Acordão Tcu 2078/2018 Notória Especialização

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.
867/2017-4
GRUPO tagGrupo – CLASSE V – tagColegiado

TC 020.867/2017-4
Natureza: Relatório de Auditoria
Órgão/Entidade: Universidade Federal do Paraná
Responsável: Ricardo Marcelo Fonseca (729.663.519-34)
Representação legal: não há
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA NO ÂMBITO DA

FOC REALIZADA SOBRE A GOVERNANÇA E GESTÃO DAS
AQUISIÇÕES DAS UNIVERSIDADES E INSTITUTOS
FEDERAIS. IRREGULARIDADES E IMPROPRIEDADES
IDENTIFICADAS NA ENTIDADE AUDITADA. FRAUDE EM
COMPRAS DE PRODUTOS PARA PESQUISA. AQUISIÇÃO DE
IMÓVEL POR DISPENSA DE LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO
MEDIANTE INEXIGIBILIDADE PARA OFERTA DE CURSOS
DE IDIOMAS. FORMAÇÃO DE APARTADOS. AUDIÊNCIA.
DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES. PLANO DE AÇÃO.
RELATÓRIO
Trata-se de auditoria realizada Na Universidade Federal do Paraná (UFPR), no âmbito de

Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC), com o objetivo de verificar se as universidades e
institutos federais possuem mecanismos que contribuam para a boa governança e a gestão das aquisições
públicas, a fim de evitar desperdício de recursos públicos e mitigar as hipóteses de fraude e corrupção.
2. Transcrevo, a seguir, o relatório de auditoria produzido por equipe Secex/PR, vazado nos
termos a seguir, com o qual anuíram os dirigentes da referida unidade técnica:
1. Introdução
1. Trata-se de auditoria de conformidade realizada na Universidade Federal do Paraná
sob a forma de Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC), com o objetivo de verificar se as
universidades e os institutos federais possuem mecanismos de gestão de riscos que contribuam para
a boa governança e a gestão das aquisições públicas, a fim de evitar desperdício de recursos públicos
e mitigar as hipóteses de fraude e corrupção. O trabalho foi autorizado pelo Acórdão 1.262/2017-
TCU-Plenário.
2. A presente auditoria constitui uma das quatorze autorizadas pelo referido Acórdão, tendo
a Secretaria de Controle Externo do Estado da Bahia (Secex-BA) como unidade orientadora dos
trabalhos e responsável pelo planejamento centralizado e pela consolidação dos resultados (TC
016.994/2017-5), enquanto a execução ficou a cargo das secretarias de controle externo nos
seguintes estados: AC, AL, AM, BA, CE, GO, MA, MG, PB, PE, PR, SE, SC. A auditoria ainda contou
com o apoio, na fase de planejamento, da Secretaria de Controles Externo de Aquisições e Logística
(Selog), da Secretaria de Controle Externo da Educação (SecexEducação) e do Instituto Serzedello
Corrêa (ISC).
1.1. Visão geral do objeto
3. Neste trabalho, voltado para a área de aquisições nas universidades e institutos federais
de ensino, as análises podem ser divididas em dois grandes blocos: (a) arranjos institucionais
necessários à criação de uma cultura de combate à fraude e à corrupção e (b) mecanismos que visam
a mitigar riscos no processo de compra pública.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.867/2017-4
4. A análise dos arranjos institucionais abrangeu a gestão da ética, a gestão de riscos, a

gestão da transparência e a Auditoria Interna. A efetiva estruturação e funcionamento desses
arranjos são essenciais para criar uma cultura de combate à fraude e à corrupção.
5. A verificação dos mecanismos que visam mitigar riscos no processo de aquisição pública
teve por base o documento Riscos e Controles nas Aquisições (RCA), aprovado pelo Acórdão
1.321/2014-TCU-Plenário, de relatoria da Ministra Ana Arraes, que procurou mapear os principais
riscos inerentes ao metaprocesso de aquisições: oficialização da demanda, planejamento da
contratação, seleção do fornecedor, gestão do contrato.
6. Além disso, também foi objeto da auditoria a verificação da regularidade em
contratações diretas (sem licitação) selecionadas com base em risco, materialidade e relevância
para a UFPR.
1.2. Objetivos e questões de auditoria
7. O objetivo geral desta fiscalização foi verificar se a UFPR possui mecanismos de gestão
de riscos que contribuam para a boa governança e a gestão das aquisições públicas, a fim de evitar
desperdício de recursos públicos e mitigar as hipóteses de fraude e corrupção; e avaliar a
regularidade na realização de processos de contratação direta, sem licitação.
8. Como objetivo específicos pretendeu-se analisar: (a) as práticas de gestão da ética; (b)
os arranjos institucionais para a gestão de risco; (c) a transparência nas informações referente a
aquisições públicas; (d) as atividades da auditoria interna; (e) a elaboração de plano anual de
aquisições; (f) o documento de oficialização da demanda; (g) a existência estudos técnicos
preliminares para a realização das compras; (h) a existência de controles internos compensatórios;
(h) elementos do edital, termo de referência e projeto básico; (i) a gestão dos contratos; (j) avaliar
a regularidade em dispensas e inexigibilidades de licitação previamente selecionadas.
9. Para atingir os objetivos geral e específicos foram formuladas dez questões de auditoria:
i. As práticas de gestão da ética, nos exercícios de 2016 e 2017, estão sendo implementadas
conforme critérios da Comissão de Ética Pública da Presidência da República (CEP)?
ii. O arranjo institucional para a gestão de risco, em 2017, atende aos critérios
estabelecidos na Instrução Normativa (IN) MPOG/CGU 1/2016?
iii. As informações das aquisições publicadas na internet, no ano de 2017, seguem os
critérios estabelecidos na Lei 12.527/2011, no Decreto 7.724/2012 e no Guia da Transparência Ativa
para órgãos e entidades do poder executivo federal?
iv. As atividades da auditoria interna, em 2017, estão sendo praticadas em conformidade
com os critérios estabelecido na IN CGU 3/2017?
v. A entidade elabora plano anual de aquisições?
vi. A aquisição realizada, referente ao contrato selecionado, foi iniciada por um documento
formal de oficialização da demanda que contenha os requisitos da IN MPOG 5/2017?
vii. O processo de aquisição da entidade possui Estudos Técnicos Preliminares?
viii. A entidade utiliza listas de verificação para atuação da Consultoria Jurídica, do
Pregoeiro e da Comissão de Licitação nas fases de planejamento das aquisições, seleção do
fornecedor e ajustes contratuais?
ix. O Edital, o Termo de Referência/Projeto básico e a minuta do contrato selecionado na,
contêm elementos que contribuem para obtenção de solução que atenda à necessidade que originou
a contratação?

x. A gestão do contrato é realizada de forma a contribuir para obtenção da solução

contratada?
1.3. Estratégia metodológica
10. Para realização deste trabalho de auditoria de conformidade, foram utilizados os
“Padrões de Auditoria de Conformidade”, aprovados pela Portaria-TCU-Segecex 26/2009, e as
“Orientações para Fiscalização de Orientação Centralizada”, aprovadas pela Portaria-TCU-
Adplan 2/2010. A auditoria ainda contou com o apoio, na fase de planejamento, da Selog e
SecexEducação. Contou ainda com a participação do Instituto Serzedello Corrêa (ISC), na
formulação de atividade a distância, plataforma EAD, para nivelamento das equipes sobre a
sistemática do RCA.
11. As questões de um a quatro, conquanto guardem correlação direta com a área de
aquisições públicas, foram elaboradas tendo em vista o ambiente organizacional como um todo e
têm por objetivo verificar se os arranjos institucionais da entidade auditada atendem a requisitos
normativos em vigor, essenciais para a criação de uma cultura de combate à fraude e à corrupção:
a) Gestão da ética: a Comissão de Ética Pública da Presidência da República, criada pelo
Decreto 26/1999, tomando por base o Decreto 1.171/1994, que instituiu o Código De Ética
Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo federal e o Decreto 6.029/2007, que
institui o sistema de gestão da ética no Poder Executivo federal, afere, periodicamente, mediante
aplicação de questionários o ambiente de gestão da ética dos órgãos e entidades federais. A análise
da gestão ética, nesta auditoria, toma por base esse questionário;
b) Gestão de riscos: foi verificado se a entidade já se adequou aos requisitos da Instrução
Normativa Conjunta MPOG/CGU 1/2016, que trata de controles internos, gestão de riscos e
governança no âmbito do Poder Executivo Federal;
c) Gestão da transparência: tomando como critério a Lei 12.527/2011, que trata do acesso
à informação, o seu Decreto regulamentar 7.724/2012 e o “Guia de transparência ativa para órgãos
e entidades do poder executivo federal”, verificou-se a adequação da disponibilidade, na internet,
de informações sobre aquisições públicas;
d) Auditoria interna: tomando como base a IN MT/CGU 3, de 12 de junho de 2017 (em
vacatio legis até dezembro/2017), verificou-se em que medida a auditoria interna da entidade
auditada se adequa a este normativa e, em caso de negativa, quais providencias estão sendo tomadas
para sua adequação.
12. As questões de seis a dez foram formuladas tendo por objetivo a análise dos mecanismos
que visam mitigar riscos no processo de compra pública tendo por base o documento RCA. Nos casos
de contratação de serviços sob o regime de execução indireta, levou-se em conta ainda a novel
Instrução Normativa MPOG 5/2017.
13. Na presente auditoria, tais questões tiveram por objetivo alimentar um processo de
Monitoramento (TC 029.525/2016-0) existente na Secex-PR, que tem por objetivo verificar o
cumprimento de determinações formuladas no Acórdão 2.345/2016-TCU-Plenário, de relatoria do
Min. Raimundo Carreiro. Referida decisão foi gerada no TC 026.096/015-3 - Auditoria Operacional
em âmbito de FOC, com o objetivo de avaliar se as práticas de governança e de gestão de aquisições
públicas adotadas pela UFPR estão de acordo com a legislação pertinente e aderentes às boas
práticas.
14. Assim, as verificações atinentes às questões seis a dez não conduziram ao apontamento
de achados na presente auditoria, mas serão utilizadas como subsídio no processo de monitoramento
mencionado.

15. Para a seleção das contratações a serem analisadas, foram identificados na base de
dados do Sistema Integrado de Administração e Serviços Gerais (Siasg) as contratações diretas
realizadas pela UFPR a partir de 2014. Os resultados foram ordenados pelo fornecedor de acordo
com o valor contratado e selecionados aqueles de maior valor que, na visão da equipe de auditoria,
apresentassem maior risco ou relevância para a Universidade. Também foram analisadas aquisições
de produtos para pesquisa, com dispensa de licitação justificada pelo inciso XXI do art. 24 da Lei
8.666/1993. Foram selecionadas as 25 empresas com maior valor fornecido desde 2010 e que
possuíssem pelo menos dez contratações. Foram solicitados à UFPR um total de 312 processos. Para
a seleção da amostra, restringiu-se os processos com valor superior a R$ 1.000,00 e foi utilizada a
função “aleatório()” do software Microsoft Excel, que gera números aleatórios entre zero e um,
sendo selecionados então os processos com os menores números gerados.
16. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do TCU
(Portaria TCU 280/2010) e com observância aos Padrões de Auditoria de Conformidade (Portaria
TCU-Segecex 26/2009). Não foram impostas limitações aos trabalhos da equipe de auditoria de
forma afetar os objetivos, os resultados ou as conclusões da auditoria.
1.4. Volume de recursos fiscalizados
17. O volume de recursos fiscalizados foi de R$ 73,5 milhões, calculado pela soma do valor
dos contratos solicitados à UFPR para análise pela equipe de auditoria, dos quais R$ 2,5 milhões
referem-se às aquisições para pesquisa e o restante aos contratos de dispensa e inexigibilidade.
1.5. Benefícios estimados da fiscalização
18. Vislumbram-se os seguintes benefícios potenciais desta fiscalização: interrupção nas
irregularidades relativas às contratações diretas da Universidade; ressarcimento de possíveis danos
ao Erário; e responsabilização dos agentes que deram causa às irregularidades. Espera-se que este
trabalho possa contribuir para uma melhoria na gestão da ética, na gestão de riscos, na gestão da
transparência, nas atividades da auditoria interna, na instituição de controles internos nos processos
de aquisições e concorrer, portanto, para a criação de uma cultura de combate à fraude e corrupção.
1.6. Processos conexos
19. Os seguintes processos no TCU possuem relação com o objeto da presente auditoria:
a) TC 016.994/2017-5: Auditoria de Conformidade e Governança em aquisições das
Universidades e Institutos Federais. Consolidação da fiscalização de orientação centralizada. As
deliberações propostas neste relatório não impactarão as contas da entidade fiscalizada.
b) TC 026.096/015-3: Auditoria Operacional em âmbito de FOC, com o objetivo de avaliar
se as práticas de governança e de gestão de aquisições públicas adotadas pela UFPR estão de acordo
com a legislação pertinente e aderentes às boas práticas.
c) TC 025.448/2016-1: Auditoria de conformidade na concessão de bolsas pelas
Instituições Federais de Ensino Superior (Ifes) do Paraná que identificou fraude no pagamento de
bolsas para pessoas sem relação com a UFPR.
d) TC 034.726/2016-0: Representação acerca de possíveis irregularidades em pagamentos
de bolsas realizados pela Pró-Reitoria de Pesquisa e Pós-Graduação da UFPR (PRPPG).
e) TC 008.390/2017-7: Representação acerca de indícios de irregularidades na aquisição
de materiais e equipamentos para pesquisa na UFPR
f) As contas da UFPR de diversos exercícios estão sobrestadas em aguardo de julgamento
de mérito em outros processos da Universidade em que foram identificadas irregularidades.
1.7. Comentários dos Gestores

20. O relatório de auditoria foi encaminhado ao Reitor da UFPR, Ricardo Marcelo da

Fonseca, por meio do Ofício 1.804/2017-TCU/SECEX-PR (peça 72), para que apresentasse seus
comentários acerca dos achados de auditoria descritos nos capítulos dois e três. A solicitação foi
atendida por meio do Ofício 748/2017 (peças 73 a 77).
21. De acordo com o item 146 das Normas de Auditoria do TCU (NAT), aprovada pela
Portaria TCU 280/2010, os comentários dos gestores não representam a abertura do contraditório,
e, portanto, não significam exercício de direito de defesa, o qual, se for o caso, será realizado em
etapa processual consecutiva. Os comentários dos gestores servem para proporcionar a correção
dos erros de auditoria, tornando o relatório mais preciso, objetivo, imparcial e completo. E é sob
essa perspectiva que a descrição e a análise dos comentários será realizada.
22. De início, afirma o Reitor que
o presente Relatório atingiu seu escopo inicial ao contribuir para que toda a comunidade
acadêmica da UFPR, a partir de orientações da alta gestão (Reitoria e Pró-reitorias), possa mapear
e gerenciar os riscos a que está submetida, no sentido de que sejam entabulados todos os (novos)
arranjos e estruturas institucionais necessários para minimizar ao máximo as oportunidades de
desvios e fraudes.
23. Como exemplos de medidas adotadas em decorrência da auditoria, são citadas as
Portarias 810 e 821, ambas de dezembro de 2017, que instituíram o Comitê de Governança, Riscos
e Controles Internos (CGRC) no âmbito da UFPR, órgão colegiado de natureza deliberativa e de
caráter permanente. Além disso, a Comissão de Ética Pública teria publicado edital para a chamada
de representantes locais nos Campi de Palotina, Toledo, Litoral, Jandaia do Sul, Centro de Estudos
do Mar e Complexo Hospital das Clínicas, além de entabular estudos para incluir o Plano de
Trabalho da Comissão de Ética no PDI da UFPR.
24. Outra medida adotada ainda no segundo semestre de 2017 foi a edição do Manual de
Compras da UFPR, que abrange, entre outras questões, as dispensas e inexigibilidades, objeto da
presente auditoria.
25. Os comentários relacionados a cada um dos achados de auditoria serão analisados nas
respectivas seções relativas a cada achado.
2. Achados relacionados a irregularidades nos contratos
26. Nesta seção, são analisados os achados relacionados com irregularidades identificadas
nos processos de contratação direta da UFPR, analisados pela equipe de auditoria.
2.1. Fraude na aquisição de produtos para pesquisa científica por meio de dispensa de
licitação
a) Situação Encontrada
27. Em 2016, o TCU realizou auditoria de conformidade (TC 025.448/2016-1) na concessão
de bolsas pela Ifes localizadas no estado do Paraná. Durante a auditoria, foi identificado pela equipe
que, desde o ano de 2013, a UFPR realizou pagamentos mensais, de forma sistemática, a título de
Auxílio a Pesquisadores, Bolsa de Estudo no País e Bolsa de Estudo no Exterior a pessoas que não
possuem qualquer vínculo com a Universidade, seja como professores, servidores ou alunos. Foi
constatado que a maioria dos beneficiados sequer possui curso superior, tendo sido verificado ainda
que essas pessoas exercem, ou exerceram recentemente, profissões como cabeleireiro, motorista de
caminhão, pedreiro, faxineiro e outras atividades que não exigem qualificação superior. O valor
total pago irregularmente foi de R$ 7,3 milhões.
28. Foi então formulada representação (TC 034.726/2016-0) para analisar o caso
separadamente. Verificou-se que a fraude ocorria no âmbito da Unidade de Orçamento e Finanças
5

da PRPPG, mediante a elaboração fraudulenta da relação de beneficiários, pela chefe da unidade,

Sra. Conceição Abadia de Abreu Mendonça. Segundo a instrução no processo de representação,
A lista de beneficiários era o único documento que dava início aos processos de pagamentos,
de forma que toda a fraude ocorria com base neste documento elaborado por essa servidora. Além
disso esse era o único documento que embasava todos os atos autorizativos posteriores, que
culminavam com o efetivo crédito dos recursos nas contas dos beneficiários. Ou seja, a elaboração
irregular desta relação de beneficiários não somente deu início aos processos de pagamentos como
também possibilitou que toda a fraude ocorresse (peça 14, p.13, do TC 034.726/2016-0).
29. Os achados de auditoria foram compartilhados com o Departamento de Polícia Federal,
que deflagrou a Operação “Research”. Durante a operação, foi identificada a relação da Sra.
Conceição com sócios de duas empresas que fornecem produtos para pesquisa na UFPR, a Ermex
Comercial Ltda. (CNPJ 05.897.011/0001-30) e a Reagen Produtos para Laboratórios Ltda. (CNPJ
82.075.748/0001-18). Na sede das empresas, foram apreendidas notas fiscais cujo ateste do
recebimento dos produtos foi feito pela Senhora Conceição, levando ao entendimento de que poderia
haver fraude também no fornecimento de produtos para pesquisa.
30. Foi autuada representação (TC 008.390/2017-7), cujo Acórdão 4.778/2017-TCU-
1ª Câmara determinou que a UFPR, no prazo de 180 dias, no que se refere aos contratos executados
com as empresas Reagen e Ermex, entre os anos de 2007 a 2016, adotasse procedimentos para
verificar a regularidade dessas aquisições, seus respectivos recebimentos e pagamentos e, nos casos
que se configurassem dano ao erário, identificasse os responsáveis, quantificasse o montante do
débito e implementasse as medidas administrativas necessárias para o respectivo ressarcimento.
31. A presente auditoria incluiu em seu escopo processos de aquisições destinadas à pesquisa
realizadas por meio de dispensa de licitação justificadas a partir do inciso XXI do art. 24 da Lei
8.666/1993, com o objetivo de verificar a ocorrência de fraude nessas aquisições junto às empresas
Reagen e Ermex ou outras empresas que forneceram produtos para pesquisa à UFPR.
32. A partir de levantamentos nas bases de dados do Siasg, foram identificados 6.317
processos de dispensa de licitação justificadas pelo inciso XXI, com um valor total de R$ 69 milhões.
A Tabela 1 apresenta as 25 empresas com maior valor de produtos para pesquisa fornecidos pela
UFPR desde 2007. Foram excluídas as empresas estrangeiras, por se entender que o risco de fraude
junto a estas empresas seria significativamente inferior.
Tabela 1: Empresas com maior valor fornecido de produtos para pesquisa a partir de 2007
Número de
CNPJ Fornecedor Valor Total
Processos
82.075.748/0001- REAGEN PRODUTOS PARA LABORATORIOS
1.495.564,96 247
18 LTDA - ME
01.974.431/0001- LABMASTER COMERCIO DE PRODUTOS
869.111,07 117
11 CIENTIFICOS LTDA – EPP
05.287.391/0001- PH CIENTIFICA APARELHOS CIENTIFICOS
789.772,33 119
90 LTDA - EPP
12.538.002/0001-
ERMEX COMERCIAL LTDA – ME 740.192,70 228
18
03.447.805/0001- DIELAB COMERCIO DE PRODUTOS PARA
682.325,03 292
76 LABORATORIOS LTDA
68.337.658/0001-
SIGMA-ALDRICH BRASIL LTDA 632.919,30 266
27
INSTITUTO BRASILEIRO DE ESTUDOS E
05.601.886/0001-
PESQUISAS PARA OTIMIZACAO DA 603.000,00 1
42
TECNOLOGIA E DA Q

82.296.062/0003- BIOSYSTEMS COM IMP EXP DE EQUIP PARA

532.407,59 237
19 LABORATORIOS LTDA
LMS INDUSTRIA COMERCIO E SERVICOS
01.072.398/0001-
EM EQUIPAMENTOS INDUSTRIAIS LTDA - 481.654,00 7
34
ME
72.949.449/0001- INTERPRISE INSTRUMENTOS ANALITICOS
437.606,25 107
01 LTDA
05.897.011/0001- INDUSLAB COMERCIO DE PRODUTOS PARA
411.765,65 234
30 LABORATORIOS LTDA – EPP
11.054.013/0001- NAVE LAB COMERCIO DE PRODUTOS DE
407.697,86 97
60 LABORATORIO LTDA – EPP
05.040.644/0001-
LONDON ARQUIVOS E SISTEMAS LTDA - ME 400.000,00 1
27
LABMACHINE EQUIPAMENTOS PRODUTOS
06.925.910/0001-
E MATERIAIS PARA LABORATORIOS LTDA - 374.388,06 135
61
ME
FUNDACAO DA UNIVERSIDADE FEDERAL
78.350.188/0001-
DO PARANA PARA O DESENVOLVIMENTO 316.996,33 3
95
DA CIENCIA,TEC
35.820.448/0164-
WHITE MARTINS GASES INDUSTRIAIS LTDA 305.687,01 38
82
SANBIO CIENTIFICA COMERCIO E
11.326.087/0001-
IMPORTACAO DE PRODUTOS CIENTIFICOS 277.767,04 73
08
LTDA – EPP
05.146.017/0001-
PRO - ANALISE CIENTIFICA LTDA 272.969,57 97
75
14.107.022/0001- KUMERKORP DESENVOLVIMENTO
253.908,67 40
60 ESPORTIVO LTDA - ME
03.121.524/0001-
M G M ASSESSORIA BIOLOGICA LTDA - ME 246.155,97 156
29
10.802.662/0001- TECNOPASTAS INDUSTRIA E COMERCIO -
229.910,00 1
39 EIRELI - EPP
07.449.055/0001-
INSTALAFRIO REFRIGERACAO LTDA. - EPP 216.414,00 4
22
24.380.578/0001- WHITE MARTINS GASES INDUSTRIAIS DO
201.222,52 4
89 NORDESTE LTDA.
85.050.110/0001- S. D. TEIXEIRA PRODUTOS LABORATORIAIS
191.314,96 72
10 - EPP
55.487.029/0001- GE HEALTHCARE LIFE SCIENCES DO
188.252,81 48
31 BRASIL
33. Para a formação da amostra dos processos a serem analisados, foram selecionadas
empresas com uma quantidade maior de processos, tendo sido excluídas as empresas com menos de
10 processos. Para delimitação da amostra foram selecionados processos realizados a partir de
2010. Dessa forma, não foram selecionados processos da empresa S.D. Teixeira Produtos
Laboratoriais – EPP, pois esta interrompeu o fornecimento para a UFPR a partir deste exercício.
34. Foram solicitados à UFPR, por meio dos Ofícios de Requisição 001, 002, 003 e 006-
289/2017-TCU-Secex-PR (peças 3, 5, 7 e 23) um total de 312 processos de dispensa para pesquisa,
com um valor total de R$ 2,5 milhões. Para a seleção da amostra, restringiu-se os processos com
valor superior a R$ 1.000,00 e foi utilizada a função “aleatório()” do software Microsoft Excel, que
gera números aleatórios entre 0 e 1, sendo selecionados então os processos com os menores números
gerados.

35. O fluxo do processo de dispensa de licitação para pesquisa foi definido em reunião entre
a auditoria interna da UFPR, a PRPPG e a Controladoria Geral da União (CGU), em 2008 (peça
49). Foi acordado que o coordenador do programa de pesquisa encaminharia três orçamentos,
devendo estes serem datados, assinados, com carimbo de CNPJ, descrição do material, quantidade
e valor. Além disso, o pedido deveria ser acompanhado de justificativa técnica, informando a
vinculação para a pesquisa, contando ainda a assinatura da PRPPG.
36. Os processos de dispensa para pesquisa são iniciados pelo formulário de requisição
elaborado pelos professores interessados e assinado conjuntamente com o coordenador do programa
de pesquisa. São acrescentadas ao processo certidões negativas de débitos previdenciários,
trabalhistas e do FGTS da empresa com menor preço.
37. A justificativa da dispensa de licitação é assinada pela Chefe da Seção de Controle e
Execução Orçamentária, cargo ocupado pela Sra. Conceição no período, e pelo Pró-Reitor. Consta
do processo ainda a autorização de empenho, assinada pelas mesmas duas pessoas, e também pela
Pró-Reitoria de Planejamento Orçamento e Finanças (Proplan). É incluída então a nota fiscal dos
produtos, com o ateste de recebimento.
38. Nos contratos supostamente fraudados, verificou-se que as solicitações de compra dos
produtos pelos professores foram falsificadas, inserindo-se assinaturas escaneadas nos documentos.
O atesto de recebimento dos produtos nas notas fiscais não foi realizado pelos setores dos professores
solicitantes, mas na maior parte dos casos pela Sra. Conceição. Em entrevista, os professores
afirmaram que as solicitações não foram formuladas por eles, que não tem conhecimento de alguns
dos produtos adquiridos e que diversos elementos nos processos indicam para a falsidade, como
divergência nas fontes dos recursos para os projetos de pesquisa, valores das aquisições acima dos
normalmente praticados, justificativas sem nexo ou erros na elaboração dos formulários que não
seriam cometidos pelos professores.
b) Objetos nos quais o achado foi identificado
39. Foram solicitados à UFPR um total de 312 processos de aquisições para pesquisa, de 24
empresas diferentes. Observou-se que a fraude ocorreu até 2012. Este padrão de utilização de cópias
de requisições com assinaturas idênticas foi encontrado em processos de aquisições das empresas
Reagen e Ermex, e também das empresas Labmaster Comercio de Produtos Científicos Ltda. (CNPJ
01.974.431/0001-11) e PH Cientifica Aparelhos Científicos Ltda. (CNPJ 05.287.391/0001-90).
c) Critérios de Auditoria
40. A Lei 8.666/1993 estabelece que:
Art. 66. O contrato deverá ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as cláusulas
avençadas e as normas desta Lei, respondendo cada uma pelas consequências de sua inexecução
total ou parcial.
(...)
Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto será recebido:
(...)
II - em se tratando de compras ou de locação de equipamentos:
a) provisoriamente, para efeito de posterior verificação da conformidade do material com a
especificação;
b) definitivamente, após a verificação da qualidade e quantidade do material e consequente
aceitação.

41. Quem poderia atestar a qualidade e quantidade dos materiais adquiridos seriam os
programas de pós-graduação da UFPR. Ainda, segundo a Lei de Licitações, é crime a não entrega
da quantidade de mercadoria contratada:
Art. 96. Fraudar, em prejuízo da Fazenda Pública, licitação instaurada para aquisição ou
venda de bens ou mercadorias, ou contrato dela decorrente:
(...)
IV - alterando substância, qualidade ou quantidade da mercadoria fornecida;
Pena - detenção, de 3 (três) a 6 (seis) anos, e multa.
42. Segundo o Código Penal (Decreto-Lei 2.848/1940), são crimes:
Art. 172 - Emitir fatura, duplicata ou nota de venda que não corresponda à mercadoria
vendida, em quantidade ou qualidade, ou ao serviço prestado.
Pena - detenção, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa.
Art. 297 - Falsificar, no todo ou em parte, documento público, ou alterar documento público
verdadeiro:
Pena - reclusão, de dois a seis anos, e multa.
§ 1º - Se o agente é funcionário público, e comete o crime prevalecendo-se do cargo, aumenta-
se a pena de sexta parte.
d) Evidências
43. A análise dos processos de dispensa das quatro empresas indicou alguns indícios de que
os processos seriam fraudados. O primeiro ponto a chamar a atenção em muitos processos é o fato
de as requisições dos produtos não serem documentos originais, mas cópias. E a assinatura do
coordenador do programa e do professor solicitante são exatamente iguais em div ersos processos,
indicando que poderia ter havido a falsificação da assinatura no formulário por meio eletrônico. A
título de exemplo, as Figuras abaixo constituem o campo da assinatura no formulário de requisição
dos processos 203530/2010-10, 204403/2010-38 e 205508/2010-12 (peças 50, 51 e 52), que seriam
do Programa de Bioquímica, com assinaturas do então coordenador do programa Philip Albert
James Gorin e do professor solicitante Miguel Daniel Nosêda.
Figura 1: Assinaturas na requisição do processo 203530/2010-10

44. Verifica-se que as assinaturas dos professores são idênticas nos três processos e estão
inseridas exatamente no mesmo local dentro do campo da assinatura. Percebe-se ainda que a linha
que delimita os campos da assinatura teria sido refeita a mão, possivelmente em virtude de ter sido
em parte apagada quando da inclusão da assinatura em algum programa de computador. Esse fato
de constarem assinaturas idênticas se repete em diversos processos, com inúmeros outros
professores.
45. Um segundo indício de fraude é o fato de o ateste do recebimento dos produtos nas notas
fiscais ter sido assinado pela Sra. Conceição, e não pelo professor solicitante ou outra pessoa do
departamento de pesquisa. Em muitas notas fiscais consta a assinatura da Sra. Conceição em
conjunto com um visto sem identificação.
46. As quatro empresas que teriam processos de aquisições fraudados são justamente as
quatro empresas com maior volume de vendas de produtos para pesquisa com dispensa de licitação,
conforme se observa na Tabela 1, acima. Outra semelhança é o fato de as suas vendas para pesquisa
na UFPR terem reduzido significativamente a partir de 2013, ano em que foi iniciada a fraude nas
bolsas de pesquisa. Dessa forma, verifica-se que nesse exercício houve a substituição da fraude nas
aquisições de produtos para pesquisa por dispensa de licitação para a fraude nas bolsas de pesquisa.
Os gráficos abaixo apresentam a evolução do valor total anual de vendas das quatro empresas.
Gráfico 1: Evolução do valor total anual das quatro empresas com aquisições fraudadas
10

47. A equipe de auditoria selecionou então alguns professores para entrevistar e verificar se
as requisições de produtos para pesquisa haviam sido feitas por eles e se os produtos haviam sido
entregues. Um dos professores entrevistados foi Miguel Daniel Nosêda, das assinaturas nas Figuras
1, 2 e 3 (peça 33).
48. Foram conferidos com o professor sete processos com a cópia da requisição e
assinaturas idênticas. Os processos 204403/2010-38, 205508/2010-12, 210499/2010-73 e
222907/2011-11 (peças 51, 52, 53 e 56) da Reagen, o processo 203530/2010-10 (peça 50) da PH
Científica e os processos 203859/2010-81 e 220564/2011-50 (peças 54 e 55) da Labmaster. Também
foram analisados dois processos com assinatura original: 205315/2010-53 e 206855/2010-54 (peças
57 e 58) da Reagen.
49. O professor afirmou que as requisições que eram cópias não foram feitas por ele. Ele
informou que sempre entregava a via original das requisições para a PRPPG, o que é o procedimento
padrão no fluxo dos processos. Além disso, o fato de a assinatura ser idêntica em diversos processos
e estar sempre localizada no mesmo espaço do campo da assinatura não faria sentido, pois cada
requisição recebia uma nova assinatura original, não era feita a reutilização de assinaturas
escaneadas.
50. No processo 222907/2011-11 (peça 56, p.2), consta a requisição de três produtos, entre
eles o Azino Bis Ethylbenzthiazoline. O professor afirma que não teria requisitado tal produto, pois
não sabe para que ele seria utilizado, não conhece o produto. Além disso, a quantidade dos produtos
solicitados nas requisições fraudadas é bastante superior ao que normalmente é praticado pelo
programa.
51. O professor também informou que as justificativas constantes dos formulários de
requisição não teriam sido escritas por ele. Apesar de serem usados termos comuns na pesquisa, são
justificativas sem nexo, que não fazem sentido, diferentemente dos processos originais, em que as
justificativas são mais específicas. Por exemplo, no processo 222907/2011-11 (peça 56, p.2), a
justificativa afirma que “deve ser da marca reconhecida mundialmente porque será usado para
quantificar”, algo que o professor afirmou que nunca incluiria em uma justificativa.
52. O professor afirmou que não realizava cotações de preços junto às empresas Kumer
Produtos para Laboratórios Ltda. (CNPJ 14.107.022/0001-60), com cotação no processo
222907/2011-11 (peça 56, p.6), e junto à empresa Cell Diagnóstica (CNPJ 10.427.858/0001-90),
com cotação no processo 205508/2010-12 (peça 52, p.10).
53. Também foi realizada entrevista com a professora Ida Chapaval Pimentel (peça 34).
Foram apresentados à professora os processos de dispensa de licitação para pesquisa 209511/2010-
05, 210497/2010-84 e 206334/2012-69 (peças 59 a 62) da Reagen, e o processo 216831/2011-94
(peças 63 e 64) da PH Científica, todos com cópia de requisição e assinaturas idênticas, para que
ela avaliasse se as requisições realmente foram feitas pela professora e se os produtos haviam sido
entregues. As figuras a seguir constituem o campo de assinatura em dois dos processos apresentados
à professora:
11

54. A professora Ida afirmou que não reconhecia as requisições como sendo de sua autoria.
O primeiro fato que indicaria a falsidade da requisição seria a cópia dos documentos, pois a
professora sempre encaminhava a via original da requisição para a PRPPG. Além disso, as
assinaturas idênticas e localizadas no mesmo local do campo da assinatura também seriam
indicativos de fraude, porque em cada formulário ela incluía uma nova assinatura original.
55. Outro indício é que em três dos quatro processos não consta a assinatura da então
coordenadora do programa de Pós-Graduação em Microbiologia, Parasitologia e Patologia,
professora Edilene Alcântara de Castro. Segundo a professora Ida, todas requisições saíam com a
assinatura da coordenadora, pois esta é a norma para os processos de dispensa para pesquisa na
UFPR.
56. Mais um indício é que a professora não reconheceu os produtos constantes do processo
206334/2012-69 (peça 62, p.2), quais sejam: saponina purificada, solução cintilação gold coquetel
e difenil sulfona. A professora afirmou que não tem conhecimento acerca da utilização destes
produtos.
57. O quarto indício seria a realização de duas compras com a lista de produtos quase
idêntica com dois meses de diferença (processos 209511/2010-5 e 210497/2010-84). A professora
afirmou que não faria estas aquisições tão semelhantes em períodos tão curtos. Ademais, o valor dos
processos de aquisição é bastante elevado. Os quatro processos possuem valores entre R$ 4.000,00
e R$ 8.000,00, fora das disponibilidades financeiras do departamento para aquisições para pesquisa.
58. Quanto à entrega dos produtos, a professora afirmou que ela normalmente ocorria no
departamento de patologia, e não na PRPPG, e que o procedimento era algum representante do
departamento assinar a nota fiscal com sua identificação. O fato de o recebimento dos produtos ter
sido assinado pela Sra. Conceição Mendonça, juntamente com uma assinatura sem identificação,
não era uma prática na época.
59. A equipe de auditoria também entrevistou a professora Gláucia Regina Martinez
(peça 35). Foram apresentados à professora três processos, das empresas Reagen, Labmaster e
Ermex: 219786/2011-20, 203467/2010-11 e 210509/2010-71 (peças 65, 66 e 67). Os três processos
possuem requisições que são cópias e dois deles assinaturas idênticas:
12

60. Segundo a professora, as solicitações dos processos apresentados não eram de sua
autoria. Ela afirmou que sempre entregava a via original das solicitações e não utilizava assinaturas
escaneadas. O projeto financiado pela Fundação Araucária durou até 2009 e as compras foram
realizadas apenas até esse exercício, não havendo novas solicitações em 2010 e 2011, anos dos
processos fraudados.
61. A professora apresentou uma pasta com todos os documentos das compras efetuadas no
projeto, com cópias das solicitações realizadas, e não consta nenhuma das solicitações dos processos
analisados. Além disso, não foram realizadas compras das empresas Reagen, Ermex ou Labmaster.
A professora informou ainda que não realizava cotações com as empresas que participaram nos
processos fraudados: Suprilab, Reagen, Ermex e Labmaster.
62. O conteúdo das solicitações falsas também possui indícios de fraude. As justificativas
constantes das solicitações falsas são bastante diferentes das normalmente utilizadas pela professora
nas suas solicitações, mais detalhadas e específicas. As quantidades dos produtos adquiridos são
muito elevadas, assim como os valores gastos. Por exemplo, estava previsto o gasto R$ 167,00 com
o produto hidroxy-deoxy, enquanto no processo fraudado foram gastos R$ 2.370,00. Os três
processos somam R$ 21.710,00, quando o orçamento total do projeto era de R$ 20.000,00.
63. O recebimento dos produtos sempre era feito no programa de pós-graduação, e não na
PRPPG, e a pessoa que recebia sempre se identificava com a assinatura. O e-mail da professora nas
solicitações e nas cotações das empresas está errado em todos os processos falsos. O e-mail correto
é grmartinez@ufpr.br, enquanto nas solicitações e nas cotações está gmartinez@ufpr.br, ou seja,
sem o “r” no início do e-mail. Se as empresas formularam seus orçamentos a partir de e-mail
encaminhado pela professora, não faria sentido que todos eles, em todos os processos, estivessem
errados.
64. Nos processos fraudados, os recursos utilizados não foram os da Fundação Araucária,
financiadora do projeto de pesquisa, mas do Programa de Apoio à Pós-Graduação da Capes
(Proap), de outros programas de pós-graduação, como do Programa de Ciências Farmacêuticas
(peça 66, p. 10) e do de Biologia (peça 67, p. 11). O programa de Bioquímica, da qual a professora
faz parte, no exercício de 2010, era conceito Capes 6, o que significa que o programa recebia
diretamente da Capes os recursos, estes não passavam pela PRPPG. Além disso, o valor total do
programa nesses exercícios girava em torno de R$ 48.000,00, sendo destinado para cada professor
apenas R$ 3.000,00.
65. O quarto professor com o qual a auditoria realizou entrevista foi Wanderson Duarte da
Rocha. Foram apresentados ao professor os processos de dispensa de licitação para pesquisa
206338/2012-47 (peça 68) da Reagen e 218007/2011-79 (peça 69) da Ermex, supostamente
fraudados, e os processos 223034/2011-63 (peça 70) da Induslab e 202564/2011-50 (peça 71) da
Labmaster, que seriam originais, para que avaliasse se as requisições realmente foram feitas por
ele.
66. Segundo o professor, as requisições dos dois processos fraudados não eram de sua
autoria. O procedimento padrão nas aquisições para pesquisa era a entrega da via original da
requisição, e não de cópias. Além disso, o professor não utilizava assinaturas escaneadas nos
13

documentos e não teria apagado o carimbo juntamente com o último sobrenome da assinatura no
processo 206338/2012-47, conforme a Figura 9.
67. Observa-se que as assinaturas nos dois processos, digitalizadas, são exatamente as
mesmas, com a diferença de que a do processo 218007/2011-79 continha o último sobrenome do
professor (Rocha) e parte do carimbo. Já no processo 206338/2012-47, foram apagados tanto o
último sobrenome quanto o carimbo. O professor afirma que jamais fez esta edição em qualquer
imagem de sua assinatura. E é a Sra. Conceição que faz o ateste de “confere com o original” no
documento.
68. O professor mantém em seu computador o registro das requisições realizadas, e não
foram encontradas as requisições dos processos fraudados, mas foram encontradas dos processos
originais. Além disso, o professor utilizava para a requisição um formulário com formatação
diferente dos formulários fraudados, e o preenchimento dos campos dos formulários também é
diferente.
Figura 1: Formulário do processo fraudado 206338/2012-47
14

Figura 11: Formulários do processo original 202564/2011-50
69. Os formulários dos processos fraudados são iguais ao formulário padrão da PRPPG
para aquisição de produtos para pesquisa com dispensa de licitação. Já os formulários utilizados
pelo professor possuem algumas diferenças. Eles não contêm, por exemplo, o campo para
preenchimento do professor solicitante, apenas o campo do coordenador do projeto. Além disso, a
forma de preenchimento dos campos é diferente, tendo em vista que o professor usava negrito na
fonte e preenchia todos os campos, enquanto nos processos fraudados vários campos são deixados
em branco.
70. Outro indicativo de fraude é o nome do projeto de pesquisa preenchido nos formulários.
Nos dois processos fraudados, o nome apresenta de forma incorreta o “Trypanosoma Crusy”,
quando o correto seria “Crusi”, como está escrito nos processos originais. Segundo o professor,
esse é um erro que ele não cometeria.
71. No processo 206338/2012-47 (peça 68, p.2), o professor não reconheceu o produto
Bromo Ethylamonium Bromide, afirmou que não saberia a utilização do reagente, e que o preço de
R$ 6.842,10 estaria muito acima das compras realizadas no período, que jamais seria gasto um valor
tão alto em apenas um reagente.
72. A fonte dos recursos nos processos fraudados não é da Fundação Araucária,
financiadora do projeto pelo qual foram adquiridos os produtos, mas do Proap, de programas de
pós-graduação diferentes da Bioquímica, da qual o professor faz parte. No processo 206338/2012-
47 (peça 68, p.11) foram usados recursos do Programa de Biologia e no processo 218007/2011-79
(peça 69, p.8) foram usados recursos do Programa de Genética. Já nos dois processos originais
foram usados recursos da fonte da Fundação Araucária.
73. Entre 2007 e 2013, as quatro empresas que teriam processos fraudados forneceram um
total de R$ 3,7 milhões para a UFPR em produtos para pesquisa com dispensa de licitação pelo
inciso XXI. Na Tabela 1, verifica-se que as quatro empresas são justamente as que tiveram o maior
valor em fornecimento de produtos com dispensa para pesquisa para a UFPR. No mesmo período,
o total de compras da universidade justificadas por este inciso foi de R$ 57,9 milhões. Excluindo as
empresas internacionais, o total gasto com produtos para pesquisas com empresas nacionais foi de
R$ 15,6 milhões. Por conseguinte, as quatro empresas teriam fornecido 23% do que foi comprado
no país.
e) Causas
74. A principal causa subjetiva para a fraude na aquisição de produtos para pesquisa está a
conduta dolosa da então Chefe da Seção de Controle e Execução Orçamentária, Sra. Conceição, em
falsificar a requisição de produtos para pesquisa e o atesto no recebimento de produtos, em conluio
com as quatro empresas, com o objetivo de enriquecimento ilícito.
15

75. Além disso, entre as causas objetivas, podem ser citadas as fragilidades na gestão da
ética, na gestão de riscos, na gestão da transparência e na auditoria interna da UFPR, analisadas
neste relatório.
f) Efeitos
76. Devido à quantidade de processos de aquisição para a pesquisa junto às quatro empresas
que teriam participado da fraude, não foi possível a esta auditoria verificar o valor total de recursos
desviados. A UFPR já instaurou uma comissão para atender ao Acórdão 4.778/2017-TCU-
1ª Câmara, que determinou que a UFPR, no prazo de 180 dias, analisasse as aquisições junto às
empresas Reagen e Ermex, entre os anos de 2007 a 2016 e, nos casos que se configurassem dano ao
erário, identificasse os responsáveis, quantificasse o montante do débito e implementasse as medidas
administrativas necessárias para o respectivo ressarcimento. Tendo em vista que foram identificadas
mais duas empresas em que foi identificado o mesmo padrão de fraude na aquisição de produtos
para pesquisa, cabe determinar à UFPR faça a mesma análise, verificando a regularidade das
contratações junto às empresas PH Científica e Labmaster.
g) Responsabilidade
77. A identificação da responsabilidade pela fraude nas aquisições de produtos para
dispensa também deverá ser realizada pela comissão a ser constituída pela UFPR.
h) Comentários dos Gestores
78. Quanto ao achado referente às fraudes nas aquisições para pesquisa por meio de
dispensa de licitação, a UFPR informou que será constituída nova comissão para verificar as
compras junto às empresas (PH Científica e Labmaster), tendo em vista que já havia sido constituída
comissão para avaliar as aquisições das empresas Reagen e Ermex. São citadas ainda medidas que
foram tomadas ao longo de 2017 com o objetivo de reduzir os riscos de fraudes nessas aquisições,
tais como: implantação de Sistema Eletrônico de Informações com a necessidade de assinatura
eletrônica dos responsáveis, sendo eliminados os processos físicos, realização de levantamento de
riscos nos processos de aquisições, estudos com o objetivo de reduzir a utilização de dispensas.
i) Conclusão da equipe de auditoria
79. As evidências de fraude na aquisição de produtos para pesquisa com dispensa de
licitação demonstram que o desvio de recursos da Universidade perdurou por um longo período de
tempo e com valores significativos. Verifica-se que, somado ao período de desvio de recursos das
bolsas para estudantes e pesquisadores, a PRPPG esteve por quase uma década sujeita a ações
fraudulentas que se aproveitaram da falta de controles adequados. A UFPR demonstrou que
compreendeu a gravidade do problema e tem implementado medidas que podem aperfeiçoar o
combate à fraude e à corrupção.
j) Proposta de encaminhamento
80. Determinar à UFPR, com fundamento no art. 250, inc. II, c/c 251, caput, do Regimento
Interno do TCU, que, com fundamento no art. 66, inciso II do art. 73 e art. 96 da Lei 8.666/1993, no
prazo de 180 (cento e oitenta) dias, no que se refere às aquisições junto às empresas Labmaster
Comercio de Produtos Científicos LTDA – EPP (01.974.431/0001-11) e PH Científica Aparelhos
Científicos LTDA - EPP (CNPJ 05.287.391/0001-90) entre os anos de 2007 a 2017, adote
procedimentos para verificar a regularidade dessas aquisições, seus respectivos recebimentos e
pagamentos e, nos casos que se configurarem dano ao erário, identifique os responsáveis,
quantifique o montante do débito e implemente as medidas administrativas necessárias para o
respectivo ressarcimento, por fim, apresente a este Tribunal de Contas as medidas adotadas e os
elementos comprobatórios que fundamentaram suas conclusões.
2.2. Subutilização de imóvel adquirido sem planejamento e motivação adequados
16

81. Entre os processos de dispensa selecionados para fiscalização está o Contrato 36/2014,
processo 23075.005461/2014-12, relativo à aquisição de imóvel pela UFPR junto à empresa JTEKT
Automotiva Brasil Ltda. (CNPJ 02.638.940/0001-36) pelo valor de R$ 14.500.000,00 no ano de 2014.
82. Três anos após sua aquisição, o imóvel está sendo subutilizado pela Universidade, que
até o momento da realização desta auditoria ainda não possuía destinação certa para o bem.
Atualmente, o imóvel em Piraquara abriga o arquivo e a imprensa universitária. Este ano, foi
realizada no local a 15ª edição da Feira de Profissões, que, segundo a UFPR, recebeu em torno de
85 mil visitantes entre os dias de 24 a 27 de agosto. A reitoria informou em entrevista à equipe de
auditoria que está realizando estudos com vistas a definir quais outros serviços da Universidade
poderiam ser alocados no imóvel. Espera-se que o espaço possa ser usado para receber bens de
grande proporção e que são de difícil armazenamento nos campi da Universidade.
83. A contratação não foi precedida de um planejamento adequado, pois não foram
realizados estudos prévios e não foi avaliada a compatibilidade da aquisição com o Plano Diretor
da UFPR. Não constam do processo documentos que indiquem quais as demandas por espaço na
Universidade frente às disponibilidades. Também não são apresentados documentos que demonstrem
quais os requisitos de instalação e localização que o imóvel deveria atender. São escassas e vagas
as menções à motivação para a compra do imóvel. E a contratação foi realizada por dispensa de
licitação, sem atender às condições estabelecidas pela Lei 8.666/1993 para a dispensa na aquisição
de imóveis, como será analisado no próximo achado.
84. A precária motivação consignada no processo dispõe que o imóvel em Piraquara seria
destinado para a centralização de serviços administrativos da UFPR, como arquivo, almoxarifado
central, Central de Transportes (Centran), imprensa universitária e depósito da editora. Não existem
estudos que demonstrem a viabilidade do imóvel para estes usos e qual seria o ganho para a
Universidade com sua aquisição. Pelo contrário, quando se verifica que o imóvel adquirido está
localizado em outro município, distante da reitoria e dos principais campi da UFPR, espera-se uma
elevação nos custos de unidades como o Centram, uma vez que haveria um deslocamento superior
para atender aos pedidos das unidades.
85. No Plano Diretor da UFPR, observa-se que, na classificação das zonas, não era de
interesse da UFPR ocupar áreas de preservação ambiental, indicando inclusive a possibilidade de
descontinuidade de espaços nas Zonas de Ordenamento Ambiental. Por conseguinte, entende-se que,
segundo as diretrizes do Plano Diretor, não seria adequada a ocupação de áreas de preservação
ambiental, como é o caso do imóvel em Piraquara, com serviços administrativos da Universidade,
como o Centran ou o almoxarifado central.
86. Também se verifica que a aquisição do imóvel em Piraquara vai de encontro à diretriz
de buscar a diversidade de uso e garantir a presença de alunos e atividades de ensino no maior
número possível de espaços, pois o imóvel em Piraquara não pode ser utilizado para implantação de
campus universitário, tendo em vista o número elevado de usuários, o que é proibido pela legislação
municipal para as áreas de mananciais.
87. Entende-se que a contratação foi realizada sem o zelo exigível na atuação do gestor
público, com a imobilização de uma alta soma de recursos sem a devida destinação, resultando em
um custo de oportunidade elevado para a UFPR, que poderia ter aplicado o valor em opções de
retorno maior, principalmente diante da situação de crise financeira pela qual passa não só a
Universidade, mas toda a Administração Pública.
88. Ainda existem questões que precisam ser melhor explicitadas, como se o valor pago pelo
imóvel foi adequado, o que demanda uma avaliação pericial que esta equipe de auditoria não possui
17

condições de realizar. Por conseguinte, propõe-se a instauração de representação com vistas a

avaliar possível dano ao Erário e identificar as respectivas responsabilidades.
b) Objetos nos quais foi constatado
89. Imóvel localizado na Rodovia João Leopoldo Jacomel, 4015, bairro de Jardim
Primavera, município de Piraquara, no estado do Paraná, adquirido pela UFPR por meio do
Contrato 36/2014, processo 23075.005461/2014-12.
c) Critério de Auditoria
90. A Lei 8.666/1993 estabelece que:
Art. 12. Nos projetos básicos e projetos executivos de obras e serviços serão considerados
principalmente os seguintes requisitos:
I - segurança;
II - funcionalidade e adequação ao interesse público;
III - economia na execução, conservação e operação;
IV - possibilidade de emprego de mão-de-obra, materiais, tecnologia e matérias-primas
existentes no local para execução, conservação e operação;
V - facilidade na execução, conservação e operação, sem prejuízo da durabilidade da obra ou
do serviço;
VI - adoção das normas técnicas, de saúde e de segurança do trabalho adequadas;
VII - impacto ambiental.
91. Estes critérios também devem ser observados quando a Administração Pública adquire
um imóvel já pronto, principalmente no que se refere ao inciso II. Todo imóvel público deve atender
à funcionalidade e à adequação ao interesse público.
92. A jurisprudência no TCU é bastante clara da necessidade de realização de estudos
prévios às contratações. Conforme o Acórdão 2.221/2012-TCU-Plenário, as “aquisições de bens
pela Administração devem estar baseadas em estudos prévios que demonstrem a necessidade e
viabilidade das aquisições, a fim de evitar o mau uso de recursos públicos e não limitar o sucesso
dos objetivos que se buscam atingir”.
93. A Lei 9.784/1999, em seu art. 2º, define que a Administração Pública deve obedecer a
alguns princípios, entre eles o da motivação. A motivação é um dos fundamentos do ato
administrativo, conforme entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello (MELLO, Celso Antônio
Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. Malheiros: São Paulo, 2004, 17ª ed., 960 p., p. 368.):
Parece-nos que a exigência de motivação dos atos administrativos, contemporânea à prática
do ato, ou pelo menos anterior à ela, há de ser tida como uma regra geral, pois os agentes
administrativos não são ‘donos’ da coisa pública, mas simples gestores de interesses de toda a
coletividade, esta, sim, senhora de tais interesses, visto que, nos termos da Constituição, ‘todo o
poder emana do povo (...)’ (art. 1º, parágrafo único). Logo, parece óbvio que, praticado o ato em um
Estado onde tal preceito é assumido e que, ademais, qualifica-se como ‘Estado Democrático de
Direito’ (art. 1º, caput), proclamando, ainda, ter como um de seus fundamentos a ‘cidadania’ (inciso
II), os cidadãos e em particular o interessado no ato têm o direito de saber porque foi praticado, isto
é, que fundamentos o justificam’.
94. Maria Sylvia Zanella Di Pietro tem a mesma opinião (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Direito Administrativo. Atlas: São Paulo, 2000, 12ª ed., 674 p., p. 195-196):
18

Entendemos que a motivação é, em regra, necessária, seja para os atos vinculados, seja para
os atos discricionários, pois constitui garantia de legalidade, que tanto diz respeito ao interessado
como à própria Administração Pública; a motivação é que permite a verificação, a qualquer
momento, da legalidade do ato, até mesmo pelos demais Poderes do Estado.
95. Como afirma a autora, a motivação é um dos elementos necessários para a análise da
legalidade dos atos administrativos. Se a motivação não está adequadamente apresentada nos
processos de contratação, não é possível ao controle averiguar se ele atende ao interesse público.
96. A UFPR possui o Plano Diretor, que apresenta as diretrizes para uso e ocupação dos
espaços da Universidade. O documento é de dezembro de 2009, aprovado pela Resolução Coplad
50/2009. No documento já era apresentada a constatação de que “não raro, as propostas para as
novas construções e edificações colidem com as indicações gerais desse documento. Quase
constantemente, o Plano não é consultado preliminarmente para planejar projetos, expansões físicas
ou remodelações nos prédios existentes”.
97. O Plano Diretor apresenta uma classificação e descrição das Zonas quanto ao uso e
ocupação do solo. Entre os tipos de zonas, são definidas:
a) Zona de Restrição à Ocupação: áreas de interesse de promoção da recuperação e da
conservação ambientais. Observações: quando definidas de preservação pela legislação superior,
não podem receber nenhum tipo de edificação, a não ser acessos a outras zonas; quando de
conservação, deverão ter seus usos restritos àqueles de baixa densidade e com o mínimo de supressão
da cobertura vegetal; em ambos os casos, deverá ser respeitada a legislação ambiental vigente.
b) Zona de Ordenamento Ambiental: área legalmente considerada de preservação,
entretanto já ocupada por edificação, onde devem ser estudadas as possibilidades da continuidade
de sua utilização.
c) Zona de Concentração de Usos: área ainda não saturada ou ocupada dispersamente,
com grande perda de espaço e maiores impactos ambientais, conduzindo à proposta de que os novos
edifícios sejam verticalizados, diminuindo assim os índices de impermeabilização
98. Entre as diretrizes gerais definidas pelo Plano Diretor estão:
a) Garantir o interesse maior da Universidade frente ao atendimento a necessidades
pontuais de um outro setor/departamento;
b) Buscar a diversidade de usos e garantir a presença de alunos e atividades de ensino de
graduação no maior número possível dos espaços e edifícios ocupados pela UFPR;
c) Otimizar espaços livres e construídos da Universidade em todos os campi organizando
fluxos e demandas por área;
d) Agregar atividades com grau de complexidade semelhante de maneira a otimizar as redes
de infraestrutura;
e) Desenvolver, sempre que possível, projetos que permitam atividades de diferentes
funções de maneira a garantir o uso intensivo do edifício e uma distribuição de fluxos com vistas à
maximização do uso da infraestrutura instalada e dos recursos investidos;
d) Evidências
99. O primeiro documento do processo que contém alguma menção à motivação para a
compra do terreno é a Informação 72/2014 (peça 43, p.21), da Coordenadoria de Programação e
Controle Orçamentário, da Proplan, de 27/2/2014. Segundo o documento:
Chega a esta Coordenadoria, encaminhada pela Pró-Reitoria de Administração, solicitação
de informação de disponibilidade orçamentária para compra de imóvel em Piraquara, para atender
19

as necessidades de crescimento das atividades da UFPR, abrigando as demandas do almoxarifado

central, arquivos, imprensa universitária, centran e outras unidades.
100. Outro documento em que consta uma possível motivação para a aquisição do imóvel é o
Ofício 16/2014-PRA, encaminhado pela UFPR à Secretaria de Patrimônio da União (SPU) para
homologação do laudo de avaliação do imóvel (peça 43, p.42). Segundo o Ofício:
Tendo em vista a reestruturação que passa a Universidade, com o crescimento de seus cursos,
consequentemente de salas de aulas e laboratórios, tivemos um aumento considerável de serviços
para dar suporte a toda essa ampliação, ficando nossos espaços administrativos reduzidos.
Para tanto, estamos em negociação para a compra de uma área em Piraquara, onde
pretendemos colocar toda a parte de serviços da instituição, como arquivos, imprensa universitária,
almoxarifado central.
101. No encaminhamento do processo para aprovação da aquisição pelo Conselho de
Planejamento e Administração (Coplad), o então Pró-Reitor de Administração, Álvaro Pereira de
Souza, informa que (peça 43, p.54):
Como é de amplo conhecimento da comunidade universitária, a UFPR passa por um momento
de grande crescimento de suas atividades, nas mais variadas áreas. Várias unidades de ensino,
pesquisa e extensão, além daquelas destinadas a atividades administrativas, encontra-se com seus
espaços limitados em expansão, tendo muitas vezes que postergar investimentos em face da falta de
espaço adequado.
Na primeira reunião de Pró-Reitores deste ano foi solicitado à PRA e PROPLAN que
procurassem uma área grande o suficiente para que a Universidade atendesse a crescente demanda
de serviços/logística, que seria: Almoxarifado Central, Arquivo Geral, etc.,
Em função das necessidades, houve solicitação de recursos ao Ministério da Educação,
apontando a destinação do imóvel para a ampliação das atividades de serviços e afins.
Neste Sentido, tendo em vista a oportunidade de aquisição do imóvel em Piraquara, a UFPR
tomou providencias para iniciar as negociações com empresa proprietária da área, conforme a
documentação anexada ao presente.
102. Observa-se que o único requisito estabelecido para a aquisição do imóvel é que ele fosse
“grande o suficiente”. O processo foi encaminhado à 3ª Câmara do Coplad. Consta do processo
parecer conclusivo assinado pelo Conselheiro Eduardo Teixeira da Silva, em 14/3/2014 (peça 43, p.
46), com aprovação ad referendum da 3ª Câmara. Segundo o parecer:
Considerando a pertinência comprovada do objeto em análise no que tange às atividades da
universidade na realização de suas atividades de ensino pesquisa e extensão somos de PARECER
FAVORÁVEL A ASSINATURA DE CONTRATO DE COMPRA E VENDA QUE ENTRE SI
CELEBRAM A UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ e a Koyo Steerins Brasil Ltda JTEKT
Automotiva Brasil. Ad referendum da 3ª Câmara do COPLAD.
103. Não constam documentos que demonstrem a votação na Câmara nem uma análise que
demonstrasse as vantagens da aquisição, se ela se enquadrava nos normativos ou se atendia aos
requisitos estabelecidos. O parecer é de que ficou comprovada a pertinência do objeto às atividades
de ensino, pesquisa e extensão, mas não é apresentada nenhuma análise que conduza a esta
conclusão e o imóvel estava sendo adquirido para atividades administrativas, não às finalísticas da
Universidade.
104. No parecer da Procuradoria Federal na UFPR (peça 43, p 85-96), afirma-se que:
Sob pena de nulidade, qualquer aquisição de bens pela Administração Pública há de ser
precedida da manifestação fundamentada do interesse público. Essa finalidade pública, avaliável
20

pela própria Instituição, deve ser comprovada por meio de um relatório detalhado, com dados
objetivos, que justifique a necessidade da compra do imóvel e especifique o uso que se fará dele.
Apesar de haver uma justificativa às fls. 152-153, esta foi redigida ao COPLAD. Deve ser
juntado aos autos uma justificativa mais completa, com o propósito único de comprovar que existe,
de fato, um interesse público na aquisição pretendida. Este documento dev erá tratar a questão com
maior detalhamento, explicitando, por meio de dados, quais as carências da Universidade em
relação a demanda de serviços/logísticas e como a compra do referido imóvel irá supri-las.
A realização desse negócio jurídico demanda da Instituição absoluto zelo e dedicação, visto
que a soma de recursos públicos destinados à compra do imóvel é considerável. Desse modo, pede-
se que a Administração aja de maneira enérgica, juntando ao processo um estudo minucioso sobre
os benefícios advindos da aquisição do imóvel.
105. Na resposta ao parecer (peça 43, p. 97), a PRA faz um detalhamento da motivação na
compra do imóvel, informando que a UFPR, por questões administrativas, necessitava de uma
centralização de seus serviços, o que resultaria em uma economia com estrutura administrativa
enxuta e modernização de equipamentos. A princípio, a área adquirida seria utilizada para unificar
os serviços e facilitaria a logística da administração: almoxarifado central, imprensa universitária,
depósito da editora, arquivo geral, Centran.
106. Porém, a informação apresentada pela PRA não atende ao exigido no Parecer da
Procuradoria, que é bastante enfática ao usar expressões como “relatório detalhado”, “dados
objetivos”, “justificativa mais completa”, “maior detalhamento”, “estudo minucioso”. A PRA
ignorou estas exigências da Procuradoria e deu continuidade ao processo apresentando uma
descrição bastante sumária acerca dos usos pretendidos.
107. No processo de aquisição do imóvel de Piraquara, a Coordenação do Plano Diretor só
se manifestou em 18/8/2014 (peça 47, p. 33-37), ou seja, quatro meses após a compra ser efetivada,
tendo em vista que o contrato foi celebrado em 22/4/2014. Não existe no processo nenhuma análise
quanto à adequação da compra do imóvel às diretrizes do Plano Diretor.
108. A Coordenação do Plano Diretor apresenta consultas (peça 47, p. 38-40) realizadas
junto à Secretaria de Meio Ambiente e Urbanismo da Prefeitura de Piraquara com o objetivo de
verificar a adequação dos usos pretendidos à legislação municipal. Isso significa que, apenas depois
de formalizada a contratação, é que a UFPR foi verificar se os usos que ela planejava para o imóvel
eram permitidos para o local, que apresenta restrições por se encontrar em área de preservação
ambiental. Ainda no ofício da Coordenação do Plano Diretor consta que a partir daquele momento
seria “possível desenvolver estudos preliminares para a ocupação do imóvel”.
e) Causas
109. A principal causa para a subutilização do imóvel adquirido em Piraquara foi a ausência
de planejamento e estudos prévios adequados à contratação de alto valor realizada. A contratação
não foi precedida de um planejamento adequado, pois não foram realizados estudos prévios e não
foi avaliada a compatibilidade da aquisição com o Plano Diretor da UFPR
f) Efeitos
110. Uma alta soma de recursos da UFPR foi imobilizada sem que houvesse um resultado
corresponde para a entidade. Foram gastos R$ 14 milhões com um imóvel que não está sendo
utilizado adequadamente.
111. Esta equipe de auditoria não possui a qualificação necessária para avaliar se o valor
pago pelo imóvel foi adequado. Dessa forma, entende como necessária a requisição de serviço
técnico especializado junto ao Departamento de Polícia Federal, que dispões de peritos com
competência na área, com base no art. 101 da Lei nº 8.443/92 e no art. 297 do Regimento Interno.
21

g) Responsabilidade
112. Entende-se que ainda existem questões que precisam ser melhor explicitadas,
principalmente se o valor pago pelo imóvel foi adequado. Tal análise exige uma avaliação pericial
que esta equipe de auditoria não possui condições de realizar. Por conseguinte, propõe-se a
instauração de representação com vistas a avaliar possível dano ao Erário e identificar as
respectivas responsabilidades.
h) Comentários dos gestores
113. Em relação à subutilização do imóvel em Piraquara, informa o Reitor que docentes do
Setor de Tecnologia da universidade manifestaram interesse em estruturar seus laboratórios no
local, “o que acabou por ensejar o retardamento para as definições do uso do local para fins
acadêmicos”. Dessa forma, além da utilização do imóvel para as atividades-meio para as quais ele
foi inicialmente adquirido (central de serviços da UFPR), a atual gestão planeja também que o
imóvel possa servir a realização de atividades de ensino, pesquisa e extensão. Para tanto, estariam
sendo empreendidas as medidas para a divisão e adequação dos espaços.
114. É apresentado também um histórico do procedimento de aquisição do imóvel, elaborado
pelo Prof. Dr. Zaki Akel Sobrinho, ex-Reitor da UFPR responsável pela compra. Este informa que
em sua gestão, a UFPR teve de lidar com um grande desafio, que era a ampliação da Universidade.
Foram realizadas diversas aquisições de áreas (peça 73, p.54) e, segundo o ex -Reitor, foi dada
grande valorização à Equipe do Plano Diretor, tendo sido atendidos todos os estudos e análises
incluídos no Plano Diretor. Afirma-se que o Plano aponta para a necessidade de remanejamento da
Central de Transportes e de criação de um Setor de Serviços, que aglutinassem em único espaço a
Imprensa, a Centran e o Almoxarifado Central. Ademais, a CGU também teria alertado para a
necessidade de uma política integrada de compras, com a criação de uma Central de Recebimento e
um Almoxarifado Central. O ex-Reitor cita ainda dificuldades com o armazenamento do arquivo da
UFPR e dos prontuários do Hospital de Clínicas. Entende o ex -Reitor que ficou demonstrado:
que houve um grande esforço de Planejamento da constituição de um Setor de Serviços e que
pode ser melhor compreendido em um cenário de veloz expansão das atividades acadêmicas e
administrativas da UFPr, gerando uma grande pressão sobre a Reitoria pela incorporação de novas
áreas adicionais.
115. Como exemplo desse planejamento, é citada ainda a consignação de R$ 5.000.000,00 no
PLOA 2013, destinados à inversão financeira e que seria destinado para quitação da entrada quando
da assinatura do contrato de compra e venda do imóvel. Assim, na visão do ex -Reitor, “desde 2012
já havia sido discutida a necessidade de área adicional, provisionado recurso e definidas as unidades
que deveriam ser alocadas constituindo a Central de Serviços, cujo conceito foi sendo aperfeiçoado
e ajustado ao longo do tempo”.
116. Alguns fatores teriam retardado a plena utilização do imóvel. São citados pelo ex-Reitor
o interesse de professores do Setor de Tecnologia em instalar seus laboratórios no local, o interesse
em utilizar o imóvel para realização de grandes eventos, como a feira de profissões, e o fato de sua
gestão estar se concluindo, razão pela qual optou por deixar que o novo Reitor pudesse decidir a
melhor utilização do imóvel.
117. Entende-se que as justificativas apresentadas pelo ex-Reitor e pela atual administração
da UFPR não são suficientes para explicar a subutilização do imóvel. Não são apresentados
documentos que comprovem que houve um planejamento adequado da aquisição e estudos que
demonstrem que o imóvel atendia às necessidades da Universidade.
22

118. A ausência de estudos que fundamentassem a aquisição do imóvel contribuiu

decisivamente para a subutilização do espaço. O fato de, até três anos após a aquisição do imóvel,
a UFPR não ter identificado um uso adequado para o espaço é consequência da ausência de
embasamento da compra do imóvel em pareceres de avaliação técnica e econômica que indicassem
ser esta opção a mais vantajosa à Administração Pública, bem como de estudos prévios com vistas
à delimitação precisa do objeto, por meio da definição das características que este dev eria ter para
atender às necessidades da entidade, em afronta, principalmente, ao princípio da eficiência.
j) Proposta de encaminhamento
119. Determinar à Secex-PR que instaure processo de representação com o objetivo de avaliar
o valor pago pela UFPR na aquisição do imóvel localizado na Rodovia João Leopoldo Jacomel,
4015, bairro de Jardim Primavera, município de Piraquara, no estado do Paraná, adquirido pela
UFPR por meio do Contrato 36/2014, processo 23075.005461/2014-12, e a identificação das
responsabilidades pela subutilização do imóvel, pela dispensa irregular de licitação e de possíveis
danos ao Erário.
120. Requisitar à Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no Paraná,
com fulcro no art. 101 da Lei 8.443/92 c/c art. 297 do Regimento Interno, a prestação de serviço
técnico especializado de perícia para avaliação de valor pago na aquisição de imóvel localizado na
Rodovia João Leopoldo Jacomel, 4015, bairro de Jardim Primavera, município de Piraquara, no
estado do Paraná, adquirido pela UFPR por meio do Contrato 36/2014, processo
23075.005461/2014-12.
2.3. Dispensa irregular de licitação para aquisição de imóvel
121. Ainda no que se refere ao Contrato 36/2014, processo 23075.005461/2014-12, relativo
à aquisição de imóvel pela UFPR junto à empresa JTEKT Automotiva Brasil Ltda. (CNPJ
02.638.940/0001-36) no município de Piraquara, pelo valor de R$ 14.500.000,00 no ano de 2014,
verifica-se houve dispensa irregular de licitação.
122. A aquisição do imóvel foi realizada por meio de dispensa de licitação, enquadrada no
inciso X do art. 24 da Lei 8.666/1993. Porém, a contratação não atendeu aos requisitos estabelecidos
pelo dispositivo, de que as necessidades de instalação e localização do imóvel condicionem a sua
escolha. O processo de dispensa não apresenta quais seriam os requisitos a serem atendidos pelo
imóvel adquirido, não existem estudos ou planejamento prévio que demonstrem que o imóvel atende
às necessidades da UFPR e, como foi demonstrado no achado anterior, há atualmente uma
subutilização do imóvel em Piraquara, em que a Universidade não definiu uma destinação definitiva
para o bem mesmo passados três anos de sua aquisição.
123. O primeiro requisito para a utilização da dispensa de licitação na aquisição de imóveis
é que o bem seja destinado para as finalidades precípuas da entidade. No caso da UFPR, suas
atividades precípuas são o ensino, a pesquisa e a extensão. Porém, o imóvel em Piraquara foi
adquirido para abrigar serviços administrativos da entidade. Por conseguinte, o primeiro requisito
para a dispensa de licitação para aquisição de imóveis não teria sido atendido no caso em tela, uma
vez que não foi comprovada a sua destinação às finalidades precípuas da Universidade.
124. O segundo requisito refere-se aos condicionantes de instalação e localização do imóvel
para sua escolha. No processo de dispensa, não há nenhum documento que demonstre que a UFPR
elencou quais seriam as características necessárias a serem atendidas. Como ficou evidenciado no
item anterior, até o presente o momento a UFPR não tem uma destinação certa para o imóvel. Por
conseguinte, uma vez que não estavam definidos os requisitos a serem atendidos, não existem
23

critérios claros para se afirmar que o imóvel adquirido condicionaria a escolha em termos de
instalação e localização.
125. Não há nada no processo que comprove que o imóvel adquirido possuísse características
únicas de instalação ou localização necessárias para a Universidade, ou ao menos que as suas
características fossem adequadas para os usos pretendidos.
126. O terceiro requisito refere-se à compatibilidade do preço com o valor de mercado,
aferida em avaliação prévia. Constam do processo dois laudos periciais relativos ao valor do imóvel.
O primeiro (peça 42, p. 9-45) foi contratado pela empresa JTEKT e realizado pelo perito Sydney
Millen Zappa. O valor de venda do imóvel calculado no laudo foi de R$ 21.147.348,00. Já o segundo
laudo (peça 42, p. 161, até, peça 43, p. 17), contratado pela UFPR, calculou o valor total do imóvel
em R$ 23.677.340,74. Porém, ambos os laudos calculam o valor a partir da área total do imóvel,
sem considerar que ao menos 30% do terreno não poder ser aproveitado por constituir Área de
Preservação Ambiental. Esta equipe de auditoria não teria condições de avaliar se o valor pago está
de acordo com o valor de mercado, sendo necessária a realização de perícia especializada.
b) Objetos nos quais foi constatado
127. Contrato 36/2014, processo 23075.005461/2014-12, de aquisição de imóvel localizado
na Rodovia João Leopoldo Jacomel, 4015, bairro de Jardim Primavera, município de Piraquara, no
estado do Paraná, adquirido pela UFPR por meio de dispensa de licitação.
c) Critério de Auditoria
128. Segundo a Lei 8.666/1993:
Art. 24. É dispensável a licitação:
(...)
X - para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas
da administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde
que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia;
129. No voto do Acórdão 5.948/2014-TCU-2ª Câmara, o Ministro-Relator Raimundo Carreiro
defendeu que:
Para que se possa adquirir imóvel mediante dispensa de licitação, faz-se necessária a
conjugação de três requisitos: a comprovação de que o imóvel se destina ao atendimento das
finalidades precípuas da administração; a escolha condicionada a necessidades de instalação e de
localização; e a compatibilidade do preço com o valor de mercado, aferida em avaliação prévia.
130. O primeiro requisito refere-se à destinação do imóvel para as atividades precípuas da
organização. No Acórdão 733/2000-TCU-2ª Câmara, foi analisada a dispensa de licitação para
locação de imóvel pela Universidade Federal do Mato Grosso do Sul para instalação de sua editora.
O Acórdão apontou a dispensa como irregular, pois o imóvel não estaria sendo destinado às
atividades precípuas da Universidade. Segundo o voto do Ministro-Relator Valmir Campelo:
O supramencionado dispositivo legal prescreve ser dispensável a licitação para a compra ou
locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da Administração, cujas
necessidades de instalação condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o
valor de mercado, segundo avaliação prévia. Diante do seu texto, fica evidente o descabimento de
sua aplicação no caso em tela, haja vista ter sido tal imóvel alugado para a instalação do
departamento responsável pelas atividades administrativas da Divisão de Editora/FUFMS,
conforme consta do Relatório de Auditoria à fl. 357. Ora, se o legislador fala em finalidades
precípuas da Administração, tendo o termo 'precípua' a acepção de essencial, principal, certamente
quer se referir à área fim de determinada entidade pública, e não a suas atividades administrativas
24

ou outras afins, claramente classificadas como de área meio, estando, assim, inadequada sua
dispensa com amparo no dispositivo da Lei de Licitações acima apresentado.
131. Segundo o Acórdão 6.259/2011-TCU-2ª Câmara:
A dispensa de licitação para a aquisição de imóvel necessita da comprovação de sua
destinação ao atendimento das finalidades precípuas da entidade, pois caso o imóvel seja destinado
à realização de atividades acessórias, a aquisição deveria ter sido precedida de procedimento
licitatório.
132. O segundo requisito refere-se aos condicionantes de instalação e localização do imóvel.
O inciso X do art. 24 dispõe que a escolha do imóvel adquirido por meio de dispensa de licitação é
condicionada, ou seja, uma escolha sem alternativas disponíveis. Na doutrina e na jurisprudência,
não há unanimidade quanto à necessidade de o imóvel ser o único capaz de atender às necessidades
da Administração. De um lado, existe o entendimento de que, para atender a este dispositivo, o imóvel
adquirido deveria ser o único a atender às necessidades da Administração. De outro lado, defende-
se que quando há apenas uma possibilidade, deveria ser utilizada a inexigibilidade, e que não é
necessária a existência de um único imóvel que atenda aos requisitos de instalação e localização.
133. Na visão de Marçal Justen Filho (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de
Licitações e Contratos Administrativos, 11ª Edição, 2005, pag. 250):
A ausência de licitação deriva da impossibilidade de o interesse sob a tutela estatal ser
satisfeito através de outro imóvel, que não aquele selecionado... Antes de promover a contratação
direta, a Administração deverá comprovar a impossibilidade de satisfação do interesse sob tutela
estatal por outra via e apurar a inexistência de outro imóvel apto a atendê-lo.
134. Alguns Acórdãos do TCU seguiram este entendimento:
Acórdão 444/2008-TCU-Plenário: “Somente deve ser utilizada a dispensa de licitação para
locação de imóvel quando ficar configurada sua especificidade, cujas instalações e localização
evidenciem que ele é o único imóvel que atende o interesse da administração, fato que deverá estar
devidamente demonstrado no respectivo processo administrativo”.
Acórdão 1.816/2013-TCU-2ª Câmara: “É irregular a aquisição de imóvel, por dispensa de
licitação, sem a comprovação de que é o único capaz de atender às necessidades da Administração”.
135. A Decisão 337/1998-TCU-1ª Câmara determinou ao Tribunal Regional do Trabalho da
4ª Região que adotasse, entre outras providências:
8.1.18 - observar as disposições da Lei nº 8.666/93, no que concerne à dispensa de licitação
para aquisição de imóveis, observando que o enquadramento no art. 24, inciso X, somente é possível
quando a localização do imóvel for fator condicionante para a escolha;
136. Porém, no Acórdão 5.244/2017-TCU-1ª Câmara, foi adotado o posicionamento do
Ministro Revisor Benjamin Zymler, como seguinte enunciado:
A existência de um único imóvel apto a, por suas características de instalação e localização,
atender às finalidades precípuas da Administração não é requisito para a contratação por dispensa
de licitação fundada no art. 24, inciso X, da Lei 8.666/1993.
137. Já no Acórdão 2.420/2015-Plenário, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler, firmou-
se o enunciado de que:
Mesmo que vários imóveis satisfaçam as condições desejadas pela Administração, encontra-
se na esfera do poder discricionário do gestor contratar a locação por meio de dispensa de licitação
(art. 24, inciso X, da Lei 8.666/1993). Os motivos adotados para a seleção não se limitam
necessariamente ao valor do aluguel, sendo possível – e até desejável – a consideração de outros
25

critérios, devendo-se observar as exigências legais de adequada motivação para a opção escolhida
e de demonstração da compatibilidade do valor da contratação com parâmetros de mercado (art. 26
da Lei 8.666/1993).
138. Portanto, ainda que existam outros imóveis aptos a atender às necessidades da
Administração, seria possível a utilização da dispensa, desde que haja a devida motivação para a
opção escolhida. Assim, é necessária a comprovação de que o imóvel atende aos requisitos de
instalação e localização da Administração. Para isso, primeiro é necessário definir quais seriam
estes requisitos, o que não foi feito no processo de aquisição do imóvel em Piraquara, que apresenta
motivação precária e ausência de estudos prévios.
d) Evidências
139. A UFPR não definiu adequadamente os requisitos a serem atendidos pelo imóvel a ser
adquirido, a não ser que ele fosse “grande o suficiente”. Segundo o Ofício por meio do qual a PRA
encaminhou o processo para apreciação do Coplad (peça 43, p.54):
Na primeira reunião de Pró-Reitores deste ano foi solicitado à PRA e PROPLAN que
procurassem uma área grande o suficiente para que a Universidade atendesse a crescente demanda
de serviços/logística, que seria: Almoxarifado Central, Arquivo Geral, etc.
(...)
Neste Sentido, tendo em vista a oportunidade de aquisição do imóvel em Piraquara, a UFPR
tomou providencias para iniciar as negociações com empresa proprietária da área, conforme a
documentação anexada ao presente.
140. Além disso, não há no processo nenhum documento que comprove que o imóvel em
Piraquara atenderia às necessidades da UFPR em termos de instalação e localização. Segundo a
visória realizada pela prefeitura da Universidade, quando da entrega do imóvel em 30 de junho de
2014 (peça 47, p.29-32):
Considerando que o uso daquela edificação era até então de uma fábrica de peças automotivas,
pouco se acrescenta as informações sobre as instalações, uma vez que deveremos proceder
alterações para a nova finalidade de uso, isto posto, a vistoria se resume ao conhecimento global
das instalações e seus aspectos principais, como: casa de força, ar condicionado, sistema de esgoto,
entrada e reservação de água, e outros itens menos relevantes;
(...)
A edificação está sem utilização há pelo menos 05 (cinco) anos, e não há danos ou avarias que,
não sejam as deixadas pela utilização do tempo de funcionamento daquele empreendimento e que
deverão ser reparadas. Todavia, julgando pelas dimensões daquele empreendimento haverá
necessidade de recursos, os quais deverão ser apurados na medida em que forem apresentadas as
modificações e ajustes na edificação para o novo uso, de maneira que se possa formar o Orçamento
Base Estimativo que será posteriormente levado ao conhecimento da Administração;
(...)
Como observado pela empresa no Termo de Entrega Técnica, há sobre o terreno condição
imposta de restrição de uso em face da atividade ali desenvolvida que restringe a ocupação do
terreno, cujo atingimento é na ordem de 30% (trinta) por cento da área total do terreno. Tal restrição
da-se em cumprimento ao TAC - Termo de Ajuste de Conduta firmado junto ao Ministério Público
do Estado Paraná.
Nesta questão, entendemos que cabe ao Plano Diretor da UFPR dentro das diretrizes daquela
coordenação, sobre a definição de ocupação de espaço físico, buscar informações mais detalhadas
junto a Secretaria Especializada do Município quanto aos critérios de aprovação daqueles projetos,
26

do alvará de licença concedido, da finalidade e uso da edificação, para que dentro do que for
possível, realizar as alterações de aprovação adequando ao novo uso pretendido para a edificação,
e retificando ou não os termos do TAC - Termo de Ajuste de Conduta junto ao Ministério Público do
Estado do Paraná.
141. O laudo da própria Universidade aponta que as instalações do imóvel não são adequadas
para os usos que se pretendem, sendo necessárias adequações. Além disso, existem restrições quanto
ao uso do imóvel, que se encontra em área de preservação ambiental. Como analisado ano achado
anterior, apenas após a formalização da aquisição é que a Universidade buscou verificar junto aos
órgãos competentes se o imóvel poderia ser utilizado para os fins pretendidos. Portanto, a escolha
do imóvel não estaria condicionada em virtude de necessidades de instalação. O mesmo se pode dizer
quanto à localização, uma vez que o imóvel está distante dos principais campi da UFPR, em outro
município da região metropolitana de Curitiba.
e) Causas
142. Uma das causas para a contratação direta irregular foi a ausência de planejamento e
estudos prévios adequados à contratação de alto valor realizada. Caso tais estudos tivessem sido
realizados, poderiam indicar a existência de outros imóveis aptos atender aos interesses da UFPR,
demonstrando a vantagem na realização de procedimento licitatório para a seleção do imóvel com
melhor relação custo benefício. Outra causa, subjetiva, refere-se à conduta dos agentes públicos em
não atender aos requisitos da Lei de Licitações para a compra de imóveis com dispensa.
f) Efeitos
143. Um efeito da contratação direta irregular foi a seleção de um imóvel que não seria o
mais apto a atender aos requisitos da Universidade para instalação de serviços administrativos.
Como analisado no achado anterior, foi imobilizada uma alta soma de recursos, sendo que o imóvel
está subutilizado atualmente. Em termos financeiros, não foi possível à esta equipe de auditoria
avaliar se há compatibilidade do valor pago pelo imóvel com o valor de mercado, sendo necessária
uma perícia para tal avaliação.
g) Responsabilidade
144. Entende-se que irregularidade na dispensa de licitação deve ser avaliada em conjunto
com a análise do valor pago pelo imóvel, pois a Lei 8.666/1993 estabelece que um dos requisitos
para o uso da dispensa é que o preço seja compatível com o valor de mercado. Uma vez que a
avaliação do valor deverá ser realizada em processo de representação com o auxílio de especialista,
a identificação das responsabilidades pela irregularidade e por possível dano ao Erário também
ocorrerá no processo a ser instaurado.
h) Comentários dos gestores
145. Quanto ao achado relativo à dispensa irregular de licitação na aquisição do imóvel, a
UFPR apresenta o relato do ex-Reitor Prof. Dr. Zaki Akel Sobrinho, analisado na seção do achado
anterior. Porém, o ex-Reitor apresenta considerações apenas acerca da subutilização do imóvel, não
há comentários acerca da irregularidade na dispensa em si.
146. Tendo em vista que ao menos dois dos três requisitos para utilização de dispensa de
licitação para aquisição de imóveis não foram atendidos, entende-se que a contratação direta foi
irregular. Devido à necessidade de apuração da compatibilidade do valor pago com o valor de
mercado, entende-se como necessária a instauração representação com vistas a analisar de forma
mais detalhada as irregularidades na aquisição do imóvel, calcular possível dano ao Erário e
identificar as responsabilidades, conforme proposto na seção relativa ao achado anterior.
27

j) Proposta de Encaminhamento
147. O encaminhamento relativo a este achado está inserido na proposta relativa ao achado
anterior.
2.4. Terceirização de atividade fim da Universidade: extensão
148. Foi analisado na presente auditoria o Contrato 65/2016, celebrado com a Cooperativa
de Educadores e Instrutores de Línguas de Curitiba (Ceilin), CNPJ 07.412.916/0001-06, por
inexigibilidade de licitação. O objeto do contrato são serviços técnicos nas áreas de educação e
instrução de línguas estrangeiras, entre outras disciplinas relacionadas a idiomas, por meio dos
cooperados com habilitação técnica da Contratada para atender às demandas institucionais e
administrativas apresentadas pelo Centro de Línguas e Interculturalidade da UFPR (Celin/UFPR).
149. Foram identificados dois achados relacionados com o contrato. O primeiro é o
desvirtuamento da atividade de extensão universitária, tendo em vista que se trata de uma atividade
finalística da Universidade. O segundo foi a utilização irregular da contratação direta por meio de
inexigibilidade, uma vez que não foram comprovadas a natureza singular dos serviços e a notória
especialização da contratada, como será analisado no próximo item.
150. O ensino de línguas para o público interno e externo à UFPR constitui uma atividade de
extensão, que faz parte do rol de atividades finalísticas das universidades, quais sejam: ensino,
pesquisa e extensão. Desta forma, tais atividades não poderiam ser objeto de contratação de
entidades privadas para sua execução, o que configura terceirização irregular na administração
pública. A contratação, por representar mera intermediação de mão de obra para prestar serviços
da área finalística da universidade, constitui terceirização ilícita e burla ao concurso público, art.
37, II da Constituição Federal de 1988.
b) Objetos nos quais o achado foi encontrado
151. Contrato 65/2016 (peça 29, p. 24-32), celebrado com a Cooperativa de Educadores e
Instrutores de Línguas de Curitiba (Ceilin), CNPJ 07.412.916/0001-06, contendo as seguintes
especificações:
a) Objeto: serviços técnicos nas áreas de educação e instrução de línguas estrangeiras
como o inglês, francês, alemão, espanhol, italiano, grego, latim, holandês, esperanto, polonês,
ucraniano, russo, japonês, coreano, chinês, português para estrangeiros, hebraico, árabe, guarani,
entre outras disciplinas relacionadas a idiomas por meio dos cooperados com habilitação técnica da
Contratada para atender às demandas institucionais e administrativas apresentadas pelo Centro de
Línguas e Interculturalidade – Celin da Universidade Federal do Paraná.
b) A quantidade total prevista: 84.000 horas-aula anuais, ao custo unitário variando de R$
50,00 a R$ 57,00 por hora-aula, a depender da qualificação do professor. O valor total é de R$
4.016.880,00.
c) Critérios
152. Os princípios da extensão universitária contidos no art. 1º, §1º, I a III da Resolução
72/2011, do Conselho de Ensino, Pesquisa e Extensão da UFPR, preveem, em linha geral e comum,
a participação acadêmica nas atividades de extensão universitária. Razoável que não sendo a
universidade uma empresa, a prestação de serviços fornecida à comunidade esteja contemplada em
projetos acadêmicos e envolva a participação de docentes, alunos, bolsistas etc. A terceirização
dessa atividade para uma cooperativa desnatura o objeto da extensão. Em muitos casos, nem os
professores, nem os alunos possuem vínculo com a UFPR, sendo esta mera patrocinadora financeira
da ação.
28

153. De acordo com o art. 207 da Constituição Federal, de 1988, as universidades devem
obedecer ao princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão. Na mesma linha, os
seguintes normativos da UFPR enfatizam que as atividades de extensão estão no centro da missão
da universitária:
Estatuto da UFPR
Art. 41. A Universidade ministrará cursos de: (...) IV – extensão;
Art. 54. Por meio de atividades de extensão, a Universidade contribuirá para o
desenvolvimento material e espiritual da comunidade.
Art. 56. A Universidade consignará obrigatoriamente em seu orçamento recursos destinados
às atividades de extensão, sem prejuízo dos que venha a obter de outras fontes.
Disponível em: http://www.soc.ufpr.br/wp-content/uploads/2017/08/Estatuto-da-UFPR-
180817.pdf, acesso em 19/9/2017.
Regimento da UFPR
Art. 43. A Universidade manterá as seguintes modalidades de cursos:
IV- de extensão e outros de interesse local ou regional, abertos a candidatos que satisfaçam os
requisitos exigidos neste Regimento Geral.
Disponível em: http://www.soc.ufpr.br/wp-content/uploads/2016/08/Regimento_Geral_da_
UFPR.pdf, acesso em 19/9/2017.
154. Não por outra razão o art. 160, §2º, do Regimento Interno da UFPR inclui nas horas de
trabalho dos docentes as atividades de pesquisa e extensão. Nesse sentido, verifica-se que a
contratação da Ceilin constitui terceirização indevida de atividade finalística da instituição, em
confronto com os artigos 1º e 2º do Decreto 2.271, de 1997.
155. A terceirização de atividades finalísticas constitui burla ao art. 1º, § 2º, do Decreto
2.271/1997 e ao art. 9º, incisos I, II e III, da Instrução Normativa SLTI/MPOG 2/2008, vigente à
época. A jurisprudência do TCU corrobora tal entendimento:
Acórdão 2515/2017-Primeira Câmara - Relator: Augusto Sherman
É vedado aos conselhos de fiscalização profissional terceirizar as atividades que integram suas
atribuições finalísticas, abrangidas pelo plano de cargos e salários, podendo ser objeto de execução
indireta apenas as atividades materiais acessórias, instrumentais e complementares aos assuntos que
constituem sua área de competência legal.
Acórdão TCU 576/2012 – Plenário – Relator Raimundo Carreiro:
Considerando o risco de os cofres públicos arcarem com possíveis indenizações trabalhistas
decorrentes de terceirizações indevidas, julgo necessário que este Tribunal expeça alerta ao Mpog
visando a que aquele órgão possa orientar os gestores no sentido de que a terceirização de serviços
que envolvam a contratação de profissionais existentes no Plano de Cargos e Salários do
órgão/entidade contraria o art. 37, II, da Constituição Federal e, ainda, pode implicar futuros
prejuízos ao Erário, decorrentes do possível acolhimento pela Justiça do Trabalho de pleitos dos
terceirizados, garantindo-lhes o direito ao recebimento das mesmas verbas trabalhistas legais e
normativas asseguradas àqueles contratados pelo tomador dos serviços. Entendo que, doravante, as
novas contratações dessa natureza não devam ser consideradas de boa-fé.
Acórdão 2.303/2012 – TCU – Plenário – Relator Augusto Nardes, dispôs: A terceirização de
atividades finalísticas e/ou de funções contempladas nos planos de cargos das empresas estatais
concessionárias de serviço público configura ato ilegítimo (...)
29

156. No mesmo sentido são os Acórdãos 5.534/2011-TCU-1ª Câmara, 1069/2011-TCU-

Plenário e 2632/2007-TCU-Plenário.
d) Evidências
157. O objeto do Contrato 65/2016 são serviços técnicos nas áreas de educação e instrução
de línguas estrangeiras, entre outras disciplinas relacionadas a idiomas por meio dos cooperados
com habilitação técnica da Contratada para atender às demandas institucionais e administrativas
apresentadas pelo Celin/UFPR. Este é um órgão de caráter extensionista que atende
aproximadamente 7.000 alunos (conforme http://www.celin.ufpr.br/index.php/o-celin/historia,
acesso em 19/9/2017). Segundo informação contida em seu site, o Celin atua nas áreas de:
a) ensino, aprendizagem e pesquisa de línguas e culturas diversas, incluindo o português
como língua estrangeira para toda comunidade;
b) ensino, aprendizagem e pesquisa sobre leitura e escrita em português como língua
materna;
c) formação de futuros professores de línguas por meio de cursos e estágios
supervisionados;
d) formação e atualização continuada de docentes atuantes no CELIN;
e) atendimento a intercambistas da UFPR e a estrangeiros em geral.
158. Observa-se, portanto, que o ensino de línguas não é acessório ou instrumental ao seu
funcionamento. Trata-se do principal serviço prestado pelo órgão.
159. Mediante cruzamento da relação de professores cooperados da Ceilin fornecida pela
UFPR (peça 37) com dados da Relação Anual de Informações Sociais (Rais) e com a relação de
ordens bancárias emitidas no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
(Siafi), identificaram-se os seguintes vínculos:
a) 11 cooperados da Ceilin possuem ou possuíram vínculos laborais com a UFPR ou sua
Fundação privada (Funpar);
b) 22 cooperados realizam ou realizaram mestrado ou doutorado em áreas relacionadas à
linguística na UFPR;
Gráfico 2: Cooperados da Ceilin com vínculos na UFPR
Total de Cooperados com algum tipo

35
de vínculo com a UFPR
Qtde de Cooperados que receberam

22
bolsas de mestrado ou doutorado na…
Qtde de Cooperados com vínculo

13
laboral com a UFPR ou Funpar
Total de Cooperados 123
0 20 40 60 80 100 120 140
160. A Tabela 4, contendo a relação dos cooperados que possuem algum tipo de vínculo com
a UFPR está no Apêndice 1.
30

161. Os vínculos revelam manifesta inobservância aos princípios da isonomia e da

impessoalidade na licitação. Por meio de inexigibilidade de licitação a UFPR buscou contratar
cooperativa que possui em seus quadros pessoas que já atuaram profissionalmente como professores
temporários, discentes e egressos da pós-graduação da UFPR. Ademais, um indício de que a
cooperativa esteja servindo apenas para intermediar a contratação dos profissionais, já que não
seria permitido à UFPR contratá-los diretamente fora das hipóteses de concurso público e de
trabalho temporário.
e) Causas
162. A principal causa do achado foi a conduta dos agentes públicos, que delegaram a
terceiros uma atividade finalística da UFPR, não observando os normativos e princípios da
Administração Pública.
f) Efeitos
163. A terceirização de atividade finalística traz prejuízos ao próprio órgão, uma vez que
deixa de executar diretamente uma atividade que lhe é precípua e necessita de mais cuidados na sua
gestão, assim como para os trabalhadores, que passam a não contar com o regramento dos
servidores públicos para serem contratados por empresas privadas por meio de vínculos mais
flexíveis.
g) Comentários dos gestores
164. A UFPR afirma que, diante do relatório de auditoria, foi deliberado pela renovação do
contrato em vigor com o Ceilin pelo período de quatro meses, com o objetivo de não prejudicar o
interesse público e os alunos que estavam em curso no semestre letivo. Foi solicitada ainda a
abertura de processo licitatório para a contratação de profissionais instrutores de idiomas.
165. Afirma ainda o Reitor que não houve intenção de caracterizar o Centro como um simples
prestador de serviços à comunidade. São citadas ações realizadas e que se enquadram como
atividade-fim, tais como: realização de pesquisas e publicações próprias do Centro; concessão de
auxílios financeiros a alunos participantes de projetos específicos; utilização como local de
observação para os alunos de licenciatura de línguas estrangeiras; uso do espaço para pesquisa
ampla, nas mais diversas áreas de conhecimento – psicologia, administração, etc. – e material de
pesquisa para mestrandos e doutorandos. Tais atividades fim necessitariam de atividades em sala de
aula, realizadas pelos instrutores contratados.
166. Também é ressaltada a participação dos docentes do curso de Letras por meio das
coordenações das áreas em questão, por meio de orientações, direta e indireta, à equipe que atua no
Centro. As atividades dos docentes envolveriam a realização de reuniões com os alunos e equipes, a
fim de elaborar planos de aulas e suas respectivas aplicações, além de realizarem observações e
intervenções em sala de aula junto a estes profissionais. Segundo o Reitor:
entende-se como atividade-fim as atividades de formação, pesquisa e facilitação do acesso a
cursos de excelência para a comunidade interna e externa a esta instituição. Ações estas que, para
que sejam devidamente realizadas, necessitam das atividades em sala de aula (realizadas pelos
estagiários do curso de Letras e dos instrutores cooperados) em pleno funcionamento.
h) Conclusão da equipe de auditoria
167. Apesar de o Centro de línguas não ter sido completamente terceirizado, com exercício
de funções importantes pela UFPR, entende-se que o ensino de línguas pela Universidade constitui
atividade de extensão, uma atividade-fim da Universidade e que não poderia ser executada por uma
entidade privada.
31

168. A UFPR deve executar esta atividade com seus próprios meios ou com o auxílio de sua
fundação de apoio. Segundo a Lei 8.958/1994, que regulamenta as relações entre as instituições
federais de ensino superior e de pesquisa científica e tecnológica e as fundações de apoio:
Art. 1º As Instituições Federais de Ensino Superior - IFES e as demais Instituições Científicas
e Tecnológicas - ICTs, de que trata a Lei no 10.973, de 2 de dezembro de 2004, poderão celebrar
convênios e contratos, nos termos do inciso XIII do caput do art. 24 da Lei no 8.666, de 21 de junho
de 1993, por prazo determinado, com fundações instituídas com a finalidade de apoiar projetos de
ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e estímulo à
inovação, inclusive na gestão administrativa e financeira necessária à execução desses projetos
[grifo nosso].
169. A UFPR afirmou em seus comentários que estaria preparando o procedimento licitatório
para a contratação de serviços de ensino de línguas, porém esta medida não corrige a irregularidade
identificada, tendo em vista que o serviço que constitui atividade-fim continuará a ser terceirizado.
i) Proposta de encaminhamento
170. Determinar à UFPR que, com fulcro no art. 250, inc. II c/c 251, caput do Regimento
Interno do TCU, e com fundamento no art. 207 da Constituição Federal de 1988, no prazo de 60
dias, apresente plano de ação com as medidas a serem implementadas com o objetivo de encerrar a
contratação de terceiros para a prestação de serviço de ensino de línguas, que constituem atividade
de extensão universitária, uma atividade precípua da Universidade, de forma a assumir a execução
de tais serviços com seus próprios meios ou com o auxílio de sua fundação de apoio.
2.5. Utilização irregular da inexigibilidade de licitação junto ao Ceilin
171. A UFPR celebrou o Contrato 65/2016 com a Ceilin por inexigibilidade de licitação sem
comprovar a inviabilidade de competição e sem evidenciar a natureza singular dos serviços e a
notória especialização da contratada.
172. Na justificativa para a contratação (peça 26, p. 2), consta apresentação do Celin/UFPR
como sendo um programa de extensão da universidade, que oferece cursos às comunidades interna
e externa, e tem por propósito estabelecer relação entre a universidade e a sociedade para uma
atuação transformadora. Diante de tal propósito, informa-se que o Celin atua em dois eixos: a)
formação inicial e continuada de profissionais na área de ensino-aprendizagem de línguas
estrangeiras; e b) oferta de cursos de línguas para a comunidade interna e externa da UFPR.
173. Argumenta-se que para o atendimento do eixo “b”, a Ceilin consta como única opção,
que “abriga instrutores dos mais diversos idiomas, proficientes em línguas e que já passaram pelo
curso de formação do Celin”; que a cooperativa já atua com a Universidade há bastante tempo, o
que teria propiciado uma sistemática de ensino que permite à UFPR oferecer tanto a seus alunos
quanto à comunidade os serviços de expansão cultural linguística, especialmente nos idiomas mais
restritos em termos de oferta de instrutores.
174. Diz-se que a busca por outras entidades prestadoras desses serviços não é possível
porque no mercado não haveria empresas capacitadas em todos os idiomas ofertados pelo Celin;
que sem tais instrutores, as atividades desenvolvidas em prol da pesquisa e da extensão, tais como a
produção de livros e de material didático, ficariam extremamente prejudicadas. Defende-se ainda
que a contratação possibilita o desenvolvimento de uma metodologia de ensino diferenciada da
existente no mercado convencional de ensino de línguas estrangeiras, e que foi desenvolvida em
conjunto com a UFPR. Nesse sentido, a opção pela contratação de diversas instituições implicaria
grave alteração da metodologia, já que não seria possível integrá-las, o que ensejaria grave risco
de perda do patrimônio cultural e metodológico do Ceilin.
32

175. Em que pese os argumentos expostos na justificativa para a contratação direta, não foi
verificado o cumprimento dos seguintes requisitos: natureza singular do serviço e a notória
especialização do contratado.
176. Quanto ao primeiro requisito para a aplicação da inexigibilidade de licitação, a natureza
Singular do Serviço, verifica-se que ele não foi atendido. O objeto da contratação é a prestação de
serviços técnicos de educação e instrução em idiomas. A argumentação pela singularidade está
centrada em dois aspectos: 1) metodologia própria e única da Ceilin; e 2) outras escolas não
conseguem congregar todos os idiomas que a Ceilin oferece.
177. Com relação ao primeiro aspecto, não foi identificada a metodologia específica utilizada
pela Ceilin e de que forma ela se diferencia das oferecidas pelas demais escolas, vale dizer, quais os
ganhos em termos de aprendizagem justificam a excepcionalização da regra da licitação. Admite-se
que determinados tipos de produtos fornecidos pela maioria das escolas possam não atender às
necessidades da Ceilin, porém isso não significa que as empresas não poderiam customizá-los ou
apresentar outros produtos, respeitando às especificações da UFPR.
178. Ademais, sendo a metodologia um diferencial estratégico para a consecução dos fins do
programa de extensão em questão, ela deveria ser detida pela própria Universidade e não delegada
ao particular contratado. Mantido o entendimento esposado na justificativa da contratação no
sentido de que a metodologia é única e que a alteração da empresa colocaria em risco o patrimônio
cultural e metodológico do Celin, chega-se à conclusão de que a entidade deverá ser contratada
indefinidamente, pois, mesmo que apareçam concorrentes, sempre será utilizada a justificativa da
“manutenção da metodologia”. Ademais, por tal argumento denota-se a temerária alocação da
estratégia do programa de extensão da universidade no parceiro privado.
179. Dos fatos apresentados, entende-se que uma vez determinada a metodologia de ensino a
ser praticada por qualquer entidade que venha a ser contratada pelo Celin, e isso devidamente
especificado em processo de contratação, qualquer empresa do ramo pode se habilitar ao certame
licitatório. Ao contrário, a alocação da metodologia no particular, para a manutenção do
atrelamento contínuo a ele, constitui restrição injustificada do caráter competitivo da contratação.
180. Ademais, a dinâmica de trabalho das cooperativas, como a Ceilin, inclui autonomia dos
cooperados e a vedação de seu uso para a intermediação de mão de obra subordinada (Arts. 2º e 5º
da Lei 12.690, de 19 de julho de 2012). Neste contexto, é difícil conceber de que forma a cooperativa
garante que todos os cooperados atuem seguindo a mesma propalada metodologia de ensino de
idiomas. E, ademais, se qualquer cooperado, a partir do momento em que se filia à cooperativa,
consegue se preparar para trabalhar na metodologia da UFPR, outras empresas também
conseguiriam.
181. Não se pode dizer que Curitiba-PR seja uma cidade de mercado reduzido, pelo contrário,
em simples consultas pela internet identifica-se dezenas de escolas de inglês e espanhol, além de
representantes dos renomados: Instituto Goethe (alemão), Alliance Francaise (francês), Associação
Cultural Nipo-Brasileira (japonês), e ainda as escolas Centroasia (mandarim e japonês), Escola
Brasileira Árabe de Curitiba (árabe) etc. Adequado processo de planejamento da contratação
poderia avaliar quais dessas escolas estariam dispostas e aptas a prestar serviços para a
Administração de acordo com a metodologia exigida. Não se está a afirmar que existam escolas para
todos os idiomas contratados da Ceilin, isso será objeto do próximo tópico. Aqui apenas se cogita
do amplo mercado fornecedor de Curitiba que sequer foi consultado.
182. Com relação ao segundo aspecto das justificativas: de que não haveria escolas aptas em
todos os idiomas exigidos, entende-se que tal situação foi gerada pelo próprio agrupamento
excessivo em lote único de todos os itens contratados. É bastante razoável intuir que quando se exige
em uma contratação que a mesma empresa possua professores de áreas de conhecimento tão
33

díspares, como esperanto, coreano, hebraico, holandês e russo, por exemplo, o universo de possíveis
concorrentes se restringe muito.
183. Por outro lado, se fosse constituído um lote com os cursos em que há oferta suficiente no
mercado, como inglês, espanhol, francês e alemão, por exemplo, coincidentemente os de provável
maior procura e materialidade envolvida, poderia ser realizado um processo licitatório para
abranger a grande maioria, e as especificidades tratadas de maneira particular em eventuais
contratações diretas. Em outras palavras, a limitação de instrutores de esperanto e hebraico não
justifica a inexigibilidade para contratação de inglês e espanhol. Esse é o propósito da Súmula n.
247 do TCU. Assim, tal impedimento não prospera, vez que gerado pela própria restrição indevida
imposta pela UFPR.
184. Quanto ao segundo requisito, relativo à notória especialização da contratada, foram
apresentados apenas currículos plataforma lattes dos coordenadores de áreas de cursos (peça 27, p.
64-146 e peça 28, p. 1-122). Considerando que os serviços serão diretamente prestados pelos
professores e instrutores, em sistema de cooperativa, eles também deveriam comprovar a alegada
expertise diferenciada.
185. O mero apostilamento de currículos de pessoas que estarão apenas indiretamente
relacionadas aos serviços prestados (coordenadores), sem qualquer prova concreta da notória
experiência dos prestadores diretos dos serviços, não permite inferir que o trabalho da Ceilin é
“essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato”, conforme
§1º do art. 25 da Lei 8.666/1993.
186. Contrato 65/2016 (peça 29, p. 24-32), celebrado com a Cooperativa de Educadores e
Instrutores de Línguas de Curitiba (Ceilin), contendo as seguintes especificações:
a) Objeto: serviços técnicos nas áreas de educação e instrução de línguas estrangeiras
como o inglês, francês, alemão, espanhol, italiano, grego, latim, holandês, esperanto, polonês,
ucraniano, russo, japonês, coreano, chinês, português para estrangeiros, hebraico, árabe, guarani,
entre outras disciplinas relacionadas a idiomas por meio dos cooperados com habilitação técnica da
Contratada para atender às demandas institucionais e administrativas apresentadas pelo Centro de
Línguas e Interculturalidade – Celin da Universidade Federal do Paraná.
b) A quantidade total prevista: 84.000 horas-aula anuais, ao custo unitário variando de R$
50,00 a R$ 57,00 por hora-aula, a depender da qualificação do professor. O valor total é de R$
4.016.880,00.
c) Critérios
187. Segundo a Lei 8.666/1993:
Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:
II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza
singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para
serviços de publicidade e divulgação;
188. O parágrafo 1º do art. 25 conceitua notória especialização:
§1ºconsidera-se de notória especialização o profissional ou empresa cujo conceito no campo
de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiências, publicações,
organização, aparelhamento, equipe técnica, ou de outros requisitos relacionados com suas
atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à
plena satisfação do objeto do contrato.
34

189. Quanto à caracterização da singularidade do objeto, reconhece-se à não vinculação à

ideia de unicidade, conforme Acórdão 7.840/2013-TCU-1ª Câmara, de relatoria do Ministro
Benjamin Zymler, mas, por outro lado, considera-se necessária a evidenciação da capacidade de
exigir, na seleção do fornecedor, “grau de subjetividade insuscetível de ser medido pelos critérios
objetivos” (Súmula 39 TCU e Acórdão 2.762/2011-TCU-Plenário - Relator: Marcos Bemquerer).
Características não demonstradas na contratação de serviços de educação em idiomas estrangeiros.
190. Em situação similar, este Tribunal considerou que a contratação de curso de capacitação
em língua estrangeira moderna para professores da rede de ensino médio do Estado do Tocantins
não caracterizou objeto de natureza singular apto à inexigibilidade (Acórdão 5.3417/2011-TCU-1ª
Câmara – Relator: Marcos Bemquerer).
191. Segundo decidido pelo STJ, a notória especialização que legitima a inexigibilidade é
aquela de caráter absolutamente incontestável e extraordinário (REsp. 1.210.756/MG, 2ª T., Relator:
Mauro Campbell Marques).
192. Quanto à utilização de lote único para itens de natureza bastante diversas, a Súmula
TCU 247 dispõe que:
É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das
licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível,
desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em
vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de
capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com
relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa
divisibilidade.
193. Na mesma linha o TCU se posicionou:
Acórdão 1785/2013-Plenário | Relator: Marcos Bemquerer
Na hipótese de contratação por inexigibilidade de licitação que envolva vários serviços
interligados, devem ser verificados quais deles estão englobados na exclusividade, a fim de justificar
adequadamente as situações da contratação direta.
d) Evidências
194. Em atuação consultiva, a Procuradoria Federal junto à UFPR concluiu que deveriam
ser cumpridos três requisitos para a inexigibilidade pretendida: serviço técnico especializado,
natureza singular do serviço e a notória especialização do contratado (peça 27, p. 32). Dada a não
juntada dos documentos que preenchessem a esses requisitos, a Procuradoria reiterou tal
necessidade (peça 27, p. 41).
195. Nesse sentido, a fim de comprovar a notória especialização do contratado, foram
apresentados apenas currículos plataforma lattes (CNPq) dos coordenadores de áreas de cursos
(peça 27, p. 64-146 e peça 28, p. 1-122).
196. Na peça 28, p. 123, consta o Termo de Referência da contratação. Importante observar
que não obstante constar no item 9 do referido documento o valor da hora-aula do professor, na
média aproximada de R$ 45,00 por hora-aula, não havia sido realizada qualquer pesquisa de preço
prévia. E na página 133 da mesma peça consta proposta da Ceilin para a prestação dos serviços
pelo valor médio aproximado de R$ 53,00 a hora-aula.
197. Em nova análise, a Procuradoria Federal Especializada (peça 28, p. 156, itens 18 a 20),
considera que haviam sido cumpridos os requisitos para a caracterização da inexigibilidade.
Ressalvou, entretanto, que deveria ser realizada a pesquisa de preços com três orçamentos distintos.
35

Posteriormente foram trazidos apenas os valores de dois contratos firmados pela Ceilin com outros
clientes (peça 29, p. 2-10)
e) Causas
198. A principal causa do achado foi a conduta dos agentes públicos, que delegaram a
terceiros uma atividade finalística da UFPR e ainda utilizaram a inexigibilidade de licitação, quando
era cabível o emprego do procedimento licitatório, o que poderia resultar em uma proposta mais
vantajosa para a Administração Pública.
f) Efeitos
199. Entre os efeitos do achado podem ser citados o direcionamento da contratação para
grupos com vínculo ou relação pessoal com os agentes públicos, além de uma possível proposta
menos vantajosa para a Universidade, em vista da ausência de competição no certame.
g) Comentários dos gestores
200. A UFPR não apresenta comentários acerca do achado relativo à utilização irregular da
inexigibilidade de licitação junto ao Ceilin.
h) Conclusão da equipe de auditoria
201. Não preenchidos os requisitos para o afastamento da regra da licitação, reputa-se
ilegítima a contratação direta em questão, eis que, além de descumprir o art. 25, caput, inciso II e
§1º e o art. 3º, caput da Lei 8.666, de 1993, constitui afronta aos princípios da isonomia, da
impessoalidade e da eficiência na administração pública.
202. Diante dos fatos expostos considera-se ilegítima a contratação da Ceilin por meio de
inexigibilidade de licitação. Observou-se restrição à competitividade, caracterizada pela utilização
de lote único para itens de natureza bastante diversas. Para além, a quantidade de vínculos dos
cooperados com atividades anteriores ou em curso na UFPR fornece indícios de direcionamento da
contratação, o que viola os princípios da isonomia e da impessoalidade.
i) Proposta de encaminhamento
203. Tendo em vista que é irregular a própria contratação de entidade privada para prestação
de serviço de ensino de línguas, que constitui atividade de extensão, precípua da universidade,
entende-se que a proposta de encaminhamento contida na seção do achado anterior também é
aplicável neste achado.
2.6. Dispensas de licitação emergenciais ilegítimas
204. O escopo desta fiscalização consistiu nas contratações diretas, dispensas de licitação e
inexigibilidades, realizadas pela UFPR. Dado o volume de dispensas emergenciais (inciso IV) para
a contratação de serviços terceirizados, considerou-se adequado incluir também este grupo
processos de contratação na amostra da auditoria. Não por haver indícios de fraudes, mas pela
grande quantidade de emergenciais ocorridas num curto espaço de tempo (entre 2015 e 2017, mas
principalmente em 2016), para a contratação de serviços contínuos, cuja necessidade é em princípio
previsível.
205. Foram identificados dezessete processos de dispensa de licitação emergenciais (art. 24,
IV da Lei 8.666, de 1993) para contratação dos serviços terceirizados de limpeza, manutenção
predial, mão de obra para o restaurante universitário, recepcionistas e vigias, mão de obra para a
Fazenda Experimental da UFPR (Fazenda Canguiri), motoristas e mão de obra para a imprensa
universitária, entre os exercícios de 2015 e 2017, conforme a Tabela 2.
36

206. A título de esclarecimento, cabe informar que os apontamentos trazidos neste achado têm
por base conclusões extraídas a partir do conjunto das dispensas analisadas. Pretende-se, a partir
do conjunto, pela repetição e semelhança das contratações diretas, demonstrar irregularidade
generalizada nas contratações de serviços da UFPR. Vale também sinalizar que na auditoria não
foram verificados indícios de favorecimento a empresas ou fraudes nas contratações emergenciais
analisadas.
207. Observou-se que estas dispensas emergenciais foram realizadas devido à falta de
planejamento da Universidade. Elas não foram casos isolados, mas amplamente reiteradas nos
exercícios de 2015 a 2017. Na grande maioria dos casos as justificativas foram genéricas e não
apontaram concretamente os riscos e prejuízos iminentes a serem evitados com as emergenciais
208. Além disso, administração não contratou emergencialmente apenas os “bens necessários
ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa”. Nas dispensas analisadas apenas se
reproduziram os quantitativos e especificações de contratos regulares, como se a integralidade dos
respectivos objetos fosse imprescindível para evitar o “prejuízo ou comprometer a segurança de
pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares”.
209. Aliás, à contratação direta não foi conjugada ação efetiva da Administração com vistas
à retomada do quadro de normalidade. Ao contrário, a UFPR descumpriu dispositivo que impõe o
prazo máximo de 180 dias e que veda a prorrogação de contratações emergenciais. Considerando
que todos os serviços contratados são contínuos, e que não se trata da construção de um objeto
específico, cujo prazo de execução precise ultrapassar os 180 dias; verificando também que não
houve fatos novos a justificar a renovação das emergências; reputam-se irregulares todas as
prorrogações e reiterações das emergenciais realizadas.
210. Verifica-se o potencial desperdício de recursos decorrente da perda de economicidade,
tendo em vista a não realização de processo licitatório capaz de selecionar a proposta mais
vantajosa. Consideram-se irregulares as contratações realizadas e manifestamente contrárias ao
interesse público primário.
211. Entre 2015 e 2017, a UFPR realizou 17 dispensas de licitação justificadas pelo inciso IV
do art. 24 da Lei 8.666/1993:
Tabela 2: Relação de Contratações Emergenciais de Serviços Terceirizados - UFPR
Valor Inicial
Contrato Processo Vigência Mensal Aprox. Motivo alegado para a Dispensa
(R$)
Limpeza
16/6/2016 - Processo licitatório não estaria pronto

19/2016 23075.125374/2016-34 1.155.932,38
12/12/2016 tempestivamente.

86/2016 23075.165020/2016-22 1.417.999,60
Manutenção Predial

81/2016 23075.159789/2016-10 820.106,65
26/06/2017 -
26/2017 23075.170960/2017-14 668.497,41 Processo não analisado.
23/08/2017
Restaurante Universitário
37

Há três meses do fim da vigência do

03/02/2016 - contrato anterior (Contrato 3/2015) a
03/2016 23075.0099485/2015-05 711.199,99
31/07/2016 empresa informou que não tinha
interesse na prorrogação.
37/2016 23075.0099485/2015-05 799.829,03
03/10/2016 - Mandado de Segurança impediu o
63/2016 23075.158912/2016-77 694.166,65
31/12/2016 início de contrato via licitação.
Recepcionista e Vigia
Acordo com o Ministério Público do
01/08/2016 - Trabalho antecipou em cerca de um
39/2016 23075.140760/2016-56 492.646,17
23/12/2016 mês o final da vigência do Contrato
50/2015.
24/12/2016 -
24/03/2017
22/06/2017 -
21/08/2017
Terceirizados para a Fazenda Canguiri
18/06/2015 -
14/12/2015
15/12/2015 -
11/6/2016
18/2016 23075.130502/2016-61 177.401,62
Motoristas
1/8/2016 –
35/2016 23075139476/2016-37 573.869,52 Processo não analisado.
29/10/2016
A empresa contratada na primeira
emergencial (Contrato 35/2016 não
30/10/2016 -
72/2016 23075.162352/2016-55 628.896,49 possuía interesse na prorrogação) e o
27/01/2017
processo licitatório não estaria pronto
tempestivamente.
Mão de obra para a Imprensa Universitária
21/2016 23075.133449/2016-51 151.115,83
03/01/2017 -
03/04/2017
212. O histórico e os detalhes de cada um dos processos de dispensa identificados na tabela

acima constam no Apêndice 2 deste relatório. Recomenda-se a leitura do referido apêndice para a
correta contextualização do problema.
c) Critérios
213. Houve flagrante descumprimento à literalidade dos seguintes trechos negritados do art.
24, IV da Lei 8.666, de 1993:
Art. 24. É dispensável a licitação:
[...]
38

IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de

atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas,
obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para os bens
necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e
serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e
ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos
respectivos contratos;
214. Denota-se indevido alargamento das hipóteses de cabimento das contratações diretas
emergenciais tanto no aspecto a) da avaliação dos riscos da não contratação - prejuízo ou
comprometimento da segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos
ou particulares; quanto b) da circunscrição do objeto contratado aos “bens necessários ao
atendimento da situação emergencial ou calamitosa”; em inobservância ao art. 24, IV, da Lei 8.666,
de 1993.
215. A jurisprudência do TCU tem enfatizado a necessidade de limitação do objeto ao
estritamente necessário para conter as situações emergenciais:
Acórdão 27/2016-Plenário - Relator: Raimundo Carreiro
É irregular a contratação emergencial por dispensa de licitação (art. 24, inciso IV, da Lei
8.666/93) quando a interdição do acesso à edificação com problema estrutural for suficiente para a
eliminação do risco e, consequentemente, da situação emergencial.
Acórdão 6439/2015-Primeira Câmara - Relator: Augusto Sherman
A contratação direta emergencial, fundamentada no art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993, deve
se restringir somente à parcela mínima necessária para afastar a concretização do dano ou a perda
dos serviços executados, devendo a solução definitiva, conforme o caso, ser objeto de licitação
formal.
Acórdão 2988/2014-Plenário - Relator: Benjamin Zymler
A contratação emergencial só deve atender a situação emergencial até a realização de nova
licitação (art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993).
Acórdão 1217/2014-Plenário - Relatora: Ana Arraes
Para caracterizar situação emergencial passível de dispensa de licitação, deve restar evidente
que a contratação imediata é a via adequada e efetiva para eliminar iminente risco de dano ou de
ou particulares, restringindo-se ao estritamente necessário ao atendimento da situação calamitosa.
Deve-se divisar a conduta dos agentes públicos que concorreram para originar a situação
emergencial da ação daqueles que apenas atuaram para elidir o risco de dano.
Acórdão 1162/2014-Plenário | Relator: José Jorge
A caracterização de situação emergencial, que autoriza o procedimento de dispensa de
licitação, deve estar demonstrada no respectivo processo administrativo, evidenciando que a
contratação imediata é a via adequada e efetiva para eliminar iminente risco de dano ou de
ou particulares. Não se presta a esse fim a presença de pronunciamento técnico apontando a
existência de graves problemas estruturais, se a interdição do local, por si só, suspenderia eventual
risco à segurança dos frequentadores, e descaracterizaria a situação de urgência, possibilitando a
realização do devido procedimento licitatório.
216. Toda contratação pública visa ao atendimento de determinada necessidade da
Administração. De modo que a impossibilidade de comprar algo necessário por certo ocasionará
39

prejuízo. Todavia, não é qualquer prejuízo que pode autorizar a dispensa de licitação. Do contrário,
todas as aquisições poderiam em certo momento ser objeto de dispensa de licitação. A autorização
concedida pela Lei para excepcionalizar a regra da licitação deve ser usufruída com
proporcionalidade. Nesse sentido, Marçal Justen Filho:
A expressão prejuízo deve ser interpretada com cautela, por comportar significações muito
amplas. Não é qualquer prejuízo que autoriza dispensa de licitação. O prejuízo deverá ser
irreparável. Cabe comprovar se a contratação imediata evitará prejuízos que não possam ser
recompostos posteriormente. O comprometimento à segurança significa o risco de destruição ou de
sequelas à integridade física ou mental de pessoas ou, quanto a bens, o risco de seu perecimento ou
deterioração. (Em Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 17ª Edição, 2016,
Revista dos Tribunais, p. 477)
217. Quanto à prorrogação de contratos emergenciais sem que existissem fatos novos a
justificá-las, o TCU já decidiu:
Acórdão 4570/2014-Primeira Câmara - Relator: José Múcio Monteiro
A contratação emergencial destina-se somente a contornar acontecimentos efetivamente
imprevistos, que se situam fora da esfera de controle do administrador e, mesmo assim, tem sua
duração limitada a 180 dias, não passíveis de prorrogação (art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993).
d) Evidências
218. Na última coluna da direita da Tabela 2, constam, em linhas gerais, os argumentos
utilizados para as emergenciais. Dos dezessete processos listados, foram analisados detalhadamente
dez, e as respectivas justificativas foram:
a) Em seis processos a justificativa básica foi no sentido de que o “Processo licitatório não
estaria pronto tempestivamente” – Contratos 19/2016, 89/2016 (Limpeza); 81/2016 (Manutenção
Predial), 37/2016 (Restaurante Universitário), 18/2016 (Terceirizados para a Fazenda Canguiri),
21/2016 (Mão de Obra para Imprensa Universitária);
b) Em dois essa motivação básica esteve aliada a um fato mais preciso, porém previsível e
remediável - Contratos 03/2016 (Restaurante Universitário) – Justificativa: Há três meses do fim da
vigência do contrato anterior (Contrato 3/2015) a empresa informou que não tinha interesse na
prorrogação; e 72/2016 (Motoristas) – Justificativa: A empresa contratada na primeira emergencial
(Contrato 35/2016 não possuía interesse na prorrogação) e o processo licitatório não estaria pronto
tempestivamente.
c) Apenas em dois casos as justificativas efetivamente incluem acontecimentos imprevistos:
Contratos 63/2016 (Restaurante Universitário) – Justificativa: Mandado de Segurança impediu o
início de contrato via licitação; e 39/2016 – Justificativa: Acordo com o Ministério Público do
Trabalho antecipou em cerca de um mês o final da vigência do Contrato 50/2015.
219. Ou seja, dos dez processos analisados apenas dois (20%) aparentam ter se destinado ao
contorno de acontecimentos efetivamente imprevistos. E não há informações nos autos indicando que
na relação de processos não analisados as motivações tenham sido distintas.
220. Na maioria dos casos, como visto, a justificativa foi no sentido de que o processo
licitatório não estaria pronto tempestivamente.
221. Entretanto, no caso dos serviços de limpeza, por exemplo, antes de realizar a primeira
emergencial, a UFPR permaneceu no mesmo contrato por mais de sessenta meses, tempo em que
poderia ter preparado a nova contratação. Ainda, segundo relatos contidos na solicitação da
emergencial (de 29/3/2016), o projeto básico para a nova licitação havia sido iniciado em meados
40

de julho de 2015, mas não permitiria a contratação via licitação em tempo hábil, antes do
encerramento da vigência do Contrato 226/2010, 15/6/2016.
222. Observam-se dois problemas graves na mesma ocorrência: a) apenas no ano em que se
encerraria a última prorrogação possível do Contrato 226/2010, em 2015, é que a UFPR iniciou o
projeto básico para a nova contratação; e b) iniciando o projeto básico em julho de 2015, a UFPR
não conseguiu finalizar a contratação a tempo de ter o contrato assinado e vigente em 15/6/2016.
Ou seja, onze meses não foram suficientes para o planejamento da contratação. Agravante, a UFPR
não só prorrogou como reiterou emergencial para a contratação dos serviços de limpeza,
permanecendo no quadro de anormalidade até 11/6/2017, de modo que o prazo total de vigência das
emergenciais foi de quase um ano. A destacar que antes disso a UFPR já havia utilizado a
prorrogação excepcional prevista no art. 57, §4º da Lei 8.666/1993. Isto é, regularmente deveria ter
produzido um contrato oriundo de licitação para viger a partir de 30/10/2015, mas só conseguiu em
12/6/2017, com cerca de vinte meses de atraso.
223. Com relação aos serviços de manutenção predial, a situação é ainda mais grave. O
último contrato assinado em decorrência de licitação foi o Contrato 232/2010 (encerrado em
4/11/2016). Da mesma forma que no caso da limpeza, a UFPR já fez uso das prorrogações
excepcionais por doze meses (art. 57, §4º da Lei 8.666/1993), e, mesmo assim, entrou na primeira
emergencial em 23/11/2016 - Contrato 81/2016, o qual foi prorrogado até 21/5/2017. Posteriormente
realizou a segunda emergencial, que vigeu de 26/5/2017 a 23/8/2017. No momento da execução
auditoria, o processo de licitação estava na fase externa (Pregão 001/2017 – Processo 161928/2016-
78). Outra vez, entre o fim de vigência regular do Contrato 232/2010, 4/11/2015, e a data de início
do contrato oriundo dessa nova licitação, (a ocorrer provavelmente em outubro de 2017), há um
intervalo de quase dois anos.
224. No caso da contratação de mão de obra para o Restaurante Universitário, anteriormente
à primeira emergencial estava em vigor o Contrato 3/2015, de 2/2/2015 a 1/2/2016. Todavia, ao ser
consultada sobre o interesse na prorrogação, em 27/10/2015, a empresa declinou. Nesse sentido, a
UFPR considerou que o período entre a referida data e o final da vigência do Contrato 3/2015
(1/2/2016) não seria suficiente para realizar novo processo licitatório. A mencionar que segundo o
Calendário Acadêmico de 2016 da UFPR, as aulas de graduação iniciaram apenas em 29/2/2016
(cf. Resolução Cepe/UFPR 49/2015), de modo que a indispensabilidade dos serviços do Restaurante
Universitário pode ser considerada a partir de tal data.
225. A contratação direta foi realizada em 3/2/2016 (Contrato 3/2016), posteriormente
prorrogada e renovada. De modo que a situação de anormalidade permaneceu até 30/9/2016 (data
de encerramento da vigência do Contrato 37/2016). E conforme noticiado no histórico de tramitação
contido na peça 16, p. 51-55, o processo de licitação destinado à contratação de mão de obra foi
autuado em 19/10/2015 pelo Restaurante Universitário. E em 22/7/2016, passados, portanto, nove
meses da autuação, o processo ainda não havia sido concluído. Apontou-se como principal gargalo
a fase de planejamento da contratação, já que haviam transcorrido seis meses desde a abertura do
processo até a sua entrada na Comissão de Licitação.
226. Os serviços de recepcionista e de vigia foram prestados em contratações emergenciais
por mais de um ano, de 1º/8/2016 a 21/8/2017.
227. Os serviços de locação de mão de obra para a Fazenda Canguiri estiveram sob
emergencial de 18/6/2015 a 9/12/2016, cerca de 18 meses, embora o diretor tenha relatado que o
processo para a realização de licitação fora aberto em 14/8/2015, cf. Apêndice 2.
228. Os serviços de motoristas foram contratados via dispensa emergencial de 1/8/2016 a
27/4/2017. E a mão de obra para a Imprensa Universitária de 27/6/2016 a 3/4/2017, ambos por
aproximadamente nove meses.
41

229. À exceção dos serviços de limpeza e de manutenção predial, todos os demais

relacionados na amostra, segundo os modelos de contratos utilizados pela UFPR, não requerem
grande esforço técnico de dimensionamento e definição dos serviços a justificar maior delonga no
projeto básico/termo de referência. O quantitativo é definido a partir do número de postos de
trabalho, os quais, na maior parte dos casos, são copiados de contratações pretéritas, com pequenos
ajustes.
230. Portanto, não é razoável admitir que os processos de planejamento demorem, em alguns
casos, mais de um ano para serem concluídos. Não pode a administração da UFPR se beneficiar da
própria ineficiência; deixar de licitar objeto alegando insuficiência de prazo se esta insuficiência
decorre da própria lentidão da administração.
231. Isso foi comprovado pelas prorrogações e reiterações das emergenciais, mencionadas
acima, e detalhadas no Apêndice 2. A realização da primeira emergencial sob o argumento da
insuficiência de tempo deveria, no mínimo, fazer com que a Administração concluísse o quanto antes
o respectivo processo licitatório de sorte que a emergencial perdurasse pelo menor tempo possível,
e que a normalidade fosse logo restaurada. Contudo, esse não foi o cenário observado. Em todos os
casos houve prorrogação e na maioria deles reiteração das contratações diretas.
232. Na maioria das contratações é possível vislumbrar um núcleo de serviços sem os quais,
de fato, o funcionamento da UFPR restaria prejudicado. Como, no caso da limpeza, os banheiros e
salas de aula. Na manutenção predial, os serviços corretivos mais urgentes, dos quais dependa a
segurança e a incolumidade dos usuários e servidores. No entanto, é inverossímil que os 363 postos
de trabalho para limpeza (cf. 2ª Emergencial - peça 13, p. 27) e os 139 postos para a manutenção
predial (peça 14, p. 258) representem o mínimo necessário para o atendimento da situação
emergencial ou calamitosa.
233. Na locação de mão de obra para o Restaurante Universitário foram incluídas Copeiras
e Garçons para a Reitoria, serviços que certamente não são emergenciais (peça 15, p. 8-11). Assim
também na contratação de motoristas, peça 20, p. 22, dos 71 postos relacionados, vislumbra-se que
apenas os de “Motorista de Ambulância” (total de oito postos) seriam necessários para a contenção
de situação calamitosa.
234. Ainda mais grave, a contratação de mão de obra para a Imprensa Universitária (peça
21). Na justificativa da emergencial, reproduzida em parte no Apêndice 2, é mencionado que os
serviços seriam necessários para a impressão de folders, teses, monografias e dissertações,
informativos (Observatório de Notícias, Informe Servidor, Jornal HC), entre outros. Além de não
parecer razoável a UFPR custear os serviços de impressão de teses, monografias e dissertações, o
que, por si só, pode macular a contratação por vício de motivação, não se vislumbra, em nenhum
dos itens descritos, a urgência calamitosa, os prejuízos ou riscos iminentes.
e) Causas
235. A principal causa para a realização de contratações emergenciais de serviços contínuos
foi a falta de planejamento da UFPR. Os serviços objeto dos contratos emergenciais são contínuos,
que possuem uma alta previsibilidade quanto à necessidade de formalização de novos ajustes. Além
disso, os gestores públicos não tomaram os devidos cuidados no sentido de garantir que os contratos
emergenciais abrangessem apenas os serviços essenciais, para os quais seria justificada a
contratação emergencial, e não apresentaram o devido zelo em tomar as medidas necessárias para
garantir o retorno à normalidade, realizando o procedimento licitatório dentro do prazo legal.
f) Efeitos
236. Segundo comparativo de valores realizado pela equipe de auditoria, em várias ocasiões
a contratação direta causou prejuízos à Administração, decorrentes da perda de economicidade da
42

ordem de R$ 500 mil mensais. Considerando-se que as emergenciais vigeram em média por um ano,
tem-se um desperdício potencial aproximado de R$ 6 milhões, cf. Tabela 5 no Apêndice 3.
237. A análise foi realizada por meio da comparação dos valores praticados nos contratos
anteriores, oriundos de processos licitatórios, com os praticados nas dispensas emergenciais.
Tomou-se o cuidado de garantir que as datas bases dos contratos comparados fossem as mesmas.
Algumas adaptações foram realizadas tendo em vista que as contratações não eram necessariamente
iguais. Elas estão destacadas nos rodapés das planilhas apresentadas no Apêndice 3. Ressalva-se
também que a metodologia é simplificada e não teve por objetivo apurar sobrepreço e
superfaturamento, mas apenas demonstrar um dos graves efeitos das contratações emergenciais.
g) Responsabilidade
238. A gravidade das irregularidades avistadas é extraída do conjunto das ocorrências
durante sobretudo o exercício de 2016. Cada um dos processos de dispensa tem histórico próprio, e
motivação específica. Uns podem ter sido gerados por demora na elaboração do Termo de
Referência, outros porque o Documento de Oficialização da Demanda (ou similar) chegou muito
tarde, outros porque continham erros e precisaram ser retrabalhados, enfim, cada caso concreto tem
o seu fator determinante para o atraso, o qual, episodicamente, poderia ser um motivo justo para a
dispensa.
239. Contudo, a análise global da situação demonstra que as emergências foram nutridas pela
própria falta de gestão e governança nas contratações. Se dentro de um mesmo período, contratações
das mais diversas naturezas, como, por exemplo, manutenção predial, motoristas, limpeza, mão de
obra para o RU; sofrem do mesmo mal – a não conclusão do processo de contratação em tempo
hábil para licitar – é inverossímil que a causa esteja nas especificidades dos processos. Trata-se,
com maior potencial, de uma falha de gestão generalizada, com impactos em todas as contratações.
240. Todas elas estiveram sob a gestão da Pró Reitoria de Administração (PRA), a quem cabe
planejar, coordenar, orientar, supervisionar e dirigir as atividades de serviços terceirizados e de
licitações e contratos, nos termos da Resolução 15/91-CA/UFPR.
241. É de responsabilidade do Pró-Reitor velar para que as atividades realizadas dentro de
sua área ocorram em obediência aos princípios da administração pública, com destaque à
legalidade. Ao tolerar inúmeros processos de dispensa emergenciais sem qualquer acontecimento
excepcional justificando a urgência, e não adotar qualquer medida com vistas a coibir novos casos
e apurar as responsabilidades, o gestor atuou de forma negligente nas suas funções de planejamento,
coordenação, orientação, supervisão e direção da Pró-Reitoria de Administração (PRA).
242. Conquanto em algumas contratações, os setores demandantes sejam externos à PRA,
como nos casos da Fazenda Canguiri, Restaurante Universitário (RU), Suinfra (antiga Prefeitura
Universitária), e se possa a tais setores querer atribuir as responsabilidades pelas respectivas
dispensas, tal não deve prosperar. É verdade que em muitos casos a demora desses setores em adotar
as providências de suas alçadas acaba contribuindo para situações como a em debate.
243. Tomando por exemplo o processo de contratação de mão de obra para o RU. O setor
demandante (RU), que confecciona o Termo de Referência, não pertence à PRA. Assim, poder-se-ia
cogitar que o efetivo responsável pelas dispensas emergenciais foi o RU, ou, pelo menos, que a
responsabilidade deveria ser melhor apurada, para fins de eventual compartilhamento entre a PRA
e o RU.
244. Tal se faria se se estivesse a perquirir a responsabilidade pelo vício em um processo
específico. Porém, como várias vezes mencionado neste achado, a responsabilidade atribuída à PRA
é relativa à sua falha em planejar, coordenar, orientar, supervisionar e dirigir as atividades de
serviços terceirizados e de licitações e contratos, nos termos da Resolução 15/91-CA/UFPR. Caberia
43

à PRA dispor sobre a responsabilidade por cada ato nos processos de contratação e sobre os
respectivos prazos. A inexistência de fluxos padronizados, prazos determinados, controles, clara e
correta alocação de responsabilidades, torna a Administração muito vulnerável a ocorrências como
as descritas.
245. Nesse sentido, compreende-se que as falhas foram originadas na PRA, unidade criada
especificamente na estrutura da UFPR para gerir as licitações e contratos, pela qual todos os
processos de dispensa analisados passaram. A isso aliada a gravidade da irregularidade em ocasião,
justifica-se a atuação punitiva desta Corte. Assim, será proposta a realização de audiência do gestor
da referida pró reitoria no exercício de 2016, ano de ocorrência da grande maioria das dispensas.
246. Em consulta ao Relatório de Gestão da UFPR referente ao exercício de 2016, verifica-
se que o responsável pela PRA no período entre 1º/1/2016 e 31/12/2016 foi o Sr. Edelvino Razzolini
Filho (Designação: 16/3/2015 – Portaria 1613). Deste modo, deve o referido responsável ser
chamado em audiência.
h) Comentários dos Gestores
247. A UFPR argumenta de maneira geral que os atrasos de repasse realizados pelo
Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MPDG), ao longo dos exercícios de 2015 e
2016 teriam descapitalizado muitos prestadores e levado os contratos ao fracasso. Assim, para que
os serviços não fossem interrompidos, lançou-se mão das emergenciais.
248. Aduz também que, de forma geral, todos os serviços em referência, contratados
emergencialmente, são essenciais, e, portanto, imprescindíveis para a manutenção do funcionamento
da Universidade.
249. Especificamente em relação aos serviços de Manutenção Predial, esclareceu que parcela
dos motivos para os atrasos no planejamento, e, consequentemente, para a emergencial, deve-se às
exigências formuladas pelo TCU no Acórdão 2.345/2016-TCU-Plenário e às tentativas de inovação
decorrentes.
250. A UFPR contesta o apontamento contido no relatório de que as emergenciais teriam
representado desperdício de recursos com valores pagos a maior. Entretanto, não apresentam dados
para contraditar os valores assinalados no Relatório Preliminar de Auditoria (Apêndice 3: Análise
Perda de Economicidade nas Dispensas Emergenciais).
251. Alega ainda haver erro da auditoria, ao mencionar dezessete processos de dispensa
emergenciais nos exercícios de 2015 a 2017, considerando que apenas dez foram efetivamente
analisados pela equipe de auditoria. E enfatiza que o processo de contratação é longo e que não
pode ser realizado em 90 dias, como teria sido apontado pela auditoria.
252. Os comentários confirmam a ocorrência das irregularidades e as justificam em dois
motivos essenciais: atrasos no repasse do MPDG e essencialidade dos serviços. Com relação ao
primeiro ponto, não foi informado precisamente quais e quando os atrasos ocorreram, e quais os
respectivos impactos nos contratos em vigor, isto é, quais foram rescindidos intempestivamente em
razão da falta de pagamento.
253. Não parece razoável admitir tal fato como justificativa genérica para os problemas de
gestão observados. Ademais, os serviços de limpeza, manutenção predial e motoristas, antes das
emergenciais, foram prestados pelas mesmas respectivas empresas durante os 60 meses, fora as
prorrogações excepcionais por mais 12 meses, em alguns casos. (vide Apêndice 2: Histórico das
Dispensas Emergenciais). A permanência da mesma empresa em um contrato por 60 e/ou 72 meses
enfraquece a tese de que os atrasos estariam as afastando.
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254. Além disso, o Contrato de Limpeza 19/2016 (Emergencial), inicialmente previsto para o
prazo de três meses, teve a sua vigência prorrogada, ficando ativo no interregno de 16/6/2016 a
12/12/2016, justamente no auge dos alegados atrasos de repasses. E, ainda, a empresa contratada
na Segunda Emergencial - Processo 23075.165020/2016-22, Orbenk Administração e Serviços Ltda.,
Contrato 86/2016, não só aceitou prorrogar a emergencial como também participou e sagrou-se
vencedora da licitação seguinte, vindo a firmar o Contrato 29/2017 com a UFPR. Assim, o
argumento de que os atrasos nos repasses repeliram as empresas não parece de todo válido. Na
mesma linha, a contratação emergencial de manutenção predial (Contrato 81/2016) também foi
prorrogada. Houvesse ali grande desinteresse da empresa em razão das retenções de pagamentos
esta não teria aceitado prorrogar o contrato.
255. Quanto à essencialidade dos serviços, segundo ponto, os argumentos trazidos
convalidam as constatações da auditoria, vez que insistem em defender de forma genérica que todos
os serviços eram necessários, sem, contudo, demonstrar detalhadamente os impactos da interrupção
em cada um deles.
256. Quanto à contestação do apontamento de prejuízos advindos das emergenciais, não
houve nenhuma contraprova técnica que demonstrasse erro nos cálculos ou similar. De todo modo,
como salientado no relatório, tratou-se de um cálculo aproximado, sem o objetivo de imputar débito
a quem quer que seja.
257. Por fim, com relação ao erro sugerido na menção a dezessete processos de dispensa
emergenciais nos exercícios de 2015 a 2017, sendo que apenas dez foram efetivamente analisados
pela equipe de auditoria; não se observa qualquer impropriedade no relatório. Com efeito foram
constatados dezessete processos de dispensas emergenciais. Por limitações de esforços foram
analisados detalhadamente apenas dez. Para fins de consolidação e demonstração do montante de
dispensas emergenciais realizados num período específico, não se observa qualquer limitação no
cômputo de todos os processos.
j) Proposta de Encaminhamento
258. Realizar a audiência do Sr. Edelvino Razzolini Filho (CPF 319.147.649-00), então Pró-
Reitor de Administração da UFPR, com fulcro no art. 43, II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 157, caput,
250, inciso IV, do RI/TCU, para apresentar, no prazo de quinze dias, razões de justificativa acerca
das Dispensas de Licitação Emergenciais Ilegítimas realizadas no exercício de 2016 na UFPR
(achado 2.6. do Relatório de Auditoria), conforme matriz de responsabilização em anexo.
a) Dispositivos violados:
Art. 37, XXI da Constituição Federal de 1988; Art. 3º e 24, IV da Lei 8.666/1993; Princípios
da Legalidade, da Eficiência, da Transparência e da Economicidade; Resolução 15/91-CA/UFPR.
b) Conduta:
i. Não planejar, coordenar, orientar, supervisionar e dirigir as atividades de serviços
terceirizados e de licitações e contratos, nos termos da Resolução 15/91-CA/UFPR.
ii. Não institucionalizar fluxos e padrões para os processos de contratação realizados pela
PRA, em que fossem definidos modelos, prazos e responsáveis por cada ato, bem como as
responsabilidades pelos atrasos.
iii. Não adotar qualquer medida com vista à apuração de responsabilidade dos agentes
causadores das dispensas emergenciais.
c) Nexo de causalidade:
A não adoção das medidas relacionadas no item anterior “b - Conduta” contribuiu para a
formação de um ambiente de ausência de governança das aquisições, em que os setores e respectivos
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servidores não se comprometeram com padrões, fluxos e prazos, o que deu ensejo às inúmeras
dispensas emergenciais.
d) Culpabilidade:
Não é possível afirmar que houve boa-fé do responsável. Gestor de média diligência, chefe de
Pró Reitoria cuja incumbência específica é atuar em contratações administrativas, teria razoáveis
condições de aferir a irregularidade nas reiteradas dispensas emergenciais conduzidas no âmbito de
sua unidade.
Ademais, ciente das responsabilidades definidas para a PRA, na Resolução 15/91-CA/UFPR,
relacionadas à governança das licitações e contratos (planejar, coordenar, orientar, supervisionar
e dirigir as atividades de serviços terceirizados e de licitações e contratos), o gestor deveria ter
instituído padrões, fluxos, responsabilidades e prazos para que os processos de contratação não
ocorressem sem qualquer controle, para que as dispensas emergenciais fossem casos excepcionais,
e para que as responsabilidades dos causadores das emergenciais fossem apuradas. Nesse sentido,
é razoável afirmar que era exigível do responsável conduta diversa daquela que ele adotou,
consideradas as circunstâncias que o cercavam.
3. Achados Relacionados com o Ambiente Organizacional
259. Nesta seção, são analisados os achados relativos ao ambiente organizacional da UFPR,
no que se refere aos mecanismos de gestão de riscos que contribuam para a boa governança e a
gestão das aquisições públicas, a fim de evitar desperdício de recursos públicos e mitigar as
hipóteses de fraude e corrupção.
3.1. A Comissão de Ética não conta com representantes locais e o seu plano de trabalho não
é vinculado ao planejamento estratégico da instituição.
260. De acordo com informações prestadas pela Presidente da Comissão de Ética da UFPR,
(peça 10, 9.5, item 4), a Comissão de Ética da UFPR não conta com representantes locais para
contribuir nos trabalhos de educação e de comunicação. A universidade possui diversos campi e
setores espalhados não só em Curitiba, mas também em outros municípios do Paraná, como, por
exemplo, Matinhos, Paranaguá e Palotina, o que limita o desempenho da comissão se não houver
representantes locais.
261. Além disso, de acordo com a resposta fornecida pela Comissão de Ética da UFPR ao
questionário anual da Comissão de Ética Pública 2016-2017 (peça 6, p. 39-45), o plano de trabalho
daquela não está vinculado ao planejamento estratégico da UFPR. Tal vinculação é recomendada
pela Comissão de Ética Pública, para que os trabalhos da Comissão de Ética sejam
institucionalizados e apoiados pela instituição.
262. Nesse sentido, será proposta recomendação à UFPR para que, no sentido de aprimorar
os trabalhos da Comissão de Ética, designe representantes locais por setor ou campus ou ainda com
base em outra divisão administrativa que entender mais eficiente para potencializar as ações de
educação e comunicação. Além disso, em vista da orientação fornecida pela Comissão de Ética
Pública, será recomendado à UFPR que inclua em seu Planejamento Estratégico o Plano de
Trabalho da Comissão de Ética da UFPR.
3.2. A UFPR não implantou política de gestão de riscos e não designou comitê de governança
e gestão de riscos.
263. Segundo documento enviado pela Pró-Reitoria de Planejamento Orçamento e Finanças
(peça 32, p. 117-128), o que existe de concreto em relação à gestão de riscos na UFPR é o projeto
de criação da Coordenadoria de Governança e Riscos (CGR).
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264. Além disso, o Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI), documento em que se

declara os objetivos estratégicos da instituição, está desatualizado. Segundo informação da Proplan
(peça 32, p. 2), o PDI 2017 está sendo discutido no âmbito da UFPR para posterior submissão aos
conselhos superiores.
265. Nessa mesma linha, a UFPR declarou (peça 32, p. 2, item IV e V) não haver Comitê de
Governança, Riscos e Controles.
266. A IN Conjunta MPOG/CGU 1/2016 estabelece que os órgãos e entidades do Poder
Executivo Federal deverão estabelecer a sistematização de práticas relacionadas à gestão de riscos,
aos controles interno e à governança.
267. No art. 17 da referida IN, é previsto o prazo de até doze meses a contar de sua publicação,
para que os órgãos e entidades instituam política de gestão de riscos. Considerando que a IN foi
publicada em de 10 de maio de 2016, deveria estar sendo atendida. No inciso II desse artigo são
previstas as diretrizes a serem determinadas na política, como, por exemplo: “a) como a gestão de
riscos será integrada ao planejamento estratégico, aos processos e às políticas da organização”. E
o art. 19 determina que o dirigente máximo da organização é o principal responsável pelo
estabelecimento da estrutura de gerenciamento de riscos.
268. Conquanto a UFPR informe estar atuando no sentido de criar tal estrutura, ainda está
em estágio incipiente, e não atende ao normativo em questão.
269. Nesse sentido, cabe determinar à UFPR que, com fundamento no art. 17 da Instrução
Normativa MPOG/CGU 1/2016, no prazo de 60 dias, apresente plano de ação com vistas à
implementação da política de gestão de riscos, incluindo, entre outros a criação do Comitê de
Governança, Riscos e Controles.
3.3. A publicação e divulgação dos processos licitatórios em site da UFPR não atende aos
normativos vigentes.
270. A partir de consulta ao site da UFPR na internet www.ufpr.br (acesso em 25/9/2017)
foram identificadas falhas relativas à divulgação das licitações e contratos da UFPR. Para facilitar
a compreensão dos procedimentos de verificação realizados pela equipe de auditoria, o passo a
passo foi inserido no Apêndice 4 a este relatório. As impropriedades são as seguintes:
a) Há caminhos distintos e indiretos para acessar processos licitatórios a depender de sua
natureza. Na tela principal do site da UFPR há a opção “Licitações e Pregões / Sicaf”. Ao selecioná-
la, o operador é remetido para uma página em que consta tão somente a relação de atas de registro
de preços em andamento. Ou seja, nessa página não são agrupadas as demais contratações da
UFPR, e não há subgrupos que remetam para outros tipos de licitação ou aos contratos. Isso torna
a consulta apenas parcial. Para acessar às demais licitações e aos contratos, deve-se procurar por
outra opção, “Licitações em andamento”, localizada no rodapé de tela secundária.
b) Não há registro das contratações diretas realizadas pela UFPR (dispensas e
inexigibilidades), inclusive das realizadas para a pesquisa, tratadas no Achado 2.1;
c) As consultas realizadas a partir do processo de licitação (tela 4 do Apêndice 4) não
remetem aos respectivos contratos firmados. Analogamente, as consultas aos contratos realizadas
no Sistema Integrado de Gestão de Acordos – SigeA da UFPR não remetem aos documentos relativos
ao processo licitatório, como, por exemplo, o edital e o resultado.
271. De acordo com o art. 7º, inciso V, do Decreto 7.724/2012, é dever dos órgãos e entidades
“promover a divulgação das licitações realizadas e em andamento, com editais, anexos e resultados,
além dos contratos firmados e notas de empenho emitidas”. E o art. 8º, caput e incisos III, e IV da Lei
12.527/2011, dispõe que as informações concernentes às despesas, aos procedimentos licitatórios e
aos contratos devem ser divulgados em local de fácil acesso.
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272. Com relação à falha identificada na alínea “a” supra, considera-se que a
disponibilização de informações de forma fragmentada prejudica a transparência ativa, já que
dificulta o acesso ao cidadão. Ao clicar na opção “Licitações e Pregões / Sicaf” na tela inicial, o
operador tem a expectativa de que será direcionado para uma tela em que constem todas as licitações
da UFPR. Naturalmente as especificidades de cada licitação, como a própria modalidade licitatória
utilizada (concorrência, tomada de preços, pregão etc.) podem constituir agrupadores de organização
das informações divulgadas, de forma que o acesso vá se desdobrando em árvore. Mas o acesso inicial
deve permitir que se chegue a todas as opções por meio de um caminho lógico. E essa observação vale
para o acesso aos contratos também. Não há opção específica para acesso aos contratos na página
principal da UFPR, tampouco se consegue acessá-la em desdobramentos da opção “Licitações e
Pregões / Sicaf”.
273. A impropriedade assinalada na alínea “b” é ainda mais grave. Trata-se de completa
omissão das contratações realizadas por dispensa e inexigibilidade de licitação. Deve-se fazer a
ressalva de que no SigeA os contratos gerados a partir de contratações diretas são divulgados. Ficam
de fora da publicidade, entretanto, os respectivos processos de contratação e as compras que não
possuem instrumento contratual.
274. Quanto à falta relatada na alínea “c”, reputa-se fundamental para que o cidadão possa
compreender a integralidade do processo de contratação pública, que haja integração nas consultas
dos processos de licitação e dos contratos. Ou seja, a partir da identificação e do acesso aos
documentos referentes a determinado contrato, o operador deve ter a opção de acessar também os
documentos relativos ao processo licitatório que deu origem àquele contrato, e vice-versa.
275. Nesse sentido, para o atendimento dos normativos supramencionados relativos à
obrigatoriedade dos órgãos e entidades públicos garantirem a transparência ativa das aquisições,
considera-se apropriado determinar à UFPR com fundamento no art. 7º, inciso V, do Decreto
7.724/2012 e no art. 8º, caput e incisos III, e IV da Lei 12.527/2011, no prazo de 60 dias, promova
as seguintes alterações na divulgação das contratações em seu site na internet:
a) Divulgue todas contratações realizadas pela UFPR, independentemente do setor
demandante (Superintendência de Infraestrutura (Suinfra), Pró-Reitoria de Pesquisa e Pós-
Graduação (PRPPG) etc.), inclusive as dispensas e inexigibilidades de licitação;
b) Garanta que a integralidade das contratações realizadas seja divulgada a partir de
opção inicial única na página principal da UFPR, e que as especificidades (modalidade de licitação,
setor demandante, fase do processo etc.) sejam tratadas em subgrupos, cujas consultas possam ser
realizadas em modelos de “árvore” a partir da opção inicial única;
c) Crie links para que a partir de consulta a determinado processo licitatório seja possível
acessar de forma direta o respectivo contrato no Sistema Integrado de Gestão de Acordos – SigeA,
e vice-versa, a partir de consulta do contrato no SigeA seja possível obter o edital e o resultado do
respectivo processo licitatório ou contratação direta, se for o caso.
3.4. A Auditoria Interna da UFPR não possuiu plano baseado em riscos para determinar as
prioridades da auditoria para os exercícios de 2016 e 2017.
276. De acordo com o extrato de entrevista realizada com os membros da Auditoria Interna
da UFPR (Audin), peça 10, p. 3, não houve levantamento completo dos riscos inerentes às atividades
de cada pró reitoria, devido à falta de conhecimento dos membros da Audin e de recursos. De modo
que o planejamento dos trabalhos da Audin em 2016 e 2017 não foi baseado em análise de riscos.
277. Em 12/6/2017 foi publicada a Instrução Normativa MT/CGU 3/2017, que aprova o
Referencial Técnico da Atividade de Auditoria Interna Governamental do Poder Executivo Federal.
De acordo com o art. 3º, ele entra em vigor em 180 dias a contar da data da publicação.
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278. Nos itens 83 a 92 da referida IN MT/CGU 3, de 2017 constam as diretrizes para o

estabelecimento do plano da unidade de auditoria interna. Como requisitos de eficiência e eficácia
dos trabalhos, é previsto que o planejamento das atividades da auditoria deve considerar as
estratégias, objetivos, prioridades e metas da entidade auditada, bem como os riscos a que os
processos estão sujeitos. Deste modo, o plano de auditoria deve ser baseado em riscos (item 84).
279. No item 89 é previsto também que essa avaliação de riscos que subsidia o Plano de
Auditoria Interna deve ser discutida com a alta administração e documentada.
280. O intuito da disposição é otimizar as estruturas de controle existentes na administração
pública. Segundo art. 2º, II, da IN MPOG/CGU 1/2016, que dispõe sobre os controles internos,
gestão de riscos e governança no Poder Executivo Federal, a auditoria interna constitui a terceira
linha de defesa da organização, sendo precedida pelos controles internos e pelos órgãos específicos
que supervisionam os controles internos. Além de ter a obrigação de conhecer e avaliar a atuação
das linhas de defesa predecessoras, a Audin deve visualizar os processos da instituição, de modo que
lhe seja possível focar sua atuação direta onde há lacunas, fragilidades nas linhas de defesa
anteriores, ou ainda, onde os riscos são demasiadamente altos.
281. Nesse sentido, a IN MPOG/CGU 1/2016, prevê que a atividade de avaliação específica
de monitoramento realizada pela Audin depende de avaliação de risco, art. 11, V, “b”. Ademais, no
art. 4º, I, da IN CGU 24/2015, já dispunha que o Plano Anual de Auditoria Interna (Paint) deve
conter ranquear os macroprocessos passíveis de serem trabalhados por meio da matriz de riscos.
282. Ou seja, não só a nova IN MT/CGU 3/2017, ainda em vacatio legis, mas também outros
normativos mais antigos preveem a necessidade de que os trabalhos da Audin sejam baseados em
risco. Trata-se, aliás, de simples observância aos princípios da eficiência, efetividade, economia
processual e racionalidade administrativa.
283. Não obstante, até a deliberação deste processo por parte do TCU, o Paint da UFPR
referente ao exercício de 2018 já deverá ter sido apresentado para a CGU, já que o prazo limite é
de até o final do mês de outubro (art. 5º, IN CGU 24/2015). Desta forma, é bastante provável que o
Paint 2018 seja aprovado com a mesma carência de lastro em riscos. Por outro lado, considerando
que uma análise de riscos não se faz em poucos dias ou num mês, não seria razoável determinar à
CGU que apenas aprove o Paint da UFPR se estiver em conformidade com os normativos
mencionados. Isso porque se sabe de antemão que nada foi feito a respeito até o momento, e é
improvável que o seja em um ou dois meses.
284. Por outro lado, tendo em vista que o Paint não é engessado, que a Audin pode, ao longo
do exercício de 2019, alterá-lo de acordo com mudanças em processos, riscos, objetivos, estratégia
da instituição; e, mais do que isso, considerando a importância de ao menos a Audin/UFPR se
preparar para a elaboração do Paint 2019, considera-se adequado determinar à UFPR que, com
fundamento nos itens 83 a 92 da Instrução Normativa MT/CGU 3/2017, a proposição de novas ações
de fiscalização da Audin e a elaboração do Paint 2019 sejam baseadas em análise de riscos dos
processos da UFPR.
285. Ademais, cabe determinar à Superintendência da Controladoria Regional da União no
Paraná que, ao realizar a análise do Paint 2019 da UFPR, nos termos do art. 6º da Instrução
Normativa CGU 24/2015, e da DN 163/2017 – TCU. Art. 13, § 1º, verifique se ele foi elaborado com
base em riscos, segundo os itens 83 a 92 da Instrução Normativa MT/CGU 3/2017, e se manifeste
quanto ao cumprimento da presente determinação nos Relatórios Anuais de Contas da UFPR.
4. Conclusão
286. A Universidade Federal do Paraná apresenta graves problemas na gestão de riscos e na
prevenção à fraude e à corrupção. Esta auditoria verificou que o ambiente organizacional da
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entidade carece de elementos capazes de reduzir as oportunidades para o cometimento de fraudes,

pois apresenta deficiências na atuação da Comissão de Ética (3.1), não foi implantada política de
estão de riscos (3.2), falta transparência no portal da UFPR quanto aos processos de contratação
direta (3.3) e a auditoria interna da Universidade não possui planejamento baseado em riscos (3.4).
287. Como resultado, foram identificadas irregularidades relacionadas tanto a fraudes
quanto a problemas de gestão das contratações diretas. Verificou-se que foram realizadas aquisições
fraudadas de produtos para a pesquisa, com a falsificação de documentos dentro da Pró-Reitoria de
Pós-Graduação e Pesquisa (2.1). Também foi constatada a subutilização de imóvel adquirido por
R$ 14 milhões, decorrente da ausência de planejamento prévio à contratação (2.2) e cuja aquisição
foi realizada por meio de dispensa irregular de licitação (2.3). A falta de planejamento também foi
uma das principais causas para a realização de contratações emergenciais ilegítimas (2.6). Ainda
foi verificada a terceirização ilegal de atividade de extensão (2.4), que constitui ativ idade finalística
da Universidade, realizada mediante inexigibilidade irregular de licitação (2.5).
288. Espera-se que a presente auditoria contribua para o aperfeiçoamento dos instrumentos
de gestão de riscos e prevenção à fraude na UFPR, além de promover a responsabilização dos
responsáveis pelas impropriedades.
5. Proposta de Encaminhamento
289. Diante do exposto, submete-se o relatório à consideração superior, para que seja
encaminhado ao Gabinete do Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues, com as propostas que se
seguem:
289.1. Determinar à UFPR, com fulcro no art. 250, inc. II c/c 251, caput do Regimento
Interno do TCU, que:
a) com fundamento no art. 66, inciso II do art. 73 e art. 96 da Lei 8.666/1993, no prazo de
180 (cento e oitenta) dias, no que se refere às aquisições junto às empresas Labmaster Comercio de
Produtos Científicos LTDA – EPP (01.974.431/0001-11) e PH Científica Aparelhos Científicos
LTDA - EPP (CNPJ 05.287.391/0001-90) entre os anos de 2007 a 2017, adote procedimentos para
verificar a regularidade dessas aquisições, seus respectivos recebimentos e pagamentos e, nos casos
que se configurarem dano ao erário, identifique os responsáveis, quantifique o montante do débito e
implemente as medidas administrativas necessárias para o respectivo ressarcimento, por fim,
apresente a este Tribunal de Contas as medidas adotadas e os elementos comprobatórios que
fundamentaram suas conclusões (pgfo 88).
b) com fundamento no art. 207 da Constituição Federal de 1988, no prazo de 60 dias,
apresente plano de ação com as medidas a serem implementadas com o objetivo de encerrar a
contratação de terceiros para a prestação de serviço de ensino de línguas, que constituem atividade
de extensão universitária, uma atividade precípua da Universidade, de forma a assumir a execução
de tais serviços com seus próprios meios ou com o auxílio de sua fundação de apoio.
c) com fundamento no art. 7º, inciso V, do Decreto 7.724/2012 e no art. 8º, caput e incisos
III, e IV da Lei 12.527/2011, no prazo de 60 dias, promova as seguintes alterações na divulgação
das contratações em seu site na internet:
i. Divulgue todas contratações realizadas pela UFPR, independentemente do setor
demandante (Superintendência de Infraestrutura (Suinfra), Pró-Reitoria de Pesquisa e Pós-
Graduação (PRPPG) etc.), inclusive as dispensas e inexigibilidades de licitação;
ii. Garanta que a integralidade das contratações realizadas seja divulgada a partir de
opção inicial única na página principal da UFPR, e que as especificidades (modalidade de licitação,
setor demandante, fase do processo etc.) sejam tratadas em subgrupos, cujas consultas possam ser
realizadas em modelos de “árvore” a partir da opção inicial única;
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iii. Crie links para que a partir de consulta a determinado processo licitatório seja possível
acessar de forma direta o respectivo contrato no Sistema Integrado de Gestão de Acordos – SigeA,
e vice-versa, a partir de consulta do contrato no SigeA seja possível obter o edital e o resultado do
respectivo processo licitatório ou contratação direta, se for o caso.
d) com fundamento no art. 17 da Instrução Normativa MPOG/CGU 1/2016, no prazo de 60
dias, apresente plano de ação com vistas à implementação da política de gestão de riscos, incluindo,
entre outros a criação do Comitê de Governança, Riscos e Controles.
e) com fundamento nos itens 83 a 92 da Instrução Normativa MT/CGU 3/2017, a
proposição de novas ações de fiscalização da Audin e a elaboração do Paint 2019 sejam baseadas
em análise de riscos dos processos da UFPR.
289.2. Recomendar à UFPR que, no sentido de aprimorar os trabalhos da Comissão de
Ética:
a) designe representantes locais por setor ou campus ou ainda com base em outra divisão
administrativa que entender mais eficiente para potencializar as ações de educação e comunicação.
Além disso, em vista da orientação fornecida pela Comissão de Ética Pública,
b) inclua em seu Planejamento Estratégico o Plano de Trabalho da Comissão de Ética da
UFPR.
289.3. Determinar à Secex-PR que instaure processo de representação com o objetivo
de avaliar o valor pago pela UFPR na aquisição do imóvel localizado na Rodovia João Leopoldo
Jacomel, 4015, bairro de Jardim Primavera, município de Piraquara, no estado do Paraná,
adquirido pela UFPR por meio do Contrato 36/2014, processo 23075.005461/2014-12, e a
identificação das responsabilidades pela subutilização do imóvel, pela dispensa irregular de
licitação e de possíveis danos ao Erário.
289.4. Requisitar à Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no
Paraná, com fulcro no art. 101 da Lei nº 8.443/92 c/c art. 297 do Regimento Interno, a prestação de
serviço técnico especializado de perícia para avaliação de valor pago na aquisição de imóvel
localizado na Rodovia João Leopoldo Jacomel, 4015, bairro de Jardim Primavera, município de
Piraquara, no estado do Paraná, adquirido pela UFPR por meio do Contrato 36/2014, processo
23075.005461/2014-12.
289.5. Determinar à Superintendência da Controladoria Regional da União no Paraná
que, ao realizar a análise do Paint 2019 da UFPR, nos termos do art. 6º da Instrução Normativa
CGU 24/2015, e da DN 163/2017 – TCU. Art. 13, § 1º, verifique se ele foi elaborado com base em
riscos, segundo os itens 83 a 92 da Instrução Normativa MT/CGU 3/2017, e se manifeste quanto ao
cumprimento da presente determinação nos Relatórios Anuais de Contas da UFPR.
289.6. Realizar a audiência do Sr. Edelvino Razzolini Filho (CPF 319.147.649-00),
então Pró-Reitor de Administração da UFPR, com fulcro no art. 43, II, da Lei 8.443/1992 c/c o art.
157, caput, 250, inciso IV, do RI/TCU, para apresentar, no prazo de quinze dias, razões de
justificativa acerca das Dispensas de Licitação Emergenciais Ilegítimas realizadas no exercício de
2016 na UFPR (achado 2.6. do Relatório de Auditoria), conforme matriz de responsabilização em
anexo.
a) Dispositivos violados:
Art. 37, XXI da Constituição Federal de 1988; Art. 3º e 24, IV da Lei 8.666/1993; Princípios
da Legalidade, da Eficiência, da Transparência e da Economicidade; Resolução 15/91-CA/UFPR.
b) Conduta:
51

iv. Não planejar, coordenar, orientar, supervisionar e dirigir as atividades de serviços

terceirizados e de licitações e contratos, nos termos da Resolução 15/91-CA/UFPR.
v. Não institucionalizar fluxos e padrões para os processos de contratação realizados pela
PRA, em que fossem definidos modelos, prazos e responsáveis por cada ato, bem como as
responsabilidades pelos atrasos.
vi. Não adotar qualquer medida com vista à apuração de responsabilidade dos agentes
causadores das dispensas emergenciais.
c) Nexo de causalidade:
A não adoção das medidas relacionadas no item anterior “b - Conduta” contribuiu para a
formação de um ambiente de ausência de governança das aquisições, em que os setores e respectivos
servidores não se comprometeram com padrões, fluxos e prazos, o que deu ensejo às inúmeras
dispensas emergenciais.
d) Culpabilidade:
Não é possível afirmar que houve boa-fé do responsável. Gestor de média diligência, chefe de
Pró Reitoria cuja incumbência específica é atuar em contratações administrativas, teria razoáveis
condições de aferir a irregularidade nas reiteradas dispensas emergenciais conduzidas no âmbito de
sua unidade.
Ademais, ciente das responsabilidades definidas para a PRA, na Resolução 15/91-CA/UFPR,
relacionadas à governança das licitações e contratos (planejar, coordenar, orientar, supervisionar
e dirigir as atividades de serviços terceirizados e de licitações e contratos), o gestor deveria ter
instituído padrões, fluxos, responsabilidades e prazos para que os processos de contratação não
ocorressem sem qualquer controle, para que as dispensas emergenciais fossem casos excepcionais,
e para que as responsabilidades dos causadores das emergenciais fossem apuradas. Nesse sentido,
é razoável afirmar que era exigível da responsável conduta diversa daquela que ele adotou,
consideradas as circunstâncias que o cercavam.
É o relatório.
52

VOTO
Trata-se de auditoria realizada na Universidade Federal do Paraná (UFPR), no âmbito de

Fiscalização de Origem Centralizada (FOC), coordenada pela Secretaria de Controle Externo no
Estado da Bahia, com o objetivo de verificar se as universidades e os institutos federais possuem
mecanismos de gestão de riscos que contribuam para a boa governança e gestão das aquisições, a fim
de evitar desperdício de recursos públicos e mitigar as hipóteses de erro, fraude e corrupção.
O presente trabalho analisou a adoção de arranjos institucionais necessários à criação da
cultura de combate a desperdícios, fraude e corrupção, bem como dos mecanismos para mitigação de
riscos no processo de compra pública.
Para tal fim, as questões de auditoria foram relacionadas às gestões da ética e de riscos, à
transparência e à auditoria interna.
Também foi escopo do presente trabalho avaliar a regularidade de contratações diretas
realizadas pela UFPR. Com base em critérios de risco, materialidade e relevância, foram selecionados
312 processos de compra, cujos valores perfizeram R$ 73,5 milhões.
A equipe de fiscalização identificou os seguintes achados: i) fraude na aquisição, por
dispensa de licitação, de produtos para pesquisa científica; ii) compra de imóvel para atividades
administrativas, mediante dispensa de licitação irregular; iii) terceirização de atividade finalística de
extensão, por meio da contratação, por inexigibilidade de licitação, da Cooperativa de Educadores e
Instrutores de Línguas de Curitiba; iv) dispensas emergenciais irregulares para contratação de serviços
contínuos; v) ausência de plano de trabalho vinculado ao planejamento estratégico da instituição e de
representantes locais da comissão de ética; vi) não implantação da política de gestão de riscos e do
comitê de governança e gestão de riscos; vii) falhas de transparência na divulgação de dados relativos
a licitações e contratos; e, viii) plano da auditoria interna não baseado em riscos.
Diante das ocorrências verificadas, a unidade técnica elaborou proposta de
encaminhamento relacionada à atuação da comissão de ética nos termos do Decreto 6.029/2007 e da
Resolução CEP 10/2008; implementação da gestão de riscos, conforme previsto na IN MP CGU
1/2016; melhoria de atuação da Auditoria Interna, nos moldes da Instrução Normativa CGU 3/2017; e
atendimento das disposições da Lei de Acesso à Informação e do Decreto 7.724/2012 quanto à
transparência das contratações.
As fraudes identificadas nas aquisições de produtos para pesquisa das empresas PH
Científica Aparelhos Científicos Ltda. e Labmaster Comércio de Produtos Científicos são similares às
verificadas pelo Acórdão 4.778/2017-1ª Câmara, de minha relatoria, relativas a aquisições, pela UFPR,
das empresas Reagen e Ermex.
Em síntese, foram utilizadas assinaturas falsificadas em formulários de requisição de
produtos para pesquisa. A justificativa da dispensa de licitação, a autorização de empenho e o ateste
de recebimento dos produtos foram assinados pela chefe da Unidade de Orçamento e Finanças da Pró-
Reitoria de Pesquisa e Pós-Graduação (PRPPG), também envolvida em outras fraudes, relacionadas à
aquisição de produtos das empresas Reagen e Ermex e à concessão de bolsas pela Universidade.
Considerando que não foi possível verificar todas as contratações realizadas e obter o valor
total dos recursos desviados, a equipe propôs, a exemplo do decidido pelo Acórdão 4.778/2017-1ª
Câmara, determinar à UFPR que adote providências para verificar a regularidade das aquisições das
empresas Labmaster e PH Científica, entre os anos de 2007 a 2017, bem como as medidas necessárias
para ressarcimento dos danos apurados.

No que se refere ao imóvel adquirido para atividades administrativas, mediante dispensa de

licitação, a equipe ainda questionou a adequação do valor pago, uma vez que parte do terreno não
podia ser utilizado em decorrência de termo de ajustamento de conduta firmado entre o antigo
proprietário e o Ministério Público no Estado do Paraná.
Propôs, assim, que o referido achado seja tratado em processo específico para apurar as
responsabilidades quanto à dispensa irregular de licitação, subutilização do imóvel e possíveis danos
ao Erário, com requisição de trabalho de perícia da Superintendência Regional do Departamento de
Polícia Federal no Paraná.
A equipe concluiu que a contratação da Cooperativa de Educadores e Instrutores de
Línguas de Curitiba (Ceilin) para a realização de cursos de idiomas, por inexigibilidade de licitação,
foi irregular, pois não houve a comprovação da natureza singular dos serviços e a notória
especialização da contratada. Verificou, ainda, que alguns dos cooperados possuíam vínculo com a
Universidade, como contratações temporárias e alunos de mestrado.
Além da irregular inexigibilidade de licitação, a Secex-PR entendeu ter ocorrido a
terceirização de atividades finalísticas, por ser o ensino de idiomas atividade de extensão, a ser
exercida diretamente pela UFPR, com auxílio de sua fundação de apoio.
Quanto ao elevado número de dispensas emergenciais para a contratação de serviços
terceirizados de natureza contínua, como limpeza, manutenção predial e mão de obra para o
restaurante universitário, ocorrido entre os exercícios de 2015 e 2017, a equipe de fiscalização
propugnou pela audiência do Pró-Reitor de Administração.
II
A existência de arranjos institucionais, com efetiva estruturação e funcionamento das
gestões da ética e de riscos, adequada transparência de procedimentos e atuação consistente da
auditoria interna é de primordial importância para combater o desperdício dos escassos recursos
públicos, bem como a ocorrência de fraude e corrupção. Os procedimentos de compras devem
observar os normativos vigentes e serem continuamente aperfeiçoados para a boa gestão dos recursos
públicos.
O presente trabalho demonstrou a ocorrência de graves irregularidades nas aquisições da
UFPR, que demandam providências urgentes dos gestores para a devida implementação dos referidos
arranjos institucionais e correção das falhas verificadas. Pertinentes, ainda, as medidas para obtenção
de ressarcimento dos danos apurados e responsabilização dos agentes envolvidos.
Dessa forma, acolho as conclusões e propostas formuladas pela Secex/PR como razões de
decidir, com os ajustes que exponho a seguir.
Entendo adequada a proposta de tratar em processo apartado a questão relativa ao imóvel
adquirido mediante dispensa de licitação, tendo em vista a ausência de procedimentos prévios capazes
de demonstrar a legalidade da aquisição. A licitação somente seria dispensável no caso da
impossibilidade de o interesse público ser satisfeito por meio de outro imóvel, o que não restou
devidamente demonstrado pela UFPR.
Os laudos de avaliação constantes do processo, realizados por empresa contratada pela
proprietária e por professor da Universidade, não são claros quanto aos impactos das restrições de uso
impostas ao imóvel.
Embora o valor pago tenha ficado abaixo dos valores constantes de tais avaliações, entendo
pertinente a realização de perícia para verificar possível ocorrência de dano ao Erário decorrente da
aquisição mediante irregular dispensa de licitação.
2

Divirjo apenas do órgão sugerido pela equipe de fiscalização para realização do laudo de
avaliação. Considerando a expertise na área e julgados precedentes do Plenário desta Casa, como os
Acórdãos 742/2012, 399/2008, 453/2008 e 774/2007, considero pertinente solicitar serviços técnicos
especializados à Caixa Econômica Federal.
A caracterização dos cursos de idiomas realizados pela Cooperativa de Educadores e
Instrutores de Línguas de Curitiba (Ceilin) como atividades finalísticas de extensão da UFPR e,
portanto, não passíveis de terceirização, merece ser aprofundada.
Além de apontar irregularidades na inexigibilidade de licitação utilizada para contratação
da Cooperativa, a equipe de fiscalização afirmou que o ensino de línguas para o público interno e
externo à UFPR constitui atividade de extensão, que faz parte do rol de atividades finalísticas das
universidades.
Fundamentou tal conclusão em princípios gerais da extensão universitária, contidos em
resolução da própria entidade, segundo os quais deve haver participação acadêmica nas atividades de
extensão. Referiu-se, ainda, ao estatuto da UFPR, que estabelece o dever de a Universidade manter e
ministrar cursos de extensão e de os docentes terem incluídas em suas horas de trabalho atividades de
pesquisa e extensão.
Por sua vez, a UFPR, em comentários dos gestores, procurou elidir a contratação da Ceilin
mediante inexigibilidade de licitação. Dispensou, a partir de 2018, os cooperados com vínculos
empregatícios com a Universidade e propôs a realização de procedimento licitatório para outra
contratação com os mesmos objetivos.
A entidade não se pronunciou claramente sobre a natureza dos serviços prestados pela
cooperativa. Limitou-se a afirmar que o Centro de Línguas da Universidade, mediante seu corpo
docente, exerce atividades de extensão, como pesquisas, publicações, implementação de programas de
estágios e concessão de auxílios a alunos, defendendo que o ideal desenvolvimento dessas atribuições
finalísticas necessita dos serviços em sala de aula, prestados pelos instrutores da cooperativa
contratada.
Tanto a equipe de fiscalização quanto a Universidade não fundamentaram devidamente
seus posicionamentos sobre a caracterização dos cursos de idiomas como atividade finalística,
acessória, instrumental ou complementar.
Não há referências a normativos e orientações do Ministério da Educação e não foi
devidamente demonstrado o fato de os cursos ministrados pela Ceilin serem alheios ou inerentes às
atividades exercidas pelo corpo docente da UFPR.
Ainda não foram tratadas informações sobre o funcionamento dos cursos, como por
exemplo, as relacionadas ao pagamento das aulas pelos diversos tipos de alunos, a fim de verificar a
obtenção de receitas pela UFPR. Em consulta ao site do Centro de Línguas da UFPR, verifiquei que os
alunos externos devem pagar R$ 850,00 por cursos de 60 horas aula. Alunos, professores e servidores
estão sujeitos ao pagamento de R$ 640,00 pela mesma carga horária. Apenas 10% das vagas dos
cursos ofertados são gratuitas.
Dessa forma, entendo que a contratação da Ceilin pela UFPR, alcançando a legalidade da
inexigibilidade de licitação e a classificação das atividades contratadas como atividade fim ou
acessória, deve ser tratada em processo apartado a ser autuado pela Secex-PR, com auxílio, se
necessário, da SecexEducação.
Considerando o tratamento da questão em processo específico, indefiro pedido de ingresso
da Ceilin nos presentes autos e determino que a Secex-PR promova oitiva da Cooperativa no processo
a ser autuado, tendo em vista que decisão do Tribunal sobre a matéria pode afetar seu direito subjetivo.
3

Diante do exposto, voto por que o Tribunal acolha a minuta de acórdão que submeto à
deliberação deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 5 de setembro de
2018.
WALTON ALENCAR RODRIGUES

Relator

ACÓRDÃO Nº 2078/2018 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 020.867/2017-4.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Responsável: Ricardo Marcelo Fonseca (729.663.519-34).
4. Órgão/Entidade: Universidade Federal do Paraná.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Paraná (SECEX-PR).
8. Representação legal: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos, que tratam de auditoria realizada na
Universidade Federal do Paraná (UFPR), no âmbito da fiscalização de orientação centralizada (FOC),
com o objetivo de verificar se as universidades e os institutos federais possuem mecanismos de gestão
de riscos que contribuam para a boa governança e gestão das aquisições, a fim de evitar desperdício de
recursos públicos e mitigar as hipóteses de erro, fraude e corrupção.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do
Plenário, ante as razões expostas pelo relator:
9.1. determinar, com fundamento no inciso I do artigo 43 da Lei 8.443/1992, à
Universidade Federal do Paraná (UFPR) que:
9.1.1. no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, apresente ao Tribunal as medidas adotadas,
acompanhadas dos elementos comprobatórios pertinentes, para verificar a regularidade das aquisições
junto às empresas Labmaster Comércio de Produtos Científicos Ltda. – EPP (01.974.431/0001-11) e
PH Científica Aparelhos Científicos Ltda. - EPP (CNPJ 05.287.391/0001-90), realizadas no período de
2007 a 2017, incluindo a avaliação dos seus respectivos recebimentos e pagamentos e, nos casos de
dano ao Erário, a identificação dos responsáveis, a quantificação do débito e a implementação das
medidas administrativas necessárias para o respectivo ressarcimento ;
9.1.2. no prazo de 60 (sessenta) dias, com fundamento no art. 7º, inciso V, do Decreto
7.724/2012 e no art. 8º, caput e incisos III, e IV da Lei 12.527/2011, promova as seguintes alterações
na divulgação das contratações em seu site na internet:
9.1.2.1. divulgue todas as contratações realizadas pela UFPR, independentemente do setor
demandante (Superintendência de Infraestrutura (Suinfra), Pró-Reitoria de Pesquisa e Pós-Graduação
(PRPPG) etc.), incluindo as dispensas e inexigibilidades de licitação;
9.1.2.2. garanta que a integralidade das contratações realizadas seja divulgada em um único
local, com acesso a partir da página principal da UFPR, tratando as especificidades (modalidade de
licitação, setor demandante, fase do processo etc.) em subgrupos, que podem ser acessados a partir do
local destinado à integralidade das informações;
9.1.2.3. crie links para que, a partir de consulta a determinado processo licitatório, seja
possível acessar de forma direta o respectivo contrato no Sistema Integrado de Gestão de Acordos
(SigeA), o edital e o resultado do certame ou contratação direta, se for o caso;
9.1.3. no prazo de 60 (sessenta) dias, com fundamento no art. 17 da Instrução Normativa
MPOG/CGU 1/2016, apresente plano de ação com vistas à implementação de política de gestão de
riscos, incluindo, entre outras providências, a criação do Comitê de Governança, Riscos e Controles;
9.1.4. no prazo de 60 (sessenta) dias, com fundamento nos itens 83 a 92 da Instrução
Normativa MT/CGU 3/2017, comprove ao Tribunal as ações adotadas para que o plano da auditoria
interna seja baseado em análise de riscos dos processos da UFPR;

9.1.5. no prazo de 60 (sessenta) dias, com fundamento no art. 2º, inciso XXV, art. 4º, § 3º
e art. 10, § 2º, da Resolução 10/2008, da Comissão de Ética Pública da Presidência da República
(CEP), designe representantes locais da comissão de ética;
9.2. recomendar à Universidade Federal do Paraná que o plano de trabalho da comissão de
ética seja vinculado ao planejamento estratégico da entidade;
9.3. determinar à Universidade Federal do Paraná que, no prazo de 60 (sessenta) dias,
encaminhe ao Tribunal plano de ação para cumprimento do item 9.2 deste acórdão, contendo, no
mínimo, as medidas a serem adotadas, as unidades e os responsáveis pelas ações e o prazo previsto
para implementação, justificando, se for o caso, a não adoção da recomendação contida no referido
item;
9.4. determinar à Superintendência da Controladoria Regional da União no Paraná que, ao
realizar a análise do Paint da UFPR, nos termos do art. 6º da Instrução Normativa CGU 24/2015,
verifique se ele foi elaborado com base em riscos, segundo os itens 83 a 92 da Instrução Normativa
MT/CGU 3/2017, e se manifeste quanto ao cumprimento da presente determinação nos Relatórios
Anuais de Contas da UFPR;
9.5. requisitar à Caixa Econômica Federal, com fundamento no art. 101 da Lei 8.443/1992,
a prestação de serviço técnico especializado, para que, no prazo de 90 (noventa) dias, avalie o valor de
mercado do imóvel localizado na Rodovia João Leopoldo Jacomel, 4015, bairro de Jardim Primavera,
município de Piraquara, no estado do Paraná, à época de celebração do Contrato 36/2014, da
Universidade Federal do Paraná, considerando as restrições de uso do referido imóvel;
9.6. determinar à Secex-PR que autue processo apartado a fim de verificar, com base no
laudo de avaliação objeto do item 9.5, a regularidade do valor pago pela UFPR na mediante o Contrato
36/2014, bem como identificar as responsabilidades pela subutilização do imóvel, pela dispensa
irregular de licitação e possíveis danos ao Erário;
9.7. determinar à Secex-PR que autue processo apartado para avaliar a legalidade da
contratação da Cooperativa de Educadores e Instrutores de Línguas de Curitiba (Ceilin) pela UFPR, se
necessário, em parceria com a SecexEducação, e:
9.7.1. emita parecer conclusivo e fundamentado sobre a possibilidade de execução indireta
das atividades contratadas, à luz do Decreto 2.271/1997 e de normativos e orientações expedidas pelos
órgãos competentes, como o Ministério da Educação, bem como considerando a relação de tais
atividades com as demais atribuições do Centro de Línguas e Interculturalidade da UFPR e questões
atinentes ao financiamento dos cursos ministrados;
9.7.2. com base nas novas informações obtidas, reavalie ou ratifique as conclusões obtidas
nos presentes autos sobre a regularidade da execução de cursos de idiomas na forma adotada pela
UFPR;
9.7.3. no processo apartado, realize a oitiva da Cooperativa de Educadores e Instrutores de
Línguas de Curitiba sobre as questões tratadas, uma vez que decisão a ser adotada por este Tribunal
pode afetar direito subjetivo da contratada;
9.8. com fundamento no art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992, promover a audiência de
Edelvino Razzolini Filho, Pró-Reitor de Administração da UFPR responsável pelas contratações
emergenciais realizadas no exercício de 2016, nos termos propostos no relatório de fiscalização;
9.9. indeferir o pedido de ingresso da Cooperativa de Educadores e Instrutores de Línguas
de Curitiba nos presentes autos, com fundamento no §2º do artigo 146 do Regimento Interno do
Tribunal;
9.10. autorizar o monitoramento desta deliberação pela Secex-PR; e
9.11. dar ciência deste acórdão à Universidade Federal do Paraná e à Cooperativa de
Educadores e Instrutores de Línguas de Curitiba.
10. Ata n° 34/2018 – Plenário.

11. Data da Sessão: 5/9/2018 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2078-34/18-P.

13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues (Relator),
Benjamin Zymler, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO WALTON ALENCAR RODRIGUES
Presidente Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
Procuradora-Geral

Acordão Tcu 2078/2018 Notória Especialização

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.

GRUPO tagGrupo – CLASSE V – tagColegiado

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA NO ÂMBITO DA

Trata-se de auditoria realizada Na Universidade Federal do Paraná (UFPR), no âmbito de

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4. A análise dos arranjos institucionais abrangeu a gestão da ética, a gestão de riscos, a

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x. A gestão do contrato é realizada de forma a contribuir para obtenção da solução

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20. O relatório de auditoria foi encaminhado ao Reitor da UFPR, Ricardo Marcelo da

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da PRPPG, mediante a elaboração fraudulenta da relação de beneficiários, pela chefe da unidade,

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82.296.062/0003- BIOSYSTEMS COM IMP EXP DE EQUIP PARA

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Figura 1: Assinaturas na requisição do processo 203530/2010-10

Figura 2: Assinaturas na requisição do processo 204403/2010-38

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Figura 3: Assinaturas na requisição do processo 203530/2010-10

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Figura 5: Assinaturas na requisição do processo 216831/2011-94

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Figura 7: Assinaturas na requisição do processo 219786/2011-20

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Figura 9: Assinaturas na requisição do processo 206338/2012-47

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Figura 11: Formulários do processo original 202564/2011-50

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condições de realizar. Por conseguinte, propõe-se a instauração de representação com vistas a

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as necessidades de crescimento das atividades da UFPR, abrigando as demandas do almoxarifado

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118. A ausência de estudos que fundamentassem a aquisição do imóvel contribuiu

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156. No mesmo sentido são os Acórdãos 5.534/2011-TCU-1ª Câmara, 1069/2011-TCU-

Total de Cooperados com algum tipo

Qtde de Cooperados que receberam

Qtde de Cooperados com vínculo

Total de Cooperados 123

0 20 40 60 80 100 120 140

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161. Os vínculos revelam manifesta inobservância aos princípios da isonomia e da

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189. Quanto à caracterização da singularidade do objeto, reconhece-se à não vinculação à

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