TERMO DE REFERÊNCIA

LEI 14.133/2021
contratação de bens e serviços

Rafael Koehler Sanson

 Parte I
Contextualização Histórica do
Planejamento e do TR

Rafael Koehler Sanson

Planejamento – L. 14.133/21 x L. 8.666/93

Lei 14.133/21

- Ênfase no planejamento

- Definição de um rito procedimental (Capítulo II – Da fase preparatória - arts. 18 a 52)

Compras, Serviços em geral, Obras e serviços de engenharia, Locação e Licitação
Internacional
“Art. 17. O processo de licitação observará as seguintes fases, em sequência:
I - preparatória;”

- Definição de etapas – art. 18 (Proc. Inicial; Estudo Técnico Preliminar; Termo de Referência;
Pesquisa de Preços; Elaboração do Edital ou Contratação Direta)
Planejamento – L. 14.133/21 x L. 8.666/93

LEI 8.666/93

- Foco na fase externa

- Não disciplinou a fase interna da licitação (planejamento)

- “Art. 7º As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao

disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência:
I - projeto básico;
II - projeto executivo;
III - execução das obras e serviços.”

- “Art. 14. Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto e
indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e
responsabilidade de quem lhe tiver dado causa.”
 Lei 10.520/00 - Pregão

- Avanço em comparação à Lei nº 8.666/93

- Define elementos que devem compor a fase preparatória do pregão

Art. 3º A fase preparatória do pregão observará o seguinte:

I - a autoridade competente justificará a necessidade de contratação e definirá o objeto do certame, as
exigências de habilitação, os critérios de aceitação das propostas, as sanções por inadimplemento e as
cláusulas do contrato, inclusive com fixação dos prazos para fornecimento;
II - a definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por
excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem a competição;
III - dos autos do procedimento constarão a justificativa das definições referidas no inciso I deste artigo e os
indispensáveis elementos técnicos sobre os quais estiverem apoiados, bem como o orçamento, elaborado
pelo órgão ou entidade promotora da licitação, dos bens ou serviços a serem licitados; e
IV - a autoridade competente designará, dentre os servidores do órgão ou entidade promotora da licitação, o
pregoeiro e respectiva equipe de apoio, cuja atribuição inclui, dentre outras, o recebimento das propostas e
lances, a análise de sua aceitabilidade e sua classificação, bem como a habilitação e a adjudicação do objeto
do certame ao licitante vencedor.
 Regulamento do Pregão (União)

Decreto nº 3.555/2000 – pregão

“Art. 8º A fase preparatória do pregão observará as seguintes regras:

I - a definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou
desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou a realização do fornecimento, devendo estar refletida no termo de
referência;
II - o termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de propiciar a avaliação do custo pela
Administração, diante de orçamento detalhado, considerando os preços praticados no mercado, a definição dos métodos, a
estratégia de suprimento e o prazo de execução do contrato;”

Decreto nº 5.450/2005 – pregão eletrônico (revogado)

“Art. 9º Na fase preparatória do pregão, na forma eletrônica, será observado o seguinte:

I - elaboração de termo de referência pelo órgão requisitante, com indicação do objeto de forma precisa, suficiente e clara,
vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou sua realização;
II - aprovação do termo de referência pela autoridade competente;
§ 2º O termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de propiciar avaliação do custo pela
administração diante de orçamento detalhado, definição dos métodos, estratégia de suprimento, valor estimado em planilhas de
acordo com o preço de mercado, cronograma físico-financeiro, se for o caso, critério de aceitação do objeto, deveres do contratado
e do contratante, procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato, prazo de execução e sanções, de forma clara,
concisa e objetiva.”
 Regulamento do Pregão (União)

Decreto nº 10.024/2019 – pregão eletrônico (vigente)

Art. 3º Para fins do disposto neste Decreto, considera-se:

XI - termo de referência - documento elaborado com base nos estudos técnicos preliminares, que deverá conter:
a) os elementos que embasam a avaliação do custo pela administração pública, a partir dos padrões de desempenho e
qualidade estabelecidos e das condições de entrega do objeto, com as seguintes informações:
1. a definição do objeto contratual e dos métodos para a sua execução, vedadas especificações excessivas, irrelevantes
ou desnecessárias, que limitem ou frustrem a competição ou a realização do certame;
2. o valor estimado do objeto da licitação demonstrado em planilhas, de acordo com o preço de mercado; e
3. o cronograma físico-financeiro, se necessário;
b) o critério de aceitação do objeto;
c) os deveres do contratado e do contratante;
d) a relação dos documentos essenciais à verificação da qualificação técnica e econômico-financeira, se necessária;
e) os procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato ou da ata de registro de preços;
f) o prazo para execução do contrato; e
g) as sanções previstas de forma objetiva, suficiente e clara.
 Mato Grosso do Sul

- Decreto nº 10.163/2000 - Pregão (revogado)

Previu o Termo de Referência, no entanto não definiu seu conteúdo (delegou para a SUCOMP)

Art. 7º
II - valor estimado em planilhas, elaborado a partir do colhimento de no mínimo três propostas de preços ou
de preços licitados há no máximo 1 ano, em observância aos preços e especificações praticadas no mercado
confrontado com o termo de referência disponibilizado pela Superintendência de Compras e
Suprimentos da Secretaria de Estado de Gestão de Pessoal e Gastos;

- Decreto nº 11.282/2003 – Pregão (revogado)

Previu o Termo de Referência, no entanto não definiu seu conteúdo (delegou para a SUCOMP)

Art. 7º
II - indicação do valor estimado em planilhas, elaboradas a partir da pesquisa de, no mínimo, três propostas
de preços ou de preços licitados há, no máximo, um ano, em observância aos preços e especificações
praticados no mercado, confrontado com o Termo de Referência da Superintendência de Compras e
Suprimento;
 Mato Grosso do Sul

Decreto nº 11.676/2004 – pregão (revogado)

Previu o Termo de Referência, porém com definição superficial do seu conteúdo

Art. 19
II - termo de referência contendo descrição detalhada do objeto, orçamento estimativo de custos e
cronograma físico-financeiro de desembolso, se for o caso;
 Mato Grosso do Sul
Decreto nº 15.327/2019 - Pregão (vigente)

Previu o Termo de Referência e detalhou seu conteúdo (cópia do D. Federal 10.024/19)

Art. 3º
XI - termo de referência - documento elaborado com base nos estudos técnicos preliminares, que deverá conter: (redação revogada pelo
Decreto nº 15.524/20)
a) os elementos que embasam a avaliação do custo pela Administração Pública, a partir dos padrões de desempenho e qualidade
estabelecidos e das condições de entrega do objeto, com as seguintes informações:
1. a definição do objeto contratual e dos métodos para a sua execução, vedadas especificações excessivas, irrelevantes ou desnecessárias,
que limitem ou frustrem a competição ou a realização do certame;
2. a justificativa da necessidade da aquisição de bens ou da contratação de obras ou serviços;
3. a justificativa detalhada da quantidade a ser contratada;
4. a justificativa da necessidade de apresentação de amostra, quando cabível, com indicação precisa dos procedimentos a serem adotados
para análise e verificação de conformidade dos produtos;
5. o valor estimado do objeto da licitação demonstrado em planilhas, de acordo com o preço de mercado; e
6. o cronograma físico-financeiro, se necessário;
b) o critério de aceitação do objeto;
c) os deveres do contratado e do contratante;
d) a relação dos documentos essenciais à verificação da qualificação técnica e econômico-financeira, se necessária;
e) os procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato ou da ata de registro de preços;
f) o prazo para execução do contrato; e
g) as sanções previstas de forma objetiva, suficiente e clara;
Estados e Municípios em geral

- Em geral, não sistematizaram a fase preparatória (interna)

- Ao longo dos anos detalharam o que era necessário conter na fase preparatória, no entanto não
estruturam um procedimento e não definiram quais elementos deveria compor cada uma das
etapas do planejamento.

- Principais consequências:

- Dificuldade em realizar adequadamente o planejamento das licitações pela falta de

sistematização;

-Falta de padronização do rito do planejamento e do conteúdo de cada um dos documentos (ETP

e TR).

- Deficiência do planejamento (todos as informações do planejamento devem constar no TR?

Deve-se elaborar apenas o TR?; ETP e TR?; qual a ordem?);
Mato Grosso do Sul foi diferente?

Não!
Falta de sistematização acarretou:
- Falta de padrão no procedimento preparatório
- Falta de padrão no conteúdo dos instrumentos do
planejamento (ETP e TR)
- Dificuldade de compreensão para a
Superintendência de Compras
- Licitações ineficientes (deserção, fracasso, produtos de baixa
qualidade, serviços inadequados)
Padronização do planejamento

- 2019 – PGE passa a atuar na fase interna das

licitações (art. 38, p.u, Lei n. 8.666/93)
- Constatações:
1) Planejamento confuso e desordenado (ausência de
padrão inclusive dentro do mesmo órgão ou entidade)
2) Repetição de elementos no ETP, TR, Edital
(conflitantes entre si)
- Motivo:
Ausência de normatização para socorrer o servidor
Padronização do planejamento

- Solução:
PGE/SUCOMP/SAD
1) Editar uma norma padronizando todo o
procedimento preparatório

-Qual modelo seguir?

Previsto no PL (convertido na Lei 14.133/21)
Padronização do planejamento

- Razões da escolha:

- Suprir o déficit normativo, estabelecendo regras para

uniformizar o planejamento das contratações em todo o Poder
Executivo.
- Dar um norte e segurança ao servidor que atua no
planejamento.
- Conformar/moldar/capacitar os servidores estaduais nesse
modelo, próximo ao que viria na nova lei de licitações.
- Aprimorar as contratações realizadas pelo Estado.
Padronização do planejamento

Decreto nº 15.524, de 30 de setembro de 2020

- Rito do planejamento – compras e serviços
comuns (Pregão eletrônico)
- Etapas – Procedimentos Iniciais (justificativa +
equipe de planejamento), ETP e TR
- Elementos obrigatórios e facultativos
- Hipóteses de dispensa do ETP
- Responsabilidade pela aprovação do TR
- Roteiro para a elaboração do ETP (anexo)
Padronização do planejamento

- Art. 10 do Decreto 15.524/20

- Mesmos elementos
- Art. 6º, XXIII; 40, § 1º e 41, II, da Lei 14.133/21

-Decreto 15.617/21 (pesquisa de preços)

- Elaboração de Minutas-padrão pela PGE para consolidar

a uniformização e nortear os servidores. (modelo de TR,
Edital e Contrato – compras e serviços)
- www.pge.ms.gov.br
Padronização do planejamento

- Consequência:
-Transição suave para o Estado e para os
servidores
- Quase três anos de prática em modelo de
procedimento do planejamento e de pesquisa
de preços semelhantes ao da Lei 14.133/21.
Padronização do planejamento

Decreto 15.941/22 (planejamento na Lei 14.133/21)

- TR – art. 10
Não reproduziu os elementos da lei;
-Remeteu para os arts. 6º, XXIII e 40, §1º da Lei
14.133;
- Evitar desatualização do decreto diante de
possíveis alterações legais;
- Mudança para o servidor: trabalhar com o decreto
em conjunto com a lei.
 Parte II
Termo de Referência na Lei 14.133/21
Conceito

Lei 14.133/21
art. 6º Para os fins desta Lei, consideram-se:
XXIII - termo de referência: documento necessário
para a contratação de bens e serviços, [...]

- Não se aplica para obras e serviços de engenharia

(projeto básico – art. 6º, XXV)
Finalidade

- Detalhar todas as informações necessárias sobre

o objeto a ser contratado (quantitativos, prazo do contrato, possibilidade de
prorrogação, etc) para:

1) Permitir que os licitantes entendam o objeto e

formulem suas propostas de forma adequada a
ele;
2) Entregar exatamente aquilo que a
Administração necessita (nem além, nem aquém e nem fora);
3) Viabilizar a correta execução do ajuste.
ETP x TR

- O ETP é o instrumento no qual se identifica a

melhor solução para atender a demanda da
Administração.
- A finalildade do ETP é apontar, dentre as várias
soluções possíveis existentes no mercado, aquela
melhor atende a necessidade da Administração.
- É sempre prévio ao TR e orienta a elaboração deste.
- O TR detalhará de forma suficiente e clara a forma
de execução da solução encontrada no ETP.
ETP x TR

- ETP pode ser dispensado em algumas hipóteses

(art. 7º, §§ 6º e 7º, do D. 15.941/22)
- TR sempre deve ser elaborado (art. 18, II e 72, I, da
L. 14.133/21)
Quem elabora?

- Equipe de planejamento (* designada pelo agente

da contratação – art. 6º, caput, D. 15.941/22).
- Composta por servidores com qualificação,
especialmente, sobre o objeto e processo de
contratação (Art. 6º, p.u., D. 15.941/22).
- Pode ser multidisciplinar
- Lembrete: devem ser rubricadas todas as páginas
(art. 13, caput, D. 15.941/22).
Quem aprova?

- Secretário de Estado ou Diretor-Presidente (art.

13,§ 1º, D. 15.941/22).
- Pode haver delegação dessa competência (art. 13,§
2º, D. 15.941/22).
- Registrar no TR essa delegação e anexar cópia do
ato que delegou.
Elementos do Termo de Referência

- art. 6º, XXIII, art. 40, § 1º, L. 14.133/21

- Prevê o conteúdo geral
- Podem ser incluídos elementos complementares,
dependendo do objeto.
Ex: obrigações específicas do contratante e do
contratado não previstas na minuta-padrão do edital
ou do contrato
Elementos do Termo de Referência

Definição do objeto (6º, XXIII, “a”)

- precisa, clara e suficiente (natureza; composição; medida; qualidade;
cumprimento de padrões ABNT, ISSO, etc; embalagem).
- Não pode ser: excessiva, irrelevante, desnecessária ou limitadora da
competição.
- Definição imprecisa e insuficiente prejudica a Administração
(contratação inadequada), afeta os concorrentes (dificuldade em
entender o objeto) e prejudica a competição.
- Definição do quantitativo – economia de escala – influencia no preço.
- Bem de consumo comum x luxo (D. 15.775/21)
- Fornecimento contínuo – novidade na legislação (atender necessidades
permanentes ou prolongadas – art. 6º, XV e 106, L. 14.133 – até 5 anos)
Elementos do Termo de Referência

Definição do objeto (continuação)

Caso do café
Descrição até 2020
- Café - Tipo: torrado e moído; Apresentação: pó fino;
Embalagem: a vácuo. Embalagem: 500g
Elementos do Termo de Referência

Definição do objeto (continuação)

Caso do café
Descrição em 2021
- 1.5.2. Item 11: Café - Tipo: torrado e moído; Apresentação: pó homogêneo; espécie
predominantemente arábica; Embalagem: Almofada. Pacotes de 500g;
* Categoria: Extra forte;
* Características sensoriais: Nota de qualidade global mínima de 4,5 pontos na escala sensorial;
* Características Microscópicas: Impureza (cascas e paus) em g/100g máximo de 1%;
* Características químicas (exigidas para cada g/100g): umidade máximo de 5%, resíduo mineral fixo
máximo 5%, cafeína 0,7% no mínimo, extrato aquoso 25% no mínimo, extrato étereo mínimo de 8%;
* Características físicas: Ponto de torra variando entre 45 a 75 pontos de Disco Agtron, moagem: fina;
1.5.2.1. A marca deve possuir Certificado no PQC – Programa de Qualidade do Café ABIC, em plena
validade, ou laudo de avaliação do café emitido por laboratório especializado, suficiente para comprovar
a observância das características descritas no subitem 1.5.2;
1.5.2.2. Marcas de Referência: 3 corações, Caboclo, Mellita, Pilão equivalente ou de melhor qualidade;
Elementos do Termo de Referência

Definição do objeto (continuação)

Caso do café
Descrição em 2022
- Café - Tipo: torrado e moído; Apresentação: pó fino; Embalagem: a vácuo. Emb - 500 - Grs.
1.1.1.1. Aspecto: em pó homogêneo, torrado e moído, evitando presença de grãos preto – verdes e fermentados.
1.1.1.2. Tipo de café: Gosto predominante de café arábica, admitindo-se café 100% Arábica, não sendo admitida presença de
conillon.
1.1.1.3. O produto deve ter moagem fina; processamento natural; aroma intenso; e doçura, acidez e torra médias.
1.1.1.4. O produto deve possuir Nota de Qualidade Global na faixa de 6,0 a 7,2 pontos em uma escala de 0 a 10.
1.1.1.5. No rótulo da embalagem do produto, deverão estar impressas, de forma clara, legível e indelével, informações
referentes à identificação do registro, de marca, nome e endereço, peso líquido, fabricação e validade do produto.
1.2.3. Marcas de Referência: 3 corações, Do Ponto, Mellita, Pilão, equivalente ou de melhor qualidade;
1.2.4. Caso o produto ofertado não possua o selo de Pureza e Qualidade ABIC deverá apresentar o Laudo de análise sensorial e
microscopia emitido por laboratório especializado credenciado junto ao Ministério da Saúde e/ou Ministério da Agricultura e/ou
ANVISA/REBLAS) e/ou Certificado do PQC - Programa de Qualidade do Café, da ABIC.
10.1.1. No caso de apresentação do Laudo de análise sensorial e microscopia, o mesmo deverá estar datado no máximo aos
180 (cento e oitenta) dias anteriores à data da licitação e pertencer ao mesmo lote.
12.2. A contratante reserva-se no direito de encaminhar duas amostras do produto fechado e lacrado, colhidas no lote fornecido,
para realização de análises em laboratórios credenciados, correndo o custo destas análises por conta da contratada.
Elementos do Termo de Referência

Fundamentação da contratação (art. 6º, XXIII, “b”)

- Encontra-se no ETP
- No TR pode ser feita referência ao ETP
- Aula da Dra. Vanessa

- Atenção: Hipóteses de dispensa do ETP do art. 7º, §§ 6º e

7º, D. 15.941/21 (ex: pequeno valor, deserção ou fracasso,
emergencial);
- A fundamentação da contratação deve ser elaborada no TR.
Elementos do Termo de Referência

Descrição da solução como um todo e Requisitos da

contratação (art. 6º, XXIII, “c” e “d”)
- Elementos necessários para a contração não previstos
no ETP e nem na descrição do objeto (dependerá do caso
concreto)
- Amostra, protótipo, prova de conceito, laudos (café);
- Carta de solidariedade do fabricante (art. 41, IV);
- Critérios de sustentabilidade (tratamento diferenciado para
ME e EPP);
Elementos do Termo de Referência

Descrição da solução como um todo e Requisitos da

contratação (art. 6º, XXIII, “c” e “d”)
- Vedação ao fornecimento de determinada marca ou
produto (art. 41, III, l. 14.133);
- Possibilidade ou não de participação de empresas
reunidas em consórcio, garantia da execução do
contrato;
- Possibilidade de subcontratação, etc.
Elementos do Termo de Referência

Descrição da solução como um todo e Requisitos da contratação (art. 6º, XXIII,

“c” e “d”)
- Amostra (art. 17, § 3º e art. 41, II, L. 14.133/21)
-momento da análise (julgamento, vigência contrato/ata)
- Local de entrega
- Como deve ser entregue
- Quando e onde ocorrerá a análise
- Quem realizará a análise
- Quais critérios objetivos serão aferidos na análise da amostra
- Prazo para divulgação do resultado
- Como será divulgado
- Consequência da reprovação (prazo para corrigir? Convocação do próximo
licitante?)
-Previsão de recurso do resultado
Elementos do Termo de Referência

Descrição da solução como um todo e Requisitos da

contratação (art. 6º, XXIII, “c” e “d”)
- Tratamento Diferenciado para ME e EPP (LC 123/06)
- Atenção para os art. 47 a 49 (regras para o tratamento
diferenciado em contratações)
- Agenda 2030 da ONU para o Desenvolvimento Sustentável
- Plano global para em 2030 atingir um mundo melhor
– Estados-membros assumiram 17 objetivos e metas
- Objetivo 8 - promover o crescimento econômico
sustentado, inclusivo e sustentável, emprego pleno e
produtivo e trabalho decente para todas e todos
Elementos do Termo de Referência

Descrição da solução como um todo e Requisitos da

contratação (art. 6º, XXIII, “c” e “d”)
- Tratamento Diferenciado para ME e EPP (LC 123/06)
- 8.3 Promover políticas orientadas para o desenvolvimento
que apoiem as atividades produtivas, geração de emprego
decente, empreendedorismo, criatividade e inovação, e
incentivar a formalização e o crescimento das micro,
pequenas e médias empresas, inclusive por meio do acesso a
serviços financeiros
- Tratamento diferenciado é um critério de sustentabilidade
social
Elementos do Termo de Referência

Modelo de execução do objeto (art. 6º, XXIII, “e”)

- Aquilo que impacta na execução do contrato. Ex:
- Prazo de entrega/para início da prestação;
- Local de entrega/da prestação (horário, responsável);
- Entrega única ou parcelada (quantidade em cada parcela);
- Validade mínima do produto na data da entrega(perecíveis);
- Recebimento provisório e definitivo;
- Especificações da garantia (ex: prazo);
- Necessidade de prestação de manutenção e/ou assistência
técnica.
Elementos do Termo de Referência

Modelo de gestão do contrato (art. 6º, XXIII, “f”)

- Definição de como o contrato será acompanhado
pelo contratante, quais as rotinas e os procedimentos
a serem observados pelo gestor e pelo fiscal na
avaliação da qualidade do produto/serviço.
- Decreto 15.938/22
Aula da Dra. Luiza
Elementos do Termo de Referência

Critério de medição e pagamento (art. 6º, XXIII, “g”)

- Exigências para o pagamento (nota fiscal, retenção de
tributos, manutenção das condições de habilitação);

- Prazo para o pagamento a partir da liquidação;

- Procedimento em caso de irregularidades nas certidões;

-Regras de reajuste (momento para concessão, índice).

Elementos do Termo de Referência

Critério de seleção do fornecedor (art. 6º, XXIII, “h”)

- Art. 33, L. 14.133/21 (I - menor preço; II - maior desconto;
III - melhor técnica ou conteúdo artístico; IV - técnica e
preço; V - maior lance, no caso de leilão; VI - maior retorno
econômico)

- Contratação direta (dispensa ou inexigibilidade)

- Exigências para habilitação (jurídica, fiscal, social,

trabalhista, qualificação técnica)
Elementos do Termo de Referência

Estimativas do valor da contratação (art. 6º, XXIII, “i”)

- Procedimento previsto no D. 15.940/22

- Sigilo do valor estimado da licitação – orçamento

sigiloso (necessidade de justificativa)

- Aula do Dr. André

Elementos do Termo de Referência

Adequação orçamentária (art. 6º, XXIII, “j”)

- Indicar a origem do orçamento para fazer frente à
despesa com a contratação
 Decretos Estaduais
Regulamentação da Lei 14.133/21
- Decreto n. 15.775/21 (bens de luxo)
- Decreto n. 15.937/22 (agente da contratação)
- Decreto n. 15.938/22 (gestão e fiscalização)
- Decreto n. 15.939/22 (leilão)
- Decreto n. 15.940/22 (pesquisa de preço)
- Decreto n. 15.941/22 (fase preparatória)
- Decreto n. 16.118/23 (pregão e concorrência)
- Decreto n. 16.119/23 (contratação direta)
- Decreto n. 16.121/23 (plano de contratação anual)
- Decreto n. 16.122/23 (sistema de registro de preços)
- Decreto n. 16.123/23 (marco temporal e transição)
- Decreto n. 16.127/23 (credenciamento)
 CONTATOS

rsanson@pge.ms.gov.br

3318-2629

OBRIGADO PELA PARTICIPAÇÃO