas.
Assim, o roteiro composto de perguntas que ajudam a estimar a eficcia dos controles
internos do rgo responsvel pelo programa auditado.
O auditor orientado a obter as informaes necessrias para responder
s questes do check-list por meio de entrevistas com os gestores, anlise documental e de
dados secundrios, coleta e anlise de dados primrios e verificao in loco.
Em relao ao momento adequado para ser aplicado o referencial Coso nas Anops,
o roteiro menciona que a verificao da adequao das atividades de controle iniciada
no estudo de viabilidade, quando so coletadas informaes sobre como so executadas
as atividades de controle. Na fase de planejamento, possvel analisar seu funcionamento
no mbito do rgo central, enquanto que, durante a execuo, os exames so estendidos
execuo do programa em nvel local (TCU. Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de
Programa. Roteiro Coso. Braslia, DF, 2006).
Em relao ao destinatrio da aplicao do questionrio (check-list), o documento
tcnico orienta os auditores na aplicao das questes no que tange natureza da
informao a ser obtida por meio das entrevistas, informando que deve haver uma seleo
de quais questes devem ser tratadas com a gerncia do rgo e quais com a gerncia
do programa objeto de avaliao, assim evitando que as questes sejam direcionadas a
pessoas que no tm informaes necessrias e suficientes para responder a questo.
O roteiro traz uma srie de questes para cada componente do Coso, existindo
um quadro contendo explicaes dos procedimentos a serem adotados, especificando
o mbito de aplicao e a fase de aplicao da pergunta.
Por fim, cabe registrar que o Roteiro de Verificao de Controles Internos em
Avaliao de Programas de Governo Metodologia Coso foi desenvolvido no mbito da
Seprog e encaminhado rea tcnica do tribunal responsvel em avaliar a possibilidade
de ser submetido ao plenrio para aprovao, contudo at o ms de dezembro/2009
ainda no havia sido submetido ao plenrio. A despeito de o TCU utilizar este modelo
de avaliao de controles internos com adaptaes do Coso, que teve como base
o documento Internal Control Management and Evaluation Tool, elaborado pelo GAO,
concomitantemente a Intosai estava fazendo uma leitura do referencial Coso e adaptando
s suas Diretrizes para as Normas de Controle Interno do Setor Pblico, no ano de 2004.
5 APLICAO DAS ENTREVISTAS SEMIESTRUTURADAS
A coleta de dados foi realizada por meio da aplicao de entrevista semiestruturada
a pessoas que estudaram, desenvolveram e aplicaram a metodologia Coso no mbito
da Seprog. A partir das respostas dos entrevistados, foi possvel perceber que existe
um considervel grau de conhecimento em relao aos controles internos de uma forma
geral. Para melhor compreenso, ser feita anlise em conjunto das respostas, destacando
aspectos mais significativos.
Em relao contribuio dos controles internos para a execuo das aes de
governos, percebe-se uma grande preocupao em relao preveno de fraudes e
necessidade de resguardar a moralidade pblica. O monitoramento foi destacado
como sendo relevante para que o gestor avalie se o programa est sendo executado de
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forma eficiente. Alm disso, foi mencionada a importncia de indicadores de desempenho
mais consistentes para conseguir mensurar melhor o resultado do programa. Foi levantada
tambm a importncia dos sistemas informatizados relacionados aos programas de
governo, que muitas vezes so ineficientes e outras vezes no existem.
Nesse contexto, foi mencionado que os controles internos contribuem para que haja
uma melhor gesto dos recursos pblicos e, consequentemente, para que a finalidade do
programa seja atingida de forma mais eficiente, eficaz e econmica, prevenindo inclusive
a m aplicao dos recursos pblicos e o conluio entre pessoas envolvidas no sistema.
Foi ressaltado que para cada programa de governo deve haver a definio de controles
internos mais adequados realidade e s particularidades de cada rgo e de cada
programa, levando em conta as peculiaridades individuais.
No que tange contribuio da avaliao dos controles internos para a avaliao
da execuo das aes de governo, foi apontada a importncia de dimensionar o risco
e verificar se os controles esto funcionando de forma eficiente e se est havendo
a adequada gesto desses riscos. Foi destacado que a Anop deve avaliar os resultados
dos programas sob a perspectiva da eficincia, eficcia e economicidade, contudo deve
avaliar tambm os controles internos, no sentido de entender quais controles o gestor tem
para conseguir alcanar o objetivo inicial traado para o programa.
A partir da avaliao dos controles, pode-se chegar a resultados indicativos de
sujeio fraude no programa, ou mesmo, avaliar que o programa no est alcanando
os resultados desejados, por m gesto. Pode ser detectado tambm que o programa no
est alcanando as pessoas que deveriam ser beneficirias. Alm disso, foi destacada
a importncia de avaliar os indicadores de desempenho dos programas, apontados
como elementos fundamentais de controle interno do componente monitoramento,
que normalmente se constitui em uma fragilidade recorrente nos programas de governo.
Em relao s principais fragilidades dos controles internos, todos os entrevistados
apontaram a falta de monitoramento pelo rgo central responsvel diretamente
pelo programa de governo em relao execuo dos programas, havendo baixa
confiabilidade dos dados gerados nos sistemas.
A ausncia de sistema informatizado tambm foi apontada como fragilidade
observada nos programas de governo, impedindo que o nvel central tenha informaes
regionais e tempestivas da execuo do programa. A ausncia de avaliao de risco e
gerenciamento desses riscos, a deficincia e ausncia de comunicao entre os gestores
e executores das aes dos programas, a falta de superviso e controle e a falta de
indicadores de desempenho ou inconsistncia dos seus atributos tambm foram apontadas
como fragilidades dos controles internos que vm sendo observadas nos trabalhos
realizados pelos entrevistados.
A partir dos elementos analisados, verifica-se que a percepo dos entrevistados
acerca dos controles internos converge com o documento do Intosai, embora este ltimo
seja mais completo e abrangente.
5.1 Abordagem do referencial Coso pela Seprog
Em relao ao questionamento de a abordagem metodolgica feita pela Seprog na
conduo das avaliaes de programas de governo ser suficiente para propiciar a avaliao
dos controles internos, os entrevistados afirmaram que frequentemente foram avaliados
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controles internos no mbito das Anops, contudo a avaliao no era sistematizada e voltada
exclusivamente para os controles internos, pois acontecia de maneira incidental e intuitiva
pelas equipes. Segundo a maioria, os controles internos, independente da abordagem
Coso, so avaliados por meio das diversas ferramentas e tcnicas existentes na Seprog e
utilizadas nas Anops, embora as auditorias conduzidas pela Seprog no consigam avaliar
todos os componentes do controle e nem tenham o foco exclusivamente nesses controles.
Os entrevistados afirmaram que as ferramentas existentes, quando bem aplicadas,
tornam-se suficientes para detectar falhas nos controles internos, contudo essa posio
no foi majoritria. Dessa forma, percebe-se que os entrevistados tm um alinhamento de
percepo em relao avaliao dos controles internos no mbito da Seprog, afirmando,
em suma, que embora no haja uma avaliao direta e exclusiva dos controles internos por
meio da abordagem metodolgica utilizada nos trabalhos, esses controles so avaliados de
forma incidental no decorrer dos trabalhos, sendo algo que est na intuio do auditor.
Foi destacado que houve um significativo avano no entendimento das
dimenses dos controles internos de uma forma geral pelos auditores, proporcionando
um entendimento de que controle algo mais amplo, proporcionando uma viso geral
mais abrangente e coerente, conhecendo melhor os seus objetos. Alm disso, a utilizao
do Coso propiciou uma ateno especial a diversos aspectos de controle interno que
muitas vezes passavam despercebidos pelos auditores.
Outro ponto positivo apontado foi que antes do Coso no havia tanta preocupao em
avaliar os controles internos. A partir do referencial, a secretaria passou a dar um destaque
avaliao desses controles. Por fim, afirmou-se que como o Coso era aplicado desde a primeira
fase, ou seja, do Estudo de Viabilidade, contribua assim para que o auditor detectasse possveis
irregularidades e fragilidades, eventualmente gerando questes de auditoria.
A partir dos pontos positivos elencados, possvel perceber que o Coso foi til para
proporcionar um conhecimento mais detalhado e aprofundado dos controles internos
de uma forma geral, no sendo evidente que tenham ocorrido avanos substanciais
na avaliao desses controles a partir da introduo da metodologia Coso na Seprog.
No que tange s limitaes da utilizao da estrutura conceitual do Coso, foram citados
por diversos entrevistados fatores responsveis por impedir avanos no processo de avaliao
de controles internos por meio da metodologia Coso, alm de haver um reconhecimento de
que a metodologia no trouxe grandes avanos nas avaliaes dos controles. A aplicao
do Coso foi considerada muito formalista e ritualista; as questes, muito rgidas; o rol extenso
e sua aplicao muito cansativa, tanto para o auditor, quanto para o auditado. Existiram
dvidas de como tratar o tema, quando e como aplicar os questionrios para que fosse obtido
resultado satisfatrio. Muitos sentiam que era um corpo estranho dentro da auditoria.
Segundo os entrevistados, a metodologia se mostrou extremamente trabalhosa de
ser aplicada, uma vez que era necessrio aplicar o questionrio de forma independente
das atividades normais da auditoria e o relatrio retratando os resultados da aplicao
do Coso era feito separadamente, sendo que o prazo destinado ao trabalho manteve-se
o mesmo de quando no era necessria a aplicao da metodologia. H o entendimento
de que ocorreu uma sistematizao de avaliao focada exclusivamente nos controles
internos, contudo j existiam ferramentas que cumpriam esse papel de maneira eficiente.
Entre as limitaes encontradas pelos entrevistados na anlise dos resultados
dos questionrios, encontra-se a dificuldade em fazer a relao entre as respostas
dos questionrios Coso e a melhor forma de aprofundar a coleta de dados por meio
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das diversas ferramentas e tcnicas utilizadas nas Anops. Alm disso, foi relatada
a dificuldade em avanar nos exames das respostas dos questionrios e fazer a correlao
dos resultados com as constataes e achados da auditoria, recomendaes, ou mesmo,
apenas questes de auditorias.
Foi relatado tambm que a proposta da ferramenta do Coso era fazer diagnstico
por meios dos questionrios, contudo as respostas se mostravam muito precrias e
frgeis, no existindo segurana para que o auditor evidenciasse qualquer fragilidade no
controle interno, exclusivamente a partir das respostas dos entrevistados. Entendeu-se que
as anlises dos resultados da aplicao do Coso eram superficiais e, para alguns, no
faziam muito sentido.
Considerando que j existia uma rotina de trabalho utilizada nas Anops e que
os auditores eram acostumados a cumprir um calendrio de auditoria, a insero
da metodologia Coso causou um certo desconforto. Alguns entrevistados defendem que no
houve um tempo para adaptao e que os trabalhos continuaram tendo a mesma durao
de quando no existia a obrigatoriedade da aplicao da metodologia. Dessa forma, por ser
a metodologia complexa, diante da orientao escassa, os entrevistados consideraram
a aplicao da metodologia um entrave ao desenvolvimento das auditorias, ainda mais
que existiam diversas formalidades a serem cumpridas.
A maioria dos entrevistados entende que o custo-benefcio da aplicao do Coso
no era adequado, porque era necessrio um tempo grande para aplicar a metodologia
e o resultado era considerado pouco substancial. O registro do resultado alcanado
na aplicao da metodologia era feito em captulo especfico no relatrio da auditoria.
Assim, os entrevistados consideram que as anlises tendiam superficialidade e falta de
integrao com os demais contedos do relatrio.
Em relao a capacitao e treinamento, foi mencionado por diversos
entrevistados que no houve um trabalho de convencimento da importncia e da utilidade
da metodologia Coso nos trabalhos de Anops realizados pela Seprog. O treinamento se
consolidou por meio de realizao de reunies acerca do tema, palestra ministrada pelos
prprios auditores da Seprog que desenvolveram o documento tcnico e conduo de
algumas oficinas em que foi discutida a metodologia. Todas as atividades voltadas para
o treinamento tiveram origem dentro da prpria Seprog, no tendo havido colaborao de
nenhuma instituio externa ao tribunal. A capacitao foi considerada rpida e superficial,
no proporcionando o conhecimento necessrio para que o auditor compreendesse e
aplicasse a metodologia de forma segura e satisfatria.
6 CONCLUSO
O framework proposto pelo Coso delimita os componentes que formam a estrutura
de controles internos e fornece critrios a partir dos quais os sistemas de controle podem ser
avaliados. O Coso se tornou referncia mundial para o estudo, aplicao e avaliao dos
controles internos, tanto para o setor privado, quanto para o pblico. Nesse contexto, a Intosai,
Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores, apropriou do referencial
e inseriu uma adaptao do Coso no documento intitulado Diretrizes para as Normas de
Controles Internos do Setor Pblico, no ano de 2004. Essas diretrizes tm o objetivo de fornecer
s entidades do setor pblico orientaes para desenvolver controles internos e uma base para
que esses controles possam ser avaliados. Alm disso, orienta a avaliao dos controles internos
feita pelas Entidades de Fiscalizao Superiores e destaca a importncia dessa avaliao para
fortalecer e apoiar a implantao do controle interno eficaz na administrao pblica.
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A partir das entrevistas e das anlises documentais, verificou-se que o modelo
Coso foi apropriado e apresentado pela Seprog como uma metodologia de trabalho,
inclusive com essa terminologia. A despeito de o Coso ter sido tratado na Seprog como
uma metodologia, embora no exista uma convico doutrinria acerca de sua natureza
metodolgica, entende-se que o modelo Coso pode ser considerado uma mera estrutura
conceitual ou um referencial terico, ou seja, uma estrutura de conceitos que apoia
o diagnstico e a interveno nos controles. Com o tratamento dado pela Seprog,
a incorporao do Coso gerou uma considervel expectativa quanto aos resultados da
complexa aplicao da tcnica delimitada no roteiro. Contudo, as respostas das questes
do check-list no se mostraram suficientes para avaliar os controles internos segundo
a proposta da metodologia, gerando certa frustrao das equipes de auditoria.
Quanto compreenso da equipe da Seprog sobre o papel e a importncia dos
controles internos, os entrevistados demonstraram conhecer os elementos que fazem parte
dos componentes de controle, tendo sido o componente monitoramento apontado
como sendo de maior significncia sob a tica do controle externo; existe a percepo
de que os controles internos contribuem para que haja uma melhor gesto dos recursos
pblicos e, consequentemente, para que a finalidade do programa seja atingida de forma
mais eficiente, eficaz e econmica, prevenindo inclusive a m aplicao dos recursos.
Outro papel importante o de prevenir fraudes e resguardar a moralidade pblica, uma
vez que a existncia de controles internos bem desenhados auxilia a mitigao de riscos de
fraudes. Foi destacada a importncia de delimitao de controles internos mais adequados
realidade e s particularidades de cada rgo e de cada programa.
Quanto s principais dificuldades verificadas na utilizao do Coso nos trabalhos,
foi apontada a provvel fragilidade no processo de convencimento das equipes de
auditoria da importncia e dos objetivos de aplicao do Coso, alm da rigidez dos
questionrios, que no poderiam ser adaptados realidade do programa que estava
sendo auditado, e da formalidade da aplicao da metodologia e do registro do resultado.
Outro ponto de destaque foi a dificuldade encontrada pela equipe na aplicao do Coso
e nos exames do resultado das questes e no tratamento que deveria ser dado s respostas
dos questionrios para que contribusse com os resultados da auditoria. O resultado da
aplicao do questionrio Coso era considerado superficial e de pouca contribuio
para os trabalhos de auditoria, e a capacitao tcnica proporcionada aos auditores foi
considerada rpida e superficial, no tendo fornecido o conhecimento necessrio para
compreenso e aplicao da metodologia de forma segura e satisfatria.
A partir dos elementos levantados nesta pesquisa, h a indicao de que a temtica de
avaliao de controles internos no mbito da auditoria de avaliao de programas no pode
prescindir de um processo claro e inequvoco de preparao e apropriao de conceitos e
abordagens pelas equipes de auditoria. Alm disso, e tendo em vista que o Coso presta-se a
fornecer uma estrutura conceitual (e no servir-se como uma metodologia), sua utilizao
deve ser antecedida pelo adequado desenvolvimento, sistematizao e adaptao de
ferramentas e tcnicas que possibilitem aos auditores a adequada coleta e anlise de dados e
informaes sobre a integridade, consistncia e efetividade dos controles internos.
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REFERNCIAS
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______. Tribunal de Contas da Unio, Manuais de Tcnicas de Auditoria de Natureza
Operacional. Disponvel em: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/
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______. Secretaria Federal de Controle, Instruo Normativa n 01, de 06 de abril de 2001
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Governo. Portaria n 1, de 13 de fevereiro de 2009.
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Evaristo dos Santos. So Paulo: Atlas, 2002.
CASTRO, Domingos Poubel. Auditoria e Controle Interno na Administrao Pblica. So
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The Comitee of Sponsoring Organization: http://www.coso.org/
Controladorias e Finanas: http://controladoriaefinancas.blogspot.com/2008/05/o-que-
o-coso.html
SOBRE A AUTORA
Servidora do Tribunal de Contas da Unio e graduada em Direito pelo Centro
Universitrio Fumec.
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A INTER-RELAO DOS TRABALHOS REALIZADOS PELA SECRETARIA
DE CONTROLE INTERNO DA CMARA DOS DEPUTADOS
COM OS COMPONENTES DA METODOLOGIA UTILIZADA PELO
COMMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS (COSO)
RAUL ADRIANO VILELA ARMANDO
1 INTRODUO
A globalizao e a padronizao internacional de tcnicas de auditoria, as
recomendaes do Committee of Sponsoring Organizations
1
(Coso) sobre controles
internos, bem como o seu cumprimento e a sua observncia so praticados e
entendidos como modelo e referncia no Brasil e na maioria dos pases do mundo.
O Coso, organizao sem fins lucrativos, foca a melhoria dos relatrios financeiros e o
aprimoramento dos controles internos.
H consenso de que o gerenciamento de riscos corporativos existe para que toda
organizao possa gerar valor aos interessados. Todas as instituies deparam com
incertezas; o desafio de seus administradores definir at que ponto aceit-las e como
elas podem prejudicar o intento de conferir valor s interessadas.
Incertezas se relacionam a riscos e oportunidades, podendo destruir ou agregar
valor. Assim, o gerenciamento de riscos corporativos possibilita a administradores tratar
eficazmente incertezas, riscos e oportunidades, para melhorar a capacidade de gerar valor.
Este aumenta quando a organizao delimita estratgias e metas para atingir o equilbrio
entre previso de crescimento e riscos a ela associados e explorar seus recursos com
eficcia e eficincia na busca dos objetivos da entidade.
No setor pblico, especificamente o brasileiro, ainda mais necessrio o controle
de processos e atuao dos entes pblicos, a fim de garantir o cumprimento de deveres
constitucionais e bem gerir os recursos pblicos. Nesse contexto, vrios rgos pblicos
tm adotado novas formas de controle interno, dentre eles a Secretaria de Controle Interno
(Secin) da Cmara dos Deputados. A secretaria vem passando por profundo processo de
mudanas, com alteraes tanto no instrumental e na metodologia, quanto na prpria
funo diante da Cmara.
Para atuar segundo esse novo modelo, importante que os auditores internos da
Secin conheam os princpios propostos pelo comit. Este trabalho intenta oferecer essa
viso como a secretaria tem atuado em conformidade com a sua misso e com o
instrumental fornecido pelo Coso. Espera-se seja este estudo til para a execuo dos
trabalhos de auditoria da Secretaria de Controle Interno.
2 CONTROLE INTERNO
O Comit de Procedimentos de Auditoria do American Institute of Certified Public
Accountants
2
(AICPA), Estados Unidos (apud ATTIE, 2009, p. 148), define assim o
controle interno:
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O controle interno compreende o plano de organizao e o conjunto coordenado
dos mtodos e medidas adotados pela empresa para proteger seu patrimnio,
verificar a exatido e a fidedignidade de seus dados contbeis, promover a
eficincia operacional e encorajar a adeso poltica traada pela administrao.
J de acordo com a Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
(Intosai) (2007, p. 19), controle interno um processo integrado efetuado pela direo e pelo
corpo de funcionrios e estruturado para enfrentar os riscos e fornecer razovel segurana de
que, na consecuo da misso da entidade, os seguintes objetivos gerais sero alcanados:
execuo ordenada, tica, econmica, eficiente e eficaz das operaes;
cumprimento das obrigaes de accountability
3
;
cumprimento das leis e regulamentos aplicveis;
salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e dano.
Verifica-se ento que controle interno toda medida tomada pela organizao para
aumentar a possibilidade de que seus objetivos e metas sejam alcanados. Tais medidas
visam proporcionar segurana e confiabilidade aos registros contbeis, promover o
alcance dos objetivos operacionais de forma eficiente e encorajar a aderncia s polticas,
aos procedimentos e aos planos estabelecidos pela organizao.
3 AUDITORIA
Pode-se definir o termo auditoria como a avaliao sistemtica de procedimentos,
transaes, operaes e demonstraes financeiras de determinada entidade.
Existe, porm, uma gama de atividades na sociedade brasileira conectadas a esse
termo. Por essa razo, utilizar-se- a definio de auditoria do Report of the Committee
on Basic Auditing Concepts of the American Accounting Association
4
(apud BOYNTON;
JOHNSON; KELL, 2002, p. 31), em que vrios atributos usuais dessas atividades so
identificados. Tal instituto define auditoria:
[...] como um processo sistemtico de obteno e avaliao objetivas de
evidncias sobre afirmaes a respeito de aes e eventos econmicos,
para aquilatao do grau de correspondncia entre as afirmaes e critrios
estabelecidos, e de comunicao dos resultados a usurios interessados.
4 SECRETARIA DE CONTROLE INTERNO DA CMARA DOS DEPUTADOS
Criada em 1994, por meio da Resoluo n 69, compete Secin [...] exercer
o acompanhamento e a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional
e patrimonial, a verificao e avaliao dos resultados obtidos pelos administradores
pblicos, no mbito da Cmara dos Deputados.
Na perspectiva de melhor atender a esse preceito legal, nos ltimos anos a Secin
vem profissionalizando cada vez mais seus trabalhos de auditoria. Ponto importante nessa
trajetria foi a elaborao do Planejamento Estratgico da Secretaria de Controle Interno
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(Pesci), institudo pela Portaria n 30/2007, que objetivou definir misso, viso de futuro e
valores da Secin de 2008 a 2011.
Sua misso foi extrada da essncia dos arts. 70 e 74 da Constituio Federal e
dos arts. 2 e 3 da Resoluo n 69/1994 e pode ser assim definida: [...] zelar pela
aplicao regular dos recursos pblicos geridos pela Cmara dos Deputados e colaborar
com a Administrao para o aperfeioamento dos atos de gesto. (PESCI, 2008-2011).
A viso de futuro representa o estado de desenvolvimento que a secretaria deseja atingir
[...] ser rgo de excelncia no desempenho das atividades de controle interno e alcanar
integrao com as unidades administrativas da Cmara dos Deputados (PESCI, 2008-2011).
Os valores so os princpios que devem ser observados pelos servidores da Secin
em suas aes e condutas. Foram estabelecidos pelo planejamento os seguintes valores:
eficincia, tica, profissionalismo, comprometimento, imparcialidade, razoabilidade e
cooperao (PESCI, 2008-2011).
5 COSO
Em 1985, foi criado nos Estados Unidos o Committee of Sponsoring Organizations
(Coso) da National Commission On Fraudulent Financial Reporting
5
, tambm chamada
Commission Treadway
6
, comit voltado ao aperfeioamento da qualidade de relatrios
financeiros por meio de ticas profissionais, implementao de controles internos e
governana corporativa. A entidade possui carter privado, mas sem fins lucrativos.
O instituto patrocinado por cinco organizaes norte-americanas: AICPA; American
Accounting Association
7
(AAA); The Institute of Internal Auditors
8
(IIA); Institute of Management
Accountants
9
(IMA) e Financial Executives Institute
10
(FEI), as quais tambm integravam
a National Commission on Fraudulent Financial Reporting. Esta comisso era de iniciativa
independente e estudava as causas de fraudes em relatrios financeiros e contbeis.
O comit, no segundo semestre de 2003, elaborou o Enterprise Risk Management
Framework
11
, tambm conhecido como Coso II. A obra aborda a relevncia do gerenciamento
do risco empresarial. O objetivo principal da criao desse documento foi ajudar os gerentes
a lidar com os riscos intrnsecos para o alcance de suas metas sem mais dificuldades, ou
seja, conscientes dos possveis resultados e dos impactos para a organizao.
Com relao aos componentes do gerenciamento de riscos corporativos definidos
pelo Coso II, eles possuem caractersticas prprias e esto definidos como ambiente
interno, definio dos objetivos, identificao de eventos, avaliao do risco, resposta ao
risco, atividades de controle, informao e comunicao e monitoramento.
6 ADERNCIA DA METODOLOGIA COSO II S ATIVIDADES REALIZADAS PELA
SECRETARIA DE CONTROLE INTERNO DA CMARA DOS DEPUTADOS
Nos itens seguintes sero demonstrados os estudos a respeito do Coso II e da
Secretaria de Controle Interno. Inicialmente, em cada item, ser abordado o componente
da estrutura de gerenciamento de riscos corporativos e, em seguida, normas, aes e
processos de controle adotados pela Secin para demonstrar os pontos de convergncia
entre eles. Para essa anlise, os conceitos concernentes ao Coso II foram todos retirados
da obra Enterprise Risk Management Framework.
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6.1 Ambiente Interno
A administrao determina estudo quanto ao tratamento de perdas e estabelece
limite de disposio a risco. O ambiente interno determina os conceitos bsicos sobre
a forma como os riscos e os controles sero vistos e abordados pelos empregados da
organizao. O corao de toda instituio se estabelece em seu ncleo de empregados
nas caractersticas individuais, inclusive qualidade, valores ticos e competncia,
e tambm no ambiente em que atuam.
O ambiente interno a estrutura para todos os outros componentes da administrao
de riscos corporativos, o que favorece a disciplina e a estrutura. Esse ambiente representa a
forma pela qual as estratgias e as metas so estabelecidas, os negcios so estruturados
e os riscos so identificados, avaliados e geridos.
Ao ser influenciado pela histria e pela cultura de uma organizao, o ambiente
interno compreende muitos elementos, inclusive os valores ticos dela, a competncia e
o desenvolvimento de pessoal, o conhecimento a filosofia da administrao para a gesto
de riscos e como so atribudas aladas e responsabilidades.
Nesse sentido, a Secin define uma srie de procedimentos no intuito de permitir
que haja, por parte de seu servidor, comprometimento tcnico-profissional. A atividade
de controle necessita ser realizada em equipe, prevalecendo o esprito de cooperao
entre servidores e chefias. Deve existir habilidade no trato com auditados, superiores,
subordinados e demais companheiros de trabalho (PESCI, 2008-2011).
Ademais, exige comportamento tico e zelo profissional de seus servidores, assim
como prudncia na hora de realizar seus trabalhos. necessrio conhecimento tcnico e
capacidade profissional, para manter-se sempre atualizado (PESCI, 2008-2011).
Na esteira desse entendimento, destaca-se que, na determinao de suas diretrizes
estratgicas para exerccio do controle interno, a Secin instituiu, para atingir a misso e
a viso de futuro, os valores ticos que devem orientar as aes e a conduta dos seus
servidores, base de seu ambiente interno (PESCI, 2008-2011).
6.2 Fixao de Objetivos
Os objetivos devem existir antes que a administrao identifique as situaes em
potencial que podero afetar a execuo destes, consoante o Coso II. Acrescenta ainda
o instituto que o gerenciamento de riscos corporativos garante que a administrao crie
um processo para determinar objetivos e que os escolhidos propiciem suporte, alinhem-se
com a misso da entidade e sejam compatveis com o apetite a risco.
A disposio a riscos da organizao serve de guia para se fixarem estratgias, orientar
a alocao de recursos e alinhar a organizao, o pessoal, os processos e a infraestrutura.
A Secretaria de Controle Interno da Cmara dos Deputados, na definio de
diretrizes estratgicas, estabeleceu misso e viso de futuro, alm de acrescentar valores
que orientam as aes e a conduta dos seus servidores. Aps realizao da anlise de
cenrio, a Secin definiu seus objetivos estratgicos, classificando-os em quatro grandes
perspectivas: papel institucional, processos internos, pblico-alvo e pessoas e tecnologia
(PESCI, 2008-2011).
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importante ressaltar que, na elaborao dos objetivos estratgicos, a Secin
preocupou-se em possibilitar que os objetivos de cada perspectiva mantivessem entre si
relao de causa e efeito.
6.3 Identificao de Eventos
O Coso II preceitua que os eventos em potencial os quais podem impactar
aorganizao carecem de ser identificados, pois, gerados por fontes internas ou externas,
afetam a concretizao das metas. Durante o processo de identificao de eventos, estes
podero ser diferenciados em riscos, oportunidades. As oportunidades so canalizadas
alta administrao, que definir as estratgias ou os objetivos.
A administrao foca os eventos em potencial capazes de afetar a implantao
do planejamento ou a efetivao dos objetivos aqueles que podem causar impacto
positivo ou negativo, ou ambos. Mesmo os eventos de possibilidade relativamente
reduzida de ocorrncia so importantes, se o impacto sobre a realizao de uma meta
for significativo.
A administrao reconhece a importncia de se entenderem os fatores externos e
internos e o tipo de eventos gerado por eles. Estes so reconhecidos no mbito da organizao
e da atividade. Tcnicas so utilizadas para examinar o passado e o futuro. A administrao
escolhe tcnicas que se ajustam filosofia de gerenciamento de riscos e garante que
a organizao desenvolva as funcionalidades necessrias identificao de eventos.
Assim, na elaborao do planejamento estratgico, a Secin realizou anlise de
cenrio baseada na ferramenta de anlise Swot
12
, na qual foram observados os pontos
fortes e os pontos fracos do ambiente interno, assim como a anlise das ameaas e das
oportunidades do ambiente externo. A anlise almejou estabelecer aes estratgicas,
iniciativas de interveno pontuais de curto prazo, bem como projetos estratgicos,
iniciativas que demandam mais tempo e recursos (PESCI, 2008-2011).
6.4 Avaliao de Riscos
Ao se observarem as consideraes do Coso II, os riscos identificados so analisados
para determinar a forma como sero administrados e, depois, unidos aos objetivos que
podem influenciar. Avaliam-se os riscos, considerando seus efeitos inerentes e residuais,
bem como sua probabilidade e seu impacto.
Os acontecimentos em potencial so examinados com base em duas perspectivas:
probabilidade e impacto. Ao avaliar o impacto, a administrao geralmente aplica
a mesma unidade compatvel de medida que a utilizada para o objetivo. A administrao
leva em conta que o horizonte de tempo para se avaliarem riscos deve ter relao com
o horizonte de tempo da estratgia correlata e dos objetivos.
Com relao s tcnicas de avaliao, a administrao utiliza a combinao de
tcnicas qualitativas e quantitativas. Essas tcnicas do suporte ao progresso de uma
avaliao combinada de riscos. Nos casos em que h correlao entre eventos ou em que
estes se combinam e interagem, a administrao os avalia em totalidade.
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Embora a Secin no utilize a metodologia apresentada pelo Coso de avaliao
de riscos, considerando a probabilidade e o impacto, bem como a combinao de
tcnicas qualitativas e quantitativas, para gerir suas aes e fiscalizar as aes de gesto
da Cmara dos Deputados, ela identifica e avalia as exposies significativas a riscos,
as aes empregadas para minimizar ou corrigir essas exposies, assim como as aes
que visem melhoria nos sistemas de gesto de riscos e controle.
Para realizar suas atividades, a Secin avalia as exposies a risco relativas
confiabilidade e integridade das informaes financeiras, eficcia e eficincia das
operaes, proteo dos ativos e conformidade com leis, regulamentos e contratos
(Resoluo - CD n 69/1994).
As coordenaes de auditoria realizam anlise preliminar dos riscos relevantes
que possam afetar as atividades sob sua responsabilidade. Os objetivos do trabalho
de auditoria refletem os resultados dessa anlise e consideram a possibilidade de
existirem erros, irregularidades, falta de conformidade e outras exposies a risco
(Resoluo - CD n 23/1997).
6.5 Resposta a Riscos
Segundo o Coso II, os empregados identificam e determinam as respostas s
possibilidades de perdas: evitar, aceitar, reduzir ou compartilhar. A administrao seleciona
o conjunto de atuaes destinadas a alinhar os riscos s respectivas diferenas admissveis
e disposio a risco. Ao determinar as respostas a riscos, a administrao considera seus
efeitos sobre a provvel possibilidade e o impacto.
Na determinao das decises de resposta, a administrao considera o efeito da
possibilidade e do impacto da perda, reconhecendo que determinada resposta poder
afetar, de forma diferente, esse efeito.
Em razo das contenes de recursos, as organizaes devem levar em conta os
custos e as vantagens relativas s opes de respostas alternativas ao risco. As medies
de custo benefcio para a execuo de respostas a risco so realizadas com diversos
nveis de exatido.
Na avaliao desse componente, observa-se que os riscos podem ser analisados
tanto pela tica da Secin quanto pela tica da prpria Cmara dos Deputados. Na primeira
anlise, a resposta ao risco ocorre nos casos em que este estiver comprometendo
os servios da secretaria referentes ao alcance de seus objetivos estratgicos em todas
as suas quatro grandes perspectivas: papel institucional, processos internos, pblico-alvo,
pessoas e tecnologia (PESCI, 2008-2011).
J na segunda anlise, a resposta ao risco ocorre por intermdio da administrao
da Cmara dos Deputados em relao aos resultados identificados e demonstrados em
relatrios e pareceres elaborados pelas auditorias realizadas pela Secretaria de Controle
Interno (Resoluo-CD 69/1994).
Dessa forma, no mbito da Cmara dos Deputados, a Secin deve identificar e
avaliar os riscos e a administrao ter a responsabilidade de adotar as possveis respostas
ao risco: evitar, aceitar, reduzir ou compartilhar.
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6.6 Atividades de Controle
Alm disso, o Coso II aduz que as atividades de controle so polticas e procedimentos
que administram as aes individuais na criao das polticas de administrao de riscos,
diretamente ou conforme a aplicao de tecnologia, a fim de garantir que as respostas aos
riscos sejam executadas. Essas atividades podem ser classificadas com base na natureza
dos objetivos da organizao aos quais os riscos de estratgia, operao, comunicao e
cumprimento de procedimentos esto associados.
Ao escolher as respostas aos riscos, a administrao identifica as atividades de
controle necessrias para garantir que estas sejam realizadas de forma adequada e
conveniente. Assim, as atividades administrativas so diretamente includas no processo de
administrao. Ao selecionar as de controle, a administrao leva em conta a forma como
essas se comunicam entre si.
Um instrumento de controle muito utilizado nas organizaes so os indicadores
de desempenho. Ao utiliz-los para investigar resultados inesperados ou tendncias
incomuns, a administrao poder notar circunstncias nas quais a falta de capacidade
para concluir processos fundamentais pode significar menor probabilidade de os
objetivos serem alcanados.
Os objetivos estratgicos estabelecidos pela Secin, em conjunto, retratam o que
necessrio para o cumprimento da misso institucional e o alcance da viso de futuro.
A consecuo desses objetivos imprescindvel para que a secretaria alcance a situao
desejada. Para avaliar o quanto est caminhando na direo das metas almejadas,
a Secin utiliza indicadores de desempenho para todos os objetivos estratgicos (PESCI,
2008-2011).
A atividade de controle da Secin est pautada na realizao de auditorias e
acompanhamento de reas especficas da Cmara dos Deputados. As auditorias so
realizadas de acordo com o previsto no Plano Anual de Controle Interno PACI; para isso,
so utilizadas algumas modalidades de auditoria, a fim de tratar cada objetivo especfico
(Resoluo - CD n 69/1994).
Cada coordenao de auditoria da Secin tem o prprio objeto de controle. Alm de
realizar exames de rotinas prprias, executa auditorias especficas e, quando necessrio,
assessora as demais reas em assuntos da sua competncia (Resoluo - CD n 23/1997).
6.7 Informao e Comunicao
A forma e o prazo em que as informaes importantes so identificadas, colhidas
e comunicadas permitem que as pessoas executem suas atribuies. Para identificar,
avaliar e responder ao risco, a organizao necessita das informaes em todos os nveis
hierrquicos. A comunicao eficiente ocorre quando flui na organizao em todas
as direes e quando os empregados recebem informaes claras quanto s suas funes
e s suas responsabilidades.
Quanto s informaes, estas devem ser relacionadas e obtidas de fontes internas
e externas. A organizao colhe e utiliza os dados histricos e atuais necessrios para
o apoio adequado ao gerenciamento de riscos corporativos.
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Em relao Secretaria de Controle Interno, os meios de informao e
comunicao utilizados so memorandos, e-mails, internet, intranet, sistema informatizado
para monitoramento de recomendaes, reunies peridicas, grupos de estudos e outros.
Alm desses, a secretaria est procurando aperfeioar a comunicao entre
as coordenaes, estabelecer novos canais de comunicao, aprimorar o atendimento ao
TCU e aproximar as aes de controle da Mesa Diretora, de acordo com seus objetivos
estratgicos (PESCI, 2008-2011).
6.8 Monitoramento
A imparcialidade do processo de gerenciamento de riscos corporativos monitorada
e as mudanas necessrias so realizadas. Desse modo, a organizao poder reagir e
mudar segundo as circunstncias.
A administrao decide, por meio de atividades contnuas de monitoramento ou
avaliaes independentes, ou pela combinao dessas, se o gerenciamento de riscos
corporativos atual continua eficiente.
As atividades de acompanhamento so inseridas nas operaes normais e
recorrentes da organizao, realizadas na sequncia natural dos negcios. So levadas
em tempo real e reagem dinamicamente a condies em fase de mudana.
A Secretaria de Controle Interno, por sua vez, tambm inclui a ao de
monitoramento nas suas atividades de auditoria interna, a fim de avaliar a eficcia de
processos e procedimentos de trabalho. Realiza revises peridicas da qualidade de seus
servios internos e externos, bem como monitoramento interno contnuo, procurando
execut-lo, priorizando os seguintes aspectos:
organizao administrativa verificar como esto sendo administrados
os recursos humanos, materiais e instrumentais, assim como est sendo
conduzido o controle de arquivos, documentos e papis de trabalho e, ainda,
como esto sendo aproveitados os conhecimentos adquiridos e produzidos no
mbito administrativo (Resoluo - CD n 23/1997);
planejamento e execuo dos trabalhos acompanhar o processo de
adequao das potencialidades s necessidades de curto, mdio e longo prazo.
Verificar a observncia s normas ticas, a iseno e a racionalidade voltadas
avaliao dos procedimentos (PESCI, 2008-2011).
7 CONCLUSO
No desenvolvimento deste artigo, procurou-se observar como as atividades
realizadas pela Secretaria de Controle Interno da Cmara dos Deputados so planejadas
e executadas, verificando se podem ser consideradas aderentes Metodologia de
Gerenciamento de Riscos Corporativos apresentada pelo Coso II.
Assim, durante a avaliao do componente ambiente interno, foi observado que
na Secin os fatores desejveis para o desenvolvimento do trabalho na rea de controle
interno foram disponibilizados aos servidores.
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Dentre os principais fatores observados, esto os valores ticos que orientam
as aes e a conduta dos servidores, alm da estrutura organizacional adequada
realizao das atividades de auditoria.
A Secin, na incumbncia de suas competncias, estabeleceu planejamento
estratgico bem elaborado, fixando seus objetivos estruturados em quatro grandes
perspectivas, as quais orientam e norteiam as aes e a execuo de suas atividades.
Ao tratar de Gerenciamento de Riscos Corporativos, o Coso II demonstra mais
preocupao com a questo de identificar, avaliar, responder, controlar, informar e
monitorar os riscos. No entanto, ao se considerar esse fato, durante a execuo de suas
atividades, os demais componentes relacionados ao gerenciamento dos riscos tambm
so tratados pela secretaria.
As situaes identificadas como riscos passam por processo de avaliao pela
administrao. Em consonncia com o Coso II, so realizados os trabalhos de auditoria
que procuram refletir os resultados dessa anlise. Diante dessas avaliaes, a Secin gera
resposta ao risco, por intermdio de atividades de controle realizadas no planejamento
estratgico.
Durante os trabalhos, a Secin procura manter informados gestores e reas
envolvidas no processo. Essas informaes so disponibilizadas e canalizadas por vrios
meios de comunicao, os quais permitem acesso a todos os servidores, entidades e
administradores que necessitem ou faam parte dessas informaes.
Foi verificada a existncia do componente monitoramento nas atividades
realizadas pela Secin, tendo em vista o acompanhamento de seu planejamento
estratgico, da administrao de seus recursos humanos e materiais, assim como das
atividades de auditoria.
Ressalta-se que essa anlise foi efetuada apenas sob o ponto de vista terico,
ou seja, por intermdio de documentos da Secin relacionados com seus trabalhos.
Embora este trabalho no tenha por escopo verificar se as atividades da Secin so
realizadas de acordo com os documentos analisados, foi constatado que a secretaria tem
estabelecido planos estratgicos, normas e objetivos que, em sua essncia, so aderentes
aos componentes da metodologia do Coso II.
REFERNCIAS
ATTIE, William. Auditoria: Conceitos e Aplicaes. 4 Ed. So Paulo: Editora Atlas S.A., 2009.
BOYNTON, William C.; JOHNSON, Raymond N.; KELL, Walter G. Auditoria. So Paulo:
Atlas, 2002.
BRASIL. Cmara dos Deputados. Resoluo n. 23, de 6 de novembro de 1997. Dirio da
Cmara dos Deputados, 7-11-1997, p. 35669. Dispe sobre a estrutura da Secretaria de
Controle Interno da Cmara dos Deputados e d outras providncias.
______. Cmara dos Deputados. Resoluo n. 69, de 21 de junho de 1994. Dirio do
Congresso Nacional, Seo 1, Suplemento, 22-6-1994, p. 1. Dispe sobre a Secretaria
de Controle Interno da Cmara dos Deputados e d outras providncias.
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______. Cmara dos Deputados. Secretaria de Controle Interno. Plano Estratgico da Secretaria
de Controle Interno - PESCI (2008-2011). Braslia, 2007. Disponvel em: <http://intranet2.
camara.gov.br/servidor/gestaoestrategica/setoriais/secin>. Acesso em: 25 jan. 2010.
COMMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATION OF THE TREADWAY COMMISSION
COSO. Internal Control Integrated Framework: executive summary. Washington, 1992.
______. Enterprise Risk Management Framework: executive summary: draft. Washington,
2003a.
______. Enterprise Risk Management Framework: framework: draft. Washington, 2003b.
Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI). Diretrizes
para as Normas de Controle Interno do Setor Pblico. Traduo do Tribunal de Contas do
Estado da Bahia, 2007.
NOTAS
1. Comit das Organizaes Patrocinadoras.
2. Instituto Americano de Contadores Pblicos Certificados.
3. Termo da lngua inglesa, sem traduo exata para o portugus, que remete obrigao de membros
de um rgo administrativo ou representativo de prestar contas a instncias controladoras ou a seus
representados. Outros termos usados numa possvel verso portuguesa obrigao de prestar contas, ter
responsabilidade sobre os atos, responsabilizao.
4. Relatrio do Comit sobre Conceitos Bsicos de Auditoria da Associao Americana de Contadores.
5. Comisso Nacional sobre Fraudes em Relatrios Financeiros.
6. Comisso Nacional sobre Fraudes em Relatrios Financeiros.
7. Associao Americana de Contadores.
8. Instituto dos Auditores Internos.
9. Instituto dos Contadores Gerenciais.
10. Instituto dos Executivos Financeiros.
11. Modelo de Gerenciamento de Risco Corporativo.
12. O Termo SWOT sigla proveniente do ingls e acrnimo de Foras (Strengths), Fraquezas (Weaknesses),
Oportunidades (Opportunities) e Ameaas (Threats).
SOBRE O AUTOR
Servidor da Cmara dos Deputados, graduado em Administrao e Direito pelo
UniDF, Especialista em Direito Administrativo pelo UniCEUB.
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INTEGRAO DOS RGOS DE CONTROLE E COMBATE CORRUPO
RICARDO AUGUSTO PANQUESTOR NOGUEIRA
1 INTRODUO
Este artigo enfoca o estudo do tratamento adequado e contnuo de dados e
informaes necessrios aos trabalhos de combate corrupo. Os rgos de controle
que exercem como atividade finalstica o combate corrupo, independentemente de
trabalharem ou no com informaes sigilosas, necessitam que o ordenamento jurdico
regule os meios e procedimentos de integrao e compartilhamento de dados, de forma a
tornar suas atividades mais eficazes. Dentro desse contexto, impe-se uma compreenso
adequada da complexidade do tema e da diversidade de situaes que podem se
contrapor a esse compartilhamento, considerando-se os agentes envolvidos e os padres
dos procedimentos adotados.
Partindo-se dessa premissa, pretende-se demonstrar a necessidade de concepo
de um modelo cuidadoso e mais eficaz de troca de dados e informaes que permita
dar continuidade s operaes de combate corrupo, evitando-se a sobreposio de
competncias, de forma a se ganhar tempo e agilidade no desempenho dessa atividade.
Observa-se que esse compartilhamento de dados e informaes deve ser regulado
por atos normativos que estabeleam os procedimentos e as medidas de segurana a
serem adotados, de forma a preservar seu sigilo, uma vez que o acesso irrestrito por
terceiros pode prejudicar a prpria investigao ou violar a proteo da intimidade,
vida privada, honra e/ou imagem de pessoas. Assim, no demais destacar a relevncia
do princpio norte-americano denominado de need to know, segundo o qual s podem
ser acessados dados e informaes por quem tenha necessidade de conhec-los para
o exerccio de cargo, funo, emprego ou atividade.
Quanto ao uso de dispositivos tecnolgicos, estes devem ser seguros o suficiente
para evitar a quebra da autenticidade e integridade dos dados e informaes
compartilhados. Em relao atualizao dos dados coletados e compartilhados,
ressalte-se a importncia de adoo de procedimentos eficazes de controle, uma vez que
podem remanescer inalterados em determinados bancos de dados e desatualizados nos
demais, o que leva contradio de cadastros em relao a um mesmo fato ou indivduo,
certamente prejudicial no processo de investigao.
Alm destes aspectos, deve-se atentar para os tipos de dados pessoais que podem
ser compartilhados, proibindo-se a troca de dados sensveis, tais como aqueles referentes
origem racial ou tnica, s opinies polticas, s convices religiosas ou filosficas,
sade, ao cdigo gentico e vida sexual do indivduo.
Diante desse quadro, faz-se necessrio identificar algumas dificuldades no processo
de troca de dados e informaes, tais como a falta de continuidade em relao aos agentes
pblicos envolvidos na atividade, o receio de compartilhamento dos dados e informaes
coletados, o frequente vazamento desses dados e informaes para terceiros, bem como
a falta de integrao entre os rgos e entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio das diversas unidades federativas.
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No se pode ignorar, ainda, o crescimento acentuado da corrupo e de suas
ramificaes em todas as esferas de governo e poder, abrangendo indivduos dos setores
pblico e privado que corriqueiramente se associam com o objetivo de praticar condutas
ilcitas. Sob essa perspectiva, ressalte-se a importncia das pessoas, visto que so elas que
movimentam a mquina estatal e possuem as prerrogativas para o exerccio regular de
suas atribuies dentro de cada rgo ou entidade, sendo, portanto, de suma importncia
para a eficcia e legalidade dos trabalhos implementados.
Alm da fragilidade do elo humano, a corrupo tem transposto de maneira
assombrosa diversos Estados em todas as esferas de poder. Apenas a ttulo exemplificativo,
registre-se que, de acordo com o representante do Federal Bureau of Investigation (FBI),
Carlos Alberto Costa, movimentada uma quantia aproximada de 1,5 trilho de dlares
por ano em lavagem de valores, desconsiderando o narcotrfico e o crime organizado.
Isso representa 5% da produo mundial e mais de de todo o comrcio internacional
de mercadorias. Assim, merece intensa reflexo o substancioso poderio econmico da
criminalidade moderna
1
.
Assim, o bom senso na execuo das diligncias e no levantamento dos indcios
de criminalidade invoca a utilizao de meios mais adequados, sem a participao de
intermedirios, ou seja, sem a cooperao direta ou indireta de terceiros, exceto quando
realmente necessrio.
2 COMPARTILHAMENTO DE DADOS E INFORMAES
Conforme j exposto, no processo de combate corrupo no basta a coleta de
dados e informaes, sendo ainda mais essencial o seu compartilhamento, fase primordial
em todo o complexo sistema de investigao das quadrilhas.
O assunto compartilhamento no remete somente troca de informaes e
dados, mas tambm a uma srie de cuidados que contribuem para a boa utilizao do
conhecimento, pois, sem um cuidado razovel no que se refere a risco, proteo do sigilo,
segurana e outros temas que sero tratados neste tpico, todo o processo fica prejudicado.
Diante do poderio econmico, tecnolgico e organizacional dos criminosos,
os rgos de combate corrupo so forados a se estruturarem e aprimorarem seus
procedimentos para uma adequada preveno e represso a essas condutas. Como
consequncia da profissionalizao das organizaes criminosas, surge a necessidade
de se incrementarem os procedimentos de interceptao de dados e informaes,
inclusive por meio de mecanismos de interceptao ambiental e de infiltrao de agentes
de Estado nesses grupos.
As medidas tomadas pela administrao so tmidas em comparao ao quadro
que se apresenta, o que faz com que a corrupo avance de maneira exponencial,
prejudicando o interesse pblico. medida que o Estado no consegue executar o seu
papel ou ausente, os criminosos controlam atividades estratgicas, como o comrcio e
a prpria segurana dos moradores das favelas.
Diante da ineficincia estatal, destaca-se a necessidade de regulamentao das
medidas e procedimentos de compartilhamento de dados e informaes para fins de
combate corrupo, uma vez que nenhum rgo detm todo o conhecimento necessrio
a uma eficaz investigao.
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Nesse contexto, fortalece-se a rea do conhecimento denominada de segurana
da informao, responsvel por resguardar os pilares da informao enquanto ativo,
quais sejam: disponibilidade, integridade, confidencialidade e autenticidade, alm da
legalidade, conforme destacam alguns autores
2
.
Dentre as vulnerabilidades, destaca-se o grande nmero de profissionais
terceirizados desempenhando funes que deveriam ser exclusivas de servidores pblicos,
tendo em vista seu carter estratgico. Entre as ameaas, as mais preocupantes so
os ataques cibernticos aos sistemas informatizados pblicos e a disseminao de vrus e
outros cdigos maliciosos.
3 PANORAMA ATUAL
O panorama atual, apesar de melhor se comparado h alguns anos, continua
perturbador. Os corruptos agem sob suporte jurdico, poltico e estatal, o que fora
a reestruturao e reorganizao dos rgos de controle por meio de estratgias de
carter nacional, a exemplo da Enccla (Estratgia Nacional de Combate Corrupo e
Lavagem de Dinheiro).
Outro ponto que no se pode deixar de considerar a autoexistncia e o senso de
preservao das quadrilhas e dos corruptos que as compem. Elas no se exaurem por si s,
pois sempre buscam meios alternativos de perpetuao em mbito nacional e internacional.
Portanto, o panorama atual demonstra a necessidade de um intenso trabalho de
parceria entre os rgos de controle, de forma a melhor compartilhar as informaes
coletadas necessrias comprovao das infraes relacionadas corrupo.
4 INTEGRAO ENTRE RGOS E AGENTES DE CONTROLE
A eficincia da atividade de controle e combate corrupo depende intrinsecamente
da integrao entre os rgos de controle interno e externo. Nesse contexto, destaque-se a
importante funo da Controladoria-Geral da Unio, que, de acordo com a Lei n 10.683,
de 28 de maio de 2003, funciona como rgo responsvel pelo assessoramento direto
ao presidente da Repblica no que se refere defesa do patrimnio pblico, controle
interno, auditoria pblica, correio, preveno e combate corrupo, incrementando
a transparncia da gesto no mbito da administrao pblica. Indiscutvel tambm a
importncia de integrao com os rgos de controle externo, tais como o Tribunal de
Contas da Unio (TCU), Ministrio Pblico Federal (MPF) e tribunais do Poder Judicirio,
de forma a garantir um fluxo saudvel de comunicao entre os diferentes setores.
A integrao entre rgos e agentes de controle e combate corrupo consiste
em um fator extremamente importante no fortalecimento das instituies do Estado
Democrtico de Direito, sendo de suma importncia para a maior eficincia da mquina
estatal no desempenho dessa atividade.
Nesse contexto, prope-se a criao de um comit federal, formado por
representantes da Controladoria-Geral da Unio (CGU), do Tribunal de Contas da Unio
(TCU), do Ministrio Pblico Federal (MPF), do Conselho Nacional de Justia (CNJ) e da
Agncia Brasileira de Inteligncia (ABIN). Poderiam ser institudos ainda comits estaduais,
distritais e municipais, de forma a garantir a participao de todos os entes federados.
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Segundo essa concepo de gesto, o comit central, formado pelos
representantes mencionados, dever ter a atribuio especfica de controle dos comits
setoriais, bem como dos processos de maior envergadura e relevncia. Os comits
setoriais, formados semelhana do comit central, devero ter a atribuio de realizar
a fiscalizao em nvel estadual, distrital ou municipal, podendo contar com a participao
de representantes de outros rgos ou entidades, conforme suas necessidades especficas.
Para uma eficcia operacional plena, o comit central dever ter privilgio de
acesso aos trabalhos desenvolvidos pelos setores envolvidos, garantindo-se o sigilo dessas
informaes em relao a terceiros.
5 PROPOSTA DE SOLUO
Deve ser implementado um contato mais estreito entre os setores que trabalham
com informao, no sentido de aprimorarem o manuseio dos dados e garantirem o seu
adequado tratamento.
No que tange ao compartilhamento de dados, deve-se buscar o uso de tecnologias
que possam garantir a confidencialidade das informaes, por meio de procedimentos
de cifragem ou codificao de seu contedo, que somente pode ser acessado aps sua
decifrao ou decodificao.
Deve ser realizada, ainda, a sensibilizao e o fortalecimento da cultura de
segurana da informao, pois ela tem o propsito de formalizar o compromisso e
o entendimento do servidor diante de suas novas responsabilidades relacionadas
proteo das informaes que manipula.
6 CONSIDERAES FINAIS
Importante registrar que os agentes pblicos no devem temer a execuo de
certas tarefas, mesmo aquelas que vo de encontro s questes polticas e de repercusso
social, pois a administrao pblica deve trabalhar para o cidado e para a sociedade e
no para governos.
O ambiente de combate corrupo e de guarda de informao deve ser limpo e
seguro, de forma a diminuir as oportunidades de corrupo e os riscos de vazamento de
dados e informaes sigilosos, considerando-se as facilidades e a generalizada falta de tica.
O compartilhamento de dados e informaes legtimo, caso seja baseado na
preservao do interesse pblico, resguardando-se em todas as hipteses os direitos
individuais, como a proteo da privacidade dos envolvidos, o que exige dos agentes
pblicos reserva, agilidade e comprometimento com o Estado e com a informao.
REFERNCIAS
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NOTAS
1. SANCTIS, Fausto Martin de. Juiz Federal da 6 Vara Criminal de So Paulo. In: JUNIOR, Jos Paulo Baltazar;
MORO, Sergio Fernando. Lavagem de Dinheiro.Ed. Livraria do Advogado, 2007. p. 58.
2. SMOLA, Marcos. Gesto da Segurana da Informao. Ed. Mdulo Security, 12 tiragem, 2003. p. 9.
SOBRE O AUTOR
Procurador Federal. Ocupou cargo de procurador-geral e de subprocurador-geral
do Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), de corregedor setorial do Ministrio das
Cidades na Controladoria-Geral da Unio (CGU), de corregedor auxiliar na Agncia
Nacional de Telecomunicaes (Anatel), de chefe da Assessoria de Pesquisa Estratgica do
Ministrio do Trabalho e Emprego (TEM), de procurador federal no Conselho Administrativo
de Defesa Econmica (Cade), de supervisor na Controladoria-Geral da Unio (CGU) e de
assessor do procurador-chefe da 4 SPR da Procuradoria-Geral do Distrito Federal.
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ANLISE COMPARATIVA ENTRE AS ATUAES DA CONTROLADORIA-GERAL
DA UNIO E DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
NO ACOMPANHAMENTO DE OBRAS PBLICAS
RITA DE CSSIA OLIVEIRA
1 INTRODUO
Os investimentos em obras pblicas geram grande impacto na economia brasileira.
No ano de 2009, a Lei Oramentria Anual (LOA), Lei n. 11.897, de 30 de dezembro
de 2008, autorizou investimentos no montante de R$ 28.445.773.184,00 para o setor de
infraestrutura da Unio. Alm da materialidade envolvida, ressalta-se a relevncia dada pelo
governo atual para as obras constantes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC),
que em 2009 envolveu recursos da ordem de R$ 19,7 bilhes, somados com R$ 18,1 bilhes
de restos a pagar de anos anteriores. Para o exerccio de 2010, o projeto da LOA prev
um montante ainda maior, com previso para aplicao de R$ 23,4 bilhes no PAC
1
.
A perspectiva de aumento dos investimentos para os prximos anos, pois alm do
PAC, deve-se iniciar a explorao das reservas da camada de gs e leo do pr-sal, e,
ainda, o Brasil ser sede de dois eventos importantes mundialmente: a Copa do Mundo de
2014 e as Olimpadas de 2016. Para tanto, a previso de que sejam investidos recursos na
ampliao de infraestrutura, principalmente em transporte, telecomunicaes, segurana,
eletricidade e tambm construes de novas instalaes esportivas e reformas de outras.
Diante desse cenrio, imprescindvel que os recursos pblicos sejam aplicados de
forma eficiente e regular, pois a execuo dos contratos de obras pblicas em desacordo
com as normas legais vigentes, inclusive com as normas tcnicas de engenharia
estabelecidas pela Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), possibilita o desvio
de recursos da finalidade pactuada, desvio este que pode ocorrer de diversas formas:
contratao de obras por valores superiores aos praticados no mercado (sobrepreo),
direcionamento de licitao, pagamento de servios indevidos ou superfaturados,
utilizao de materiais de baixa qualidade na execuo da obra, jogo de planilhas, etc.
Alguns podem, inclusive, levar inexecuo da obra.
Quanto ao material didtico de auditoria de obras, possvel pesquisar o assunto
nos manuais dos rgos que exercem a funo de gestores das polticas pblicas, tais
como Departamento Nacional de Infraestrutura e Transporte (DNIT), Manual de Obras
Pblicas SEAP, e tambm nos manuais dos rgos de controle, externo ou interno,
tais como Manual de Auditoria de Obras, do TCU, e Manual de Obras, da CGU.
A partir de uma anlise comparativa dos manuais citados, possvel inferir que
a bibliografia no uniforme e que cada rgo de controle tem a sua prpria maneira de
aplic-la, uma vez que realiza as auditorias em obras de acordo com as suas experincias e
segundo seus prprios normativos. Alm disso, a legislao aplicvel se apresenta de forma
esparsa, pois so diversas as leis que, diretamente ou indiretamente, regulamentam a rea de
obras. Para as obras pblicas, podemos citar a Lei de Diretrizes Oramentrias, ao estabelecer
o Sinapi como referncia para a definio dos preos; a Lei n 8.666/1993 Lei das Licitaes
que, dentre outros assuntos, define os valores e critrios a serem seguidos para licitao e
contratao de obras pblicas e servios de engenharia; e, por fim, as leis regulamentadoras
da profisso de engenheiro e as resolues do Conselho Federal de Engenharia e Arquitetura
(Confea), as quais so aplicveis tanto para o setor pblico quanto para o setor privado.
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2 CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO
Organizao
De acordo com o Decreto n. 5.683, de 24 de janeiro de 2006, a Secretaria
Federal de Controle (SFC) responsvel pelas aes de controle da CGU, as quais se
concretizam por meio das auditorias e fiscalizaes. A diferena bsica entre ambas que
as auditorias visam avaliar a gesto pblica e as fiscalizaes visam comprovar se o objeto
dos programas de governo existe, corresponde s especificaes e atende s necessidades
para o qual foi definido. Em outras palavras, as fiscalizaes so pontuais, possuem um
fim nico e especfico.
A SFC est dividida em seis diretorias e trs coordenaes gerais. As fiscalizaes e
auditorias relativas ao acompanhamento de obras ocorrem no mbito das diretorias, que
esto divididas de acordo com a rea de governo: social, econmica, de infraestrutura,
de produo e tecnologia e de pessoal, previdncia e trabalho. Assim, cada diretoria
responsvel por um grupo de ministrios relacionados com a mesma rea de governo.
Cita-se como exemplo a Diretoria da rea de Infraestrutura, que atua sobre os seguintes
ministrios: dos Transportes, do Meio Ambiente, das Cidades, da Cincia e Tecnologia, de
Minas e Energia e da Integrao Nacional.
Como se verifica, no h uma diretoria especializada e centralizadora para
o acompanhamento das obras pblicas. O acompanhamento realizado por todas
as diretorias, e cada uma acompanha a obra relacionada rea em que atua.
Recentemente foi constituda a Assessoria de Obras, formada por dez engenheiros, com a
finalidade de dar suporte tcnico e gerencial a todas as diretorias, desenvolvendo, inclusive
aes de capacitao nas unidades das Regionais. importante destacar que a assessoria
no consta no organograma da instituio, uma vez que ainda no faz parte da estrutura
formal da CGU.
Tipos de Controle
O controle exercido pela CGU, internamente, dividido em sistemtico e
assistemtico. O controle sistemtico anual e possui um rito de planejamento e
levantamento de informaes definido. J o assistemtico realizado em razo de
denncias, representaes, operaes especiais, sorteios ou demandas externas, tais como
Ministrio Pblico e Polcia Federal.
O controle sistemtico estruturado em funo dos Programas de Governo. Desse
modo h um rito definido para seleo dos programas que sero objeto de controle anual pela
Casa. Durante a fase de planejamento, no primeiro momento, na etapa de Hierarquizao,
classificam-se os programas em Relevantes, Essenciais ou Coadjuvantes. Essa classificao
feita segundo os critrios de materialidade, relevncia e criticidade. Como os programas,
via de regra, so compostos por mais de uma ao, num segundo momento, na etapa de
Priorizao, selecionam-se as aes que sero acompanhadas durante o ano.
Como se verifica, no h procedimentos especficos para seleo de obras a serem
acompanhadas, uma vez que o planejamento das aes de controle fundamenta-se nos
Programas e Aes de Governo. No que se refere a obras, aplica-se a seguinte lgica:
caso a ao priorizada seja a execuo de obras, realizam-se, ento, aes de controle
para o acompanhamento da obra.
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Aps priorizao das aes, tem-se a elaborao da documentao bsica
que consiste no levantamento das informaes necessrias para a compreenso da
implementao da ao. Nessa etapa, so definidos os pontos crticos da ao, ou seja,
os elementos cruciais da implementao da ao, que, caso executados de forma errada,
podem comprometer a implementao de todo o programa. Para melhor compreenso,
em obras hdricas, o assentamento da adutora pode ser considerado um ponto crtico,
pois caso a tubulao seja assentada de forma errada, h grandes chances de inviabilizar
a distribuio de gua.
A elaborao da documentao bsica inclui tambm a definio da estratgia
de controle a ser adotada, tais como os procedimentos a serem utilizados para se testar
os pontos crticos e o melhor momento de realizao da auditoria ou fiscalizao.
Um ponto que merece destaque diz respeito centralizao do planejamento
das auditorias e descentralizao da execuo. Todo o planejamento das aes de
controle da CGU realizado pela SFC, em Braslia, e as aes de controle, auditorias ou
fiscalizaes, so executadas pelas Unidades Regionais, localizadas nos estados.
Foco das Aes de Controle
As aes de controle realizadas pela CGU objetivam a verificao da eficcia dos
mecanismos de controle do gestor, apurao de irregularidades e recomendaes que
contribuam para melhoria da implementao dos programas. Tal foco est de acordo com
a tradicional abordagem de auditoria proposta pelo Comittee of Sponsoring Organizations
(Coso). Dentro desse contexto, o foco dos acompanhamentos das obras consiste em
verificar e certificar se os mecanismos de autocontrole do gestor funcionam e se so
eficazes para garantir de forma razovel a regular execuo das obras civis segundo
os critrios de conformidade.
Momento do Controle
Primeiramente, consensual dentro da Casa a preferncia por auditorias preventivas,
ou seja, antes da concretizao dos prejuzos. O controle preventivo realizado antes
do incio da execuo das obras civis, nas etapas de pr-projeto, e/ou nas licitaes e
contrataes e fundamenta-se em priorizar a anlise dos projetos e as estimativas de
oramento. Verifica-se que o controle preventivo minimiza o risco de contratao de obras
com sobrepreo ou inviveis tecnicamente.
Aps iniciadas as obras, a escolha do melhor momento de se ir a campo fundamenta-se
na avaliao dos servios de engenharia que devem ser acompanhados tempestivamente
e na definio daqueles que podem ser acompanhados a posteriori, pois sua verificao
posterior concluso no causa prejuzos e desperdcio aos cofres pblicos. Importante
mencionar que a equipe responsvel pelos trabalhos de formao multidisciplinar.
Procedimentos
Segundo o Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal (SFC,
2001; p.33), os procedimentos consistem no conjunto de verificaes e averiguaes
previstas num programa de auditoria, que permite obter evidncias ou provas suficientes e
adequadas para analisar as informaes necessrias formulao e fundamentao da
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opinio (...), trata-se do mandamento operacional efetivo, so as aes necessrias para
atingir os objetivos nas normas auditoriais. A orientao da CGU que os procedimentos
sejam exaustivamente detalhados para serem compreendidos e executados pelo homem
mdio. Ou seja, os procedimentos consistem na descrio e detalhamento de como
proceder no campo para verificar os pontos crticos, tendo em vista a obteno de
evidncias. Tal fato possui o intuito de garantir uniformidade aos trabalhos e atingimento
dos objetivos de auditoria.
Os procedimentos so definidos na fase de planejamento pelos servidores
lotados na SFC. Quanto a obras, no h obrigatoriedade de ser profissional da rea
para elaborao dos procedimentos de engenharia. Normalmente so elaborados por
equipe multidisciplinar.
A elaborao dos procedimentos de engenharia um ponto que merece destaque,
pois a definio de procedimentos inexequveis pode comprometer o sucesso da ao
de controle. Para elaborar procedimentos viveis, preciso conhecimento do assunto
e experincia. Visando garantia de bons resultados da ao de controle, a Casa
desenvolveu as auditorias piloto que permitem testar a eficcia dos procedimentos.
Relatrios
Os relatrios de auditorias ou fiscalizaes so constitudos basicamente por
dois tipos de registros: constatao e informao, ambos so fundamentados
pelas evidncias. A diferena entre eles que as constataes so relativas s situaes
adversas identificadas pela equipe de campo e a informao utilizada para descrever
fatos relevantes sobre o objeto de auditoria. A informao pode corresponder a aspectos
positivos ou negativos. Os casos negativos no chegam a ser os indesejveis, mas so
aqueles que podem ser modificados, tendo em vista a constante busca por melhorias.
As recomendaes, integrantes do registro das constataes, correspondem s
sugestes, ou medidas corretivas apresentadas pela equipe de auditoria.
Para registro das constataes/informaes, utiliza-se o software Ativa. Verifica-se
que a CGU no utiliza um software especfico para obras, pois o Ativa utilizado para
todas as aes de controle da Casa.
Consequncias das Aes de Controle
Alm do envio dos relatrios ao TCU, as auditorias e fiscalizaes de obras podem
resultar em:
Declarao de inidoneidade do licitante;
Registro no Sistema Integrado de Administrao Financeira do governo federal;
Recomendao de instaurao de processo administrativo;
Recomendaes tcnicas;
Recomendao para apurao da responsabilidade administrativa.
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3 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
Organizao
O TCU realiza as aes de controle em obras por meio de fiscalizaes. Essas, por
sua vez, so realizadas pelo corpo tcnico lotado nas Secretarias de Controle Externo,
nacional, dos estados ou ainda, nas Secretarias de Obras (Secobs).
A Resoluo TCU n 230, de 11 de novembro de 2009, alterou recentemente
a estrutura das secretarias. Atualmente, o TCU possui nove Secretarias de Controle Externo
(Secex), sendo uma de obras, Secob I, e foram criadas mais duas Secretarias de Obras,
Secob II e Secob III. Considerando que o edital do ltimo concurso para nomeao de
novos auditores, realizado em julho de 2009, exigia conhecimentos em trs reas de
engenharia recursos hdricos, pavimentao e edificaes verifica-se que cada Secob
corresponde a cada uma dessas reas.
O critrio setorial organiza as onze Secex nacionais por funes de governo,
muito parecido com o modelo organizacional adotado pelas diretorias da CGU, exceto
no que se refere aos entes do Poder Legislativo e Judicirio, que no so fiscalizados pela
CGU. Outra diferena que as diretorias so exclusivas a sua rea de atuao, j no
TCU, verifica-se que um ministrio pode ser objeto de auditoria por duas Secex diferentes.
Em relao a obras, para saber a secretaria responsvel, so considerados
dois critrios: primeiro, o geogrfico, as Secex, seja nacionais ou estaduais, realizam
as fiscalizaes na sua rea de jurisdio, e depois o critrio de clientela, aplicado s Secex
nacionais, de acordo com os rgos vinculados e entidades de sua responsabilidade. No
entanto, em razo da relevncia, complexidade ou materialidade de algumas obras, pode
acontecer de uma obra localizada em estado distinto do DF, ser fiscalizada pela Secex
nacional. Em todos os casos, compete Secob coordenar e monitorar as auditorias de obras.
A partir da viso sistmica da execuo das fiscalizaes e considerando que as unidades
representativas do TCU nos estados tambm fiscalizam obras, infere-se que as aes de
controle do TCU acontecem de forma descentralizada. Entretanto, h indicativos de mudanas
no processo de fiscalizao de obras, pois a nomeao de 88 servidores indica centralizao
das fiscalizaes de obras, uma vez que todos sero lotados na sede do TCU, em Braslia.
Tipos de Controle
Nos mesmos moldes da CGU, o TCU realiza o controle planejado e no
planejado. O controle planejado tambm anual e possui um rito de procedimentos
definidos em normativos internos e na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). Por sua vez,
o controle no planejado decorre basicamente de denncias e representaes.
As aes de controle realizadas pelo TCU em obras pblicas so concretizadas por
meio das Fiscalizaes e, diferentemente da CGU, a fiscalizao gnero e abrange cinco
instrumentos: auditorias, levantamentos, inspees, acompanhamentos e monitoramentos.
O planejamento de todas as fiscalizaes denominado Plano de Fiscalizaes
e consiste na relao dos objetos que devero ser fiscalizados pelo tribunal no exerccio
corrente. A relao de obras a serem fiscalizadas apenas uma parte do Plano de
Fiscalizao, denominada Fiscobras.
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A Secob, responsvel pela elaborao da proposta de fiscalizao, seleciona
anualmente as obras segundo as diretrizes da LDO e critrios especficos para obras.
A deliberao sobre a estratgia de atuao competncia do plenrio e se d por
meio de acrdo.
Como se percebe, o TCU possui um planejamento direcionado para a seleo
de obras com critrios especficos, dentre os quais citam-se, entre outros, materialidade,
obras do PAC, seleo inicial de editais. Os critrios, quando combinados, permitem
a fiscalizao de obras segundo a materialidade e a regionalizao.
Os trabalhos de planejamento das obras que sero objeto de fiscalizao comeam
logo aps a aprovao da LOA do ano corrente e finalizam com a publicao do acrdo
que contm a relao de obras de fiscalizao obrigatria e as unidades executoras
responsveis. Via de regra, ocorre em maro. A partir desse momento iniciam-se as
fiscalizaes propriamente ditas, o planejamento e execuo.
Cada secretaria do TCU responsvel pelo planejamento das fiscalizaes
de sua competncia. O objeto de fiscalizao no definido no acrdo e sim pelas
secretarias. Esse fato denota autonomia das secretarias finalsticas, pois cada uma
realiza o planejamento e a execuo das fiscalizaes de acordo com a sua capacidade
operacional e demanda de trabalho.
A etapa de planejamento no TCU aborda tambm a definio das questes de
auditoria, as quais so denominadas na CGU de pontos crticos. Aps a definio das questes
de auditoria, so elaborados os procedimentos para se testar as questes de auditoria.
Foco das Aes de Controle
O objetivo primordial das fiscalizaes em obras consiste em verificar a correta
aplicao dos recursos financeiros em todos os seus aspectos, seja oramentrio,
financeiro, contbil e patrimonial, e prestar informaes ao Congresso Nacional para
subsidiar a aprovao e o acompanhamento da lei oramentria subsequente.
A diferena das aes de controle entre CGU e TCU pode ser extrada da prpria
Lei Magna. Embora ambas as fiscalizaes devam ser feitas segundo os critrios de
legalidade, legitimidade economicidade, o TCU, como controle externo, est inserido na
sistemtica de freios e contrapesos e possui a funo judicante. J a CGU, como rgo
do Poder Executivo, possui a funo de cooperar com o prprio Poder na implementao
da poltica pblica. Assim, perfeitamente previsvel que as auditorias de obras do TCU
sejam direcionadas para a verificao da legalidade e legitimidade, com a finalidade de
julgamento administrativo, e as auditorias da CGU sejam direcionadas para verificao
da legalidade e legitimidade dos mecanismos de autocontrole do gestor, com a
finalidade de cooperao.
Procedimentos
Sobre esse assunto, vale destacar que enquanto os procedimentos da CGU so
passos detalhados que devem ser obrigatoriamente seguidos para testar os pontos crticos,
no TCU so genricos e apenas visam orientao da equipe. Os procedimentos so
elaborados na fase de planejamento e, como a equipe que planeja a mesma que
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executa, eles so obrigatrios, pois, conforme julgamento do auditor no momento da
realizao dos trabalhos de campo, podem ser adotados ou no. No entanto, em ambas
as Casas os procedimentos tm a finalidade de se obter evidncias que fundamentem
as concluses dos relatrios.
Momento de Auditoria
A equipe responsvel pela fiscalizao multidisciplinar, e a preferncia de se
fiscalizar preventivamente uma obra, ainda na etapa de projetos, tambm verificada no
TCU. Entretanto, quando a obra estiver em andamento, a fiscalizao feita para avaliar,
quantitativamente e qualitativamente, a execuo dos servios de engenharia. No h
flexibilidade de se escolher o melhor momento de se ir a obra, o prazo institucional
devido obrigatoriedade de concluso dos relatrios de auditoria, fixado no primeiro
semestre. Necessariamente o escopo abranger os servios executados ou em execuo
at o primeiro semestre do ano corrente.
Relatrios
O relatrio, alm das informaes necessrias para o entendimento da fiscalizao,
contm o item achados de auditoria, os quais correspondem s constataes (CGU) e
so registrados no software Sistema Fiscalis. O software utilizado em qualquer auditoria
de conformidade, mas possui um mdulo dirigido exclusivamente para obras Mdulo
Obras , cujo objetivo principal sistematizar os dados relativos a obras a serem
informados ao Parlamento.
Um ponto peculiar do relatrio, quando possvel, diz respeito mensurao e
registro dos benefcios potenciais resultantes da fiscalizao. O objetivo de inserir o campo
auferir os resultados dos trabalhos da auditoria.
Os relatrios so submetidos ao ministro relator, que, por sua vez, aps
manifestao dos titulares das secretarias, possui plena liberdade, considerando os fatos,
de concordar ou no com as concluses da equipe ou dos titulares e at mesmo de definir
novas proposies ao processo. A concluso do ministro relator concretizada por meio
do voto, o qual submetido ao Plenrio ou Cmara, resultando no acrdo.
Consequncias das Aes de Controle
H dois tipos de resultados das fiscalizaes de obras empreendidas pelo TCU. Um
deles decorrente de indcios de irregularidades graves nas obras e pode implicar, em casos
extremos, na paralisao da obra ou em reteno de valores. Nesses casos, a deciso do
Congresso Nacional, para o qual a relao das obras irregulares encaminhada.
O outro tipo de resultado aquele decorrente das fiscalizaes tradicionais que
podem resultar em: multas, condenao de dbito, determinao de medidas corretivas,
recomendaes tcnicas, inabilitao de cinco a oito anos para o exerccio de cargo
em comisso ou funo de confiana no mbito da administrao pblica, declarao
de inidoneidade do licitante fraudador, sustao de atos administrativos e adoo de
medidas cautelares.
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A diferena entre as recomendaes e as determinaes que esta possui um
carter impositivo, enquanto aquela uma sugesto, que pode ou no ser adotada
pelo gestor. A CGU no possui a prerrogativa de determinar, apenas de recomendar.
No entanto, embora as recomendaes da CGU no sejam obrigatrias, via de regra, so
acatadas pelo gestor.
4 ANLISE COMPARATIVA ENTRE A CGU E O TCU
Para que se possa comparar a atuao da CGU e do TCU em auditoria de obras
pblicas, imprescindvel considerar inicialmente a diferena de foco das aes de
controle realizadas pelos dois rgos. Embora ambos verifiquem a conformidade dos atos
de gesto, segundo os aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade, o foco
da CGU nas aes de controle de obras verificar se os mecanismos de autocontrole
do gestor so eficazes e permitem garantir, com razovel segurana, que os objetivos
do gestor sero atingidos. J o TCU, em relao a obras pblicas, possui o foco principal
de prestar informaes ao Congresso Nacional sobre os indcios de irregularidade
encontrados nas fiscalizaes.
Outra diferena importante consiste nos critrios adotados pelos dois rgos para
seleo da obra objeto de controle. Enquanto que a CGU seleciona o programa e prioriza
as aes de governo, o TCU segue critrios especficos para seleo da obra. De acordo
com o foco das aes de controle da CGU, constata-se que a seleo do programa mais
abrangente e est alinhada com o seu foco de controle. Avaliar a obra dentro do contexto
do programa permite formar uma opinio sobre a implementao da poltica pblica,
que competncia da CGU. Para o TCU possvel concluir a mesma adequao, pois
a seleo de obras segundo critrios especficos coaduna com os dispositivos da LDO,
uma vez que atende ao objetivo de informar ao Congresso Nacional sobre os indcios de
irregularidades apontados na execuo das obras pblicas.
Em relao estrutura organizacional, constata-se que na CGU as aes de
controle em obras so realizadas por todas as coordenaes. As auditorias e fiscalizaes
em obras possuem o mesmo rito processual tanto para as obras da rea da sade, como
construo de hospitais, quanto para as obras da rea de infraestrutura, como construo
de hidreltricas. Recentemente foi constituda a Assessoria de Obras, qual, dentre
outras funes, compete o apoio tcnico nessa rea a todas as coordenaes. Entretanto,
a sistemtica de controle continua a mesma, o software de controle utilizado o mesmo
para todas as aes de controle empreendidas pela CGU e a Assessoria de Obras ainda
no faz parte da estrutura formal da CGU.
J o TCU possui uma unidade tcnica exclusiva para fiscalizao de obras. A Secob
foi criada especificamente para coordenar as auditorias em obras pblicas. Todos os
procedimentos, as instrues normativas e o planejamento das fiscalizaes originam-se ou
so consolidados na Secob. E mais, a uniformizao, consolidao, reviso dos trabalhos
e procedimentos so de responsabilidade tambm da Secob. O prprio Fiscalis Mdulo
Obras um exemplo do direcionamento das aes de controle especfica para obras.
A partir de uma anlise macro, verifica-se que a CGU executa as aes de controle
de forma descentralizada. O planejamento dos trabalhos ocorre anualmente na sede e
os trabalhos de campo so realizados pelas Unidades Regionais. J no TCU, a equipe que
planeja as fiscalizaes tambm executa os trabalhos de campo. Aprofundando ainda mais
nos modelos adotados pelas duas instituies, a partir de uma viso micro, um ponto que
merece destaque diz respeito elaborao de procedimentos. O conceito de procedimentos
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adotado pelo TCU bastante diferente do praticado na CGU. Enquanto os procedimentos
da CGU so passos detalhados, que devem ser obrigatoriamente seguidos para se testar
os pontos crticos, no TCU so genricos e apenas visam orientao da equipe.
5 SUGESTES
A sugesto CGU surge em sua essncia na resposta seguinte pergunta: para
auditorias de obras, faz-se necessria a presena de engenheiros? Para responder a essa
pergunta, necessrio separar as obras em duas categorias: obras de grande vulto e
pequenas obras. Entende-se obras de grande vulto como aquelas de elevada materialidade,
estabelecida na Lei de Licitaes e Contratos, ou de elevada complexidade tcnica.
Considerando a qualidade dos trabalhos e a credibilidade da CGU, seria interessante
para a Casa a participao permanente de engenheiros no seu acompanhamento.
Para grandes obras, faz-se necessrio conhecimento tcnico e principalmente experincia
no tipo de obra a ser acompanhada. A partir desse raciocnio, a proposta consiste na
sugesto de que a Casa considere a possibilidade de criao de uma coordenao
especfica para o acompanhamento de grandes obras. A coordenao proposta poderia
ser criada, primeiramente, com os engenheiros integrantes da Assessoria de Obras e
seria responsvel pelo acompanhamento das grandes obras decorrentes, por exemplo,
do Programa de Acelerao do Crescimento; da Copa do Mundo, em 2014; e das
Olimpadas em 2016. Por sua vez, para obras consideradas tecnicamente simples ou de
baixa materialidade, cujo acompanhamento consiste na comprovao da execuo fsica
e regularidade oramentria, podem ser verificadas de acordo com o modelo atualmente
adotado pela CGU, pois acredita-se que a equipe multidisciplinar e as orientaes da
Casa so suficientes para realizao dos trabalhos.
Nesse contexto, considerando que o acompanhamento de grandes obras exige
pessoal tcnico da rea, a proposta consiste na criao de uma coordenao especfica
para acompanhamento de obras. Essa coordenao seria responsvel pela seleo de
obras as quais sero objeto de controle anual e tambm elaboraria os procedimentos e
orientaes Casa relativos a obras. A centralizao da elaborao dos procedimentos
de obras representaria um ganho para a CGU, pois reduziria o retrabalho e a duplicidade
de esforos, uma vez que atualmente os procedimentos so elaborados na coordenao,
sendo possvel que duas coordenaes trabalhem na elaborao do mesmo procedimento,
no havendo, na maioria dos casos, troca de informaes entre elas.
Embora o objetivo deste trabalho contemple a elaborao de propostas de
melhorias metodolgicas primordialmente para a CGU, tendo em vista ser este o vnculo
profissional da autora, apresenta-se uma sugesto dirigida ao TCU. Considera-se
que poderia ser interessante para o tribunal avaliar a possibilidade de detalhar os
procedimentos, descrevendo como a equipe verificar as questes de auditoria
definidas. Os procedimentos detalhados contribuem, principalmente, na racionalizao
do tempo e uniformizao dos trabalhos de controle.
6 PROPOSTAS DE INTEGRAO
Considerando que a CGU pertence ao Poder Executivo; e o TCU, ao Poder
Legislativo, e, mais, considerando a diferena do foco das aes de controle dessas
instituies, ainda assim foram identificados dois momentos de integrao.
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O primeiro consiste na atuao conjunta das duas instituies durante
o planejamento das aes de controle. Poderia haver uma integrao no planejamento,
definindo, por exemplo, que em algumas obras uma instituio atuaria sobre a etapa
dos editais e a outra sobre a execuo. Isso evitaria a duplicidade de fiscalizaes sobre
o mesmo objeto, o que seria positivo tambm ao gestor, uma vez que no seria obrigado
a atender demandas semelhantes, porm de instituies diferentes.
Outro momento de integrao seria no aproveitamento das experincias entre
as duas instituies na elaborao e detalhamento dos procedimentos. Como os
procedimentos so elementos essenciais para aes de controle bem sucedidas, uma vez
que por meio deles que so testados os pontos crticos (CGU), ou questes de auditoria
(TCU), e obtidas as evidncias, sugere-se que sejam trocadas experincias para a sua
elaborao. O resultado seria ganho de tempo e, acima de tudo, de qualidade, uma vez
que os relatrios seriam mais bem evidenciados, com fundamentaes mais consistentes.
7 CONCLUSO
A expectativa que esse artigo seja um ponto de partida, pois o assunto vasto e
muito se tem a trabalhar no intuito de desenvolver e aprimorar os processos de fiscalizao
de obras pblicas. Desse modo, para trabalhos futuros, sugerem-se, dentre outros,
alguns temas: detalhamento dos procedimentos especficos de engenharia, estruturao
da Coordenao de Obras da CGU, e ao pessoal de tecnologia da informao,
desenvolvimento de software especfico para auditoria de obras pblicas.
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______. Manual de obras pblicas (2000) - Manual de Auditoria de Natureza Operacional:
manual. Braslia: TCU, 2000. Disponvel em www.tcu.gov.br.
NOTAS
1. Nesse valor no constam os recursos aplicados no PAC decorrentes das Transferncias Obrigatrias, que
somam R$ 700.984.509,00.
SOBRE A AUTORA
Analista de Finanas e Controle da Controladoria-Geral da Unio, graduada em
Engenharia Civil pela Universidade de Braslia.
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AGU E TCU: UMA COOPERAO EM DEFESA DO PATRIMNIO PBLICO
ROBSON NASCIMENTO CALDAS
1 INTRODUO
Este artigo fruto de um resumo do Trabalho de Concluso de Curso, apresentado ao
Programa de Ps-Graduao do Instituto Serzedello Corra ISC do Tribunal de Contas da
Unio (TCU) em 2009, como parte das exigncias para a obteno do ttulo de Especialista
em Auditoria Interna e Controle Governamental. Tem como fonte de pesquisas a Lei Orgnica
da AGU, Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993, a Lei n 8.443, de 16 de
julho de 1992 Lei Orgnica do TCU (LOTCU) , e a Resoluo n 155, de 4 de dezembro
de 2002, que aprova o Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio (RITCU).
O ano de 1988 um marco na recente histria poltica do Brasil, particularmente,
o dia 5 de outubro daquele ano, com a promulgao da Constituio da Repblica
Federativa do Brasil de 1988 (CF/88). D-se a, incio ao processo de consolidao da
democracia brasileira, que vinha de longos perodos de governos autoritrios.
A Constituio trouxe, em seu bojo, uma preocupao muito grande com a
cidadania. Como podemos observar, a CF/88 dedicou o Ttulo II aos direitos e garantias
fundamentais para que o povo, como legtimo detentor do poder, pudesse exercer
plenamente sua cidadania.
O povo pode exercer o poder diretamente ou atravs de seus representantes; estes,
por sua vez, tm o dever de prestar contas de seus atos aos seus representados. Nessa
prestao de contas reside a importncia de rgos de controle como a Advocacia-Geral
da Unio (AGU) e o Tribunal de Contas da Unio (TCU).
Quando o TCU julga as contas irregulares e imputa dbito e/ou multa ao
responsvel, e caso este no pague o dbito, o acrdo condenatrio servir como ttulo
executivo extrajudicial, para que a AGU ou, conforme o caso, os dirigentes das entidades
jurisdicionadas ao TCU, ajuzem ao de cobrana na Justia competente, com o propsito
de reaver a quantia relativa ao dbito e/ou multa.
Neste diapaso, o presente artigo pretende mostrar como a AGU e o TCU,
trabalhando de forma integrada, tm defendido o patrimnio pblico da Unio.
Vejamos o que nos revela a CF/88, a respeito desses rgos de controle.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o
auxlio do Tribunal de Contas da Unio [...]
Art. 131. A Advocacia-Geral da Unio a instituio que, diretamente ou atravs de
rgo vinculado, representa a Unio, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos
termos da lei complementar que dispuser sobre sua organizao e funcionamento,
as atividades de consultoria e assessoramento jurdico do Poder Executivo.
Dessa forma, a AGU e o TCU, em parceria, buscam defender o patrimnio pblico
da Unio, que em ltima instncia de todo o povo brasileiro.
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2 A INTEGRAO ENTRE A AGU E O TCU
A AGU e o TCU firmaram um Acordo de Cooperao Tcnica
1
, com a finalidade
de facilitar e acelerar o fornecimento de documentos e informaes, visando ao adequado
cumprimento das determinaes do TCU no mbito da administrao pblica federal,
bem como conferir maior celeridade aos procedimentos ou processos que envolvam a
cobrana de dbitos e/ou multas referentes s decises do TCU. O acordo prev algumas
atribuies para as partes, no que concerne AGU, destacamos:
Elaborar pareceres e estudos ou propor normas, medidas e diretrizes
visando adequao de procedimentos da administrao pblica federal s
determinaes do TCU, aps o respectivo trnsito em julgado;
Solicitar o envio de informaes e documentos referentes a processos ou
procedimentos em trmite no TCU que resultem ou possam resultar em
determinaes aos rgos da administrao pblica federal ou na responsabilizao
civil e administrativa de agentes causadores de danos ao patrimnio da Unio;
Agir com presteza, propondo as medidas judiciais cabveis, to logo receba a
documentao fornecida pelo TCU;
Receber a documentao para o ajuizamento das aes de execuo de sua
competncia no escritrio de representao da AGU a ser instalado no TCU; e
Implementar procedimentos no sentido de informar ao TCU os valores recuperados
dos dbitos e multas referentes aos acrdos condenatrios executados pela AGU.
Das atribuies do TCU no acordo, citamos:
Fornecer informaes e documentos, preferencialmente em meio eletrnico,
referentes a processos ou procedimentos que resultem ou possam resultar na
responsabilizao civil e administrativa de agentes causadores de danos aos
bens, valores e direitos integrantes do patrimnio da Unio;
Facilitar o acesso aos relatrios finais e aos documentos que embasarem sua
elaborao;
Encaminhar, por meio eletrnico ao endereo cgu.deaex@agu.gov.br, os
acrdos to logo prolatados; e
Informar s Secretarias de Controle Externo sobre os termos do presente acordo,
orientando-as para que colaborem com as unidades da AGU sempre que
houver solicitao de informaes ou de acesso a documentos que envolvam o
objeto do presente acordo.
O acordo possui prazo de validade de cinco anos, podendo sofrer alteraes ou
modificaes no texto original ou ser prorrogado no interesse das partes. Observamos que
acordo semelhante acaba de ser celebrado no estado do Amazonas, entre a Procuradoria-
Geral da Unio (rgo vinculado AGU), TCU, Polcia Federal, Procuradoria da
Repblica, Procuradoria do Estado do Amazonas e Controladoria-Geral da Unio, o que
vem comprovar que esse tipo de cooperao tcnica entre a AGU e o TCU est sendo
disseminado entre as demais esferas de governo e entre outros rgos de controle, como
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Polcia Federal, Ministrio Pblico e Controladoria-Geral da Unio. Assim sendo, pode-se
afirmar que essa integrao tem contribudo para a defesa do patrimnio pblico.
Alm desse acordo, a AGU e o TCU possuem outras iniciativas de cooperao, como
o caso do curso de Ps-Graduao Lato Sensu em Auditoria Interna e Controle Governamental,
uma parceria entre a Escola da AGU, o Instituto Serzedello Corra TCU, o Centro de
Formao, Treinamento e Aperfeioamento Cmara dos Deputados, e a Secretaria Federal
de Controle Interno CGU, permitindo a capacitao de servidores e membros da AGU,
auditores federais de controle externo do TCU, alm de servidores dos outros rgos parceiros.
Em recente pronunciamento no III Congresso da Advocacia Pblica, realizado em
Braslia de 8 a 11 de setembro de 2009, o ento advogado-geral da Unio, Dr. Jos Antonio
Dias Toffoli, destacou a importncia de parcerias como as estabelecidas com o Tribunal
de Contas da Unio. Antes de realizar licitaes pblicas, o tribunal consultado pelos
advogados pblicos. O objetivo realizar um trabalho preventivo para evitar paralisaes
de obras da Unio, como as do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Nenhuma
obra atualmente encontra-se paralisada em virtude de deciso judicial. Esse tipo de parceria
importante para melhorar a qualidade e eficincia do trabalho dos nossos advogados e do
servio pblico federal como um todo, ressaltou o Dr. Jos Antonio Dias Toffoli
2
.
2.1 A Efetividade da AGU na Cobrana dos Ttulos Constitudos pelo TCU
De acordo com informaes colhidas no Relatrio de Gesto de 2008 do Tribunal
de Contas da Unio, naquele ano, foram julgados conclusivamente 1.702 processos de
contas ordinrias (tomada e prestao de contas anuais) e 1.741 processos de tomada de
contas especial. Desse total, 1.212 processos tiveram as contas julgadas irregulares, o que
corresponde a 35% dos processos de contas julgados.
Esse ndice elevado de contas julgadas irregulares refora a necessidade de se
aperfeioar a integrao dos sistemas de controle, visando o combate corrupo, desvios
e fraudes, bem como a colaborao entre os rgos de controle, para o aperfeioamento
da administrao pblica.
Na tabela abaixo, onde so mostradas as condenaes e sanes aplicadas pelo
TCU em 2008, gostaramos de destacar que, das contas julgadas irregulares, 1.807
responsveis foram condenados ao pagamento de multa e/ou ressarcimento de dbito,
num valor superior a R$ 1,05 bilho, o que d uma mdia de R$ 581 mil por responsvel.
Tabela 01 - Condenaes e Sanes Aplicadas pelo TCU em 2008
Natureza Processos Resp. Dbito Multa Total (R$)
Tomada de
contas especial
67 233 7.992.222,86 1.289.611,43 9.281.834,29
Tomada de contas 21 44 2.393.347,06 430.849,34 2.824.196.,40
Prestao
de contas
1.124 1.530 1.011.966.302,50 27.410.799,29 1.039.377.101,79
Subtotal - Contas
irregulares
1.212 1.807 1.022.351.872,42 29.131.260,06 1.051.438.132,48
Outros processos 134 254 0,00 1.410.964,17 1.410.964,17
Total 1.346 2.061 1.022.351.872,42 30.542.224,23 1.052.894.096,65
Fonte: Relatrio Gesto do TCU 2008
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A tabela seguinte relaciona os rgos executores para os quais foram encaminhados
ttulos executivos com vistas a dar prosseguimento e efetividade ao processo de
recuperao de crditos.
Em 2008, o TCU encaminhou aos rgos responsveis pela execuo judicial
1.967 ttulos executivos, no valor de R$ 1.582.505.388,45, sendo R$ 1.550.864.863,77
originrios de dbitos, e R$ 31.640.524,68 de multas.
Tabela 02 - Encaminhamento de Ttulos Executivos aos rgos Executores
Executor Processos Valores
AGU 1.683 1.051.075.427,68
FNDE 205 92.276.700,90
CEF 23 22.567.895,30
Outros 56 416.585.364,57
Total 1.967 1.582.505.388,45
Fonte: Relatrio Gesto do TCU 2008
Os dados ali apresentados mostram que, do total de 1.967 ttulos executivos, 1.683
foram enviados para a AGU, o que representou 85,6% do total dos processos que foram
encaminhados a todos os rgos executores, cujos valores representaram mais de 66% do
total dos valores a serem cobrados.
J os grficos abaixo nos proporcionam uma viso mais clara da representatividade
dos ttulos executivos e dos valores enviados pelo TCU AGU, em relao aos que foram
enviados aos demais rgos executores.
Nmero de Processos
500
1000
1500
2000
AGU FNDE CEF Total Outros
Valores em R$
500.000.000,00
1.000.000.000,00
1.500.000.000,00
2.000.000.000,00
AGU FNDE CEF Total Outros
Fonte: Relatrio Gesto do TCU 2008
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Cabe notar a importncia e a representatividade da AGU na execuo dos
processos que envolvem a cobrana de dbitos e/ou multas referentes s decises do TCU.
Por seu turno, tambm com base em informaes colhidas no Relatrio de Gesto
de 2008 da AGU, tem-se que o indicador de desempenho operacional, que mede a
eficcia na relao dos acrdos oriundos do TCU (1.303), em relao quantidade
de aes interpostas (1.406), registra um ndice de 106%. O total de aes a mais
devido aos acrdos remanescentes do ano anterior (1.303) para ajuizamento (1.228),
cujo ndice foi de 94%. Ressalta-se que essas 1.406 novas aes de execuo interpostas,
provenientes de acrdos do TCU, visam recuperao de mais de seis bilhes de reais.
Infelizmente no conseguimos dados concretos dos valores efetivamente recuperados
para os cofres pblicos provenientes da cobrana dos ttulos executivos constitudos pelo
Tribunal de Contas da Unio, uma vez que o Comunicado n 058 - DOF/SGAGU
3
, de
14 de junho de 2007, estabelece, no mbito da Advocacia-Geral da Unio, apenas dois
cdigos para arrecadao por meio de Guia de Recolhimento da Unio (GRU): cdigo
13903-3, para Honorrios Advocatcios de Sucumbncia; e cdigo 13904-1, para
Demais Indenizaes, abrangendo multas, despesas processuais e indenizaes obtidas
judicialmente em favor da Unio.
No dia 14 de setembro de 2009 entrevistamos a Dra. Lydia Pinheiro de Arajo
S
4
, que nos informou j estar em andamento um estudo que criar novos cdigos para
arrecadao por meio de GRU; desta forma, haver um maior detalhamento da origem
dos recursos arrecadados, proporcionando-nos melhor qualidade na informao e mais
transparncia na arrecadao dos valores no mbito da AGU (informao verbal).
Por conta do acordo celebrado entre a AGU e o TCU, o Departamento de Assuntos
Extrajudiciais da Consultoria Geral da Unio - DEAEX/CGU
5
tem recebido, por via
eletrnica, os acrdos semanais do TCU, o que confere maior agilidade nas respostas
disseminao pela administrao pblica federal, quando h convergncia, e interposio
de recursos quando h divergncias.
2.2 PEC 25/2009 Atribui legitimidade ativa aos Tribunais de Contas para ajuizar aes
de execuo fundadas em suas prprias decises e dotadas de eficcia de ttulo executivo.
A PEC n 25/2009, de autoria da senadora Marisa Serrano, do PSDB/MS, pretende
atribuir capacidade postulatria aos tribunais de contas da Unio, dos estados, do Distrito
Federal, bem como aos tribunais e conselhos de contas dos municpios.
A eminente senadora justifica sua proposio alegando que no universo da AGU,
as execues fundadas em decises do Tribunal de Contas da Unio (TCU) so apenas
mais algumas de um sem-nmero de feitos aos quais deve dar ateno. Nos estados,
a situao similar, enquanto nos municpios chega a ser crtica. Na maioria deles, a
representao judicial feita por escritrios de advocacia contratados pelo Poder Pblico.
Prossegue a nobre senadora, em sua crtica ao atual modelo de cobrana judicial
da dvida constituda pelos acrdos das cortes de contas, ao afirmar que a maior censura
feita a esse modelo a de que os responsveis pelas execues judiciais das decises dos
TCs so, no mais das vezes, subordinados queles contra os quais elas sero promovidas.
E conclui a parlamentar que, essa circunstncia leva a que, no raro, os ttulos acabem
no sendo executados, e ainda, completa S.Exa., no mbito federal, a situao no
to grave quanto nos estados e, de forma muito mais aguda, nos municpios.
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Fugiria ao escopo deste artigo a anlise da efetividade provocada pela aprovao
dessa proposta de emenda constitucional nas finanas dos estados, do Distrito Federal e
dos municpios, entretanto, em relao Unio, entendemos que o constituinte, de forma
muito clara, definiu as competncias do Tribunal de Contas da Unio, ao longo dos onze
incisos do art. 71 da CF/88, e as estendeu, no que couber, organizao, composio
e fiscalizao dos tribunais de contas dos estados e do Distrito Federal, bem como dos
tribunais e conselhos de contas dos municpios.
Em relao Advocacia-Geral da Unio, no dia 8 de setembro de 2009
entrevistamos o Dr. Mauro Luciano Hauschild
6
, sobre o que ele pensava a respeito dessa
PEC. Ele entende que, tambm de forma sbia, nossos constituintes posicionaram a AGU
no captulo IV da Constituio Federal, destinado s funes essenciais justia, no
o subordinando a quaisquer dos poderes, conferindo-lhe, portanto, status de rgo de
Estado e no de rgo de governo, pois os governos so perenes, e o Estado brasileiro
permanente e definitivo e, como tal, precisa ser defendido com independncia interna
e soberania externa; portanto, no h que se falar em subordinao da AGU frente a
qualquer dos poderes, a no ser frente a nossa lei maior (informao verbal).
O presidente do Tribunal de Contas da Unio, Dr. Ubiratan Aguiar, disse no III
Congresso da Advocacia Pblica, j referenciado anteriormente, que a AGU est
fazendo um trabalho valioso para o Estado brasileiro. Ele observou que em determinados
momentos chegou a pensar em criar um departamento dentro do tribunal para mover
aes de execuo de acrdos que condenam gestores pblicos e empresas pelo desvio
de verbas da Unio. Porm, essa ideia foi superada com o dilogo e a parceria com a
AGU, responsvel por propor esse tipo de ao
7
.
Uma crtica que deve ser feita, entretanto, em relao ao cargo de advogado-
geral da Unio, o qual de livre nomeao e exonerao pelo presidente da Repblica,
no sendo o futuro ocupante do cargo submetido ao Senado Federal para sabatina e
aprovao de seu nome para o desempenho de sua misso constitucional, com a
independncia que o posto requer, alm de no possuir um mandato fixo.
O fato de ter status de ministro e ainda ter que despachar regularmente com o
presidente da Repblica, no exerccio de suas atribuies de consultoria e assessoramento
jurdico ao Poder Executivo, sugere certa subordinao, o que no verdade.
Para Macedo (2008), devemos observar que tanto o advogado-geral da Unio,
como o procurador-geral da Repblica no so caracterizados pela CF/88 como ministros
de Estado, isto porque:
Os requisitos para investidura nos cargos so diferentes;
Os ministros de Estado so nomeados de acordo com o inciso I do art. 84 da
CF/88, enquanto o advogado-geral da Unio nomeado de acordo com o
inciso XVI daquele mesmo artigo;
O pargrafo nico do art. 84 da CF/88 trata distintamente os ministros de
Estado do advogado-geral da Unio; e
O advogado-geral da Unio processado e julgado, por crimes de
responsabilidade, pelo Senado Federal, enquanto os ministros de Estado s so
julgados pelo Senado Federal por crimes de responsabilidade que sejam conexos
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com aqueles de mesma natureza praticados pelo presidente ou vice-presidente
da Repblica. Nas infraes penais comuns e nos crimes de responsabilidade, os
ministros de Estado so processados e julgados pelo Supremo Tribunal Federal.
Para que no restasse qualquer dvida em relao ao verdadeiro papel da
Advocacia-Geral da Unio, seria muito bem-vinda uma emenda Constituio que
alterasse o disposto no 1 do art. 131 da CF/88, submetendo o nome do advogado-
geral da Unio sabatina e aprovao do Senado Federal, conferindo-lhe mandato fixo,
como ocorre com o procurador-geral da Repblica.
Voltando anlise da efetividade provocada pela aprovao da PEC em comento,
obviamente que o Tribunal de Contas da Unio tem, em seus quadros de auditores federais
de controle externo, profissionais com notrios conhecimentos jurdicos, contbeis,
econmicos, financeiros e de administrao pblica que os credencia para ajuizar aes
de execuo fundadas em decises do prprio TCU. Entretanto no parece ser razovel
o nmero de auditores disponveis no tribunal capazes e com experincia necessria para
tal encargo. O Dr. Mauro Luciano Hauschild inclusive salienta que o suprimento dessa
necessidade por certo iria demandar mais tempo e recursos da Unio (informao verbal).
Dessa forma, quis o constituinte que tal encargo, em respeito aos princpios
da especializao e da racionalizao, coubesse AGU. Por conta do princpio da
descentralizao, a AGU criou na Procuradoria-Geral da Unio, uma Coordenadoria de
Aes de Recomposio do Patrimnio da Unio, rgo especfico para recuperar perdas
patrimoniais sofridas pela Unio e promover a execuo de ttulos judiciais e extrajudiciais,
inclusive os expedidos pelo Tribunal de Contas da Unio.
A Constituio da Repblica de 1988, tambm expressamente, em respeito
aos princpios da especializao, da racionalizao e da descentralizao, atribuiu
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, rgo vinculado AGU, a representao da
Unio na execuo da dvida ativa de natureza tributria
8
. Portanto, da prpria natureza
da AGU a representao judicial e extrajudicial da Unio e de sua administrao indireta,
nesse ltimo caso, por meio da Procuradoria-Geral Federal, outro rgo vinculado AGU.
Acreditamos que, para melhorar a eficincia das aes de execuo baseadas
em decises do Tribunal de Contas da Unio, a AGU deveria ser fortalecida, dotada
de autonomia administrativa e financeira. Nesse ponto, entendemos ser pertinente tecer
alguns breves comentrios a outra proposta de emenda Constituio, desta feita, a PEC
n 82/2007, de autoria do deputado Flvio Dino, do PCdoB/MA, que pretende atribuir
autonomia funcional e prerrogativas aos membros da Defensoria Pblica, Advocacia-Geral
da Unio, Procuradoria da Fazenda Nacional, Procuradoria-Geral Federal, Procuradoria
das autarquias e s procuradorias dos estados, do Distrito Federal e dos municpios.
Em sua justificativa o eminente deputado afirma que a Advocacia-Geral da Unio a
instituio constitucional que, no mbito da administrao direta federal, exerce a advocacia
de Estado, funo essencial Justia. No mbito da administrao indireta, a funo
desempenhada pela Procuradoria-Geral Federal e pelos procuradores autrquicos.
Na sequncia, complementa o nobre deputado: Assim, a aprovao da nova
redao Seo II do Captulo das Funes Essenciais Justia mostra-se um avano para
o controle prvio de regularidade dos atos administrativos. Por outro lado, a atribuio de
autonomias s entidades das esferas estaduais e municipais deriva do Princpio da Simetria.
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Assim, acreditamos que com mais autonomia funcional, a AGU possa desempenhar
sua misso institucional de representao judicial e extrajudicial da Unio, e a consultoria
e assessoramento jurdicos ao Poder Executivo com mais eficincia.
3 CONCLUSES
Acreditamos que este artigo cumpre com seu objetivo de evidenciar a cooperao
entre a Advocacia-Geral da Unio e o Tribunal de Contas da Unio em defesa do
patrimnio pblico.
Mostramos que a atuao conjunta e articulada entre esses rgos facilita o
intercmbio de informaes, conferindo maior celeridade e racionalidade execuo das
aes de cobrana do patrimnio pblico desviado.
Diante do que foi apresentado, no temos dvidas de que iniciativas como estas
so fundamentais para combater a corrupo e a improbidade administrativa, alm de
melhorar a fiscalizao do uso de recursos pblicos. Contudo, a eficcia da atividade
de controle no se resume apenas parceria entre a AGU e o TCU; dessa forma, essa
parceria vem sendo ampliada com a adeso de outras instituies, tais como Ministrio
Pblico, Controladoria-Geral da Unio, Polcia Federal, tribunais de contas nos estados e
municpios, Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, alm do prprio cidado, que tem
o poder/dever de exercer o controle social da gesto pblica, seja atravs do oramento
participativo, seja por meio da fiscalizao das contas dos gestores pblicos.
Os dados apresentados comprovam que a cooperao entre a AGU e o TCU tem
sido profcua na recomposio do patrimnio pblico lesado. Reforamos que s em
2008 foram interpostas 1.406 novas aes de execuo, provenientes de acrdos do
TCU, para recuperao de mais de seis bilhes de reais.
Por fim, fizemos breves comentrios a respeito de projetos de emendas
Constituio que tramitam no Congresso Nacional: PEC 25/2009, da senadora Marisa
Serrano, do PSDB/MS, que pretende atribuir capacidade postulatria aos tribunais
de contas. Esta PEC no momento encontra-se na Comisso de Constituio, Justia e
Cidadania (CCJ), distribuda ao senador Francisco Dornelles, para emitir relatrio
9
.
Ressaltamos que o prprio presidente do TCU est convencido de que a ideia de o tribunal
executar seus prprios julgados foi superada com o dilogo e a parceria com a AGU,
responsvel por propor esse tipo de ao, e que o modelo atual o que melhor atende
aos interesses da administrao pblica. Quanto PEC 82/2007, de autoria do deputado
Flvio Dino, do PCdoB/MA, que pretende atribuir autonomia funcional e prerrogativas
aos membros da Defensoria Pblica e da Advocacia-Geral da Unio, entre outros, em
cujo ltimo trmite, em 16 de dezembro de 2009, foi apresentado o REQ 6.095/2009
pelo deputado Odair Cunha, que requer instalao de Comisso Especial para proferir
parecer PEC
10
, esperamos que seja aprovada pelo Congresso Nacional, para que a
AGU, com autonomia funcional e prerrogativas para seus membros, possa atuar com mais
eficincia em benefcio da sociedade brasileira.
Ao finalizarmos este artigo, queremos deixar como contribuio ao Tribunal de
Contas da Unio sugesto para que, depois de constatado o no recolhimento da dvida
no prazo estipulado, encaminhe de imediato cpia dos autos do processo AGU para
que esta possa agilizar o processo de cobrana judicial.
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TCU Tribunal de Contas da Unio, Relatrio de Gesto 2008. Braslia, 2009. Disponvel
em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: 9 de junho. 2009.
NOTAS
1. Disponvel em www.agu.gov.br, acessado em 10 de julho de 2009
2. Disponvel em: www.agu.gov.br, acessado em 14 de setembro de 2009
3. Distribudo por ccont.cgof@agu.gov.br, por meio do 0800SG
4. Coordenadora-Geral de Crditos e Precatrios do Departamento de Patrimnio Pblico e Probidade
Administrativa DPP/AGU
5. Competncias disposta por meio do Ato Regimental n 5, de 27 de setembro de 2007
6. Adjunto do Advogado-Geral da Unio
7. Disponvel em: www.agu.gov.br, acessado em 14 de setembro de 2009
8. CF/88, 3, art. 131
9. Disponvel em www.senado.gov.br, acessado em 04 de fevereiro de 2010
10. Disponvel em www.cmara.gov.br, acessado em 04 de fevereiro de 2010
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SOBRE O AUTOR
Servidor da Advocacia-Geral da Unio, lotado na Adjuntoria de Consultoria da
Procuradoria-Geral Federal em Braslia DF; possui MBA em Finanas Corporativas pela
Fundao Getulio Vargas; especialista em Auditoria Interna e Controle Governamental
pelo Tribunal de Contas da Unio; economista pela Faculdade Catlica de Cincias
Econmicas da Bahia e administrador pela Faculdade Santssimo Sacramento BA.
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PROPOSTA DE UM MODELO DE AUDITORIA CONCOMITANTE PARA AS
OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA DA CMARA DOS DEPUTADOS
THOMAZ PASSOS FERRAZ MOREIRA
1 INTRODUO
A Cmara dos Deputados planeja investir, nos prximos anos, mais de meio bilho
1

de reais na execuo de grandes obras e servios de engenharia para melhoria de sua
infraestrutura fsica, entre elas a construo dos novos prdios do Anexo IV, do Anexo V,
do Centro de Almoxarifado no Setor de Indstrias Grficas (SIA), do Centro de Tecnologia
(CETEC II) e a reforma dos blocos dos apartamentos funcionais.
Porm, a recente experincia da Cmara dos Deputados com a execuo de seus
empreendimentos nessa rea no tem se mostrado muito satisfatria, com as contrataes
apresentando problemas recorrentes de atrasos, paralisaes, rescises etc. Os exemplos
mais significativos dessa problemtica ocorreram nas contrataes das obras/servios de:
construo do prdio do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (CEFOR),
ampliao da casa de mquinas do sistema de ar-condicionado do edifcio Anexo IV e
primeira fase da reforma dos blocos dos apartamentos funcionais.
Assim, de acordo com os dados do Sistema Integrado de Administrao Financeira
(SIAFI), nos ltimos cinco anos (exerccios 2004 a 2008) foram efetivamente executados
(pagos) apenas 28,04% do valor total empenhado com o Elemento de Despesa 51
Obras e Instalaes.
A interrupo de obras pblicas um problema endmico que causa danos ao
errio, tendo em vista que: o retorno esperado daquele investimento, em termos de servio
ou produto em benefcio da sociedade, no obtido no prazo devido; o valor imobilizado
poderia ser aplicado em outras demandas oramentrias; e os materiais e equipamentos
aplicados sofrem inexoravelmente os efeitos da deteriorao pelo tempo, pelas intempries
e pela desatualizao tecnolgica (TCU, 1995).
No caso da Cmara dos Deputados essas ocorrncias tornam-se ainda muito mais
sensveis quando amplificadas pelas reportagens dos veculos de comunicao (jornais, revistas,
televiso, rdio, internet etc.), que trazem reflexos diretos no risco de imagem da instituio.
Nesse contexto, reflete-se sobre a estratgia da Secretaria de Controle Interno
(Secin) em atuar posteriormente (a posteriori), e questiona-se como ela poderia se
posicionar em relao s futuras contrataes de obras/servios de engenharia da Casa
de maneira a melhorar suas aes de fiscalizao e controle; a agir proativamente para
o sucesso desses empreendimentos pblicos; e a aperfeioar a funo de assessoramento
informacional Mesa Diretora, diante da assimetria
2
existente no atual fluxo informacional.
Assim, o objetivo geral deste trabalho concentra-se na formulao de um modelo de
atuao para a Secin que responda ao questionamento formulado. Os objetivos especficos
dividem-se em: elaborar uma sistemtica detalhada de atividades (procedimentalizao)
para execuo do modelo proposto; elaborar uma modelagem matemtica (computacional)
de avaliao objetiva dos dados da gesto dos contratos fiscalizados por meio do modelo
proposto; e testar o modelo proposto, por meio da aplicao prtica de estudos de casos
de contratos j executados pela Cmara dos Deputados.
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2 MODELO PROPOSTO
Verificou-se, na reviso terica do tema, que a Auditoria de Obras Pblicas no
Brasil uma rea relativamente recente (intensificada a partir de 1995) e que os modelos
de fiscalizao desenvolvidos e utilizados pelas principais entidades e rgos de controle
do pas (TCU, CGU, TCEs) podem servir como referncia, mas no como soluo final
para aplicao direta das unidades de auditoria interna das organizaes, como no
caso da Secin da Cmara dos Deputados, tendo em vista as considerveis diferenas em
relao ao universo de atuao, estrutura das organizaes fiscalizadas, aos tipos de
obras/servios fiscalizados etc.
Na contextualizao terica tambm foi possvel identificar as vantagens e
limitaes de importantes instrumentos para avaliao dinmica da evoluo do
desempenho da execuo de um contrato (projeto), tais como os descritos por Jungles
e Avila (2009): Curva S ou Curva de Agregao Acumulada; Mtodo do Valor do
Trabalho Realizado; Mtodo do ndice de Desempenho (Status Index); e Mtodo da
Anlise de Performance da Construo.
Premissas
O modelo de auditoria proposto foi construdo a partir de princpios ou premissas
orientadoras, entre as quais se destacam:
a. Evitar a sistematizao de atividades em linha com a gesto administrativa do
contrato, de maneira a manter o carter independente de atuao da unidade
de auditoria;
b. Evitar a utilizao de dados que no sejam acessveis dentro do sistema de
fiscalizao de contratos adotado atualmente na Casa ou que demandem
atividades adicionais complexas para a fiscalizao da obra ou para a gesto
da Casa, em sua gerao;
c. Produzir informaes simples, concisas e objetivas que facilitem o assessoramento
Mesa Diretora da Casa;
d. Minimizar os prazos para disponibilizao e encaminhamento das informaes
produzidas, possibilitando a atuao tempestiva para correo/mitigao dos
problemas identificados;
e. Evitar o desenvolvimento de um sistema de anlise de dados com elevada
complexidade (matemtica e computacional) que inviabilize sua fcil utilizao
prtica e restrinja a implementao de melhorias e o aprendizado ao longo dos
tempos.
Modelo
Diante das premissas estabelecidas, prope-se a adoo de um modelo de
auditoria com atuao concomitante execuo do contrato e com o objetivo de examinar
a legalidade e a legitimidade dos atos de gesto praticados e avaliar o desempenho
da execuo da obra e servio de engenharia da Cmara dos Deputados quanto aos
aspectos de economicidade
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, eficincia
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, eficcia
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e controles internos
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Na Figura 1 verifica-se que o modelo de auditoria proposto ser desenvolvido
em paralelo ao atual fluxo de informao institudo pela gesto da Casa e diretamente
ligado Mesa Diretora, estando assim aderente s atribuies da Secin, s diretrizes
de seu Planejamento Estratgico e ao moderno conceito de governana governamental
(corporativa). Alm disso, o modelo contribuir para a melhoria da transparncia das
informaes da instituio.
Figura 1 Fluxo de informaes sobre os contratos.
SOCIEDADE
MESA DIRETORA
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DADOS
DADOS
DIRETORIA-GERAL
RGO TCNICO
FISCALIZAO
DA OBRA
SECIN
TCU
IMPRENSA
CONTRATO DE
EXECUO DE
OBRA OU SERVIO
De acordo com a prtica adotada na Cmara dos Deputados, verifica-se a
existncia de um fluxo de informaes interligando diretamente a Secin Diretoria-Geral.
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Procedimentos
No Quadro 1 so descritos resumidamente os principais procedimentos do modelo
de auditoria proposto:
Quadro 1: Listagem de procedimentos do modelo de auditoria proposto.
Procedimento Descrio
Seleo do contrato
A seleo do contrato para a auditoria ser feita de
acordo com os critrios de relevncia material, risco de
imagem e prazo de execuo da obra/servio;
Composio da
equipe de auditoria
A equipe de auditoria dever ser composta de pelo
menos dois auditores com formao especfica
na rea de engenharia ou arquitetura;
Elaborao do plano
especfico da auditoria
As informaes bsicas (contrato/objeto, escopo, equipe,
prazo, cronograma de atividades etc.) do trabalho de
auditoria devero ser descritas em um plano especfico;
Aprovao do plano
especfico de auditoria
O plano especfico da auditoria dever ser previamente
aprovado pelo secretrio de controle interno;
Incluso do plano de
auditoria no Paci
O plano especfico de auditoria dever ser compatibilizado
no Plano Anual de Controle Interno (Paci) vigente;
Levantamento inicial
dos dados do contrato
Inicialmente, os dados do contrato devero ser coletados por meio
da anlise dos documentos do processo licitatrio, em especial:
o cronograma fsico-financeiro da proposta da contratada,
o contrato e a ordem de servio para incio da execuo;
Coleta peridica dos
dados da execuo
do contrato
Ao longo da execuo da obra sero coletados (anlise documental)
os dados dos termos de medio atestados pela fiscalizao.
A periodicidade dessas coletas seguir as etapas (mensal, quinzenal
etc.) definidas no cronograma fsico-financeiro contratado;
Controle dos dados da
execuo do contrato
A verificao da fidedignidade dos dados coletados
periodicamente ser realizada por meio de inspeo fsica
na execuo da obra, a partir dos dados de termos de
medio escolhidos de maneira aleatria e limitada;
Processamento dos dados
O processamento dos dados coletados ser feito por
meio do Sistema de Anlise de Dados (Siad), desenvolvido
especificamente para este modelo de auditoria.
Esse sistema baseia-se no processamento semiautomtico
e parametrizado dos dados, executado no aplicativo
computacional Microsoft Office Excel, verso 97-2003;
Aferio inicial dos
parmetros do Siad
De acordo com as caractersticas e condies de
contorno especficas de cada obra, os parmetros
de processamento dos dados do Siad podero sofrer
pequenos ajustes iniciais (regulagem fina);
Lanamento dos
dados no Siad
Os dados sero lanados manualmente no Siad medida
que forem coletados (inicial e periodicamente);
Incorporao das
alteraes contratuais
Os dados das (possveis) alteraes contratuais (aditivos,
supresses e adequaes) sero coletados (anlise
documental) a partir dos termos aditivos formalizados
e devero ser lanados tempestivamente no Siad;
Verificao dos
atos da gesto
Ao longo da execuo da obra sero verificados os atos formais
praticados (aplicao de penalidades, aprovao de aditamentos
de prazo ou revises de cronograma fsico-financeiro etc.) pela
gesto administrativa para soluo/recuperao dos (possveis)
atrasos de etapas previstas no cronograma fsico-financeiro vigente;
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Procedimento Descrio
Anlise dos dados
As informaes numricas (ndices) e grficas geradas pelo
processamento dos dados no Siad sero analisadas em
funo da verificao dos atos de gesto praticados;
Emisso do parecer
parcial da auditoria
Ao final de cada perodo (mensal, quinzenal etc.) de coleta/
processamento/ anlise dos dados, ser emitido um parecer parcial
de auditoria com o resumo da situao da execuo da obra/
servio e a proposio de encaminhamentos ou providncias
sobre aspectos identificados dentro de prazos estabelecidos;
Encaminhamento dos
pareceres parciais
A cada perodo (mensal, quinzenal etc.) o parecer parcial
ser encaminhado para conhecimento e providncias dos
rgos da Casa intervenientes no processo de contratao
da obra/servio, especialmente a Mesa-Diretora;
Novas aes de auditoria
Ao longo da execuo dos trabalhos podero ser identificados
problemas que extrapolem o escopo original do plano especfico
da auditoria e, por isso, devero ser tempestivamente relatados
nos pareceres parciais, para avaliao e providncias da Secin;
Prazos das atividades
de auditoria
O prazo estimado para concluso dos trabalhos (coleta,
lanamento, processamento, anlise, parecer etc.) em
cada perodo da auditoria ser de uma semana;
Monitoramentos especiais
A verificao do cumprimento das proposies
estabelecidas nos pareceres parciais poder demandar
a realizao de atividades especiais e excepcionais;
Encerramento dos
trabalhos da auditoria
O trabalho de auditoria ser encerrado com a emisso do
parecer parcial referente ao ltimo termo de medio da
obra/servio (por concluso ou resciso contratual).
Indicadores gerados pelo Siad
No modelo de auditoria proposto destacam-se os seguintes indicadores gerados
pelo Sistema de Anlise de Dados (Siad):
a. ndice Geral de Aderncia (IGA): exprime, a cada perodo em anlise,
em que medida a execuo total do empreendimento est compatvel com
o planejamento previsto no cronograma fsico-financeiro contratado. O IGA
calculado da seguinte forma:
Equao 1
IGA = x 100%
valor total executado
valor total previsto
Nesta equao, o valor total executado representa o somatrio (ou acumulado) do
valor de todas as medies das etapas do empreendimento, at (inclusive) o perodo em
anlise; e o valor total previsto representa o somatrio (ou acumulado) do valor planejado
no cronograma fsico-financeiro vigente para todas as etapas do empreendimento,
at (inclusive) o perodo em anlise.
A relao dada por este ndice um clculo simples que intuitivamente os gestores
inevitavelmente utilizam para avaliar a situao da execuo dos empreendimentos.
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Em uma avaliao simplista deste ndice, pode-se verificar, no perodo em
auditoria, que se o IGA for igual a 100% (cem por cento), isso significa que a execuo
do empreendimento est seguindo normalmente o cronograma; se o IGA for maior
que 100% (cem por cento), isso significa que a execuo do empreendimento estar
adiantada em relao ao cronograma previsto. Assim, como exemplo, um IGA de 125%
significa que o empreendimento est 25% adiantado; e se o IGA for menor que 100%
(cem por cento), isso significa que a execuo do empreendimento estar atrasada em
relao ao cronograma previsto. Assim, como exemplo, um IGA de 75% significa que
o empreendimento estar com um atraso de 25%.
Porm, esta avaliao pode mascarar reais distores existentes na execuo do
empreendimento, pois, na prtica, os atrasos e adiantamentos nos itens de servios podem
gerar compensaes financeiras no valor da etapa em anlise. Sendo assim, o modelo
proposto neste trabalho vem apresentar outros elementos que propiciam uma anlise mais
consistente da real situao da execuo do empreendimento.
Finalmente, cabe destacar que, alm da anlise individual do IGA em cada etapa,
a verificao da evoluo (crescimento, diminuio ou estabilizao) deste ndice,
ao longo das etapas realizadas, uma informao importante dentro do modelo de
auditoria proposto.
b. Curva S de planejado X realizado: a cada perodo de anlise da auditoria,
os valores planejados (cronograma fsico-financeiro) e efetivamente realizados
(medies) para a execuo da obra/servio sero lanados em um grfico do
tipo Tempo x Valor. A variao do valor acumulado (Y) existente entre a curva
planejada e a curva executada, no perodo em anlise, representa o IGA no
grfico. E a evoluo deste Y, ao longo das etapas realizadas, um importante
elemento de anlise.
A apresentao destes dados em formato grfico auxilia a anlise mais direta do
desenvolvimento da execuo do empreendimento, bem como amplia a possibilidade
futura de execuo de melhorias do modelo de auditoria proposto por meio do
desenvolvimento de metodologias aplicadas a este instrumento.
c. ndice Especfico de Aderncia (IEA): exprime, a cada perodo em anlise,
em que medida a execuo de cada item de servio (fundaes e estrutura,
arquitetura e elementos de urbanismo, instalaes eltricas e eletrnicas etc.)
especfico da etapa est adequada ao planejamento estipulado no cronograma
fsico-financeiro contratado.
O IEA calculado da seguinte forma:
Equao 2
IEA = x 100%
valor do item de servio executado
valor do item de servio previsto
Nesta equao, o valor do item de servio executado representa o somatrio
(ou acumulado) do valor de todas as medies deste item de servio, at (inclusive)
o perodo em anlise; e o valor do item de servio previsto representa o somatrio
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(ou acumulado) do valor planejado no cronograma fsico-financeiro vigente para todas as
etapas deste item de servio, at (inclusive) o perodo em anlise.
Da mesma maneira que o IGA, na avaliao deste ndice, verifica-se que se o IEA for
igual a 100% (cem por cento), a execuo do item de servio estar normal em relao ao
cronograma; se o IEA for maior que 100% (cem por cento), a execuo do item de servio
estar adiantada em relao ao cronograma; e se o IEA for menor que 100% (cem por
cento), a execuo do item de servio estar atrasada em relao ao cronograma.
Este ndice propicia uma importante anlise complementar ao IGA, pois identifica
claramente a situao da execuo (atrasado, adiantado ou normal) de cada item de servio.
Porm, uma avaliao mais aprofundada de como essas situaes individuais
contribuem para a situao geral (atrasado, adiantado ou normal) do empreendimento
torna-se prejudicada pela inexistncia ou indisponibilidade de acesso ao PERT/CPM
utilizado na proposta da firma contratada, o que possibilitaria a verificao real da
influncia de cada item de servio no caminho crtico de execuo da obra/servio.
d. ndice de Insucesso do Empreendimento (IIE): exprime, a cada perodo em
anlise, qual a probabilidade (risco) de a firma contratada no executar, no
prazo acordado, os servios restantes para concluso do empreendimento,
dentro de limites mximos e mnimos pr-estabelecidos (premissas) e em funo
do desempenho nas etapas anteriormente executadas.
Esse indicador foi desenvolvido especialmente para o modelo de auditoria
aqui proposto, visando auxiliar a anlise dos atos de gesto (tomada de decises) da
Administrao, que atualmente vem sendo realizada a partir de bases de informaes
subjetivas (empirismo, achismo etc.) e sem qualquer metodologia.
claro que o modelo proposto no tem a pretenso de considerar o universo de
fatores excepcionais (falncia da contratada, catstrofes climticas, crises financeiras,
incapacidades administrativas etc.) a que todo negcio est inevitavelmente sujeito.
O grande problema no clculo do IIE encontra-se na determinao dos valores
estimados para as futuras etapas de execuo do empreendimento a partir do conhecimento
das etapas de execuo realizadas e das condies contratuais estabelecidas. Assim,
haja vista que esses valores no podem ser obtidos por meio de anlise determinstica,
buscou-se adotar uma metodologia de clculo computacional que pudesse simular esses
valores por meio de uma anlise probabilstica, de maneira aleatria e dentro de certos
limites (mximo e mnimo) estabelecidos objetivamente, levando-se em conta, desse
modo, as incertezas inerentes.
O limite (valor) mximo estimado que a contratada poder executar nas etapas
subsequentes etapa em anlise (ltima medio concluda) calculado considerando-se:
a dimenso da etapa (relevncia financeira) e a posio da etapa no cronograma
fsico-financeiro (inicial, final etc.). E o limite (valor) mnimo estimado calculado
considerando-se a vedao da inexecuo total da etapa, o valor mnimo da etapa
(desempenho percentual mdio histrico das etapas anteriores) e a dimenso da etapa.
No intervalo destes limites, o SIAD gera valores aleatrios para cada uma das etapas
restantes da obra/servio e executa a totalizao do valor de execuo do empreendimento
a cada ciclo desse processo de simulao.
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No modelo proposto, definiu-se a quantidade de simulaes em 2.000 casos
em funo da adequabilidade de preciso dos resultados, do tempo de simulao total
mximo de 20 (vinte) minutos e das referncias tericas sobre o assunto, principalmente
em Severino (2008).
Na prtica, torna-se fcil entender que um IIE com valor maior que 90% significa
que o empreendimento tem enormes chances de no ser concludo no prazo de execuo
contratado, caso no sejam tomadas srias providncias (atos de gesto). Entende-se
tambm que um IIE com valor inferior a 10% significa que o empreendimento tem grandes
chances de ser concludo no prazo. Porm, somente a aplicao contnua do modelo,
ao longo dos anos e/ou a realizao de pesquisas mais profundas sobre o tema podero
estabelecer critrios especficos para manifestao da Auditoria Interna a respeito de IIE
com valores intermedirios (40% ou 60%).
Assim, neste momento, o modelo de auditoria aqui descrito limita-se a propor
apenas trs faixas de valores para o IIE: IIE variando entre 0% e 30%: baixo risco de
inconcluso do empreendimento dentro do prazo de execuo contratado; IIE variando
entre 30% e 70%: mdio risco de inconcluso do empreendimento dentro do prazo de
execuo contratado; e IIE variando entre 70% e 100%: alto risco de inconcluso do
empreendimento dentro do prazo de execuo contratado.
A anlise da evoluo (crescimento, diminuio ou estabilizao) deste ndice ao
longo das etapas realizadas tambm uma informao importante dentro do modelo de
auditoria proposto.
Observa-se que a anlise individual e evolutiva do IIE deve considerar o apetite ao
risco da gesto da instituio.
e. ndice de Defasagem Total Mdia (IDTM): buscando estabelecer em
que medida a mdia dos valores simulados para os totais de execuo do
empreendimento est afastada do valor total contratado. Esse indicador
foi desenvolvido para complementar a anlise pura do valor do IIE, que no
demonstrou ser totalmente suficiente em relao qualidade dos valores
simulados para o seu clculo.
O IDTM calculado da seguinte forma:
Equao 3
IDTM =
1 - valor total de execuo do empreendimento
valor total contratado
Este ndice importante, pois ajuda a dimensionar a faixa de variao do IIE.
Assim, um IDTM com valor muito baixo significa que os valores simulados variaram
muito prximos ao valor total contratado e, em contrapartida, um IDTM muito alto
significa que existiu uma variao muito grande dos valores simulados em relao ao
valor total contratado.
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3 TESTE DO MODELO
A verificao da aplicabilidade prtica do modelo de auditoria proposto foi
realizada por meio de estudos de casos com duas diferentes contrataes executadas pela
Cmara dos Deputados, que representaram bem a problemtica de insucesso recente
enfrentada pela Casa.
Ressalta-se que no foi objetivo desses estudos de caso a identificao de novos
fatos ou evidncias sobre o processo de execuo desses contratos, mas simplesmente
a testagem para validao e ajuste do modelo de auditoria proposto.
Estudo de caso 1: Obra de construo
O primeiro estudo de caso referiu-se execuo do Contrato n 199/2003,
que tinha como objeto a execuo da obra de concluso da construo do edifcio do
Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (CEFOR), com previso de servios
de arquitetura, instalaes, equipamentos e urbanizao. A contratao foi licitada por
meio de concorrncia, com regime de empreitada por preo global, com valor total de
R$ 2.998.614,38 e prazo de execuo de 240 dias.
A obra foi iniciada em janeiro de 2004, mas o contrato foi rescindido em dezembro
de 2004, sem a concluso total do empreendimento. A obra somente foi concluda no
final de 2006, por meio das aes complementares da Administrao, com a aquisio
dos materiais faltantes realizada por meio de licitaes independentes e a execuo dos
servios pendentes realizada pela equipe do Departamento Tcnico da Casa.
A importncia desse contrato como estudo de caso para verificao do modelo
proposto relaciona-se no somente aos problemas que ocorreram durante sua execuo,
mas, principalmente, por suas consequncias diretas para a instituio, tais como:
processo de auditoria interna (SECIN); lanamento na Tomada de Contas Anual (TCA) para
apreciao da auditoria externa (TCU); sindicncia interna; ao judicial; repercusso
negativa na mdia; dilatao do perodo de indisponibilizao das instalaes do
empreendimento para desenvolvimento das atividades do CEFOR; e aes oramentrias
para concluso da obra.
Nesta aplicao do modelo proposto foi possvel verificar objetivamente que:
ao longo da execuo contratual, os valores do IGA e IEA indicaram pequenas discrepncias
(atrasos) em relao ao cronograma fsico-financeiro vigente, exclusivamente em funo
das sucessivas revises realizadas no cronograma originalmente licitado; o comportamento
(variao) do IIE indicou satisfatoriamente os perodos em que o empreendimento
inseria-se na faixa de alto risco de no ser concludo no prazo contratado; e existiram
dificuldades em relao incorporao dos dados dos aditivos contratuais de custo.
Estudo de caso 2: Servio de reforma
O segundo estudo de caso referiu-se execuo do Contrato n 243/2007,
que tinha como objeto a execuo da obra de reforma de 96 unidades habitacionais,
distribudas em quatro blocos (F, G, H e I da SQN 302), com previso de servios de
estrutura, arquitetura, instalaes, equipamentos e urbanizao. A contratao foi licitada
por meio de concorrncia, com regime de empreitada por preo unitrio, com valor total
de R$ 29.538.489,29 e prazo de execuo de 360 dias.
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O contrato referia-se primeira fase do planejamento da Cmara dos Deputados
para reforma dos 432 apartamentos funcionais da Casa.
O servio foi iniciado em janeiro de 2008, mas o contrato foi rescindido em
agosto de 2009, sem a concluso total do empreendimento. Atualmente a Cmara dos
Deputados vem tomando as providncias administrativas necessrias para concluso da
obra, por meio de uma nova contratao.
A importncia desse contrato como estudo de caso para verificao do modelo
proposto relaciona-se no somente aos problemas que ocorreram durante sua execuo,
mas principalmente por suas consequncias diretas para a instituio, tais como:
repercusso negativa na mdia; indisponibilizao das instalaes do empreendimento
para ocupao, com repercusso financeira na verba indenizatria da Casa; e revises
oramentrias para concluso da obra.
Nesta aplicao do modelo proposto foi possvel verificar objetivamente que:
ao longo da execuo contratual, os valores do IGA se mantiveram muito baixos, e os
valores do IEA de alguns itens de servios indicaram certo adiantamento enquanto outros
apresentaram atrasos considerveis; desde as primeiras etapas o IIE j se inseria na
faixa de alto risco de no ser concludo no prazo contratado; e existiram dificuldades em
relao incorporao dos dados dos aditivos contratuais de custo, das multas, retenes
financeiras e excluso de CPMF.
Consideraes finais
Por meio dos estudos de casos realizados, foi possvel verificar que:
a. o modelo de auditoria proposto mostrou-se aplicvel a essas duas representativas
e diferentes contrataes;
b. a atividade de coleta de dados desses dois contratos foi uma atividade complexa
e demorada, tendo em vista a pulverizao dos dados em inmeros processos
administrativos, sem referncia centralizada;
c. a execuo de aditivos de custo contratual, com acrscimos ou supresses de
servios, demanda a fixao de procedimentos adicionais fiscalizao da obra
e a execuo de pequenas adaptaes no modelo proposto;
d. no caso das contrataes por preo unitrio, o modelo proposto deve considerar
as variaes existentes nos servios medidos em relao aos quantitativos
estimados no Projeto Bsico licitado, de maneira a evitar distores nas
avaliaes de auditoria;
e. o uso do modelo revelou informaes objetivas sobre a execuo dos
empreendimentos que, na poca, poderiam ter sido importantes no auxlio s
decises estratgicas tomadas e no resguardo da instituio e de seus membros,
por meio de aes tempestivas da Secin;
f. a anlise grfica da curva de agregao (Curva S) dos estudos mostrou-se uma
interessante ferramenta de auxlio avaliao da situao da execuo da obra;
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g. os ndices (IGA, IIE e IDTM), calculados em funo dos cronogramas
anteriores (substitudos ao longo da execuo do contrato), demonstraram
que os cronogramas vigentes tendem a melhorar a anlise da situao do
empreendimento, ao incorporar os atrasos ocorridos nas etapas anteriores;
h. o ndice de Insucesso do Empreendimento (IIE) um diferencial do modelo que
propicia uma importante avaliao sobre a tendncia da execuo da obra.
4 CONCLUSO
Diante do exposto, conclui-se que a procedimentalizao das atividades e a
metodologia de anlise dos dados do modelo de auditoria proposto trazem a objetividade,
a flexibilidade e a transparncia adequadas para sua aplicabilidade imediata pela Secin
na fiscalizao dos prximos contratos de execuo de obras e servios de engenharia
programados pela Cmara dos Deputados.
Alm disso, verifica-se que a modelagem matemtica do ndice de Inexecuo do
Empreendimento (IIE) um grande diferencial agregado especificamente a este modelo, o que
possibilita uma anlise mais robusta da situao da execuo dos empreendimentos da Casa.
REFERNCIAS
JUNGLES, Antnio E.; AVILA, Antnio V. Planejamento e Controle de Empreendimentos:
Planejamento de Obras. Apostila da Universidade Federal de Santa Catarina.
Florianpolis, 2009. Disponvel em: <http://petecv.ecv.ufsc.br/site/downloads/apoio_
did%E1tico/ECV5318%20-%20Planjamento_cap12.pdf>; e <http://petecv.ecv.ufsc.
br/site/downloads/apoio_did%E1tico/ECV5318%20-%20Planjamento_cap15.pdf>.
Acessado em: 20/OUT/2009.
SEVERINO, Mauro M. Avaliao tcnico-econmica de um sistema hbrido de gerao
distribuda para atendimento a comunidades isoladas da Amaznia. Tese de Doutorado em
Engenharia Eltrica pela Universidade de Braslia. Braslia, 2008. 335p. Disponvel em:
< http://bdtd.bce.unb.br/tedesimplificado/tde_busca/arquivo.php?codArquivo=4257>.
Acessado em: 20/OUT/2009.
TCU Tribunal de Contas da Unio. Deciso 397/95 TCU - Plenrio, exarada no
processo TC 006.674/95-0, Ata 37/95. Braslia, 1995. Disponvel em: < http://portal2.
tcu.gov.br >. Acessado em: 22/OUT/2009.
NOTAS
1. Valor de R$ 566.475.000,00, conforme o Oramento 2010 (projetos no PPA 2008-2011), e atualizado para
R$ 649.500.000,00, em setembro de 2009 pelo Departamento Tcnico (DETEC).
2. Assimetria ou imperfeio informacional refere-se desigualdade de condies para acesso s informaes,
com possibilidade de ocorrncia de enviesamento. Neste caso especfico, a assimetria/enviesamento
decorre do fornecimento exclusivo de informaes pela gesto administrativa da Casa (fiscalizao da obra,
rgo tcnico, Diretoria-Geral etc.) com a tendncia natural de contextualiz-las em funo de sua misso
estratgica e de seus interesses institucionais.
3. Economicidade: minimizao de custos e gastos.
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4. Eficincia: relao custo benefcio; capacidade de se obter a maior produo de bens com o menor
custo possvel.
5. Eficcia: alcanar os objetivos.
6. Controle Interno Administrativo: exercido pelo rgo, por meio das aes de controle, sobre seus prprios
atos e fatos administrativos.
SOBRE O AUTOR
Servidor da Cmara dos Deputados lotado na Secretaria de Controle Interno,
graduado, ps-graduado (Projeto de Arquitetura Assistido por Computador) e mestre em
Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista em Auditoria
Interna e Controle Governamental pelo Tribunal de Contas da Unio (ISC-TCU).
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COSO I: ESTUDO DO PROCESSO DE FISCALIZAO DE OBRAS NO TCU
VALRIA MITIKO NAKANO
1 INTRODUO
As auditorias de obras representam um avano no controle externo dos gastos
pblicos federais, pois buscam reduzir o desperdcio do errio e a incidncia de obras
relevantes que poderiam vir a se tornar inacabadas, caso as deficincias no fossem
identificadas e corrigidas a tempo.
No perodo de 1997 at 2008, o Tribunal de Contas da Unio realizou 2.840
levantamentos de auditoria de obras, representando um volume de recursos fiscalizados
da ordem de R$ 155,9 bilhes (MACHADO FILHO, 2008).
Por envolver a fiscalizao de um volume de recursos financeiros considervel,
de se esperar que a auditoria de obras apresente um razovel nvel de controle interno.
No entanto, no se tem conhecimento de anlises ou aferies quanto aos controles
internos da sistemtica de fiscalizao de obras no TCU. Nesse sentido, a avaliao dos
controles internos do processo de fiscalizao de obras utilizando o modelo Coso I objetiva
contribuir com a aferio e a melhoria desses controles.
Controle Interno e Coso I
Um conceito de controle interno aplicvel ao servio pblico foi apresentado pela
International Organization of Supreme Audit Institutions Intosai (2007):
Controle interno um processo integrado, efetuado pela direo e corpo
de funcionrios, e estruturado para enfrentar os riscos e fornecer razovel
segurana de que na consecuo da misso da entidade os seguintes objetivos
gerais sero alcanados:
execuo ordenada, tica, econmica, eficiente e eficaz das operaes;
cumprimento das obrigaes de accountability;
cumprimento das leis e regulamentos aplicveis;
salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e dano.
Na rea pblica, o controle interno tem o objetivo de ser, simultaneamente,
um mecanismo de auxlio ao administrador pblico e um instrumento de proteo e defesa
do cidado. O controle contribui para que os objetivos da organizao pblica sejam
alcanados e que as aes sejam conduzidas de forma econmica, eficiente e eficaz,
resultando na salvaguarda dos recursos pblicos contra o desperdcio, o abuso, os erros,
as fraudes e as irregularidades (CASTRO, 2008).
Publicado em 1992, The Coso Report tornou-se referncia mundial para o estudo e
a aplicao dos controles internos (PEREIRA, 2008).
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Na metodologia Coso I, a integrao dos controles se baseia no uso de uma
estrutura tridimensional (o chamado cubo do Coso). A primeira dimenso composta
pelos objetivos da organizao: processo, registro e conformidade, enquanto a segunda
dimenso formada pelas unidades da organizao que devero ser avaliadas. Por fim,
os cinco componentes de controle esto na terceira dimenso: ambiente de controle,
avaliao de riscos, atividades de controle, processo de comunicao e o monitoramento
(BERGAMINI JNIOR, 2005).
2 AMBIENTE DE CONTROLE
Ambiente de controle uma atitude global da organizao, a disposio,
a conscientizao e o comportamento de todo o pessoal a respeito da importncia de
seus controles e, portanto, envolve o comprometimento das pessoas que nela trabalham.
Assim, as pessoas devem ser capazes de saber o que deve ser feito, como deve ser feito e,
finalmente, devem querer faz-lo (PEREIRA, 2008).
O ambiente de controle de uma entidade composto de vrios elementos,
tais como: (1) integridade pessoal e profissional e os valores ticos da direo e do quadro
de pessoal; (2) perfil dos superiores; (3) estrutura organizacional e (4) polticas e prticas
de recursos humanos (INTOSAI, 2007).
3 AVALIAO DE RISCOS
A definio clssica de risco a possibilidade de ocorrncia de um evento adverso para
uma determinada situao esperada. Risco e incerteza so manifestaes da mesma fora
fundamental a aleatoriedade, diferenciando a incerteza mensurvel, ou o risco propriamente
dito, da incerteza no mensurvel (BERGAMINI JNIOR, 2005 apud FRANK KNIGHT, 1916).
O controle interno busca atingir os objetivos da entidade; para tanto, devem-se
identificar os riscos que possam ameaar o seu cumprimento e tomar as aes necessrias
para gerenciar os riscos identificados. Assim, a avaliao dos riscos uma atividade
proativa que tem por objetivo evitar surpresas desagradveis (DIAS, 2006).
4 ATIVIDADES DE CONTROLE
As atividades de controle so polticas e aes estabelecidas que, quando
executadas a tempo e maneira adequados, permitem a reduo ou a administrao dos
riscos e o alcance dos objetivos da entidade (DIAS, 2006 e INTOSAI, 2007).
Para serem efetivos, os procedimentos de controle devem ser apropriados,
funcionar consistentemente de acordo com um plano de longo prazo, ter custo adequado,
ser abrangentes, razoveis e diretamente relacionados aos objetivos de controle.
Esses procedimentos devem existir em toda a organizao, em todos os nveis e em todas
as funes (INTOSAI, 2007).
5 INFORMAO E COMUNICAO
Segundo a Intosai (2007), a informao relevante deve ser identificada, armazenada
e comunicada de forma, e em determinado prazo, que permita que os funcionrios
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realizem o controle interno e suas outras responsabilidades (comunicao tempestiva s
pessoas adequadas). Por esse motivo, o sistema de controle interno propriamente dito e
todas as transaes
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e eventos significativos devem ser completamente documentados.
A comunicao refere-se movimentao de informaes horizontal e verticalmente
dentro da entidade, assim como entre a entidade e partes externas, abrangendo todos
os componentes e toda a estrutura organizacional (WASSALY, 2008). Assim, a organizao
deve estabelecer um plano de comunicaes entre os nveis hierrquicos bem como
um plano de comunicao com terceiros, clientes, fornecedores, rgos reguladores e
acionistas (PEREIRA, 2008).
6 MONITORAMENTO
Monitoramento um processo que avalia a qualidade do desempenho dos controles
internos ao longo do tempo. Envolve a avaliao do desenho e da tempestividade de
operao dos controles, a verificao de inconsistncias dos processos ou implicaes
relevantes e a tomada de aes corretivas (BOYNTON, JOHNSON E KELL, 2002a e
ZANETTE, 2007).
O monitoramento pode ser conduzido mediante atividades contnuas de monitoramento,
avaliaes peridicas ou uma combinao de ambas (COSO, 2006). Normalmente, uma
combinao de monitoramento permanente e de avaliaes especficas ajudar a assegurar
que o controle interno mantenha sua eficcia atravs do tempo (INTOSAI, 2007).
7 MTODOS E PROCEDIMENTOS
Essa pesquisa qualitativa preocupa-se com um nvel de realidade que no
pode ser quantificado (MACHADO FILHO, 2008 apud MINAYO, 1994), aplicada
caracteriza-se por seu interesse prtico, e descritiva descreve um fenmeno ou
situao mediante um estudo realizado em determinado espao/tempo (MARCONI E
LAKATOS, 1990, p. 19-20). A estratgia metodolgica escolhida o estudo de caso, que
segundo Yin (2001, p. 32 a 33) uma investigao emprica que investiga um fenmeno
contemporneo dentro de seu contexto da vida real, especialmente quando os limites entre
o fenmeno e o contexto ainda no esto claramente definidos.
Inicialmente, foi realizada uma pesquisa documental nos informativos internos,
peridicos e sistemas de informaes do Tribunal de Contas da Unio. Foram tambm
realizadas oito entrevistas semiestruturadas, utilizando-se um roteiro elaborado a partir
do referencial terico, que tiveram por finalidade colher percepes de indivduos que
participam atualmente e/ou tiveram participao na conduo, operacionalizao e
execuo do processo de fiscalizao de obras pblicas pelo TCU. Por essa razo, buscou-se
entrevistar servidores da Secretaria de Fiscalizao de Obras (Secob) responsveis pela
direo dessa unidade tcnica, assessores, envolvidos no Servio de Informao sobre
Fiscalizao de Obras (Siob) e que realizam fiscalizao de obras pblicas. Os entrevistados
foram escolhidos com base em informaes obtidas a partir do exame documental, conversas
informais com membros da organizao e meno feita por outros entrevistados.
Complementarmente, foi realizada uma coleta de dados por questionrios com o
objetivo de levantar percepes a respeito do processo de fiscalizao de obras no TCU
sob a tica do componente ambiente de controle do Coso I, especificamente os itens de
capacitao e motivao. Esse questionrio foi elaborado a partir do referencial terico e
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das informaes levantadas nas etapas de trabalho anteriores. Foram selecionados todos
os 224 auditores federais de controle externo (AUFC) que realizaram auditorias de obras
no exerccio de 2008, havendo um retorno de 56 questionrios respondidos.
As respostas das entrevistas e dos questionrios foram analisadas buscando-se,
a partir de convergncias, divergncias e questes emergentes, comparar e contrastar as
informaes obtidas com o referencial terico e a pesquisa documental realizada.
8 RESULTADOS
Ambiente de Controle
Quanto questo de os servidores saberem o que deve ser feito, foi identificado
que existe um cdigo de tica formalizado, embora ainda faltem aes contnuas
de informao e educao para que esse documento seja plenamente divulgado e
assimilado pelos servidores da organizao. Por sua vez, a postura da alta administrao
fortalece o controle interno do TCU, valorizando tanto o desempenho como a qualidade
dos trabalhos dos servidores e, consequentemente o alcance dos resultados do tribunal.
Pode-se citar como exemplos dessa postura a reformulao da avaliao de desempenho
profissional e a implantao de um controle de qualidade dos trabalhos de controle
externo realizados pelo TCU.
Foi verificado tambm que a estrutura organizacional do tribunal claramente
definida com a formalizao das principais reas de autoridade e de responsabilidade
e as correspondentes linhas de subordinao, alm da publicao das designaes para
as funes de confiana.
Em relao questo de os servidores saberem como deve ser feito, verificou-se que
foi realizado mapeamento de competncias, com o objetivo de identificar servidores que
fazem fiscalizao de obras, identificar o perfil de competncias desses servidores e dispor
de dados para a tomada de deciso sobre desenvolvimento das pessoas em fiscalizao
de obras. Assim, obteve-se levantamento do estoque de competncias existente em
fiscalizao de obras no TCU, que permitiu, a partir da estratgia de fiscalizao de obras
do tribunal, estimar o estoque de competncias requerido (e sua distribuio geogrfica) e
verificar quais competncias, e em qual quantidade, seriam captadas por concurso pblico
e quais seriam desenvolvidas.
Foi identificada poltica de recursos humanos que busca a contratao de servidores
com conhecimentos na rea de auditoria de obras por meio de concursos especficos:
2005 - 25 AUFC - concurso especfico para auditoria de obras pblicas;
2007 - 10 AUFC - concurso especfico para auditoria de obras pblicas;
2009 - 88 AUFC por meio de concurso especfico para auditoria de obras pblicas.
Combinada com a contratao, h capacitao dos auditores de obras baseada no
mapeamento de competncias com a realizao de diversos treinamentos, como: Curso de
Formao e/ou Formao Complementar em Auditoria de Obras Pblicas, Fiscalis Execuo
Obras, Oramentao de Obras Pblicas e outros cursos especializados em obras.
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Quanto questo de os servidores quererem fazer o que deve ser feito, foi
verificado que existem aes dos dirigentes do tribunal no sentido de buscar a motivao
e o comprometimento de todos os servidores, atingindo tambm os AUFC que realizam
auditoria de obras. Entretanto, foi identificada dificuldade de atrao e de manuteno
de auditores na rea de fiscalizao de obras, pois dos 56 auditores que responderam
o questionrio, 18% discordaram da frase eu tenho interesse em continuar a realizar
auditoria em obras pblicas.
A partir dos pontos discutidos acima, verifica-se que existe um ambiente de controle
no processo de fiscalizao de obras no TCU, embora haja oportunidades de melhoria nos
quesitos tica e motivao.
Avaliao de Riscos e Atividades de Controle
As entrevistas realizadas neste trabalho e tambm as informaes colhidas na
etapa de pesquisa documental permitiram verificar que, no momento, o processo de
fiscalizao de obras no TCU tem seus riscos avaliados e existem diversas atividades
de controle para geri-los. Para cada etapa do processo de fiscalizao de obras no
TCU sero apresentados os principais riscos apontados, como tambm as respectivas
atividades de controle mais relevantes.
Etapa Seleo das Obras
Para os riscos deixar de auditar obra relevante com possibilidade de prejuzo ao
errio e executar auditoria sem resultado, gastando recursos e perdendo a oportunidade
de fazer outra auditoria foram citadas pelos entrevistados as principais atividades de
controle existentes: vrios nveis de anlise e aprovao dos critrios de seleo das
obras escolhidas, sistema informatizado alimentado com dados da LOA, faz seleo de
obras em funo dos critrios escolhidos, cruzamento de dados de diferentes sistemas de
informao e monitoramento de editais de licitao e crditos extraordinrios.
Para o risco gestor tentar esconder as irregularidades da obra o principal controle
o sigilo da lista de obras a serem auditadas at o incio das fiscalizaes.
Etapa Fiscalizao das Obras
O risco de executar auditoria de obras abaixo dos padres esperados pelo TCU
tem diversas atividades de controle, sendo as principais: capacitao dos servidores,
dimensionamento da quantidade necessria de auditores de obras pblicas, realizao
de concurso especfico, definio dos padres esperados pelo TCU para auditoria de
obras, anlise e aprovao do relatrio de auditoria pelo supervisor da auditoria e
secretrio da unidade tcnica e verificao do relatrio da auditoria pela Secretaria de
Fiscalizao de Obras.
Outro risco apontado foi o de deixar de identificar e comprovar irregularidades por
falta de recursos ou fragilidade na irregularidade apontada, cujas atividades de controle
so: capacitao dos servidores, aquisio de equipamentos para auxiliar a fiscalizao
de obras e integrao entre rgos que atuam no controle da administrao pblica.
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Tambm foi citado o risco demora em concluir o processo por dificuldade de
definir o responsvel pela irregularidade, tendo como controles: participao no curso
de responsabilizao e uso obrigatrio da matriz de responsabilizao no sistema Fiscalis
Execuo Obras em 2010.
Etapa Elaborao do Relatrio Consolidado do Fiscobras
Para o risco envio de informao incorreta para o Congresso Nacional foram
citadas as principais atividades de controle: verificao dos despachos e acrdos
de todas as auditorias Fiscobras, incluso no Sistema Radar de registro relativo
paralisao de obras, mltiplos nveis de anlise e aprovao do relatrio consolidado
do Fiscobras.
O outro risco apontado foi atraso na entrega do relatrio consolidado de
fiscalizaes de obras para o Congresso Nacional, cujos controles envolvem: atualizao
semanal da situao das irregularidades das obras fiscalizadas conforme acrdos do
Plenrio e despachos dos ministros relatores e principalmente alocao de pessoal para
que o relatrio seja entregue no prazo.
Informao e Comunicao
Neste trabalho, foi possvel verificar que existem documentos que definem os
padres esperados pelo TCU para a auditoria de obras, como:
manuais e tutoriais para utilizao do sistema Fiscalis Execuo Obras;
padres gerais de planejamento, execuo, elaborao do relatrio e controle
de qualidade das auditorias de conformidade;
matrizes padro de planejamento, procedimento e possveis achados para
auditoria de obras;
rito processual de processos concernentes a fiscalizao de obras pblicas;
memorando circular anual sobre as auditorias de obras que informa sobre
a aprovao da relao das obras a serem fiscalizadas no ano, forma de
trabalho em fiscalizao de obras no ano, datas-limite de entrega dos trabalhos,
cuidados a serem tomados, entre outros assuntos relevantes.
Entretanto, essas informaes apresentam uma viso fragmentada do processo
de fiscalizao de obras, faltando documentao que mostre esse processo de forma
ampla, alm de detalhamento da sistemtica, das diretrizes, dos procedimentos de
fiscalizao de obras pelo TCU e tambm da definio de parmetros para a anlise
de preos.
Monitoramento
Foi verificada a execuo de monitoramento peridico na etapa de seleo de obras.
No incio de cada ano, o Siob analisa a seleo de obras do ano anterior, em funo dos
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resultados obtidos nas fiscalizaes, com o intuito de avaliar o desempenho dos controles
internos dessa etapa e fazer propostas de critrios de seleo de obras a serem fiscalizadas
no exerccio de forma a melhorar essa seleo.
Nas etapas de fiscalizao de obras e elaborao do relatrio consolidado
do Fiscobras, foi verificada a execuo de monitoramento contnuo, por meio de
acompanhamento do processo pelas listas de discusso (lista Fiscobras e frum sobre
obras). Quando inconsistncias no processo so detectadas h tomada de aes
corretivas. Como resultado das atividades contnuas de monitoramento, tambm foram
verificadas melhorias no sistema Fiscalis Execuo Obras e nos procedimentos de controle
do ano de 2008 para 2009.
9 CONCLUSO E RECOMENDAES
A avaliao dos controles internos do processo de fiscalizao de obras do TCU,
luz do modelo Coso I, permite concluir que existe um sistema de controle interno onde
os cinco componentes do controle esto presentes e que, no geral, o sistema permite
alta administrao ter uma razovel certeza da consecuo da misso e dos objetivos
gerais do processo.
Verifica-se que h um ambiente de controle nesse processo, embora existam
oportunidades de melhoria nas dimenses de tica e de motivao. Os itens de contratao
e capacitao se encontram mais avanados.
Observou-se que, no momento, esse processo tem seus riscos avaliados e existem
diversas atividades de controle para geri-los.
No componente informao e comunicao, foi identificado que existem
documentos que definem os padres esperados pelo TCU para a auditoria de obras e
que estes so comunicados aos envolvidos no processo. Esses padres apresentam
uma viso fragmentada do processo de fiscalizao de obras; falta um documento que
mostre esse processo de forma ampla, alm de especificar a sistemtica, as diretrizes,
os procedimentos de fiscalizao de obras pelo TCU e tambm de definir parmetros para
a anlise de preos.
Verificou-se a realizao de monitoramento mediante atividades contnuas em
todo o processo de fiscalizao de obras e mediante atividades peridicas sobre a etapa
denominada seleo de obras.
A aderncia do processo de fiscalizao de obras do TCU ao modelo Coso I,
entretanto, no o exime de melhorias e atualizaes. Nessa linha, sugere-se a divulgao
e a assimilao do cdigo de tica pelos servidores. Outras medidas sugeridas so a
definio de metodologia para fiscalizao de obras e de parmetros uniformes para
anlise de preos e a obteno de informaes (notas fiscais, testes, informaes de
preos e salrios, sites pagos) de forma mais facilitada.
No que se refere a possveis trabalhos na rea de controle do TCU, sugere-se
avaliar o processo de fiscalizao de obras por meio de seus clientes, envolvendo tanto
os atores internos ao TCU (ministros do TCU) como os externos (Congresso Nacional,
gestores e sociedade). Outra sugesto a utilizao da metodologia Coso I na avaliao
de outras auditorias no mbito do TCU.
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NOTAS
1. Troca de ativos e servios entre uma entidade e partes externas a ela e de transferncia ou utilizao interna
de ativos e servios (BOYNTON, JOHNSON E KELL, 2002a)
SOBRE A AUTORA
Auditora Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio, engenheira
qumica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), especialista em Cincias
Naturais Aplicadas pela Universit Catholique de Louvain (UCL), na Blgica, MBA
em Estratgias Empresariais pela Fundao Getlio Vargas de Braslia (FGV - Braslia)
e especialista em Auditoria Interna e Controle Governamental pelo Instituto Serzedello
Corra, do Tribunal de Contas da Unio (ISC TCU).
Ministros
Ubiratan Aguiar, Presidente
Benjamin Zymler, Vice-Presidente
Valmir Campelo
Walton Rodrigues
Augusto Nardes
Aroldo Cedraz
Raimundo Carreiro
Jos Jorge
Jos Mcio
Auditores
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira
Ministrio Pblico
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Cristina Machado da Costa e Silva, Subprocuradora-Geral
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Srgio Ricardo Costa Carib, Procurador
RESPONSABILIDADE PELO CONTEDO
Tribunal de Contas da Unio
Instituto Serzedello Corra
SEPN 514 - Bloco B - Lote 7
Braslia - DF 70760-527
Fone (61) 3316 5802 / 5805
Compilao e reviso
Alipio Dias dos Santos Neto (Tribunal de Contas da Unio)
Eveline Martins Brito (Controladoria-Geral da Unio)
Maria Vernica Korilio Campos (Advocacia-Geral da Unio)
Rildo Jos Cosson Mota (Cmara dos Deputados)
RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao
Editora do TCU
Capa
velin Paim
Projeto Grfico e Diagramao
Cludio Holanda
velin Paim
Marcela Moraes
SOLICITAO DE EXEMPLARES
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao
Editora do TCU
SAFS, Quadra 4 - Lote 1
Edifcio Sede - Sala 102
Braslia - DF 70042-900
(61) 3316 7929
impressos@tcu.gov.br
Impresso pela Sesap/Segedam
Auditoria Interna e
Controle Governamental
Negcio
Controle Externo da Administrao Pblica
e da gesto dos recursos pblicos federais
Misso
Assegurar a efetiva e regular gesto dos
recursos pblicos em benefcio da sociedade
Viso
Ser instituio de excelncia no controle e contribuir
para o aperfeioamento da Administrao Pblica
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www.tcu.gov.br
CGU
Controladoria-Geral da Unio
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