RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO

PREVENTIVA DE LICITAÇÕES, EDITAIS E

CONTRATOS
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba –
3ª Superintendência Regional - Pernambuco
Exercício 2022

13 de dezembro de 2022
Controladoria-Geral da União (CGU)
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC)

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO
Órgão: Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR)
Unidade Auditada: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco
e do Parnaíba – 3ª Superintendência Regional – Pernambuco (Codevasf/3ªSR)
Município/UF: Recife/PE
Relatório de Avaliação: 1334515
2
Missão
Elevar a credibilidade do Estado por meio da participação social, do controle
interno governamental e do combate à corrupção em defesa da sociedade.

Avaliação
O trabalho de avaliação, como parte da atividade de auditoria interna, consiste
na obtenção e na análise de evidências com o objetivo de fornecer opiniões ou
conclusões independentes sobre um objeto de auditoria. Objetiva também
avaliar a eficácia dos processos de governança, de gerenciamento de riscos e de
controles internos relativos ao objeto e à unidade auditada, e contribuir para o
seu aprimoramento.

3
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 5

RESULTADOS DOS EXAMES 6

1. Ausência de dimensionamento técnico que justifique a necessidade da contratação,

quantitativa e qualitativamente. 6

2. Fragilidades na metodologia de pesquisa de preços utilizada no Pregão Eletrônico nº

08/2022 – 3ª/SR. 11

ANEXOS 15

I – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE AUDITADA E ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA 15

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INTRODUÇÃO
Trata-se de avaliação realizada preventivamente em licitação, cuja origem decorre da análise
autônoma realizada pela ferramenta Analisador de Licitações, Contratos e Editais (ALICE),
desenvolvida pela Controladoria-Geral da União (CGU). O ALICE gera alertas, a partir de trilhas
de auditoria automatizadas suportadas por cruzamentos de dados e inteligência artificial, que
são avaliados e confirmados por uma equipe de auditoria, resultando no presente trabalho.

A avaliação realizada pela CGU se limita aos alertas gerados pelo Sistema ALICE e possui
natureza preventiva para mitigar os riscos que poderiam impactar os objetivos da futura
contratação, fundamentada no § 3º do art. 87 da Lei nº 13.303, de 30.06.2016. As análises,
conclusões e opiniões apresentadas no presente relatório não se confundem com aprovação
ou homologação do procedimento licitatório realizado, tendo em vista que essas atividades
são de responsabilidade da gestão da unidade auditada.

Na presente auditoria foi examinado o processo licitatório nº 59530.000546/2022-39,

referente ao Pregão Eletrônico nº 08/2022 – 3ª/SR, em que a Companhia de Desenvolvimento
dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf) objetiva a constituição de Sistema de
Registro de Preços (SRP) para o fornecimento, carga, transporte e descarga de máquinas de
construção e caminhões para atendimento de diversas localidades, no âmbito da 3ª
Superintendência Regional (SR) da Codevasf, no estado de Pernambuco, no valor estimado de
R$ 84,944 milhões.

Os alertas analisados dizem respeito às seguintes verificações:

• Elaboração do estudo técnico preliminar; e

• Adequabilidade do valor estimado para o objeto.

Verificações alheias ao rol acima elencado não foram objeto da presente auditoria preventiva.

No decorrer dos trabalhos de auditoria foram identificadas situações que, em virtude de sua
materialidade e relevância, requeriam medidas de saneamento imediatas; assim, em
01.11.2022 foi emitida a Nota de Auditoria nº 1334515/01, com as recomendações constantes
do presente relatório – que preconizam a realização de ajustes nos estudos técnicos
preliminares (ETP) e na pesquisa de preços. A companhia, porém, decidiu seguir com o
processo sem o atendimento às recomendações emitidas por meio da citada NA, tendo sido
o aviso de adjudicação do objeto da licitação publicado na edição de 09.11.2022 do Diário
Oficial da União (DOU).

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RESULTADOS DOS EXAMES
1. Ausência de dimensionamento técnico que justifique a
necessidade da contratação, quantitativa e qualitativamente.
Por meio do processo nº 59530.000546/2022-39, do qual decorre o edital do Pregão
Eletrônico nº 08/2022 – 3ª/SR, a CGU analisou o estudo técnico preliminar, consignado nesse
documento, com o objetivo de avaliar o planejamento da aquisição de que trata o referido
pregão, sobretudo, no que concerne à justificativa da compra, à metodologia e à técnica
utilizadas pela Codevasf para dimensionar o quantitativo de equipamentos a serem
comprados, considerando o valor total licitado de R$ 84,944 milhões, referente à aquisição de
172 máquinas de construção e caminhões.

A princípio, vale destacar que o planejamento da aquisição faz parte da primeira etapa do
processo de compra de bens pela administração pública, na qual está prevista a elaboração
do ETP, que é fundamental para dimensionar e especificar, tecnicamente, o bem a ser
adquirido. Dessa forma, conforme determina o Art. 14 do Decreto nº 1.024/2019, no
planejamento do pregão, na forma eletrônica, será observada a elaboração do estudo técnico
preliminar e do termo de referência.

Assim, no sentido de consolidar a definição e critérios mínimos, como também informações

necessárias para a elaboração do ETP, o governo federal emitiu a Instrução Normativa nº 40,
de 22.05.2020, que dispõe sobre a elaboração de ETP para a aquisição de bens e a contratação
de serviços e obras, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e
fundacional, e sobre o sistema ETP Digital. Apesar de não terem aplicação obrigatória pelas
empresas estatais, os procedimentos estabelecidos neste normativo representam boas
práticas a serem tomadas como referenciais. Conforme transcrição a seguir, a instrução
aponta a definição de ETP no parágrafo único do art. 1º da norma:

Parágrafo único. Para os efeitos desta Instrução Normativa, considera-se ETP o

documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação que
caracteriza determinada necessidade, descreve as análises realizadas em termos de
requisitos, alternativas, escolhas, resultados pretendidos e demais características,
dando base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico, caso se
conclua pela viabilidade da contratação.

Além dessa definição, a IN nº 40/2020 deixa consignadas as diretrizes gerais de elaboração do

ETP, bem como detalha o conteúdo necessário para esse documento. Pela importância, se
transcreve parte da instrução:

Elaboração
Diretrizes Gerais
Art. 5º Os ETP deverão evidenciar o problema a ser resolvido e a melhor solução
dentre as possíveis, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica,
socioeconômica e ambiental da contratação.

6
 Art. 6º Os ETP serão elaborados conjuntamente por servidores da área técnica e
requisitante ou, quando houver, pela equipe de planejamento da contratação.
Conteúdo
Art. 7º Com base no documento de formalização da demanda, as seguintes
informações deverão ser produzidas e registradas no Sistema ETP digital:
I - descrição da necessidade da contratação, considerado o problema a ser resolvido
sob a perspectiva do interesse público;
II - descrição dos requisitos necessários e suficientes à escolha da solução, prevendo
critérios e práticas de sustentabilidade;
III - levantamento de mercado, que consiste na prospecção e análise das alternativas
possíveis de soluções, podendo, entre outras opções:
a) ser consideradas contratações similares feitas por outros órgãos e entidades, com
objetivo de identificar a existência de novas metodologias, tecnologias ou inovações
que melhor atendam às necessidades da administração; e
b) ser realizada consulta, audiência pública ou diálogo transparente com potenciais
contratadas, para coleta de contribuições.
IV - descrição da solução como um todo, inclusive das exigências relacionadas à
manutenção e à assistência técnica, quando for o caso, acompanhada das
justificativas técnica e econômica da escolha do tipo de solução;
V - estimativa das quantidades a serem contratadas, acompanhada das memórias de
cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, considerando a interdependência
com outras contratações, de modo a possibilitar economia de escala;
VI - estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários
referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, que
poderão constar de anexo classificado, se a administração optar por preservar o seu
sigilo até a conclusão da licitação;
VII - justificativas para o parcelamento ou não da solução, se aplicável;
VIII - contratações correlatas e/ou interdependentes;
IX - demonstração do alinhamento entre a contratação e o planejamento do órgão
ou entidade, identificando a previsão no Plano Anual de Contratações ou, se for o
caso, justificando a ausência de previsão;
X - resultados pretendidos, em termos de efetividade e de desenvolvimento nacional
sustentável;
XI - providências a serem adotadas pela administração previamente à celebração do
contrato, inclusive quanto à capacitação de servidores ou de empregados para
fiscalização e gestão contratual ou adequação do ambiente da organização;
XII - possíveis impactos ambientais e respectivas medidas de tratamento; e
XIII - posicionamento conclusivo sobre a viabilidade e razoabilidade da contratação.
(grifos nossos)

No âmbito do Tribunal de Contas da União (TCU) é possível vislumbrar jurisprudência pacífica

no sentido da obrigatoriedade dos estudos técnicos preliminares, seja em processo de
licitação, dispensa ou inexigibilidade, para contratação de obras, serviços ou compras. Além
disso, os julgados têm apontado a importância da análise técnica apresentada no conteúdo
do ETP. Pela relevância, transcreve-se abaixo alguns julgados recentes da corte de contas:

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 Acórdão 330/2021-TCU-Plenário

9.4. dar ciência ao [...], com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução TCU
315/2020, sobre a seguinte impropriedade/falha, identificada no Pregão Eletrônico
[...], para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras
ocorrências semelhantes:

9.4.1. evitar a utilização de termos vagos ou subjetivos em análises técnicas, fazendo

constar dos estudos técnicos preliminares as justificativas para todas as exigências
constantes do edital e termo de referência, como modo de dar maior objetividade
ao julgamento das propostas; (grifo nosso)

Acórdão 9228/2020-TCU-Primeira Câmara

b) dar ciência à [...], com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU

315/2020, sobre a seguinte impropriedade identificada no processo de dispensa de
licitação [...], que originou o Contrato [...], para que sejam adotadas medidas internas
com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes:

b.1) os Estudos Técnicos Preliminares e o Projeto Básico referentes à contratação

não apresentaram elementos para fundamentar a definição do quantitativo de
ambulâncias necessário, o que está em desacordo com o entendimento deste
Tribunal expresso no item 9.1.2 do Acórdão 1335/2020-TCU-Plenário, da relatoria
do Ministro Benjamin Zymler, o qual estabeleceu que os processos de contratação
relacionados ao enfrentamento da crise do novo coronavírus devem ser instruídos
“com a devida motivação dos atos por meio da inclusão nos autos, no mínimo, de
justificativas específicas da necessidade da contratação, da quantidade dos bens ou
serviços a serem contratados com as respectivas memórias de cálculo e com a
destinação do objeto contratado”; (grifo nosso)

Assim, com base nos conceitos e informações técnicas necessárias para a elaboração do
documento de ETP, normatizados e consignados em jurisprudência pacífica, a CGU analisou o
ETP apresentado no processo nº 59530.000546/2022-39, referente ao Pregão nº 08/2022.

Inicialmente, cabe destacar que o ETP apresentado no referido processo não descreve
objetivamente como se chegou à solução proposta (doação de 172 máquinas de construção e
caminhões a comunidades e municípios atingidos pela seca), nem como seriam utilizados
esses equipamentos de forma a impactar na realidade das famílias que dependem da
agricultura familiar. Nesse sentido, não foi apresentada de forma objetiva e transparente a
demanda reprimida, entidades, municípios e regiões a serem contemplados, plano de
distribuição dos equipamentos, a origem da demanda de compras, registros de audiências
públicas ou levantamentos técnicos que apontaram a compra de 172 máquinas de construção
e caminhões como solução para as famílias carentes que dependem da agricultura familiar,
cálculo do impacto econômico (payback) do investimento, ou registros de discussão da
viabilidade da manutenção desses equipamentos com os beneficiários das doações.

De outra forma, infere-se, a partir do ETP apresentado no processo, uma justificativa genérica
exposta como forma de “estruturar os municípios carentes de maquinário para manutenção
e recuperação de estradas, trazendo, por conseguinte, benefícios diretos para a comunidade
dependente do poder público para garantir segurança no transporte da produção”. De acordo
com o documento, o objetivo dessas ações é o desenvolvimento de arranjos produtivos locais
8
(APL) nos municípios inseridos na área de atuação da 3ª Superintendência Regional da
Codevasf.

Em que pese a finalidade social apontada acima, não se vislumbra, a partir das ideias gerais
apresentadas, um plano de ação específico, desenvolvido pela Codevasf, para fomentar de
forma igualitária, e com meta(s) bem definida(s), a agricultura das regiões afetadas pela seca
no estado. Da mesma maneira, o ETP não abrange a formalização de um levantamento da
demanda de equipamentos necessários para resolver ou minimizar os problemas decorrentes
da seca. Além disso, o documento não deixa claro quais serão as comunidades e municípios
beneficiados.

Cabe registrar ainda o histórico de constatações desta CGU em relação a justificativas e ETP
genéricos e abstratos apresentados pela Codevasf/3ªSR em processos licitatórios de grande
vulto, relativos a anos anteriores. Decorrente desse histórico, a própria assessoria jurídica da
estatal concluiu, por meio do Parecer nº 152/2021, pela necessidade de adequação do ETP e
das justificativas, de forma a torná-los mais específicos em relação à contratação. Não
obstante aquela assessoria condicionar a aprovação da minuta do edital às adequações
supracitadas, a estatal manteve a generalidade e abstração na última versão do ETP referente
ao processo nº 59530.000546/2022-39, não detalhando a metodologia empregada para se
chegar à solução de compra de 172 máquinas de construção e caminhões, tampouco houve a
divulgação dos beneficiários com essa aquisição ou do detalhamento de como será a gestão
do uso e manutenção dessas máquinas.

Ainda conforme exposto no ETP, a Codevasf informa que os recursos investidos nessas ações
são do governo federal, via destaque orçamentário do Ministério do Desenvolvimento
Regional (MDR), e do Orçamento Geral da União destinados ao órgão por meio de emendas
parlamentares.

Apesar de deixar clara a existência de uma demanda decorrente de emendas parlamentares,

a Codevasf não informa no ETP qual foi o tratamento técnico dado, inclusive conjuntamente
com os demandantes, com a finalidade de discutir a escolha da melhor opção para a solução
dos problemas econômico-sociais envolvidos, a viabilidade técnica dessa escolha e como
planejar o dimensionamento da contratação, definindo os casos a serem priorizados. Tudo
isso demonstra uma falta de planejamento incompatível com os valores previstos para uma
aquisição estimada em mais de R$ 84 milhões.

Ainda, do referido ETP apresentado pela companhia pode-se extrair o histórico de aquisições
de tratores agrícolas, efetuadas pela 3ª SR, e a previsão para o ano de 2022, conforme segue:

Quadro 1 – Histórico de aquisições (2019 – 2021) e previsão para 2022

Qtde Previsão
Item Descrição Unidade Qtde 2019 Qtde 2020 Qtde 2021
2022
1 Pá carregadeira Unid. 8 10 10 16
2 Motoniveladora Unid. 2 15 16 16
3 Escavadeira hidráulica Unid. 2 8 8 16
4 Trator de esteiras Unid. 1 8 8 16

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 Qtde Previsão
Item Descrição Unidade Qtde 2019 Qtde 2020 Qtde 2021
2022
5 Caminhão compactador de Lixo Unid. 2 8 18 12
6 Caminhão toco Unid. 8 12 22 32
7 Caminhão pipa Unid. 9 20 22 32
8 Caminhão basculante Unid. 9 12 16 32
Fonte: ETP apresentado no processo nº 59530.000546/2022-39.

Não obstante a demanda apontada, que totaliza 426 máquinas de construção e caminhões no
período 2019-2022, caberia questionar de quantos equipamentos os 185 municípios
abrangidos pela atuação da Codevasf no estado de Pernambuco necessitam para o incentiv0
ao desenvolvimento dessas regiões.

Dos efeitos decorrentes da fragilidade no planejamento técnico do ETP analisado destacam-

se os seguintes riscos:

• Risco de superdimensionamento do quantitativo de máquinas, associado a uma

sobreposição de pedidos demandados, não identificada pela estatal;
• Risco de ineficácia da solução apresentada, uma vez que não houve a fase de estudo e
discussão da viabilidade técnica e econômica da solução apresentada, sobretudo no que
concerne à manutenção dessas máquinas de alto custo, destinadas a áreas afetadas pela
seca, nas quais verificam-se níveis de extrema pobreza;
• Risco de desvio de finalidade decorrente da manipulação na entrega do maquinário
comprado sem um planejamento técnico e transparente de distribuição das máquinas e
equipamentos.

Por todo o exposto, da ausência de um planejamento de aquisição transparente e robusto do

ponto de vista técnico, conclui-se pela baixa maturidade no processo de planejamento de
aquisições da Codevasf, dos quais decorrem riscos de danos ao erário, riscos de desvio de
finalidade do patrimônio público e de ineficácia da solução dos problemas sociais apontados.

De outra forma, um estudo técnico preliminar que apresente uma solução definida
conjuntamente com o corpo técnico da empresa e as áreas demandantes pode proporcionar
uma solução mais eficaz e economicamente viável ao problema social dos agricultores que
vivem nas áreas atingidas pela seca do estado de Pernambuco.

1.1 Recomendações do Achado

1) Incluir no ETP especificações relativas à distribuição, gestão do processo de uso e

manutenção dos equipamentos a serem adquiridos.

2) Incluir no ETP plano de ação específico para fomentar de forma igualitária a agricultura das
regiões do estado de Pernambuco, com metas bem definidas.

10
2. Fragilidades na metodologia de pesquisa de preços utilizada no
Pregão Eletrônico nº 08/2022 – 3ª/SR.
Conforme expõe o estudo técnico preliminar do processo nº 59530.000546/2022-39,
associado ao Pregão Eletrônico nº 08/2022 – 3ª/SR, a Codevasf informou ter utilizado os
seguintes parâmetros para pesquisa dos preços a serem licitados:

1º. Contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou

concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de preços, inclusive
mediante sistema de registro de preços, observado o índice de atualização de preços
correspondente;

2º. Dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência

formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos
especializados ou de domínio amplo, desde que atualizados no momento da
pesquisa e compreendidos no intervalo de até 6 (seis) meses de antecedência da
data de divulgação do edital, contendo a data e a hora de Acesso.

3º. Pesquisa direta com, no mínimo, 3 (três) fornecedores, mediante solicitação

formal de cotação, por meio de ofício, carta, e-mail ou presencial, desde que seja
apresentada justificativa da escolha desses fornecedores e que não tenham sido
obtidos os orçamentos com mais de 6 (seis) meses de antecedência da data de
divulgação do edital.

Entretanto, ao analisar a documentação do processo licitatório, observou-se que a Codevasf

utilizou apenas os preços das medianas obtidas nas consultas ao Painel de Preços do
Ministério da Economia (http://paineldeprecos.planejamento.gov.br) para compor os preços
do objeto licitado. A partir dessa informação, a CGU realizou um trabalho preventivo com a
finalidade de avaliar a conformidade dessa pesquisa de preços e do valor estimado no
processo licitatório.

Inicialmente, cabe destacar o art. 31 da Lei nº 13.303/2016, transcrito a seguir, o qual dispõe
que as licitações realizadas pelas estatais devem assegurar a proposta mais vantajosa para a
administração pública, evitando operações em que se caracterize sobrepreço ou
superfaturamento, buscando ainda cumprir com os princípios da eficiência, da economicidade
e da probidade administrativa, dentre outros:

Art. 31. As licitações realizadas e os contratos celebrados por empresas públicas e

sociedades de economia mista destinam-se a assegurar a seleção da proposta mais
vantajosa, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto, e a evitar operações
em que se caracterize sobrepreço ou superfaturamento, devendo observar os
princípios da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da
eficiência, da probidade administrativa, da economicidade, do desenvolvimento
nacional sustentável, da vinculação ao instrumento convocatório, da obtenção de
competitividade e do julgamento objetivo.

§ 1º Para os fins do disposto no caput, considera-se que há:

I - sobrepreço quando os preços orçados para a licitação ou os preços contratados

são expressivamente superiores aos preços referenciais de mercado, podendo
referir-se ao valor unitário de um item, se a licitação ou a contratação for por preços
11
 unitários de serviço, ou ao valor global do objeto, se a licitação ou a contratação for
por preço global ou por empreitada. (grifo nosso)

No sentido de orientar os gestores públicos a perseguirem o preço mais vantajoso para a

administração pública, a Instrução Normativa SEGES/ME nº 65, de 07.06.2021, dispõe sobre
procedimentos administrativos destinados à realização de pesquisa de preços para aquisição
de bens e contratação de serviços em geral, no âmbito da administração pública federal direta,
autárquica e fundacional. Apesar de não terem aplicação obrigatória pelas empresas estatais,
os procedimentos estabelecidos neste normativo representam boas práticas a serem
adotadas. Pela relevância, transcrevem-se a seguir os artigos 5º e 6º da instrução, que definem
os parâmetros a serem utilizados no processo de pesquisa de preços e a metodologia para
obtenção de preço estimado:

Parâmetros

Art. 5º A pesquisa de preços para fins de determinação do preço estimado em

processo licitatório para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral será
realizada mediante a utilização dos seguintes parâmetros, empregados de forma
combinada ou não:

I - composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item

correspondente nos sistemas oficiais de governo, como Painel de Preços ou banco
de preços em saúde, observado o índice de atualização de preços correspondente;

II - contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou

concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de preços, inclusive
mediante sistema de registro de preços, observado o índice de atualização de preços
correspondente;

III - dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência

formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos
especializados ou de domínio amplo, desde que atualizados no momento da
pesquisa e compreendidos no intervalo de até 6 (seis) meses de antecedência da
data de divulgação do edital, contendo a data e a hora de acesso;

IV - pesquisa direta com, no mínimo, 3 (três) fornecedores, mediante solicitação

formal de cotação, por meio de ofício ou e-mail, desde que seja apresentada
justificativa da escolha desses fornecedores e que não tenham sido obtidos os
orçamentos com mais de 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do
edital; ou

V - pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, desde que a data das notas
fiscais esteja compreendida no período de até 1 (um) ano anterior à data de
divulgação do edital, conforme disposto no Caderno de Logística, elaborado pela
Secretaria de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo
Digital do Ministério da Economia.

§ 1º Deverão ser priorizados os parâmetros estabelecidos nos incisos I e II, devendo,

em caso de impossibilidade, apresentar justificativa nos autos.

Metodologia para obtenção do preço estimado

12
 Art. 6º Serão utilizados, como métodos para obtenção do preço estimado, a média,
a mediana ou o menor dos valores obtidos na pesquisa de preços, desde que o
cálculo incida sobre um conjunto de três ou mais preços, oriundos de um ou mais
dos parâmetros de que trata o art. 5º, desconsiderados os valores inexequíveis,
inconsistentes e os excessivamente elevados.

§ 1º Poderão ser utilizados outros critérios ou métodos, desde que devidamente

justificados nos autos pelo gestor responsável e aprovados pela autoridade
competente.

§ 2º Com base no tratamento de que trata o caput, o preço estimado da contratação

poderá ser obtido, ainda, acrescentando ou subtraindo determinado percentual, de
forma a aliar a atratividade do mercado e mitigar o risco de sobrepreço. (grifos
nossos)

Com base na pesquisa realizada pela Codevasf no site Painel de Preços, verificou-se que a
empresa obteve o valor estimado do Pregão nº 08/2022 a partir da mediana dos valores de
processos licitatórios anteriores.

Em que pese a Codevasf ter utilizado apenas a pesquisa ao site Painel de Preços, não foi
identificada a existência de superestimativa de preços após pesquisa realizada pela CGU,
conforme tabela a seguir:

Tabela 1 – Comparativo Pesquisa de Preços Codevasf x Pesquisa de Preços CGU (R$)

Item Descrição Mediana Pesquisa Codevasf Mediana Pesquisa CGU

1 Pá carregadeira 341.014 340.500
2 Motoniveladora 705.750 765.900
3 Escavadeira hidráulica 560.000 560.000
4 Trator de esteiras 1.035.000 1.690.000
5 Caminhão compactador de Lixo 429.000 401.245
6 Caminhão toco 361.448 405.545
7 Caminhão pipa 434.800 586.400
8 Caminhão basculante 376.500 466.600
Fonte: ETP apresentado no processo nº 59530.000546/2022-39 e pesquisa no site Painel de Preços.

Importante salientar que a Codevasf utilizou maquinário semelhante, com códigos CATMAT
diferentes, visando ampliar a pesquisa de preços. Entende-se que se trata de uma boa prática
que deve ser utilizada sempre que possível.

No entanto, quanto à metodologia utilizada pela Codevasf para estimar o valor unitário do
objeto licitado, a CGU identificou que a companhia, ao realizar apenas uma fonte para a sua
pesquisa de preços, agiu sem observar os parâmetros estabelecidos em seu próprio
regulamento interno de licitações, conforme a seguir transcrito:

Art. 13. No processo de formação do valor estimado da licitação (pesquisa de

preços), a unidade orgânica demandante deverá consultar no mínimo 3 (três) fontes,
com destaque para:

13
 I - contratos ou atas de registro de preços celebrados por outros órgãos ou entidades
da Administração Pública;

II - valores fixados por órgãos oficiais ou estabelecidos em publicações especializadas

ou em sítios de fornecedores e de comparação de preços;

III - contratos firmados pela iniciativa privada em condições análogas às da

Administração Pública;

IV - valores cotados por fornecedores atuantes no respectivo mercado; e

V - preços praticados em contratação anterior, devidamente atualizados por índices

gerais ou setoriais para correção de contratos.

Dessa forma, a CGU identificou que a companhia agiu sem observar os parâmetros
estabelecidos em seu próprio ETP, bem como em seu regulamento interno de licitações,
quando optou pela simples pesquisa realizada, a qual é incompatível com uma aquisição de
valor estimado em mais de R$ 84 milhões. Ademais, não foram verificadas outras tentativas
de obter cotações de preços junto a fabricantes e a um número amplo de fornecedores. Essa
ausência de esforços e procedimentos administrativos, que seriam compatíveis com uma
aquisição desse valor, demonstra falta de cautela, como também de observação aos princípios
da eficiência e economicidade lapidados na Constituição Federal de 1988, e ainda nas Leis nº
9.784/1999, nº 8.666/1993 e nº 13.303/2016.

2.1 Recomendações do Achado

1) Ampliar a pesquisa de preços realizada, em conformidade com as referências da IN nº

65/2021, incluindo: contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou
concluídas no período de um ano anterior à data da pesquisa de preços, observado o índice
de atualização de preços correspondente; e pesquisa direta com um número amplo de
fornecedores (mínimo de três).

14
Anexos
I – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE AUDITADA E ANÁLISE DA EQUIPE DE
AUDITORIA
Após a realização da reunião de busca conjunta de soluções, a Codevasf encaminhou
manifestação ao relatório preliminar, por meio da Nota Técnica nº 105/2022, de 10.11.2022,
registrada neste anexo do relatório final, juntamente com a respectiva análise pela CGU,
conforme segue.

Achado n˚ 1

Manifestação da Unidade Examinada

“Considerando o público que se pretende atender, o estudo técnico preliminar buscou, diante
das ferramentas e informações obtidas junto às Prefeituras e Associações, alcançar e
concretizar a real necessidade de cada ente.

Para atingir o quantitativo capaz de suprir a demanda, buscou-se em processos similares já

realizados os reais resultados de previsão x empenho x doação, dentro do período de 2019 a
2021.”

Análise da Equipe de Auditoria

Em que pese a justificativa encaminhada pelo gestor, entende-se que, para que o ETP atenda
às referências da IN nº 40/2020, faz-se necessária a caracterização da necessidade da
contratação, considerando o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público,
além da descrição dos requisitos necessários e suficientes à escolha da solução; a prospecção
e análise das alternativas de soluções; a descrição da solução escolhida, acompanhada de
justificativas técnica e econômica de tal escolha; a estimativa das quantidades a serem
contratadas, acompanhada de memórias de cálculo e documentos que lhe deem suporte,
incluindo os beneficiários finais do maquinário a ser adquirido.

Ademais, no ETP deve constar a estimativa do valor da contratação, em conformidade com as

referências da IN nº 65/2021, a demonstração do alinhamento entre a contratação e o
planejamento da Codevasf, os resultados pretendidos, em termos de efetividade e de
desenvolvimento regional, além do posicionamento conclusivo sobre a viabilidade e
razoabilidade da contratação.

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Achado n˚ 2

Manifestação da Unidade Examinada

“A Comunicação Interna (CI) nº 105/2022 do Gabinete da Presidência da Codevasf estabeleceu

metodologia uniforme para pesquisa de preços em processos de aquisição, os quais são de
observância obrigatória pelas Unidades Regionais da Companhia.

Portanto, tendo em vista o contexto interno delineado, o provimento mais adequado aos
achados seria atualizar a pesquisa de preços conforme diretrizes da CI 105/2022 PR/GB.

Entretanto, a atualização dos preços coletados por meio de índice pertinente, da FGV neste
caso, implica aumento substancial dos valores. Na mesma linha, a CI 105/2022 PR/GB
estabelece como recomendável a composição entre preços das fontes “Licitações Anteriores”,
“Referências Oficiais” e “Cotações de Mercado”, entretanto esta não é uma regra indisponível,
cabendo ao analista avaliar caso a caso e decidir pela melhor estratégia de formação do preço
referencial, como foi o caso.

Na pesquisa em questão, foram utilizados preços da fonte Licitações Anteriores, de estados

das regiões norte e nordeste, dada a similaridade de mercado, e não foi realizada a atualização
dos valores tendo em vista os conhecidos impactos da crise nas cadeias de suprimento nesses
preços coletados.

Portanto, verifica-se desnecessária a ampliação da pesquisa de preços seja com cotações de

mercado seja com a atualização dos preços coletados seja com a coleta de preços de
contratações similares realizadas em estados e regiões distintas das já efetivadas.”

Análise da Equipe de Auditoria

Em que pese as justificativas encaminhadas pelo gestor, entende-se que essa limitação de
seleção de registros de preços tomados para definir o valor da mediana oferece riscos, uma
vez que ela pode ensejar uma majoração significativa dos valores unitários estimados para o
processo licitatório, a exemplo do que já foi verificado por essa CGU em trabalhos anteriores
recentes na Codevasf. Ademais, observou-se que a Codevasf agiu sem observar a devida
prudência quando optou pela simples pesquisa realizada, a qual é incompatível com uma
aquisição de valor estimado em mais de R$ 84 milhões, em detrimento da obtenção de
cotações de preços junto a fabricantes ou a um número amplo de fornecedores, conforme
estabelecido na IN nº 65/2021 e no regulamento interno de licitações da própria companhia.

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