Orientação Geral Conjur MJ Licitações e Contratos

ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA
COORDENAÇÃO-GERAL DE LICITAÇÕES E CONTRATOS
ORIENTAÇÕES GERAIS DA CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA

JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA PARA A INSTRUÇÃO DE PROCESSOS DE
LICITAÇÕES E CONTRATOS
JULHO 2020
Revisada e atualizada
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
Consultor Jurídico
João Bosco Teixeira
Consultor Jurídico Adjunto
Rafael Schaefer Comparin
Coordenador-Geral de Licitações e Contratos
Edson Vieira Soares
Coordenador de Estudos, Convênios e Atuação Proativa
Thyago de Pieri Bertoldi
Coordenadora de Licitações e Contratos
Anna Claudia Fanuck Stein
Membros da Coordenação Geral de Licitações e Contratos
Ana Luiza de C. Montenegro Magalhaes
Sergio Ernesto Kopp
Rodrigo Ferreira Dias

COORDENAÇÃO-GERAL DE ANÁLISE JURÍDICA DE LICITAÇÃO E CONTRATOS
COORDENAÇÃO DE ESTUDOS, CONVÊNIOS E ATUAÇÃO PROATIVA
SUMÁRIO
Orientação Geral nº 01 4
Contrato administrativo. Análise da vantagem da contratação. Pesquisa de mercado para
estimativa de preços e preços referenciais.
Decreto n. 10.193, de 27 de dezembro de 2019. Limites e instâncias de governança do
Poder Executivo Federal.
Decreto n. 9.507, de 21 de setembro de 2018. Entrada em vigor de novo normativo que
dispõe sobre execução indireta, mediante contratação, de serviços da administração
pública federal.
Contrato administrativo e instrumentos congêneres. Recomendações quanto à vigência,
à eficácia e à contagem de prazos.
Sistema de Registro de Preços. Intenção de Registro de Preços. Art. 4º do Decreto n. 7.892,
de 23 de janeiro de 2013.
Licitação. Adequada especificação do objeto. Descrição precisa e suficiente da real
necessidade da Administração Pública.
Parcelamento do objeto. Art. 23, § 1º, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Súmula
247 do TCU.
Instrução, regularidade e qualificação dos atos processuais. Art. 22 da Lei nº 9.784, de 29
de janeiro de 1999. ON/AGU nº 02, de 2009. Enunciado BPC nº 06.
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Orientação-Geral CGLIC/CECAP n. 01, de 10 de abril de 2019
EMENTA: Contrato administrativo. Análise da vantajosidade da contratação. Pesquisa

de mercado para estimativa de preços e preços referenciais.
I – Procedimentos básicos para a realização de pesquisa de preços para aquisição de bens e
contratação de serviços conforme Instrução Normativa SLTI/MP n. 05/2014 e atualizações e
Portaria n. 804/2018 do Ministério da Justiça.
II – Preferência pela utilização de pesquisas no “Painel de Preços” governamental e contratações
similares de outros entes públicos em execução ou concluídos nos 180 dias anteriores.
III – Justificar qual a metodologia utilizada para obtenção do preço de referência do certame (se a
média, a mediana ou o menor dos valores obtidos) e se a opção feita é aquela que melhor
resguarda os interessas da Administração no certame.
IV - Recomendações de cautela quanto à pesquisa com fornecedores.
V - A pesquisa deve ser efetuada nos moldes do Termo de Referência/Projeto Básico,
considerando-se exatamente as os quantitativos e as especificações do objeto, a fim de preservar
a fidelidade dos preços pesquisados em relação à aquisição almejada.
VI - Após a conclusão da pesquisa de preço, deverá ser elaborado mapa comparativo das cotações,
devendo a área técnica fazer a respectiva análise crítica de forma a averiguar e atestar
expressamente a vantajosidade dos preços obtidos, descartando-se motivadamente aqueles
inexequíveis e os excessivamente elevados.
VII – As dificuldades para obtenção de preços, por qualquer dos meios válidos, devem ser
expressamente registradas e justificadas, de forma circunstanciada nos autos, o que evidencia o
zelo do gestor no cumprimento da tarefa.
VIII - O pregoeiro e/ou comissão de licitação deve sempre buscar redução no preço final (art. 24,
§§ 8º e 9º, do Decreto nº 5.450/05 e Acórdão 1401/2014-Segunda Câmara), tendo como finalidade
a obtenção de preços melhores dos que os cotados na fase competitiva e, consequentemente, a
proposta mais vantajosa para a Administração.
IX - Quanto aos serviços e obras de engenharia, nos termos do art. 3º, do Decreto nº 7.983, de
2013, o SINAPI é o sistema de referência para a fixação dos custos unitários no âmbito da
Administração Pública Federal. Na hipótese de inviabilidade da definição dos custos, nos moldes
do disposto nos arts. 3º, 4º e 5º do Decreto n° 7.983, de 2013, é possível a estimativa do custo da
contratação com base na pesquisa de preço, conforme IN n. 05/2014 SLTI/MP.
X - Nos serviços com mão de obra exclusiva, a estimativa de preços e preços referenciais envolve
a atividade de preencher adequadamente a planilha de custos e formação de preços, bem como a
de pesquisar os preços de mercado.
XI - No que pertine ao sistema de registro de preços, é recomendável que na realização da pesquisa
de preço sejam consideradas também as quantidades mínima e máxima do objeto, de maneira
que os orçamentos contemplem os possíveis ganhos decorrentes de economia de escala.
XII – Em se tratando de locação de imóveis, recomenda-se que a necessária avaliação prévia seja
realizada por meio de laudo técnico elaborado por profissional habilitado no CREA ou CAU, haja
vista o seu maior nível de precisão e confiabilidade em apurar o valor de mercado ante as
características e singularidade do imóvel. IN n. 05/2018 da SPU.
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Ante a relevância do assunto e o fato de sua correção de plano corroborar para a

celeridade do procedimento administrativo de contratação, elabora-se esta Orientação-Geral com
as principais recomendações para a pesquisa de mercado atingir seu desiderato e viabilizar a
formação de uma convicção segura pelo gestor quanto à vantajosidade da pretensão de contratar
da Administração.
Dentre as exigências da adequada contratação pública, se encontra aquela atinente à

necessidade de a Administração comprovar, de forma efetiva, que os preços estimados para o
certame se encontram em conformidade com a realidade do mercado, de forma que se evite
prejuízo ao erário com contratações antieconômicas.
A ausência de consulta mercadológica, por ser considerado procedimento essencial à

instrução processual, já inviabilizou a análise jurídica deste órgão consultivo, conforme
posicionamento emitido no PARECER n. 01738/2017/CONJUR-MJ/CGU/AGU
(08016.015861/2017-81):
Parecer n. 01738/2017/CONJUR-MJ/CGU/AGU
“Sobre o assunto, é importante registrar a impossibilidade de prosseguimento
do procedimento licitatório e da análise das minutas do Edital e do Contrato.
Isto porque a pesquisa mercadológica é indispensável para estabelecer o preço
aproximado de referência de que a Administração está disposta a contratar,
além de fixar parâmetros para os critérios de aceitabilidade dos preços unitários
e global em um pregão eletrônico.
Ademais, é pela pesquisa de preços que definimos se o pregão será limitado às
Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, uma vez que para contratações
de até R$ 80.000,00, somente poderão participar as citadas entidades
empresariais, nos termos do art. 6º do Decreto nº 8.538/2015.
Insta registrar que no caso de licitação por itens ou lotes, o limite de R$
80.000,00 (oitenta mil reais) deve ser aferido em relação a cada item/lote/grupo
licitado e não pelo valor geral do certame (Parecer nº 01/2013/GT/Portaria nº
11, de 10 de agosto de 2012 e Despacho CGU nº 286/2013.
Outras questões importantes que envolvem a pesquisa de preços são: a) impede
que a Administração restrinja a competitividade porque permite que ela utilize
como valor estimado ou máximo valores reais de mercado; b) possibilita um
julgamento adequado, ois pode-se avaliar quando um preço é excessivo ou
inexequível; c) influencia a execução do contrato, uma vez que problemas na
execução podem decorrer de preços inexequíveis ou pode-se realizar
contratação desvantajosa se o preço contratado foi acima do que praticado no
mercado; d) permite a avaliação adequada de possíveis pedidos de reajustes,
repactuações ou revisão de preços; f) a ausência de pesquisa de mercado
poderá conduzir a licitações desertas em razão da utilização de preços
estimados abaixo da realidade do mercado”.
A pesquisa ampla e idônea com base no valor de mercado é essencial para

propiciar a adequada estimativa de custos da contratação de forma transparente e proba, e ao
mesmo tempo, possibilitar a aferição do valor referencial do(s) item (itens) que servirá(ão) como
5
parâmetro na análise da exequibilidade ou aceitabilidade das propostas ou lances das empresas

licitantes por ocasião do certame, podendo nortear o valor máximo aceitável, em consonância
com o art. 43 da Lei n.º 8.666, de 1993.
Os procedimentos administrativos básicos para a realização de pesquisa de preços para a

aquisição de bens e contratação de serviços em geral constam da Instrução Normativa n. 5, de 27
de junho de 2014, da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, com as alterações introduzidas pela Instrução Normativa nº
7, de 29 de agosto de 2014, e pela Instrução Normativa n.º 03 de 20 de abril de 2017, da Secretaria
de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a
seguir expostas.
A pesquisa de preços, prevista no artigo 2º da IN nº 5/2014, com as alterações da IN nº

3/2017/SLTI/MPDG, deverá ser realizada nos seguintes termos:
IN SLTI/MP nº 05, de 2014
Art. 2º A pesquisa de preços será realizada mediante a utilização dos seguintes
parâmetros:
I - Painel de Preços, disponível no endereço eletrônico http://paineldeprecos.
planejamento.gov.br;
II - contratações similares de outros entes públicos, em execução ou concluídos
nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores à data da pesquisa de preços;
III - pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados
ou de domínio amplo, desde que contenha a data e hora de acesso; ou
IV - pesquisa com os fornecedores, desde que as datas das pesquisas não se
diferenciem em mais de 180 (cento e oitenta) dias.
§1º Os parâmetros previstos nos incisos deste artigo poderão ser utilizados de
forma combinada ou não, devendo ser priorizados os previstos nos incisos I e II
e demonstrada no processo administrativo a metodologia utilizada para
obtenção do preço de referência.
§2º Serão utilizadas, como metodologia para obtenção do preço de referência
para a contratação, a média, a mediana ou o menor dos valores obtidos na
pesquisa de preços, desde que o cálculo incida sobre um conjunto de três ou
mais preços, oriundos de um ou mais dos parâmetros adotados neste artigo,
desconsiderados os valores inexequíveis e os excessivamente elevados.
§3º Poderão ser utilizados outros critérios ou metodologias, desde que
devidamente justificados pela autoridade competente.
§4º Os preços coletados devem ser analisados de forma crítica, em especial,
quando houver grande variação entre os valores apresentados.
§5º Para desconsideração dos preços inexequíveis ou excessivamente elevados,
deverão ser adotados critérios fundamentados e descritos no processo
administrativo.
§6º Excepcionalmente, mediante justificativa da autoridade competente, será
admitida a pesquisa com menos de três preços ou fornecedores. (NR)
6
Como se vê, a pesquisa poderá ser realizada com a combinação ou não dos diferentes
critérios, devendo ser, contudo, priorizados os parâmetros indicados nos incisos I e II
reproduzidos anteriormente.
Ademais, a metodologia preconizada no normativo para a obtenção do preço de

referência corresponde à média, à mediana ou ao menor dos valores obtidos na pesquisa de
preços, “desde que o cálculo incida sobre um conjunto de três ou mais preços, oriundos de um ou
mais dos parâmetros adotados" no artigo 2º, devendo ser "desconsiderados os valores
inexequíveis e os excessivamente elevados”, com a obrigatoriedade de serem "adotados critérios
fundamentados e descritos no processo administrativo".
Em mesmo sentido, a Portaria 804, de 13 de novembro de 2018, do Ministério da Justiça

prevê:
Portaria MJ nº 804, de 2018

Art. 2° A pesquisa de preços será realizada em observância às orientações
contidas nos Anexos I, II e III desta Portaria e mediante a utilização dos seguintes
parâmetros:
I - painel de preços ou outra ferramenta que venha a ser disponibilizada pelo
órgão central do Sistema de Serviços Gerais - SISG para pesquisa, análise e
comparação de dados e informações de compras públicas;
II - contratações similares de outros entes públicos, em execução ou concluídos
nos cento e oitenta dias anteriores à data da pesquisa de preços;
III - pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados
ou de domínio amplo, desde que contenha a data e hora de acesso; ou
IV - pesquisa com os fornecedores, desde que as datas das pesquisas não se
diferenciem em mais de cento e oitenta dias.
§ 1° Os parâmetros poderão ser utilizados de forma combinada ou não,
priorizando-se os previstos nos incisos I e II.
§ 2º A impossibilidade de utilização preferencial dos parâmetros previstos nos
incisos I e II deve ser justificada e comprovada mediante a juntada de
documentos que evidenciem ter havido efetiva tentativa de emprego deles.
§ 3º A definição dos parâmetros utilizados, no caso concreto, para a realização
da pesquisa de preços, deve ser formalmente justificada e a instrução
processual deverá conter a documentação comprobatória das razões que
forem, para tanto, invocadas.
§ 4º A pesquisa de preços realizada exclusivamente com a utilização do
parâmetro previsto no inciso IV, somente será admitida quando comprovada a
inviabilidade de utilização dos parâmetros previstos nos incisos I, II e III.
Art. 3° Para a obtenção do preço de referência, serão utilizados como
metodologia, a média, a mediana ou o menor dos preços obtidos na pesquisa
de preços, conforme moldes dos Anexos II desta Portaria, desde que o cálculo
incida sobre um conjunto de três ou mais preços, oriundos de um ou mais
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parâmetros previsto no art. 2º, desta Portaria, desconsiderados os preços

inexequíveis e os excessivamente elevados.
Parágrafo único. Excepcionalmente, mediante justificativa e autorização da
autoridade competente da unidade requisitante responsável pela pesquisa,
serão admitidas outras metodologias para a obtenção do preço de referência
distintas daquelas previstas no caput, assim como pesquisas com menos de três
preços.
Por oportuno, anota-se que a Média é o resultado da soma de todas as informações de

um conjunto de dados dividido pelo número de informações que foram somadas. Assim, se a
pesquisa de preços obteve 5 (cinco) orçamentos, somam-se os preços orçados e divide-se o total
por 5 (cinco). Todavia, o gestor necessita ter atenção para o fato de a média ser fortemente
influenciada por valores extremos, razão pela qual os valores destoantes devem ser
desconsiderados.
Fórmula:
Me= x1 + x2 + x3+ .... + xn / N
Em que:
Me:média
x1, x2, x3,..., xn: valores dos dados
/: dividido
N: número de elementos do conjunto de dados
Já a Mediana representa o valor central de um conjunto de dados. Para encontrar o valor

da mediana é necessário colocar os valores em ordem crescente ou decrescente. Assim, caso
coletado 5 (cinco) valores, a mediana será o valor posicionado na terceira posição. Por exemplo,
considerem os seguintes valores coletados (já em ordem crescente): R$ 25,00; R$ 25,50; R$ 27,00;
R$ 32,00 e R$ 33,20. O preço de referência a ser considerado pela mediana seria o de R$ 27,00.
Quando o número de elementos de um conjunto é par, a mediana é encontrada pela

média dos dois valores centrais. Assim, esses valores são somados e divididos por dois. Por
exemplo, considerem os seguintes valores coletados (já em ordem crescente): R$ 25,00; R$
25,50; R$ 27,00; R$ 32,00; R$ 33,20 e R$ 34,00.
Fórmula:
Md = 27 + 32 / 2 = 59/2 = 29,5
Deverá a autoridade competente justificar qual a metodologia utilizada para obtenção do

preço de referência do certame (se a média, a mediana ou o menor dos valores obtidos) e se a
opção feita é aquela que melhor resguarda os interesses da Administração no certame, cabendo
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ainda justificativa técnica e circunstanciada caso haja utilização de outros critérios ou

metodologias para a obtenção do preço de referência para a contratação.
No caso de se utilizar como parâmetro a pesquisa com os fornecedores, somente serão

admitidos os preços cujas datas não se distanciem em mais de 180 (cento e oitenta) dias, devendo-
se ainda atentar para que a realização de atos posteriores (como por exemplo a autorização de
Ministro de Estado para contratações inseridas em sua alçada de governança ou providências
do caput do art. 26 da Lei n. 8.666/1993) não resulte no transcurso de prazo excessivamente
elastecido até a publicação do edital, sob pena de não mais representar a realidade do mercado.
A propósito, quando a pesquisa de preços for realizada com os fornecedores, é necessário

que estes recebam solicitação formal para apresentação de cotação. Ainda com relação ao
parâmetro de pesquisa em voga, deverá ser conferido aos fornecedores prazo de resposta
compatível com a complexidade do objeto a ser licitado, o qual não será inferior a cinco dias úteis.
Cumpre mencionar, quanto à pesquisa junto aos fornecedores, que é de conhecimento

comum e de reiterado apontamento por esta Consultoria Jurídica que esses, por ocasião da
pesquisa de preços, acabam por não revelar em suas propostas os preços que de fato irão propor
durante o certame, pois não têm estímulo para isso.
Sabe-se previamente que os preços constantes nas propostas comerciais são maiores que
os praticados nas condições de competição. Isto porque, pode ser dispendioso preparar uma
proposta comercial de boa qualidade (detalhada e confiável), pois para tal fim, exige-se a análise
de diversos elementos do planejamento da contratação. Assim, é plausível inferir que os
fornecedores não incorrerão em tempo e dinheiro com propostas comerciais prévias à licitação.
Portanto, sugere-se que o gestor tenha cautela ao justificar a razoabilidade de preços com
base apenas em propostas comerciais, não sendo por outra razão que as normatizações que
versam sobre o tema trazem esta metodologia como a última a ser adotada na escala de
preferência, em verdadeira posição subsidiária.
Quanto ao tema, pertinente trazer à baila entendimento do Tribunal de Contas da União:
“A definição do valor estimado da contratação com base tão somente em

consulta a fornecedores, situação agravada pelo vínculo entre as empresas,
contraria a jurisprudência do TCU, no sentido de que, na elaboração de
orçamento na fase de planejamento da contratação de bens e serviços, devem
ser priorizados os parâmetros previstos nos incisos I e III do art. 2º da IN
SLTI/MPOG 5/2014, quais sejam, “Portal de Compras Governamentais” e
“contratações similares de outros entes públicos”, em detrimento dos
parâmetros contidos nos incisos II e IV daquele mesmo art. 2º, isto é, “pesquisa
publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de
domínio amplo” e “pesquisa com os fornecedores”, cuja adoção deve ser vista
como prática subsidiária, suplementar. (TCU. Acórdão nº 1.542/2016-
Plenário)”
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Ressalte-se que a pesquisa deve ser efetuada nos moldes do Termo de Referência/Projeto
Básico, considerando-se exatamente os quantitativos e as especificações do objeto, a fim de
preservar a fidelidade dos preços pesquisados em relação à aquisição almejada.
Assim, os preços apurados devem ser parametrizados com objetos compatíveis ao da

contratação em tela, isto é, não será possível comparar preços de contratos da administração cuja
natureza seja distinta ou então possua outros requisitos técnicos diversos do caso concreto.
A Administração deverá estar atenta para a impertinência de utilizar valores incomparáveis para
definir preços de referência da contratação.
Excepcionalmente, será admitida a pesquisa com menos de três preços ou fornecedores,

mediante justificativa circunstanciada e expressa por parte da autoridade competente.
Insta destacar que as diligências concernentes à pesquisa de preços não se resumem à

simples anexação de orçamentos das empresas nos autos, cabendo ao responsável a análise detida
de cada proposta, não apenas sob seu aspecto formal (identificação da empresa, idoneidade,
compatibilidade da sua finalidade social com o objeto da licitação, etc.), mas também de seu teor.
Com efeito, a necessidade de análise técnica dos preços está prevista tanto na
normatização da SLTI/MP como do MJSP, sendo este também o entendimento do Tribunal de
Contas da União:
“Não é admissível que a pesquisa de preços de mercado feita pela entidade seja destituída de juízo
crítico acerca da consistência dos valores levantados, máxime quando observados indícios de preços
destoantes dos praticados no mercado” (Acórdão 403/2013-Primeira Câmara, TC 013.319/2011-6).
Resumidamente, tem-se que para o atendimento da norma e regularidade do

procedimento, após a conclusão da pesquisa de preço, deverá ser elaborado mapa comparativo
das cotações, devendo a área técnica fazer a respectiva análise crítica de forma a averiguar e
atestar expressamente a vantajosidade dos preços obtidos, descartando-se motivadamente
aqueles inexequíveis e os excessivamente elevados.
Neste particular, é de bom alvitre alertar o órgão assessorado para a importância da

congruência entre os preços das propostas e das pesquisas, considerando que eventuais valores
desarrazoados ou evidentemente inexequíveis podem distorcer os resultados das pesquisas
efetuadas, de maneira que cumprirá ao órgão o discernimento sobre os orçamentos efetivamente
aptos a compor a planilha de preços, podendo até ser excluídos aqueles demasiadamente
discrepantes dos demais.
De fato, para a obtenção do resultado da pesquisa de preços, não poderão ser

considerados os preços inexequíveis ou os excessivamente elevados, conforme critérios
fundamentados e descritos no processo administrativo.
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As dificuldades para obtenção de preços, por qualquer dos meios válidos, devem ser
expressamente registradas e justificadas, de forma circunstanciada nos autos, o que evidencia o
zelo do gestor no cumprimento desta importante tarefa e o necessário prestígio aos princípios da
motivação e da transparência.
Lembre-se que o pregoeiro deve sempre buscar redução no preço final (art. 24, §§ 8º e 9º,
do Decreto nº 5.450/05), tendo como finalidade a obtenção de preços melhores dos que os
cotados na fase competitiva e, consequentemente, a proposta mais vantajosa para a
Administração. Embora não haja também uma previsão legal expressa, é de bom alvitre assinalar
que o TCU reconhece à comissão de licitação uma "prerrogativa implícita" de negociar a redução
do preço final em toda e qualquer modalidade licitatória (Acórdão 1401/2014-Segunda Câmara).
Quanto aos serviços e obras de engenharia, nos termos do art. 3º, do Decreto nº 7.983,
de 2013, o SINAPI é o sistema de referência para a fixação dos custos unitários no âmbito da
Administração Pública Federal:
Decreto nº 7.983, de 2013

“Art. 3o O custo global de referência de obras e serviços de engenharia, exceto
os serviços e obras de infraestrutura de transporte, será obtido a partir das
composições dos custos unitários previstas no projeto que integra o edital de
licitação, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes nos custos
unitários de referência do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da
Construção Civil - Sinapi, excetuados os itens caracterizados como montagem
industrial ou que não possam ser considerados como de construção civil.
Parágrafo único. O Sinapi deverá ser mantido pela Caixa Econômica Federal -
CEF, segundo definições técnicas de engenharia da CEF e de pesquisa de preço
realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE.
Art. 4o O custo global de referência dos serviços e obras de infraestrutura de
transportes será obtido a partir das composições dos custos unitários previstas
no projeto que integra o edital de licitação, menores ou iguais aos seus
correspondentes nos custos unitários de referência do Sistema de Custos
Referenciais de Obras - Sicro, cuja manutenção e divulgação caberá ao
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT, excetuados os
itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser
considerados como de infraestrutura de transportes.
Art. 5o O disposto nos arts. 3o e 4o não impede que os órgãos e entidades da
administração pública federal desenvolvam novos sistemas de referência de
custos, desde que demonstrem sua necessidade por meio de justificativa técnica
e os submetam à aprovação do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão.
Parágrafo único. Os novos sistemas de referência de custos somente serão
aplicáveis no caso de incompatibilidade de adoção dos sistemas referidos nos
arts. 3o e 4o, incorporando-se às suas composições de custo unitário os custos
de insumos constantes do Sinapi e Sicro.
11
Art. 6o Em caso de inviabilidade da definição dos custos conforme o disposto nos

arts. 3º, 4º e 5º, a estimativa de custo global poderá ser apurada por meio da
utilização de dados contidos em tabela de referência formalmente aprovada por
órgãos ou entidades da administração pública federal, em publicações técnicas
especializadas, em sistema específico instituído para o setor ou em pesquisa de
mercado.
Art. 7o Os órgãos e entidades responsáveis por sistemas de referência deverão
mantê-los atualizados e divulgá-los na internet.
Art. 8o Na elaboração dos orçamentos de referência, os órgãos e entidades da
administração pública federal poderão adotar especificidades locais ou de
projeto na elaboração das respectivas composições de custo unitário, desde que
demonstrada a pertinência dos ajustes para a obra ou serviço de engenharia a
ser orçado em relatório técnico elaborado por profissional habilitado.
Parágrafo único. Os custos unitários de referência da administração pública
poderão, somente em condições especiais justificadas em relatório técnico
elaborado por profissional habilitado e aprovado pelo órgão gestor dos recursos
ou seu mandatário, exceder os seus correspondentes do sistema de referência
adotado na forma deste Decreto, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de
controle, dispensada a compensação em qualquer outro serviço do orçamento
de referência.”
A utilização do SINAPI não se aplica com relação aos itens caracterizados como montagem
industrial ou que não possam ser considerados como de construção civil (art. 3º).
Em caso de inviabilidade da definição dos custos conforme o disposto nos arts. 3º, 4º e 5º,
a estimativa de custo global poderá ser apurada por meio da utilização de dados contidos em
tabela de referência formalmente aprovada por órgãos ou entidades da administração pública
federal em publicações técnicas especializadas, em sistema específico instituído para o setor ou
em pesquisa de mercado.
Ademais, no que toca à precificação dos serviços de engenharia consultiva, alertamos para
que sejam observadas as orientações do E. TCU, inclusive, o trabalho publicado por aquela Corte
de Controle de Contas, intitulado “Orientações para Elaboração de Planilhas Orçamentárias de
Obras Públicas” (http://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/orientacoes-para-elaboracao-de-
planilhas-orcamentarias-de-obras-publicas.htm).
Sobressaem desse trabalho as orientações para elaboração de serviços de engenharia

consultiva. Incluem-se nesse tipo de objeto os serviços de supervisão de obras, a realização de
estudos socioambientais, a elaboração de projetos, os serviços de consultorias, a emissão de
pareceres, a execução de perícias, a realização de avaliações ou outros serviços técnico-
profissionais. Conforme se verifica, quando estamos diante desses serviços, poderão ser adotadas
diferentes metodologias para a formação do preço, a saber:
a) formação do preço com base nos quantitativos e custos unitários dos insumos utilizados;
b) formação do preço com base nos produtos entregues;
c) formação do preço com base no custo previsto do empreendimento.
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Conforme se afirma nas Orientações elaboradas pelo TCU, a utilização simultânea de mais
de uma metodologia possibilita o cotejo e a aferição dos resultados obtidos, e a seleção criteriosa
do orçamento mais apropriado.
Além do SINAPI e do SICRO, existem outras tabelas de referência para serviços de

engenharia consultiva, destacando-se as tabelas do DNIT, da Sabesp e da CODEVASF.
Na hipótese de inviabilidade da definição dos custos, nos moldes do disposto nos arts. 3º,
4º e 5º do Decreto n° 7.983, de 2013, desde que justificada circunstanciadamente nos autos, é
possível a estimativa do custo da contratação com base na pesquisa de preço nos moldes da IN
SLTI/MP n. 05/2014 e atualizações e Portaria 804/2018 do Ministério da Justiça.
Importante ainda levar em conta que o detalhamento do BDI (Benefício e Despesa

Indireta), deve constar no orçamento da contratação de forma detalhada sobre sua composição
unitária, conforme descrito na Súmula 258 do TCU:
As composições de custos unitários e o detalhamento de encargos sociais e do BDI

integram o orçamento que compõe o projeto básico da obra ou serviço de engenharia, devem
constar dos anexos do edital de licitação e das propostas das licitantes e não podem ser indicada
mediante o uso da expressão “verba” ou de unidades genéricas.
Verifica-se, portanto, que ao mensurar as unidades de medidas de cada item de

produto/serviço contidos na planilha orçamentária, é inadequado constar unidades cuja expressão
seja genérica, à exemplo de “verba” ou outro que não possa representar o item de despesa.
O orçamento-base e as propostas das licitantes devem conter o detalhamento dos

elementos com composições de custos unitários que especifiquem os materiais utilizados, mão
de obra e equipamentos empregados, conforme o disposto nos arts. 6º, IX, “f”, e 7º, § 2º, II, e §
4º, da Lei n.º 8.666/93. Nesse caso, tanto o orçamento base, quanto a nota técnica de análise dos
preços devem conter assinatura de profissional habilitado da área de engenharia/arquitetura nos
termos da Lei nº. 5.194/66 (art. 13 e 14)
Em relação aos serviços continuados com dedicação exclusiva de mão de obra, algumas
recomendações complementares devem ser feitas.
Para os serviços com dedicação exclusiva de mão de obra, o item 2.9 do Anexo V da IN Nº
05, de 2017, esclarece que o custo estimado da contratação deve contemplar o valor máximo
global e mensal estabelecido em decorrência da identificação dos elementos que compõem o
preço dos serviços, definidos da seguinte forma:
13
- por meio do preenchimento de planilha de custos e formação de preços, observados os

custos dos itens referentes ao serviço, podendo ser motivadamente dispensada naquelas
contratações em que a natureza do seu objeto torne inviável ou desnecessário o detalhamento
dos custos para aferição da exequibilidade dos preços praticados. Nestes casos, deve a
Administração zelar para não incluir no documento benefícios estabelecidos em acordo ou
convenção coletiva de trabalho que onerem exclusivamente a Administração Pública tomadora de
serviço, na forma da Orientação Normativa nº 63 da Advocacia-Geral da União (AGU), de 2020;
ON/AGU nº 63, de 2020

É indevida a inclusão, nas planilhas de custos e formação de preços, de
benefícios estabelecidos em acordo ou convenção coletiva de trabalho que
onerem exclusivamente a Administração Pública tomadora de serviço.
- por meio de fundamentada pesquisa de preços praticados no mercado em contratações

similares; ou ainda por meio da adoção de valores constantes de indicadores setoriais, tabelas de
fabricantes, valores oficiais de referência, tarifas públicas ou outros equivalentes se for o caso;
- previsão de regras claras quanto à composição dos custos que impactam no valor global
da proposta dos licitantes, principalmente no que se refere a regras de depreciação de
equipamentos a serem utilizados no serviço.
Nota-se que, nos serviços com mão de obra exclusiva, a estimativa de preços e preços
referenciais envolve a atividade de preencher adequadamente a planilha de custos e formação de
preços, bem como a de pesquisar os preços de mercado.
Especificamente para os serviços de vigilância, limpeza e conservação, é necessário

respeito a portarias do então Ministério do Planejamento (atualmente com funções assumidas
pelo Ministério da Economia) que fixam os limites máximos de preços para a contratação, em
âmbito estadual, e servem de parâmetro para análise de aceitabilidade dos valores obtidos na
pesquisa de mercado.
Quanto às prorrogações de vigência dos contratos de serviços continuados com dedicação

exclusiva de mão de obra, é de relevo mencionar que a Instrução Normativa SEGES/MP n. 05/2017,
em seu Anexo IX, dispensa a realização de pesquisa de mercado quando:
a) o contrato contiver previsões de que os reajustes dos itens envolvendo a folha de

salários serão efetuados com base em Acordo, Convenção, Dissídio Coletivo de Trabalho ou em
decorrência de lei;
b) o contrato contiver previsões de que os reajustes dos itens envolvendo insumos (exceto
quanto a obrigações decorrentes de Acordo, Convenção, Dissídio Coletivo de Trabalho e de lei) e
materiais serão efetuados com base em índices oficiais, previamente definidos no contrato, que
guardem a maior correlação possível com o segmento econômico em que estejam inseridos tais
14
insumos ou materiais ou, na falta de qualquer índice setorial, o Índice Nacional de Preços ao
Consumidor Amplo (IPCA/IBGE); e
c) no caso dos serviços continuados de limpeza, conservação, higienização e de vigilância,

os valores de contratação ao longo do tempo e a cada prorrogação estejam iguais ou inferiores
aos limites estabelecidos em ato normativo da Secretaria de Gestão do Ministério do
Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.
Vale ponderar que, embora a prorrogação contratual dispense a realização de pesquisa de

mercado, o item 9 do Anexo IX da IN SEGES/MP nº 05, de 2017, estabelece a obrigatoriedade de
negociação contratual para a redução e/ou eliminação dos custos fixos ou variáveis não renováveis
que já tenham sido amortizados ou pagos no primeiro ano da contratação.
Por seu turno, para as prorrogações de vigências dos contratos de serviço contínuos sem
dedicação de mão de obra, a pesquisa de preços será facultativa quando exista nos autos
manifestação técnica fundamentado no sentido de que o índice de reajuste adotado no
instrumento convocatório e no contrato acompanha a variação de preços do objeto contrato. Será,
lado outro, necessária e obrigatória nos casos em que não for tecnicamente possível atestar que
a variação dos preços do objeto contratado tende a acompanhar a variação do índice de reajuste
estabelecido no edital.
É nesse sentido, a propósito, a Orientação Normativa nº 60 da Advocacia-Geral da União

(AGU):

I) É facultativa a realização de pesquisa de preços para fins de prorrogação do
prazo de vigência de contratos administrativos de prestação de serviço
contínuos sem dedicação exclusiva de mão de obra nos casos em que haja
manifestação técnica motivada no sentido de que o índice de reajuste adotado
no instrumento convocatório acompanha a variação dos preços do objeto
contratado.
II) A pesquisa de preços para fins de prorrogação do prazo de vigência dos
contratos administrativos de serviços contínuos sem dedicação exclusiva de
mão de obra é obrigatória nos casos em que não for tecnicamente possível
atestar que a variação dos preços do objeto contratado tende a acompanhar a
variação do índice de reajuste estabelecido no edital.
Em todos os casos, é essencial que a dispensa da nova pesquisa de preços seja

devidamente fundamentada, uma vez que, embora possa se presumir que o preço atualizado do
contrato seja vantajoso, pois representa a oferta vencedora do certame licitatório, há
necessidade de a unidade técnica atestar que as condições do mercado não sofreram
modificações que pudessem comprometer a adequação do preço contratual.
15
Sob outro giro, no que pertine ao sistema de registro de preços, é recomendável que na
realização da pesquisa de preço sejam consideradas também as quantidades mínima e máxima do
objeto, de maneira que os orçamentos contemplem os possíveis ganhos decorrentes de economia
de escala.
Caso se trate de licitação pelo Sistema de Registro de Preços com previsão de execução
em locais distintos, deverá ser observado o disposto no parágrafo 6º, do artigo 6º do Decreto nº
7.892, de 2013:
Decreto nº 7.892, de 2013

"Art. 6º O órgão participante será responsável pela manifestação de interesse
em participar do registro de preços, providenciando o encaminhamento ao
órgão gerenciador de sua estimativa de consumo, local de entrega e, quando
couber, cronograma de contratação e respectivas especificações ou termo de
referência ou projeto básico, nos termos da Lei nº 8.666, de 21 de junho de
1993, e da Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, adequado ao registro de preços
do qual pretende fazer parte, devendo ainda:
(...)
§ 6º Caso o órgão gerenciador aceite a inclusão de novas localidades para
entrega do bem ou execução do serviço, o órgão participante responsável pela
demanda elaborará, ressalvada a hipótese prevista no § 2º, pesquisa de
mercado que contemple a variação de custos locais ou regionais. (Incluído pelo
Decreto nº 8.250, de 2.014)”
Ainda que não se cuide especificamente de pesquisa de preços, é pertinente lembrar que
em sua estimativa se faz necessária o cômputo de possíveis adesões para se aferir a
obrigatoriedade ou não de audiência pública. Registre-se o referido raciocínio contido no Acórdão
1.968/2015-Plenário, no sentido de que “em licitações pelo Sistema de Registro de Preços deve ser
computado o valor previsto das adesões de órgãos e entidades não participantes (adesões tardias)
para aferição do limite que torna obrigatória a realização de audiência pública, disposta na Lei
8.666/1993, art. 39, caput”. O Acórdão 248/2017-Plenário, manteve o mesmo entendimento para
considerar irregular o valor estimado de pregão que não considerou as quantidades para órgãos
não participantes.
Especificamente quanto à locação de imóveis, alternativamente à pesquisa de preços e

com o fim de melhor comprovar que o aluguel pretendido possui preço compatível com o
mercado, é necessária avaliação prévia, a qual se dá por laudo técnico lavrado por responsável
habilitado no CREA ou CAU, podendo ser realizada por servidor dos quadros devidamente
habilitado no conselho profissional e ocupante de cargo de nível superior, por empresa
especializada contratada por meio de procedimento licitatório ou então pela Caixa Econômica
Federal, por dispensa de licitação. É possível que servidor ocupante de cargo de nível médio e
habilitado no CREA ou CAU proceda à elaboração do laudo de avaliação caso ocupe cargo
comissionado, função de confiança ou função gratificada.
16
O laudo técnico de avaliação lavrado por responsável habilitado no CREA ou CAU considera
a realidade do mercado sob a ótica da singularidade do imóvel e atenta-se para os critérios de
avaliação estipulados pela Instrução Normativa n. 5, de 28.11.2018 da Secretaria de Patrimônio da
União (SPU), notadamente as prescrições contidas na NBR 14.653 e suas partes e NBR 12.721.
Ainda da Instrução Normativa da SPU acima referida, extrai-se a desnecessidade de

homologação de laudo elaborado por terceiros pela Secretaria de Patrimônio da União quando se
busca apenas verificar a observância às normas técnica pertinentes e a imprescindibilidade de
virem acompanhados da Anotação de Responsabilidade Técnica – ART ou Registro de
Responsabilidade Técnica – RRT:
IN SPU nº 05, de 2018

“Art. 1º A avaliação de imóveis da União, ou de seu interesse, assim como a
definição de parâmetros técnicos avaliatórios para cobrança em função da
utilização desses bens obedecerão aos procedimentos técnicos e
administrativos estabelecidos nesta Instrução Normativa – IN, em consonância
com a referência normativa sobre o tema e a legislação vigente.
§1º Consideram-se imóveis de interesse da União aqueles de propriedade de
terceiros, que mediante contrapartida onerosa sob qualquer título, a União
pretenda utilizar.
§2º As avaliações de imóveis da União deverão estar em consonância com as
seguintes referências normativas: Normas da Associação Brasileira de Normas
Técnicas da ABNT, em especial as NBR nº 12.721/2006 e NBR nºs 14.653-1/2001,
14.653-2/2011, 14.653-3/2004 e 14.653-4/2002, bem como suas alterações;
Legislação municipal ou estadual referente ao assunto; Resolução do CONFEA
no 218, de 26 de junho de 1973; Resolução do CONFEA no 345, de 27 de julho
de 1990, e; Procedimentos específicos ao tema estabelecidos pelos normativos
da SPU
(...)
Art. 2º A avaliação de bens, no âmbito da União, será realizada por servidor
habilitado com registro no Conselho Regional de Engenharia e Agronomia –
CREA ou Conselho de Arquitetura e Urbanismo – CAU.
(...)
Art. 7º As avaliações dos imóveis da União e de seu interesse poderão, a critério
das unidades gestoras e da SPU, ser realizadas mediante a contratação: I - da
Caixa Econômica Federal, com dispensa de licitação; ou II - por empresa
especializada, observados os procedimentos licitatórios previstos em lei; III - por
profissional devidamente habilitado com registro no CREA ou no CAU para fins
de pedidos de revisão de valores de taxas patrimoniais.
Parágrafo único. As avaliações fornecidas por terceiros deverão ser
homologadas pela SPU ou, se for o caso, pela unidade gestora contratante, no
que se refere à observância das normas técnicas pertinentes.
(...)
17
Art. 9º O valor de mercado será determinado por meio de laudo de avaliação, o

qual deverá atender às prescrições contidas na NBR 14.653 e suas partes e NBR
12.721.
(...)
Art. 10. O laudo de avaliação quando não realizados diretamente nos sistemas
corporativos da administração patrimonial da União, deverá ter todas as suas
páginas rubricadas e/ou assinadas, sendo a última obrigatoriamente assinada
por responsável técnico com a indicação do seu registro no Conselho Regional
de Engenharia e Agronomia-CREA ou Conselho de Arquitetura e Urbanismo-
CAU.
§1° Os laudos elaborados pelos técnicos da SPU serão realizados em documento
próprio presente no Sistema Eletrônico de Informações- SEI/MP, cuja assinatura
será digital.
§2º Os laudos elaborados por terceiros deverão ser acompanhados da Anotação
de Responsabilidade Técnica – ART ou Registro de Responsabilidade Técnica –
RRT e deverão observar os procedimentos previstos no Capítulo IV, Secção VI
desta IN.”
Quanto à esta específica temática, esclarece-se que a citada IN n. 05/2018 da SPU dispõe
que laudos e os relatórios de valor de referência terão prazo de validade de 1 (um) ano, contado a
partir da data de sua realização, sendo possível sua revalidação em até 2 (dois) anos da elaboração,
mediante nota técnica fundamentada, caso a variação dos preços no mercado imobiliário não
supere 8% .
Se a Autoridade assistida, de forma motivada, entender desnecessária e desvantajosa a

elaboração desse Laudo, por estar convicta de que o preço do aluguel é compatível com o valor de
mercado, deverá instruir os autos com documentos comprobatórios dessa opção e proceder à
sólida justificativa nos moldes da IN SLTI/MP n. 05/2014 e Portaria MJ n. 804/2018, o que se
recomenda seja feito somente nos casos de prorrogação de vigência.
Por fim, entende-se pertinente reiterar aos órgãos assessorados que todo
o iter procedimental da pesquisa de preços seja objeto de expressa referência e motivação nos
autos, o que permite circunstanciar aos órgãos de controle o esforço e eventuais dificuldades em
se atingir com plenitude todas as recomendações normativas sobre o assunto, não sendo incomum
a imprescindibilidade desta motivação para demonstrar que determinado objeto, ante as
peculiaridades do mercado, ainda não foi suficientemente analisado e tratado pelo legislador, cuja
capacidade de abordagem por vezes não consegue acompanhar o dinamismo dos fatos.
Tem-se ciência de que, por muitas vezes, o trabalho para a apuração do valor de mercado
é árduo, sendo tarefa que requer imensa dedicação e esforço da equipe técnica. Todavia, essas
dificuldades devem ser enfrentadas para evitar contratações antieconômicas, que além de gerar
prejuízos ao erário e, consequentemente, à sociedade, podem acarretar a responsabilização do
gestor
18
Concluiu-se esta orientação recomendando aos assessorados:

a) Atente-se para as diretrizes trazidas pela Instrução Normativa SLTI/MP n. 05/2014 e
atualizações e Portaria n. 804/2018 do Ministério da Justiça para a realização de pesquisa de
preços para aquisição de bens e contratação de serviços, dando-se preferência para a utilização
de pesquisas no “Painel de Preços” governamental e contratações similares de outros entes
públicos em execução ou concluídos nos 180 dias anteriores;
b) Justificar nos autos qual a metodologia utilizada para obtenção do preço de referência
do certame (se a média, a mediana ou o menor dos valores obtidos) e se a opção feita é aquela
que melhor resguarda os interesses da Administração no certame;
c) Adote a pesquisa com fornecedores de forma subsidiária, apenas nos casos de

justificada insuficiência dos demais parâmetros trazidos nos normativos que versam sobre o
assunto;
d) Atente-se para a congruência entre os itens pretendidos e os itens pesquisados,

devendo a pesquisa ser efetuada nos moldes do Termo de Referência/Projeto Básico,
considerando-se exatamente os quantitativos e as especificações do objeto, a fim de preservar a
fidelidade dos preços pesquisados em relação à aquisição almejada;
e) Após a conclusão da pesquisa de preço, deverá ser elaborado mapa comparativo das
cotações, devendo a área técnica fazer a respectiva análise crítica de forma a averiguar e atestar
expressamente a vantajosidade dos preços obtidos, descartando-se motivadamente aqueles
inexequíveis e os excessivamente elevados;
f) As dificuldades para obtenção de preços, por qualquer dos meios válidos, devem ser
expressamente registradas e justificadas, de forma circunstanciada nos autos, demonstrando o
zelo e o esforço do gestor na execução da tarefa e na tentativa de completo atendimento aos
normativos que regem a questão;
g) Rememora-se que o pregoeiro deve sempre buscar redução no preço final (art. 24, §§
8º e 9º, do Decreto nº 5.450/05), tendo como finalidade a obtenção de preços melhores dos que
os cotados na fase competitiva e, consequentemente, a proposta mais vantajosa para a
Administração.
h) Quanto aos serviços e obras de engenharia, nos termos do art. 3º, do Decreto nº 7.983,
de 2013, o SINAPI é o sistema de referência para a fixação dos custos unitários no âmbito da
Administração Pública Federal. Na hipótese de justificada inviabilidade da definição dos custos nos
moldes do disposto nos arts. 3º, 4º e 5º do Decreto n° 7.983, de 2013, é possível a estimativa do
custo da contratação mediante o procedimento de pesquisa de preços consagrado na IN SLTI/MP
n. 05/2014 e atualizações e Portaria MJ n. 804/2018.
i) Nos serviços com mão de obra exclusiva, a estimativa de preços e preços referenciais
envolve a atividade de preencher adequadamente a planilha de custos e formação de preços, bem
como a de pesquisar os preços de mercado. Especificamente quanto aos serviços de limpeza e
conservação e vigilância, atentar-se para os valores máximos, por Estado, trazidos por atos do
Ministério do Planejamento (função atualmente assumida pelo Ministério da Economia).
19
j) No sistema de registro de preços, é recomendável que na realização da pesquisa de

preço sejam consideradas também as quantidades mínima e máxima do objeto, de maneira que
os orçamentos contemplem os possíveis ganhos decorrentes de economia de escala.
l) Em se tratando de locação de imóveis, recomenda-se que a necessária avaliação prévia

seja realizada por meio de laudo técnico elaborado por profissional habilitado no CREA ou CAU,
haja vista o seu maior nível de precisão e confiabilidade em apurar o valor de mercado ante as
características e singularidade do imóvel. IN n. 05/2018 da SPU.
Para elaboração deste trabalho, foram utilizadas manifestações jurídicas da Coordenação

Geral de Licitações e Contratos Administrativos da Consultoria Jurídica junto ao Ministério da
Justiça e Segurança Pública, “Parecer Parametrizado” da Consultoria Jurídica da União no Estado
de São Paulo (CJU/SP), cujo acesso pode ser feito por meio do link
https://www.agu.gov.br/page/content/detail/id_conteudo/271370 e Parecer Referencial n.
1151/2018/CJU-SP/CGU/AGU constante do link
https://www.agu.gov.br/page/content/detail/id_conteudo/302361
Indexação: Lei n. 8.666/1993; Lei n. 10.520/2004; Decreto n. 7.892/2013; Instrução

Normativa SLTI/MP n. 05/2014; Portaria MJ n. 804/2018; Instrução Normativa SPU n. 05/2018.
20
Orientação-Geral CGLIC/CECAP n. 02, de 16 de abril de 2019

EMENTA: Decreto n. 10.193, de 27 de dezembro de 2019. Portaria MPOG n. 249, de 13
de junho de 2012. Limites e instâncias de governança do Poder Executivo Federal.
I - Recomendação quanto à definição dos valores envolvendo a contratação e por consequência a
autoridade com atribuição regimental para firmá-la. Cópia do ato que confere tais poderes deve
sempre constar da instrução do processo.
II – Recomendação para que se ateste expressamente nos autos se a contratação envolve atividade
de custeio, a qual deve considerar a sua natureza e a atuação do órgão.
III– Consultar rotineiramente o sítio eletrônico www.comprasgovernamentais.com.br para acessar
eventuais medidas de racionalização e contingenciamento de custos públicos que estejam em
vigor.
IV – Atentar-se para os normativos de cada exercício que contemplam os limites para empenho de
despesas.
Para se proceder à contratação de bens e serviços, deve o gestor observar os limites e

instâncias de governança estabelecidos no âmbito do Poder Executivo Federal, bem como
eventuais impedimentos ou condicionantes por ventura vigentes à época do planejamento,
notadamente aqueles relacionados a medidas de racionalização e contingenciamento dos recursos
públicos, ainda que temporários.
Conforme Decreto nº 10.193, de 2019, a celebração de novos contratos administrativos e

a prorrogação dos contratos administrativos em vigor relativos a atividades de custeio têm como
regra a necessidade de autorização por ato do Ministro de Estado ou do titular de órgão
diretamente subordinado ao Presidente da República, ficando autorizada, contudo, a delegação
nos seguintes moldes:
1. Aos titulares de cargos de natureza especial (NE), aos dirigentes máximos das unidades
diretamente subordinadas aos Ministros de Estado e aos dirigentes máximos das
entidades vinculadas, permitida a subdelegação nos termos indicados no item abaixo
– contratos com qualquer valor;
2. Aos Subsecretários de Planejamento, Orçamento e Administração ou à autoridade
equivalente, permitida a subdelegação nos termos indicados no item abaixo –
contratos com valor inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais);
3. Aos Coordenadores e/ou Chefes da Unidades Administrativas dos órgãos ou
entidades, vedada a subdelegação – contrato com valor igual ou inferior a R$
1.000.000,00 (um milhão de reais);
Destes limites de atuação e delegação, excetuam-se os contratos de locação de imóveis,

haja vista o art. 5º do Decreto n. 10.193, de 2019, prever que a celebração de contratos de locação
e a prorrogação dos que estão em vigor, com valor igual ou superior a R$ 10.000,00 (dez mil reais)
por mês, será autorizada por ato do Ministro de Estado, do titular de cargos de natureza especial
21
ou titular de órgão diretamente subordinado ao Presidente da República, sendo vedada a

delegação de competência.
Lado outro, as denominadas “atividades de custeio” às quais aplicáveis as disposições do

Decreto n. 10.193, de 2019, são aquelas, segundo Portaria da então Ministra de Estado do
Planejamento, Orçamento e Gestão n. 249, de 13 de junho de 2012, que se relacionam
diretamente com atividades comuns a todos os órgãos e entidades que apoiam o desempenho de
suas atividades institucionais, trazendo rol exemplificativo nos incisos do art. 3º, com destaque
para as atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes, informática,
copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e
instalações.
Registre-se, por oportuno, que, em decorrência do princípio da continuidade normativa,

entendemos que remanesce aplicável, no que cabível e com adaptações, a Portaria MPOG n. 249,
de 2012, ao Decreto n. 10.193, de 2019, dada sua similitude com as regras do revogado Decreto
n. 7.689, de 2012. Orienta-se, no entanto, constante consulta ao portal
www.comprasgovernamentais.gov.br, especificamente à sua aba “Legislação”, para certificar a
existência de nova portaria regulamentadora ao Decreto n. 10.193, de 2019.
De referido normativo editado à época pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão, extrai-se que o enquadramento do objeto da contratação como atividade de custeio deve
considerar a natureza das atividades contratadas, e não a classificação orçamentária da
despesa (art. 3º, parágrafo único).
Quanto à definição dos valores de alçada, importantes previsões constam do art. 5º e seus
parágrafos, os quais assim podem ser resumidos:
1. Para fins de incidência dos valores de alçada definidos nos §§ 1º a 3º do art. 3º do
Decreto n. 10.193, de 2019, pode ser considerado o valor estimado da contratação ou
o valor apurado ao final do procedimento de contratação;
2. Nos casos em que a autorização for realizada com base no valor estimado, não haverá
necessidade de retorno do processo à autoridade competente para nova autorização,
quando o valor apurado ao final do procedimento estiver dentro do limite de alçada
daquele que autorizou a contratação;
3. Quando o valor apurado ao final do procedimento for superior ao limite de alçada
daquele que autorizou a contratação, será necessária nova autorização, por parte da
autoridade superior competente, segundo os valores de alçada definidos nos §§ 1º a
3º do art. 3º do Decreto n. 10.193, de 2019;
4. Nas contratações de prestação de serviços continuados com prazo igual ou inferior a
doze meses, deve ser considerado o valor anualizado do contrato;
5. Nas contratações de prestação de serviços continuados com prazo superior a doze
meses, deve ser considerado o valor constante no termo contratual;
22
6. No caso de prorrogação contratual, a autoridade responsável pela autorização será

definida de acordo com o valor constante no termo aditivo, observados os valores de
alçada de que trata o caput deste artigo;
7. Nas contratações decorrentes da utilização de Ata de Registro de Preços,
independentemente de tratar-se de ata elaborada pelo próprio órgão ou à qual tenha
aderido, cada contrato deverá, isoladamente, ser precedido de autorização da
autoridade correspondente, observados os valores de alçada trazidos pelo art. 3º do
Decreto n. 10.193, de 2019.
Do arcabouço normativo acima transcrito e que traça as diretrizes quanto aos limites de
contratação e as autoridades com atribuição para tal, orienta-se o Assessorado no seguinte
sentido:
1. Quando do início do processo de contratação, ante as características do serviço
prestado e as atribuições do órgão contratante, analisar e, se o caso, atestar nos autos
seu enquadramento como atividade de custeio;
2. Utilizando-se dos parâmetros trazidos no parágrafo acima, definir o valor (ainda que
estimado) de alçada da contratação;
3. Definido o valor de alçada da contratação, atentar-se para as instâncias de governança
trazidas no segundo parágrafo desta Orientação, devendo constar nos autos cópia do
ato que demonstra a atribuição regimental da autoridade que está empreendendo a
contratação;
4. No caso de ser imprescindível a autorização do Ministro de Estado para se proceder a
contratação, recomenda-se colhê-la ainda na fase inicial do processo, pois não tem sido
incomum verificar em processos deste tipo que eventual mora em sua obtenção a
posteriori acaba por interferir na validade de outros atos presentes no procedimento,
como pesquisa de preços e declaração de viabilidade orçamentária;
Deve-se atentar ainda o gestor pela eventual vigência de ato normativo que esteja
contemplando medidas de racionalização e contingenciamento de custos públicos que acabam
impondo limites e balizas para a atividade de contratação da Administração Pública.
É possível que a medida seja de efeitos temporários ou até atingimento das metas, como
se deu exemplificativamente com o Decreto n. 8540/2015, ou então que a precariedade do ato
esteja condicionada à edição de novo ato revogando-a, ainda que parcialmente, como por
exemplo a Portaria n. 179, de 2019, do Ministério da Economia.
Recomenda-se constante consulta ao sítio eletrônico

www.comprasgovernamentais.gov.br, especificamente à sua aba “Legislação”, a qual conta com
diferentes espécies normativas sempre atualizadas.
No presente momento, está vigente a Portaria ME nº 179, de 2019, chamando-se atenção

para os seus artigos 1º e 3º:
23
Portaria ME nº 179, de 2019

Art. 1º Fica suspensa, a partir da publicação desta Portaria, a realização de novas
contratações relacionadas:
I - a aquisição de imóveis;
II - a locação de imóveis;
III - a aquisição de veículos de representação e de serviços comuns, conforme
disposto nos arts. 3º e 4º do Decreto nº 9.287, de 15 de fevereiro de 2018;
IV - a locação de veículos;
V - a locação de máquinas e equipamentos;
VI - ao fornecimento de jornais e revistas em meio impresso; eV
II - aos serviços de ascensorista.
§ 1º Não se aplica a suspensão prevista no caput quando se tratar de:
I - imóveis destinados à reforma agrária e aqueles administrados pelo Ministério
da Defesa ou pelos Comandos da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica;
II - prorrogação contratual e/ou substituição contratual, em relação aos incisos
II, IV e V do caput; e
III - despesas relacionadas a censo demográfico ou agropecuário e a ações de
defesa civil.
§ 2º Considerando os aspectos de relevância e urgência, excepcionalidades
pontuais, quanto às suspensões previstas nos incisos IV e V do caput, poderão
ser autorizadas por ato fundamentado da autoridade máxima do órgão,
permitida a subdelegação.
(...)
Art. 3º Fica vedada a realização de despesa para contratação, prorrogação
contratual e/ou substituição contratual relativas a sistemas informatizados de
controle e movimentação de processos administrativos eletrônicos diferente
daquele disponibilizado pelo Ministério da Economia.
Considerando que medidas de contingenciamento, em regra, são temporárias,

imprescindível que a consulta aos normativos por meio do site acima indicado consista em rotina
do Assessorado.
Por fim, cabe aos Assessorados observar os atos então vigentes que tratam dos limites de
empenho de despesa e suas exceções para cada exercício, estando atualmente em vigor o Decreto
n. 9.711/2019 e seus 17 (dezessete) anexos com alterações pelo Decreto n. 9.741/2019.
Indexação: Decreto n. 10.193, de 2019; Portaria MPOG n. 249/2012; Portaria ME n.

179/2019; Decreto n. 9.711/2019; Decreto n. 9.741/2019.
24
Orientação-Geral CGLIC/CECAP n. 03, de abril de 2019

EMENTA: Decreto n. 9.507, de 21 de setembro de 2018. Entrada em vigor de novo
normativo que dispõe sobre execução indireta, mediante contratação, de serviços da
administração pública federal.
I - Recomendação para que não se faça mais menção ao Decreto n. 2.271, de 7 de julho de 1997,
nos instrumentos de contratação.
II – Recomendação para que se ateste expressamente nos autos, antes de submissão à apreciação
da CONJUR, que os serviços que se pretende contratar não se enquadram nas proibições do art.
3º do Decreto n. 9.507, de 21 de setembro de 2018.
III – Vedações quanto às contratações de pessoas jurídicas cujos administradores, sócios ou
empregados tenham relação de parentesco com detentor de cargo em comissão ou função de
confiança no órgão contratante.
Em janeiro de 2019, entrou em vigor o Decreto n. 9.507, de 21 de setembro de 2018, o

qual dispõe sobre a execução indireta, mediante contratação, de serviços da administração pública
federal direta, autárquica e fundacional e das empresas públicas e das sociedades de economia
mista controladas pela União.
Com sua entrada em vigor, ficam revogadas as disposições do Decreto n. 2.271, de 7 de

julho de 1997, motivo pelo qual as novas contratações não devem mais fazer menção a este
normativo.
Assim, em se tratando de execução indireta de serviços mediante contratação de

empresas especializadas, a matéria encontra-se regida pelo Decreto n. 9.507, de 21 de setembro
de 2018, devendo as menções em instrumentos de contrato, de termo de referência e de edital
somente a ele serem feitas.
Chama-se atenção ao gestor para que sempre ateste nos autos do processo de
contratação que o objeto pretendido não envolve serviços cuja execução indireta está proibida
pelo art. 3º do Decreto n. 9.507/2018, a saber:
a. serviços que envolvam a tomada de decisão ou posicionamento institucional nas áreas
de planejamento, coordenação, supervisão e controle;
b. serviços estratégicos cuja terceirização possa colocar em risco o controle de processos
e de conhecimento e tecnologias;
c. serviços relacionados ao poder de polícia, de regulação, de outorga de serviços
públicos e de aplicação de sanção;
d. serviços que sejam inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos
do órgão ou entidade, exceto quando se tratar de cargo já extinto, total ou
parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal.
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Tal prática tem o escopo de deixar registrado no processo, de forma cronologicamente

detalhada, que a Administração tomou todas as precauções para a contratação e que está atenta
a todas as nuances normativas que envolvem esta atividade desde o seu nascedouro, o que se
reveste de suma importância para uma eventual fiscalização futura, seja ela de controle interno
ou externo.
Embora o §1º do mesmo art. 3º autorize que estes serviços possam ser executados de
forma indireta desde que expressamente vedada a transferência de responsabilidade para a
realização de atos administrativos ou a tomada de decisão para o contratado, trata-se de medida
de exceção, que deve vir acompanhada de estudos e justificativas promovidos pela área técnica
de que não há risco para o controle de processos, de conhecimentos e de tecnologias do órgão.
Cabe asseverar que serviços de fiscalização e consentimento relacionados ao exercício do

poder de polícia não se enquadram nesta exceção, ou seja, sua execução indireta é sempre
vedada (art. 3, §2º).
Outra importante previsão é a vedação de contratação de pessoa jurídica na qual

haja administrador ou sócio com poder de direção que tenham relação de parentesco com
detentor de cargo em comissão/função de confiança que atue na área responsável pela
demanda ou pela contratação ou então com autoridade hierarquicamente superior no âmbito
do órgão.
Em complemento, vale rememorar, nos termos do art. 7° do Decreto n° 7.203, de 2010,

que é vedada ainda a utilização, na execução dos serviços contratados, de empregado da futura
Contratada que seja familiar de agente público ocupante de cargo em comissão ou função de
confiança no órgão contratante.
Quanto às vedações relacionadas ao grau de parentesco dos futuros

contratados, importante pontuar que as minutas “padrão” da AGU foram atualizadas e já
contam com sua inclusão no tópico referente à participação na licitação.
Lado outro, os artigos 8º e 9º do Decreto n. 9.507/2018 trazem disposições contratuais

obrigatórias referentes a cumprimento de obrigações trabalhistas pela contratada e que também
já se encontram nas minutas “padrão” atualizadas da AGU, inferindo-se que a correta utilização
dos instrumentos “modelo” ensejará o atendimento dos dispositivos, os quais possuem o
importante condão de evitar responsabilização subsidiária da União por possível inadimplemento
daquelas obrigações pela terceirizada.
Para consulta dos modelos atualizados de edital, de termo de referência e de minuta de

contrato elaborados pela Advocacia-Geral da União sugere-se sempre realizar a pesquisa por meio
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do sítio eletrônico www.agu.gov.br, na aba “Modelo de Licitações e Contratos” no menu inferior

da página, no tópico “Atuação”.
Deve-se evitar a consulta mediante sítios eletrônicos de pesquisa, haja vista ter sido
bastante comum o direcionamento para endereços desatualizados.
Por fim, é de relevo mencionar que, regulamentando referido decreto, o então Ministério
do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (hoje com atribuições exercidas pelo Ministério da
Economia), editou a Portaria n. 443, de 27 de dezembro de 2018, elencando os serviços que serão
preferencialmente executados de forma indireta, dentre os quais se destacam: alimentação,
armazenamento, comunicação social, copeiragem, elaboração de projetos de arquitetura e
engenharia e acompanhamento de execução de obras, limpeza, manutenção predial, reprografia,
segurança e vigilância patrimonial, serviços de tecnologia da informação, transporte e visitação
comunitária para execução de atividades relacionadas a programas e projetos públicos.
Trata-se de rol não exaustivo de serviços, ou seja, é possível que haja execução indireta de
outros serviços que não os listados na portaria acima citada, desde que atendidas as vedações
constantes no Decreto n. 9.507, de 2018.
Concluiu-se esta orientação aduzindo aos assessorados:
a) Não fazer mais referência ao Decreto n. 2.271/1997 nas novas contratações;
b) Atestar expressamente nos autos que a contratação pretendida não envolve execução
indireta de serviços vedada pelo art. 3º do Decreto n. 9.507/2018;
c) O rol de serviços terceirizáveis trazidos pelo art. 2º da Portaria n. 443, de 27 de dezembro

de 2018 do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão não é exaustivo, cabendo
execução indireta de outros serviços desde que respeitadas as vedações do Decreto n. 9.507/2018;
d) Utilizar modelos atualizados de edital de licitação, de termo de referência e de minuta

de contrato elaborados pela AGU, haja vista já contemplarem as disposições contratuais
obrigatórias trazidas pelo Decreto n. 9.507/2018;
e) Acessar os modelos da AGU por meio do sítio eletrônico oficial www.agu.gov.br, aba
“Modelo de Licitações e Contratos” no menu inferior da página, evitando-se a busca por meio de
sítios eletrônicos de pesquisa.
Indexação: Decreto n. 9.507/2018; Decreto n. 7.203/2010; Portaria n. 443, de 27 de

dezembro de 2018, da SEGES/MP; IN n. 05/2017 SEGES/MP.
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Orientação-Geral CGLIC/CECAP n. 04, de abril de 2019

EMENTA: Contrato administrativo e instrumentos congêneres. Recomendações quanto
à vigência, à eficácia e à contagem de prazos.
I - Os instrumentos de contrato e congêneres devem indicar expressamente o dia do início e o dia
do fim do prazo de vigência, ou, alternativamente, fixar lapso temporal contado de sua assinatura.
II - Evite condicionar a vigência à publicação do extrato no diário oficial, diminuindo assim o risco
de ocorrer solução de continuidade.
III – Recomenda-se que atos referentes aos ajustes sejam realizados após publicação do extrato
no diário oficial, que é o marco temporal de sua eficácia, embora a vigência já tenha sido
resguardada com a assinatura do termo.
IV – Caso haja fundado receio de risco ao normal funcionamento da Administração Pública em
aguardar a publicação do extrato do contrato no diário oficial, é possível iniciar a sua execução
mediante despacho fundamentado nos autos atestando a situação de excepcionalidade.
V – Contagem de prazo, quando fixado em meses ou anos, se dá de data a data, conforme
entendimento adotado no Parecer n. 35/2013 DECOR/CGU/AGU.
VI - A data inicial a constar no termo aditivo de prorrogação de vigência deve corresponder ao dia
imediatamente subsequente ao termo final de vigência do contrato administrativo ou de eventual
aditamento precedente. Por seu turno, o termo final de vigência do aditamento é o dia
correspondente, no mês ou ano seguinte, ao mesmo número do dia do termo final de vigência
original do contrato administrativo.
VII – A sistemática de contagem de prazos contratuais não traz prejuízos quanto à análise de
reajuste, haja vista a anualidade deste ser contada da proposta e não da vigência do ajuste.
A presente Orientação-Geral tem por objetivo recomendar aos Assessorados uma simples
prática na elaboração de minutas contratuais e de congêneres mas que se revela um importante
instrumento a diminuir substancialmente os riscos de solução de continuidade dos ajustes
firmados no âmbito do órgão.
Recomenda-se aos Assessorados não vincular a vigência das avenças à publicação de

extrato no diário oficial, evitando-se adotar redação do tipo “o presente contrato vigerá por 12
meses, prorrogável nos termos da Lei n. 8.666/1993, contados a partir da publicação no diário
oficial”.
Conforme modelos atualizados pela Advocacia-Geral da União, deve-se adotar a

sistemática de se indicar expressamente o dia de início (dies a quo) e o dia final (dies ad
quem) como balizas para fixação da vigência, ou, alternativamente, adotar a redação “contados a
partir da assinatura”.
Não se deve confundir vigência com eficácia. Aquela tem por finalidade determinar o
período de tempo durante o qual um contrato administrativo se apresenta como obrigatório para
as partes, enquanto esta consiste na potencialidade de produção de efeitos do ajuste.
28
Assim, a publicação no diário oficial é medida que condiciona a eficácia dos termos dos
contratos e convênios firmados pelos órgãos, mas não é necessária para determinar a vigência ou
então a sua prorrogação.
Ao condicionar a vigência à publicação no diário oficial, o que reitera-se, mostra-se

desnecessário para implementação daquela, a Administração acaba por impor a si mesmo a
obrigação de se publicar extratos no diário oficial, com toda a burocracia a ela inerente, como
medida imprescindível a se evitar solução de continuidade, o que pode representar um risco à
atividade administrativa.
Sabe-se que a prorrogação de ajustes envolve outros elementos que por si sós demandam
tempo e trabalho da Administração, como ateste da manutenção das condições de habilitação, da
regularidade do objeto prestado, da vantajosidade do preço entre outros, não sendo racional
trazer para as coordenações competentes mais esta atribuição, cujo cumprimento integral
depende, por vezes, do bom funcionamento de outras coordenações ou até mesmo de outros
órgãos.
Contudo, como recomendação de cautela, e com escólio em doutrina mais conservadora,

orienta-se que atos referentes aos contratos somente sejam efetivamente realizados após
publicação do extrato no diário oficial, que é o marco temporal de sua eficácia, embora a vigência
já tenha sido resguardada com a assinatura do termo.
Caso o início da prestação dos serviços seja imprescindível para o normal funcionamento
da Administração Pública, havendo risco concreto à necessária continuidade do serviço público
caso se aguarde a publicação do extrato no Diário Oficial, é possível o seu início antes de sua
concretização (Parecer n. 06/2014/CPCL/DEPCONSU/PGF/AGU), mas trata-se de medida
excepcional, que demanda justificativa do gestor nos autos.
Outro ponto que se entende por bem esclarecer, embora tenha se percebido maior
uniformidade nos últimos tempos, é o critério para contagem de prazos.
Após intenso debate no âmbito da Consultoria-Geral da União, o Departamento de

Coordenação e Orientação, que é responsável pela uniformização de entendimentos no âmbito do
órgão, entendeu que a contagem dos prazos de vigência segue a regra do art. 132, §3º do Código
Civil e da Lei n. 810, de 1949, devendo ser feita de data a data, incluindo-se o dia da assinatura e o
dia de igual número ao de início, ou no imediato, se faltar exata correspondência (Parecer n.
35/2013 DECOR/CGU/AGU).
Assim, um contrato assinado no dia 1º de fevereiro de 2019 e com prazo de vigência fixado
em 12 meses, vigorará até o dia 1º de fevereiro de 2020. Caso haja possibilidade de prorrogação,
esta deve ser ajustada entre as partes e assinada no máximo até tal data (1º de fevereiro de 2020),
29
sob pena de solução de continuidade, haja vista na data de 02 de fevereiro de 2020 a avença já ter
expirado.
Lado outro, a antiga controvérsia quanto à data de vigência a constar do termo aditivo foi
solucionada por meio do Parecer n. 00085/2019/DECOR/CGU/AGU, do Advogado da União, Sr.
João Paulo Chaim da Silva, aprovado pelo Despacho nº 388/2020/DECOR/CGU/AGU, do
Coordenador de Orientação, Sr. Antônio dos Santos Neto, pelo Despacho n.
390/2020/DECOR/CGU/AGU, de 03/06/2020, do Diretor do DECOR, Sr. Victor Ximenes Nogueira,
e pelo Despacho nº 00497/2020/GAB/CGU/AGU, do Consultor-Geral da União, Sr. Arthur
Cerqueira Valério.
Recomenda-se, assim, que a data inicial a constar no termo aditivo de prorrogação de

vigência seja a correspondente ao dia imediatamente subsequente ao termo final de vigência do
contrato administrativo ou de eventual aditamento precedente. Por seu turno, o termo final de
vigência do aditamento é o dia correspondente, no mês ou ano seguinte, ao mesmo número do
dia do termo final de vigência original do contrato administrativo.
Possíveis dúvidas quanto ao termo inicial de reajuste contratual também inexistem, em

razão da contagem da anualidade desta estar atrelada à data da proposta, e não vigência do
contrato (inclusive cf. modelos da AGU), não havendo prejuízo ainda, com o fito de eliminar
qualquer incerteza, de se indicar expressamente nos termos de contrato e aditivos a data em que
passarão a viger os novos valores.
Logo, caso um contrato tenha sido originariamente previsto para viger de 1º de fevereiro
de 2018 a 1º de fevereiro de 2019, o seu aditivo de prorrogação de vigência deve prever, como
início, o dia 2 de fevereiro de 2019 e, como final, o dia 1º de fevereiro de 2020.
Concluiu-se esta orientação aduzindo aos assessorados:
a) Não mais redigir cláusulas de vigência de contratos e congêneres com a expressão

“contados da publicação no diário oficial”;
b) fixação de vigência deve se dar indicando expressamente o dia de início e o dia de fim,
ou, alternativamente, “contados da assinatura do presente instrumento”;
c) A publicação no diário oficial continua necessária como medida de se conferir eficácia

aos termos do ajustado entre as partes, mas não consiste em medida que obsta a sua vigência;
d) Nada obstante a vigência esteja assegurada com assinatura do termo (desde que este
não contemple indevidamente a expressão “contados a partir da publicação”), recomenda-se que,
em regra, atos materiais decorrentes dos ajustes sejam realizados somente após publicação;
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e) Caso haja necessidade de se dar início ao contrato administrativo antes que haja
publicação de seu extrato no D.O.U., deve ser atestado nos autos que tal medida foi adotada para
se resguardar o normal funcionamento da Administração Pública;
f) A contagem de prazos no âmbito dos contratos e congêneres, quando fixados em meses

ou anos, se dará de data a data;
g) A data inicial a constar no termo aditivo de prorrogação de vigência deve corresponder

ao dia imediatamente subsequente ao termo final de vigência do contrato administrativo ou de
eventual aditamento precedente. Por seu turno, o termo final de vigência do aditamento é o dia
correspondente, no mês ou ano seguinte, ao mesmo número do dia do termo final de vigência
original do contrato administrativo.
h) A sistemática de contagem de prazos contratuais não traz prejuízos quanto à análise de

reajuste, haja vista a anualidade deste ser contada da proposta e não da vigência do ajuste.
Indexação: Lei n. 8.666/1993; Portaria Interministerial n. 424/2016; Parecer n. 35/2013

DECOR/CGU/AGU; Parecer n. 00085/2019/DECOR/CGU/AGU; Código Civil (Lei n. 10.406/2002); Lei
n. 810/1949.
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Orientação-Geral CGLIC/CECAP n. 05, de maio de 2019

EMENTA: Sistema de Registro de Preços. Intenção de Registro de Preços. Art. 4º do
Decreto n. 7.892/2013.
I – Necessidade de inserção no sistema de compras governamentais da Intenção de Registro de
Preço (IRP), com os itens a serem licitados e estipulando o número máximo de participantes,
conforme capacidade de gerenciamento.
II – Abstenção de inserção deve ser motivada expressamente nos autos.
III – Intenção de Registro de Preço deve ser concluída previamente à pesquisa de preços e à
publicação do Edital, com juntada de seu resultado aos autos.
IV – Como órgão participante, deve demonstrar sua intenção em participar do registro de preço,
com encaminhamento das informações necessárias à consolidação das estimativas individuais e
totais de consumo pelo órgão gerenciador.
Elabora-se a presente Orientação-Geral com o intuito de esclarecer e melhor orientar os

Assessorados quanto à importância de se promover adequadamente a “Intenção de Registro de
Preço” (IRP) nos procedimentos administrativos que antecedem as licitações para o registro de
preços.
Como é cediço, o registro formal de preços pela Administração Pública Federal relativos à
prestação de serviços e à aquisição de bens, para possíveis futuras contratações, deve respeito ao
conjunto de procedimentos trazido pelo Decreto n. 7.892/2013, conhecido normativamente como
“Sistema de Registro de Preços”.
Este poderá ser adotado nas seguintes hipóteses:
I - quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações

frequentes;
II - quando for conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou
contratação de serviços remunerados por unidade de medida ou em regime de tarefa;
III - quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para
atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; ou
IV - quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o quantitativo a
ser demandado pela Administração.
A responsabilidade pela realização e condução do procedimento licitatório para o registro

de preços recairá sobre o órgão ou entidade denominado “órgão gerenciador”.
Dentre as diversas atribuições do órgão gerenciador atinentes ao procedimento que

antecede o registro propriamente dito, destaca-se promover a chamada “Intenção de Registro de
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Preços” (IRP), mediante publicação e operacionalização no Portal de Compras

Governamentais, conforme dispõe o art. 4º do Decreto n. 7.892/2013:
Art. 4-Fica instituído o procedimento de Intenção de Registro de Preços - IRP, a

ser operacionalizado por módulo do Sistema de Administração e Serviços Gerais
- SIASG, que deverá ser utilizado pelos órgãos e entidades integrantes do Sistema
de Serviços Gerais - SISG, para registro e divulgação dos itens a serem licitados
e para a realização dos atos previstos nos incisos II e V do caput do art. 5- e dos
atos previstos no inciso II e caput do art. 6°.
§ 1°A divulgação da intenção de registro de preços poderá ser dispensada, de
forma justificada pelo órgão gerenciador. (Redação dada pelo Decreto n. 8.250,
de 2014)
§2º 0 Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão editará norma
complementar para regulamentar o disposto neste artigo.
Essa publicidade tem por finalidade compartilhar o procedimento com diversos órgãos e
tornar mais célere o processo de contratação pública, além de auferir os benefícios oriundos da
economia de escala.
Conforme lição de Jorge Ulysses Jacoby Fernandes (Sistema de Registro de Preços e Pregão
Presencial e Eletrônico. 6º ed. Editora Fórum: Belo Horizonte, 2015. p. 295):
“Alguns motivos justificam que o gestor tenha interesse na IRP:

a)reduzir o valor da proposta, tendo em vista possível ganho na economia de
escala;
b)despertar o interesse do mercado em fornecer para o órgão, tendo em vista
que a demanda reduzida pode não atrair interessados na licitação;
c)divisão do trabalho de licitação por diversos órgãos, em vista da ordem
hierárquica superior ou do regime de cooperação informal entre órgãos.”
Nota-se que o atual Decreto que regulamenta o registro de preços (Decreto n° 7.892, de
2013), com as alterações promovidas pelo Decreto n° 8.250, de 2014, dispõe que a adesão dos
órgãos participantes, por ocasião da Intenção de Registro de Preços - IRP, deverá ser concluída
previamente à publicação do Edital. Confira-se, in verbis:
Art. 4º (...).
§ 3° Caberá ao órgão gerenciador da Intenção de Registro de Preços - IRP:
(Incluído pelo Decreto n" 8.250. de 2.014)
I - estabelecer, quando for o caso, o número máximo de participantes na IRP em
conformidade com sua capacidade de gerenciamento; (Incluído pelo Decreto n"
8.250, de 2.014)
33
II - aceitar ou recusar, justificadamente, os quantitativos considerados ínfimos

ou a inclusão de novos itens; e (Incluído pelo Decreto n" 8.250. de 2.014)
III - deliberar quanto à inclusão posterior de participantes que não manifestaram
interesse durante o período de divulgação da IRP. (Incluído pelo Decreto n°
8.250. de 2.014)
§ 4"Os procedimentos constantes dos incisos II e III do § 3"serão efetivados
antes da elaboração do edital e de seus anexos. (Incluído pelo Decreto n"
8.250, de 2.014)
§ 5°Para receber informações a respeito das IRPs disponíveis no Portal de
Compras do Governo Federal, os órgãos e entidades integrantes do SISG se
cadastrarão no módulo IRP e inserirão a linha de fornecimento e de serviços de
seu interesse. (Incluído velo Decreto n" 8.250. de 2.014)
§ 6°É facultado aos órgãos e entidades integrantes do SISG, antes de iniciar um
processo licitatório, consultar as IRPs em andamento e deliberar a respeito da
conveniência de sua participação. (Incluído pelo Decreto n" 8.250, de 2.014)
(Destaquei)
Esse “compartilhamento” do procedimento somente é recomendável diante da identidade

ou semelhança de situações entre órgãos diferentes, de modo que caberá ao órgão gerenciador a
competência de consolidar as informações relativas à estimativa individual e total de consumo e
promover a adequação dos respectivos termos de referência encaminhados, buscando
implementar os requisitos de padronização e racionalização (art. 5º, II do Decreto n. 7.892/2013).
Igualmente, deve o órgão participante demonstrar sua intenção em participar do registro

de preço, conforme disposto no artigo 6º do Decreto nº 7.892/2013, in verbis:
Art. 6º O órgão participante será responsável pela manifestação de interesse

em participar do registro de preços, providenciando o encaminhamento ao
órgão gerenciador de sua estimativa de consumo, local de entrega e, quando
couber, cronograma de contratação e respectivas especificações ou termo de
referência ou projeto básico, nos termos da Lei nº 8.666, de 21 de junho de
1993, e da Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, adequado ao registro de preços
do qual pretende fazer parte, devendo ainda:
I - garantir que os atos relativos a sua inclusão no registro de preços estejam
formalizados e aprovados pela autoridade competente;
II - manifestar, junto ao órgão gerenciador, mediante a utilização da Intenção
de Registro de Preços, sua concordância com o objeto a ser licitado, antes da
realização do procedimento licitatório; e
III - tomar conhecimento da ata de registros de preços, inclusive de eventuais
alterações, para o correto cumprimento de suas disposições.
§ 1º Cabe ao órgão participante aplicar, garantida a ampla defesa e o
contraditório, as penalidades decorrentes do descumprimento do pactuado na
ata de registro de preços ou do descumprimento das obrigações contratuais, em
relação às suas próprias contratações, informando as ocorrências ao órgão
gerenciador.
34
Deverá também o órgão participante encaminhar a correspondente autorização da

autoridade competente para a participação no certame.
De se destacar, por outro lado, que a publicação da Intenção de Registro de Preços (IRP)
pode ser dispensada pelo órgão gerenciador, mediante justificativa expressa, a teor do § 1º, do
art. 4º do Decreto n. 7.892/2013, o que comumente se dá quando se veda a participação e a
adesão à ata de registro de preços.
É importante pontuar a necessidade de que o órgão assessorado apresente nos autos

o resultado da Intenção de Registro de Preço, visto que sua presença se torna necessária para
análise das estimativas individuais de consumo, do atendimento aos requisitos de padronização e
racionalização e da escorreita realização da pesquisa de preço.
O art. 6º, do Decreto n. 7.892/13, preceitua ainda que o órgão participante deve
encaminhar ao órgão gerenciador sua estimativa de consumo, local de entrega do objeto e,
quando couber, o cronograma de contratação.
Cumpre alertar que a conclusão da cotação dos preços, sem considerar as quantidades dos
supostos órgãos participantes, trará reflexos na instrução dos autos, já que resultará na
necessidade de reformulação da pesquisa, uma vez que, com a participação de órgãos
interessados, a quantidade a ser licitada sofrerá impacto importante, talvez com melhor economia
nos preços, diante da provável economia de escala, conforme já discorrido.
Assim, recomenda-se evitar a elaboração de edital, e mesmo a conclusão da pesquisa de

preços, antes de se conhecer o resultado da IRP, o qual obrigatoriamente deve instruir os autos.
Encerra-se esta Orientação-Geral recomendando ao Assessorado:
a) na condição de órgão gerenciador, inserir no sistema de compras governamentais a

Intenção de Registro de Preço com os itens a serem licitados e estipulando o número máximo de
participantes conforme capacidade de gerenciamento;
b) caso não haja inserção da Intenção de Registro de Preço no sistema de compras

governamentais, o gestor deverá motivar fundamentadamente tal abstenção;
c) caberá ao órgão gerenciador a competência de consolidar as informações dos

participantes relativas à estimativa individual e total de consumo e promover a adequação dos
respectivos termos de referência encaminhados, buscando atender os requisitos de padronização
e racionalização;
d) a Intenção de Registro de Preços - IRP deverá ser concluída previamente à pesquisa de

preços e à publicação do Edital, com juntado de seu resultado aos autos;
35
e) quando figurar como órgão participante, deve demonstrar sua intenção em participar
do registro de preço, providenciando o encaminhamento ao órgão gerenciador de sua estimativa
de consumo, local de entrega, respectivas especificações ou termo de referência ou projeto básico
e, quando couber, cronograma de contratação;
f) deverá também o órgão participante encaminhar a correspondente autorização da

autoridade competente para a participação no certame.
Indexação: Decreto n. 7.892/2013. Decreto n. 8.250/2014.
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Orientação-Geral CECAP/CGLIC n. 06, de maio de 2019

Licitação. Adequada especificação do objeto. Descrição precisa e suficiente da real
necessidade da Administração Pública.
I - A descrição detalhada do objeto não pode resultar na previsão de características excessivas,
impertinentes e irrelevantes que restrinjam injustificadamente a ampla competitividade e o
tratamento isonômico dos participantes.
II - O gestor deverá tomar as cautelas necessárias para assegurar que as especificações
correspondam àquelas essenciais ao bem, sem as quais, não poderão ser atendidas as
necessidades da Administração, evitando por outro lado, detalhes considerados supérfluos ou
desnecessários, que possam limitar a competição indevidamente.
III - Como medida excepcional, admite-se a indicação de marca, características ou especificações
exclusivas, desde que tecnicamente justificável por meio de critérios objetivos, seja para fins de
padronização, seja para fins de parâmetro/referência.
A presente Orientação-Geral traz importantes recomendações aos Assessorados quanto à

necessidade de especificar adequadamente o objeto a ser licitado.
A adequada especificação do objeto licitado é medida essencial para o sucesso da

contratação, por assegurar que o bem ou serviço adquirido atenderá efetivamente às reais
necessidades administrativas.
Nos termos da Súmula TCU n° 177, “a definição precisa e suficiente do objeto licitado
constitui regra indispensável da competição, até mesmo como pressuposto do postulado de
igualdade entre os licitantes, do qual é subsidiário o princípio da publicidade, que envolve o
conhecimento, pelos concorrentes potenciais das condições básicas da licitação, constituindo, na
hipótese particular da licitação para compra, a quantidade demandada em uma das especificações
mínimas e essenciais à definição do objeto do pregão.”
Para os serviços e obras, o Projeto Básico, ou Termo de Referência, no caso de

pregão, deve trazer o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão
adequado, para caracterizá-los, e são elementos que o integram: a identificação dos tipos de
serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar, bem como suas especificações
que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter
competitivo para a sua execução; e o orçamento detalhado do custo global, fundamentado em
quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados (art. 6º, inciso IX, “c” e “f”, da
Lei nº 8.666/93).
E completa o § 4º do art. 7° da Lei nº 8.666/93: “é vedada, ainda, a inclusão, no objeto da

licitação, de fornecimento de materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos
quantitativos não correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo”.
37
Já a diretriz do art. 47 da Lei nº 8.666/93 corrobora: “nas licitações para a execução de

obras e serviços, quando for adotada a modalidade de execução de empreitada por preço global,
a Administração deverá fornecer obrigatoriamente, junto com o edital, todos os elementos e
informações necessários para que os licitantes possam elaborar suas propostas de preços com total
e completo conhecimento do objeto da licitação”.
Especificamente quanto ao pregão eletrônico, por sua vez, será observada a elaboração
de termo de referência pelo órgão requisitante, com indicação do objeto de forma precisa,
suficiente e clara (art. 9º, inciso I, Decreto n. 5.450/2005).
A má descrição do objeto licitado constitui-se em vício material que macula todo o

procedimento de contratação, desde a licitação à execução e fiscalização do objeto. A incorreta
descrição do objeto pode constituir-se em razão, inclusive, do afastamento de licitantes aptos a
atender à necessidade administrativa, o que reflete diretamente no número de propostas aptas,
na contratação de preços inadequados ao efetivamente executado e objetos de qualidade
diferenciada.
Ademais, pode acarretar para a Administração a obtenção de resultado indesejado, total

ou parcial, restando desatendido o interesse público que teria motivado a licitação. Ora, se a
Administração não determina, descreve e especifica da forma mais perfeita possível o que
pretende contratar e o que necessita para atender sua própria demanda e necessidade,
certamente o posterior contrato enfrentará muitas dificuldades em seu caminhar comum diante
de tantas incertezas que surgirão na forma de questionamentos, paralisações e até mesmo
rescisões, todas situações prejudiciais aos cofres públicos. Por isso a importância da definição
sempre clara, sucinta e precisa do objeto a ser contratado.
Todavia, ao empreender tal detalhamento da especificação do objeto, cabe ao órgão

também tomar cuidado com o efeito contrário: não pode resultar na previsão de características
excessivas, que restrinjam injustificadamente a ampla competitividade e o tratamento isonômico
dos participantes, sob pena de ofensa aos princípios constitucionais e legais que regem as
licitações públicas, notadamente aqueles inscritos no art. 3°, caput, e § 1°, I, da Lei n° 8.666/93.
Afinal, “licitar implica, necessariamente, fazer restrições, pois no momento em que se

definem as características do produto/serviço que se deseja, afasta-se a possibilidade das
empresas que não detêm produtos ou serviços com aquelas características de fornecerem para a
administração. O que não se admite, e assim prevê o art. 3º, §1º, inciso I, da Lei 8.666/93, é o
estabelecimento de condições que restrinjam o caráter competitivo das licitações em razão de
circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato. Há que se avaliar,
portanto, em cada caso concreto, se as exigências e condições estabelecidas estão em consonância
com as normas vigentes e se elas são pertinentes em relação ao objeto do contrato, inclusive no
intuito de garantir que o produto/serviço a ser contratado tenha a qualidade desejada.” (Acórdão
nº 1.225/2014 – Plenário do TCU).
38
Em outras palavras, o aumento do nível de detalhamento do objeto influi inversamente

no universo de fornecedores aptos a atender à demanda, reduzindo-o. Consequentemente, a
caracterização excessivamente pormenorizada poderá conduzir a um único ou nenhum
fornecedor, ao passo que a especificação por demais genérica ou singela poderá ampliar as opções
no mercado, porém para objeto cujas características não atendam plenamente às necessidades
efetivas da Administração, frustrando a finalidade da contratação.
A mesma preocupação fundamental vem traduzida no art. 3°, II, da Lei n° 10.520/2002 (“a
definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por
excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem a competição”) e no art. 9º, inciso I, parte final
do Decreto n. 5.450/2005 (“elaboração de termo de referência pelo órgão requisitante, com
indicação do objeto de forma precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas,
irrelevantes ou desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou sua realização”).
Nesta mesma toada, a Instrução Normativa nº 5/2017 SEGES-MP, que dispõe sobre a
execução indireta de serviços por empresas contratadas pelos órgãos e entidades integrantes da
Administração Pública Federal, preconiza em seu Anexo V:
1. São diretrizes gerais para a elaboração do Projeto Básico ou Termo de

Referência:
1.1. São vedadas especificações que:
a) por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitam, injustificadamente, a
competitividade ou direcionam ou favoreçam a contratação de prestador
específico;
b) não representem a real demanda de desempenho do órgão ou entidade, não
se admitindo especificações que deixem de agregar valor ao resultado da
contratação ou sejam superiores às necessidades do órgão ou entidade;
c) estejam defasadas tecnológica e/ou metodologicamente ou com preços
superiores aos de serviços com melhor desempenho.
Destarte, o gestor deverá tomar as cautelas necessárias para assegurar que as

especificações correspondam àquelas essenciais ao bem, sem as quais, não poderão ser atendidas
as necessidades da Administração, evitando por outro lado, detalhes considerados supérfluos ou
desnecessários, que possam limitar a competição indevidamente.
Ainda de acordo com o art. 2º do Decreto nº 7.174, de 12 de maio de 2010, que

regulamenta a contratação de bens e serviços de informática e automação pela Administração
Pública federal, são vedadas especificações que: (i) direcionem ou favoreçam a contratação de um
fornecedor específico; (ii) não representem a real demanda de desempenho do órgão ou entidade;
e (iii) não explicitem métodos objetivos de mensuração do desempenho dos serviços.
Sob outro giro, a princípio, a lei veda a preferência por marca – art. 15, §7º, inc. I, Lei n.
8.666/1993, por representar restrição à ampla competitividade do certame. Todavia, não se pode
39
olvidar que a própria lei, em seu art. 7º, parágrafo 5, admite a indicação de marca, características
ou especificações exclusivas, desde que tecnicamente justificável, o que também é sustentado
pela doutrina.
Nesse sentido o resumo sintético de decisão proferida pelo Colegiado do TCU, publicado
no Informativo de Licitações e Contratos nº 272:
2. A indicação de marca no edital deve estar amparada em razões de ordem

técnica, de forma motivada e documentada, que demonstrem ser aquela
marca específica a única capaz de satisfazer o interesse público.
Representação formulada por sociedade empresária questionara a regularidade
de pregão eletrônico conduzido pelo Departamento de Logística em Saúde do
Ministério da Saúde (DLOG/MS), destinado ao registro de preços para a
aquisição de equipamentos hospitalares. Segundo a representante, para o
módulo de oximetria de pulso fora exigida tecnologia afeta a fabricantes
específicos, sem qualquer laudo, parecer ou respaldo técnico, o que teria
restringido o caráter competitivo do certame. Analisando o ponto, registrou o
relator, preliminarmente, que as marcas desejadas para o módulo de oximetria
de pulso foram, de fato, requeridas no termo de referência anexo ao edital e
que a representante tivera sua proposta desclassificada, bem como recurso
negado, face ao não atendimento àquela exigência editalícia. No mérito,
registrou o relator que “na legislação de regência, a regra é a vedação à
indicação de marca (arts. 15, § 7º, inciso I, e 25, inciso I, da Lei 8.666/1993),
excepcionada apenas nos casos em que for tecnicamente justificável (art. 7º, §
5º, da Lei 8.666/1993)”, entendimento, aliás, já assentado pelo TCU mediante a
Súmula 270, segundo a qual “em licitações referentes a compras, inclusive de
softwares, é possível a indicação de marca, desde que seja estritamente
necessária para atender exigências de padronização e que haja prévia
justificação ”. Nesse caso, relembrou o relator, com espeque em outra
deliberação de sua relatoria, que “a vedação à indicação de marca (arts. 15, §
7º, inciso I, e 25, inciso I, da Lei 8.666/1993) não se confunde com a menção à
marca de referência, que deriva da necessidade de caracterizar/descrever de
forma adequada, sucinta e clara o objeto da licitação (arts. 14, 38, caput, e 40,
inciso I, da mesma Lei). A diferença básica entre os dois institutos é que o
primeiro (excepcionado pelo art. 7º, § 5º, da Lei 8.666/1993), admite a
realização de licitação de objeto sem similaridade nos casos em que for
tecnicamente justificável, ao passo que o segundo é empregado meramente
como forma de melhor identificar o objeto da licitação, impondo-se a aceitação
de objeto similar à marca de referência mencionada” (Acórdão 2.829/2015
Plenário). Nesse passo, prosseguiu, para mitigar o risco de direcionamento da
licitação, “é indispensável que o órgão licitante, caso realize a indicação de
marca específica no edital, observe a impessoalidade e, logo, esteja amparada
em razões de ordem técnica, motivada e documentada, demonstrando que
somente a adoção daquela marca específica pode satisfazer o interesse da
Administração”. Por fim, tendo em vista que o DLOG/MS não apresentara
fundamentação técnica, laudo ou estudo que comprovasse a necessidade de
exigir as tecnologias indicadas no edital, inferiu o relator que “o órgão realizou
indicação expressa de marca específica, sem, todavia, ter sido apresentada a
correspondente justificativa técnica, o que não pode ser convalidado por esta
Corte”. Nesses termos, acolheu o Tribunal a proposta da relatoria, para
considerar procedente a Representação, assinando prazo para que o
40
DLOG/MS “adote as providências necessárias no sentido de, exclusivamente em

relação ao item 17 do pregão eletrônico SRP 12/2015, anular o procedimento
licitatório, a ata de registro de preço e eventuais contratos, em razão de cláusula
restritiva ao caráter competitivo do certame, evidenciada pela indicação de
marcas específicas sem a correspondente justificativa técnica, contrariando os
arts. 3º, caput e § 1º, 7º, § 5º, 15, § 7º, inciso I, e 25, inciso I, da Lei 8.666/1993,
o Enunciado 270 da Súmula de Jurisprudência do TCU e a jurisprudência do
TCU”. Acórdão 113/2016 Plenário, Representação, Relator Ministro Bruno
Dantas.
Portanto, a justificativa correspondente deverá pautar-se em critérios técnicos e objetivos

que demonstrem a sua imprescindibilidade para a plena satisfação do interesse público.
Desta forma, a proibição deve ser interpretada no sentido de que a marca não poderá ser
indicada como o objeto da contratação em si. A referência à marca deve ser consequência das
características específicas do objeto e não pressuposto, sob pena de indevida restrição da licitação
e quebra da isonomia dos licitantes.
Registre-se que a Súmula nº 270/2012 do TCU admite, desde que previamente justificada,
a indicação de marca para licitação de compras (inclusive softwares), para fins exclusivos da
padronização.
Por outro lado, consoante diretrizes do TCU, também é admissível a indicação de

marca/fabricante quando for necessária como parâmetro ou referência para as especificações
qualitativas do objeto, para facilitação de sua identificação, devendo, neste caso, vir acompanhada
das expressões “equivalente, similar ou de melhor qualidade”.
Nesse sentido também é o Acórdão nº 113/2016, cujo resumo igualmente encontra-se

sintetizado no Informativo de Licitações e Contratos nº 272:
3. Permite-se menção a marca de referência no edital, como forma ou

parâmetro de qualidade para facilitar a descrição do objeto, caso em que se
deve necessariamente acrescentar expressões do tipo “ou equivalente”, “ou
similar”, “ou de melhor qualidade”, podendo a Administração exigir que a
empresa participante do certame demonstre desempenho, qualidade e
produtividade compatíveis com a marca de referência mencionada.
Ainda na Representação acerca de possível restrição à competitividade em
pregão eletrônico para a aquisição de equipamentos hospitalares, conduzido
pelo Departamento de Logística em Saúde do Ministério da Saúde (DLOG/MS),
face à exigência editalícia de marcas específicas para o módulo de oximetria de
pulso, anotou o relator ser possível “haver menção a uma marca de referência
no ato convocatório como forma ou parâmetro de qualidade do objeto
simplesmente para facilitar a sua descrição”. Nesses casos, registrou, “deve-se
necessariamente acrescentar expressões do tipo ‘ou equivalente’, ‘ou similar’ e
‘ou de melhor qualidade’”. Tal obrigatoriedade, prosseguiu, “tem por
fundamento a possibilidade de existir outros produtos, até então desconhecidos,
que apresentem características iguais ou mesmo melhores do que o produto
41
referido no edital, podendo a Administração exigir que a empresa participante

do certame demonstre desempenho, qualidade e produtividade compatível com
a marca de referência mencionada”. No caso em exame, ponderou o relator, “é
até verossímil que tenha sido necessário mencionar tais marcas como referência,
pois trata-se de modelos consolidados no mercado”. Para tanto,
inobstante, “seria necessário acrescentar expressões do tipo ‘ou equivalente’,
‘ou similar’ e ‘ou de melhor qualidade’”. Consequentemente, concluiu, “por
existirem outras tecnologias que se propõem às mesmas funções, a
especificação do objeto deveria ter ocorrido sem a indicação de marca
específica, salvo nos casos em que for tecnicamente justificável, o que, repita-se,
não resta demonstrado nestes autos”. Nesses termos, acolheu o Tribunal a
proposta da relatoria, para considerar procedente a Representação, assinando
prazo para que o DLOG/MS “adote as providências necessárias no sentido de,
exclusivamente em relação ao item 17 do pregão eletrônico SRP 12/2015, anular
o procedimento licitatório, a ata de registro de preço e eventuais contratos, em
razão de cláusula restritiva ao caráter competitivo do certame, evidenciada pela
indicação de marcas específicas sem a correspondente justificativa técnica,
contrariando os arts. 3º, caput e § 1º, 7º, § 5º, 15, § 7º, inciso I, e 25, inciso I, da
Lei 8.666/1993, o Enunciado 270 da Súmula de Jurisprudência do TCU e a
jurisprudência do TCU”. Acórdão 113/2016 Plenário, Representação, Relator
Ministro Bruno Dantas.
Pelo exposto, pode-se concluir que a indicação de marca é permitida quando presente
justificativa técnica sólida que demonstre a sua imprescindibilidade para a satisfação do objeto da
contratação, inclusive para fins de padronização; ou quando necessária como referência de
qualidade ou facilitação da descrição do objeto, caso em que deverá ser seguida das expressões
"ou equivalente", "ou similar" e "ou de melhor qualidade".
Isso posto, entende-se por necessário, nos termos da normatização incidente, que deve o
gestor justificar se o presente caso se amolda à questão, devendo ser apresentada de forma
pormenorizada as justificativas atinentes à escolha da marca/fabricante, nos termos expostos nos
itens antecedentes, além da explicitação da imprescindibilidade da renovação do objeto
paradigma para a continuidade dos trabalhos na área de TI, se for o caso; bem como a exposição
da vantajosidade da utilização da solução, posto que, somente assim, restará devidamente
aclarada o enquadramento da hipótese na exceção trazida pelo Tribunal de Contas da União – TCU,
em Súmula nº 270/2012.
Ante o expendido, conclui-se orientando o Assessorado:
a) o Projeto Básico e/ou o Termo de Referência devem trazer o conjunto de elementos

necessários e suficientes de caracterização do objeto a ser contratado, com nível de precisão
adequado para a correta compreensão dos potenciais licitantes;
b) a incorreta descrição do objeto pode constituir-se em razão do afastamento de licitantes

aptos a atender à necessidade administrativa;
42
c) a descrição detalhada do objeto não pode resultar na previsão de características

excessivas, impertinentes e irrelevantes que restrinjam injustificadamente a ampla
competitividade e o tratamento isonômico dos participantes;
d) o gestor deverá tomar as cautelas necessárias para assegurar que as especificações

correspondam àquelas essenciais ao bem, sem as quais, não poderão ser atendidas as
necessidades da Administração, evitando por outro lado, detalhes considerados supérfluos ou
desnecessários, que possam limitar a competição indevidamente;
e) como medida excepcional, admite-se a indicação de marca, características ou

especificações exclusivas, desde que tecnicamente justificável por meio de critérios objetivos, seja
para fins de padronização, seja para fins de parâmetro/referência;
Indexação: Lei n. 8.666/1993; Lei n. 10.520/2002; Decreto n. 5.450/2005; Instrução

Normativa n. 5/2017 SEGES/MP.
43
Orientação-Geral CGLIC/CECAP n. 07, 04 de junho de 2019

EMENTA: Parcelamento do objeto. Art. 23, §1º, da Lei nº 8.666/1993. Súmula 247 do
TCU.
I – Existindo viabilidade técnica e econômica, qualquer contratação deve ser dividida em
contratações menores, de forma a possibilitar maior competitividade e melhor aproveitamento
das oportunidades do mercado.
II – Se não for possível o parcelamento, deve ser expressamente consignada a justificativa de
ordem técnica e/ou econômica a embasar a contratação conjunta do objeto.
III – A divisibilidade do objeto não deve alterar a modalidade de licitação inicialmente exigida para
a execução de todo o objeto da contratação.
IV – O Plano Anual de Contratações é importante instrumento de planejamento para coibir o
fracionamento ilícito de despesas e para permitir a realização de compras compartilhadas pelas
unidades do Ministério da Justiça e Segurança Pública, viabilizando novas oportunidades de
ganhos de escala.
Elabora-se a presente orientação-geral aos Assessorados com o intuito de auxiliá-los

previamente no planejamento das contratações quanto ao relevante tema “parcelamento do
objeto”.
Via de regra, as contratações de compras, serviços e obras da Administração Pública

devem ser divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente
viáveis, em conformidade com o artigo 23, §1º, da Lei nº 8.666, de 1993 (também aplicável à
modalidade pregão, por força do disposto no artigo 9º da Lei nº 10.520, de 2002), prevalecendo
sobre o agrupamento destinado à contratação global, desde que, é claro, coexista a viabilidade
técnica e econômica, isto é, sem oferecer risco ao conjunto do objeto ou prejuízo à economia de
escala.
O dever de parcelamento implica que, caso o serviço abranja o fornecimento de materiais

e equipamentos que representem percentual expressivo do custo total, sejam realizadas
contratações distintas, salvo justificativa técnica ou econômica que afaste esta exigência.
A divisão deve ser avaliada em função de serviços distintos, aquisição conjugada, bem
como da unidade de medida adotada para a aferição dos produtos e resultados, devendo ser
observada a demanda específica do órgão.
Neste sentido é a Instrução Normativa SEGES/MPDG nº 05, de 2017, a qual esclarece em

seu Anexo VIII, que “o parcelamento da solução é a regra devendo a licitação ser realizada por
item, sempre que o objeto for divisível, desde que se verifique não haver prejuízo para o conjunto
da solução ou perda de economia de escala, visando propiciar a ampla participação dos licitantes,
que embora não disponham de capacidade para a execução da totalidade do objeto, possam fazê-
lo com relação a itens ou unidades autônomas” (item 3.8, “a”).
44
Ademais, a própria IN SEGES/MPDG nº 05, de 2017 é clara ao estabelecer a necessidade

de que a autoridade, no planejamento da contratação, justifique o parcelamento ou não da
solução (artigo 24, inciso VIII).
O método utilizado na avaliação da divisibilidade será documentado nos estudos

preliminares, e deverá levar em consideração o mercado fornecedor, a viabilidade técnica e
econômica do parcelamento, a inexistência de perda de escala e o melhor aproveitamento do
mercado e ampliação da competitividade (item 3.8, “b” do Anexo III da IN SEGES/MPDG nº 05, de
2017).
O parcelamento do objeto também propicia um maior número de fornecedores

contratados pela Administração Pública, reforçando o importante papel regulador do “poder de
compra” do Estado no fomento das atividades econômicas.
Sobre o tema, confira-se os seguintes trechos extraídos de alguns Informativos de

Licitações e Contratos da Corte de Contas da União:
Acórdão nº 2006/2012 – Plenário TCU

A falta de parcelamento do objeto da licitado, em tantas partes quantas se
comprovem técnica e economicamente viáveis, afronta o disposto no art. 23,
§1º, da Lei nº 8.666/1993

Em licitações para registro de preços, é obrigatória a adjudicação por item como
regra geral, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de
licitantes e a seleção das propostas mais vantajosas. A adjudicação por preço
global é medida excepcional que precisa ser devidamente justificada, além de
ser incompatível com a aquisição futura por itens.

O critério de julgamento de menor preço por lote somente deve ser adotado
quando for demonstrada inviabilidade de se promover a adjudicação por item e
evidenciadas razões que demonstrem ser aquele o critério que conduzirá a
contratações economicamente mais vantajosas.

A decisão do administrador em não parcelar uma contratação deve ser
obrigatoriamente precedida de estudos técnicos que a justifiquem.
(...). Para a unidade técnica, nos termos da Súmula 247, “o TCU admite exceção
à regra da adjudicação por item, aceitando a contratação global, desde que não
haja prejuízo para o conjunto ou complexo de obras ou a perda de economia de
escala”. Todavia, “há que se considerar que a decisão do administrador em
parcelar ou não uma contratação deve ser obrigatoriamente precedida de
estudos técnicos que justifiquem a decisão mais adequada a ser tomada” e
não somente justificações. Na espécie, “conjuga-se a prestação de serviços de
engenharia e a aquisição de equipamentos de ar condicionado, sendo que a
45
ausência de estudos preliminares indicando as possíveis formas de contratação

inviabiliza apurar se a forma adotada pelo Senac/SP apresenta-se competitiva e
isonômica, além de assegurar que será obtida a proposta mais vantajosa para o
ente licitador, princípios norteadores do processo licitatório”. (Acórdão nº
1695/2011-Plenário, TC-015.264/2011-4, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer
Costa, 22.06.2011).

A falta de parcelamento de objeto que consiste em instalação de sistemas de
ar condicionado em seis unidades de ente do “Sistema S”, situadas em
municípios distintos, sugere restrição ao universo de pretensos licitantes e
justifica o acompanhamento pelo Tribunal da concorrência anunciada, a fim
de que se verifique se tal opção está baseada em estudos prévios que denotem
a complexidade do objeto ou que atestem perda de escala resultante de
parcelamento
O relator, ao avaliar tais declarações, relembrou pronunciamento contido em
Voto de sua lavra que norteou a prolação do Acórdão n. 1.695/2001–Plenário,
“tanto a opção de contratação por preço global como a consequente exigência
de atestado de execução anterior de serviços no percentual de 50% do volume
total de serviços contratados podem ser respaldados por estudos que
evidenciem a perda no ganho de escala em caso de contratações parceladas
e/ou a complexidade do objeto, de modo a justificar o afastamento da regra de
adjudicação por item”. Quanto ao caso em tela, anotou: “Tendo em vista que
a ausência do parcelamento restringe o universo de possíveis interessados na
licitação, o Senac/SP, caso opte por adotá-lo, deverá formalizar estudos
prévios que evidenciem a complexidade do objeto e/ou a perda no ganho de
escala, nos termos da Súmula n. 247/TCU. Em especial, caber-lhe-á evidenciar
pesquisas de preços atualizadas, suas respectivas fontes e datas de coleta”. O
Tribunal, então, ao acolher proposta do relator decidiu: “9.1. considerar esta
Representação prejudicada, ante a perda de seu objeto decorrente da anulação
da Concorrência n. 6.986/2011; 9.2. determinar à Secex/SP que proceda ao
acompanhamento, caso o Senac/SP opte por realizar nova licitação para
contratação do mesmo objeto;”. (Acórdão n.º 432/2012-TCU-Plenário, TC-
015.264/2011-4, rel. Min. Marcos Bemquerer Costa, 29.2.2012).
Portanto, caso haja viabilidade técnica e econômica, qualquer contratação deve ser
dividida em contratações menores, de forma a possibilitar maior competitividade e melhor
aproveitamento das oportunidades do mercado, decorrendo daí, ao menos presumivelmente,
mais vantagem para a Administração.
Se não for possível o parcelamento, deve ser expressamente consignada a justificativa

de ordem técnica e/ou econômica a embasar a contratação conjunta do objeto, em
conformidade com a Súmula nº 247 do Tribunal de Contas da União (TCU):
Súmula nº 247 do TCU

É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos
editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e
alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o
conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o
46
objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não

dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da
totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades
autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa
divisibilidade.
Com efeito, a jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) aponta no sentido de

que a conclusão de haver inviabilidade técnica ou econômica de parcelamento do
objeto deve ser demonstrada. A opção pela não divisão do objeto licitado, por se tratar de
exceção, deve ser precedida de estudo técnico que comprove a inviabilidade técnica e econômica
da divisão do objeto em parcelas (Acórdãos nº 839/2009 – Plenário TCU e nº 3.041/2008 –
Plenário TCU).
Além disso, nas hipóteses em que concluir pela indivisibilidade do objeto, a Administração
deverá avaliar, sempre que possível, a pertinência e a possibilidade de adoção de medidas para
amenizar a restrição de competitividade decorrente do não parcelamento do objeto.
Acórdão nº 10.264/2018 – Segunda Câmara TCU

Em licitações de serviços diversos em contrato único (Facilities Full), a permissão
de formação de consórcios e a possibilidade de subcontratação de serviços são
meios que podem amenizar a restrição a concorrência decorrente da junção de
inúmeros serviços em único objeto.
Diante dessas considerações, forçoso concluir que, sendo divisível o objeto, a contratação
conjunta somente restará autorizada se a Administração demonstrar que tem por fundamento
a inviabilidade técnica ou econômica do parcelamento, pois, caso contrário, deverá proceder-se
à divisão do objeto.
Algumas espécies de contratação, no entanto, demandam especial atenção do gestor

público. Nas contratações relativas a soluções de Tecnologia da Informação, por
exemplo, mostra-se necessário atestar nos autos a regularidade da solução adotada quanto à
vedação imposta no inciso I do artigo 3º da Instrução Normativa SGD/ME nº 01, de 2019, que
estabelece não ser possível que mais de uma Solução de TI seja objeto de um único contrato:
Artigo 3º da IN SGD/ME nº 01, de 2019

Art. 3º Não poderão ser objeto de contratação:
I - mais de uma solução de TIC em um único contrato, devendo o órgão ou
entidade observar o disposto nos §§ 2º e 3º do art. 12; e
II - o disposto no art. 3º do Decreto nº 9.507, de 2018, inclusive gestão de
processos de TIC e gestão de segurança da informação.
Parágrafo único. O apoio técnico aos processos de gestão, de planejamento e
de avaliação da qualidade das soluções de TIC poderá ser objeto de contratação,
desde que sob supervisão exclusiva de servidores do órgão ou entidade.
47
Em contratações de obras e serviços de engenharia, comprovada a inviabilidade

técnico-econômica de parcelamento do objeto, deve a Administração atentar para incidência
diferenciada da taxa de Bonificação de Despesas Indiretas (BDI), na forma da Súmula 243 do TCU:
Súmula 243 do TCU
Comprovada a inviabilidade técnico-econômica de parcelamento do objeto da
licitação, nos termos da legislação em vigor, os itens de fornecimento de
materiais e equipamentos de natureza específica que possam ser fornecidos por
empresas com especialidades próprias e diversas e que representem percentual
significativo do preço global da obra devem apresentar incidência de taxa de
Bonificação e Despesas Indiretas - BDI reduzida em relação à taxa aplicável aos
demais itens.
Ademais, segundo o TCU, em toda e qualquer contratação, a divisibilidade do

objeto não deve alterar a modalidade de licitação inicialmente exigida para a execução de todo
o objeto da contratação. A escolha da modalidade de licitação depende da soma dos valores
correspondentes aos itens parcelados, tratando-se de postura cautelosa da Corte de Contas
antevendo possível parcelamento pelo gestor com o intuito de enquadrar ao menos uma das
parcelas em modalidade distinta, especialmente aquelas com um menor plexo de instrumentos de
controle:
Acórdão nº 2.195/2008 – Primeira Câmara TCU
A Administração deve planejar adequadamente as suas compras, fazendo
levantamento antecipado das necessidades dos diversos setores, agrupando os
objetos a serem contratados por natureza, selecionando a modalidade de
licitação a ser empregada, de modo a evitar o fracionamento de despesas.
Acórdão nº 3550/2008 – Primeira Câmara TCU

Veda-se a contratação por dispensa de licitação fundada no art. 24, inciso II, da
Lei 8.666/1993 quando o somatório dos gastos realizados ao longo do exercício
com determinada despesa supera o limite imposto pelo dispositivo supradito.
Devem ser contratados na mesma licitação, os objetos de futuras contratações
que sejam similares por pertencerem a uma mesma área de atuação ou de
conhecimento.
Da mesma forma, destaca RONNY CHARLES LOPES DE TORRES[1]:

Trata-se aqui da vedação ao fracionamento indevido, que consiste na atitude
do gestor de, na tentativa de evitar a utilização dos procedimentos licitatórios
mais complexos e com maior competitividade, dividir o objeto contratual de
forma a permitir a utilização de procedimentos de seleção mais simplificados ou
até a dispensa do certame (tendo em vista a possibilidade de dispensa em razão
do valor, prevista nos incisos I e II do artigo 24).
Para não incorrer em tal irregularidade, deve o gestor realizar o planejamento
das despesas referentes ao ano em exercício, de forma a evitar que as aquisições
sejam repartidas, pois tal fato, mesmo que causado apenas por desorganização,
sem má-fé, indicará possível fracionamento ilegal. Ademais, deve lembrar-se
que, em tese, as aquisições ou contratações repartidas, além de implicar a
diminuição da competitividade pela utilização de modalidade licitatória mais
amena, podem retirar da Administração eventual proveito econômico pela
48
economia de escala, que deixa de ser utilizada, pelos disputantes, na

apresentação das propostas, quando referentes a menor objeto”.
Importante instrumento de planejamento que objetiva racionalizar as contratações

públicas – e, com isso, coibir o fracionamento ilícito de despesas – é veiculado na IN SEGES/ME nº
01, de 10 de janeiro de 2019: o Plano Anual de Contratações.
O Plano Anual de Contratações visa consolidar as contratações a serem realizadas ou

prorrogadas no exercício subsequente, auxiliando a administração na tomada de decisão. Com o
levantamento prévio das contratações que pretende contratar ou prorrogar, passa-se a dispor de
dados gerenciais que permitirão ampliar a realização de compras compartilhadas, viabilizando
novas oportunidades de ganhos de escala, além de sinalizar ao mercado fornecedor as suas
pretensões de modo que este se prepare adequadamente e com antecedência para participar dos
certames licitatórios. Ademais, é a partir de um calendário de licitações, construído a partir do
Plano Anual de Contratações, que se obtém maior previsibilidade na gestão, primando-se pelo
cumprimento de prazos e pela melhor alocação da força de trabalho.
No âmbito do Ministério da Justiça e Segurança Pública, a Portaria nº 682, de 15 de agosto

de 2017, ressalta a importância do estabelecimento do planejamento conjunto de contratações
de bens e serviços. Em seu artigo 10, inclusive, a norma determina que os procedimentos de
contratação, ao serem encaminhados à Consultoria Jurídica, deverão ser instruídos com o extrato
do registro da contratação no sistema competente de Plano Anual de Contratações deste
Ministério e, verificada a ausência desse documento, deverá a Consultoria Jurídica devolver o
processo às unidades demandantes para sua apresentação.
É aconselhável aos órgãos assessorados, portanto, a observância dos procedimentos de

planejamento anual das contratações estabelecidos na IN SEGES/ME nº 01, de 10 de janeiro de
2019, e na Portaria GM/MJSP nº 682, de 15 de agosto de 2017.
Encerra-se esta Orientação-Geral recomendando aos órgãos assessorados que:
a) existindo viabilidade técnica e econômica, promovam a divisão de suas pretensões

contratuais em contratações menores, de forma a possibilitar maior competitividade e melhor
aproveitamento das oportunidades do mercado;
b) se não for possível o parcelamento do objeto, expressamente consignem a justificativa

de ordem técnica e/ou econômica a embasar a contratação conjunta do objeto. A opção pela não
divisão do objeto licitado, por se tratar de exceção, deve ser precedida de estudo técnico que
comprove a inviabilidade técnica e econômica da divisão do objeto em parcelas;
c) nas hipóteses em que concluírem pela indivisibilidade do objeto, avaliem, sempre que
possível, a pertinência e a possibilidade de adoção de medidas para amenizar a restrição de
competitividade decorrente do não parcelamento;
49
d) nas contratações relativas a soluções de Tecnologia da Informação, atentem para a

vedação imposta no inciso I do artigo 3º da Instrução Normativa SGD/ME nº 01, de 2019;
e) em contratações de obras e serviços de engenharia, comprovada a inviabilidade

técnico-econômica de parcelamento do objeto, observem a incidência diferenciada da taxa de
Bonificação de Despesas Indiretas (BDI), na forma da Súmula 243 do TCU;
f) zelem para que a divisibilidade do objeto não seja utilizada para o ilícito fracionamento
de despesa com vistas a alterar a modalidade de licitação inicialmente exigida para a execução de
todo o objeto da contratação;
g) observem os procedimentos de planejamento de contratações previstos na IN

SEGES/ME nº 01, de 10 de janeiro de 2019, e na Portaria GM/MJSP nº 682, de 15 de agosto de
2017, demonstrando documentalmente, antes do encaminhamento dos processos de contratação
a esta Consultoria Jurídica, seu atendimento.
Indexação: Artigo 23, §1º, da Lei nº 8.666, de 1993. IN SEGES/MPDG nº 05, de 2017.
Súmula 247 do TCU.
50
Orientação-Geral CGLIC/CECAP n. 08, 21 de julho de 2020

Instrução, regularidade e qualificação dos atos processuais. Art. 22 da Lei nº 9.784, de
29 de janeiro de 1999. ON/AGU nº 02, de 2009. Enunciado BPC nº 06.
I – Os instrumentos dos contratos, convênios e demais ajustes, bem como os respectivos aditivos,
devem integrar um único processo administrativo, devidamente autuado em sequência
cronológica, numerado e rubricado.
II – Não é correta a abertura de novos processos com nova numeração, outro processo dentro do
em andamento e novos volumes para cada ocorrência verificada na história daquela contratação,
sendo recomendável a utilização do mesmo processo licitatório para dar continuidade a
contratações, convênios e outros instrumentos congêneres. A necessidade de desmembramento
deve ser justificada e o novo processo deve ser instruído com cópia das principais peças do
processo licitatório.
III - Sugestão de classificação dos atos processuais. Embora o emprego de nomenclatura ou
categorização equivocada dos atos processuais não afete sua validade (princípio da
instrumentalidade), a observância dos padrões acima sugeridos pelos órgãos assessorados
proporciona o melhor manuseio e compreensão do expediente por esta Consultoria Jurídica,
reduzindo potencialmente o tempo de resposta das consultas submetidas à sua análise.
IV – É recomendável, para plena regularidade da instrução das contratações, a observância das
diretrizes firmadas no Roteiro para Padronização dos Procedimentos de Planejamento da
Contratação (NUP 00734.002245/2019-13), inclusive com o preenchimento dos modelos de
declarações que constam naquele documento.
V - É aconselhável a utilização das minutas padronizadas de termo de referência, projeto básico,
editais, contratos, convênios, instrumentos de repasse e acordos de cooperação da Advocacia-
Geral da União (AGU), cabendo aos órgãos consulentes, quando optarem por sua alteração ou não
utilização, apresentar as devidas justificativas, anexando-as aos autos na forma prevista no Roteiro
para Padronização dos Procedimentos de Planejamento da Contratação (NUP
00734.002245/2019-13).
VI - Com o intuito de auxiliar uma melhor instrução dos autos, sugere-se aos consulentes o
preenchimento completo e adequado de “lista de verificação” constantes do sítio eletrônico da
Advocacia-Geral da União (AGU) com a indicação do sequencial SEI, apresentação de justificativas
e, se for o caso, eventual assinalação do campo "não aplicável", no que entender impertinente ao
caso concreto.
Elabora-se a presente orientação-geral aos Assessorados com o intuito de auxiliá-los

previamente na instrução dos procedimentos de contratações e instrumentos congêneres,
especificamente quanto ao relevante tema “instrução, regularidade e qualificação de atos
processuais”.
Com efeito, ultimamente, a despeito das constantes ações de conscientização e

assessoramento desenvolvidas por esta Coordenação de Estudos, Convênios e Atuação Proativa
acerca do tema, observa-se que, por vezes, as unidades requisitantes estão deixando de zelar pela
51
organização e pela padronização da instrução dos expedientes encaminhados a esta Consultoria

Jurídica.
Essa conduta, aliada ao elevado número de consultas, pedidos de respostas urgentes e

diminuição da força de trabalho nesta Coordenação-Geral de Licitação e Contratos, começa a ter
como efeito reflexo o prejuízo à atuação deste órgão de assessoramento jurídico, embaraçando o
desempenho eficiente de sua atribuição institucional e atravancando o andamento processual.
Assim, afigura-se recomendável estabelecer alguns parâmetros mínimos para instrução e

organização dos expedientes de contratação, acordos e ajustes congêneres, permitindo um fluxo
mais claro e eficiente entre órgãos assessorados e esta Consultoria Jurídica.
De acordo com o artigo 22 da Lei nº 9.784, 29 de janeiro de 1999, os atos do processo

administrativo não dependem de forma determinada, salvo expressa disposição em contrário.
No que concerne especificamente à licitação, bem como contratos/convênios e outros

ajustes, o processo administrativo deverá observar as normas e orientações que lhes são
pertinentes, iniciando-se com a devida autuação, com a correspondente protocolização e
numeração, juntando-se, em sequência cronológica, os documentos pertinentes, conforme, no
que cabível, Portaria Normativa SLTI/MPOG nº 05, de 2002 (no caso de órgãos integrantes do
SISG).
Nesse sentido, ainda, a Orientação Normativa AGU nº 02, 01º de abril de 2009:

Os instrumentos dos contratos, convênios e demais ajustes, bem como os
respectivos aditivos, devem integrar um único processo administrativo,
devidamente autuado em sequência cronológica, numerado, rubricado,
contendo cada volume os respectivos termos de abertura e encerramento.
De um modo geral, a ON/AGU nº 02, de 2009, e a Portaria Normativa preconizam que a

contratação de um determinado objeto deve integrar um único processo, desde o seu nascedouro
até sua extinção.
Isso significa dizer que não é correta a abertura de novos processos com nova
numeração, outro processo dentro do em andamento e novos volumes para cada ocorrência
verificada na história daquela contratação, a exemplo de um novo processo para eventual aditivo
ou novo processo para a prorrogação. Repita-se, todos os incidentes, e os documentos a eles
relativos, devem integrar um único processo com os eventos dispostos em ordem contínua e
cronológica.
Nesse contexto, se eventualmente o incidente tenha sido deflagrado por manifestação de

terceiro e, com isso, gerado novo processo, orienta-se que a documentação apresentada seja
52
imediatamente trasladada aos autos principais, atestando-se a realização da diligência, com o

arquivamento do expediente paralelo. Os demais atos processuais, a partir daí, deverão
desenrolar-se nos autos principais.
É recomendável, portanto, sempre usar o mesmo processo licitatório para dar

continuidade a contratações, convênios e outros instrumentos congêneres. Sabe-se, porém, que,
por vezes e por variados motivos, isso não é viável. Nestes casos, o processo que se iniciar deve
vir acompanhado de justificativa para o desmembramento e cópia das principais peças do
processo licitatório, tais como a cópia da minuta do edital, do parecer, do edital publicado e depois
a juntada dos documentos da empresa e sua proposta apresentada no certame, além de outros
pertinentes.
De mais a mais, é recomendável que as unidades assessoradas observem as orientações

constantes na Portaria Normativa SLTI/MPOG nº 05, de 2002, a respeito da numeração das peças
processuais, garantindo a correta identificação e origem dos atos que compõem o expediente:
Portaria Normativa SLTI/MPOG nº 05, de 2002

A numeração das peças do processo é iniciada no protocolo central ou setorial
da unidade correspondente, conforme faixa numérica de autuação. As peças
subsequentes serão numeradas pelas unidades que as adicionarem; a capa do
processo não será numerada. Nenhum processo poderá ter duas peças com a
mesma numeração, não sendo admitido diferenciar pelas letras “A” e “B”, nem
rasurar.
De par disso, como forma de facilitar a identificação do conteúdo dos atos processuais
genéricos que compõem a marcha procedimental, sugere-se aos órgãos assessorados a adoção
das seguintes nomenclaturas a partir das funcionalidades do sistema SEI[1], considerando sempre
a característica preponderante do ato:
o Despacho de mero expediente: ato ordinatório de mera impulsão do processo, sem

carga decisória;
o Decisão (ou somente Despacho): ato administrativo ordinatório com carga decisória
(o que inclui manifestação de concordância [de acordo] da autoridade superior);
o Deliberação: ato administrativo decisório proveniente de órgãos colegiados;
o Ofícios: atos administrativos responsáveis pela formalização da comunicação escrita e
oficial entre órgãos públicos e entidades administrativas;
o Parecer (ou Nota Técnica): ato administrativo enunciativo que expressa, após a
análise, a opinião do agente público sobre determinada questão fática, técnica ou
jurídica;
o Certidão: ato administrativo enunciativo que declara a existência ou inexistência de
atos ou fatos administrativos que constem de arquivos públicos;
o Atestado: ato administrativo enunciativo que declara a existência ou inexistência de
atos ou fatos administrativos que não constem de arquivos públicos; e
o Apostila (ou apostilamento): ato administrativo enunciativo que averba determinado
fato ou direito reconhecimento por norma jurídica;
53
É importante, também, que o órgão assessorado zele pela correta categorização dos atos
processuais específicos, como estudos preliminares, termos de referência, editais, planos de
trabalho, dentre outros. Ainda, os elementos que compõem o planejamento da contratação
deverão obedecer às diretrizes firmadas no Roteiro para Padronização dos Procedimentos de
Planejamento da Contratação (NUP 00734.002245/2019-13). A propósito, recomenda-se aos
consulentes que observem, preencham e juntem aos autos as declarações que constam no
Roteiro: "Declaração de Utilização de Modelos AGU" e "Declaração de Adequação ao
Planejamento Estratégico do Órgão".
De fato, embora o emprego de nomenclatura ou categorização equivocada dos atos

processuais não afete sua validade (princípio da instrumentalidade), a observância dos padrões
acima sugeridos pelos órgãos assessorados proporciona o melhor manuseio e compreensão do
expediente por esta Consultoria Jurídica, reduzindo potencialmente o tempo de resposta das
consultas submetidas à sua análise.
Especificamente quanto ao parecer (ou nota técnica), trata-se de documento decorrente

de exigência legal, conforme o artigo 38, inciso VI, da Lei nº 8.666, de 1993, para todas as propostas
de contratações, convênios e instrumentos congêneres, em que a área demandante, ao final de
todas as manifestações das unidades interessadas, deverá sintetizar o histórico processual e
avaliar, de modo conclusivo, o mérito da contratação ou política pública e a conformidade
legal do procedimento administrativo. Este documento, ao concentrar as justificativas para a
decisão do gestor, a um só tempo, auxilia no fácil entendimento do processo por esta Consultoria
Jurídica e reduz os riscos de que as decisões tomadas pela Administração sejam eventualmente
mal compreendidas pelos órgãos de controle.
De mais a mais, é aconselhável, na forma do artigo 29 e 35 da IN SEGES/MP nº 05, de 2017,

do artigo 18 da Portaria CGU nº 03, de 2019, e do Enunciado BPC nº 06, aos órgãos e às entidades
da Administração Direta, autárquica e fundacional, a utilização das minutas padronizadas de
termo de referência, projeto básico, editais, contratos, convênios, instrumentos de repasse e
acordos de cooperação da Advocacia-Geral da União (AGU)[2]-[3], cabendo aos órgãos consulentes,
quando optarem por sua alteração ou não utilização, apresentar as devidas justificativas,
anexando-as aos autos na forma prevista no Roteiro para Padronização dos Procedimentos de
Planejamento da Contratação (NUP 00734.002245/2019-13). No uso desses documentos, devem
ser evitadas quaisquer modificações desnecessárias, a exemplo de alteração imotivada da
redação das cláusulas-padrão e/ou inversão da ordem das cláusulas.
Por fim, reforça-se que incumbe exclusivamente à área técnica a adequada e completa
instrução processual, atestando estarem preenchidos todos os requisitos legais necessários à
consecução das contratações e/ou convênios pretendidos, após exame detido da documentação
e certidões coligidas aos autos, sobretudo no que concerne à regularidade e validade.
Nesse particular, com o intuito de auxiliar uma melhor instrução dos autos, sugere-se aos
consulentes o preenchimento completo e adequado das “lista de verificação” pertinentes à
54
temática do processo, constantes do sítio eletrônico da Advocacia-Geral da União (AGU)[4]-[5],

com indicação do número do SEI que atende a recomendação e, sendo o caso, eventual
assinalação do campo "não aplicável" e apresentação de justificativas, no que entender
impertinente ao caso concreto.
A Lista de verificação é instrumento que deve ser utilizado pelos consulentes para
averiguar e atestar que todas as etapas, tarefas e condições foram observadas nos autos.
Induvidosamente, é ferramenta de grande importância para diminuição de erros e esquecimentos,
contribuindo para celeridade dos procedimentos e, consequentemente, aumento de
produtividade e eficiência. Assim, orienta-se que a remessa de expedientes para exame jurídico
tão-somente ocorra no momento em que o assessorado perceba o atendimento satisfatório da
lista de verificação.
Efetivamente, a experiência tem mostrado que a adoção de listas de verificação tem

possibilitado a tempo a detecção de falhas de instrução processual e tem otimizado o tempo dos
setores que realizam análise posterior da higidez e regularidade do procedimento, além de
contribuir com a padronização na atuação de todas as áreas envolvidas com a demanda.
Além disso, a adoção de listas de verificação pela Advocacia Geral da União (AGU) como
forma de assessoramento prévio aos Consulentes consiste em recomendação do Tribunal de
Contas da União (TCU) (Acórdão nº 2328/2015 - Plenário TCU), ciente do seu grande potencial de
auxílio para sanar deficiências na gestão de contratações/repasses.
Dados seus claros benefícios à regularidade processual e à segurança jurídica, a utilização

dos checklists é prática fomentada pela própria Advocacia-Geral da União (AGU):
Enunciado BPC nº 06
A atuação consultiva na análise de processos de contratação pública deve
fomentar a utilização das listas de verificação documental (check lists), do Guia
Nacional de Licitações Sustentáveis e das minutas de editais, contratos,
convênios e congêneres, disponibilizadas nos sítios eletrônicos da Advocacia-
Geral da União e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
No intuito de padronização nacional, incumbe aos Órgãos Consultivos
recomendar a utilização das minutas disponibilizadas pelos Órgãos de Direção
Superior da AGU, cujas atualizações devem ser informadas aos assessorados.
Convém ainda que os Órgãos Consultivos se articulem com os assessorados, de
modo a que edições de texto por estes produzidas em concreto a partir das
minutas-padrão sejam destacadas, visando a agilizar o exame jurídico posterior
pela instância consultiva da AGU.
Para consecução dos fins pretendidos pela Advocacia-Geral da União (AGU), orienta-se
fortemente que a lista de verificação de documentos seja devida e completamente preenchida
(inclusive, reitere-se, no que "não aplicável" no entender da área técnica), com indicação do
servidor responsável pela diligência, na forma do artigo 22, §1º, da Lei nº 9.784, de 1999.
55
Encerra-se esta Orientação-Geral recomendando aos órgãos assessorados que:
a) os instrumentos dos contratos, convênios e demais ajustes, bem como os respectivos

aditivos, devem integrar um único processo administrativo, devidamente autuado em sequência
cronológica, numerado e rubricado;
b) evitem a abertura de novos processos com nova numeração e novos volumes para cada
ocorrência verificada na história daquela contratação, sendo recomendável a utilização do mesmo
processo licitatório para dar continuidade a contratações, convênios e outros instrumentos
congêneres. A necessidade de desmembramento deve ser justificada e o novo processo deve ser
instruído com cópia das principais peças do processo licitatório;
c) zelem pela utilização da categorização dos atos processuais propostas pela Consultoria
Jurídica nesta Orientação-Geral. Embora o emprego de nomenclatura ou categorização
equivocada dos atos processuais não afete sua validade (princípio da instrumentalidade), a
observância dos padrões acima sugeridos pelos órgãos assessorados proporciona o melhor
manuseio e compreensão do expediente por esta Consultoria Jurídica, reduzindo potencialmente
o tempo de resposta das consultas submetidas à sua análise;
d) observem às diretrizes firmadas no Roteiro para Padronização dos Procedimentos de

Planejamento da Contratação (NUP 00734.002245/2019-13), inclusive com o preenchimento dos
modelos de declarações que constam no Roteiro;
e) utilizem as minutas padronizadas de termo de referência, projeto básico, editais,

contratos, convênios, instrumentos de repasse e acordos de cooperação da Advocacia-Geral da
União (AGU), cabendo aos órgãos consulentes, quando optarem por sua alteração ou não
utilização, apresentar as devidas justificativas, anexando-as aos autos na forma prevista no Roteiro
para Padronização dos Procedimentos de Planejamento da Contratação (NUP
00734.002245/2019-13). No uso desses documentos, devem ser evitadas quaisquer modificações
desnecessárias, a exemplo de alteração imotivada da redação das cláusulas-padrão e/ou inversão
da ordem das cláusulas; e
f) realizem preenchimento completo e adequado das “listas de verificação” pertinentes à

temática do processo, constantes do sítio eletrônico da Advocacia-Geral da União (AGU), com
indicação do número do SEI que atende a recomendação e, sendo o caso, com eventual assinalação
do campo "não aplicável" e apresentação de justificativas, no que entender impertinente ao caso
concreto, para assegurar a adequação e a suficiência da instrução processual.
Indexação: artigo 22 da Lei nº 9.784, de 1999. ON/AGU nº 02, de 2009. Portaria Normativa
SLTI/MPOG nº 05, de 2002. Enunciado BPC n° 06.
56
57

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ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

ORIENTAÇÕES GERAIS DA CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA

CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA

João Bosco Teixeira

Consultor Jurídico Adjunto

Rafael Schaefer Comparin

Coordenador-Geral de Licitações e Contratos

Edson Vieira Soares

Coordenador de Estudos, Convênios e Atuação Proativa

Thyago de Pieri Bertoldi

Coordenadora de Licitações e Contratos

Anna Claudia Fanuck Stein

Membros da Coordenação Geral de Licitações e Contratos

Ana Luiza de C. Montenegro Magalhaes

Sergio Ernesto Kopp

Rodrigo Ferreira Dias

Orientação-Geral CGLIC/CECAP n. 01, de 10 de abril de 2019

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- por meio de fundamentada pesquisa de preços praticados no mercado em contratações

Especificamente para os serviços de vigilância, limpeza e conservação, é necessário

Quanto às prorrogações de vigência dos contratos de serviços continuados com dedicação

a) o contrato contiver previsões de que os reajustes dos itens envolvendo a folha de

c) no caso dos serviços continuados de limpeza, conservação, higienização e de vigilância,

Vale ponderar que, embora a prorrogação contratual dispense a realização de pesquisa de

É nesse sentido, a propósito, a Orientação Normativa nº 60 da Advocacia-Geral da União

ON/AGU nº 60, de 2020

Em todos os casos, é essencial que a dispensa da nova pesquisa de preços seja