UNIVERSIDADE FEDERAL DE JUIZ DE FORA

FACULDADE DE ENGENHARIA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA DE PRODUÇÃO E MECÂNICA
ESPECIALIZAÇÃO EM ENGENHARIA DE PRODUÇÃO

SEMINÁRIOS DE INTEGRAÇÃO

PARA O DESENVOLVIMENTO REGIONAL

RAFAEL MENDES

JUIZ DE FORA

2023

PÚBLICA
 1. INTRODUÇÃO

As instituições da Administração Pública enfrentam obstáculos ao empreender os seus

processos licitatórios, sendo estes dotados de ritos e uma forma legal específica de contratar que
pode vir a comprometer sua eficiência, eficácia e efetividade, tendo inclusive que lidar com
problemas que podem resultar em perdas de todo o procedimento de contratação, não obtendo
assim disponibilidade do bem ou serviço no tempo desejado ou necessário, gerando assim um
dano para atividade econômica, social e até mesmo prejuízo, no caso de uma empresa estatal.

Considerando portanto que o caso em estudo se vincula ao eixo das licitações, o objetivo
deste trabalho é apresentar uma situação problema relacionada a licitações não convertidas em
contratos, ou seja, contratações frustradas de uma empresa pública do setor de “Oil&Gas”,
atuante no transporte e logística do petróleo e seus derivados, que enfrenta dificuldades e
consequências negativas decorrentes do insucesso de uma parcela das licitações que lança no
mercado. A realização de licitações, em empresas da administração pública, desempenha um
papel fundamental na aquisição, seja ela de bens materiais ou serviços, assegurando a seleção de
fornecedores de forma transparente, imparcial e eficiente. Atualmente, ainda se observa uma
quantidade considerável de licitações frustradas realizadas pela instituição, portanto, a base de
dados de referência para a apuração e demonstração dos indicadores será do exercício de 2022.

A identificação da situação problema e da sua relevância no contexto no qual está

inserida, assim como a identificação das causas que a originam, a demonstração do
monitoramento do resultado das licitações com indicação das respectivas fontes e os objetivos
propostos para o trabalho serão apresentados neste relatório.

2. SITUAÇÃO PROBLEMA

A situação problema identificada é o alto número de licitações frustradas em uma

Empresa Estatal do Setor de Óleo e Gás, sendo estas licitações conduzidas por uma gerência
responsável pelas aquisições centralizadas de bens e serviços da companhia.

2.1 Apresentação e Contextualização

A situação problema estudada neste nosso projeto é um desafio comum que instituições
vinculadas à Administração Pública enfrentam, a dificuldade de conseguir contratar toda a sua
demanda de bens ou serviços por meio licitações, que por vezes não logram êxito, as chamadas
licitações frustradas.

Existem várias motivações que levam uma licitação a frustrar e, de acordo com a pesquisa
delimitada realizada neste trabalho em relação às licitações realizadas pela empresa estatal
referenciada, serão apresentadas as principais causas e os respectivos monitoramentos.

A empresa selecionada para o trabalho, cujo nome será mantido em sigilo, atua no
mercado de Oil&Gas (petróleo e derivados, gás e etanol), um mercado essencial para as
atividades econômicas do país e importante vitrine de boas práticas para as empresas nacionais.
Os processos licitatórios desta companhia são centralizados em setor responsável em sua sede e
suprem as demandas de contratação de todas as unidades distribuídas no país, possibilitando
assim a manutenção da capacidade operacional de toda a organização. Dessa forma, há uma
preocupação constante com a eficiência, eficácia e a efetividade dos processos, transparência e

2
PÚBLICA
sustentabilidade de toda sua cadeia de atividades, a fim de atender satisfatoriamente às demandas
e construir uma imagem sólida perante investidores. O setor de compras e os processos devem
estar alinhados internamente com toda a estratégia da instituição. (OLIVEIRA et al, 2016)

Antes de contextualizar o processo relacionado a situação problema, é importante trazer

a definição de Licitação que é o procedimento administrativo mediante o qual a Administração
Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato ou aquisição de seu interesse. A Lei
nº 8.666, de 1993, ao regulamentar o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, estabeleceu
normas gerais sobre licitações e contratos administrativos aplicáveis a obras, serviços, inclusive
de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios. As normas que disciplinam as licitações públicas devem ser
interpretadas em favor da ampliação da disputa entre os interessados, desde que informadas no
edital e não comprometam o interesse da administração, o princípio da isonomia, a finalidade e
a segurança da contratação. De acordo a referida lei, a celebração de contratos com terceiros na
Administração Pública deve ser necessariamente precedida de licitação, ressalvadas as hipóteses
de dispensa e de inexigibilidade de licitação. (ENAP, Seleção de Fornecedores de TI,2013)

A situação-problema apresentada é classificada como um obstáculo, pois já existe e

implica em consequências negativas, tais como a interrupção ou atraso em projetos estratégicos,
o aumento dos custos operacionais e a redução da eficiência na realização de aquisições
essenciais para o funcionamento da empresa. Esse obstáculo resulta em um ambiente desafiador,
onde a empresa enfrenta dificuldades para garantir a plena continuidade das suas atividades e em
estar sempre se posicionando competitivamente no setor altamente exigente de “Oil&Gas”.
(SCHOLVIN et al, 2020)

O processo atinente ao objeto de estudo perpassa por uma sequência de etapas que, em
síntese, se inicia com a formalização solicitação da demanda pela área/unidade que depois é
encaminhada inicialmente, via sistema informatizado, para um setor da gerência de contratação
que realiza a triagem do processo verificando a sua conformidade; após validado, a Comissão
de Licitação é designada e esta fica responsável por elaborar e consolidar o Edital e seus anexos,
cadastrar a licitação no portal de compras e publicá-la ao mercado; na sequência tem a fase de
visita técnica e esclarecimentos até a data de abertura de propostas; em contínuo inicia-se a etapa
de efetividade na qual se analisa a proposta dos fornecedores comparativamente ao orçamento
da administração, respeitado o ordenamento, e são realizados diligenciamentos a fim verificar a
exequibilidade da proposta, assim como a negociação visando a obtenção de proposta mais
vantajosa; após a conclusão da etapa anterior, inicia-se a fase de habilitação na qual o fornecedor
deverá atender a todos os requisitos legais, econômicos e técnicos por meio de documentos
comprobatórios que são previstos no instrumento convocatório; uma vez aprovada na habilitação,
a etapa sucessora é a Adjudicação na qual o objeto contratação será atribuído ao licitante
habilitado; subsequencialmente é a etapa de Homologação na qual o Gestor Competente irá
homologar a licitação conduzida pela Comissão; por fim o processo é encaminhado para a etapa
de Formalização Contratual para edição final do contrato já com os dados do fornecedor e a
posterior convocação das partes para assinatura. Especificamente, atuando como integrantes das
comissões de licitações que conduzem a maior parcela das atividades do processo são 10
profissionais, contudo existem atividades acessórias que são conduzidas por equipe externas, mas
que não devem ser consideradas na análise segundo a delimitação do problema apresentado. A
seguir é demonstrado o fluxograma do processo.

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PÚBLICA
 Figura 1: Fluxograma do processo licitatório

Pode-se citar, para enriquecimento da contextualização, a legislação aplicável e regente

dos processos de licitações brasileiras: Lei nº 8.666/1993 (Lei de Licitações e Contratos
Administrativos): Essa lei estabelece as normas gerais para licitações e contratos realizados pela
Administração Pública direta e indireta. Ela define os procedimentos que devem ser seguidos, os
tipos de licitação, os critérios de seleção dos fornecedores e as regras para a celebração e
execução dos contratos; Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais): Essa lei se aplica às empresas
públicas e sociedades de economia mista, como é o caso da empresa relacionada ao estudo de
caso, e estabelece normas específicas para as licitações e contratações realizadas por essas
entidades; e Lei nº 10.520/2002 - Lei do Pregão: Institui o pregão como modalidade de licitação
para aquisição de bens e serviços comuns. O pregão é caracterizado pela disputa em sessão
pública, com inversão de fases em relação às licitações tradicionais.

2.2 Justificativa

A partir da situação problema apresentada de licitações frustradas no processo de

aquisição, podemos afirmar que é de extrema importância para o propósito da organização.
(CARVALHO et al, 2017)

As contratações da empresa estatal em estudo visam suprir todas as suas demandas de

insumos que garantam a sua plena atividade fim e atividade meio. A título de exemplo que dê a
dimensão estratégica do processo de compras para a companhia, por meio das licitações são
contratados bens e serviços essenciais para a manutenção de faixas de dutos que abastecem
diversas regiões do país com petróleo e seus derivados; docagem e suprimento da frota de navios
que importam, exportam e distribuem os derivados de petróleo no território nacional; aquisição
de equipamentos, peças, sobressalentes, consumíveis, assim como serviços de instalação, obra,

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PÚBLICA
inspeção, manutenções preventiva, preditiva e corretivas em sistemas, equipamentos e
instalações de todos os terminais e unidades da empresa no país. As compras realizadas de forma
centralizada no setor contratação da empresa são de grande monta, com valores totais de contrato
vultosos e por muitas vezes tecnicamente complexos e sensíveis para a cadeia de suprimentos,
assim como vitais para a sua perenidade e longevidade no mercado.

Constata-se então, que a não efetivação integral das contratações demandadas por toda a
companhia, impactam na sua geração de valor e nos elos existentes em sua cadeia produtiva,
podendo resultar em perda parcial da sua capacidade produtiva ou mesmo afetar requisitos de
Segurança, Saúde Ocupacional e Meio Ambiente, assim como causar danos econômicos à
sociedade no caso de desabastecimento ou abastecimento insuficiente de combustíveis.

Especificamente no caso das licitações frustradas na companhia estatal, conforme o corte

temporal de análise que considerou o ano base de 2022, restou evidenciado que quase ¼ das 346
licitações realizadas foram mal sucedidas, com uma estimativa levantada na ordem de 100
milhões reais não contratados, tendo como consequência um desdobramento de custos não
dimensionados neste estudo devido a indisponibilidade de acesso às informações, mas que é
possível inferir um impacto bastante negativo em relação ao retrabalho e consumo de recursos
com novas licitações para os objetos frustrados (homem/hora dos profissionais que revisarão a
especificação técnica e dos envolvidos na elaboração da documentação e atos da licitação, tanto
na fase interna, quanto externa); à reprogramação ou replanejamento da área cliente em relação
à demanda encaminhada para contratação, quando possível, pois poderá haver o dano de parada
de produção, sendo este o pior cenário no que tange ao impacto financeiro; à perda de
certificações regidas por normas e que possuem prazo de vigência; à vulnerabilidade quanto a
segurança das pessoas, equipamentos e instalações que não pode ser atendida devido a
indisponibilidade da contratação no tempo devido; entre outros danos que se forem
negligenciados, o prejuízo para a instituição poderá ser maior que o montante que se deixou de
contratar devido às licitações frustradas e também para além da implicação financeira.

Portanto, a relevância dessa situação-problema reside na necessidade de identificar esses

obstáculos, distinguindo as suas causas e formas de monitoramento do problema, possibilitando
assim a realização de diagnóstico a ser utilizado em um posterior estudo de solução viável para
sanear e garantir as atividades da empresa com competitividade, crescimento e sustentabilidade.

2.3 Causas da situação

Atualmente, existe um programa de Otimização Processual permanente na empresa em

questão, contando com um núcleo Planejamento e Controle que faz registro e o tratamento dos
dados pertinentes aos processos de licitação da empresa e um núcleo de Assessoria que realiza
estudos com base nas informações geradas com o objetivo de identificar as causas e propor
otimização ou resolução para os problemas que surgem na execução dos processos, que por
consequência gera a frustração do processo.

Com base nos dados já existentes na base dados do núcleo de Planejamento e Controle e
na observação dos envolvidos no processo de compras, foi aplicada a ferramenta de controle de
qualidade Diagrama de Ishikawa e por meio dela foram identificadas as causas relacionadas ao
problema e que contribuem para as dificuldades encontradas, conforme a imagem abaixo.

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PÚBLICA
 Figura 2: Diagrama Ishikawa da Situação Problema

Uma vez diagnosticada a matriz das causas, foi possível elencar os principais tipos de
ocorrências vinculadas às causas e as respectivas evidências, conforme quadro abaixo:

TIPO CAUSAS OCORRÊNCIAS EVIDÊNCIAS *

Imperícia ou
Insuficiência e inconsistência da documentação técnica
Negligência dos atores % Licitações Desertas ou Encerradas sem vencedor
elaborada pelos representantes da área cliente
do processo

Desistência discricionária da contratação por parte do Gestor

Discricionariedade
PESSOAS responsável, por vezes motivada por mudança de estratégia, % Licitações Revogadas
dos Gestores
conflitando assim com o plano de contratação

Fornecedores não cumprem com os requisitos previstos em

Fornecedores inaptos
Edital por inexperiência com licitações ou inaptidão para o % Licitações Desertas ou Encerradas sem vencedor
ou inexperientes
objeto.

Desvio no
Planejamento de Contratações com algum grau de ineficácia,
Planejamento de % Licitações Revogadas
pois incorporou contratações não necessárias.
Contratação

Não conformidades nos fluxos de tramitação, técnicas,

Falta de Rigor normativas, compliance, aspectos jurídicos e aprovação da
MÉTODO
Técnico, contratação por parte da área cliente. % Licitações Anuladas por vício de Ilegalidade
Normativo e Legal

% Licitações Desertas ou Encerradas sem vencedor e

Formato de Divulgação Canais e formas de Publicidade das licitações insuficientes.
com baixa procura ou competitividade

Falta de KPI para medir Há check list padronizado, mas não há indicadores de
acurácia da Qualidade que possam aferir a acurácia das informações e Não há o KPI que possibilitaria uma gestão mais
MEDIDA
documentação técnica documentos encaminhados na geração da demanda que é estratégica
do cliente pulverizada.

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PÚBLICA
 SLA da licitação com Metas de contratação visando a celeridade processual que % Licitações Encerradas sem vencedor ou Anuladas e
enfoque em prazo em acabam por vezes comprometendo a qualidade das análises e com rastreabilidade de falha humana na condução da
detrimento da qualidade tomadas de decisão. licitação

Falta de indicadores
Apesar da existência de indicadores segmentados, por
relacionando a Não há o KPI que possibilitaria uma gestão mais
exemplo por modalidade de licitações, não há KPI que afira
frustração às categorias estratégica
por categoria de objetos/natureza da contratação.
pela natureza do objeto

Documentação Técnica % Licitações Desertas, Encerradas sem vencedor ou

Especificação Técnica da demanda não contemplou todos os
Imatura ou Anuladas e com registro do mercado sobre insuficiência
aspectos pertinentes aos escopo da contratação.
Viciada ou inexatidão da documentação

Documentação Orçamento Elaborado pela Administração diverge % Licitações Encerradas sem vencedor com tendência
MATERIAIS orçamentária não acentuadamente para mais ou para menos em relação à média de preço do mercado similar, mas divergente do
aderente apresentada pelo mercado. orçamento

% Licitações Encerradas sem vencedor por indícios de

Propostas mal Propostas apresentadas mal dimensionadas e sem
inexequibilidade, preço excessivo ou inadequação do
elaboradas detalhamento da composição dos custos
preenchimento e apresentação da proposta

Deficiências na relação
As dificuldades de comunicação e de senso resolutivo
de parceria entre as Ambiente deficiente em relação a integração e parceria entre
integrado percebida pelos profissionais das áreas
áreas cliente e setor de as áreas cliente e o setor de contratação da empresa.
envolvidas.
contratação

AMBIENTE Mercado Mercado dotado de empresas não qualificadas para atender

% Licitações Encerradas sem vencedor por inabilitação
Desqualificado toda a gama de exigências técnicas necessárias.

Mercado sem Mercado sem empresas interessadas ou com capacidade de % Licitações Desertas com registro dos visitantes de
competitividade participar da concorrência. desinteresse no objetivo ou incapacidade técnica

Falta de barreiras de Existem pontos do fluxo processual que podem ser

Posições identificadas no atual mapa do processo que
verificação de implementadas barreiras de Qualidade para verificação de
não possuem Barreiras ou as tem de modo insuficiente
qualidade requisitos.

Carência de Gestão de
Há uma carência na Gestão de Mudanças e do Conhecimento
Mudanças e do
PROCESSO Conhecimento que suporte plena e tempestivamente os envolvidos no Constatação de uma estrutura de Gestão de Mudança de
processo quando das mudanças e transformações ocorridas no Conhecimento deficitária
suficientes e
processo.
disseminadas na cadeia

Complexidade das Apesar do rito processual ser vinculado ao dispositivo legal,

Posições identificadas no atual mapa do processo que
etapas e forma existem steps complicados no processo que podem ser
podem ser analisadas a fim de serem simplificadas
processual simplificados.
* EVIDÊNCIAS - as evidências apontadas, principalmente as representadas em percentuais de Licitações Frustradas,
têm os seus quantitativos sob sigilo por serem informações sensíveis a Estratégia da Companhia e por serem informações
vinculadas aos estudos de análise e melhoria atualmente em vigor na companhia.

Tabela1: Quadro Resumo das Principais Ocorrências Causadoras da Situação Problema

2.4 Monitoramento

Tratando-se de licitações regidas pela Lei 13.303/16, as modalidades e modos de

contratação são: Pregão e Pregão Eletrônico, Disputa Aberta, Disputa Fechada e Contratações
Diretas por meio de Dispensa de Licitação ou Inexigibilidade; e todos aplicados nas contratações
do processo de compras da empresa. Para o escopo deste trabalho não é o caso pormenorizar as
diferenças processuais e de rito das modalidades, podendo ser consultada a legislação supracitada
para elucidação, entretanto, cabe observar que a escolha da modalidade adequada para cada
objeto influencia, por vezes, no sucesso ou não licitação, assim como outras variáveis vinculadas
ao procedimento.

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PÚBLICA
 Consciente do impacto das variáveis sobre o processo de compras, a gerência responsável
pelas aquisições de bens e serviços tem, já implementado, um Painel de Controle por meio de
“Business Intelligence” (BI), sendo este um sistema continuamente alimentado e atualizado com
as informações das carteiras de processos licitatórios distribuídas nas equipes executoras. Os
dados dos processos são extraídos dos sistemas de cadastro da demanda, da plataforma eletrônica
de realização das licitações e da ferramenta de planejamento e organização processual no formato
Kanban e com input manual dos executores e gestores. Os dados de input no BI são verificáveis,
inclusive passíveis de auditoria em suas fontes primárias supracitadas.

Sendo assim, a situação problema definida como “as consequências e dificuldades de

contratação em decorrência de licitações frustradas em uma empresa estatal do setor de óleo e
gás”, pode ser monitorada através dos indicadores gerados no BI do setor de contratação, tanto
ao longo de processos com tendência de frustração ou nos encerrados sem sucesso na contratação.
Boa parte dos indicadores estabelecidos fazem correlações com tempo, tipo ou modalidade do
processo, geração de contrato, saving financeiro, entre outros fatores. A seguir, estão listados na
tabela alguns dos indicadores do ano de 2022 mais pertinentes ao tema e as respectivas ilustrações
gráficas mais relevantes:
Indicador Finalidade / Algoritmo Fonte Marco de Polaridade
Contribuição apuração

Identificar a carga
adicionada
mensalmente à carteira
de processos da
gerência de
contratação. Ajuda a
gestão a identificar os
= Qtd
momentos de pico ou
absoluta de
normalidade para Relatório
Input Mensal demandas no
decidir a melhor forma extraído Mensal Negativa
(Vide Fig. 2) mês
de distribuir as do ERP
demandas entre as
Un.: Valor nº
equipes de Pregoeiros.

Apresentar a *No
quantidade de momento de
processos em Corte
andamento em
Idade da Base de
determinado momento, = Qtd de
Carteira (Vide Dados do Mensal Positiva
de acordo com os status processos de
Fig. 3) PCP
e com a faixa temporal X status e
definida conforme as por faixa de
métricas para SLA / Total
atendimento ao SLA. de processos

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PÚBLICA
 Ajuda a gestão a Un.: %
identificar os processos
que estão entrando em
estado de alerta para
dar suporte ao
executor.

Diagnosticar uma série

histórica cumulativa de
licitações em
processamento por
= ∑ da Qtd
mês.
de licitações
Processos Base de
ativas por
Ativos /mês Ajuda a gestão a Dados do Mensal Negativa
mês
(Vide Fig. 4) identificar a fluidez do PCP
processamento e
Un.: Valor nº
identificar os
momentos de desvio
para intervir com ações
mitigatórias.

Evidenciar
objetivamente a
quantidade e a taxa de
processos bem-
sucedidos e os
= ∑ da Qtd
frustrados em razão das
de licitações
contratações geradas,
bem ou mal
Assertividade podendo ainda ser
sucedidas/ Base de
- nomeclatura segmentado por
Total de Dados do Anual Positiva
em uso na cia modalidade.
processos PCP
(Vide Fig. 5)
Ajuda a gestão a
Un.: %
identificar o grau de
eficácia do setor e
avaliar medidas de
melhoria a fim de
aumentar a
performance do setor.

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PÚBLICA
Figura 3: Entrada Mensal de Demandas de Figura 4: Idade da Carteira
Contratação

Figura 5: Processos Ativos por mês

Figura 6: Conversão em Contratos Geral e com filtro Pregão

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PÚBLICA
 3. OBJETIVOS

3.1 Objetivo Geral

Propor metodologia exequível para otimizar o processo e mitigar o alto índice de

licitações frustradas realizadas na gerência de contratação da empresa referenciada no estudo.

3.2 Objetivos Específicos

A fim de se atingir o objetivo geral proposto, alguns objetivos específicos foram

delineados, a saber:

 Identificar as ações corretivas, preventivas ou inovadoras que possibilitem sanear

as causas geradoras das ocorrências que culminam no quantitativo de licitações frustradas;

 Analisar a viabilidade técnica, econômica e o nível de impacto da implementação

de cada uma das ações propostas, ordenando-as em grau de prioridade.

 Consolidar plano de ação propositivo com a especificação de todas a medidas

validadas e que devam ser aplicadas, contendo também as atribuições, métodos,
responsabilidades, cronograma estimado e o custo previsto para solução de melhoria.

4. REFERÊNCIAS

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BRASIL. (2016). Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016. Dispõe sobre o estatuto jurídico das
empresas estatais, incluindo as sociedades de economia mista e suas subsidiárias, no âmbito da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Diário Oficial da União, Brasília, DF.

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denominada pregão para aquisição de bens e serviços comuns. Diário Oficial da União, Brasília,
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PÚBLICA
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PÚBLICA