Cgu Caminhoes Pipa 22set2023

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO
Ministério do Desenvolvimento Regional
Pregão Eletrônico Nº 08/2019 - CONTRATAÇÃO DE SOLUÇÃO

TECNOLÓGICA PARA PLANEJAMENTO, GESTÃO, MONITORAMENTO E
APOIO À FISCALIZAÇÃO DA OPERAÇÃO CARRO-PIPA
21 de agosto de 2023
Controladoria-Geral da União – CGU
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC)
RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO
Órgão: Ministério do Desenvolvimento Regional
Unidade Examinada: Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil
Município/UF: Brasília/DF
Relatório de Avaliação: 971471
2
Missão
Elevar a credibilidade do Estado por meio da participação social, do controle

interno governamental e do combate à corrupção em defesa da sociedade.
Auditoria Interna Governamental
O trabalho de avaliação, como parte da atividade de auditoria interna, consiste

na obtenção e na análise de evidências com o objetivo de fornecer opiniões ou
conclusões independentes sobre um objeto de auditoria. Objetiva também
avaliar a eficácia dos processos de governança, de gerenciamento de riscos e de
controles internos relativos ao objeto e à Unidade Auditada, e contribuir para o
seu aprimoramento.
3
QUAL FOI O TRABALHO POR QUE A CGU REALIZOU ESSE
REALIZADO PELA CGU? TRABALHO?
A CGU realizou a análise da A Secretaria de Governo Digital (SGD/ME)
regularidade do Pregão formalizou demanda à CGU solicitando
Eletrônico MDR nº 08/2019, providências em relação às fragilidades e
cujo objeto é a Contratação de impropriedades identificadas nos trabalhos de
Solução Tecnológica para análise de alçadas (IN SGD/ME nº 5, de 11 de
Planejamento, Gestão, janeiro de 2021). Assim, a equipe de auditoria
priorizou o atendimento da demanda,
Monitoramento e Apoio à
considerando a materialidade da contratação e a
Fiscalização da Operação Carro-
sua criticidade, por envolver a renovação do
Pipa. Contrato nº 18/2020, firmado entre o Ministério
do Desenvolvimento Regional e o Consórcio
O trabalho teve como escopo Gpipa, como resultado da adjudicação do objeto
principal a análise da etapa de do Pregão Eletrônico PE nº 08/2019.
planejamento da contratação,
da seleção do fornecedor e da QUAIS AS CONCLUSÕES
execução contratual, sendo
complementada pela análise de
ALCANÇADAS PELA CGU? QUAIS AS
processos de contratações RECOMENDAÇÕES QUE DEVERÃO
anteriores de mesmo objeto SER ADOTADAS?
realizadas pelo MDR.
Além de confirmar as impropriedades apontadas
pela SGD/ME, a CGU identificou fragilidades na
estimativa dos quantitativos licitados, na
realização da pesquisa de preços, no
estabelecimento de exigências desnecessárias no
edital do pregão e nas justificativas para a
adjudicação do objeto por valor único global,
que, em conjunto com a falta de competitividade
do certame, sugerem majoração no risco de
obtenção de preços não vantajosos para a
Administração. Também foram identificados na
licitação a contratação de sistema eletrônico cujo
código-fonte já pertencia ao MDR, além de
pagamentos segregados de prestação de
serviços que deveriam estar naturalmente
contemplados em outros itens da licitação.
A CGU expediu recomendações ao MDR visando

a adoção de providências quanto à prorrogação
do Contrato nº 18/2020 ou eventual realização
de novo procedimento licitatório com o mesmo
objeto. Destacam-se as recomendações para que
o órgão realize novo planejamento, objetivando
4
a composição adequada do objeto, consoante a
natureza dos itens a serem licitados, proceda à
realização de novas estimativas nos quantitativos
desses itens, à revisão da economicidade da
contratação, tendo em vista a classificação
desses itens e seus preços estimados, e ainda a
uma reavaliação da modalidade de contratação
dos serviços de manutenção e sustentação do
sistema informatizado de monitoramento da
operação Carro-pipa, cujo código-fonte pertence
ao órgão contratante.
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LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
CGU Controladoria-Geral da União

DM Dispositivo de Monitoramento
ENOS El Niño Oscilação Sul
Gpipa Consórcio formado para a execução do Contrato nº 18/2020
IN Instrução Normativa
MD Ministério da Defesa
ME Ministério da Economia
MDR Ministério do Desenvolvimento Regional
MIDR Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional
OCP Operação Carros-Pipa
OME Organizações Militares Executoras
PAA Posto de Atendimento Avançado
PE Pregão Eletrônico
PoC Proof of Concept (prova de conceito)
SA Solicitação de Auditoria
SFC Secretaria Federal de Controle Interno
SGD Secretaria de Governo Digital
SIRT Subcomitê Interno de Referencial Técnico
TBK Consórcio formado para a execução dos Contratos nº 24/2012 e nº 51/2014
TCU Tribunal de Contas da União
6
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ............................................................................................................................. 8
RESULTADOS DOS EXAMES ..................................................................................................... 14
1. Impropriedades identificadas na pesquisa de preços .................................................... 14
2. Falta de justificativa objetiva para o não parcelamento do objeto ............................... 21
3. Exigências que limitaram ou frustraram a ampla competividade e oneraram
desnecessariamente a contratação ..................................................................................... 22
4. Falta de competitividade no PE nº 08/2019 e anteriores............................................... 26
5. Locação injustificada do Sistema Web, em detrimento da utilização de sistema
pertencente à Administração .............................................................................................. 27
6. Descumprimento do princípio legal da isonomia em licitações..................................... 31
7. Potencial prejuízo ao erário ............................................................................................. 33
8. Inadequação dos quantitativos de itens licitados .......................................................... 33
CONCLUSÃO ............................................................................................................................. 39
RECOMENDAÇÕES ................................................................................................................... 40
ANEXO – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA E ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA
.................................................................................................................................................. 42
7
INTRODUÇÃO
Este relatório trata da análise da contratação de solução tecnológica para planejamento,

gestão, monitoramento e apoio à fiscalização da Operação Carro-Pipa (OCP), realizada pelo
Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR, UASG 530001 – MDR/SE/SAD/
ADMINISTRACAO GERAL)1, por meio do Pregão Eletrônico nº 08/2019.
De acordo com o edital, a contratação tem por finalidade dar apoio tecnológico de
monitoramento da logística de entrega de água por carros-pipa no semiárido nordestino e
região norte dos estados de Minas Gerais e do Espírito Santo, incluindo o fornecimento de
serviços e equipamentos para registro das informações históricas de posicionamento dos
veículos e das entregas de água realizadas à população beneficiada.
Sobre a Operação Carros-Pipa (OCP)
A Operação Carro-Pipa é uma das ações do Programa Emergencial de Distribuição de Água, e

consiste na distribuição de água potável pelo Exército Brasileiro às populações atingidas pela
seca na região do semiárido nordestino e região norte dos estados de Minas Gerais e do
Espírito Santo.
A Portaria Interministerial nº 1, de 25.07.2012, firmada entre o então Ministério da Integração

Nacional (MI) e o Ministério da Defesa (MD), prevê mútua cooperação técnica e financeira
para a realização de ações complementares de apoio às atividades de distribuição de água
potável às populações atingidas nas localidades supracitadas.
As atividades de cooperação compreendem a distribuição de água potável para consumo

humano, preferencialmente por meio de carros-pipa e tratores-pipa, às populações rurais e
urbanas atingidas pela estiagem, com prioridade para os municípios que se encontram em
emergência ou estado de calamidade pública, devidamente reconhecidas pelo Governo
Federal.
A portaria estabelece as principais responsabilidades de todos os órgãos e entes envolvidos.

Considerando o foco deste trabalho, cabe reproduzir as funções atribuídas ao MDR e ao MD.
Portaria Interministerial MI/MD nº 1, de 25 de julho de 2012
Art. 5º - São atribuições do Ministério da Integração Nacional, por intermédio da

Sedec:
I - estabelecer diretrizes gerais para o funcionamento da Operação;
II - avaliar e aprovar o Plano de Trabalho e o Termo de Referência apresentados pelo

Comando do Exército, efetuando, por meio de Termo de Cooperação, a transferência
1
Com a publicação do Decreto nº 11.347, de 1º de janeiro de 2023, o Ministério do Desenvolvimento Regional
adquiriu a denominação de Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional.
8
ao Comando do Exército dos recursos financeiros previstos para a execução desta
Portaria Interministerial, na forma estabelecida no cronograma de desembolso;
III - indicar ao Comando do Exército os Municípios em condições de ser incluídos na

OCP;
IV - informar aos Governos Estaduais os Municípios que deverão ter sua necessidade
de água potável atendida por estas Unidades da Federação, devido à limitação da
capacidade operacional do Comando do Exército;
V - suspender e excluir Municípios da Operação, informando ao Comando do

Exército, para as providências decorrentes;
VI - prestar informações aos interessados;
VII - apurar denúncias de irregularidades;
VIII - supervisionar as ações da Operação;
IX - manter cadastro atualizado dos Municípios inclusos, suspensos e excluídos;
X - avaliar a efetividade da Operação;
XI - analisar as prestações de contas da execução física do objeto;
XII - exercer, em conjunto com o Comando do Exército, a atividade normativa, o

controle e a fiscalização sobre a execução desta Portaria Interministerial.
Art. 6º - São atribuições do Ministério da Defesa, por intermédio do Comando do

Exército:
I - receber da Sedec as indicações de Municípios, avaliar as possibilidades de

atendimento e informar àquela Secretaria quais Municípios serão atendidos pelo
Comando do Exército;
II - realizar o planejamento para a distribuição emergencial de água potável aos

Municípios indicados pela Sedec;
III - manter cadastro atualizado dos Municípios que deverão ser incluídos, suspensos
e excluídos;
IV - prestar contas à Sedec dos recursos utilizados;
V - disponibilizar o acesso aos Sistemas de Gestão e Controle da Operação e bancos

de dados da Operação à Sedec, por meio da rede mundial de computadores
(Internet);
VI - operar e manter atualizado o Programa de Gestão e Controle de Distribuição de

Água (GCDA), permitindo o acesso de qualquer órgão, via rede mundial de
computadores (Internet), para fins de acompanhamento e emissão de relatórios
gerenciais em tempo real;
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VII - realizar vistoria e fiscalização das condições dos carros-pipa contratados, da
quantidade de água distribuída, das distâncias percorridas e da execução dos Planos
de Trabalho dos pipeiros;
VIII - adquirir equipamentos, softwares e materiais necessários à realização da

Operação, devidamente especificados no Plano de Trabalho aprovado, com recursos
descentralizados pela Sedec;
IX - manter cadastro atualizado dos mananciais, dos veículos transportadores

contratados, dos responsáveis pelos veículos transportadores, do quantitativo de
pessoas atendidas por localidade e dos locais para o abastecimento;
X - contratar pipeiros e outros serviços terceirizados de mão de obra, necessários

para a Operação, com recursos descentralizados pela Sedec;
XI - elaborar relatórios e Planos de Trabalho;
XII - apurar denúncias de irregularidades;
XIII - manter e capacitar recursos humanos necessários à execução das ações da

Operação;
XIV - emitir parecer sobre inclusão, suspensão e exclusão de Municípios, quando

solicitado pela Sedec;
XV - informar à Sedec a existência de irregularidades e de quaisquer eventos que

dificultem ou interrompam o curso normal da execução da Operação;
XVI - fornecer à Sedec informações referentes à Operação;
XVII - monitorar e fiscalizar o rastreamento dos carros-pipa por meio de GPS e enviar
os dados ao MI, conforme especificações definidas pela Sedec.
XVIII - enviar o cadastro dos veículos transportadores para a autoridade de saúde

pública municipal; e
XIX - manter em arquivo os laudos dos mananciais de captação de água e os laudos

de monitoramento de controle de qualidade da água.
Dos artigos reproduzidos, depreende-se que o MDR figura como responsável por questões
relacionadas à estratégia a ser seguida pela OCP, definindo, entre outras coisas, as diretrizes
gerais a serem observadas pela operação e os requisitos mínimos para que determinado
município possa ser atendido. Já ao MD cabe a execução da operação propriamente dita,
sendo responsável por contratar pipeiros e outros serviços terceirizados de mão de obra
necessários à operação, com recursos descentralizados pela Sedec/MDR.
Embora a responsabilidade por contratações no âmbito da OCP seja do MD, por força da
portaria supracitada, a aquisição da solução tecnológica para planejamento, gestão,
monitoramento e apoio à fiscalização da Operação Carro-Pipa, objeto deste trabalho, foi
realizada diretamente pelo MDR, tendo o Comando do Exército participado na fase de
planejamento, com atuação destacada na definição dos requisitos exigidos.
10
Origem da demanda
A presente avaliação foi originada a partir de demanda da Secretaria Executiva do Subcomitê

Interno de Referencial Técnico (SIRT), da Secretaria de Governo Digital (SGD), do Ministério
da Economia (ME)2, que analisou os artefatos de planejamento da contratação enviados
intempestivamente pelo MDR, órgão contratante, em cumprimento ao disposto na Instrução
Normativa SGD/ME nº 5, de 11.01.2021 (controle de alçadas), enviando, posteriormente, o
Parecer do SIRT à CGU, por deliberação do Comitê de Compras e Contratos Centralizados
(C4ME), do Ministério da Economia, conforme registrado na Nota Técnica SEI nº
49551/2021/ME.
Após a análise preliminar do Parecer SIRT SEI-ME nº 6.518/2021/ME, assinado em 07.05.2021,

a CGATI/DG/SFC, unidade especialista em auditoria de TI da CGU, julgou pertinente o pedido
do SIRT e iniciou o procedimento de avaliação do processo de planejamento do PE nº 08/2019,
aprofundando a análise de outros pontos críticos e aspectos relevantes da contratação que
julgou necessários.
Sobre a contratação dos serviços de apoio à Operação Carro-Pipa
Como visto, a execução da operação é de responsabilidade do Exército Brasileiro e consiste,

resumidamente, na desinfecção, transporte e distribuição de água potável por intermédio da
contratação de carros-pipa pelas Organizações Militares Executoras (OME). Para a gestão da
OCP, fez-se necessária a criação de um sistema informatizado que contemplasse todas as
necessidades de monitoramento e que desse o devido apoio ao gerenciamento e à fiscalização
da operação.
Para contextualizar a relação contratual existente entre o MDR, o Consórcio Gpipa e a própria
OCP, faz-se necessária a exposição de um breve histórico da operação envolvendo esses
atores.
De acordo com os processos analisados pela CGU (SEI MDR nº 59050.001441/2012-28,

59050000326/2014-06 e 59505.000117/2018-92), o relacionamento contratual envolvendo o
MDR e as empresas que compõem atualmente o Consórcio Gpipa teve início em 2012, quando
o então Ministério da Integração Nacional realizou o PE nº 24/2012, cuja empresa vencedora,
B2 Telecomunicação Ltda – ME, viria a compor o Consórcio TBK, criado especificamente para
a execução do contrato nº 60/2012, resultante do referido certame. Este contrato não foi
prorrogado em 2014, devido ao entendimento, à época, de que a contratação não se
enquadrava na categoria de serviços continuados.
Diante dessa situação, novo certame (PE nº 15/2014) foi realizado pelo MDR, e novamente o
Consórcio TBK sagrou-se vencedor, mais uma vez representado pela B2 Telecomunicação Ltda
– ME, o que resultou no contrato nº 51/2014. Esse contrato vigeu até o ano de 2019, período
no qual foi submetido a 7 (sete) termos aditivos, sendo que, em set/2018, foi iniciado novo
2
Com a publicação do Decreto nº 11.345, de 1º de janeiro de 2023, a Secretaria de Governo Digital passou a
integrar a estrutura do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI).
11
processo para a sua substituição, haja vista ter transcorrido o prazo legal para as prorrogações
previstas na Lei nº 8.666/1993.
O PE nº 08/2019 foi realizado em 20.12.2019, com a participação de três licitantes, incluindo,

novamente, o Consórcio TBK. Agora designado Gpipa, o consórcio foi representado pela
empresa KTI – Integração em Tecnologia Ltda. Mais uma vez vencedor, o Consórcio TBK/Gpipa
firmou com o MDR o Contrato nº 18/2020, atualmente vigente. A tabela abaixo traz o resumo
das licitações envolvendo o Consórcio TBK/Gpipa e os respectivos contratos, que totalizam
aproximadamente R$ 250 milhões.
Tabela 1 – Pregões MDR vencidos pelo Consórcio TBK/Gpipa
Pregão Vencedor Contrato Valor

24/2012 B2 TELECOMUNICAÇÃO LTDA – ME (Consórcio TBK) 60/2012 R$ 21.122.260,00 (*)
15/2014 B2 TELECOMUNICAÇÃO LTDA – ME (Consórcio TBK) 51/2014 R$ 146.142.533,49(*)
08/2019 KTI - INTEGRACAO EM TECNOLOGIA LTDA (Consórcio 18/2020 R$ 82.388.320,00
Gpipa)
Total R$ 249.653.013,49
(*) Valores consideram os termos aditivos.
Escopo da ação de controle
O principal certame (PE nº 08/2019), objeto desta ação de auditoria, foi realizado em
20.12.2019, e o seu resultado homologado em 05.05.2020, tendo sido adjudicado em favor
da empresa KTI - INTEGRACAO EM TECNOLOGIA LTDA, pelo valor global de R$ 82.388.320,00.
Dada a relação contratual duradoura entre o MDR e o Consórcio TBK/Gpipa, tornou-se

necessário considerar os fatos ocorridos antes da contratação atual, principalmente devido à
escolha do modelo de contratação e do impacto dessa escolha na perpetuação do Consórcio
TBK/Gpipa no fornecimento da solução, como ficará evidenciado no desenvolvimento da
argumentação decorrente dos exames realizados.
O PE nº 08/2019 foi divido em oito itens, conforme a tabela a seguir, com o prazo de duração
do contrato estabelecido em 36 meses:
Tabela 2 – Itens licitados, PE nº 08/2019
Valor
Un. de Modelo de
Item Descrição Qtd.
fornecimento Remuneração
(para 36 meses)
1 Sistema (conjunto de aplicações)
Unidade 1 1.798.200,00 Fixo Mensal
web.
2 Suporte técnico e manutenção do
sistema web de monitoramento, Unidade 1 718.200,00 Fixo Mensal
pelo período de 36 meses.
3 Dispositivo de Monitoramento
Unidade 9.000 73.872.000,00 Sob Demanda
(DM) - Locação por 36 meses.
12
4 Infraestrutura de TI, capaz de
prover ao sistema (Item 1)
capacidades de acesso,
Un serviço técnico 1 898.200,00 Fixo Mensal
processamento e
armazenamento adequados ao
uso proposto por 36 meses.
5 Central de Operações para
Suporte Técnico Remoto e
Presencial (análise e tratamento
das informações referentes às
carradas com apontamento de
inconformidade).
6 Cartão do Beneficiário com
Unidade 16.000 200.000,00 Sob Demanda
Tecnologia MIFARE.
7 Cartão do Pipeiro, com
Unidade 20.000 419.000,00 Sob Demanda
Tecnologia ICLASS.
8 Dispositivo móvel de coleta de
dados - Locação por 36 meses.
Total 82.388.320,00
Fonte: Termo de Homologação do Pregão Eletrônico (Processo SEI nº 59505.000117/2018-92, Doc. 1852760).
Durante os trabalhos, a equipe de auditoria emitiu os seguintes expedientes:
 Comunicação de início dos trabalhos, Ofício nº 5006/2022/CGATI/DG/SFC/CGU, de

25.04.2022 (SEI-CGU 2336782), por meio do qual foi apresentada a equipe de auditoria
e encaminhada a SA nº 01.
 Solicitação de Auditoria nº 971471/01, de 25.04.2022 (SA nº 01, SEI-CGU 2336840),

tendo como objeto o pedido de acesso aos processos relacionados ao PE nº 08/2019
(Contrato MDR nº 18/2020), incluindo os processos de pagamento e gestão contratual;
acesso aos processos relacionados ao Contrato nº 51/2014, também incluindo os
processos de pagamento e gestão contratual; e acesso à documentação do sistema
desenvolvido durante a vigência do mesmo contrato (contratação anterior de mesmo
objeto).
 Solicitação de Auditoria nº 971471/02 (SA nº 02), enviada em 15.09.2022 (e-Aud, ID

#1310422), com prazo de atendimento para 28.10.2022, tendo como objeto dúvidas e
questionamentos da equipe de auditoria decorrentes das análises dos processos
disponibilizados pelo MDR.
A análise da equipe de auditoria teve como foco principal o exame dos documentos inseridos
nos autos do processo SEI MDR nº 59505.000117/2018-92, que se refere ao PE nº 08/2019 e
ao Contrato MDR nº 18/2020. Não foram realizadas inspeções físicas, visitas in loco, testes de
observação do sistema Web contratado ou entrevistas com as equipes de suporte.
Destaque-se que os processos SEI MDR nº 59050.001441/2012-28 e 59050000326/2014-06,

referentes às duas contratações anteriores, foram solicitados no intuito de coletar elementos
adicionais para reforçar os achados identificados no contexto da contratação atual, resultante
do PE nº 08/2019.
13
Não houve restrição à disponibilização dos processos e das informações solicitadas, nem aos
exames realizados. Registre-se apenas que a SA nº 02 foi respondida parcialmente em
26.09.2022 (Ofício nº 108/2022/SDI/DAG/SEDEC-MDR, itens 1 a 3), ocasião em que o MDR
informou sobre a instituição de um grupo de trabalho para elaborar as respostas aos itens 4 a
14, encaminhadas na data de 09.12.2022.
RESULTADOS DOS EXAMES
1. Impropriedades identificadas na pesquisa de preços
O MDR não realizou a pesquisa de preços isoladamente para cada um dos itens que compõem
o objeto da contratação. Segundo o órgão contratante, o objeto do contrato não seria um
mero serviço de rastreamento veicular. Apesar disso, no Painel de Preços, foi pesquisado tão-
somente o item “Serviço de Rastreamento”, sendo descartados os preços obtidos sob a
alegação de que os contratos encontrados não seriam compatíveis com o objeto da licitação.
Já a pesquisa realizada no Portal da Transparência foi feita utilizando os termos "rastreamento

de veículos", "tecnologia MIFARE" e "tecnologia ICLASS". Tal metodologia se mostrou
insuficiente para a obtenção dos preços de referência do objeto da contratação. A
necessidade de definição de preço para cada item da licitação está consignada no “Guia de
Boas Práticas em Contratações de TI” do TCU, conforme segue:
Como é exposto no item “6.3.9. Estimativas dos preços”, é necessário elaborar

critério de aceitabilidade de preço para o valor total da contratação (preço global) e
para cada item da solução (preço unitário), para evitar o chamado “jogo de planilha”.
(pp. 180/181)
4) Incluir os memoriais de cálculo das estimativas dos preços unitários e do preço

total (global) nos autos do processo de contratação. (p. 188)
3) a equipe de planejamento da contratação deve estimar os preços unitários, bem

como os valores máximo e mínimo (inexequível) de cada item (vide item “6.3.8.
Critérios de seleção do fornecedor”, subitem “Critério de aceitabilidade de preços
unitários e global”); (p. 193) (grifo nosso)
Dessa forma, não é razoável a justificativa apresentada para a exclusão das propostas das
empresas Rápido Card e Crachá Já, sob a alegação de que elas não apresentaram preços para
todos os itens da licitação, haja vista que a análise dos preços deveria estabelecer os valores
de referência unitários para cada item do objeto, conforme definido no “Guia de Boas Práticas
em Contratações de TI” do TCU, e não o valor global da licitação. Também não se justifica a
exclusão dos preços da empresa Liberty Sat, conforme demonstrado pelos argumentos que
seguem.
14
Para estabelecer os preços de referência da licitação, a equipe de planejamento da
contratação utilizou a média global e um desvio padrão, para cima ou para baixo,
estabelecendo limites para considerar valores inexequíveis ou excessivamente elevados, a
partir da estruturação das seguintes informações:
Quadro 1 – Preços das empresas consultadas
HURACÁN RÁPIDO CRACHÁ

ITEM DESCRIÇÃO UN QTD VISION NET CONSÓRCIO GPIPA LIBERTY SAT
INVENTORY CARD JÁ
Sistema (conjunto de
1 Unidade 1 144.000,00 1.800.000,00 3.600.000,00 40.000,00
aplicações) WEB.
Suporte técnico e
manutenção do sistema web
2 Serviço 1 216.000,00 1.800.000,00 720.000,00 540.000,00
de Monitoramento, pelo
período de 36 meses.
Dispositivo de
3 Monitoramento (DM) - Unidade 9.000 6.480,00 10.368,00 8.238,24 2.700,00
Locação por 36 meses.
Infraestrutura de TI, capaz de

4 processamento e Serviço 1 288.000,00 1.800.000,00 900.000,00 90.000,00
armazenamento adequados
ao uso proposto por 36
meses.
Central de Operações para

Presencial (análise e
5 tratamento das informações Serviço 1 900.000,00 2.340.000,00 12.073.636,48 180.000,00
referentes às carradas com
apontamento de
inconformidade).
Cartão do Beneficiário com

6 Unidade 16.000 26,00 20,00 15,00 15,00 3,21 3,52
Tecnologia MIFARE.
Cartão do Pipeiro, com

7 Unidade 20.000 28,00 60,00 25,00 15,00 3,74 4,08
Tecnologia ICLASS.
Dispositivo móvel de coleta de

8 Unidade 230 43.200,00 9.360,00 2.013,84
Fonte: Processo SEI nº 59505.000117/2018-92
Com estas informações, foram obtidos a média e o desvio-padrão para cada um dos valores
unitários, e consideradas exequíveis as propostas que continham preços dentro dos intervalos
calculados para cada um dos itens:
Menor valor a considerar = Média - Desvio Padrão
Maior valor a considerar = Média + Desvio Padrão
Os resultados podem ser encontrados na tabela a seguir:
15
Tabela 3 – Cálculos das médias e desvios-padrão
Nº de MÉDIA FINAL
MÉDIA de Soma dos preços (unitária) -
Menor valor a Maior valor a
todos os DESVIO valores válidos desconsidera VALOR TOTAL
ITEM
DESCRIÇÃO considerar considerar

valores PADRÃO dentro do dentro dos os - média x qtd
(MÉDIA - DP) (MÉDIA + DP)
(unitária) intervalo do inter. inexeq./exce
(mín. 3) ssiv. elevados
Sistema (conjunto
1 1.396.000,00 1.451.470,98 - 55.470,98 2.847.470,98 1.984.000,00 3 661.333,33 661.333,33
de aplicações) WEB.
Suporte técnico e
manutenção do
sistema web de
2 819.000,00 594.477,08 224.522,92 1.413.477,08 1.260.000,00 2 630.000,00 630.000,00
Monitoramento,
pelo período de 36
meses.
Dispositivo de
Monitoramento
3 6.946,56 3.246,83 3.699,73 10.193,39 14.718,24 2 7.359,12 66.232.080,00
(DM) - Locação por
36 meses.
Infraestrutura de TI,
capaz de prover ao
sistema (Item 1)
capacidades de
acesso,
4 769.500,00 768.661,82 R$ 838,18 1.538.161,82 1.278.000,00 3 426.000,00 426.000,00
processamento e
armazenamento
adequados ao uso
proposto por 36
meses.
Central de
Operações para
Suporte Técnico
Remoto e Presencial
(análise e
5 tratamento das 3.873.409,12 5.540.081,38 - 1.666.672,26 9.413.490,50 3.420.000,00 3 1.140.000,00 1.140.000,00
informações
referentes às
carradas com
apontamento de
inconformidade).
Cartão do
6 Beneficiário com 13,79 5,23 8,56 19,02 R$ 30,00 2 15,00 240.000,00
Tecnologia MIFARE.
Cartão do Pipeiro,
7 com Tecnologia 32,00 19,48 12,52 51,48 68,00 3 22,67 453.333,33
ICLASS.
Dispositivo móvel
de coleta de dados -
8 26.280,00 23.928,49 2.351,51 50.208,49 52.560,00 2 26.280,00 6.044.400,00
Locação por 36
meses.
TOTAL 75.827.146,67
Fonte: Processo SEI nº 59505.000117/2018-92 – Doc, SEI nº 1552654
A tabela acima mostra que não foi obtido o mínimo de três preços válidos para quatro dos
oito itens da licitação. Ou seja, para 50% dos itens licitados, os preços de referência não
observaram a regra de no mínimo três preços válidos estabelecida pelo próprio MDR,
oferecendo potencial risco de viés nos valores obtidos. Tal situação feriu o estabelecido na IN
SLTI/MP nº 5, de 27.06.2014, vigente à época:
Art. 2º A pesquisa de preços será realizada mediante a utilização dos seguintes

parâmetros: (Alterado pela Instrução Normativa nº 3, de 20 de abril de 2017)
[...]
16
§ 2º Serão utilizados, como metodologia para obtenção do preço de referência para
a contratação, a média, a mediana ou o menor dos valores obtidos na pesquisa de
preços, desde que o cálculo incida sobre um conjunto de três ou mais preços,
oriundos de um ou mais dos parâmetros adotados neste artigo, desconsiderados os
valores inexequíveis e os excessivamente elevados. (Alterado pela Instrução
Normativa nº 3, de 20 de abril de 2017) (grifo nosso)
Adicionalmente, para os itens 2, 3, 4, 6 e 7, o Consórcio Gpipa, que viria a sagrar-se vencedor

do certame, apresentou preços fora da faixa aceitável considerada pela equipe de
planejamento da contratação, fragilizando ainda mais o resultado da análise.
O Consórcio TBK (atual Gpipa) era, à época, detentor de contrato de mesmo objeto com o
MDR. Conhecendo a operação, o fato de ter ofertado preços acima da faixa de preços
aceitáveis reforça o entendimento da fragilidade da pesquisa, porque demonstra terem sido
os preços ofertados pelo consórcio Gpipa mera formalidade (e isso fica evidente, com os
preços padronizados dos itens 1, 2 e 4, apresentados no Quadro 1) ou porque evidencia a falta
de intimidade das demais empresas com a solução sugerida pelo MDR. A esse respeito, é
flagrante a amplitude dos valores entre os preços ofertados. No primeiro item, por exemplo,
o menor preço ofertado foi de R$ 40.000,00, e o maior, de R$ 3.600.000,00, indicando a
impossibilidade lógica dos preços ofertados pelas empresas pesquisadas terem como base a
mesma concepção de objeto. Esse padrão pode ser observado em todos os itens da licitação.
Outro efeito importante da amplitude observada nos preços ofertados é que ela teve
influência decisiva na definição da média geral e do desvio-padrão, a partir dos quais foram
estabelecidos os limites mínimo e máximo para a faixa "aceitável" de preços; isto é, a inclusão
dos extremos deslocou a média para um valor irreal e o desvio-padrão tornou a faixa de preços
aceitáveis tão ampla que ela perdeu a sua finalidade, a exemplo do primeiro item da licitação,
cujo limite mínimo calculado de R$ 55.470,98 e máximo de R$ 2.847.470,98 não diferem muito
dos valores originais da pesquisa. Acrescente-se a esse cenário a ausência das planilhas de
custo e formação de preços dos itens licitados e tem-se impraticável a aferição da
adequabilidade dos preços ofertados. A citada planilha de preços, contendo os preços
unitários dos itens da licitação, é prevista na Lei n° 8666/1993.
Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome
da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o
tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para
recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos
envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:
§ 2º Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante:
I - o projeto básico e/ou executivo, com todas as suas partes, desenhos,

especificações e outros complementos;
II - Revogado
III - orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários; (Redação

dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
III - a minuta do contrato a ser firmado entre a Administração e o licitante vencedor;
17
IV - as especificações complementares e as normas de execução pertinentes à
licitação. (grifo nosso)
Em que pese haver no processo analisado o mapa estimativo dos preços, os critérios para a
aceitação dos valores de referência se mostraram insuficientes para minimizar os riscos da
contratação, mais uma vez em desacordo com o “Guia de Boas Práticas em Contratações de
TI” do TCU.
Como é exposto no item “6.3.9. Estimativas dos preços”, é necessário elaborar

critério de aceitabilidade de preço para o valor total da contratação (preço global) e
para cada item da solução (preço unitário), para evitar o chamado “jogo de planilha”.
(pp. 180/181)
4) Incluir os memoriais de cálculo das estimativas dos preços unitários e do preço

total (global) nos autos do processo de contratação. (p. 188) (grifo nosso)
Sem as planilhas de custo, o valor global da contratação foi formado pelo somatório dos
preços de referência dos itens que compõem a licitação. Esses, como visto, foram arbitrados
a partir da análise da pesquisa de preços. A ausência das planilhas de custo, entretanto, deu
margem a dubiedades quanto ao enquadramento das partes nos itens da licitação. No item 5,
por exemplo, entre outras atribuições, foi prevista a instalação de 46 PAAs (42 fixos e 4
volantes) a um valor estimado pela média da pesquisa de preços de R$ 2.338.200,00. Uma das
licitantes, em sede de recurso, argumentou que só a instalação desses 46 PAAs custariam à
empresa mais de R$ 17 milhões. Por outro lado, em argumento constante na ata do PE nº
08/2019, o Consórcio TBK/Gpipa, frente à possibilidade de redução do valor do lance vencedor
da licitação, sustentou sua inviabilidade, entre outras motivações, na previsão de custos fixos,
a exemplo do contrato anterior, que estariam se tornando insuportáveis com a diminuição
verificada na demanda de carros-pipas pela OCP desde 2018.
A diminuição na demanda de carros-pipa deveria ter efeito exclusivamente na receita

vinculada à locação de DMs, realizada por preço unitário. Porém, associando as informações
aqui descritas, tem-se que custos de natureza fixa de outros itens da licitação foram inseridos
no valor de referência para a locação dos DMs, que, sozinho, representou 90% do valor de
referência da licitação.
A equipe do MDR buscou, então, definir a mediana dos preços obtidos na pesquisa, chegando
ao resultado apresentado a seguir:
Tabela 4 – Cálculo das Medianas
MEDIANA VALOR TOTAL

ITEM DESCRIÇÃO UN QTD
(UNITÁRIO) (MED. X QTD)
1 Sistema (conjunto de aplicações) WEB. Unidade 1 R$ 972.000,00 R$ 972.000,00
Suporte técnico e manutenção do sistema web de
2 Serviço 1 R$ 630.000,00 R$ 630.000,00
Monitoramento, pelo período de 36 meses.
Dispositivo de Monitoramento (DM) - Locação por 36
3 Unidade 9.000 R$ 7.359,12 R$ 66.232.080,00
meses.
Infraestrutura de TI, capaz de prover ao sistema (Item 1)
capacidades de acesso, processamento e
4 Serviço 1 R$ 594.000,00 R$ 594.000,00
armazenamento adequados ao uso proposto por 36
meses.
18
Central de Operações para Suporte Técnico Remoto e
Presencial (análise e tratamento das informações
5 Serviço 1 R$ 1.620.000,00 R$ 1.620.000,00
referentes às carradas com apontamento de
inconformidade).
6 Cartão do Beneficiário com Tecnologia MIFARE. Unidade 16.000 R$ 15,00 R$ 240.000,00
7 Cartão do Pipeiro, com Tecnologia ICLASS. Unidade 20.000 R$ 20,00 R$ 400.000,00

Dispositivo móvel de coleta de dados - Locação por 36
8 Unidade 230 R$ 9.360,00 R$ 2.152.800,00
meses.
Total R$ 72.840.880,00
Fonte: Processo SEI nº 59505.000117/2018-92 – Doc SEI nº 1552654.
O cálculo da mediana feito pela Divisão de Gestão de Contratos (DGC/COLIC), por sua vez, não
desconsiderou qualquer das propostas recebidas, obtendo o valor global de R$ 72.840.880,00.
Após a realização desses cálculos, foram emitidas diversas notas técnicas contendo erros
materiais e formais. Por exemplo, de acordo com os autos do processo em análise, existiriam
as notas técnicas 107 (SEI nº 1548789) e 108 (SEI nº 1552654), porém, ao abrir os respectivos
arquivos, encontra-se a Nota Técnica nº 60/2019/DGC (MDR)/COLIC (MDR)/CGSL (MDR)/SAD
(MDR)/SECEX (MDR)-MDR, em duas versões, sendo que a segunda corrige erros materiais da
versão anterior.
O último expediente elaborado, Nota Técnica nº 62/2019/CGTI(MDR)/SAD (MDR)/SECEX

(MDR)-MDR, sob o argumento de complementar os estudos e notas técnicas emitidas
anteriormente, excluiu do procedimento licitatório a empresa Liberty SAT, alegando que os
preços por ela ofertados estavam muito abaixo da média e da mediana apuradas, conforme
transcrição a seguir:
Visto que a empresa Liberty SAT (Empresa D) apresentou valores expressivamente

fora da média e da mediana, abaixo da variação (MÉDIA - DESVIO PADRÃO),
conforme memória de cálculo abaixo, além de não apresentar valores para o item 8
do certame, descarta-se também esta proposta.
Ainda de acordo com a Nota Técnica nº 62/2019/CGTI(MDR)/SAD (MDR)/SECEX (MDR)-MDR,

a exclusão das empresas Rápido Crachá e Crachá Já se deu porque elas teriam ofertado preços
para apenas alguns itens da licitação, considerados pouco representativos na formação do
preço final de referência do objeto. Já a exclusão da empresa Liberty SAT, como visto, deu-se
porque ela teria apresentado valores distantes das médias e das medianas, abaixo da variação
“média – desvio-padrão”. Porém, a equipe responsável pela análise deixou de justificar a
utilização dos preços unitários excessivos ofertados pelo Consórcio Gpipa, ou seja, preços que
estavam acima da variação “média + desvio-padrão”.
Ressalte-se, portanto, a falta de coerência na análise dos preços da pesquisa. Primeiro, foram
excluídos os valores que estavam fora do intervalo de um desvio-padrão ao redor da média
dos preços dos itens, por supostamente representarem propostas inexequíveis ou com preços
excessivamente elevados. Novas médias foram então calculadas com os valores que se
encontravam a um desvio-padrão das médias anteriores; porém, o MDR não considerou que
50% dos itens da licitação não tinham o mínimo de 3 ofertas válidas exigido por norma para a
utilização do cálculo da média. Ato contínuo, a média foi abandonada em favor da mediana
dos preços ofertados, por item. Por fim, mesclando as duas metodologias, o MDR excluiu do
19
cálculo das medianas as empresas que não ofertaram preços para todos os itens da licitação
e aquelas que ofertaram preços abaixo da “média – desvio-padrão” (propostas inexequíveis),
embora não tenha usado o mesmo critério para as empresas que ofertaram preços acima da
“média + desvio-padrão” (propostas com preços excessivamente elevados).
Com isso, o preço estimado da contratação foi elevado em mais de R$ 10 milhões em relação
ao cálculo das medianas anteriores. Conforme segue:
Quadro 2 – Diferenças entre os valores calculados pelo MDR
Modelo Adotado Valor

Médias (incluindo todas as empresas) R$ 75.827.146,67
Medianas (incluindo todas as empresas) R$ 72.840.880,00
Medianas (excluindo as empresas Rápido Card, Crachá já e Liberty SAT) R$ 82.936.134,67

Fonte: Elaborado pela CGU a partir dos documentos SEI n° 1552654 e 1593697 (Processo SEI nº
59505.000117/2018-92).
A análise apresentada até aqui é suportada pela grande amplitude dos valores utilizados nos
cálculos, o que demonstra a fragilidade dos preços de referência adotados no certame,
conforme resumido na tabela a seguir, (utilizando apenas as ofertas "consideradas válidas"
pela equipe de planejamento da contratação ao final do processo):
Tabela 5 – Pesquisa de Preços PE MDR nº 08/2019
Item Descrição Visionet Consórcio Gpipa Huracán Inventory Dif. % (*)

Sistema (conjunto de
1 R$ 144.000,00 R$ 1.800.000,00 R$ 3.600.000,00 2.500%
aplicações) web.
Suporte técnico e manutenção
do sistema web de
2 R$ 216.000,00 R$ 1.800.000,00 R$ 720.000,00 833,3%
monitoramento, pelo período
de 36 meses.
Dispositivo de Monitoramento
3 R$ 58.320.000,00 R$ 93.312.000,000 R$ 74.143.334,67 160%
(DM) - Locação por 36 meses.
Infraestrutura de TI, capaz de
4 R$ 288.000,00 R$ 1.800.000,00 R$ 900.000,00 625%
processamento e
armazenamento adequados ao
Central de Operações para
Presencial (análise e
5 tratamento das informações R$ 900.000,00 R$ 2.340.000,00 R$ 12.073.363,48 1.341%
referentes às carradas com
apontamento de
inconformidade).
Cartão do Beneficiário com
6 R$ 416.000,00 R$ 320.000,00 R$ 240.000,00 173%
Tecnologia MIFARE.
Cartão do Pipeiro, com
7 R$ 560.000,00 R$ 1.200.000,00 R$ 500.000,00 240%
Tecnologia ICLASS.
Dispositivo móvel de coleta de
8 R$ 9.936.000,00 R$ 2.152.800,00 R$ 463.167,00 2.145%
Total R$ 70.780.000,00 R$ 104.724.800,00 R$ 92.640.706,486
20
Fonte: Elaborado pela CGU a partir do documento n° 1552654 (Processo SEI nº 59505.000117/2018-92).
(*) Diferença entre os menores e maiores preços ofertados por item.
Há variação de até 2.500% entre o menor e o maior preço pesquisado. Deve-se observar que
disparidade tão elevada em uma amostra tão pequena (apenas 3 elementos) prejudica o
cálculo da média ou mediana. Tal fato deveria ter, no mínimo, alertado a equipe de
planejamento da contratação para um possível parcelamento do objeto que, segundo a
legislação, é a regra e busca as melhores oportunidades de economicidade para a
Administração, ao explorar a especialidade de cada empresa ofertante.
Em vários aspectos, a pesquisa de preços mostrou-se deficitária na apuração dos valores

unitários dos itens que compõem o objeto. Como já citado anteriormente, a obtenção do
preço estimado da contratação feriu o disposto na IN SLTI/MP nº 5/2014. Neste sentido,
importa ressaltar os parágrafos 4º e 5º do art. 2º da mesma norma, cuja redação dispõe:
art. 2º […]
§ 4º Os preços coletados devem ser analisados de forma crítica, em especial, quando

houver grande variação entre os valores apresentados. (Alterado pela Instrução
Normativa nº 3, de 20 de abril de 2017)
§ 5º Para desconsideração dos preços inexequíveis ou excessivamente elevados,

deverão ser adotados critérios fundamentados e descritos no processo
administrativo.
Em resumo, as seguintes falhas foram identificadas na condução da pesquisa de preços:
a) Os preços dos itens não foram pesquisados individualmente, em desacordo com o

disposto no “Guia de Boas Práticas em Contratações de TI” do TCU.
b) Não foi obtido o mínimo de três preços válidos para quatro dos oito itens da licitação,
incluindo o item 3 (locação dos DMs), que representou 90% do valor da contratação.
A situação feriu regramento específico vigente à época (IN SLTI nº 05/2014).
c) Utilizou-se critérios diferentes para o cálculo das médias e medianas usadas na
definição dos preços de referência.
d) Há variação de até 2.500% entre o menor e o maior preço ofertado para um mesmo
item, sem evidências da exequibilidade do objeto, elevando os riscos relacionados à
economicidade e ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
e) A exclusão das empresas Rápido Card, Crachá Já e Liberty Sat majorou o valor da
contratação em mais de R$ 10 milhões.
2. Falta de justificativa objetiva para o não parcelamento do objeto
A dificuldade na obtenção de preços razoáveis e coerentes deveria ter induzido a equipe de

planejamento a pensar na possibilidade de parcelamento do objeto. A licitação, porém, foi
realizada sob o modelo “guarda-chuva”, com várias soluções em objeto e contrato únicos
(vedado pelo inc. I, art. 3º, da IN SGD/ME nº 1/2019).
21
Neste sentido, a equipe de planejamento da contratação deveria ter aprofundado a pesquisa
de mercado. Deveria ter realizado análise comparativa de soluções (inc. II do art. 11 da IN
SGD/ME nº 1/2019). A dificuldade em encontrar solução alternativa deveria ter servido de
evidência da inadequação do objeto, reforçada pela existência de itens pagos por preço fixo
mensal e outros por demanda, ou seja, regimes de contratação diferentes, empreitada por
preço unitário e empreitada por preço global, embora a licitação tenha sido realizada por
preço global.
O fato é que não foram encontrados estudos técnicos e/ou financeiros que justificassem o
não parcelamento do objeto. O estudo técnico constante no processo analisado traz apenas
o seguinte texto para justificar a exceção à regra do parcelamento:
O objeto a ser contratado trata-se de uma solução integrada, onde sistema,

infraestrutura, dispositivos de monitoramento e cartões formam a parte essencial
desse objeto. Os demais itens, se apresentam como parte acessória, mas não menos
importante, pois dependem de interoperabilidade e total compatibilidade de
funcionamento com a parte principal. Portanto, e considerando que a
compatibilidade e o funcionamento de cada item influenciam definitivamente nos
demais, não se vislumbra possibilidade de os itens serem fornecidos por mais de um
contratado, razão pela qual a adjudicação global é, neste caso específico, a única
opção viável.
É mister ressaltar que a simples afirmação de que se trata de uma solução integrada não
justifica o não parcelamento do objeto, que é a regra em nosso ordenamento. Além da própria
IN SGD/ME nº 1/2019, há a súmula TCU nº 247, que dispõe sobre a obrigatoriedade da
admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais de licitação, para
contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, e, ainda, desde
que não haja prejuízo para o conjunto ou perda de economia de escala, tendo em vista o
objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de
capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-
lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-
se a essa divisibilidade.
No caso em análise, esperava-se que a equipe de planejamento da contratação fosse capaz de

evidenciar, por exemplo, como um determinado sistema de rastreamento não se conecta com
determinado dispositivo de monitoramento, que, por sua vez, não poderia ler as informações
de cartões fornecidos por outra empresa, ou seja, deveria ter sido demonstrada tecnicamente
a impossibilidade de interoperação dos componentes da solução no caso do parcelamento.
Ou, ainda, evidenciado o quanto uma solução integrada por itens fornecidos por uma única
empresa (adjudicação global) poderia ser mais vantajosa economicamente para a
Administração, expondo quantitativamente tais argumentos.
3. Exigências que limitaram ou frustraram a ampla competividade e oneraram

desnecessariamente a contratação
Certificação específica
22
A exigência no item 1.3.4.2, alínea VI: "A solução deve ser hospedada durante toda a vigência
do contrato em datacenter Tier 3 (sic), custeado pela CONTRATADA", conflita com o nível de
disponibilidade exigido para o item 4 (Infraestrutura de TI). A disponibilidade do Tier III é de
99,982%, e no item 4, a disponibilidade mínima foi definida em 99,95%. Nesse ponto, a melhor
estratégia seria não exigir certificação Tier e focar no nível de disponibilidade (que poderia até
ser o mesmo de um determinado Tier), estabelecendo glosas em caso de descumprimento. A
exigência de certificação Tier pode gerar questionamentos e impugnações sem produzir o
benefício desejado.
Suporte 24 x 7
No item 1.3.4.2 é determinado como requisito obrigatório que:
III - Com vistas ao desenvolvimento extraordinário de atividades de manutenção

corretiva de software na circunstância acima assinalada, a CONTRATADA
providenciará, durante a vigência contratual, plantão telefônico em regime de
disponibilidade 24 (vinte e quatro) horas x 07 (sete) dias por semana.
Todavia, não se vislumbra que o Sistema Web seja um sistema tão crítico que requeira pessoal
disponível 24h por dia e 7 dias por semana para correção de falhas, bem como não foram
encontrados estudos e/ou justificativas para embasar que o pagamento do item 2 seja feito
em valor fixo mensal e não por métricas de utilização, resultado e/ou esforço da contratada.
Não foram elencados riscos, tampouco necessidades de negócio, para que o Sistema Web
necessite estar disponível para atendimento durante as madrugadas, por exemplo, ou finais
de semana e feriados, e muito menos de que haja a necessidade de desenvolvedores
especializados para correção de bugs da plataforma. Desta forma, deveria ser justificado um
SLA tão agressivo, de 24 x 7, para “desenvolvimento extraordinário" do sistema.
Neste ponto, importa ressaltar o art. 13 da IN SGD/ME nº 1/2019:
Art. 13. A definição do objeto da contratação deverá ser precisa, suficiente e clara,
vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem
ou frustrem a competição ou a realização do fornecimento da solução.
Dispositivos de Monitoramento
Quanto ao item 3 do objeto (Dispositivo de Monitoramento (DM) – Locação por 36 meses –

ao custo de R$ 228,00 mensais), não foram encontradas análises comparativas com outros
tipos de soluções, tais como locação ou compra dos dispositivos de monitoramento. Além
disso, não foi encontrada justificativa, embasada por meio de estudos técnicos, para a
determinação dos requisitos que, se comparados a rastreadores mais usuais de mercado,
oneraram demasiadamente o valor do item em análise.
Para exemplificar, em pesquisa realizada por esta Controladoria, foi identificado o PE nº

31/2018, realizado pelo Secretaria de Segurança Pública do Estado do Espírito Santo, no qual
a empresa vencedora do certame ofertou equipamento similar ao locado pelo MDR, ao custo
mensal de R$ 42,25.
23
A ficha técnica do equipamento ofertado ao Governo do Espírito Santo traz as principais
funcionalidades do dispositivo de monitoramento, excetuando, comparativamente ao DM, os
sinais luminosos e sonoros, o lacre de alta resistência, juntamente com o sensor de presença,
a biometria e a impressão do recibo da entrega da água.
Analisando cada um desses requisitos, que supostamente justificariam o custo mensal do DM

540% superior ao ofertado no PE nº 31/2018, do Estado do Espírito Santo, temos que:
Sinais Luminosos – Por ocasião da SA nº 02 (item 14), o MDR foi questionado acerca dos sinais
luminosos e sonoros, em que foi solicitado, além da descrição de tais sinais, que fossem
anexadas evidências de utilização das informações oriundas dos referidos sinais (fotos,
helpdesk, relatórios etc.). Em sua resposta, o MDR se limitou a informar que: “A descrição das
funcionalidades do Dispositivo Móvel está disponibilizada em SEI 4047591”.
No documento SEI informado estão disponíveis apenas imagens de um DM com seis

indicadores luminosos cada, emulando condições operacionais do dispositivo.
Lacre de Alta Resistência e Sensor de Presença – Quanto a este item, importa salientar que
mesmo um lacre de alta resistência não impede a remoção do DM do veículo. Sendo, na
verdade, o sensor de presença o requisito essencial que registraria o fato como
inconformidade e mandaria a informação ao sistema de monitoramento. Isto está disposto no
próprio requisito, constante no edital, em que se lê: “Dispositivo de segurança do tipo LACRE
DE ALTA RESISTÊNCIA E SENSOR DE PRESENÇA, que impossibilite a retirada do equipamento
do veículo, sem que o fato seja registrado como inconformidade.”
Ao ser questionado sobre o sensor de presença na SA nº 02 (item 13), o MDR informou que,
de acordo com o contratado, os sensores embarcados nos dispositivos móveis são:
a) sensor de desconexão da alimentação elétrica; b) sensor de rota coincidente

executada por mais de um DM simultaneamente; c) sensor de
aceleração/velocidade/frenagem, que indicam comportamentos suspeitos para o
veículo "carro-pipa"; d) registros e alertas gerados pelo equipamento e enviados ao
Sistema Web, quando ocorre: abertura do gabinete (invólucro), fechamento do
gabinete, desconexão do equipamento da bateria do veículo, conexão do
equipamento à bateria, desconexão dos leitores de cartões, conexão dos leitores de
cartões, temperaturas acima do limite de operação, sobretensão e subtensão na
alimentação elétrica.
Não obstante a maioria destas funcionalidades constarem também no dispositivo que está
sendo usado para efeito de comparação, ressalta-se o fato de que o MDR se limitou a informar
o relatado pela contratada, evidenciando uma lacuna na fiscalização do contrato. Ainda de
acordo com a resposta, a contratante informou que:
“No tocante aos detalhes de acionamento e minúcias da tecnologia fazem parte do

negócio da empresa. Assim, por meio do Ofício nº 981-Div As Civ/Ch Emp F
Ter/COTER, de 27 de outubro de 2021, o Exército Brasileiro informou à SEDEC que o
"consórcio respondeu ao questionamento, por intermédio do Ofício nº 034, de 9 de
julho de 2021, anexo, alegando que embarcou em seu hardware e em seu software
todos os alertas exigidos nas especificações do edital."
24
Depreende-se da resposta exarada pelo MDR que o órgão não possui informações oriundas
da fiscalização contratual que garantam que tais requisitos, de fato, são atendidos pela
contratada.
Postos Avançados de Atendimento
Ainda, em que pese os problemas encontrados quanto às quantidades estimadas constarem

em tópico específico neste relatório, qual seja, “Inadequação dos quantitativos de itens
licitados”, cabe citar aqui que o superdimensionamento, inclusive com capilaridade de PAAs
superior à necessária, também limitou a competitividade e onerou ainda mais a contratação.
De acordo com o termo de referência do PE nº 08/2019, temos que:
A CONTRATADA deverá possuir pontos avançados de atendimento (PAA) nos

municípios apresentados na Tabela 2. Os municípios selecionados estão distribuídos
nos Estados, dentro da região do semiárido, em proporção à quantidade de veículos
utilizados pela Operação, sendo obrigatória a montagem de, no mínimo, 46
(quarenta e seis) PAA, dos quais 42 devem estar nas localidades indicadas na referida
Tabela 2, e quatro móveis/volantes, em atendimento a média histórica da OCP.
Todos os PAAs poderão ter sua localidade alterada por determinação da executora
(Exército Brasileiro), respeitando o quantitativo mínimo de 46 (quarenta e seis).
[...]
1.6.6.2. Conforme Tabela 2, a CONTRATADA deverá disponibilizar pelo menos 4

(quatro) unidades móveis/volantes (técnico com veículo) para atendimento em
regiões não atendidas pelos PAA, a exemplo de concentrações de pipeiros em
Organizações Militares ou para retirada de equipamentos em veículos que não se
apresentam quando convocados.
[...]
3.13. A Contratada deverá considerar que o número de veículos destacados para a

operação poderá variar frequentemente, em função das incertezas quanto aos
períodos de estiagem no semiárido brasileiro. Por conseguinte, a Contratada deve
considerar uma sazonalidade que afetará de forma imprevisível o quantitativo da
frota instalada. Para efeito de cálculos da infraestrutura necessária, deve-se
considerar um quantitativo mínimo de 7 (sete) mil veículos em condição permanente
de operação com monitoramento (todos os meses do ano), a frota máxima estimada
é de 9 (nove) mil veículos. A Contratada deverá estar preparada para atender as
demandas entre estes dois limites estabelecidos. (grifo nosso)
No entanto, em resposta à SA nº 02, a Unidade Auditada encaminhou a planilha eletrônica

"VOL. PAA Estratificado" (SEI 3954066), em que são elencados apenas 30 PAAs (20 fixos, 10
volantes) em operação; quantitativo 35% inferior aos 46 previstos (42 fixos, 4 volantes) no
instrumento convocatório. Além disso, a média mensal de instalações/remoções de DMs (a
principal motivação para a existência dos PAAs), no período de jan/2020 a jun/2022, ficou em
397, contra uma média mensal de 5.700 instalações/remoções (9 mil instalações iniciais + 9
mil permutas a cada três meses) prevista pela equipe de planejamento da contratação. Isso
equivale a menos de 7% do total previsto no ETP.
25
Em resumo, nos itens citados neste tópico, houve falhas que permitiram a inserção de
requisitos desnecessários, inadequados e superdimensionados, infligindo ao certame
limitação a ampla concorrência e possível majoração dos preços ofertados. Restou ainda
evidenciado que vários destes requisitos, como, por exemplo, as exigências relativas aos DMs
e à quantidade de PAAs, bem como o volume dos serviços prestados, não são fiscalizados de
forma adequada pela unidade auditada.
Além disso, de acordo com a resposta exarada pelo MDR, não há qualquer fiscalização acerca
da implementação ou mesmo da efetiva utilidade destes requisitos para OCP, pois há de se
observar ainda que a garantia de que tais requisitos foram implementados se dá pela própria
contratada, em ofício citado pelo MDR, datado apenas de 27.10.2021, aproximadamente um
ano e meio após o início da execução contratual. Neste sentido, é salutar que a equipe de
fiscalização contratual garanta o atendimento de todos os requisitos exigidos, sob pena de
inexecução parcial ou total do contrato, conforme previsto na Lei n° 8.666/1993:
Art. 66. O contrato deverá ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as
cláusulas avençadas e as normas desta Lei, respondendo cada uma pelas
consequências de sua inexecução total ou parcial.
[...]
Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um

representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação
de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa
atribuição.
§ 1º O representante da Administração anotará em registro próprio todas as

ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que for
necessário à regularização das faltas ou defeitos observados.
[...]
Art. 77. A inexecução total ou parcial do contrato enseja a sua rescisão, com as
consequências contratuais e as previstas em lei ou regulamento.
4. Falta de competitividade no PE nº 08/2019 e anteriores
Apesar de existirem diversas empresas no ramo de monitoramento veicular, é fato recorrente

a falta de competitividade nos pregões de monitoramento da OCP. Apenas duas empresas
concorreram na fase de lances dos PEs nº 24/2012 e nº 15/2014. No PE nº 08/2019, três
empresas participaram da fase de lances, mas somente um dos itens teve oferta de preço
além da proposta inicial. A diferença entre o valor orçado e o valor de adjudicação do objeto
do PE nº 08/2019 ficou em menos de 1%:
Tabela 6 – PE nº 08/2019, Valor orçado X Valor adjudicado
Valor orçado (R$) Valor adjudicado (R$) Diferença (%)

82.936.134,67 82.388.320,00 0,66
26
Fonte: elaboração própria.
A partir dos documentos analisados, ficou demonstrado que não houve competitividade
suficiente no certame. Sabe-se que quanto mais competitivo o certame, caracterizado pela
participação de diversas empresas e pela significativa disputa de lances, mais vantajosos são
os preços adjudicados e posteriormente contratados.
Nesse contexto, considerando que a competitividade do certame é uma variável que foge ao
controle da unidade contratante, a realização de ampla pesquisa de preços, envolvendo
individualmente cada um dos itens do objeto do certame, apresenta-se como o controle
obrigatório (previsto em leis, normas e jurisprudência) que mitiga os impactos decorrentes da
falta de competitividade do certame.
Porém, conforme mencionado neste relatório, houve fragilidades na pesquisa de preços,

opção por adjudicação por valor global não justificada e exigências desnecessárias, realizadas
no âmbito do PE nº 08/2019, que, em conjunto com a falta de competitividade do certame,
majoraram o risco de obtenção de preços não vantajosos para a Administração.
5. Locação injustificada do Sistema Web, em detrimento da utilização de

sistema pertencente à Administração
Em 2012, o MDR realizou procedimento licitatório para a contratação de serviços de

monitoramento da entrega de água pela OCP, incluindo a implantação3 e o fornecimento, por
meio de locação, de solução tecnológica para o registro das informações de posicionamento
dos carros-pipa e das entregas de água à população beneficiada.
Embora a descrição do objeto do procedimento licitatório traga textualmente a expressão

“locação de solução tecnológica”, o item 15.5 do TR, Anexo I do edital da licitação do PE
24/2012, estabeleceu como obrigatória a entrega do código-fonte do Sistema Web ao MDR
após a conclusão da fase de implantação da solução, estimada em três meses.
Ao todo, o MDR realizou três procedimentos licitatórios tendo como objeto a gestão, o
monitoramento e a fiscalização da OCP, todos vencidos por um mesmo grupo empresarial:
Quadro 3 – Pregões MDR vencidos pelo Consórcio TBK/Gpipa
Valor
Pregão Modelo de
Itens do edital relativos ao Sistema Web
eletrônico (nº) contratação
(R$)
24/2012 925.000,00 Implantação de
1 - Sistema WEB e Infraestrutura de TI
(Contrato nº 60/2012) (15 Meses) sistema na
3
O termo “implantação”, usado nos documentos preparatórios do PE nº 24/2012, refere-se à disponibilização
da solução tecnológica objeto do procedimento licitatório em condições operacionais e em conformidade com
os requisitos de negócio da OCP. Não foi especificado nesses documentos se a disponibilização da solução dar-
se-ia pelo desenvolvimento de solução própria para a OCP ou pela adaptação de solução existente da contratada.
27
modalidade
“locação”
Prestação de serviços
15/2014 900.000,00 (excluído do edital
1 – Sistema WEB e Infraestrutura de TI
(Contrato nº 51/2014) (12 Meses) licitatório o termo
“locação”)
1.798.200,00
1 - Sistema (conjunto de aplicações) web.
(36 meses)
2 - Suporte técnico e manutenção do sistema
718.200,00
web de monitoramento, pelo período de 36 Contratação do
08/2019 (36 meses)
meses. sistema por
(Contrato nº 18/2020)
4 - Infraestrutura de TI, capaz de prover ao pagamentos mensais
sistema (Item 1) capacidades de acesso, 898.200,00
processamento e armazenamento adequados ao (36 meses)
Fonte: processos nº 59050.001441/2012-28, 59050000326/2014-06 e 59505.000117/2018-92.
Em 2014, o MDR realizou novo procedimento licitatório para atender à OCP. Dessa vez, o
objeto da licitação foi descrito como a contratação de solução de apoio à fiscalização da
operação, incluindo serviços de implantação da solução e locação dos equipamentos para o
registro das informações de posicionamento dos carros-pipa e das entregas de água à
população atendida pela OCP. Diferentemente do procedimento licitatório anterior, a
descrição do objeto da licitação não mais fez menção à locação da solução tecnológica,
passando a tratar a contratação do Sistema Web e da infraestrutura necessária para a sua
operação como a prestação de um serviço.
Inserido no objeto do novo procedimento licitatório, o MDR contratou novamente a

“implantação” da solução tecnológica, mesmo que, por força do item 15.5 do TR citado no
primeiro parágrafo, fosse proprietário do Sistema Web do contrato anterior, e não tenha
demonstrado necessidade ou mudanças nos requisitos de negócio da OCP entre as duas
contratações que justificassem a opção pela não utilização do sistema antigo. A figura abaixo
traz um comparativo entre os níveis de acesso aos sistemas das duas primeiras contratações:
28
Figura 1 – Definições de Níveis de Acesso ao Sistema Web
PE nº 24/2012 PE nº 15/2014
Fonte: Propostas vencedoras dos PEs nº 24/2012 e nº 15/2014.
Com duração prevista de doze meses, o Contrato nº 51/2014, fruto do procedimento

licitatório em discussão, vigeu por sessenta meses seguidos, mais dez meses em caráter
excepcional, replicando em cada prorrogação de prazo os efeitos financeiros da decisão de
remunerar novamente a contratada pela “implantação” do Sistema Web a cada um dos 5
ciclos de renovação contratual.
Adicionalmente, conforme visto no quadro nº 3, o grupo empresarial contratado nesse

segundo procedimento licitatório é o mesmo que forneceu o Sistema Web original,
potencializando a hipótese de que o sistema disponibilizado para uso do MDR fosse o mesmo
29
sistema objeto do Contrato nº 60/2012, e sobre o qual o MDR teria direito de propriedade por
força do item 15.5 do TR, parte indissociável do PE nº 24/2012.
Em 2019, com novo procedimento licitatório para substituir o Contrato nº 51/2014, o MDR
reproduziu o modelo de contratação dos dois procedimentos licitatórios anteriores,
ampliando o escopo do objeto para a contratação de solução de planejamento, gestão,
monitoramento e apoio à fiscalização da OCP, e dividindo a contratação da solução
tecnológica em três partes, isolando a contratação do Sistema Web dos demais itens que
compunham a solução. Ressalte-se que a nova contratação abandonou o conceito de
“implantação” de solução tecnológica, referindo-se doravante ao objeto do contrato como
sendo de prestação de serviços.
A exemplo da contratação de 2012, a contratação de 2014 também previu, na subcláusula

quinta, da cláusula décima primeira do Contrato nº 51/2014, a entrega do código-fonte do
Sistema Web ao MDR, acompanhada de todas as iterações ocorridas durante a execução do
contrato. Com essa previsão, o Contrato nº 18/2020, firmado após o procedimento licitatório
de 2019, reproduziu o mesmo erro do Contrato nº 51/2014, ao desconsiderar na fase
preparatória do PE nº 08/2019 o fato do MDR possuir a propriedade do Sistema Web objeto
do contrato anterior, com o agravante de que agora houve, além da contratação dos serviços
prestados pelo Sistema Web, a contratação em separado da manutenção e da infraestrutura
necessária para a operacionalização da solução.
Conforme os elementos apresentados nos estudos técnicos preliminares relativos ao PE nº

08/2019, não parecia razoável naquelas circunstâncias prever em edital o pagamento pela
rubrica “serviços prestados pelo Sistema Web”, como se fosse uma espécie de “locação” do
sistema. Uma vez de posse do código-fonte deste último, restaria apenas ao MDR remunerar
o fornecedor (qualquer que fosse) pelos serviços de manutenção e pela infraestrutura
necessária para a operacionalização da solução. Além disso, o PE nº 08/2019 não previu a
entrega do código-fonte do Sistema Web ao término do Contrato nº 18/2020, dado que, sem
a propriedade do código-fonte, e por definição do próprio Sistema Web, o MDR, para evitar a
dependência tecnológica frente ao Consórcio TBK/Gpipa, será obrigado a evoluir o sistema no
estágio em que se encontrava em 2019 ou contratar o desenvolvimento de um sistema novo.
A esse propósito, é pertinente colacionar o que diz o caput do art. 4º da Lei nº 9.609/1998
sobre a propriedade de programas de computador desenvolvido sob vínculo contratual com
a Administração:
Art. 4º Salvo estipulação em contrário, pertencerão exclusivamente ao empregador,

contratante de serviços ou órgão público, os direitos relativos ao programa de
computador, desenvolvido e elaborado durante a vigência de contrato ou de vínculo
estatutário, expressamente destinado à pesquisa e desenvolvimento, ou em que a
atividade do empregado, contratado de serviço ou servidor seja prevista, ou ainda,
que decorra da própria natureza dos encargos concernentes a esses vínculos. (grifo
nosso)
Apesar da descrição do objeto do Contrato nº 18/2020 não expressar literalmente a

contratação do desenvolvimento do Sistema Web, a descrição minuciosa das funcionalidades
do sistema contida no item 1.2.4 e seguintes do TR do PE nº 08/2019 demonstra tratar-se de
sistema desenvolvido sob medida para atendimento dos requisitos de negócio da OCP. Dito
30
isso, parafraseando o art. 4º da Lei nº 9.609/1998: salvo estipulação em contrário,
pertencerão exclusivamente ao [...] órgão público os direitos relativos ao programa de
computador, desenvolvido e elaborado durante a vigência de contrato [...] ou em que a
atividade do [...] contratado de serviço [...] seja prevista ou [...] decorra da própria natureza
dos encargos concernentes a esses vínculos (encargos contratuais). Destarte, determina a Lei
que a propriedade do código-fonte do Contrato nº 18/2020 pertença ao MDR.
Em síntese:
a) Em 2012, o MDR contratou a “implantação” de um sistema informatizado para o

monitoramento da OCP;
b) O TR do procedimento licitatório especificou detalhadamente as necessidades do
sistema, indicando tratar-se de sistema personalizado para o atendimento dos
requisitos de negócio da OCP;
c) O procedimento licitatório de 2012 previu a entrega do código-fonte do sistema após
a fase de “implantação” da solução, prevista para durar três meses;
d) Mesmo tendo a propriedade do código-fonte do sistema de 2012, o MDR contratou
nova “implantação” do sistema em 2014;
e) O contrato de 2014 foi prorrogado 5 vezes, sendo que em cada uma das prorrogações
foi recontratada a “implantação” do sistema, ou seja, nos termos do objeto
inicialmente contratado;
f) O procedimento licitatório de 2014 também previu a entrega do código-fonte do
sistema ao término do período contratual;
g) Nova contratação foi realizada em 2020, sendo que mais uma vez o MDR ignorou ter
a propriedade do sistema “implantado” no contrato anterior; e
h) A contratação de 2020 não trouxe mais a previsão de entrega do código-fonte do
sistema ao término do período contratual.
6. Descumprimento do princípio legal da isonomia em licitações
Além das exigências que limitaram ou frustraram a ampla competividade e oneraram

desnecessariamente a contratação (item 3 deste relatório), a situação estabelecida a partir do
Contrato nº 60/2012, juntamente com o modelo perpetuado para contratação no PE nº
08/2019, findou por ferir a isonomia no referido certame.
Isso se deve ao fato de que, após contestações ocorridas durante as audiências públicas, o TR
do PE nº 08/2019 passou a prever a possibilidade de disponibilização do código-fonte do
Sistema Web implantado ao vencedor do certame. No entanto, o prazo para realização da
PoC (Prova de Conceito), que verificaria o funcionamento do sistema, bem como toda sua
interoperabilidade com os demais itens licitados, se daria em no máximo 20 dias após o
término da fase de lances do pregão:
TR PE nº 08/2019
5.15.3. A POC será realizada em município e data indicado pela CONTRATANTE na

região do semiárido brasileiro, e será informado ao licitante em até 5 dias após
31
encerramento, da fase de lances do pregão. A data da POC terá intervalo mínimo de
15 dias após o comunicado.
Não obstante, o TR previu ainda que após 30 dias da data de assinatura do contrato, o Sistema
Web, bem como a infraestrutura necessária deveria estar implementada.
TR PE nº 08/2019
Plano de Transição
7.4. Devido a complexidade operacional e a ampla área territorial abrangida nesta

contratação, a total implementação dos serviços descritos neste Termo de
Referência obedecerá, minimamente, ao cronograma abaixo descrito:
7.5. Em até 30 dias contados da assinatura do contrato:
7.5.1. Implementação da infraestrutura e do ambiente de produção do sistema WEB

(Itens 1,2 e 4) da Tabela;
Tal fato foi, inclusive, objeto de tentativa de impugnação por uma das empresas interessadas
no certame.
[Proposta de Impugnação Digitrack PE nº 08/2019]
Trata-se de sistema com inúmeras peculiaridades, só encontradas na Operação

Carro Pipa do governo brasileiro. O sistema especificado no Termo de Referência é
o mesmo fornecido atualmente pela atual prestadora de serviços, vencedora do PE
15/2014, realizado pelo extinto Ministério da Integração Nacional, com
pouquíssimas alterações, e não pode ser adquirido no mercado.
O fato de somente a atual contratada ter acesso a tal sistema, imprescindível para a
prestação dos serviços, configura o direcionamento da licitação para uma única
empresa, ferindo frontalmente os princípios da legalidade, da impessoalidade, da
igualdade, impedindo a seleção da proposta mais vantajosa para a administração,
frustrando o caráter competitivo do certame;
Nesse caso, ao buscar uma solução pronta, capaz de ser usada após 30 dias do início
do contrato, como prevê o termo de referência, que atenda todas as especificações
destacadas, integradas aos demais itens que fazem parte do termo de referência, o
Ministério do Desenvolvimento Regional só poderia contratar a sua própria solução,
que está sendo usada pela atual prestadora de serviços da operação carro pipa,
vencedora do PE 15/2004.
Cumpre ressaltar que, no Contrato nº 60/2012, o consórcio vencedor (e prestador do serviço

até os dias atuais) teve 90 dias (3 meses) para implantar a solução. Logo, entende-se que o
prazo estipulado até a data de realização da PoC (de 20 dias), que poderia eliminar o vencedor
do certame em caso de não atendimento aos requisitos estabelecidos, bem como o prazo de
30 dias a partir da assinatura do contrato para a implantação do Sistema Web e infraestrutura
necessária, mostram-se demasiadamente exíguos, acarretando favorecimento ao consórcio
TBK/Gpipa, executor dos contratos anteriores.
32
7. Potencial prejuízo ao erário
Inicialmente, cumpre esclarecer que os processos de pagamentos relacionados aos contratos

firmados entre o MDR e o Consórcio TBK/Gpipa não fizeram parte do escopo desta auditoria,
portanto os valores citados neste tópico são estimados e tomam por base apenas os
montantes estabelecidos nos contratos originais, sem considerar os aditivos relacionados,
correções monetárias, bem como os pagamentos efetivamente realizados.
Partindo dessa premissa, é possível afirmar que o MDR investiu inicialmente R$ 925 mil na
contratação de uma empresa para implantar um sistema (Contrato nº 60/2012) que,
posteriormente, foi recontratado dessa mesma empresa (Consórcio TBK), tendo sido
desembolsado ao longo do Contrato nº 51/2014 mais de R$ 6,1 milhões. Considerando ainda
o Contrato nº 18/2020, o MDR teria dispendido, até junho de 2023, em valores contratados,
sem considerar eventuais reajustes e correção monetária, o montante de R$ 9,6 milhões com
o fornecimento do sistema informatizado para atender à OCP.
Considerando ainda que o código-fonte do Sistema Web, bem como todos os demais artefatos
produzidos ao longo do primeiro contrato (60/2012), originariamente deveria pertencer ao
MDR, entende-se que nos contratos nº 51/2014 e nº 18/2020 o MDR deveria remunerar a
contratada tão-somente pelos serviços de manutenção, suporte e infraestrutura. Sendo
assim, ao remunerar a contratada pelo fornecimento de um sistema cuja propriedade já
pertencia à União, a contratante deu causa a prejuízo ao erário.
8. Inadequação dos quantitativos de itens licitados
Entre jan/2015 e ago/2018, a OCP contratou, mês a mês, os quantitativos de carros-pipa

listados na tabela abaixo:
Tabela 7 – Quantitativos de Carros-Pipa, Jan/2015 a Ago/2018
Mês 2015 2016 2017 2018

Janeiro 5865 6995 7670 8594
Fevereiro 6397 6736 7469 8266
Março 6617 6645 7707 8937
Abril 6567 6615 8147 8461
Maio 6650 6634 8492 7635
Junho 6714 6748 8182 7960
Julho 6449 6003 8489 6667
Agosto 6844 6507 8484 6235
Setembro 6735 7154 8372 --
Outubro 6649 7417 8547 --
Novembro 6695 7567 8306 --
Dezembro 6895 7811 8716 --
Total 81092 84848 100598 64773
Média 6590 6903 8215 7844
Fonte: Estudo Técnico Preliminar (ETP).
33
A tabela serviu de amostra para a estimativa do quantitativo mensal de carros-pipa necessário
para atender a OCP durante a execução do Contrato nº 18/2020. Essa estimativa serviu ainda
para determinar os quantitativos dos demais itens do PE nº 08/2019, notadamente o
quantitativo de PAAs, calculado como função direta do quantitativo de DMs previstos para
serem instalados nos carros-pipa (item 3 do edital).
Com base nessa tabela, o MDR estimou em 9 mil/mês a necessidade de carros-pipa para
atender a OCP. Por consequência, exigiu que a empresa vencedora do PE nº 08/2019
mantivesse 46 PAAs (42 fixos e 4 volantes) em prontidão, com capacidade operacional total
para instalar/remover 9 mil DMs a cada três meses do contrato.
A esse respeito, reforça-se que o edital exigiu que a empresa vencedora do certame deveria
manter estrutura operacional mínima, mesmo que ociosa, capaz de instalar um DM em cada
um dos 9 mil carros-pipa previstos para utilização, desinstalá-lo três meses depois e instalá-lo
novamente em um outro veículo, repetindo-se o ciclo até o término do contrato.
Só para atender esse requisito, a empresa Digitrack Mobilidade e Tecnologia Ltda., CNPJ nº
07.821.585/0001-50, estimou, durante a fase de recursos do PE nº 08/2019, em mais de R$
17 milhões os custos para a implementação dos 46 PAAs.
No Acórdão nº 1956/2018-Plenário, que frustrou a primeira tentativa de realização do PE nº

08/2019 (então PE nº 03/2018), o TCU já havia acusado inconsistências na estimativa do
quantitativo de carros-pipa previsto na licitação, alegando que o então MI (atual MDR) não
havia apresentado, no ETP, a adequada motivação ou justificativas para o quantitativo
estimado.
No Parecer nº 00439/2019/CONJUR-MDR/CGU/AGU, a AGU, ao analisar o PE nº 08/2019, fez

constar que o ETP apresentado carecia de "instrução quanto à estimativa das quantidades,
acompanhada das memórias de cálculo e dos documentos de suporte", repercutindo
apontamentos feito pelo TCU que culminaram no item 9.4.2 do Acórdão nº 1956/2018-
Plenário:
9.4.2. a previsão da quantidade de itens a serem contratados deve ser compatível

com o número de caminhões-pipa a serem monitorados, de modo a não onerar
indevidamente a contratação e não afastar potenciais interessados no certame, em
consonância com os princípios da eficiência, da ampla competitividade e da
obtenção da proposta mais vantajosa;
Na NT nº 47/2019/COD/CGGD/CENAD/SEDEC-MDR, o MDR, ao tratar dos questionamentos

da AGU, admitiu, no item 3.7.1, que o ETP elaborado para o PE nº 08/2019 era, ipsis litteris, o
mesmo do PE nº 03/2018, reconhecendo que, apesar da manifestação do TCU no Acórdão nº
1956/2018-Plenário, os quantitativos estimados para o PE nº 03/2018 não haviam sido
revistos para a elaboração do PE nº 08/2019.
Devido ao item 9.4.2 do Acórdão nº 1956/2018-Plenário não questionar explicitamente o

quantitativo de carros-pipa, o MDR manteve, como base da argumentação aos
questionamentos da AGU, o mesmo quantitativo de carros-pipa estimado para o PE nº
03/2018, limitando-se, na tentativa de elidir a carência de instrução processual apontada pela
34
AGU no Parecer nº 00439/2019/CONJUR-MDR/CGU/AGU, a justificar os quantitativos lá
existentes.
Ao defender o PE nº 03/2018, o MDR apresentou estudo sobre os dados da tabela 7 acima,

argumentando que o quantitativo de 9 mil carros-pipa/mês, transportado para o PE nº
08/2019, cujo TR foi elaborado mais de um ano depois, representava a média dos dados
analisados mais dois desvios-padrão, o que importaria em 97,7% de probabilidade da
demanda subsequente de carros-pipa pela OCP ser atendida pelo quantitativo estimado.
Medidas de tendência central, no entanto, refletem a realidade da amostra selecionada, que

se altera com a inclusão de novos dados na análise, tornando-as pouco adequadas para
predições do comportamento de séries temporais, quando essas séries são suscetíveis a
eventos exógenos capazes de deslocar essas medidas, influenciar a dispersão dos dados ou
alterar os coeficientes de assimetria.
Quadro 4 – Quantitativos de Carros-Pipa, Jun/2020 a Jun/2022
Mês 2020 2021 2022

Janeiro 3.787 3.120
Fevereiro 3.775 3.259
Março 1.060 3.461
Abril 3.746 3.332
Maio 3.921 3.316
Junho 4.066 3.898 3.209
Julho 4.202 3.924 --
Agosto 4.241 3.926 --
Setembro 4.228 3.802 --
Outubro 4.246 3.791 --
Novembro 3.999 3.775 --
Dezembro 3.974 3.523 --
Fonte: Ofício nº 108/2022/SDI/DAG/SEDEC-MDR.
O quadro acima apresenta a contratação de carros-pipa pela OCP entre jun/2020 e jun/2022,
já sob a execução do Contrato nº 18/2020. Como se observa, houve uma redução significativa
do quantitativo de carros-pipa efetivamente demandado em relação ao período entre
jan/2015 e ago/2018 (tabela 7), usado pelo MDR para estimar o quantitativo de 9 mil carros-
pipa/mês necessários para atender a OCP. Por meio do Ofício nº 108/2022/SDI/DAG/SEDEC-
MDR (resposta parcial à SA nº 02), o MDR acusou o La Niña, contraparte do El Niño no ENOS
(El Niño Oscilação Sul), fenômeno climatológico de interação atmosfera-oceano, que reflete
situações nas quais o oceano Pacífico Equatorial está mais quente (El Niño) ou mais frio (La
Niña) do que a média histórica, como o principal responsável pela diminuição na contratação
dos carros-pipa pela OCP durante a execução do Contrato nº 18/2020.
O La Niña é descrito no sítio eletrônico do Inpe (http://enos.cptec.inpe.br) como "o

resfriamento das águas do Oceano Pacífico Equatorial" para além da faixa de neutralidade de
1º C sobre a média histórica, com efeitos sobre a temperatura e a precipitação pluviométrica
nas áreas sob sua influência. O La Niña tem ciclos regulares de cinco a sete anos e duração
entre nove e doze meses. Comumente, pode ocorrer em intervalos inferiores ao ciclo regular
e seus efeitos podem ser sentidos por períodos superiores a até três anos de duração.
35
Apesar da influência do La Niña sobre a área de atuação da OCP, oportunamente reconhecida
pelo MDR, seus efeitos não foram considerados na elaboração do ETP que deu suporte ao PE
nº 08/2019. Na data de assinatura do ETP, 08.11.2019, de acordo com o Inpe, estava vigente
mais um ciclo do La Niña, iniciado em 2017, com efeitos facilmente reconhecidos na
observação da plotagem dos próprios dados analisados pelo MDR (gráfico abaixo), não
justificando, portanto, a manutenção da estimativa de demanda de 9 mil carros-pipa/mês
feita para o PE nº 03/2018:
Figura 2 – Quantitativo de Carros-Pipa, Jan/2015 a Ago/2018
Fonte: Estudo Técnico Preliminar (ETP).
Segundo o Inpe, o La Niña é caracterizado e pode ter a sua ocorrência determinada por meio
do acompanhamento de alguns índices, como descreve a seguir em seu sítio eletrônico:
A caracterização do ENOS é analisada por meio do cálculo de alguns índices, como o

Índice Oceânico Niño (Oceanic Niño Index – ONI), definido pela média móvel
trimestral da anomalia de temperatura da superfície do mar (ATSM) para a região do
Niño 3.4, por, no mínimo, cinco meses consecutivos, em que a anomalia maior que
0,5°C está associado ao El Niño e inferior a -0,5°C está associado ao La Niña. Temos
também o Índice de Oscilação Sul (Southern Oscillation Index – SOI) que representa
a diferença na pressão média do ar ao nível do mar, medida no Taiti e em Darwin, na
Austrália, que pode indicar o status do acoplamento entre o Oceano Pacífico e a
Atmosfera.
Apesar disso, o MDR não considerou, na estimativa do quantitativo de carros-pipa, a

ocorrência nem os efeitos do fenômeno La Niña sobre a precipitação pluviométrica na região
de interesse da OCP, embora houvesse instrumentos disponíveis para isso e esses fossem,
pela vinculação ao objeto, requisitos primários para a análise. Também não considerou, na
elaboração do novo ETP, o que poderia ter atenuado a ausência da análise do fenômeno La
Niña na definição do quantitativo de carros-pipa, isto é, a redução observada na demanda de
carros-pipa pela OCP no ano de 2018, facilmente percebida nos dados plotados pelo próprio
MDR, mostrada na figura 2.
36
Por fim, o MDR deixou de considerar na análise o período entre ago/2018, último mês da
amostra analisada, e nov/2019, data da última versão do novo ETP. Esse período consolidou
a tendência de queda observada na plotagem dos dados de jan/2015 a ago/2018, quando a
demanda de carros-pipa pelo OCP caiu de 8.937 em mar/2018 para 4.066 em jun/2020,
primeiro mês de execução do Contrato nº 18/2020, e para 3.209, em jun/2022, mês de corte
da presente análise.
Registra-se que o PE nº 08/2019 não traz as planilhas de composição dos custos unitários dos
itens licitados, o que dificulta a análise dos preços que compõem a solução. Não obstante, a
solução contratada foi subdividida no TR em 8 itens, dos quais pelo menos quatro (itens 2, 4,
5 e 8) tiveram os quantitativos de subitens definidos como resultado direto da demanda de
carros-pipa/mês estimada pelo MDR. Assim, esses itens foram contratados por preços fixos
mensais, em volumetria suficiente para atender a demanda estimada de 9 mil carros-
pipa/mês (quadro abaixo), sob a alegação de que a contratação naqueles patamares far-se-ia
imperativa em face de hipotética baixa elasticidade de oferta dos itens licitados, não podendo
a OCP estar desprovida da garantia de disponibilidade dos quantitativos de subitens em caso
de demanda.
Quadro 5 – Itens Licitados, PE nº 08/2019
Itens Descrição Unidade Quantitativo Modelo de

Remuneração
1 Sistema (conjunto de aplicações) WEB Unidade 1 Fixo Mensal
Suporte técnico e manutenção do sistema web de
2 Monitoramento, pelo período de 36 meses Serviço 1 Fixo Mensal
Dispositivo de Monitoramento (DM), Locação por

3 Unidade 9.000 Sob Demanda
36 meses
Infraestrutura de TI, capaz de prover ao sistema
(Item 1) capacidades de acesso, processamento e
4 Serviço 1 Fixo Mensal
armazenamento adequados ao uso proposto por
36 meses
Central de Operações para Suporte Técnico
Remoto e Presencial (análise e tratamento das
5 Serviço 1 Fixo Mensal
informações referentes às carradas com
apontamento de inconformidade)
6 Cartão do Beneficiário com Tecnologia MIFARE Unidade 16.000 Sob Demanda
7 Cartão do Pipeiro, com Tecnologia ICLASS Unidade 20.000 Sob Demanda
Dispositivo móvel de coleta de dados - Locação por
8 Unidade 230 Fixo Mensal
36 meses
Fonte: Termo de Referência, Pregão Eletrônico 08/2019.
Conforme o quadro 4, a demanda de carros-pipa/mês em nenhum momento excedeu 50% do

quantitativo estimado pelo MDR. Isso indica, já que os itens citados no parágrafo anterior
tiveram os quantitativos de subitens definidos a partir do quantitativo estimado de carros-
pipa/mês necessário para atender a operação, que houve excedente de quantitativos de itens
contratados a preços fixos mensais potencialmente superior a 50% dos quantitativos desses
itens efetivamente utilizados pela OCP (no caso da instalação/remoção de DMs, esse
percentual chegou a 93%).
37
A contratação desses itens a preços fixos só não resultou em prejuízo ao erário porque,
conforme o achado 1, a ausência das planilhas de composição dos custos unitários e a pouca
aderência dos preços orçados aos itens da licitação resultaram na apropriação de parte dos
custos dos itens contratados a preços fixos mensais na rubrica de locação dos DMs. Essa
apropriação fica evidente nas palavras da Digitrack, ao tratar dos custos de implementação
dos PAAs (acima). Isso fez com que os valores pagos pelos itens contratados a preços fixos
mensais apresentassem pouca materialidade (a locação dos DMs representou 90% do valor
da licitação).
A redução no quantitativo de unidades locadas de DMs, provocada pela diminuição na

demanda de carros-pipa/mês pela OCP, reduziu também a remuneração do Consórcio Gpipa,
consumindo a receita dos itens contratados a preços fixos mensais que estavam sendo
remunerados por meio da locação dos DMs. Isso neutralizou o prejuízo da contratação dos
quantitativos excedentes dos itens com preços fixos mensais.
Em síntese, os fatos demonstram que o MDR superestimou a necessidade de carros-pipa/mês

para atender a OCP, contratou itens a preços fixos mensais com base nessa necessidade e só
não incorreu em prejuízo na contratação desses itens devido unicamente à apropriação
inadequada de parte dos custos dos itens na rubrica de locação dos DMs.
A inadequação do quantitativo de carros-pipa necessários para atender a OCP deu-se em

razão dos quatro equívocos cometidos pelo MDR listados abaixo:
a) Modelo inadequado. O modelo usado pelo MDR para a predição da demanda de

carros-pipa/mês não é adequado para essa função, haja vista que medidas de
tendência central são usadas normalmente para a análise de dados estáticos, não se
mostrando viável para a análise de séries dinâmicas, nas quais ocorre a incorporação
de novos eventos em intervalos regulares e esses apresentam potencial para alterar
os valores das medidas de posição a cada fração de tempo amostrada, como
facilmente se observa com a introdução dos dados referentes ao período de jun/2020
a jun/2022;
b) Dados incompletos. O MDR não considerou na análise realizada o intervalo entre
ago/2018 e nov/2019, mesmo após refazer o TR em atendimento à manifestação da
AGU sobre a lacuna existente, expressa no Parecer nº 00439/2019/CONJUR-
MDR/CGU/AGU. Esse período consolidou de forma definitiva a tendência de
diminuição na demanda de carros-pipa/mês pela OCP observada a partir de mar/2018;
c) Fatores exógenos. Embora apresente-se como variável essencial para a estimativa dos
quantitativos realizada pelo MDR, o índice de precipitação pluviométrica na região do
semiárido nordestino não foi considerado na análise da demanda de carros-pipa/mês
para atender à OCP, resultando em evidente descasamento entre a realidade
observada nos anos de execução do Contrato nº 18/2020 e as projeções feitas pelo
MDR; e
d) Análise superficial. Como observado nas alíneas 'a', 'b' e 'c', a análise realizada pelo
MDR caracteriza-se pela superficialidade, porque além de não validar a priori o modelo
de predição empregado, de não considerar na análise variável essencial para o
resultado pretendido e de extrair conclusões a partir de dados incompletos, não
considerou de forma adequada os resultados da própria análise, ao ignorar tendência
38
observada visualmente na plotagem dos dados analisados, indicando acentuada
diminuição na demanda de carros-pipa/mês pela OCP a partir de mar/2018.
CONCLUSÃO
As evidências do relatório permitem apontar falhas substanciais no planejamento da

contratação e na fiscalização contratual. Foram verificadas inadequações na definição dos
quantitativos estimados, pois a unidade auditada partiu de um modelo equivocado de
contratação, utilizou dados incompletos e desconsiderou fatores ambientais fundamentais
para a melhor acurácia das estimativas.
Tais fatos, somados às falhas na definição do objeto, à falta de segregação dos itens a serem
licitados e às lacunas detectadas na pesquisa de preços, culminaram na situação atual do
contrato, em que a contratada alega potencial prejuízo em função da redução do quantitativo
de DMs locados.
Isso ocorreu porque, conforme relatado, não existiam parâmetros objetivos para a
determinação dos preços de referência dos itens licitados. Dessa maneira, 90% do valor da
contratação recaiu sobre a locação dos DMs. Considerada a inexistência de planilhas de
preços que justificassem ou demonstrassem a exequibilidade do contrato, o risco da
contratação foi substancialmente potencializado.
Além disso, foram verificadas exigências restritivas no edital, que limitaram a competividade
na realização do PE nº 08/2019, fato também observado nos pregões anteriores para a
contratação do mesmo objeto, nos quais o Consórcio TBK/Gpipa sagrou-se vencedor.
Sobre o Sistema Web, há fortes indícios de pagamentos por locação de sistema pertencente à
União, considerando que, conforme apurado pela equipe de auditoria, o referido sistema foi
concebido a partir do Contrato nº 60/2012, de maneira que o MDR detinha os direitos sobre
o código-fonte desse contrato e poderia ter optado pela manutenção evolutiva do sistema nas
contratações posteriores. Em resumo, os problemas que envolvem a contratação do Sistema
Web, e que ensejam recomendação para apurar a responsabilidade de quem deu causa,
decorrem principalmente de:
a) Descumprimento de princípios e normas – A não previsão da entrega do código-fonte

do Sistema Web no edital do PE nº 08/2019 culminou no descumprimento do princípio
da indisponibilidade de bens públicos e das normas que regem as contratações que
envolvem o desenvolvimento de sistemas, como a Lei nº 9609/1998 e a IN SGD/ME nº
1/2019.
b) Quebra de isonomia dos licitantes – Ao optar na prática pela “locação” do sistema em

duas ocasiões (2014 e 2019) e, principalmente, ao não obter a posse e não conceder
acesso ao código-fonte dentro de um prazo viável de apreensão por parte de outras
39
empresas no mercado, o MDR acabou por ensejar um cenário de favorecimento à
empresa detentora do contrato anterior (Consórcio TBK/Gpipa).
c) Falhas de planejamento da contratação de 2019 – A equipe envolvida no planejamento

da contratação não considerou a hipótese de alterar o modelo de contratação do
Sistema Web, o que permitiria, por exemplo, a contratação da evolutiva do código-
fonte do sistema resultante do Contrato nº 51/2014.
d) Dano ao erário – Pagamentos em função do fornecimento do Sistema Web, cujo

código-fonte e demais artefatos necessários para sua operacionalização pertencem à
União.
RECOMENDAÇÕES
1. Na próxima licitação para o mesmo objeto do Pregão Eletrônico MDR nº 08/2019,

aproprie, na rubrica adequada, os elementos que constituem os itens licitados,
evitando que custos vinculados a um determinado elemento sejam incluídos
erroneamente na composição de custos de outros itens da licitação, a exemplo dos
indícios observados no estabelecimento do preço de referência da locação dos DMs.
(Achado nº 1)

decomponha os valores individuais dos itens da licitação, de forma que sejam
determinados seus elementos constituintes e atribuída a cada item planilha de custos
e formação de preços, possibilitando assim a verificação da economicidade da
contratação. (Achados nº 1 e 4)

realize nova pesquisa de preços para os itens do objeto, de maneira individualizada,
fazendo constar nos autos memoriais de cálculo das estimativas dos preços unitários
e do preço global, com fulcro no art. 40, § 2º, inc. III, da Lei nº 8.666/1993 e no “Guia
de Boas Práticas em Contratações de TI” do TCU. (Achados nº 1, 2 e 4)
4. Na próxima licitação para o mesmo objeto do Pregão Eletrônico MDR nº 08/2019, com
fulcro na súmula TCU nº 247, verifique a viabilidade técnica e financeira de contratar
em separado a sustentação e manutenção do Sistema Web, a partir de arquitetura
descentralizada, abrindo a possibilidade da contratação apartada dos demais itens da
licitação. (Achados nº 2 e 5)

reveja os requisitos técnicos apontados neste relatório como supérfluos, excessivos
e/ou desnecessários, justificando a necessidade de manutenção do requisito como
40
consequência do seu uso efetivo, bem como defina-os em termos objetivos para a
solução do problema, isto é, como meio de coibir a ocorrência de fraudes no âmbito
da OCP. (Achados nº 3 e 4)
6. Em articulação com o Comando do Exército, nos termos da Portaria Interministerial

MI/MD Nº1, de 25 de julho de 2012, elabore plano de fiscalização do contrato,
incluindo a aplicação de listas de verificação, que contemplem, no mínimo, os
requisitos exigidos para os DMs e PAAs. As listas devem ser utilizadas como
ferramentas de fiscalização, com o objetivo de garantir que a contratada cumpra
adequadamente as cláusulas contratuais. Para tanto, a aplicação das listas deve ser
regular e incluir a coleta de evidências do atendimento dos requisitos exigidos no
contrato. (Achado nº 3)
7. Nos termos do Art. 4º da Lei nº 9.609/1998, faça gestão junto ao Consórcio Gpipa para
que haja a cessão dos repositórios atualizados dos sistemas adaptados a partir do
código-fonte do contrato anterior, já pertencentes ao Ministério do Desenvolvimento
Regional. (Achado nº 5)
8. Considerando os valores pagos pelo fornecimento do Sistema Web no âmbito dos

contratos nº 51/2014 e 18/2020, quantifique o dano ao erário e apure a
responsabilidade de quem deu causa ao prejuízo. (Achados nº 5 e 7)

realize nova estimativa dos quantitativos necessários para atender à Operação Carro-
Pipa, considerando no método escolhido as determinantes tratadas neste relatório,
preferencialmente por meio da aplicação de modelos de regressão e identificação de
tendências. (Achados nº 3 e 8)
41
ANEXO – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE
EXAMINADA E ANÁLISE DA EQUIPE DE
AUDITORIA
Por meio do Ofício nº 229/2023/AECI-MIDR, de 12 de junho de 2023, o Ministério da

Integração e do Desenvolvimento Social – MIDR encaminhou a Nota Informativa nº 03, de
30 de maio de 2023, contendo manifestação para cada um dos achados:
Achado nº 1
Manifestação da unidade examinada
1.1. A CGU frisou que o MDR não realizou a pesquisa de preços isoladamente para cada um
dos itens que compõem o objeto da contratação e que a metodologia utilizada na pesquisa de
preços se mostrou insuficiente para a obtenção dos preços de referência do objeto da
contratação e que a necessidade de definição de preço para cada item da licitação está
consignada no “Guia de Boas Práticas em Contratações de TI” do TCU.
O MDR não realizou a pesquisa de preços isoladamente para cada um dos itens que
compõem o objeto da contratação. [...]
1.2. Inicialmente, é importante observar que a justificativa para o não parcelamento da

solução está consignada no Termo de Referência (1647524), conforme descrito no item a
seguir:
1.10.1. Tipo da Licitação
1.10.1.1. A Licitação será executada na modalidade Pregão Eletrônico do tipo Menor

Preço Global.
1.10.1.2. O certame poderá ser executado por Pregão Eletrônico, haja vista tratar-se
de serviços comuns, atendendo ao que preceitua o Decreto 10.054/2019 e a
legislação correlata. Ainda, os padrões e especificações elencadas neste Termo de
Referência foram definidos seguindo-se padrões usuais de mercado.
1.10.1.3. O objeto a ser contratado trata-se de uma solução integrada, onde sistema,
desse objeto. Os demais itens, se apresentam como parte acessória, mas não
menos importante, pois dependem de interoperabilidade e total compatibilidade de
opção viável.
42
1.3. Ademais, conforme mencionado no item 2 do Termo de Referência supracitado, a
contratação foi realizada de acordo com a Instrução Normativa nº 05/2017.
1.4. Da mesma forma, a justificativa para o não parcelamento, também consta no Estudo
Técnico Preliminar (1585637), conforme segue:
JUSTIFICATIVA PARA O PARCELAMENTO OU NÃO DA SOLUÇÃO
O objeto a ser contratado trata-se de uma solução integrada, onde sistema,

desse objeto. Os demais itens, se apresentam como parte acessória, mas não
menos importante, pois dependem de interoperabilidade e total compatibilidade de
opção viável.
1.5. Nesse sentido, cita-se a resposta aos questionamentos do Tribunal de Contas da União-
TCU em Oitiva prévia referente à representação da empresa Digitrack Mobilidade e Tecnologia
Ltda. quanto ao pregão Eletrônico 08/2019-MDR, SEI 59000.001054/2020-97, doc 1716695:
4.1. A solução tecnológica tem como requisito essencial do negócio a previsão de

rastreamento dos veículos, que é parte integrante do controle e manutenção da
qualidade de água distribuída, do combate a fraudes, bem como da governança da
própria Operação;
1.6. A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) esclarece o aspecto econômico

no estudo de não parcelamento do objeto em questão:
ACÓRDÃO 1732/2009-PLENÁRIO
Diante da exigência legal da obrigatoriedade do parcelamento do objeto a ser

licitado, quando observada a viabilidade técnica e econômica, cabe ao administrador
público que desejar licitar um objeto sem parcelamento, trazer aos autos do
processo licitatório o conjunto probatório de que o parcelamento seria inviável.
Contratos realizados em um só lote costumam ter economia de escala, contudo, os
ganhos decorrentes da ampliação da concorrência, não raro, igualam ou sobrepujam
os decorrentes da economia de escala.
O parcelamento do objeto da licitação é obrigatório quando técnica e

economicamente viável, devendo a Administração, em qualquer caso, fundamentar
sua opção (arts. 15, inciso IV, e 23, § 1º, da Lei 8.666/1993, e da Súmula 247 TCU).
A licitação por lote, com a adjudicação pelo menor preço global, sem comprovação
de eventual óbice de ordem técnica ou econômica que inviabilize o parcelamento do
objeto em itens, caracteriza restrição à competitividade do certame, em vista do
disposto nos art. 15, inciso IV, e 23, § 1°, da Lei 8.666/1993.
43
1.7. A justificativa presente no Termo de Referência enfatiza que foram observados os
princípios da economicidade, eficiência e eficácia na forma de contratação proposta. Os
estudos preliminares indicaram que a forma de contratação adotada maximiza a
probabilidade de alcançar os resultados desejados, mitigando riscos e aderindo aos princípios
mencionados:
10. DECLARAÇÃO DE VIABILIDADE OU NÃO DE CONTRATAÇÃO
10.1. Os estudos preliminares evidenciaram que a forma de contratação pretendida

maximiza a probabilidade do alcance dos resultados pretendidos com a mitigação
dos riscos e observância dos princípios da economicidade, eficácia e eficiência.
1.8. Nesse sentido, foi considerada a possibilidade de distorção do preço de referência da

licitação caso não fosse seguido fielmente a solução proposta no Termo de Referência.
1.9. Portanto, a pesquisa de preços foi realizada levando em conta o objeto em sua forma
integral, sem parcelamento, distinguindo cada item de forma unitária na análise dos contratos
da administração pública e nas propostas recebidas de potenciais fornecedores. Isso garantiu
que a pesquisa de preços estivesse em conformidade com as especificações do Termo de
Referência, a fim de obter valores que refletissem de forma precisa a média do mercado.
1.10. Na IN nº 5/2017 consta a seguinte orientação sobre pesquisa de preços que deve
contar no Termo de Referência:
Art. 30. O Termo de Referência ou Projeto Básico deve conter, no mínimo, o seguinte
conteúdo: I - declaração do objeto; II - fundamentação da contratação;
[...]
X - estimativas detalhadas dos preços, com ampla pesquisa de mercado nos termos
da Instrução Normativa nº 5, de 27 de junho de 2014;
[...]
1.11. Com base nesse entendimento, e com o objetivo de auxiliar a área técnica na pesquisa
de preços, foram realizadas consultas seguindo os princípios estabelecidos na referida
Instrução. Para o processo licitatório em questão, considerando a data de abertura do
processo licitatório, a IN nº 5/2014 era aplicável, tendo sido observados os parâmetros
indicados no art. 2º:
Art. 2º A pesquisa de preços será realizada mediante a utilização dos seguintes

parâmetros:
I - Painel de Preços disponível no endereço eletrônico

http://paineldeprecos.planejamento.gov.br;
II - contratações similares de outros entes públicos, em execução ou concluídos nos

180 (cento e oitenta) dias anteriores à data da pesquisa de preços;
III - pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou

de domínio amplo, desde que contenha a data e hora de acesso;
44
IV - pesquisa com os fornecedores, desde que as datas das pesquisas não se
diferenciem em mais de 180 (cento e oitenta) dias.
1.12. Ressalta-se que, com base no despacho COD (1482358) da Coordenação de Operações
em Desastres do Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres, foi solicitada a
inclusão da pesquisa de preços realizada em 17/06/2019 para a prorrogação do Contrato
Administrativo nº 51/2014-MI.
1.13. Com o objetivo de comprovar que as pesquisas realizadas para o objeto "Operação
Carro-Pipa" nos Contratos Administrativos nº 51/2014-MI e nº 18/2020 foram amplas e
cumpriram os requisitos estabelecidos na Instrução Normativa nº 05/2014, foi prospectado o
mercado em diversos momentos tendo sido considerados vários fornecedores atuantes no
ramo, verificação da existência de contratos similares na administração pública e a consulta
ao Painel de Preços.
1.14. A seguir está o compilado das ocorrências no âmbito do Contrato Administrativo nº

51/2014-MI, de forma cronológica:
 17 de junho de 2019, para auxiliar a unidade demandante, foi realizada uma coleta de
informações de preços por meio dos parâmetros previstos na IN nº 5/2014, compilada
nas Notas Técnicas 60 e 66 – DGC (1482247 e 1482256). Sendo que no documento SEI
nº 0880021 está hospedada toda a pesquisa realizada no Painel de Preços. Observa-se
que houve duas prospecções de mercado, a primeira, realizada pela 17 de junho de
2019 e a segunda em 03 de outubro de 2019.
 25 de junho de 2019, a Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil, registrou em
Nota Técnica 48 (1392130) que analisou todos os documentos relacionados na
pesquisa realizada pela DGC por meio das Notas Técnicas 60 e 66 – DGC (1482247 e
1482256) e informou que o Contrato vigente deste Ministério não guarda similaridade
na prestação do serviço, tendo em vista a sua singularidade e complexidade na
execução.
 21 de agosto de 2019, a Coordenação de Operações em Desastres do Centro Nacional
de Gerenciamento de Riscos e Desastres informa a pesquisa de preços compilada nas
Notas Técnicas 60 e 66 – DGC (1482247 e 1482256), seriam utilizadas na nova
Contratação de Solução de monitoramento da Operação Carro-Pipa, dependendo de
aprovação pela área demandante.
1.15. Segue o compilado das ocorrências no âmbito do Contrato Administrativo nº 18/2020

- MIDR, de forma cronológica:
 Audiência pública 1 para prospecção de mercado: Publicação no DOU em 15 de abril

de 2019 - 1266418; Publicação em Jornal de grande circulação em 15 de abril de 2019
- 1278044; Lista de presença – 1301195; Registro de Questionamentos – 1301186;
Questionamentos Respondidos – 1305881.
 Audiência pública 2 para prospecção de mercado: Publicação no DOU em 20 de maio
de 2019- 1331110; Publicação em Jornais de grande circulação– 1334830; Lista de
presença – 1357938; Registro de Questionamentos – 1357956; Questionamentos
Respondidos – 1370298.
45
 Verifica-se que o objetivo das duas audiências públicas foi de prospecção de mercado
amplamente divulgada, conforme a legislação, em nível nacional, conforme segue
trecho extraído do DOU.
 “Objeto: Audiência com a finalidade de prospectar as soluções tecnológicas de
monitoramento de veículos existentes no mercado visando a contratação de empresa
para monitoramento de carros pipas, conforme consta do Processo n.º
59505.000117/2018-92”.
 03 de outubro de 2019, foi realizada coleta de informações de preços para nova
contratação (59505.000117/2018-92) registrada por meio da Nota Técnica 107
(1548789) considerando os requisitos do Termo de Referência (TR) em que se
prospectou o mercado no Painel de Preços (1544850), em contratações similares de
outros entes públicos (1544856) e por meio de consultas a potenciais fornecedores
(1544937, 1544926, 1544899, 1544892).
1.16. De acordo com os documentos acima citados, verifica-se que a pesquisa no Painel de
Preços não se limitou ao filtro “serviços de rastreamento”. Também foram utilizados os filtros
Código de Serviço nº 4405 e a descrição complementar “carros-pipa”, no intuito de obter
resultados semelhantes à solução de forma integral, conforme SEI nº 1544850.
1.17. Após a busca, procedeu uma análise dos resultados tendo sido verificadas algumas
inconsistências na similaridade com o objeto em questão. O compilado e as justificativas para
os descartes foram registrados na Tabela 2 do item 3.4 da Nota Técnica 107 (1548789).
1.18. Ademais, registrou-se no item 3.5 da referida Nota, a busca de contratos da

Administração Pública (1544856) que, porventura, fossem similares ao objeto em questão,
por meio do Portal da Transparência – CGU, Portal de Compras Governamentais e contato
telefônico com outros órgãos, conforme SEI (1544856).
1.19. Segundo o Caderno de logística, o Painel de Preços, desenvolvido pela Secretaria de

Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (SEGES/MP), disponibiliza,
dados e informações de compras públicas homologadas no Sistema de Compras do Governo
Federal – Comprasnet.
1.20. Nessa linha, após a busca no Painel de Preços, pesquisou-se nas páginas
eletrônicas individuais de diversos órgãos públicos localizando-se três contratos, os quais,
após avaliação da área técnica demandante concluiu que não guardavam similaridade com o
objeto.
1.21. Dessa forma, após priorizar os parâmetros I e II partiu-se para a pesquisa com
fornecedores para suplementar as pesquisas no Painel de Preços e dos contratos da
Administração Pública, atendendo assim o disposto na IN nº 05/2014 e o acórdão TCU –
Acórdão nº 6.237/2016 – Primeira Câmara no que diz respeito à priorização dos parâmetros
da norma:
IN nº 05/2014
§1º Os parâmetros previstos nos incisos deste artigo poderão ser utilizados de forma
combinada ou não, devendo ser priorizados os previstos nos incisos I e II e
46
demonstrado no processo administrativo a metodologia utilizada para obtenção do
preço de referência. (Alterado pela Instrução Normativa nº 3, de 20 de abril de
2017).
TCU – Acórdão nº 6.237/2016 – Primeira Câmara
1.8.1.1. promover a necessária pesquisa de preços que represente, o mais fielmente

possível, os preços praticados pelo mercado, devendo levar em conta diversas
origens, como, por exemplo, Portal de Compras Governamentais, contratações
similares do próprio órgão, do Sistema S e de outros entes públicos, incluindo, em
especial, os valores registrados no Sistema de Preços Praticados do Siasg e nas atas
de registro de preços da Administração Pública Federal, em detrimento de pesquisas
com fornecedores, publicadas em mídias especializadas ou em sítios eletrônicos
especializados ou de domínio amplo, cuja adoção deve ser tida como prática
subsidiária e suplementar, conforme jurisprudência desta Corte, a exemplo dos
Acórdãos TCU 3351/2015, 1445/2015, 2816/2014, 10051/2015, todos do Plenário, e
dos Acórdãos 3395/2013-TCU-2ª Câmara, 868/2013-TCU-Plenário, 853/2014-TCU-1ª
Câmara, 70/2015 - TCU -Plenário, 965/2015 - TCU - Plenário e 865/2015 - TCU -
Plenário; (Grifo nosso)
1.22. Para a coleta de preços junto aos fornecedores, foram realizada pesquisa em site de
busca (Google) por empresas no ramo de tecnologia e outras, em que se vislumbrou
possibilidade de atender os requisitos contidos no Termo de Referência.
1.23. Em seguida foi enviado e-mail para 37 (trinta e sete) empresas, conforme constante
no documento SEI 1544866.
1.24. Ao longo da busca de preços observou-se escassez de resposta, motivo pelo qual as
empresas foram contactadas por telefone, com o objetivo de reforçar o pedido ou informar
sobre o pedido, no caso de a empresa não ter recebido o e-mail com a solicitação.
1.25. Ao final, foram recebidas 9 respostas positivas, somando-se 9 propostas. Destas,

apenas 6 (seis) se especificou os valores unitários do objeto, conforme a solicitação
encaminhada por e-mail (1544866).
1.26. Destaca-se que todas as propostas coerentes com os itens

especificados encaminhadas pelos fornecedores foram consideradas na planilha de preços,
tanto aquelas com preenchimento de todos os itens do objeto, como aquelas que não
preencheram todos os itens da solução proposta.
1.27. Diante do exposto, fica evidenciada a dificuldade em se conseguir no âmbito da

Administração Pública contratos com objeto similar, bem como a escassez de empresas
atuantes no ramo para execução do objeto da licitação.
1.28. No âmbito do processo de contratação, para desconsideração dos valores inexequíveis

e os excessivamente elevados, considerando que a escolha da metodologia a ser aplicada na
pesquisa de mercado é discricionária como preconiza o Acordão nº 4952/2012 – Plenário, e
que a escolha da Média e/ou Mediana e/ou Desvio Padrão está respaldado pelo Acórdão nº
3.068/2010-Plenário, evidencia-se que a escolha da medida de tendência central — qual seja
a mediana — está aderente e respaldada na legislação, conforme manifestação da área
demandante constante na Nota Técnica nº 62/2019 (1554514).
47
1.29. Avaliando-se ainda, à luz do Caderno de Logística/SEGES, a pesquisa de mercado que
deu origem ao contrato nº 18/2020 seguiu os ditames da legislação para a escolha da mediana,
visto que os dados/resultados obtidos eram heterogêneos e de número reduzido. Assim,
houve congruência em escolher o método menos influenciado por valores muito altos ou
muito baixos.
1.30. Nos termos da Nota Técnica nº 62/2019 (1554514), verifica-se que a cesta de preços
apresentou o mínimo de 3 (três), de acordo com a perspectiva da IN nº 5/2014, conforme
segue:
Nota Técnica nº 62/2019 (1554514)
Assim sendo, fica estabelecido para composição do mapa de preço estimativo para
o certame em tela, a utilização das propostas dos quadros abaixo:
Nome da Empresa Identificação da Planilha Valor Global (36 meses) Valor Global Anual (12 meses)
Vision Net Empresa A - proposta completa R$ 70.780.000,00 R$ 23.593.333,33
Consórcio TBK Empresa B - proposta completa R$ 104.724.800,00 R$ 34.908.266,67
Huracán Inventory Empresa C - proposta completa R$ 92.640.138,15 R$ 30.880.046,05
Nome da
Identificação da Planilha Considerações para o cálculo
Empresa
Empresa A - proposta
Vision Net A proposta informa valores mensais.
completa
Empresa B - proposta
Consórcio TBK A proposta informa valores anuais.
completa
Huracán Empresa C - proposta A proposta informa valores mensais e para 36 (trinta e
Inventory completa seis) meses.
1.31. Conforme exposto, a administração pública selecionou a metodologia que se avaliou

mais adequada ao contexto da contratação, respeitando os princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, além de ter justificado sua escolha.
1.32. Em suma:
 A coleta de preços realizada teve como objetivo levantar valores disponíveis no

mercado para a contratação da solução de planejamento, gestão, monitoramento e
apoio à fiscalização da Operação Carro-Pipa. A coleta de preços foi realizada pela área
de licitações e contratos, em conformidade com o Termo de Referência e a Instrução
Normativa nº 05/2017.
 A decisão de não parcelar a solução foi justificada com base na necessidade de uma
solução integrada, em que os diferentes itens dependem da interoperabilidade e
compatibilidade total com a parte principal. A pesquisa de preços considerou o
mercado fornecedor, utilizando o Painel de Preços, contratações similares de outros
órgãos públicos e consultas a potenciais fornecedores.
48
 No âmbito do Contrato Administrativo nº 51/2014-MI, foram realizadas prospecções
de mercado, mas não foram encontrados contratos similares devido à singularidade e
complexidade do serviço. No Contrato Administrativo nº 18/2020-MIDR, foram
realizadas duas audiências públicas para prospectar soluções tecnológicas de
monitoramento de veículos no mercado.
 A pesquisa de preços incluiu análise no Painel de Preços, pesquisa de contratos da
Administração Pública e consulta a páginas eletrônicas de órgãos públicos. No entanto,
alguns resultados foram descartados devido à falta de similaridade com o objeto em
questão. A metodologia utilizada para obtenção do preço de referência foi
devidamente documentada no processo administrativo, conforme exigido pela
legislação.
 A pesquisa de preços teve como base as diretrizes da Instrução Normativa nº 05/2017
e o Acórdão nº 6.237/2016 do TCU, que orientam a abrangência de diferentes origens
na pesquisa de preços. A decisão final de contratação foi embasada nos princípios da
economicidade, eficiência e eficácia, buscando maximizar a probabilidade de alcançar
os resultados desejados.
 Foram realizadas audiências públicas com ampla divulgação, visando captar possíveis
soluções do objeto no mercado em âmbito nacional. Essa iniciativa demonstra a
preocupação em obter informações e opiniões do mercado, enriquecendo a pesquisa
de preços com insights e contribuições valiosas. A participação de fornecedores,
especialistas e demais interessados possibilita uma análise mais completa e embasada
na definição dos preços.
1.33. Finalmente, reforça-se que todas as buscas foram realizadas de acordo com a
legislação vigente na época, incluindo a Instrução Normativa nº 05/2014, o Caderno de
Logística e os Acórdãos proferidos pelo TCU. Nesse sentido, entende-se que o cumprimento
dessas orientações legais e normativas reforça a robustez, a transparência e a conformidade
da pesquisa de preços.
Análise da equipe de auditoria
Sobre não ter realizado pesquisa de preços isolada para cada um dos itens que compõem o
objeto da contratação, a unidade examinada busca justificar a partir da hipótese de
indivisibilidade do objeto. O não parcelamento do objeto foi tratado em achado distinto neste
relatório (achado nº 2) e cumpre ressaltar que a pesquisa de preços não se confunde com a
contratação propriamente dita.
O ponto aqui em análise refere-se tão-somente à pesquisa de preços, sobre a qual não
subsiste o argumento de adjudicação por preço global. Em sua manifestação, a unidade
examinada não informa o motivo de ter deixado de observar o Art. 40, § 2º, inc. II, da Lei nº
8.666/1993, e em complemento, o “Guia de Boas Práticas em Contratações de TI” do TCU, o
qual recomenda que os preços devem ser estimados de maneira unitária. A própria IN
SGD/ME nº 1/2019 traz comando expresso quanto à pesquisa de preços por itens quando há
adjudicação por preço global, porém, também não foram feitos comentários a respeito:
IN SGD/ME nº 1/2019
Art. 12 [...]
49
§ 4º Nas licitações por preço global, cada serviço ou produto do lote deverá estar
discriminado em itens separados nas propostas de preços, de modo a permitir a
identificação do seu preço individual na composição do preço global, e a eventual
incidência sobre cada item das margens de preferência para produtos e serviços que
atendam às Normas Técnicas Brasileiras - NTB, de acordo com o art. 3º, § 5º da Lei
nº 8.666, de 1993.
Ao discorrer tão-somente sobre a possível indivisibilidade do objeto, a unidade examinada

dispõe da oportunidade de justificar as impropriedades apontadas na pesquisa de preços,
deixando de esclarecer o descarte dos preços indicados pelas empresas Libert Sat, Rápido Card
e Crachá Já. As duas últimas apresentaram propostas para os itens que podem ser
considerados os mais simples do objeto a ser contratado, quais sejam:
 Item 6 - Cartão do Beneficiário com Tecnologia MIFARE.

 Item 7 - Cartão do Pipeiro, com Tecnologia ICLASS.
Para tais itens, as propostas excluídas eram R$ 3,21 (Rápido Card) e R$ 3,52 (Crachá Já) para
o item 6 e R$ 3,74 (Rápido Card) e 4,08 (Crachá Já) para o item 7. Como comparação, a
proposta apresentada na pesquisa de preços pela então prestadora do serviço (Consórcio TBK)
foi R$ 20 (mais de 600% acima) e R$ 60 (mais de 1.600% acima) para os itens citados. Os
preços indicados pelo Consórcio TBK chegam a mais de 600% e 1.600% (respectivamente) dos
preços descartados.
Importa ressaltar que a exclusão das referidas propostas do cálculo do valor estimado se deu,
de acordo com a unidade examinada, tão-somente pelo fato de que tais empresas
apresentaram propostas para apenas dois dos itens a serem contratados, e que tais itens
seriam de valor insignificante frente ao total da contratação. O motivo apresentado para
desconsiderar as propostas careceu de razoabilidade, considerando que não foi sequer
avaliada a exequibilidade dos preços apresentados.
Já em relação à empresa Llbert Sat, a exclusão dos preços propostos teria se dado pelo fato
de que os preços por ela ofertados estavam muito abaixo da média e da mediana apuradas.
No entanto, conforme apresentado no “Quadro 3 – Cálculos das médias e desvios-padrão”,
caso tal critério fosse utilizado de maneira igualitária para todas as empresas, outras
propostas deveriam ter sido desconsideradas. Desta forma, fica ratificado que a unidade
deixou de justificar a utilização dos preços unitários excessivos ofertados pelo Consórcio TBK,
ou seja, preços que estavam acima da variação “média + desvio-padrão”.
A unidade examinada afirma em sua manifestação que “que todas as propostas coerentes
com os itens especificados encaminhadas pelos fornecedores foram consideradas na planilha
de preços, tanto aquelas com preenchimento de todos os itens do objeto, como aquelas que
não preencheram todos os itens da solução proposta”. No entanto, o que ocorreu de fato é
que tais preços foram utilizados tão-somente para definição das médias e respectivas
amplitudes, que em seguida foram utilizadas para descartar os preços ofertados pela empresa
Liberty Sat.
Sobre este ponto, a unidade examinada alega que a desconsideração dos valores inexequíveis
e os excessivamente elevados mediante a escolha da metodologia a ser aplicada na pesquisa
de mercado é discricionária e que a escolha da Média e/ou Mediana e/ou Desvio Padrão está
50
respaldado por jurisprudência do TCU. Em que pese tais alegações serem verdadeiras, a
maneira como tais métodos são aplicados devem guardar a devida razoabilidade e buscar, em
última instância, o atendimento do interesse público e das leis que regem o processo
licitatório, que no caso em análise se trata de pregão eletrônico do tipo menor preço.
O fato é que, ao final do processo, o método adotado não obteve o mínimo de três preços
válidos para quatro dos oito itens que compunham o objeto, resultando em um valor estimado
superior a R$ 10 milhões se comparado com a simples aplicação das médias com a utilização
das ofertas consideradas coerentes pelo próprio MDR. Tal comparação pode ser encontrada
no “Quadro 2 – Diferenças entre os valores calculados pelo MDR”.
Por fim, a unidade examinada não apresentou justificativa para a utilização dos valores
excessivamente elevados no cálculo das medianas finais de cada item de acordo o método
adotado pelo MDR.
O quadro a seguir apresenta a faixa aceitável para cada um dos itens de acordo com as médias
calculadas pelo Ministério. É possível observar que alguns valores, marcados com asterisco,
estão além da faixa aceitável e ainda assim foram considerados como preços válidos para a
determinação da mediana final:
Faixa Preços considerados para mediana final pelo

ITEM
DESCRIÇÃO UN QTD Mediana Final

Aceitável MDR
(consideradas
as Qtds)
CONSÓRCIO HURACÁN
VISION NET
TBK INVENTORY
Sistema
(conjunto de - 55.470,98 a
1 Unidade 1 144.000,00 1.800.000,00 3.600.000,00* 1.800.000,00
aplicações) 2.847.470,98
WEB.
Suporte
técnico e
manutenção
do sistema
224.522,92 a
2 web de Serviço 1 216.000,00 1.800.000,00* 720.000,00 720.000,00
1.413.477,08
Monitoramen
to, pelo
período de 36
meses.
Dispositivo de
Monitoramen
4.134,73 a
3 to (DM) - Unidade 9.000 6.480,00 10.368,00* 8.238,24 74.143.334,67
9.758,39
Locação por
36 meses.
51
Infraestrutura
de TI, capaz
de prover ao
sistema (Item
1)
capacidades
de acesso, 103.819,33 a
4 Serviço 1 288.000,00 1.800.000,00* 900.000,00 900.000,00
processamen 1435.180,67
to e
armazename
nto
adequados ao
uso proposto
por 36 meses.
Central de
Operações
para Suporte
Técnico
Remoto e
Presencial
(análise e
tratamento -924.442,09 a
5 Serviço 1 900.000,00 2.340.000,00 12.073.636,48* 2.340.000,00
das 8.671.260,33
informações
referentes às
carradas com
apontamento
de
inconformida
de).
Cartão do
Beneficiário
6 com Unidade 16.000 8,56 a 19,02 26,00* 20,00* 15,00 320.000,00
Tecnologia
MIFARE.
Cartão do
Pipeiro, com
7 Unidade 20.000 12,52 a 51 48 28,00 60,00* 25,00 560.000,00
Tecnologia
ICLASS.
Dispositivo
móvel de
coleta de 2.351,52 a
8 Unidade 230 43.200,00 9.360,00 2.013,84 2.152.800,00
dados - 50.208,49
Locação por
36 meses.
* Preços além do limite aceitável determinado pelo MDR (além de: média + 1 desvio padrão).
Achado nº 2
2.1. O relatório preliminar da CGU pontua que:
A dificuldade na obtenção de preços razoáveis e coerentes deveria ter induzido a

equipe de planejamento a pensar na possibilidade de parcelamento do objeto. [...]
2.2. Em relação à falta de justificativas objetivas para o não parcelamento do objeto, é

importante ressaltar que a área técnica responsável apresentou justificativas fundamentadas,
52
levando em consideração os aspectos técnicos e financeiros, em conformidade com os
normativos aplicáveis.
2.3. A Súmula TCU nº 247 estabelece que a licitação deve ser parcelada sempre que
possível, visando ampliar a competitividade e permitir a participação de um maior número de
interessados. No entanto, a mesma súmula também destaca que o parcelamento não é
obrigatório quando sua adoção resultar em prejuízo para a administração, especialmente
quando a integridade do objeto depende da interação entre seus diferentes componentes.
2.4. Na mesma vertente, na Lei nº 8.666/93 a regra geral é a adjudicação por item. No
entanto, em situações em que a compatibilidade e o funcionamento dos itens dependem
diretamente uns dos outros, a adjudicação global pode ser justificada para garantir a eficácia
do serviço a ser prestado.
2.5. No caso em questão, as justificativas para a inviabilidade do parcelamento foram

respaldadas pela assertiva contida no item 7 do Estudo Técnico Preliminar CISUP (1585637),
que destaca a natureza integrada da solução a ser contratada. O objeto consiste em uma
solução integrada, na qual sistema, infraestrutura, dispositivos de monitoramento e cartões
formam a parte essencial. Os demais itens são considerados parte acessória, mas também
importantes, pois dependem de interoperabilidade e total compatibilidade de funcionamento
com a parte principal.
2.6. Portanto, a adjudicação global foi considerada a única opção viável, uma vez que os
itens influenciam diretamente uns nos outros. Cita-se:
7. JUSTIFICATIVA PARA O PARCELAMENTO OU NÃO DA SOLUÇÃO
7.1. O objeto a ser contratado trata-se de uma solução integrada, onde sistema,
desse objeto. Os demais itens, se apresentam como parte acessória, mas não menos
importante, pois dependem de interoperabilidade e total compatibilidade de
opção viável.
2.7. Além disso, os subitens 5.7.3 e 1.10.3 do Termo de Referência CISUP (1586034)
reforçam a ocorrência de prejuízo ao conjunto do serviço a ser prestado caso o parcelamento
fosse adotado. Esses subitens destacam a dependência de interoperabilidade e
compatibilidade entre os itens, inviabilizando o fornecimento por mais de um contratado. A
interdependência dos elementos foi crucial na escolha do contrato único, uma vez que cada
componente desempenha um papel essencial no funcionamento global da operação.
2.8. A análise detalhada da complexidade e interdependência da operação levou à

conclusão de que o parcelamento poderia comprometer sua efetividade, pois a integralidade
e sinergia dos componentes são fundamentais para o sucesso do abastecimento de água
potável nas regiões afetadas.
53
2.9. Desta forma, considerando a OCP como uma solução para o atendimento emergencial
humanitário, e sua não operacionalização de forma conjunta poderia gerar prejuízo na
entrega de água para milhares de pessoas.
2.10. Devido às particularidades e limitações de alternativas que atendessem aos requisitos

técnicos e financeiros, a opção pelo contrato único foi determinante. Essa abordagem permite
à Administração selecionar uma solução integrada que abranja todos os requisitos da
operação, evitando a necessidade de lidar com vários contratos individuais que demandariam
maior coordenação e gerenciamento.
2.11. No caso de contratações múltiplas, diluídas em duas ou mais empresas, haveria

aumento dos riscos externos, pois, bastaria a paralisação de um dos contratos para que toda
a solução fosse afetada. Assim, é possível assegurar a eficiência do funcionamento conjunto,
evitando lacunas ou incompatibilidades que poderiam surgir com contratos separados.
2.12. Além disso, as empresas poderiam exigir renumeração administrativamente, inclusive

por meio de judicializações, caso a prestação de serviço de seu contrato fosse prejudicado
pela interferência de um outro, dado que a não prestação de serviço foi
causada por terceiro gerenciado pelo próprio MIDR.
2.13. Outro ponto de fragilidade que deve ser contextualizado está relacionado ao pequeno
quadro de servidores disponíveis para gestão e fiscalização de contratos, sobretudo do
CENAD, pelo fato destes servidores atuarem em atividades emergenciais, que demandam
elevado nível de trabalho, viagens à campo em situações adversas.
2.14. Na época da licitação, já se percebia uma gradual diminuição no quadro de servidores,

como pode ser observado no gráfico abaixo:
2.15. Assim, a gerência múltipla, de vários contratos aumentaria o risco interno pois não
haveria servidores integralmente disponíveis para a gestão dos contratos. Isso agravaria a
situação atual, onde os responsáveis pela gestão do contrato da OCP são os mesmos
responsáveis pelas demandas administrativas da operação, tais como a inclusão e exclusão de
54
municípios, resposta a ouvidoria, demandas de órgãos de controle e ações judiciais, além da
gestão do Termos de Execução Descentralizadas, dentre outros temas sensíveis.
2.16. Além disso, as demais empresas poderiam exigir renumeração administrativamente,

inclusive por meio de judicializações, caso a prestação de serviço de seu contrato fosse
prejudicado pela interferência de um outro, dado que a não prestação de serviço foi
causada por terceiro gerenciado pelo próprio MIDR.
2.17. Em outra vertente, é comum que a logística humanitária priorize a efetividade em

detrimento de eventual economia em matéria de Proteção e Defesa Civil, uma vez que
seria impossível se precificar o impacto humanitário caso a comunidade deixasse de receber
água por falha na operação.
2.18. Desta forma, não é prudente comparar uma possível economia em escala versus a falta
de água, tendo em vista as diferenças entre as logísticas para atendimento humanitário e
logística empresarial. Conforme consta do Quadro 1.
2.19. Portanto, diante dos fundamentos técnicos, financeiros e legais expostos, a equipe de
planejamento da contratação agiu de acordo com as recomendações e entendimentos
jurisprudenciais do TCU ao optar pela licitação por preço global, com uma solução integrada
em contrato único, para a Operação Carro-Pipa. A decisão foi tomada considerando a
complexidade da operação, a interdependência dos elementos, a busca por soluções
integradas, as limitações de opções disponíveis e a necessidade de garantir a efetividade e o
pleno funcionamento da operação.
Sobre o não parcelamento do objeto, a unidade examinada não apresentou justificativa

técnica e/ou econômico-financeira indicando a necessidade de adjudicação global do objeto,
incluindo principalmente os itens 6, 7 e 8.
Em sua justificativa, a unidade examinada se limita a citar a Súmula TCU nº 247 [2.3] e a Lei nº
8666/1993 [2.4], alegando que em ambos os dispositivos há previsão de exceções à regra de
parcelamento do objeto, utilizando-se a adjudicação por itens. Neste sentido, cumpre
55
ressaltar que as exceções previstas requerem justificativas que contenha embasamento
técnico ou econômico para a decisão de adjudicação por preço global.
Súmula nº 247
É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais
das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo
objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou
perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla
participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução,
fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a
itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a
essa divisibilidade.
Ao analisar-se o dispositivo citado pela unidade examinada, é possível perceber que não resta
dúvida quanto à regra estabelecida para adjudicação por itens, bem como não há dúvida em
relação à possibilidade de adjudicação por preço global. No entanto, neste último caso, há a
clara necessidade de justificativa respaldada em critérios objetivos, como por exemplo, maior
economicidade, menor nível de risco e impossibilidade de interoperação de itens de
fornecedores diferentes. A adjudicação por preço global, principalmente no objeto em
questão, restringe a ampla concorrência, tendo em vista ser uma solução composta de vários
itens que envolvem nichos específicos de mercado.
Entende-se que a solução necessite ser integrada, no entanto, a licitação é composta de itens
comuns e interoperáveis entre si. Voltando a exemplificar, tal como consta no relatório, esta
Controladoria entende que cartões com tecnologias ICLASS e Mifare são compatíveis com
praticamente todos os leitores de cartões existentes no mercado. Nesta mesma linha,
considera-se que o “item 8 – Dispositivo móvel de coleta de dados” é tão-somente um tablet,
e sabe-se que tais dispositivos possuem alta interoperabilidade e permitem a instalação de
qualquer tipo de software, inclusive dos aplicativos mobile desenvolvidos para a realização
dos cadastramentos de campo, conforme especificado no TR.
Ainda em sua manifestação [2.8], a unidade examinada indica que a “análise detalhada da
complexidade e interdependência da operação levou à conclusão de que o parcelamento
poderia comprometer sua efetividade, pois a integralidade e sinergia dos componentes são
fundamentais para o sucesso do abastecimento de água potável nas regiões afetadas.” Como
visto no relatório, há apenas um parágrafo no ETP (Item 7) em que a equipe de planejamento
se limita a informar que o “objeto a ser contratado trata-se de uma solução integrada, onde
sistema, infraestrutura, dispositivos de monitoramento e cartões formam a parte essencial
desse objeto.” Ou seja, não há qualquer análise quanto a impossibilidade de interoperação
dos itens contratados.
Superada a perspectiva técnica, a unidade examinada passa a defender a tese de que a

existência de múltiplos fornecedores traria maior risco à OCP, invocando o caráter
humanitário da política pública [2.9]. Ressalta-se que a importância da referida política
pública não é questionada neste trabalho. No entanto, não há qualquer mapa de riscos no ETP
que embase o argumento apresentado pela unidade examinada [2.11]. Inexistindo tal estudo,
é correto supor que contratar uma única empresa para atender à OCP também traz riscos à
operação, uma vez que se essa empresa não cumprir o contrato, a operação ficará sem
56
monitoramento. Ou seja, sem um estudo que evidencie as alegações apresentadas, não é
possível determinar qual das situações traria maior risco à operação, nem o quanto a
mitigação e/ou o contingenciamento de tais riscos custaria aos cofres públicos.
Sendo assim, considerando a insuficiência de embasamento técnico, bem como a inexistência

de qualquer justificativa econômico-financeira para a adjudicação por preço global, e, ainda,
a inexistência de qualquer estudo de riscos que fundamente as justificativas trazidas na
manifestação da unidade examinada [2.11] a [2.19], reitera-se as recomendações relativas ao
achado nº 2 deste relatório.
Achado nº 3
3.1. Garantindo o cumprimento dos dispositivos constitucionais relacionados ao direito à

vida e à incolumidade das pessoas (vide caput do art. 5º e caput do art. 144º da Carta Magna
Brasileira de 1988), a Operação Carro-Pipa se enquadra como uma ação de assistência
humanitária. A estiagem que atinge, em especial os habitantes das regiões distantes de
centros urbanos, altera suas condições sociais, de alimentação e de saúde, além de afetar os
meios de produção (normalmente relacionados à agricultura e agropecuária) e,
consequentemente, a subsistência. Portanto, a ação emergencial de abastecimento por meio
de carros-pipa é essencial para esta parcela da sociedade, por se tratar de matéria de saúde
pública.
3.2. Os quadros a seguir apresentam alguns dados que servem para dar uma dimensão da
Operação Carro-Pipa (OCP):
[...]
3.3. Assim, considerando a dimensão da operação e sua finalidade, é mister a contratação

de uma solução capaz de apoiar o Exército Brasileiro (executor operacional) e o Ministério da
Integração e do Desenvolvimento Regional (financiador e supervisor da Operação) que
permita uma gestão confiável e abrangente, apta a: identificar ocorrência de fraudes; suportar
a implementação de novos mecanismos de controle; garantir a captação de água em locais
apropriados, bem como entrega de água sem alterações em sua qualidade, com regularidade
e periodicidade em conformidade com o planejado; fornecer subsídios aos gestores quanto
ao andamento da Operação para realização de medidas preventivas e corretivas, com o
objetivo de evitar prejuízos ao erário e aos beneficiários do programa; dentre outros.
3.4. Em outra vertente, de acordo com a Portaria MS 2.914 de 12 de dezembro de 2011,

(http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2011/prt2914_12_12_2011.html), em seu
inciso I, art. 15:
art. 15 .......................................................................................
57
I - compete ao responsável pelo fornecimento de água para consumo humano por
meio de veículo transportador: I - garantir que tanques, válvulas e equipamentos dos
veículos transportadores sejam apropriados e de uso exclusivo para o
armazenamento e transporte de água potável. Tal exigência visa garantir que a água
entregue por meio de carro pipa não sofra alteração ao longo do trajeto de entrega,
ou seja, entre o manancial e o beneficiário.
3.5. Em observância ao disposto supracitado, a Portaria Interministerial n° 1, de 25 julho

de 2012 tem a seguinte previsão nos §§ 1º e 2º do art. 17:
art. 17 .........................................................................................
§ 1º - Os carros-pipa deverão apresentar condições de conservação que não

permitam a contaminação da água transportada.
§ 2º - Deverá ser desenvolvido pelos órgãos envolvidos na OCP projeto para

instalação de sistema de rastreamento por satélite nos veículos utilizados para o
abastecimento.
3.6. Para isso, além de vistoria prévia para o cadastramento do veículo na Operação Carro-
Pipa, é vedado ao “pipeiro” usar o veículo cadastrado em outras atividades no período em que
estiver previsto seu uso para execução dos serviços da Operação Carro-Pipa (ver modelo de
contrato atual dos transportadores
em http://agu.gov.br/page/content/detail/id_conteudo/322986, OP-03. Item 10.3.4).
3.7. Assim, a fim de evitar risco de alteração da qualidade entre o manancial de captação
da água e a entrega ao beneficiário, os veículos, devidamente vistoriados e credenciados na
operação, devem manter a captação exclusiva nos pontos previstos durante o tempo de
contratação, sendo vedado o uso do veículo em atividades estranhas à OCP.
3.8. Nesse sentido, a previsão de dispositivos de rastreamento nos veículos, devidamente

lacrados e com detectores de violação na solução tecnológica da Operação Carro-Pipa, é
condição fundamental para a garantia da qualidade da água e dos serviços prestados a
população.
3.9. Constitui-se como parte integrante do controle e manutenção da qualidade de água

distribuída, a necessidade de laudos de potabilidade das fontes, vistoria, aprovação e
cadastramento de carros-pipa, aliados ao rastreamento dos caminhões. Logo, tal ação
configura-se como requisito de saúde pública, nos termos da legislação vigente, não devendo
ser considerada meramente como custo adicional associado à Operação.
3.10. Nesse sentido, os requisitos que integraram a contratação são necessários na busca da
garantia da qualidade da água distribuída, do combate a fraudes, bem como da governança
da própria Operação.
3.11. Destaca-se que no momento dos estudos preliminares, elaborou-se o documento de

Análise de Riscos (1587468), que se vincula ao Edital do PE nº 08/2020, onde se prevê que o
risco de “Demora na disponibilização do software e serviços após a contratação” provocaria a
“Paralisação da Operação Carro-Pipa" e o “Atraso na entrega de água à população
beneficiada”.
58
3.12. Assim, baseado nos riscos delineados e nas possíveis consequências, abordados nas
Notas Técnicas n.º 5 (1716695) e nº 34 (3161003), especificou-se no TR as condições sobre a
disponibilidade dos componentes do objeto, tais como:
1.2.4. Especificação do Sistema WEB
[...]
1.2.5.1. O software de acesso Web, denominado Sistema Web, deverá ser instalado
em data center e o início do seu funcionamento deve preceder a operacionalização
das atividades de monitoramento. Este software deverá possuir, entre outras, as
seguintes características gerais:
[...]
1.2.39. Módulo de Software Concentrador de Dados
1.2.39.1. A CONTRATADA deverá disponibilizar aplicativo para recepção, tratamento

e transmissão dos dados coletados no processo de cadastramento das cisternas,
mananciais e veículos para o Sistema WEB descrito neste TR. Este módulo de
software deverá rodar no mesmo ambiente de Data Center da Infraestrutura de TI
detalhada neste TR.
[...]
1.5. ITEM 4 - INFRAESTRUTURA DE TI
1.5.1. É de responsabilidade da CONTRATADA toda a infraestrutura de tecnologia de

informação necessária ao seu pleno funcionamento, podendo ainda esta
infraestrutura ser terceirizada, em Centros de Dados (Data Center) especializados,
inclusive na nuvem (cloud computing), desde que sejam assegurados níveis de
serviço e de segurança das informações adequados, incluindo o gerenciamento do
backup dos dados de todo o sistema. Neste Data Center devem estar localizados os
servidores da aplicação e de banco de dados, os equipamentos de comunicação e
toda a infraestrutura necessária como: ar-condicionado, energia elétrica, nobreak,
geradores, etc., necessária ao funcionamento 24 horas X 7 dias da semana, com
garantia mínima de 99,95% do tempo com disponibilidade para os hardwares.
1.5.1.1. Em caso de opção por terceirização do serviço de hospedagem dos

servidores e serviços de tecnologia em Data Center, a CONTRATADA deverá
submeter o fornecedor/provedor para avaliação e aprovação dos requisitos técnicos
por parte da CONTRATANTE. Será avaliado o atendimento aos requisitos necessários
para a infraestrutura como: ar-condicionado, energia elétrica, nobreak, geradores
etc., necessária ao funcionamento 24 horas X 7 dias da semana, com garantia mínima
de 99,95% do tempo com disponibilidade para os hardwares.
[...]
5.13. Desenvolvimento e implantação de software em ambiente WEB, hospedado

em ambiente Data Center, com as seguintes funcionalidades ou recursos: (a) módulo
de gestão de cadastramento de beneficiários/clientes, (b) módulo de gestão de
veículos rastreados, (c) relatórios para gerenciamento do rastreamento (por
veículo), (d) segurança com recurso SSL (Secure Sockets Layer) de segurança, (e)
59
mapas para visualização dos percursos dos veículos e dos pontos ou objetos de
interesse, (f) alertas de estado de funcionamento do veículo (liga/desliga).
3.13. De acordo com a Nota Técnica 34 (3161003), os requisitos formulados tiveram por
objetivo o melhor desenvolvimento da OCP que, conforme já mencionado, visa atender uma
necessidade essencial do ser humano que se encontra em ambiente de escassez de água em
razão dos efeitos climáticos. Nesse sentido, foram relacionados requisitos fundamentais que
assegurassem a prestação do serviço adequadamente, garantindo sua precisão de
disponibilidade, conforme citação e quadro abaixo relacionados:
"Para a realização do exame de soluções, foi necessário antes compreender alguns

dos requisitos essenciais do sistema de monitoramento, onde fica clara a
necessidade de um sistema que garanta o rastreamento dos veículos empregados
na operação, dotado de um sistema web específico."
a) Monitorar/rastrear os veículos - requisito básico para garantia da

qualidade da água
b) Auxiliar no combate às fraudes
c) Auxiliar na governança da Operação
d) Capacidade de identificação de ocorrência de fraudes e maior
Requisitos fundamentais para busca de agilidade na solução de problemas
soluções de monitoramento e) Suportar a implementação de novos mecanismos de
controle/gerenciamento.
f) Confiabilidade que a água foi captada e entregue conforme
programado (atender normativos).
g) Fornecimento de subsídios aos gestores quanto ao andamento da
Operação (dados, gráficos, relatórios, dentre outros).
CERTIFICAÇÃO ESPECÍFICA
3.14. Considerando a particularidade da Operação Carro-Pipa, as especificações do TR para

o pleno funcionamento da operação, entende-se que a exigência do certificado TIER III, usado
para avaliar e comunicar o nível de disponibilidade e confiabilidade alcançado pelo data
center, está coerente com o objeto contratado.
3.15. Entende-se, ainda, que as justificativas e especificações apresentadas nos documentos

técnicos que antecedem o certame, atendem ao disposto no inciso XXI do Artigo 37 da
Constituição Federal e ao Acórdão 2995/2013 - Plenário:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e

alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure
igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam
obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos
da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. (Regulamento)
60
Acórdão 2995/2013 - Plenário
39. Importa mencionar, porém, o tratamento discricionário que esta Corte de Contas
conferiu à exigência de determinada norma como critério de qualificação técnica,
atribuindo ao administrador a faculdade de exigir a sua aplicação nas licitações de
sua responsabilidade, desde que o processo licitatório se faça acompanhar de
parecer técnico devidamente justificado, que evidencie a aplicação de norma, em
especial, nos casos em que a aplicação desse regramento reduza a competitividade
do certame (Acórdãos TCU-Plenário 1.608/2006, 2.392/2006, 555/2008, 1.846/2010
e 1687/2013).
40. Verifica-se, pois, que não há ilegalidade na exigência de laudos e certificados de

conformidade, desde que esta exigência não venha a prejudicar a competitividade
do certame licitatório e/ou direcionar o resultado da licitação a favor de
determinada empresa, e desde que o processo esteja acompanhado das devidas
justificativas para a inserção desses itens no instrumento convocatório.
3.16. Diante do exposto, a certificação TIER III é fundamental para garantir a disponibilidade,
segurança dos dados, bem como de todos os componentes do Data Center contratado,
visando mitigar os riscos de fraudes, indisponibilidade e outras eventualidades citadas acima.
SUPORTE 24X7
3.17. O Exército Brasileiro fiscaliza as carradas para o atendimento na OCP desde a coleta de
água do manancial até a entrega ao beneficiário. A liberação para o início do abastecimento
do caminhão-pipa nos mananciais se dá a partir das 4:30 e as entregas ao beneficiário podem
se estender até 19 horas. Ademais, dependendo da complexidade das rotas, o Exército
Brasileiro pode autorizar que as carradas ocorram aos sábados.
3.18. Caminhões-pipa em movimento de madrugada próximo a mananciais não

autorizados podem ser um indício de fraude a ser apurada. Ademais, cabe destacar que os
pipeiros, quando em atendimento à OCP, possuem contrato de exclusividade com o Exército
Brasileiro.
3.19. Nesse sentido, se mostra necessário um sistema de monitoramento que inicie o

rastreio dos caminhões pipa desde a ignição dos veículos, em qualquer horário ou dia da
semana, permitindo ao Exército Brasileiro a apuração da ocorrência.
3.20. A título de exemplo, os horários de acesso ao sistema GPIPA podem ser observados na
tabela abaixo, em que se demonstra os acessos de abril de 2023. Ressalta-se que abril/2023 é
um dos meses de menor número de caminhões em operação na série histórica da OCP.
61
3.21. Os horários de turno de trabalho dos pipeiros podem ser observadas a seguir,
exemplificando abril de 2023.
3.22. Observa-se acesso ao sistema em horários e dias diversos, inclusive de madrugada,

entregas que se estendem desde 3h da manhã até depois das 21h e atendimentos aos finais
de semana. Assim, a não operação do sistema poderá impactar diretamente no cronograma
e afetar as entregas de água para o dia, produzindo um efeito em cadeia, e impactar na
fiscalização para caso de pipeiros em horários ou comportamentos atípicos, sobretudo de
madrugada. Portanto, o sistema precisa operar de forma segura em todos os horários.
DISPOSITIVO DE MONITORAMENTO
3.23. A CGU citou o exemplo do PE nº 31/2018, realizado pela Secretaria de Segurança

Pública do Estado do Espírito Santo para afirmar que o objeto contratado é similar ao item 3
62
do objeto em tela. Informa-se que o Termo de Referência do Pregão nº 31/2018 se vincula a
ARP nº 23/2018.
3.24. Em avaliação ao Dispositivo de Monitoramento (DM) contratado no PE nº 31/2018,

verificou-se que tal dispositivo não tem, dentre outras especificações, leitor de cartão
conjugado, conforme se pretende demonstrar.
3.25. Conforme o Termo de Referência da contratação do MDR, itens 1.4.2. e 1.4.3, o DM é

parte integrante da solução de monitoramento da Operação Carro-Pipa que se comunica com
leitor de cartões para envio da leitura realizada. Além disso, o Dispositivo contratado por este
MDR possui módulo wi-fi integrado mediante configuração de software, sem necessidade de
alteração do equipamento e armazenamento do plano de trabalho do pipeiro.
Termo de Referência Contrato 18/2020
1.4.2. O DM é o equipamento eletrônico, parte integrante da solução de

monitoramento da Operação Carro-Pipa, que será instalado no interior dos Carros-
Pipa recrutados para distribuição da água para a população beneficiada.
1.4.3. O DM deverá comunicar-se com o leitor de cartões para envio da leitura

realizada.
1.4.4. O DM deverá ter módulo wi-fi integrado que possa ser utilizado mediante
apenas configuração de software, sem necessidade de alteração ou substituição do
equipamento;
1.4.5. O DM deverá armazenar o plano de trabalho do pipeiro. O Plano de Trabalho

armazenado espelhando os dados do cadastro no sistema, deverá realizar o papel
de comparar os procedimentos realizados pelos pipeiros, informando ao sistema
quaisquer inconformidades entre o previsto no referido Plano e o realizado pelo
pipeiro, impedindo assim a validação da carrada não conforme com o previsto.
1.4.13.2. Os registros devem ser realizados em memória interna não volátil até que
seja possível enviá-los para o sistema WEB via rede de dados móvel.
3.26. Ressalta-se que o objeto contratado pela Secretaria de Segurança Pública do ES possui
um item identificado como Sistema de Integração de Plataforma, responsável por receber as
informações dos rastreadores veiculares (AVL) e encaminhá-las para a plataforma de
atendimento.
3.27. Em comparação, o dispositivo contratado pelo MDR além de possuir características

específicas para atendimento adequado à OCP, ainda faz a integração com o Sistema Web.
Assim, a comunicação e integração dos dados do Dispositivo de Monitoramento compõem o
custo contratado por este MDR.
3.28. Corroborando com o entendimento acima, conforme Nota Técnica 43 (1970271),

foram realizadas pesquisas de similaridade com objetos de outros contratos da administração
pública, onde foi constatada diferença entre estes dispositivos e outros.
63
3.29. No Quadro abaixo (Anexo XXXV - 1971108), constam algumas contratações similares
feitas por outros órgãos governamentais e entidades públicas, que teve por objetivo
identificar a existência de novas metodologias, tecnologias ou inovações que
pudessem atender às necessidades da Administração.
N.º Pasta Características Gerais dos TRs

Rastreador, monitoramento, sistema operacional e de gestão de frotas, armazenamento de dados,
02_2020 geração de relatórios gerencias, transmissão de dados GPS, GSM/GPRS, central de rastreamento,
instalação dos equipamentos
Rastreamento veicular, monitoramento via internet, sistema de acompanhamento, localização,
prestação de serviço de posicionamento por satélite (GPS), em tempo real e ininterrupto,
03_2020
fornecimento de equipamentos a título de comodato, componentes e licença de uso de software,
serviços de instalação, configuração, capacitação e suporte técnico e garantia de funcionamento.
Contratação de empresa para prestação de serviços de rastreamento e monitoramento de veículos
via satélite por GPS/GSM/GPRS, com a instalação de módulos rastreadores em comodato, a
03_2020-
disponibilização e licença de sotware de gerenciamento com acesso via Web e os respectivos
DF
serviços de instalação, configuração, capacitação, suporte técnico e garantia de funcionamento
para gestão de frota da Defensoria Pública do Distrito Federal - DPDF
Serviço de monitoramento, sistema operacional de gestão sistema operacional de gestão de frotas,
armazenamento de dados, geração de relatórios dados, geração de relatórios dados, geração de
04_2019
relatórios gerenciais, transmissão de dados de GPS, GSM/GPRS, agenda eletrônica, cobertura
nacional e apoio central de rastreamento com acesso via internet 24 horas.
monitoramento de veículos via satélite compreendendo: instalação em comodato de módulos
rastreadores e acessórios e a disponibilização de software de gerenciamento vi a web para
07_09
acompanhamento, localização de veículo treinamento de pessoal, serviço de gerenciamento de
frota com telemetria e rastreamento de veículos.
Serviço de monitoramento, sistema operacional de gestão de frotas, armazenamento de dados,
geração de relatórios gerenciais, transmissão de dados de GPS, GSM/GPRS, apoio central de
17_19
rastreamento com acesso via internet 24 horas pelo usuário. Instalação dos equipamentos em
regime de comodato.
Contratação de empresa para prestação de serviços de rastreamento, monitoramento e telemetria
de veículos via satélite por GPS/GSM/GPRS, disponibilização de software de gerenciamento via
26_2019
web, componentes e licença de uso de software, e os respectivos serviços de instalação,
configuração, capacitação, suporte técnico e garantia de funcionamento.
Serviços de rastreamento e monitoramento de veículos via satélite por GPS/GSM/GPRS,
compreendendo a instalação de módulos rastreadores em comodato e a disponibilização de
41_2019 software de gerenciamento com acesso via Web para gestão de frota. Fornecimento de
equipamentos a título de comodato, componentes e licença de uso de software, e os respectivos
serviços de instalação, configuração, capacitação e suporte técnico e garantia de funcionamento
via satélite por GPS/GSM/GPRS, compreendendo a instalação de módulos rastreadores em
comodato e a disponibilização de software de gerenciamento com acesso via Web para gestão de
65_2018
frota, incluindo o fornecimento de equipamentos a título de comodato, componentes e licença de
uso de software, e os respectivos serviços de instalação, configuração, capacitação e suporte
técnico e garantia de funcionamento.
Prestação de serviços de rastreamento e monitoramento de veículos via satélite por
GPS/GSM/GPRS, compreendendo a instalação de módulos rastreadores em comodato e a
disponibilização de software de gerenciamento com acesso via Web para gestão de frota do
66_2019
Tribunal Regional Eleitoral - TRE/PE, incluindo o fornecimento de equipamentos a título de
comodato, componentes e licença de uso de software, e os respectivos serviços de instalação,
configuração, capacitação e suporte técnico e garantia de funcionamento
64
Contratação de empresa para prestação de serviços de locação, instalação e monitoramento de
93_2019
sistema de rastreamento para os veículos da frota própria da CESAMA e alugada
via satélite por gps/gsm/gprs\,compreendendo a instalação de módulos rastreadores em
comodato e a disponibilização de software de gerenciamento com acesso via web para gestão de
123_2019
frota , incluindo o fornecimento de equipamentos a título de comodato\, componentes e licença
de uso de software\, e os respectivos serviços de instalação\, configuração\, capacitação e suporte
técnico e garantia de funcionamento\
Serviço de gerenciamento de frota com telemetria e rastreamento de veículos leves, médios e
pesados, incluindo o fornecimento de equipamentos, a prestação de serviços de instalação,
207_2018 manutenção, retirada e troca, o fornecimento de licença de uso dos softwares, do posicionamento
por satélite (GPS), o envio de dados via comunicação sem fio e a prestação de assistência técnica,
além de suporte local para análise e gestão dos dados
3.30. Conforme as informações acima apresentadas, os resultados encontrados referiam-

se apenas a monitoramento/rastreamento de veículos, com pouca semelhança com a
proposta de contratação que se pretendia, a qual abrangia a locação ou comodato de módulo
rastreador, disponibilização e treinamento para uso do software de rastreamento, instalação
e desinstalação dos módulos rastreadores.
3.31. Considerando as especificidades aqui demonstradas e as diferenças entre as

especificações do contrato nº 18/2020 – MDR e da ARP nº 23/2018 – SSP/ES, verifica-se que
os custos não devem ser objeto de comparação direta, uma vez que os objetos não guardam
similaridade.
SINAIS LUMINOSOS
3.32. De acordo com as informações da Nota Técnica 54 (1671577), tal exigência se deve ao
fato da necessidade de gravação do plano de trabalho no DM. O objetivo maior do plano de
trabalho armazenado no DM é orientar, corrigir ou disciplinar o serviço executado pelo
pipeiro, por meio de sinais de alertas luminosos ou sonoros, provenientes do coletor do DM,
para evitar que um procedimento equivocado executado seja lido pelo DM e enviado ao
sistema Web sem nenhum tratamento.
3.33. Assim, o aviso sonoro ou luminoso “chama a atenção do pipeiro” indicando que há
algo errado ou inconsistente, que o orienta a corrigir o procedimento.
3.34. Nesse sentido, essa inovação surgiu como forma de otimizar o processo atual para
análise de carradas, devido a dificuldades apresentadas como a falta de passagem de cartão,
a leitura do cartão fora da área delimitada do manancial, ou em manancial fora do plano de
trabalho ou não georreferenciado, entre outros.
LACRE DE ALTA RESISTÊNCIA E SENSOR DE PRESENÇA
3.35. Essa exigência foi indicada pelo Ministério da Defesa, em um contexto no qual, para
o período de janeiro a novembro de 2019, foram registrados 260 diferentes tipos de
inconsistências, conforme quadro abaixo.
65
3.36. Ademais, o sensor de presença foi uma evolução do sistema de monitoramento, com
objetivo de garantir uma associação do dispositivo ao caminhão, gerando um alerta em caso
de tentativa de remoção e mitigando sua reinstalação em outro veículo.
3.37. Desta forma, tal exigência teve por finalidade aprimorar o controle de fraudes que
nos contratos anteriores, só eram detectadas em ações de fiscalização no próprio sistema
Gpipa, ou na oportunidade de manutenção da empresa contratada, já que não era
automatizado.
3.38. Em outra vertente, importante destacar que a fiscalização do contrato, enquanto

elemento primordial da Operação Carro-Pipa, mescla-se com as atribuições do Exército
Brasileiro enquanto fiscalizador "em campo", conforme disposto na Portaria Interministerial
01/2012:
Art. 6º - São atribuições do Ministério da Defesa, por intermédio do Comando do

Exército:
VII - realizar vistoria e fiscalização das condições dos carros-pipa contratados, da

quantidade de água distribuída, das distâncias percorridas e da execução dos Planos
de Trabalho dos pipeiros;
XV - informar à Sedec a existência de irregularidades e de quaisquer eventos que

dificultem ou interrompam o curso normal da execução da Operação;
XVII - monitorar e fiscalizar o rastreamento dos carros-pipa por meio de GPS e enviar
os dados ao MI, conforme especificações definidas pela Sedec.
3.39. A Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil participa dessa fiscalização, sobretudo
de modo "remoto", por meio de ligações telefônicas.
Art. 18 - A Sedec, o Comando do Exército, os órgãos estaduais de defesa civil e os

órgãos municipais de defesa civil são responsáveis pelas ações de fiscalização direta
da OCP
[...]
§ 2º - A Sedec deverá ser informada sobre quaisquer irregularidades, bem como das
soluções das averiguações realizadas
66
Art. 19 - A Sedec e o Comando do Exército poderão executar ações de fiscalização da
OCP, direta e indiretamente, por meio de ligações telefônicas, do Sistema Integrado
de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi), do Programa de Gestão e
Controle de Distribuição de Água ou outros procedimentos que não necessitem de
visita in loco, a fim de detectar possíveis irregularidades
3.40. Assim, cabe destacar que, de maneira rotineira, a SEDEC está em comunicação com o
Comando Militar do Nordeste, tratando de situações da OCP, inclusão ou exclusão de
municípios e trocando informações diversas.
3.41. É relevante destacar que a equipe responsável pela gestão do contrato na SEDEC
possui um número limitado de servidores. Devido a distância geográfica entre a SEDEC e as
atividades da Operação Carro-Pipa (OCP), a gestão do contrato se apoia na fiscalização
conjunta com o Exército Brasileiro. Atualmente, mais de quatrocentos servidores do Exército
estão envolvidos nas atividades da OCP no local, sendo esta a entidade com maior utilização
do sistema de monitoramento.
3.42. O Exército Brasileiro é responsável por observar o cumprimento das regras de uso dos
equipamentos de monitoramento pelos pipeiros e pode identificar quaisquer alterações nesse
aspecto, ou nos componentes. Vale ressaltar que os Termos de Execução Descentralizada
firmados com o Exército Brasileiro preveem especificamente o auxílio de custo e o pagamento
de diárias, considerando essa particularidade na fiscalização realizada por eles.
3.43. Assim, espera-se que qualquer modificação nos objetos do contrato, fraudes
observadas por qualquer ator na OCP, bem como ineficiências na prestação de serviço do
consórcio GPipa sejam ativamente alertadas pelo EB à SEDEC, seguindo-se a citada Portaria
Interministerial 01/2012.
BIOMETRIA NEM IMPRESSÃO DO RECIBO DE ENTREGA DE ÁGUA
3.44. Em leitura ao Termo de Referência (1647524) verificou-se que não consta a exigência
de Biometria nem impressão do recibo de entrega de água, e por consequência, não constam
da POC.
PONTOS AVANÇADOS DE ATENDIMENTO
3.45. O dimensionamento dos quantitativos e localidades dos postos avançados de

atendimento PAAs teve como âncora toda experiência do Exército ao longo dos últimos 20
anos, como órgão executor da OCP.
3.46. Considerou-se que o número de postos reduzidos obrigaria o pipeiro a se deslocar por
grandes distâncias (até 400km) para instalar e desinstalar os dispositivos a cada 3 meses. Isso
por vezes, desestimulava a participação de pipeiros em algumas regiões, conforme Nota
Técnica 54 (1671577).
3.47. Conforme será detalhado no tópico referente a reposta do achado 8, entende-se que
houve diligência na estimativa das quantidades do contrato considerando a disponibilidade
imediata do objeto.
67
3.48. Assim, foram observados os quantitativos históricos de efetiva utilização para estimar
ou prever o que seria empregado na contratação do PE nº 08/2019. Com base na disposição
do ETP, a previsão de rodízio de veículos, conforme consta nos itens 7.3 e 7.4 do TR
(1563646), foi considerada passível de variação constante.
3.49. Por fim, ressalta-se que essas informações foram publicadas com antecedência para
que os participantes da licitação tomassem ciência dos termos da licitação. Ademais, em
leitura aos autos do processo licitatório 59505.000117/2018-92 não houve qualquer
impugnação.
Nos parágrafos de [3.1] a [3.13] da manifestação, a unidade examinada exalta a importância

da OCP e do monitoramento da operação. Afirma que os requisitos da contratação são
necessários como meio de garantir a qualidade da água distribuída, evitar fraudes e propiciar
melhor governança da política pública.
De [3.14] a [3.16], a unidade examinada trata da exigência de certificação específica,

afirmando entender que a exigência de certificação Tier III está coerente com o objeto
contratado, não violando os princípios do art. 37 da Constituição Federal nem o entendimento
do TCU esposado no Acórdão nº 2995/2013-Plenário, de que é discricionário da Administração
a exigência de norma como critério de qualificação técnica, desde que acompanhado de
parecer técnico devidamente justificado, mesmo que a sua aplicação reduza a
competitividade do certame.
A certificação Tier vai além da exigência de uptime, envolvendo de forma ampla os conceitos
de disponibilidade e desempenho, envolvendo, principalmente, a infraestrutura do
datacenter (topologia) e a redundância dos recursos de suporte, como fornecimento de
energia elétrica e redes de conexão4. A unidade examinada, apesar de reivindicar a
discricionariedade da gestão esposada no entendimento do TCU, não apresentou o parecer
técnico exigido como justificativa para o exercício dessa mesma discricionariedade, também
esposado no entendimento da Egrégia Corte.
De [3.17] a [3.22], ao tratar da exigência de suporte ao Sistema Web em tempo integral, a

unidade examinada argumenta que a liberação para coleta nos mananciais se dá às 4:30h, e
as entregas nos destinos podem ocorrer até às 19:00h. Sob autorização do exército, as
entregas podem ainda ocorrer aos sábados. Acrescenta que os carros-pipa contratados
operam em regime de exclusividade e que o monitoramento, mesmo fora desses horários,
pode evidenciar o cometimento de fraude. Em [3.21], a unidade examinada inseriu a imagem
de um gráfico de incidência com as atividades dos carros-pipa durante o mês de abr/2023.
Observa-se, em [3.21], que os carros-pipa concentram atividade entre 4:00h e 18:00h, de

segunda a sexta-feira, com pouca movimentação fora desses horários. A partir dessa
constatação, ratificada pelo gráfico apresentado pela unidade examinada, o achado 3
4
https://pt.uptimeinstitute.com/tier-certification
68
questiona a necessidade de plantão telefônico em horários de pouca movimentação dos
carros-pipa, conforme exigido no item 1.3.4.2, inciso III, do TR:
III - Com vistas ao desenvolvimento extraordinário de atividades de manutenção

corretiva de software na circunstância acima assinalada, a CONTRATADA
providenciará, durante a vigência contratual, plantão telefônico em regime de
disponibilidade 24 (vinte e quatro) horas x 07 (sete) dias por semana. (grifo nosso)
Para melhor entendimento do Inciso III, transcreve-se a definição de manutenção corretiva

contida no item 1.3.2 do TR:
1.3.2 MANUTENÇÃO CORRETIVA: deve ser exercida com o objetivo de restabelecer

a normalidade de operação e funcionamento mediante saneamento de ocorrências
de erros, faltas e falhas decorrentes do desenvolvimento, implantação, operação e
manutenção do software e aplicativos, ocorrências essas imputáveis à
responsabilidade da CONTRATADA. Contempla correções de erros de lógica, os
chamados “bugs”, que venham a surgir durante a utilização dos softwares. (grifo
nosso)
Extrai-se do enunciado do item 1.3.2 que a definição de manutenção corretiva para a unidade
examinada extrapola a correção do Sistema Web, para incluir o tratamento de ocorrências
decorrentes da implantação e operação da solução (sistema e aplicações), como de resto está
explícito no item (2) da licitação: “Suporte técnico e manutenção do sistema web de
Monitoramento”, de cujo detalhamento se transcreveu os textos.
Em qualquer hipótese, todavia, não se justifica a manutenção corretiva para horários de pouca
ou nenhuma atividade dos carros-pipa. Se a contratação foi para suporte operacional, não há
razão de demanda para horários em que a operação não está em andamento. Se foi para a
manutenção corretiva do Sistema Web, menos sentido faz a demanda para o meio da noite,
feriados ou finais de semana, sabendo-se que manutenção corretiva de código-fonte pode
envolver várias áreas de conhecimento, exigir análise aprofundada do problema,
planejamento e estratégia para a implementação da solução, e isso não se faz com plantonista
no meio da madrugada ou em feriados e finais de semana. Em síntese, não se vislumbra
efetividade da contratação para horários em que a operação não esteja em andamento nem
criticidade, dada a natureza da operação, que justifique a emergência de tratativa dessas
hipóteses 24 horas por dia, sete dias por semana.
De [3.23] a [3.31], a unidade examinada aponta diferenças entre o DM contratado por meio
do PE nº 08/2019 e o dispositivo de monitoramento veicular contratado pela Secretaria de
Segurança Pública do Estado do Espírito Santo. Afirma, em conclusão, que o DM contratado
pela unidade examinada possui peculiaridades próprias para o atendimento à OCP,
distinguindo-se dos demais dispositivos do mercado, e que, dadas essas diferenças, é
inapropriada a comparação de preços com o contrato do Estado do Espírito Santo.
O apontamento da CGU é sobre a ausência de análises comparativas entre a locação dos DMs
do Consórcio Gpipa e outras soluções de mercado. O dispositivo de monitoramento veicular
contratado pela Secretaria de Segurança Pública do Estado do Espírito Santo foi citado de
forma ilustrativa, chamando a atenção para a semelhança nas funcionalidades principais e a
diferença expressiva dos preços. A existência de características nos DMs não contempladas
69
em outras soluções de mercado é um dos apontamentos da CGU, haja vista que a unidade
examinada não apresentou justificativas técnicas para a exigência desses requisitos, conforme
demonstrado na sequência do achado.
De [3.32] a [3.34], a unidade examinada discorre sobre a finalidade da presença dos sinais
luminosos nos DMs.
Embora úteis, os sinais luminosos nos DMs não se prestam para as justificativas apresentadas
pela unidade examinada. À parte a unidade examinada em nenhum momento ter mencionado
a exigência dos sinais sonoros, os sinais luminosos servem apenas para a identificação da
situação operacional do DM, do posicionamento do carro-pipa (parado ou em movimento) e
do estado da rede de telefonia móvel. Não é possível extrair dos sinais luminosos informações
sobre o plano de trabalho do pipeiro gravado no DM.
De [3.35] a [3.37], a unidade examinada justifica a exigência dos lacres e dos sensores de
presença nos DMs como forma de mitigar inconsistências observadas na execução da OCP,
como similaridade de rotas e violação dos dispositivos de monitoramento, além de significar
uma evolução dos controles da operação ao estabelecer uma associação direta entre os
carros-pipa e o DMs.
Pacífica a exigência dos lacres, a CGU buscou desde o início informações sobre a existência do
sensor de presença nos DMs, por ser ele o elemento garantidor da pretendida associação
entre os carros-pipa e os DMs e por ser também o principal item de distinção entre o PE nº
08/2019 e o contrato anterior. Em resposta anterior, à SA nº 02, a unidade examinada
apresentou a seguinte descrição do sensor de presença:
[O sensor de presença é composto de]
a) sensor de desconexão da alimentação elétrica; b) sensor de rota coincidente

executada por mais de um DM simultaneamente; c) sensor de
aceleração/velocidade/frenagem, que indicam comportamentos suspeitos para o
veículo "carro-pipa"; d) registros e alertas gerados pelo equipamento e enviados ao
Sistema Web, quando ocorre: abertura do gabinete (invólucro), fechamento do
gabinete, desconexão do equipamento da bateria do veículo, conexão do
equipamento à bateria, desconexão dos leitores de cartões, conexão dos leitores de
cartões, temperaturas acima do limite de operação, sobretensão e subtensão na
alimentação elétrica.
Observa-se, inicialmente, que o item “b” apresenta uma impossibilidade lógica, porque os
DMs não comunicam entre si e não trazem informações sobre os planos de trabalho
carregados nos demais dispositivos. Também não é possível identificar, individual ou
coletivamente, características nos itens citados que possam garantir a associação física dos
DMs aos carros-pipa, conforme pretendido na atual manifestação da unidade examinada.
Quanto ao sensor de presença, principal item de distinção entre o PE nº 08/2019 e o contrato
anterior, registra-se que a maioria dos itens citados na resposta à SA nº 02 também estava
presente nos DMs do contrato anterior, e que o PE nº 08/2019 permitiu o aproveitamento
dos DMs antigos na execução do contrato novo, sugerindo que o sensor de presença, nos
termos da resposta da unidade examinada, seria mera funcionalidade resultante da
combinação dos recursos já existentes nos DMs antigos. Corrobora esse entendimento o fato
70
de a unidade examinada não ter apresentado, nas duas ocasiões em que se manifestou sobre
o assunto no curso desta auditoria, evidências da existência física do sensor de presença nos
DMs atuais, embora tenha sido inquirida especificamente sobre eles.
De [3.38] a [3.43], a unidade examinada informa que a fiscalização do contrato é realizada

pelo exército, em campo, e acompanhada de forma remota pela Secretaria Nacional de
Proteção e Defesa Civil.
A CGU reitera a fragilidade no acompanhamento da execução do Contrato nº 18/2020 pela

unidade examinada. Fato observado no desconhecimento sobre o que caracteriza o sensor de
presença, sobre o mecanismo de acionamento da lógica de detecção da remoção dos DMs, e
por ter sido aceita a resposta do Consórcio Gpipa de que “embarcou em seu hardware e em
seu software todos os alertas exigidos nas especificações do edital”, sem sequer questionar
como essas especificações foram atendidas, demonstrando não possuir métrica específica
para monitoramento dos eventos gerados pelo sensor de presença e nem acompanhar as
entregas previstas no PE nº 08/2019.
Em [3.44], ao referir-se ao fato de a auditoria não ter encontrado leitores de biometria nos
DMs nem os dispositivos de impressão dos recibos de entrega de água, verificações que
deveriam ter sido contempladas na realização da prova de conceito, a unidade examinada
informa que “...não consta a exigência de biometria nem impressão do recibo de entrega de
água” no TR, e, por essa razão, a verificação não foi exigida na PoC.
De fato, o edital do PE nº 18/2019 não faz menção a leitores de biometria nos DMs nem à
presença de dispositivos de impressão dos recibos de entrega de água. O apontamento foi
retirado do relatório.
De [3.45] a [3.49], a unidade examinada afirma que os locais de implementação dos PAAs
foram definidos tendo como referência a experiência do exército brasileiro como órgão
executor da OCP nos últimos 20 anos, e que foram considerados os quantitativos históricos
de utilização dos PAAs e a previsão de instalações/remoções dos DMs, sem contestar os
apontamentos feitos pela CGU.
Achado nº 4
4.1. No relatório preliminar, a CGU pontuou que:
Apesar de existirem diversas empresas no ramo de monitoramento veicular, é fato

recorrente a falta de competitividade nos pregões de monitoramento da OCP. [...]
4.2. Inicialmente, informa-se que o Pregão Eletrônico Nº 08/2019 foi realizado de acordo
com as disposições da Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, e do Decreto nº 10.024, de 20 de
setembro de 2019.
71
4.3. O modo de disputa adotado foi Aberto/Fechado, e o objeto do pregão consiste na
contratação de solução de planejamento, gestão, monitoramento e apoio à fiscalização da
Operação Carro-Pipa.
4.4. A equipe responsável, designada pela Portaria nº 40/2020 de 09/01/2020, composta

pelo Pregoeiro Oficial e membros de apoio, reuniu-se para conduzir os procedimentos
relativos ao referido pregão.
4.5. Inicialmente, é possível constatar que todas as etapas do processo licitatório foram
cumpridas de acordo com as exigências do Edital do Pregão Eletrônico Nº 08/2019, garantindo
a lisura e a transparência do processo.
4.6. Destaca-se que, ao analisar a competitividade do certame para o Grupo 1, referente à

contratação da solução tecnológica para a Operação Carro-Pipa, pode-se observar alguns
pontos relevantes. Embora o número de participantes tenha sido limitado a três empresas,
indicando uma concorrência mínima, é importante salientar que a ausência de propostas
desclassificadas antes da fase de lances indica que as empresas participantes apresentaram
propostas em conformidade com as especificações técnicas e requisitos estabelecidos no
Edital.
4.7. Isso sugere que as empresas envolvidas possuíam o conhecimento necessário para
desenvolver a solução tecnológica exigida, o que contribuiu para a competitividade do
certame.
4.8. A qualificação técnica das empresas foi um fator crucial, pois garante que a empresa
vencedora tenha a expertise necessária para executar o contrato de forma adequada, e nesse
sentido, entende-se que os requisitos técnicos adotados no processo licitatório foram
compatíveis com a complexidade do objeto que se pretendia contratar.
4.9. A conformidade com as exigências do edital também é um aspecto fundamental a ser

considerado na avaliação da competitividade do certame. A análise detalhada das propostas
e da documentação de habilitação garante que a empresa vencedora atenda a todos os
requisitos estabelecidos, o que contribui para a qualidade e eficiência na execução do
contrato.
4.10. Em outra vertente, conforme estabelecido no Termo de Referência, no sentido de

ampliar o caráter competitivo do certame, foi prevista a possibilidade de participação de
consórcios:
25. PARTICIPAÇÃO DE CONSÓRCIO
25.1. Será admitida a participação de consórcio no certame, haja vista a

complexidade do objeto e o vulto da contratação proposta.
25.2. Pretende-se com isso a ampliação do caráter competitivo da licitação.
4.11. Finalmente, reforça o interesse do MDR em prospectar e incentivar a ampla

participação do mercado, a realização de audiências públicas conforme citado no Acórdão Nº
72
583/2020 - TCU - Plenário, em que empresa Digitrack Mobilidade e Tecnologia Ltda reportou
ocorrência de possíveis irregularidades no certame do PE nº 08/2019.
Trata-se de representação, com pedido de medida cautelar, formulada pela empresa

Digitrack Mobilidade e Tecnologia Ltda., reportando a ocorrência de possíveis
irregularidades no certame conduzido pelo Ministério do Desenvolvimento Regional
- MDR, com vistas à contratação de solução de planejamento, gestão,
monitoramento e apoio à fiscalização da Operação Carro-Pipa.
[...]
Considerando que, nos termos do art. 146, § 1º, do Regimento Interno do TCU, o
pedido feito pelo interessado (peça 27) deve demonstrar, de forma clara e objetiva,
razão legítima para intervir no processo;
Considerando a inexistência de qualquer indício de o requerente ter direito subjetivo

próprio prejudicado por decisão a ser exarada por este Tribunal;
Considerando, por fim, que foram realizadas audiências públicas pelo Ministério do
Desenvolvimento Regional, com o objetivo de prospectar as soluções tecnológicas
de monitoramento de veículos existentes no mercado, visando a contratação da
empresa para monitoramento de carros pipas, as medidas propostas pela unidade
técnica devem ser encaminhadas na forma de recomendação;
[...]
c) indeferir o pedido formulado pela empresa Digitrack Mobilidade e Tecnologia

Ltda., de ser considerada como parte interessada; mas lhe autorizando, caso
requeira, vista e cópia às peças não sigilosas dos presentes autos;
[...]
Quanto à falta de competitividade no PE nº 08/2019 e anteriores, a unidade examinada busca

justificativa na legalidade do processo licitatório [4.2] [4.5], inclusive citando representação
impetrada pela empresa Digitrack junto ao TCU [4.11], representação esta indeferida pela
Corte de Contas.
No entanto, ressalta-se que em momento algum o relatório sugere que a falta de

competitividade se deu por ilegalidade no certame em análise. No entanto, há fortes indícios
de que a falta de competitividade foi ocasionada por falhas no planejamento da contratação,
como, por exemplo, citam-se o não parcelamento do objeto, o preço estimado e os requisitos
tecnológicos com potencial restritivo.
Não obstante, a alegação de que a não desclassificação de propostas antes da fase de lances
indicaria que as empresas participantes apresentaram propostas em conformidade com o
edital, e que, portanto, teriam condições para prestar o serviço contratado, indicando que tal
situação teria contribuído para a competitividade do certame [4.6] [4.7] [4.8] [4.9], é hipótese
que não se confirmou, já que na fase de lances apenas um dos itens teve oferta de preço além
73
da proposta inicial e a diferença entre o valor orçado e o valor de adjudicação do objeto do PE
nº 08/2019 ficou em menos de 1%.
Além disso, cumpre ressaltar que houve a desclassificação da empresa Federal Sistemas de
Segurança e Monitoramento Ltda. pelo não cumprimento de requisitos relacionados aos DMs
(existência de lacres de alta resistência e sensor de presença) e requisitos inerentes à
comprovação de aptidão técnica profissional (não comprovação de responsabilidade técnica
dos profissionais apresentados).
Dessa maneira, ficam mantidas as recomendações inerentes ao achado nº 4 deste relatório.
Achado nº 5
5.1. Em atendimento ao achado 5, pela qual a CGU recomenda que o órgão faça gestão
junto ao Consórcio Gpipa para que haja a cessão dos repositórios atualizados dos sistemas
adaptados a partir do código-fonte do contrato anterior, o MIDR solicitou a entrega do código-
fonte, por meio do ofício 72/2023 CAES/CGGR/CENAD/SEDEC-MIDR (4323472), assinado pelo
Secretário Nacional de Proteção e Defesa Civil.
5.2. Em resposta ao ofício supramencionado, informa-se que a empresa contratada se

comprometeu em entregar a última versão do código fonte com as devidas atualizações, nos
termos do documento (4335008).
5.3. Finalmente, o item 1 (sistema web) foi suprimido na celebração do termo aditivo ao
contrato 18/2020 (4360363).
A unidade examinada não apresentou contestação aos apontamentos da CGU. A entrega do

código-fonte atualizado e a cessão dos pagamentos pela utilização do Sistema Web eram duas
demandas importantes da auditoria.
Achado nº 6
6.1. A CGU afirma que houve frustração ou limitação da ampla competitividade e que não
houve isonomia no certame do PE nº 08/2020.
“Além das exigências que limitaram ou frustraram a ampla competividade e

oneraram desnecessariamente a contratação (item 3 deste relatório), a situação
74
estabelecida a partir do Contrato nº 60/2012, juntamente com o modelo perpetuado
para contratação no PE nº 08/2019, findou por ferir a isonomia no referido certame.
Isso se deve ao fato de que, após contestações ocorridas durante as audiências

públicas, o TR do PE nº 08/2019 passou a prever a possibilidade de disponibilização
do código-fonte do Sistema Web implantado ao vencedor do certame. No entanto,
o prazo para realização da POC (Prova de Conceito), que verificaria o funcionamento
do sistema, bem como toda sua interoperabilidade com os demais itens licitados,
se daria em no máximo 20 dias após o término da fase de lances do pregão:”
6.2. Considerando que todo o código-fonte do sistema foi disponibilizado em 06/12/2019

(1637259), considerando também que a primeira tentativa de realização da POC foi agendada
para 29/01/2020 (1703261), ou seja, quase 2 meses após a disponibilização do código-fonte e
que a POC foi, de fato, realizada em 17/04/2020, os potenciais interessados tiveram 4 meses
para se preparar.
6.3. Além disso, o vencedor do certame teria a opção de fazer a evolução do sistema,
construído a partir do sistema próprio da empresa — utilizado na POC, ou desenvolver nova
solução, ou evoluir a solução inicial e a evoluir conforme o Plano de Transição Contratual,
previsto no TR, o qual prevê um prazo máximo de 180 dias para início da execução de todos
os serviços contratados.
6.4. Em suma, o potencial vencedor teria, além dos 4 meses da disponibilização do código-
fonte até a realização da POC mais 180 dias de período de transição, sendo esse um prazo
considerado amplo o suficiente para garantia da isonomia do processo licitatório.
6.5. Finalmente, cabe lembrar que no Pregão de 2014 [sic] foram concedidos 3 meses para
a apresentação do sistema porque ele ainda não existia e precisava ser construído, situação
essa que não se aplicava ao pregão de 2019 visto que, conforme já mencionado, o código-
fonte foi disponibilizado a todos os licitantes.
A unidade examinada apresentou manifestação na qual aponta que a disponibilização do

código-fonte ocorreu em 06.12.2019 [6.2], citando o documento SEI nº 1637259. Sobre esta
alegação, cabe esclarecer que o documento citado se refere ao Ofício nº 374/2019/GAB-Sedec
(MDR), que informa tão somente que o Consórcio TBK havia concordado com a
disponibilização do código-fonte a partir de 06.12.2019.
Em seguida, a unidade examinada afirma que a PoC foi agendada para 29.01.2020, e busca
sustentar que o lapso temporal entre o dia 06.12.2019 e 29.01.2020 (53 dias) seria suficiente
para a empresa melhor classificada no certame internalizar o código-fonte disponibilizado,
efetuar as configurações necessárias para o recebimento das informações oriundas dos
dispositivos de monitoramento, gerar a massa de dados para testes (frise-se que não foi
disponibilizada amostra de dados) e cumprir os requisitos da PoC, que incluíam a extração de
relatórios contendo os registros georreferenciados do abastecimento (com o uso do cartão do
pipeiro), da rota (manancial/cisterna), e da entrega da água ao beneficiário (com o uso do
cartão do pipeiro e do beneficiário).
75
Inicialmente, esclarece-se que a data mencionada pela unidade examinada não está correta.
A data a se considerar é 10.12.2019, data de publicação do edital, prevendo a disponibilização
do código-fonte, pois somente a partir de tal ato as empresas tomariam conhecimento da
possibilidade do seu uso. Além disso, em que pese a PoC incialmente ter sido agendada para
29.01.2020, o edital previu, no item 9.26.4, que a data de realização da PoC seria informada
em, no máximo, cinco dias após o encerramento da fase de lances, e que haveria um intervalo
mínimo de 15 dias entre a comunicação e a realização da prova.
Dadas essas informações, qualquer empresa interessada em participar do certame assumiria

a possibilidade de ter de cumprir os requisitos da PoC vinte dias após a fase de lances.
Considerando que o certame ocorreu em 20.12.2019, e que o acesso ao código-fonte poderia
ocorrer somente a partir de 10.12.2019, a empresa melhor classificada teria de cumprir todas
as etapas de internalização do sistema em até 40 dias.
Por fim, a unidade examinada alega haver a previsão de 180 dias para a transição contratual
[6.3] [6.4]. Sobre esse argumento, não há de se falar em plano de transição, uma vez que
havia grande risco da empresa mais bem classificada, desde que não fosse a então prestadora
do serviço, não ser aprovada na PoC.
Nesse sentido, entende-se que tal situação feriu o princípio da isonomia, ao impor risco às
empresas não detentoras de acesso ao código-fonte do sistema, inclusive com a possibilidade
de elas terem dispêndios que antecederiam a assinatura do contrato. Situação essa diferente
da posição da então contratada, possuidora do código-fonte do sistema, com acesso à base
de dados da contratante e conhecedora de todo o ciclo da OCP.
Sendo assim, ficam mantidas as recomendações relacionadas ao achado nº 6 deste relatório.
Achado nº 7
7.1. Considerando as respostas aos questionamentos apontados pela CGU, as justificativas

e esclarecimentos acerca da pesquisa de preços, a concepção do objeto como uma solução
integrada, o respeito à ampla competitividade da contratação, a não oneração da contratação,
a escolha adequada da solução de forma geral, o respeito à isonomia na licitação, e a
configuração da estimativa de quantitativos coerentes com as necessidades para
instrumentalizar a OCP, é possível constatar que não houve dano ao erário.
No achado nº 5, a CGU destacou a contratação da “implantação” do Sistema Web no PE nº

15/2014 (Contrato nº 51/2014 e prorrogações) e no PE nº 08/2019 (Contrato nº 18/2020),
mesmo a unidade examinada possuindo o código-fonte atualizado do sistema nas épocas em
que os contratos e aditivos foram firmados.
76
Na manifestação sobre o achado nº 5, a unidade examinada informou [5.3] que o item 1 da
licitação, contratação do Sistema Web, fora excluído da prorrogação do Contrato nº 18/2020,
tacitamente aceitando o apontamento da CGU.
Considerando que o presente achado é desdobramento do achado nº 5, e que a unidade

examinada não apresentou contestação àquele achado, ratifica-se o entendimento da CGU
quanto ao prejuízo à União decorrente da contratação reiterada da “implantação” do Sistema
Web nos PEs nº 15/2014 e nº 08/2019 e prorrogações contratuais.
Achado nº 8
8.1. No Relatório Preliminar da auditoria pela CGU foi apontado que:
“Os quantitativos demandados no período serviram como amostra para o MDR

estimar o quantitativo de carros-pipa necessário para atender a OCP durante o
Contrato nº 18/2020. Essa estimativa determinou os demais quantitativos que
estruturaram a operação para o PE nº 08/2019, notadamente o quantitativo de
PAAs, que foi calculado como função direta do quantitativo de DMs previstos para
serem instalados nos carros-pipa.” [...]
8.2. A CGU realizou análise dos métodos utilizados para estimativa do quantitativo máximo
necessário de carro-pipa para atender a Operação Carro-Pipa - OCP. Afirmou ser inadequada
a motivação ou justificativa para a estimativa, reprisando a recomendação contida no item
9.4.2 do Acórdão nº 1956/2018-Plenário.
8.3. Por fim, a CGU julgou que o MDR superestimou a necessidade de carros-pipa para
atender a OCP, não incorrendo em prejuízo proporcional devido unicamente à casualidade
dos acontecimentos.
8.4 Sobre a pertinência e fundamentação da justificativa, a SEDEC observou atentamente

o Acórdão nº 1956/2018-Plenário, em que se registrou o alerta sobre a estimativa de
compatibilidade da quantidade de caminhões-pipa exigida no Pregão.
Acórdão nº 1956/2018-Plenário
“9.4.2. a previsão da quantidade de itens a serem contratados deve ser compatível

com o número de caminhões-pipa a serem monitorados, de modo a não onerar
indevidamente a contratação e não afastar potenciais interessados no certame, em
consonância com os princípios da eficiência, da ampla competitividade e da
obtenção da proposta mais vantajosa;”
8.5. A consideração e apreço a esse tema foi registrada nas primeiras Atas de Reuniões em
que se discutiu o Monitoramento de Carro-Pipa, conforme segue:
“Ata COAM (1009759) – 05/10/2018
77
Foi trazida a questão de que em 2019 está previsto o fenômeno El Nino o que poderá
trazer uma piora no cenário da seca no Nordeste e aumentar os custos do caminhão
pipa o que traz a necessidade de definir a reserva técnica."
8.6. A justificativa do quantitativo estimado de caminhões-pipa consta no item 3.5 do

Estudo Técnico Preliminar (1585637):
“3.5.1. Este quantitativo foi ratificado pela equipe de planejamento e autoridades

presentes em reunião de trabalho conforme ata (1247625) e definido em nove mil
veículos, em detrimento aos onze mil veículos previstos nos estudos anteriores,
ficando assim, mais adequado aos números da OCP. Cabe aqui destacar que este
quantitativo não implica em pagamento automático do monitoramento de nove mil
veículos, pois o pagamento é calculado sobre o número de veículos ativos."
8.7. No documento supramencionado, considerou-se que o aumento do número de

equipamentos instalados além do estabelecido em contrato poderia ensejar em riscos para a
gestão do contrato, disputas judiciais, aditivos ou a indisponibilidade de equipamento para
atender a operação.
8.8. Portanto concluiu-se conveniente que fosse previsto que a contratada tivesse
garantidamente a capacidade de fornecer no mínimo 6.800 equipamentos de
monitoramento, número anteriormente previsto no contrato nº 51/2014.
8.9. Especificamente sobre o rodízio de veículos na operação, a variação no quantitativo

também foi considerada. Cabe ressaltar que os veículos eram contratados ou recontratados a
cada três meses na época da licitação. Portanto, cita-se o considerado no ETP e itens 7.3 e 7.4
do TR (1563646).
“A Operação Carro-Pipa atua para atender situações de reconhecida emergência

pelo Governo Federal, e, devido a esta peculiaridade, o número de municípios e de
veículos atendidos poderá variar constantemente. A CONTRATADA deverá atender
todas as solicitações de cobertura dentro da área do Semiárido Brasileiro. Como
forma de viabilizar e agilizar a implementação do mecanismo de controle nos
veículos utilizados (carros-pipa); a CONTRATADA deverá disponibilizar Postos
Avançados de Atendimento – PAA’s distribuídos estrategicamente de acordo com as
orientações do Exército Brasileiro, realizando serviços de instalação e manutenção
dos referidos mecanismos de controle nos carros-pipa. Juntamente com a proposta
comercial, a licitante deverá entregar declaração onde se comprometa a entregar,
em até 180 dias após a assinatura do contrato, pelo menos 46 PAA’s em efetivo
funcionamento, entre fixos e móveis. (Grifo Nosso) [sem grifo]
8.10. Acerca dos questionamentos da Digitrack (CNPJ nº 07.821.585/0001-50) sobre o tema,

vinculado ao dimensionamento dos PAAs, infere-se que o cálculo foi baseado em uma total
rotatividade de caminhões na operação carro-pipa, como se a cada ciclo de três meses fosse
necessária a instalação e reinstalação da totalidade de dispositivos. Neste sentido, primeiro
cabe esclarecer que muitos pipeiros se mantêm nas rotas, não sendo necessária sua
renovação a cada ciclo de contratação.
8.11. Além disto, importa esclarecer que atualmente a maioria dos Escritórios do Exército,
por orientação de órgãos de controle, tem realizado contratos mais longos, de quatro meses,
78
o que demonstra que a própria dinâmica administrativa pode implicar na mudança dos
quantitativos da Operação.
8.12. O tema foi explorado nas perguntas e respostas que compuseram a licitação:
8.13. Portanto, quanto ao questionamento da Digitrack Mobilidade e Tecnologia Ltda., que

recorreu ao TCU, solicitando a impugnação do certame, teve todos os seus argumentos
devidamente respondidos, por meio da Nota Técnica n.º 5 (1716695), ao qual àquela Corte se
manifestou por meio do Acordão n. 583/2020 - OFÍCIO 11162/2020-TCU/Seproc (1799585).
79
8.14. Essas informações foram publicadas na plataforma em que se processou o Pregão e
todos os participantes obtiveram ciência.
8.15. Vale ressaltar que nos termos do Acórdão nº 179/2021, a resposta à questionamento
no Pregão são vinculantes. Assim, foi esclarecido que não existiria pagamento mínimo de 7
mil unidades do item 3, sem a efetiva prestação do serviço de monitoramento.
8.16. Ressalta-se que essas informações foram publicadas com antecedência para que os
participantes tivessem conhecimento dos termos da licitação. Ademais, em leitura aos autos
do processo licitatório 59505.000117/2018-92 não houve qualquer impugnação. Logo,
entende-se que quando da participação da licitação, os licitantes tinham a informação exata
de que não se tratava de uma franquia mínima e/ou necessidade de quantidade mínima de
9.000 mil carros-pipa em atividade, considerando, ainda, que a prestação do serviço seria por
demanda, logo existiria uma variação.
8.17. Ainda nesse contexto, de acordo com as disposições do item 3.13. do Termo de
referência, a licitante deveria ter a capacidade de operacionalização de até 9 mil carros-pipa
e considerando a resposta vinculante ao questionamento, restou claro que não existiria um
mínimo de demanda, e a Administração Pública efetuaria os pagamentos conforme a efetiva
prestação dos serviços.
8.18. Novamente, esta decisão foi tomada visando a diminuição de riscos para a
administração pública. Caso ocorresse um superdimensionamento, não se traria prejuízos à
operação ou mesmo custos adicionais ao contrato, pelo contrário. Porém, um
subdimensionamento poderia implicar na capacidade de não atendimento da Contratada e
um dano à operação, vista como de assistência humanitária.
8.19. Sobre o quantitativo total de DMs previstos e discorrendo especificamente sobre

eventos climáticos, cita-se trecho do relatório preliminar da CGU:
80
“Apesar da influência do La Niña sobre a área de atuação da OCP, oportunamente
reconhecida pelo MDR, seus efeitos não foram considerados na elaboração do ETP
que deu suporte ao PE nº 08/2019. Na data de assinatura do ETP, 08/11/2019, de
acordo com o Inpe, estava em andamento mais um ciclo do La Niña, iniciado em
2017, com efeitos facilmente reconhecidos na observação da plotagem dos próprios
dados analisados pelo MDR, não justificando, portanto, a manutenção da estimativa
de demanda de 9 mil carros-pipa/mês feita para o PE nº 03/2018:”
8.20. Cabe esclarecer que a observação da relação foi sugerida, a princípio, pelo próprio
MIDR, em uma leitura posterior ao evento climático La Niña, iniciado em 2020, ou seja, após
quase 3 anos de sua permanência.
8.21. Essa relação só foi possível diante da publicação de dados meteorológicos ou

especializados, como Monitor de Secas mantido pela Agência Nacional de Águas, que geraram
índices para que análises comparativas pudessem ocorrer.
8.22. Não existem diagnósticos que permitem uma previsão precisa de um índice futuro –
seja pluviosidade, territorialidade da seca, índices de escassez hídrica etc. – para a
temporalidade prevista no contrato. Assim, mesmo que fosse absoluta a certeza de uma
relação dos próximos eventos climatológicos de escala regional, como o evento ENOS (El Niño
Oscilação Sul) não existe relação estatística direta com a demanda da OCP.
8.23. Isto posto, apesar de forte e conhecida influência do evento nas secas do Nordeste,
esse não é, por si só, o único fenômeno climatológico que possa influenciar o regime
pluviométrico positivo ou negativo no Nordeste.
8.24. Dentre outros eventos além do ENOS, o mais importante é o evento chamado Dipolo
Atlântico - uma mudança anômala na diferença de temperatura entre o Atlântico Norte e
Atlântico Sul. Quando o Dipolo está na fase negativa, há um favorecimento de precipitação
acima da média histórica no Nordeste brasileiro. Importante destacar que ambos os eventos
podem tanto somar-se, como se anularem.
8.25. Ademais, mesmo se houvesse certeza de ocorrência de um evento La Niña na época,

não seria possível prever sua duração e intensidade.
8.26. Podemos comparar a situação da época da licitação com situação exatamente inversa
na atualidade: há alta probabilidade do início de um El Niño, mas não podemos saber o quão
intenso ele será, quais seus verdadeiros efeitos no agravamento da seca do Nordeste, ou se
seus efeitos podem ser minimizados, ou prevenidos por outras ações e políticas públicas.
8.27. Por exemplo, o rápido evento de La Niña citado no próprio relatório preliminar da CGU,
iniciado em 2017, teve duração breve, até meados de 2018, seguido por um curto evento de
El Niño. Apenas em julho de 2020, ou seja, quando iniciado o atual contrato, entrou-se em um
duradouro evento de esfriamento do pacífico.
81
8.28. O gráfico acima demonstra o índice ONI (índice climatológico sobre a temperatura do
Pacífico) desde janeiro de 2016 até a data atual (disponível
em http://meteorologia.unifei.edu.br/teleconexoes/indice?id=oni)
8.29. Ou seja, o evento que diminuiu a demanda após a assinatura do contrato em junho de
2020 não é o mesmo evento iniciado em 2017 e citado pela CGU, sendo que entre esses
eventos há um pequeno evento de El Niño, que não aumentou a demanda de caminhões na
OCP por ser de curta duração e baixa intensidade.
8.30. De fato, nota-se que em 2017 ainda existia uma alta demanda de caminhões, mesmo
com o evento de La Niña citado pela CGU, muito em reflexo do El Niño iniciado anteriormente,
em virtude que, pela sua intensidade, seus reflexos perduraram mesmo após o seu
encerramento.
8.31. Dessa forma, o gráfico trazido no Estudo Técnico Preliminar, que demonstra uma linha
de tendência de queda após abril de 2018 não refletiria um evento de La Niña, pelo contrário,
pois nesse período havia um evento de El Niño em curso. Isto demonstra, por si só, que nem
sempre a relação entre estes eventos climáticos ocorrerá com a demanda da OCP.
Gráfico trazido pelo ETP.
82
Evento de El Nino próximo a abril e maio de 2018 até junho e julho de 2020.
8.32. Ademais, as consequências climatológicas de eventos regionais possuem reflexo

diferenciados para cada localidade atendida pela OCP. Assim, o próprio efeito do evento pode
variar de região para região, que não possuem a mesma cronologia de chuvas, capacidade de
recarga de mananciais, políticas públicas de mitigação e preparação à seca, etc.
8.33. É justamente neste sentido em que se é montada a Política Nacional de Proteção e

Defesa Civil. Inicialmente, espera-se que políticas de prevenção ou mitigação diminuam o
impacto de eventos extremos (intensos ou duradouros), contudo, é possível que ainda
ocorram desastres que extrapolem as capacidades de gerenciamento de risco.
8.34. A partir deste momento, inicia-se a fase de resposta, inicialmente em nível local, e
posteriormente em nível federal complementar. A Operação Carro-Pipa, a princípio, sempre
se iniciará após o reconhecimento federal de uma emergência, de modo que se inicia
exclusivamente como uma fase de resposta complementar federal.
8.35. Há, ainda, outros possíveis eventos não climatológicos que podem influenciar na
demanda da OCP, tais como:
 Capacidade ou interesse dos pipeiros por determinadas rotas (sobretudo, em vista da

variação do preço do diesel);
 Capacidade e interesse do município em solicitar apoio federal para enfrentamento da
seca;
 Sucesso de políticas públicas que buscam prevenir ou mitigar os efeitos da seca na
região atendida pela OCP;
 Dotação orçamentária, que poderá paralisar a OCP;
 Outros eventos climatológicos regionais diversificados, além do ENOS;
 Própria capacidade de atendimento do Exército Brasileiro e da SEDEC;
 Resiliência e colapso de mananciais com consecutiva reelaboração de rotas;
 Programas de otimização de rotas.
8.36. Por exemplo, é possível citar a Portaria MDR nº 3203, de 22 de dezembro de

2020. Nela, estabeleceu-se centenas de localidades prioritárias para obras estruturantes do
programa Água Doce, visando a redução da dependência do abastecimento pela Operação
Carro-Pipa e caso ocorresse êxito na medida, haveria uma redução maior na demanda de
caminhões-pipa, imprevisível no momento da licitação.
83
8.37. Ainda sobre o assunto, cabe esclarecer que a própria legislação que rege o
reconhecimento federal, bem como Orientações Normativas, pode ser modificada.
8.38. A Portaria nº 260, publicada em 2 de fevereiro de 2022 é o atual normativo que

estabelece procedimentos e critérios para o reconhecimento federal e para a declaração de
situação de emergência ou estado de calamidade pública pelos Municípios, Estados e Distrito
Federal.
8.39. Especificamente para o reconhecimento federal de situações de Seca e Estiagem, cabe

destacar a Orientação Operacional nº 03/2020, revista em dezembro de 2022, sendo a
terceira versão desde 2020, na qual é estabelecida rotina administrativa para reconhecimento
de situações de seca e estiagem de localidades cujo Monitor de Seca da Agência Nacional de
Água não indica a existência de secas.
8.40. Assim, além do fator climatológico regional, representado no Monitor de Secas, deve-
se:
“Considerar na análise informação da situação de carga e recarga dos reservatórios,

laudos de potabilidade da água, fotos georreferenciadas de exaurimento hídrico e
outras informações irrefutáveis que mostrem a situação de abastecimento precário,
que esteja informado no ofício a necessidade de manter a OCP uma vez que área
rural de tal comunidade não tem condições de abastecimento humano e demais
documentos que enriqueçam e fortaleçam o processo com a finalidade de
demonstrar a real situação do abastecimento da região.
Em caso de necessidade de ajuste e/ou não apresentação de documentação

complementar que corrobore com a situação de anormalidade declarada, a despeito
da classificação no Monitor de Secas, o processo deve ser devolvido, para
oportunizar os ajustes e informações cabíveis, antes da sugestão técnica.
A documentação complementar pode tratar da situação de carga e recarga dos

reservatórios, laudo de potabilidade da água, imagens datadas e georreferenciadas
que corroborem a redução ou exaurimento hídrico etc., conforme a motivação da
situação local que motiva o reconhecimento federal; e
Esta rotina se aplica a todos os municípios abarcados pelo mapa do Monitor de

Secas.”
8.41. Portanto, sob a ótica do reconhecimento federal, outras situações de

desabastecimento como exaurimento hídrico local, contaminação de mananciais, dentre
outros fatores locais influenciam na demanda por Carro-pipa para além de eventos
climatológicos regionais.
8.42. Justamente por isso, que mesmo sem secas apontadas em vários dos meses recentes
pelo Monitor de Seca da ANA, ainda assim há mais de 300 municípios sendo atendidos pela
operação.
8.43. Tais elementos servem para mostrar que a estimativa mais segura para a
administração pública é aquela que irá gerar menos risco para a continuidade da Operação e
84
consequentemente para o atendimento da população, diante de tantos fatores imprevisíveis
que regem a demanda da OCP.
8.44. Assim, ressalta-se o informado anteriormente: Sem o conhecimento da duração do

evento La Niña que se iniciou em meados de 2020, ou de qualquer outro evento climatológico,
político, econômico, de gestão ou social que poderia ocorrer no período de execução do
contrato – inclusive, período que incorpora a pandemia por Covid 19 - e com a possibilidade
de novas secas severas, optou-se por um cálculo de probabilidade que não colocasse em risco
a própria operação carro-pipa, dado que uma subestimativa poderia induzir, no caso de uma
grande necessidade de operação, uma possível incapacidade da contratada em prestar os
serviços.
8.45. Tais medidas são condizentes com a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (Lei nº
12.608/12) sobretudo nas ações tidas como "preparação", ao se dimensionar o contrato de
forma a, caso ocorresse eventos intensos, minimizar danos e otimizar ações de resposta,
conforme paradigmas e literatura sobre o tema, posteriormente incorporados no Decreto
10.593 de 2020:
"Lei nº 12.608/12
Art. 3º A PNPDEC abrange as ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e

recuperação voltadas à proteção e defesa civil.
Decreto nº 10.593/2020
II - Ações de preparação - medidas destinadas a otimizar as ações de resposta e

minimizar os danos e as perdas decorrentes do desastre;"
8.46. Nesse sentido, o que se pode afirmar é que não houve outro interesse ou finalidade
além do interesse público de garantir segurança para Operação Carro-Pipa e para garantir a
efetividade na entrega de água ao beneficiário no caso de piores cenários, bem como não
houve qualquer indício de dano ou prejuízo à administração pública.
8.47. Isto pode ser demonstrado no quadro abaixo, onde compara-se o valor previsto para
o TR e o valor atualmente pago à Contratada.
85
8.48. Diante do exposto, considera-se que as estimativas adotadas demonstram a diligência
da equipe de planejamento no momento de prever o quantitativo de caminhões para garantir
a execução contratual e assegurar a continuidade da Operação Carro-Pipa nas diversas
transformações e oscilações da demanda.
Análise da Equipe de Auditoria
Em breve histórico, o MIDR informa que a CGU analisou a metodologia utilizada para a
definição do quantitativo de carros-pipa/mês necessário para atender à OCP, concluiu ser
inadequado o quantitativo estimado e julgou não ter havido prejuízo à União devido
exclusivamente à casualidade dos acontecimentos. Na sequência, discorre sobre alguns dos
argumentos apresentados no achado.
Para a análise, resgata-se a conclusão da CGU:
Em síntese, os fatos demonstram que o MDR superestimou a necessidade de carros-

pipa/mês para atender a OCP, contratou itens a preços fixos mensais com base nessa
necessidade e só não incorreu em prejuízo na contratação desses itens devido
unicamente à apropriação inadequada de parte dos custos dos itens na rubrica de
locação dos DMs.
Observa-se que o ponto central da conclusão da CGU é a superestimativa do quantitativo de

carros-pipa/mês para atender à OCP. As razões identificadas para essa superestimativa
também estão na parte final do achado:
a) Modelo inadequado. O modelo usado pelo MDR para a predição da demanda

de carros-pipa/mês não é adequado para essa função, haja vista que medidas
de tendência central são usadas normalmente para a análise de dados estáticos,
não se mostrando viável para a análise de séries dinâmicas, nas quais ocorre a
incorporação de novos eventos em intervalos regulares e esses apresentam
potencial para alterar os valores das medidas de posição a cada fração de tempo
amostrada, como facilmente se observa com a introdução dos dados referentes
ao período de jun/2020 a jun/2022;
86
b) Dados incompletos. O MDR não considerou na análise realizada o intervalo
entre ago/2018 e nov/2019, mesmo após refazer o TR em atendimento à
manifestação da AGU sobre a lacuna existente, expressa no Parecer nº
00439/2019/CONJUR-MDR/CGU/AGU. Esse período consolidou de forma
definitiva a tendência de diminuição na demanda de carros-pipa/mês pela OCP
observada a partir de mar/2018;
c) Fatores exógenos. Embora apresente-se como variável essencial para a
estimativa dos quantitativos realizada pelo MDR, o índice de precipitação
pluviométrica na região do semiárido nordestino não foi considerado na análise
da demanda de carros-pipa/mês para atender à OCP, resultando em evidente
descasamento entre a realidade observada nos anos de execução do Contrato
nº 18/2020 e as projeções feitas pelo MDR; e
d) Análise superficial. Como observado nas alíneas 'a', 'b' e 'c', a análise realizada
pelo MDR caracteriza-se pela superficialidade, porque além de não validar a
priori o modelo de predição empregado, de não considerar na análise variável
essencial para o resultado pretendido e de extrair conclusões a partir de dados
incompletos, não considerou de forma adequada os resultados da própria
análise, ao ignorar tendência observada visualmente na plotagem dos dados
analisados, indicando acentuada diminuição na demanda de carros-pipa/mês
pela OCP a partir de mar/2018.
Embora a unidade examinada tenha se posicionado sobre vários aspectos do achado, a análise
será restrita às manifestações relacionadas à conclusão da CGU e aos pontos elencados como
causas da superestimativa do quantitativo de carros-pipa/mês necessário para atender à OCP.
Recorrente, o item [8.5] da manifestação traz a primeira menção ao ENOS (El Niño Oscilação
Sul), fenômeno climatológico caracterizado por situações nas quais o oceano Pacífico
Equatorial está mais quente (El Niño) ou mais frio (La Niña) do que a média histórica, com
impacto sobre os índices pluviométricos na região do semiárido brasileiro, acentuando ou
atenuando os efeitos da seca.
Esse fenômeno permeia toda a discussão sobre a estimativa do quantitativo de carros-

pipa/mês para atender a OCP, ora para justificar a estimativa feita, como no caso do item [8.5]
da manifestação, ora para justificar o porquê de a estimativa não ter sido atingida durante a
execução do Contrato nº 18/2020, como na resposta à SA02 (Nota Técnica nº
20/2022/CAES/CGGR/CENAD/SEDEC-MDR, de 23/09/2022).
Destaca-se que esse fenômeno foi trazido à discussão por iniciativa da unidade examinada.
Para a conclusão da CGU, importa o fato de que os índices de precipitação pluviométrica na
região do semiárido nordestino não foram considerados na análise de demanda de carros-
pipa/mês para atender à OCP, sendo menos relevantes as razões que determinaram esses
índices (El Niño, La Niña ou Dipolo do Atlântico).
Em [8.7] e [8.8], a unidade examinada resgata argumento já esposado em manifestações

anteriores, de que demandas da OCP além das estabelecidas em contrato poderiam ensejar
riscos para a gestão, disputas judiciais, aditivos ou indisponibilidade de equipamentos. Não
considerou, porém, o art. 65 da Lei nº 8.666/1993:
§ 1o O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os

acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25%
(vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular
87
de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por
cento) para os seus acréscimos.
Além disso, a mesma Lei permite supressão nos serviços além dos 25% citados, mediante
acordo entre as partes, o que também poderia ter sido tentado pelo MDR para os itens
contratados a preços fixos mensais, haja vista a considerável diminuição na demanda desses
itens pela OCP:
Art. 65 [...]
§ 2º Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites estabelecidos no

parágrafo anterior, salvo:
[...]
II - as supressões resultantes de acordo celebrado entre os contratantes.
Quanto aos DMs, [8.9] traz o argumento de que a demanda de carros-pipa/mês pela OCP não
seria estática; como consequência, a demanda mensal de instalações/remoções de DMs nos
carros-pipa também refletiria a demanda da OCP.
Esse argumento foi usado para desconstruir a estimativa de custo de R$ 17 milhões feita pela
Digitrack para a implementação dos PAAs [8.10]. De acordo com a unidade examinada, a
variação na demanda de carros-pipa/mês pela OCP, combinada com o fato de que nem
sempre a operação de permuta dos DMs seria necessária [8.10] [8.11], tornaria inúteis os
cálculos realizados pela Digitrack. A unidade examinada não considerou, porém, que o edital
do PE nº 08/2019 estabeleceu a estrutura mínima para a troca dos DMs (46 PAAs) [8.9], e que
a troca dos DMs em intervalos regulares foi prevista para o atendimento à estimativa de
demanda de 9 mil carros-pipa/mês pela OCP (PE nº 08/2019). Portanto, os custos de
instalação dos PAAs seriam fixos.
De [8.16] a [8.18], a unidade examinada argumenta que foi exigida das licitantes apenas a
capacidade para atender à OCP, mas que os serviços seriam remunerados somente quando
executados, sob demanda. Dada a reincidência do argumento, reitera-se que o problema
apontado pela CGU não está no quantitativo de carros-pipa/mês estimado para atender a
OCP. A inconformidade está no fato de que a unidade examinada usou a estimativa de
demanda de carros-pipa/mês pela OCP para contratar despesas fixas mensais (itens 2, 4, 5 e
8 da licitação), e que a demanda efetiva de carros-pipa/mês pela OCP durante a execução do
Contrato nº 18/2020 abaixo de 50% do quantitativo estimado impôs potencial prejuízo à
União.
O argumento de que o quantitativo de carros-pipa/mês demandado pela OCP não causou

prejuízo à União, portanto, não prospera. A ausência das planilhas de composição dos custos
unitários, porém, inviabiliza a apuração desse prejuízo. O fato, em si, não representa risco às
finanças públicas, porque os valores contratados desses itens apresentam pouca
materialidade. Além disso, como visto no relatório (achados nº 1 e 8), há fortes indícios de
que parte dos custos dos itens contratados a preços fixos mensais fora apropriada no preço
dos DMS, que sozinho representou 90% da contratação.
88
Na parte final da manifestação, [8.19] e seguintes, a unidade examinada sustenta a
impossibilidade de previsão do comportamento da seca no semiárido brasileiro. Afirma que a
relação sugerida pelo próprio MIDR entre o ENOS (El Niño Oscilação Sul) e o índice de
precipitação pluviométrica na região só foi possível com a disponibilização dos dados pelos
órgãos competentes, após a ocorrência dos fenômenos climatológicos. Acrescenta que o
índice de precipitação pluviométrica no semiárido brasileiro sofre influência de outro
fenômeno climatológico, o Dipolo Atlântico (mudança anômala na diferença de temperatura
entre o Atlântico Norte e Atlântico Sul). Argumenta, em conclusão, que a demanda de carros-
pipa/mês pela OCP depende ainda de fatores como o exaurimento hídrico local, a
contaminação de mananciais, as distâncias envolvidas, a existência de políticas públicas de
mitigação das secas etc.
Em relação à seca no semiárido brasileiro, a CGU apenas apontou que o índice de precipitação
pluviométrica é uma variável importante para a definição da estimativa da demanda de
carros-pipa/mês para atender a OCP, e que ele não foi considerado na análise realizada pelo
MIDR.
Por fim, a unidade examinada não apresentou manifestação quanto ao modelo estatístico
escolhido para a estimativa da demanda de carros-pipa/mês pela OCP, quanto à utilização de
dados incompletos no cálculo da estimativa nem quanto à análise superficial dos dados
amostrados.
Ofício nº 352/2023/AECI-MIDR, de 17 de
agosto de 2023
Por meio do Ofício supracitado, encaminhado em 17/08/2023 pelo sistema e-Aud, o
Ministério da Integração e do Desenvolvimento Social – MIDR encaminhou a Nota Informativa
nº 04 (SEI 4531417), de mesma data, destacando:
 A respeito dos achados, a Unidade manteve as justificativas e exposições apresentadas

por meio da Nota Informativa nº 3, de 30 de maio de 2023 (SEI 4353265), sem nada a
acrescentar.
 A realização em 10/08/2023 da reunião de busca conjunta de soluções, na qual foram

realizadas tratativas quanto às recomendações deste Relatório.
 O MIDR considerou que as recomendações da CGU desempenharam um papel

essencial para a estruturação da nova contratação, e reiterou seu compromisso em
implementá-las e na incorporação de diretrizes para garantir a conformidade da
licitação futura.
89

Cgu Caminhoes Pipa 22set2023

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Cgu Caminhoes Pipa 22set2023

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RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO

Ministério do Desenvolvimento Regional

Pregão Eletrônico Nº 08/2019 - CONTRATAÇÃO DE SOLUÇÃO

Elevar a credibilidade do Estado por meio da participação social, do controle

Auditoria Interna Governamental

O trabalho de avaliação, como parte da atividade de auditoria interna, consiste

A CGU expediu recomendações ao MDR visando

CGU Controladoria-Geral da União

Este relatório trata da análise da contratação de solução tecnológica para planejamento,

Sobre a Operação Carros-Pipa (OCP)

A Operação Carro-Pipa é uma das ações do Programa Emergencial de Distribuição de Água, e

A Portaria Interministerial nº 1, de 25.07.2012, firmada entre o então Ministério da Integração

As atividades de cooperação compreendem a distribuição de água potável para consumo

A portaria estabelece as principais responsabilidades de todos os órgãos e entes envolvidos.

Portaria Interministerial MI/MD nº 1, de 25 de julho de 2012

Art. 5º - São atribuições do Ministério da Integração Nacional, por intermédio da

I - estabelecer diretrizes gerais para o funcionamento da Operação;

II - avaliar e aprovar o Plano de Trabalho e o Termo de Referência apresentados pelo

III - indicar ao Comando do Exército os Municípios em condições de ser incluídos na

V - suspender e excluir Municípios da Operação, informando ao Comando do

VI - prestar informações aos interessados;

VII - apurar denúncias de irregularidades;

VIII - supervisionar as ações da Operação;

IX - manter cadastro atualizado dos Municípios inclusos, suspensos e excluídos;

X - avaliar a efetividade da Operação;

XI - analisar as prestações de contas da execução física do objeto;

XII - exercer, em conjunto com o Comando do Exército, a atividade normativa, o

Art. 6º - São atribuições do Ministério da Defesa, por intermédio do Comando do

I - receber da Sedec as indicações de Municípios, avaliar as possibilidades de

II - realizar o planejamento para a distribuição emergencial de água potável aos

IV - prestar contas à Sedec dos recursos utilizados;

V - disponibilizar o acesso aos Sistemas de Gestão e Controle da Operação e bancos

VI - operar e manter atualizado o Programa de Gestão e Controle de Distribuição de

VIII - adquirir equipamentos, softwares e materiais necessários à realização da

IX - manter cadastro atualizado dos mananciais, dos veículos transportadores

X - contratar pipeiros e outros serviços terceirizados de mão de obra, necessários

XI - elaborar relatórios e Planos de Trabalho;

XII - apurar denúncias de irregularidades;

XIII - manter e capacitar recursos humanos necessários à execução das ações da

XIV - emitir parecer sobre inclusão, suspensão e exclusão de Municípios, quando

XV - informar à Sedec a existência de irregularidades e de quaisquer eventos que

XVI - fornecer à Sedec informações referentes à Operação;

XVIII - enviar o cadastro dos veículos transportadores para a autoridade de saúde

XIX - manter em arquivo os laudos dos mananciais de captação de água e os laudos

A presente avaliação foi originada a partir de demanda da Secretaria Executiva do Subcomitê

Após a análise preliminar do Parecer SIRT SEI-ME nº 6.518/2021/ME, assinado em 07.05.2021,

Sobre a contratação dos serviços de apoio à Operação Carro-Pipa

Como visto, a execução da operação é de responsabilidade do Exército Brasileiro e consiste,

De acordo com os processos analisados pela CGU (SEI MDR nº 59050.001441/2012-28,

O PE nº 08/2019 foi realizado em 20.12.2019, com a participação de três licitantes, incluindo,

Tabela 1 – Pregões MDR vencidos pelo Consórcio TBK/Gpipa

Pregão Vencedor Contrato Valor

Escopo da ação de controle

Dada a relação contratual duradoura entre o MDR e o Consórcio TBK/Gpipa, tornou-se

Tabela 2 – Itens licitados, PE nº 08/2019

Durante os trabalhos, a equipe de auditoria emitiu os seguintes expedientes:

 Comunicação de início dos trabalhos, Ofício nº 5006/2022/CGATI/DG/SFC/CGU, de

 Solicitação de Auditoria nº 971471/01, de 25.04.2022 (SA nº 01, SEI-CGU 2336840),

 Solicitação de Auditoria nº 971471/02 (SA nº 02), enviada em 15.09.2022 (e-Aud, ID

Destaque-se que os processos SEI MDR nº 59050.001441/2012-28 e 59050000326/2014-06,

RESULTADOS DOS EXAMES

1. Impropriedades identificadas na pesquisa de preços

Já a pesquisa realizada no Portal da Transparência foi feita utilizando os termos "rastreamento