Indicadores de Projetos de Investimento

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 74695140.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

Secretaria-Geral de Controle Externo
Secretaria de Controle Externo de Infraestrutura
Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil
RELATÓRIO DE LEVANTAMENTO
INDICADORES DE PROJETOS DE INVESTIMENTO
MATURIDADE – VALOR - PRAZO
Outubro 2023
TC 019.166/2023-0
Fiscalização: 106/2023
Relator: Benjamin Zymler
DA FISCALIZAÇÃO
Instrumento: Levantamento.
Ato originário: 9.5.1.2 do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário, relativo ao Fiscobras 2022
Objeto da fiscalização: Projetos, programas e políticas relacionadas a obras públicas.
Ato de designação: Portarias de Fiscalização 289/2023 (peça 3) e 294/2023 (peça 4).
Composição da equipe:
AUFC Matrícula
Roberta Deisy Cabral (coordenadora) 11231-3
Vladimi José Daniel de Assis (supervisor) 8603-7
Cristiane Ferreira de Araujo Melo 3103-8
Ivan Lúcio Santillo 8657-6
Rafael Martins Gomes 8680-0
DOS ÓRGÃOS/ENTIDADES FISCALIZADOS

Órgãos/entidades fiscalizados: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes,
Fundação Oswaldo Cruz, Infra S.A e Secretaria Nacional de Segurança Hídrica.
Vinculação ministerial: Ministério dos Transportes, Ministério da Saúde e Ministério da
Integração e Desenvolvimento Nacional.
Unidades Técnicas responsáveis: Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura
Rodoviária e de Aviação Civil; Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Urbana e
Secretaria de Controle Externo de Infraestrutura; Unidade de Auditoria Especializada em
Infraestrutura Portuária e Ferroviária Hídrica.
PROCESSOS CONEXOS
TC 013.159/2022-4; TC 015.103/2023-4

RESUMO DE AUDITORIA
âmbito dos sucessivos Fiscobras ainda carecem de

instrumentos que ofereçam uma perspectiva mais
estratégica do setor de infraestrutura, amparada nas
Relator: Ministro Benjamin Zymler informações obtidas nos referidos bancos de dados
TC 019.166/2023-0 públicos atualmente disponíveis.
Unidade Responsável: SecexInfra,
Nessa linha, o Plenário do TCU, no item 9.5.1.2 do
AudRodoviaAviação
AudUrbana Acórdão 2.695/2022 determinou que a Segecex fosse
AudPortoFerrovia orientada acerca da contínua modernização do
Fiscobras, para que, na gestão que teve início em 2023,
CONTEXTO fossem realizadas avaliações-piloto para: “9.5.1.2.
desenvolver e testar indicadores específicos para buscar
Conforme §15 do art. 165 da compreender o nível ou grau de maturidade de projetos-
Constituição Federal com a redação chave de obras públicas, de evolução do volume de
dada pela Emenda Constitucional investimentos, quantidade de recursos executados e de
102/2019, a União passou a ter como prazos de implantação de projetos, programas e
atribuição o desenvolvimento de um políticas relacionadas a obras públicas”.
banco de dados para a organização e a
manutenção de registro atualizado de
TRABALHO PILOTO - INDICADORES
projetos de investimento, contendo, por
Estado ou Distrito Federal, pelo menos, O presente trabalho é exatamente o desenvolvimento e
análises de viabilidade, estimativas de teste-piloto dos solicitados indicadores, que foram
custos e informações sobre a execução concretizados em três: indicador de maturidade dos
física e financeira. Nessa linha foram projetos (iPMP); indicador de valor do investimento
editados o inciso III do art. 19, o §3º, (iValor) e indicador de prazo (iPrazo).
inciso VI, alínea “b” do art. 174 da Lei O desenvolvimento do iPMP foi embasado em
14.133/2021 e o Decreto 10.496/2020. conceitos teóricos sobre indicadores e metodologias
Paralelamente, o TCU tem, desde 1995, disponíveis na literatura e academia, bem como em
um programa anual de Fiscalização de elementos obtidos em trabalhos anteriores do TCU. Ao
Obras Públicas (Fiscobras) que, além de fim, optou-se pela adoção da metodologia Modelo de
verificar os problemas que causam Cinco Dimensões (M5D) ou Five Case Model (5CM).
paralisações, atrasos e extrapolação de
custos, também tem por objetivo
informar o Congresso Nacional sobre o
destino e a regularidade dos recursos
orçamentários investidos nessas obras.
NOVAS PERSPECTIVAS Para o iValor, desenvolveu-se uma equação que resulta

Nesse contexto, com a tecnologia em um valor percentual indicando o quanto foi
atualmente disponível, o Poder dispendido de recursos financeiros num
Executivo disponibiliza diversos empreendimento em relação ao quanto foi previsto em
bancos de dados com informações sobre sua concepção. Para que o indicador atingisse essa
a realização dos contratos de obras simplicidade foram adotadas premissas práticas que
públicas, bem como sobre as execuções permitem a utilização de dados disponíveis e a
orçamentárias de programas que repetição do cálculo em futuras fiscalizações e
compreendem essas obras. possivelmente em portais públicos.
Tais informações são utilizadas pelo
TCU como importante elemento na
avaliação de conformidade da aplicação
de recursos federais nas obras
auditadas. No entanto, as fiscalizações
individuais de obras realizadas no

4
RESUMO DE AUDITORIA
A mesma lógica foi seguida para o

iPrazo, que revela, em termos
percentuais, o quanto o período
necessário para conclusão do
empreendimento se alterou em relação
ao incialmente estimado. Para o cálculo,
foram adotadas datas de fácil obtenção
nos documentos e sistemas públicos e
que se aproximam com precisão
suficiente dos dados ideais para
fornecer um indicador confiável.
RESULTADOS DOS TESTES

PRÓXIMOS PASSOS
Depois de desenvolvidos, foram
realizados testes utilizando-se os três Em função da natureza e objetivo deste Levantamento
indicadores com base em uma amostra de Auditoria (avaliações-piloto), diversas
de empreendimentos. possibilidades de melhoria foram aventadas, sendo
possível de serem implementadas em fases
No caso do iPMP foram avaliados três
subsequentes deste trabalho, como contribuição para a
empreendimentos, os quais estão
continuidade do aprimoramento do Fiscobras.
listados a seguir, com seus
correspondentes resultados: Entre as possibilidades de aprimoramento pode-se
mencionar a importância de se fomentar a participação
cidadã com a transparência ativa dos resultados
encontrados, a disseminação no meio técnico – entre
gestores, mercado, academia e rede de controle – a fim
Para os indicadores iValor e iPrazo de catalisar uma fase natural de transição e maturação
foram avaliados dezoito dos próprios indicadores entre todos os interessados – e
empreendimentos tipificados como o enforcement direcionado à efetiva e adequada
investimentos plurianuais prioritários alimentação de plataformas sobre dados de obras
no PPA 2020/2023. Esses públicas. Por fim, foram elencadas alternativas para
empreendimentos estão listados a condução de novos testes e melhorias no processo de
seguir com seus respectivos resultados: pontuação dos próprios indicadores.

5
Sumário
I. LISTA DE SIGLAS ......................................................................................................................6

II. LISTA DE TABELAS E FIGURAS.............................................................................................7
III. INTRODUÇÃO ............................................................................................................................8
III.1. Objeto de Auditoria ...............................................................................................................9
III.2. Objetivo e Escopo da Auditoria .............................................................................................9
III.3. Metodologia Geral ...............................................................................................................10
IV. CONCEITOS TEÓRICOS SOBRE INDICADORES ................................................................10
V. CONCEPÇÃO PRELIMINAR DE METODOLOGIAS PARA INDICADORES ....................14
V.1. Concepção inicial de indicador sobre o grau de Maturidade de Projetos ...................................14
V.1.a. Modelo das cinco dimensões (M5D) ...................................................................................15
V.1.b. Construção teórica do indicador de maturidade de projeto .................................................16
V.1.c. Outras Metodologias ............................................................................................................20
V.2. Concepção inicial de indicador sobre Valor do Investimento ....................................................21
V.3. Concepção inicial de indicador sobre Prazo de Implantação ......................................................26
VI. TESTES DE APLICAÇÃO DAS METODOLOGIAS INICIALMENTE CONCEBIDAS ......29
VI.1. Critérios para escolha das amostras .....................................................................................29
VI.2. Teste do indicador de Maturidade de Projeto ......................................................................30
VI.3. Teste do indicador de Valor do Investimento ......................................................................37
VI.4. Teste do Indicador de Prazo de Implantação .......................................................................42
VII. INDICADORES PROPOSTOS ..................................................................................................43
VII.1. Indicador de Maturidade do Projeto ....................................................................................43
VII.2. Indicador de Valor do Investimento ....................................................................................47
VII.3. Indicador de Prazo de Implantação ......................................................................................49
VIII. PRÓXIMOS PASSOS .........................................................................................................51
IX. CONCLUSÃO ............................................................................................................................56
X. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO ..................................................................................59
XI. Apêndice A – Fichas de Documentação dos Indicadores ...........................................................60
XII. Apêndice B – Matriz de planejamento ........................................................................................64
XIII. Apêndice C – Entrevista com gestor de empreendimento amostrado .................................66
XIV. REFERÊNCIAS...................................................................................................................68

6

I. LISTA DE SIGLAS
Ministério de Ciência Tecnologia e

5CM Five Case Model MCTI
Inovação
Cadastro Integrado de Projetos de Ministério da Integração e
CIPI MIDR
Investimentos do Governo Federal Desenvolvimento Regional
Coordenação-Geral de Controle
COINFRA MS Ministério da Saúde
Externo de Infraestrutura
Departamento Nacional de
Dnit NLLC Nova Lei de Licitação e Contratos
Infraestrutura de Transportes
Observatório de Controle Eletrônico Portal Nacional de Contratações
ePP PNCP
de Políticas Públicas do TCU Públicas
ETP Estudo Técnico Preliminar PPA Plano Plurianual
Estudo de Viabilidade Técnica Programa de Parcerias para
EVTEA PPI
Econômica e Ambiental Investimentos
Sistema de Acompanhamento de
FEL Front-End Loading SIAC
Contratos
Sistema de Informações e
FIOCRUZ Fundação Oswaldo Cruz SIM/DNIT
Monitoramento do Dnit
Sistema Integrado de Planejamento e
FIOL Ferrovia de Integração Oeste-Leste SIOP
Orçamento
Sistema de Fiscalização de Obras do Secretaria Nacional de Segurança
FISCOBRAS SNSH
TCU Hídrica
Índice de Preços ao Consumidor Sistema de Supervisão Avançada do
IPCA SUPRA
Amplo Dnit
Normas Internacionais das Entidades
ISSAI TC Tomada de Contas
Fiscalizadoras Superiores
Modelo de Cinco Dimensões
M5D TCU Tribunal de Contas da União
(tradução de 5CM)

7
II. LISTA DE TABELAS E FIGURAS
Figura 1 – Variação em Reais (percentual) em função do valor previsto do investimento ...............19

Figura 2 – Efeitos da metodologia FEL (front-end loading) em função do índice FEL para
diferentes valores de investimentos ............................................................................................20
Tabela 1 – Elementos para ficha de documentação de um indicador ................................................13

Tabela 2 – Ações analisadas para construção do IMP .......................................................................16
Tabela 3 - Investimentos plurianuais prioritários PPA 2020/2023: Programa 3006 ..........................22
Tabela 4 - Relatório de Monitoramento Investimentos Prioritários 2020: Programa 3006 ...............23
Tabela 5 – Aplicação do IMP – caso 1 ...............................................................................................31
Tabela 8 – Investimentos plurianuais prioritários PPA 2020/2023 selecionados ..............................37
Tabela 9 – Exemplo de investimento prioritário com recursos previstos em mais de um PPA .........39
Tabela 10 - Investimentos plurianuais prioritários PPA 2020/2023 selecionados: iValor (jun/23) ...41
Tabela 11 – Investimentos plurianuais prioritários PPA 2020/2023 selecionados: iPrazo (jun/23) ..42
Tabela 12 – Atributos do iPMP atendidos e parcialmente atendidos .................................................44
Tabela 13 – Atributos do iPMP não atendidos ou que não se aplicam ..............................................46
Tabela 14 – Atributos do iValor, indicador de valor do investimento ...............................................47
Tabela 15 – Atributo do iValor que não se aplica ..............................................................................49
Tabela 16 – Atributos do iPrazo, indicador de prazo de implantação de investimentos ....................50
Tabela 17 – Atributo do iPrazo que não se aplica ..............................................................................51
Equação 1 - IMP .................................................................................................................................18

Equação 2 – iValor primeira versão ...................................................................................................24
Equação 3 – iValor segunda versão ...................................................................................................26
Equação 4 - iPrazo ..............................................................................................................................27
Equação 5 – Cálculo do iValor (indicador de valor do investimento) ...............................................47
Equação 6 – Cálculo do iPrazo (indicador de prazo de implantação) ................................................49

8

III. INTRODUÇÃO
1. A presente Fiscalização do tipo Levantamento, de relatoria do Exmo. Ministro Benjamin
Zymler, autorizada por meio de despacho em processo específico - PFIS (TC 015.103/2023-4), é
decorrente do item 9.5.1.2 do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário (TC 013.159/2022-4), no qual foi
acolhida a proposta da Coinfra de realização de avaliação-piloto para:
9.5.1.2. desenvolver e testar indicadores específicos para buscar compreender o nível ou grau de
maturidade de projetos-chave de obras públicas, de evolução do volume de investimentos,
quantidade de recursos executados e de prazos de implantação de projetos, programas e políticas
relacionadas a obras públicas;
2. Vale destacar a importância e a pertinência ressaltadas no Levantamento proposto, nos
termos do voto do Relator do Fiscobras 2022:
Voto do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário:
17. Nesse sentido, para minha satisfação, por meio do Acórdão 2.579/2021-TCU-Plenário
(relatoria do Exmo. Ministro Augusto Nardes), relativo ao Fiscobras 2021, o TCU apresentou as
seguintes orientações à Segecex:
(...)
9.5.2. avalie a viabilidade de aprimorar a utilização de indicadores no âmbito do Fiscobras, com
vistas a mensurar com fidedignidade a qualidade da infraestrutura dos diversos setores do país,
bem como medir o desempenho da atuação governamental, o que pode ser um relevante insumo
para nortear as ações dos Poderes Executivo e Legislativo;
(...)
20. Assim, julgo pertinente a proposta da Coinfra para que, no Fiscobras 2023, sejam realizadas
avaliações piloto para desenvolver e testar indicadores específicos para buscar compreender
o nível ou grau de maturidade de projetos-chave de obras públicas, de evolução do volume de
investimentos, quantidade de recursos executados e de prazos de implantação de grandes
projetos, programas e políticas relacionadas a obras públicas.
(grifos acrescidos)
3. A respeito do tema relativo à maturidade dos projetos de grandes obras públicas e das
correspondentes informações sobre valor e prazo de implantação, no âmbito legislativo, o §15 do
art. 165 da Constituição Federal de 1988, incluído pela Emenda Constitucional n. 102/2019, trouxe
obrigação para a União de organizar e manter registro centralizado de projetos de investimento,
contendo, por Estado ou Distrito Federal, pelo menos, análises de viabilidade, estimativas de custos
e informações sobre a execução física e financeira.
4. De modo semelhante, a nova Lei de Licitações e Contratos (Lei n. 14.133/2021)

estabeleceu em seu art. 19, inciso III, a obrigatoriedade de ser instituído sistema informatizado de
acompanhamento de obras, inclusive com recursos de imagem e vídeo. Na mesma linha, o art. 174
da mesma Lei, que criou o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), estabeleceu ainda no
§3º, inciso VI, alínea “b”, dentre outras funcionalidades, que o PNCP deverá oferecer sistema de
gestão compartilhada com a sociedade de informações referentes à execução do contrato que
possibilite acesso ao sistema informatizado de acompanhamento de obras a que se refere o inciso III
do caput do art. 19 da Lei.
5. Já o Decreto 10.496/2020 instituiu o Cadastro Integrado de Projetos de Investimentos

(CIPI) para o registro centralizado de informações de projetos de investimento em infraestrutura,

9
custeados com recursos dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, enumerando em seu art. 3º os
seguintes objetivos para o CIPI:
I - identificar os projetos de investimento em infraestrutura e possibilitar o acesso aos atos, aos
documentos e às informações a eles associadas;
II - padronizar as informações relativas aos projetos de investimento em infraestrutura; e
III - propiciar a transparência, o controle social, a fiscalização e a gestão de projetos de
investimento em infraestrutura.
6. A Portaria SEGES/ME 25.405, de 23 de dezembro de 2020, alterada pela Portaria MGI-
SEGES n. 4.322, de 15 de agosto de 2023, regulamentou o CIPI no âmbito dos órgãos e entidades do
poder Executivo Federal, integrantes dos orçamentos fiscal e de seguridade social. Essa norma exige
que sejam registradas no CIPI todas as intervenções que recebam recursos dos orçamentos fiscal e da
seguridade social e define como intervenção o conjunto de medidas relacionadas a um mesmo projeto
de investimento.
7. Complementa ainda o arcabouço legal relativo ao tema projeto de investimentos em
sentido amplo, o Plano Plurianual de Investimentos (PPA) que deve contemplar todo investimento
cuja execução ultrapasse um exercício financeiro (art. 167, §1º da Constituição Federal), bem como
a própria Lei Orçamentária Anual (LOA), que com as alterações trazidas pela emenda constitucional
102/2019 poderá conter previsões de despesas para exercícios seguintes com a especificação dos
investimentos plurianuais e daqueles em andamento (art. 165, §14).
8. As recentes normas mencionadas, contemplando desde o dispositivo constitucional
incorporado pela EC 102/2019 até a portaria interministerial, prescrevem o desenvolvimento de um
banco de dados de obras públicas consistente, completo e confiável. Por enquanto, há vários bancos
de dados esparsos, conjuntamente com o CIPI, o qual se encontra em desenvolvimento. O caminho
exigirá esforços da Administração Pública no sentido de coletar e preencher os dados
simultaneamente ao planejamento, à contratação e à execução.
9. Nesse contexto, espera-se que este trabalho de desenvolvimento de indicadores de
maturidade de projetos, de valor e de prazo de implantação de empreendimentos forneça elementos
para viabilizar sua utilização no âmbito do Fiscobras, além de contribuir para a verificação do
desempenho dos gestores de obras públicas. No futuro, espera-se que sejam constituídos campos no
portal oficial de obras públicas para apresentação dos indicadores ora desenvolvidos, permitindo a
todos o acesso às informações de cada empreendimento onde haja recursos do governo federal.
III.1. Objeto de Auditoria

10. O objeto do presente Levantamento compreende grandes projetos, programas e políticas
relacionadas a obras públicas.
III.2. Objetivo e Escopo da Auditoria

11. O objetivo do trabalho consiste em desenvolver e testar indicadores específicos que
confiram uma medida qualitativa à maturidade dos projetos de obras públicas e medidas quantitativas
em relação às alterações de prazo e custo ocorridas durante a execução dessas obras. Espera-se que
os indicadores desenvolvidos permitam compreender o nível ou grau de maturidade de projetos-chave
de obras públicas, de evolução do volume de investimentos, quantidade de recursos executados e de
prazos de implantação de grandes projetos, programas e políticas relacionadas a obras públicas.

10

III.3. Metodologia Geral

12. O trabalho foi conduzido em conformidade com as Normas de Auditoria do TCU
(Portaria-TCU 280/2010) e com o Roteiro de Levantamento do TCU (Portaria-Segecex 24, de
14/9/2018), que estão alinhados com os princípios fundamentais de auditorias do setor público das
Normas Internacionais das Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI).
13. Na matriz de planejamento foram detalhados os procedimentos de coleta e análise das
informações (Apêndice B). Quanto à metodologia de trabalho, esta consistiu, primeiramente, em um
exame teórico sobre indicadores, em especial para o desenvolvimento do indicador de maturidade de
projetos e na pesquisa em sistemas informatizados oficiais (Obrasgov.br; ePP; Portal Fiscobras, Siop,
SIAC, Supra, SIMDNIT, Portal da Transparência, entre outros). Em seguida foram realizadas análise
documental (peças em processos de controle externo) e consulta à literatura especializada (vide tópico
das Referências). Também se mostrou pertinente a consulta ao PPA, vez que tal fonte contempla
“grandes projetos de infraestrutura” (item 9.5.1.2 do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário – Ministro
Relator Benjamin Zymler).
14. Na sequência se procedeu à construção dos três indicadores demandados no item 9.5.1.2
do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário, dentro de uma sistemática que se mostrasse replicável e
aprimorável, haja vista o caráter piloto do presente trabalho. Ao final, ainda se mostrou factível a
realização de uma reunião junto ao DNIT e de uma entrevista semiestruturada junto a gestor da
Codevasf, envolvido em empreendimento amostrado para apresentar, explicar e colher sugestões
sobre a aplicação do indicador de maturidade de projetos (Apêndice C).
15. A metodologia de desenvolvimento de cada indicador está dentro de tópicos específicos,
após os conceitos teóricos ligados ao tema dos indicadores.
IV. CONCEITOS TEÓRICOS SOBRE INDICADORES

16. Tendo em vista o objetivo geral deste Levantamento de desenvolver e testar novos
indicadores, mostra-se oportuno incorporar no presente trabalho critérios que norteiem a construção
de parâmetros relevantes, dentro da lógica insculpida no Voto do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário.
17. Nessa esteira, mister se faz, primeiramente, definir o que vem a ser um indicador:
O indicador é uma medida, de ordem quantitativa ou qualitativa, dotada de significado particular
e utilizada para organizar e captar as informações relevantes dos elementos que compõem o
objeto da observação. É um recurso metodológico que informa empiricamente sobre a
evolução do aspecto observado (FERREIRA, CASSIOLATO e GONZALEZ, 2009).
Indicadores são dados que possibilitam desde acompanhar o andamento até medir o cumprimento
dos objetivos de uma política. Eles se referem à quantidade, à qualidade, ao cronograma e
aos custos observados comparativamente (IPEA, 2018).
Índice é um caso especial de indicador. Para entender melhor a diferença entre eles, podemos
dizer que um indicador possui uma unidade de medida (%, km/l, ton/hh, etc), enquanto um índice
utiliza pontos para medir sua evolução. Índices, geralmente, têm características gerenciais, ou
seja, tratam de grandezas complexas com caráter agregativo e sintético (resumem o
comportamento de muitos valores) por meio de uma pontuação adimensional, e são utilizados
quando se quer mostrar: (a) a evolução de uma determinada variável em relação a um valor de
referência temporal; (b) a composição de vários indicadores ponderados para formar um novo
valor que agregue seu comportamento equivalente; e (c) a quantificação de avaliações qualitativas
como “confiança do consumidor”, “sentimento econômico”, “clima de negócios”, etc.
(FRANCISCHINI E FRANCISCHINI, 2017). (grifos acrescidos)

11
18. Além de um significado específico e um propósito bem delimitado, é recomendável que

os indicadores busquem uma simplicidade na sua expressão tanto quanto possível, evitando
formulações matemáticas de elevada complexidade (BAHIA, 2021).
19. Tendo ciência sobre o conceito, cabe compartilhar os propósitos mais comumente
verificados para indicadores, dentro do contexto da Administração Pública (BAHIA, 2021). Em
termos gerais, pode-se resumir os seguintes objetivos:
a) Mensurar resultados e gerir desempenho;
b) Embasar a análise crítica dos resultados obtidos e do processo de tomada de decisão;
c) Contribuir para a melhoria contínua;
d) Facilitar o planejamento e o controle do desempenho;
e) Viabilizar análises comparativas.
20. Ato contínuo, pode-se registrar que a literatura especializada, abordando a temática de
políticas públicas (JANNUZII, 2002), lista uma relação de propriedades autoexplicativas e desejáveis
em um indicador:
a) Relevância para a agenda pública e social;
b) Validade de representação do conceito;
c) Confiabilidade da medida;
d) Cobertura espacial;
e) Sensibilidade às ações previstas;
f) Especificidade ao programa;
g) Inteligibilidade da sua construção;
h) Comunicabilidade ao público;
i) Factibilidade operacional para sua construção;
j) Periodicidade na sua atualização;
k) Desagregabilidade territorial;
l) Comparabilidade da série histórica.
21. De forma mais genérica, não se atendo ao contexto de políticas públicas, o alhures citado
Guia Referencial – Construindo e Analisando Indicadores (BAHIA, 2021), assim compila os
principais atributos de um indicador:
a) Utilidade – existente quando se comunica com clareza e pertinência ao objetivo, sendo
útil ao processo decisório;
b) Representatividade – quando se representa com fidelidade e destaque o que se deseja
medir;
c) Confiabilidade metodológica – ter métodos de coleta e processamento do indicador
confiáveis;
d) Confiabilidade da fonte – ter fonte de dados com precisão e exatidão;
e) Disponibilidade – ser possível coleta dos dados para o cálculo com facilidade e rapidez;
f) Economicidade – ter uma relação custo-benefício favorável;
g) Simplicidade de Comunicação – favorecer o fácil entendimento por todo o público
interessado;
h) Estabilidade – ter mínima interferência de variáveis externas ou possíveis adversidades;

12

i) Tempestividade – ser possível a sua utilização assim que o gestor precisar;

j) Sensibilidade – ter baixos riscos relacionados ao indicador.
22. Alargando-se ainda mais o espectro de estudo, com aplicações que vão do Mercado
Privado ao Desenvolvimento Pessoal, pode-se mencionar a metodologia SMART, que assim
sumariza os caracteres desejáveis em um indicador (BRASIL, 2010):
a) específicos (specific): indicadores devem refletir informações simples e facilmente
comunicáveis, objetivando um aspecto específico a ser submetido a mudanças pela
intervenção;
b) mensuráveis (measurable): indicadores qualitativos e quantitativos devem ser
mensuráveis, possibilitando aferir se os resultados propostos foram alcançados ou não;
c) atribuíveis (achievable): a meta estabelecida por um indicador deve ser alcançável e
realista, em relação ao contexto em que se insere a intervenção;
d) relevantes (relevant): indicadores devem refletir informações relacionadas aos
componentes que medem;
e) temporalmente regulares (time): indicadores devem explicitar a periodicidade com que
precisarão ser medidos para que possam ser úteis à medição de resultados.
23. Avançando sobre aspectos basilares atinentes aos indicadores, vale compartilhar que,
usualmente, tais parâmetros ainda podem ser categorizados entre objetivos e subjetivos. Os objetivos
referem-se a fatos da realidade e são construídos com dados brutos levantados das estatísticas públicas
ou registros administrativos disponíveis. Já os indicadores subjetivos são construídos com a medição
da percepção de especialistas ou pessoas comuns, referentes a diferentes aspectos da realidade,
normalmente com dados originados por pesquisas de opinião (JANNUZZI, 2017).
24. Outra classificação dos indicadores se refere à complexidade metodológica com que eles
são construídos ou a quantidade de informação que eles embutem. Neste critério eles são divididos
em primários e compostos. Os indicadores primários são calculados a partir de uma estatística
pública, registro administrativo ou pesquisa de opinião específica, referente a uma dimensão
escolhida do conceito a ser medido. Os indicadores compostos, também conhecidos como índices,
são construídos a partir de uma aglutinação de dois ou mais indicadores primários, referentes a
diferentes dimensões do conceito, normalmente calculados a partir da média ponderada deles,
trazendo um resultado adimensional (GARCIA, 2022).
25. Ato contínuo, existem também indicadores não-transformados, quando se empregam os
parâmetros em sua escala original, ou transformados, quando existe uma mudança de escala.
26. Por fim, dentro do recorte teórico de interesse ao presente levantamento, cabe mencionar
que há indicadores voltados à mensuração de esforço, ao passo que outros espelham valorações em
torno de um resultado (FUNDAÇÃO NACIONAL DE QUALIDADE, 2012). Aqueles permitiriam
a verificação da causa antes de o efeito acontecer, apurando a evolução de planos relacionados a
fatores críticos do sucesso. A seu turno, os indicadores de resultado se prestariam a mensuração do
efeito após um certo tempo, possibilitando a análise quanto ao cumprimento dos objetivos, sendo
propício para avaliações finais.
27. No ponto, importa antecipar que esses conceitos e classificações serão revisitados quando
da apresentação dos indicadores propostos e seus respectivos resultados – a fim de sopesar a robustez
desse teste piloto – assim como balizar os aprimoramentos sugeridos, tomando-se por base os
atributos não passíveis de atendimento no contexto deste trabalho.
28. Feito esse adendo, entende-se de suma importância a consolidação de sistemáticas em

13
torno do uso de fichas de documentação dos indicadores. Basicamente, tabelas, muito empregadas
por diversas organizações e países (UCHOA, 2013), que aglutinam as principais informações, como
descrito na Tabela 1:
Tabela 1 – Elementos para ficha de documentação de um indicador
Elemento Detalhamento
Indicador Nomeia o indicador de forma sucinta e clara. Usualmente podem ser usados
termos como: taxa, índice, percentual, coeficientes, entre outros.
Descrição Descreve de forma sucinta o objetivo do indicador
Meta Trata-se do número do indicador que representa o estado futuro desejado
Periodicidade de Define de quanto em quanto tempo há valor atualizado disponível para o

Apuração indicador (ou para o conjunto de suas variáveis)
Prazo máximo para Define, dentro do período de apuração, o tempo máximo para que o indicador
apuração seja apurado
Responsabilidade pela Trata-se da unidade organizacional responsável pela apuração do indicador

apuração
Fonte de dados Define a fonte de origem dos dados para o cálculo do indicador. Os dados podem
ser fornecidos por diversas fontes, incluindo agências governamentais,
instituições acadêmicas, bancos de dados governamentais e relatórios e
questionários
Fórmula de Cálculo Descreve a fórmula matemática que representa o modo de calcular o indicador,
a partir de suas variáveis
Como apurar o Detalha o passo a passo da fórmula de cálculo do indicador

indicador
O que o indicador Define precisamente para que propósitos ou fins determinados o indicador é
mostra utilizado. Ou seja, não se trata de uma repetição da descrição, mas sim uma
explicação do que se quer alcançar com o uso desse indicador.
O que pode causar o Detalha o que pode causar o resultado abaixo do esperado em relação a meta do
resultado aquém da indicador
meta
Qual o impacto de um Descreve qual o impacto se a meta não for atingida

resultado aquém da
meta
Polaridade Define o sentido desejado de variação do indicador em termos de desempenho

esperado. É dividido em “quanto maior, melhor”, “quanto menor, melhor” e
“não se aplica”
Forma de Descreve a forma de disponibilização do indicador ou dos dados necessários

Disponibilização do para calculá-lo (links de acesso ao indicador, comunicação administrativa,

14

Indicador publicações, pesquisas, entre outros).
Série Histórica Apresenta o histórico do indicador, com parâmetros de comparação ou registros

de aprendizado quando couber
29. Encerrada essa exposição de cunho teórico, adentra-se efetivamente no cerne do presente
trabalho, mediante a exposição fundamentada dos indicadores concebidos para atender ao disposto
no item 9.5.1.2 do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário.
V. CONCEPÇÃO PRELIMINAR DE METODOLOGIAS PARA INDICADORES

30. Em atendimento ao disposto no item 9.5.1.2 do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário, “para
buscar compreender o nível ou grau de maturidade de projetos-chave de obras públicas, de evolução
do volume de investimentos, quantidade de recursos executados e de prazos de implantação de
projetos, programas e políticas relacionadas a obras públicas”, por meio de desenvolvimento e teste
de indicadores específicos, imaginou-se, inicialmente, a formulação de três indicadores: um para
tratar do grau de maturidade dos projetos; outro para tratar do valor dos investimentos e outro para
tratar do prazo de implantação dos empreendimentos.
31. Em relação ao grau de maturidade de projetos, o indicador revela o quanto determinado
projeto, em termos percentuais, cumpre de requisitos estabelecidos, o que retrata seu nível de
maturidade. No caso dos indicadores de valor e de prazo de implantação do empreendimento, são
propostas métricas que mostram as alterações em termos de recursos dispensados e tempo de
execução em relação aos valores e prazos inicialmente previstos.
32. Os tópicos seguintes apresentam, separadamente e de forma mais detalhada, a partir da
exposição dos critérios, informações e referências considerados, a concepção inicial de cada um dos
três indicadores.
V.1. Concepção inicial de indicador sobre o grau de Maturidade de Projetos

33. A jurisprudência do TCU tem uma miríade de julgados apontando para a importância das
atividades associadas à maturidade dos projetos de engenharia (Acórdãos 1.947/2007-Plenário,
Relator Raimundo Carreiro; 1.521/2013-Plenário, relator Benjamin Zymler, 1.205/2015-Plenário,
Relator Augusto Nardes, 2.215/2016-Plenário, relator Marcos Benquerer, 408/2021-Plenário, Relator
Vital do Rêgo, entre outros julgados do Plenário).
34. Com efeito, a experiência de mais de duas décadas de Fiscobras permite uma associação
lógica entre diversos achados de auditoria (gestão temerária, superfaturamentos, comprometimento
da isonomia etc.) com projetos de engenharia inadequados e estudos de viabilidade inexistentes ou
mal formulados, impropriedades que têm sido cada vez mais pautadas pelas fiscalizações da Corte de
Contas.
35. Mais que isso, afigura-se razoável admitir que parte da carteira de obras paralisadas –
outro grande problema do setor de infraestrutura (Acórdãos 1.188/2007-Plenário, Relator Valmir
Campelo, 617/2010-Plenário, Relator Valmir Campelo, 2.451/2017-Plenário, Relator Vital do Rêgo,
1.228/2021-Plenário, Relator Vital do Rêgo e 871/2022-Plenário, Relator Vital do Rêgo e 1079/2019-
Plenário, Relator Vital do Rêgo) - é em algum nível explicada pela precariedade dos estudos e projetos
básicos que antecederam diversas contratações de obras no país (GUIDI, 2022) e (GOMES, 2023).
36. Todo esse cenário é didaticamente condensado em trecho do Voto do já citado Acórdão
1.947/2007-TCU-Plenário (Relator Raimundo Carreiro):

15
10. Com efeito, há bastante tempo esta Corte se debate com a falta de planejamento adequado,
com a falta de estudos técnicos consistentes, mormente os que tratam da viabilidade técnica e
econômica dos empreendimentos. Não me refiro somente às obras aeroportuárias, mas também
às obras rodoviárias, apenas para citar mais um caso de inadequação de projetos.
11. Tal prática leva, inexoravelmente, a sobrepreços, superfaturamentos e toda sorte de desvios
contra o Erário e, de conseguinte, causa perdas irreparáveis à sociedade brasileira, que sente
falta de serviços públicos adequados, e os desvios levam à paralisação futura ou atraso das
obras e serviços em andamento. (grifos acrescidos)
37. No ensejo de analisar crítica e quantitativamente esse cenário e contornar tal realidade se
faz oportuna a construção de indicadores que retratem, com amostras significativas, o que a sobredita
jurisprudência vem reportando de forma qualitativa e binária, basicamente indicando se há ou não
EVTEA, se tais estudos são ou não bem elaborados e se os projetos eram ou não adequados. Isto é,
avança-se para se obter uma medida da maturidade. Conceito este que pode ser apreendido como o
quanto um processo é capaz de promover o alcance de seus objetivos (BRASIL, 2020).
38. Com esse aprimoramento, subsidiar-se-á o processo decisório de forma mais refinada,
tanto pela perspectiva do controle como do jurisdicionado. Isto é, serão facilitados, até mesmo pela
maior transparência, o planejamento e controle do desempenho, assim como a melhoria contínua dos
processos associados.
39. No entanto, em sua essência, a maturidade dos projetos – aqui referenciados em sentido
amplo, não apenas os projetos de engenharia, mas também todos os estudos que o antecedem –, pode
ser percebida com um campo multidisciplinar (FLYVBJERG, BRUZELIUS e ROTHENGATTER,
2003) e, por isso mesmo, impactada por um vasto leque de variáveis. Essa complexidade impõe
parcimônia na busca por um indicador – ainda mais em se tratando de uma avaliação-piloto – visto
ser crucial um balanceamento entre utilidade e simplicidade de comunicação.
40. Ciente dessas condições de contorno, optou-se pela consideração de arcabouços teóricos
mais consolidados no que tange à temática da viabilidade de projetos de infraestrutura.
V.1.a. Modelo das cinco dimensões (M5D)

41. Nesse passo, desponta a metodologia do Modelo das Cinco Dimensões (M5D), que, em
linhas gerais, consiste na adaptação da metodologia conhecida como Five Case Model (5CM) (IPA,
2022), trazida em relatórios que abarcam a identificação de práticas e procedimentos governamentais
para tomada de decisão sobre investimentos em programas e projetos de infraestrutura (RAJÃO,
2021), e para mitigar riscos alusivos à corrupção em grandes empreendimentos (RAJÃO et al, 2023).
Esses relatórios foram produzidos como resultado da contratação de empresa de consultoria pelo TCU
para elaboração de benchmark internacional. No mais, o item 9.1.2.7 do Acórdão 1.472/2022-TCU-
Plenário (Ministro Relator Antônio Anastasia), no contexto de auditoria operacional que avaliou o
Plano Nacional de Logística, trouxe recomendações que reconhecem o M5D como uma boa prática
internacional.
42. Tanto o 5CM como sua versão adaptada, o M5D, podem ser entendidos como ferramentas
empregadas para desenvolver projetos de investimentos com base em uma avaliação estruturada em
cinco dimensões (estratégica, econômica, comercial, financeira e gerencial), em que tomadores de
decisão e partes interessadas têm melhores condições de sopesar a necessidade do investimento, se a
opção escolhida maximiza o valor público, se é comercialmente atrativa e viável, além de financiável,
e se pode ser entregue com sucesso.
43. Diante do que foi mencionado, não é apenas na perspectiva do controle que se verifica a
deferência à sobredita metodologia. Pelo prisma dos jurisdicionados e gestores também já se observa

16

a incorporação, mediante algumas adaptações, do 5CM para o contexto de grandes empreendimentos,

a exemplo de: i) Guia de Estruturação de Propostas de Investimento em Infraestrutura, do Ministério
da Economia (BRASIL, 2022); ii) PPI (Resolução CPPI N. 249/2022)); iii) Estudo desenvolvido pela
Empresa de Planejamento e Logística (EPL, 2019); iv) Secretaria de Fomento e Parcerias com o Setor
Privado (Portaria SFPP/MDR N. 3041/2022). Ademais, órgãos multilaterais, como o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID, 2019) e o Global Infrastructure Hub (GIHub) têm
fomentado o uso do M5D em diversos países, entre eles, o Brasil.
44. Considerando o contexto de frequente aplicação internacional do 5CM
(https://shaghool.ir/Files/Flanagan,%20Joe,%20and%20Paul%20Nicholls.%202007.%20Public%20
Sector%20Business%20Ca.pdf – acesso em 5 de agosto de 2023) e o seu reconhecimento nacional
por diversas entidades que se debruçaram sobre o assunto, mostrar-se-ia contraprodutivo o
aprofundamento de análise de outras metodologias. Por essa razão, esta equipe escolheu o seguinte
referencial para desenvolvimento da elaboração do indicador de maturidade: Guia de Estruturação de
Propostas de Investimento em Infraestrutura, do Ministério da Economia (BRASIL, 2022).
V.1.b. Construção teórica do indicador de maturidade de projeto

45. Ainda no bojo da concepção, parte-se para a construção teórica do indicador propriamente
dito, sopesando-se formas de quantificação da maturidade, dentro do contexto do M5D, de modo a
maximizar o número de atributos válidos do indicador.
46. Nesse diapasão, trabalho de pesquisa recente (ALMEIDA, 2023), trouxe uma proposta
de índice de maturidade de projetos (IMP) para o setor de infraestrutura hídrica, por meio da avaliação
do atendimento ou não de vinte e uma ações contidas no M5D (Tabela 2).
Tabela 2 – Ações analisadas para construção do IMP
ID Descrição da Ação Dimensão Etapa
Ação 01 Descrição do projeto, seu contexto e objetivos específicos Estratégica Proposta Inicial
de Investimento
Ação 02 Objetivos, resultados, disposições e necessidades existentes Estratégica Proposta Inicial

de Investimento
Ação 03 Definição do escopo potencial Estratégica Proposta Inicial

de Investimento
Ação 04 Benefícios Públicos, riscos, restrições e dependências do Estratégica Proposta Inicial

projeto de Investimento
Ação 05 Definição dos fatores críticos de sucesso Econômica Proposta Inicial

de Investimento
Ação 06 Aplicação da estrutura de opções Econômica Proposta Inicial

de Investimento
Ação 07 Definição do escopo da Avaliação de Impacto Ambiental e Econômica Proposta Inicial

Social, estudos técnicos e outros de Investimento
Ação 08 Disposições Contratuais possíveis Comercial Proposta Inicial

de Investimento

17
Ação 09 Possibilidade e opções de contratação pública e interesse do Comercial Proposta Inicial

mercado de Investimento
Ação 10 Estimativa dos custos, capacidade de custeio e capacidade Financeira Proposta Inicial
de obter financiamento de Investimento
Ação 11 Equipe de projeto (incluindo consultores externos) e Gerencial Proposta Inicial

estrutura de gestão e governança de Investimento
Ação 12 Plano de projeto inicial e plano de controle de qualidade e Gerencial Proposta Inicial
aprovações de Investimento
Ação 13 Partes interessadas, ações de engajamento e plano de gestão Gerencial Proposta Inicial
de mudanças de Investimento
Ação 14 Plano inicial para identificação dos benefícios públicos Gerencial Proposta Inicial
de Investimento
Ação 15 Estratégia e plano inicial de gestão de riscos Gerencial Proposta Inicial

de Investimento
Ação 16 Formação de uma Comissão de Avaliação de Impacto Transição Proposta Inicial

Ambiental e Social de Investimento
Ação 17 Reconsideração da dimensão estratégica da Proposta Inicial Estratégica Proposta

de Investimento e confirmação da necessidade estratégica Intermediária de
Investimento
Ação 18 Preparação da análise econômica para as opções Econômica Proposta

identificadas Intermediária de
Investimento
Ação 19 Análise qualitativa dos riscos e benefícios públicos Econômica Proposta

Intermediária de
Investimento
Ação 20 Seleção da opção mais vantajosa e realização de uma Econômica Proposta

análise de sensibilidade Intermediária de
Investimento
Ação 21 Revisão da Avaliação de Impacto Ambiental e Social Econômica Proposta

(AIAS), estudos técnicos e outros Intermediária de
Investimento
47. No citado trabalho, essas ações abarcam um conjunto de procedimentos que antecedem a
execução do empreendimento, relacionando-se ao plano de desenvolvimento regional, estudo do
aproveitamento de recursos hídricos e EVTEA. Em síntese, o IMP consiste em um percentual que
reflete a proporção dessas vinte e uma ações que foram ou não cumpridas, tendo o resultado variando
de zero a um, em que a unidade (100%) indicaria o atendimento integral (21/21).
48. Avançando, impende assentar que o sobredito IMP, devido à consistência da metodologia
que lhe serve de pano de fundo, possui aplicabilidade presumida para outras tipologias de obras, além

18

das de infraestrutura hídrica. Tal aspecto é reforçado ao se revisitar toda a literatura especializada
citada neste tópico, a qual discorre sobre o 5CM ou M5D sem indicação de quaisquer vedações para
um determinado tipo de investimento, o que já poderia ser depreendido ao se estudar as nuances do
método em si.
49. Com efeito, os testes conduzidos em sede deste levantamento indicaram a utilidade
compatível com uma avaliação-piloto. Ademais, o próprio Guia de Estruturação de Propostas de
Investimento em Infraestrutura do então Ministério da Economia é assertivo sobre a aplicabilidade
do M5D “para todos os tipos de projetos e programas de infraestrutura”, além de ser escalonável,
podendo ser aplicado em projetos de menor porte ou de maior vulto e ser implementado em qualquer
país, independentemente do sistema legal.
50. Em detalhes, para que melhor se compreenda a forma de cálculo do IMP, pode-se assentar
que o processo consiste na identificação de elementos técnicos, no bojo da documentação relativa a
cada objeto (todos os atos praticados no procedimento administrativo de planejamento do
empreendimento que culmina com a publicação do edital da licitação), que evidenciem o
cumprimento/não cumprimento das vinte e uma ações do M5D.
51. Há ainda a possibilidade de indicação de “não aplicável” para alguma(s) dessas ações,
condição essa que deve ser fundamentada e vista como cada vez mais rara daqui em diante. Sendo
assim, a consulta focou-se em estudos técnicos preliminares, EVTEA, relatórios de estudo de
alternativas, contratos de consultorias, entre outras fontes pertinentes, relacionadas à aferição da
maturidade de um dado investimento. Desse modo, tem-se um trabalho amplo de consulta e avaliação
em torno de diversos documentos. Em termos analíticos, a formulação inicialmente cogitada é:
(𝑛ú𝑚𝑒𝑟𝑜 𝑑𝑒 𝐴çõ𝑒𝑠 𝑑𝑜 𝑀5𝐷 𝑎𝑡𝑒𝑛𝑑𝑖𝑑𝑎𝑠)

𝑖𝑀𝑃 =
(21 ― 𝑛ú𝑚𝑒𝑟𝑜 𝑑𝑒 𝐴çõ𝑒𝑠 𝑁ã𝑜 𝐴𝑝𝑙𝑖𝑐á𝑣𝑒𝑖𝑠 𝑑𝑜 𝑀5𝐷)
Equação 1 - IMP
52. Há ainda outra particularidade a ser mencionada, também adstrita ao modus operandi de
busca das informações relacionadas ao IMP.
53. Enquanto, especificamente para este trabalho piloto, mostrou-se inevitável a pesquisa
passiva, sobre peças já contidas em processos de controle externo, para os casos vindouros, pode-se
muito bem modular, durante os trabalhos de auditoria nos empreendimentos, ofícios de requisição de
forma proativa, direcionada, já organizando as perguntas/respostas segundo uma lógica que permitirá
apurar o atendimento ou não das vinte e uma ações do IMP mais facilmente.
54. No mais, como o material de referência - Estruturação de propostas de investimento em
infraestrutura: modelo de cinco dimensões (BRASIL, 2022) - possui um expressivo detalhamento dos
entregáveis associados a cada uma das vinte e uma ações, vislumbra-se uma maior propensão para
equívocos do avaliador no sentido de minorar a nota do indicador, pois a descrição do elemento
técnico pode não conferir exatamente com o que está sendo identificado nos documentos. Isto pode
acontecer quando se aponta o não cumprimento de uma dada ação, para a qual o gestor possa trazer
uma explicação imediata ou apresentar um documento eventualmente não avaliado, não obrigatório
ou produzido antes da licitação. No mais, além dessas particularidades, a avaliação em si é subjetiva,
o que decorre da própria complexidade e extensão dos documentos relacionados. Por isso, vale
antecipar, entende-se que o indicador carrega um inafastável caráter de percepção por parte do
avaliador, questão essa que será revisitada mais à frente neste trabalho.
55. De posse do IMP, dentro das competências constitucionais do TCU que miram o
aprimoramento da Administração Pública (inciso IV, art. 71 da CF), há condições de análises mais

19
acuradas em torno do prognóstico para os vultosos objetos de controle, integrantes do Fiscobras.

Noutros termos, um baixo IMP – identificado tempestivamente – apontaria para a premente
necessidade de reavaliações no curto prazo, a ponto de justificar alterações substanciais no projeto ou
mesmo abandoná-lo, minorando o custo de oportunidade, além dos custos afundados, entre outras
externalidades negativas, como a “indústria dos claims” – abuso de reclamação formal em contratos
de obras públicas, contendo excessos de pretensão (ROOKE e SEYMOUR, 2004).
56. Por outro lado, um alto IMP revelaria uma perspectiva mais promissora de vantajosidade
da futura obra, permitindo que se redirecionem esforços – de gestão e do controle – para a etapa de
execução contratual a fim de assegurar a adequada conclusão do objeto.
57. Com a consolidação do indicador e formação de uma base de dados estruturada, ter-se-á
condições de elaborar construtos teóricos, como os ábacos a seguir, aventados apenas com fins
didáticos e como meras hipóteses. Em linhas gerais, seria algo análogo ao método do Reference Class
(FLYVBJERG, 2006), que funciona como um filtro para barrar projetos potencialmente inviáveis a
partir da consideração do histórico de aumentos de custos e de prazos de projetos anteriores de uma
mesma classe (rodovias, ferrovias, barragens, aeroportos etc.), fazendo com que as estimativas do
projeto atual possam ser testadas em bases críveis.
Figura 1 – Variação em Reais (percentual) em função do valor previsto do investimento
Variação Variação
R$ (%) R$ (%)
IMP 0,3
V3 IMP 0,3
IMP 0,5
V2
IMP 0,5
IMP 0,7
V1
IMP 0,7
M1 Valor do Valor do
Investimento Investimento
58. Dentro do exemplo conjecturado, seria possível predizer com o ábaco à esquerda que à
medida que o porte do investimento aumenta (eixo X ou das abcissas indo à direita – “valor do
investimento”) há um crescimento decrescente (inclinação da curva vai ficando cada vez menor) da
variação do investimento (eixo Y ou das ordenadas indo para cima – “variação R$ (%)”). E ainda,
que quanto pior a nota do indicador de maturidade, maior tende a ser a variação entre o investimento
esperado e o investimento realizado. Veja que, por exemplo, um empreendimento com investimento
estimado em “M1”, teria variações a maior de M1 equivalente a V1, V2 ou V3 (em que V1<V2<V3)
a depender da nota do IMP (0,7; 0,5 e 0,3, respectivamente). A seu turno, os dados também podem
vir a revelar um outro formato entre “IMP”, “valor do investimento”, “variação do investimento”, de
modo que o comportamento deste último seguiria uma tendência de crescimento crescente quanto
maiores o porte da obra e piores o IMP.
59. Interessante reportar que a lógica dos ábacos acima aventados já é realidade para trabalhos

20

internacionais envolvendo projetos de capital que examinaram o nível de maturidade pela

metodologia FEL (Front-End Loading) e sua relação com a variação em indicadores de custo de mais
de vinte mil empreendimentos, ao longo de trinta e cinco anos (MERROW, 2022).
Figura 2 – Efeitos da metodologia FEL (front-end loading) em função do índice FEL para diferentes valores
de investimentos
Fonte: Contract Strategies for major projects – mastering the most difficult element of Project management- Edward W.
Merrow, p. 231
V.1.c. Outras Metodologias

60. Adicionalmente, com o intento de agregar transparência ao presente trabalho, entende-se
salutar discorrer sobre abordagens que, após uma avaliação preliminar, foram descartadas.
61. Cogitou-se sobre a consideração da metodologia FEL (Front-End Loading) como ponto
de partida para a construção do indicador demandado. No entanto, identificou-se a aplicação de tal
instrumental mais comumente em obras industriais (Acórdão 3.052/2016-TCU-Plenário, Relator
Benjamim Zymler) e (PRADO, 2014), tipologia essa não integrante da amostra-piloto, visto que são
mais frequentemente realizadas pelas empresas estatais e relacionados às concessões, as quais serão
contempladas em trabalhos posteriores.
62. Além disso, também fora aventada a elaboração de um IMP a partir do percentual de
atendimento dos elementos integrantes do Estudo Técnico Preliminar, disciplinado na Nova Lei de
Licitações e Contratos (art. 18, §1º da Lei 14.133/2021). Contudo, tendo em vista que o M5D, além
de perpassar de alguma forma por todos os elementos do citado Estudo Técnico Preliminar, inclui
elementos de avaliação mais abrangentes e já testados internacionalmente, optou-se por sua aplicação
para fundamentar o IMP ora proposto.
63. Outras técnicas e métodos relacionados à busca pelo sucesso de grandes

21
empreendimentos foram consultados. No entanto, pelos motivos já mencionados optou-se pelo M5D.
Nesse rol de técnicas, vale compartilhar a abordagem “premortem” em que, ao contrário de tecer
exames tardios, assemelhados a autópsias, a equipe do projeto, quando tudo ainda está no papel, parte
da premissa posta de que o empreendimento falhou e se força a conjecturar quais elementos
concorreram para o insucesso, tentando com isso mitigar vieses, identificar riscos ignorados e majorar
a chance de entrega da obra (KEN, 2007). Obviamente, trata-se de uma prática recomendada para
quaisquer resultados do IMP e que precisa de amplo apoio da alta gestão.
V.2. Concepção inicial de indicador sobre Valor do Investimento

64. Nos últimos anos, informações sobre a despesa pública estão se tornando cada vez mais
disponíveis para consulta de qualquer cidadão por meio de endereços eletrônicos como:
a) o Portal da Transparência (https://portaldatransparencia.gov.br), mantido pela
Controladoria Geral da União (CGU);
b) o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (Siop)
(www.siop.planejamento.gov.br), mantido pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF);
c) o Orçamento da União (https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao), mantido
pela Câmara dos Deputados;
d) o Painel Transferegov.br, o Painel de Obras, o Painel de Indicadores, o Painel
Parlamentar e o Painel do Obrasgov.br, mantidos pelo Ministério da Gestão e da Inovação
em Serviços Públicos (Painéis Gerenciais +BRASIL (economia.gov.br));
e) o Painel do Planejamento Federal (Painel do Planejamento Federal
(economia.gov.br)); e
f) e os painéis “Observatório de Controle Eletrônico de Políticas Públicas do TCU (ePP),
“Ações de combate à COVID-19”, “Ações de preservação de emprego e renda”,
“Fiscobras”, “Informações Públicas sobre Precatórios do Fundef”, “Obras Paralisadas”,
“Recursos para Gestão de Riscos e de Desastres” e “Resultados do TCU”, todos mantidos
pelo TCU (Painéis de Informações, Portal TCU).
65. Como visto, o Tribunal também está engajado nesse caminho de oportunizar informações
relevantes à sociedade a respeito da atuação governamental, em especial no que diz respeito aos
instrumentos de planejamento de longo prazo. A propósito, importa registrar que no Voto condutor
do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário, que originou o presente trabalho, o Exmo. Relator deixou
assente esse comprometimento do Tribunal. Vale aqui transcrever trecho desse Voto:
90. É preciso que o Governo Federal, o Congresso Nacional e a sociedade civil organizada
trabalhem para aperfeiçoar e manter essas iniciativas e instrumentos de planejamento de longo
prazo, de modo a não haver mais retrocessos em relação à qualidade do investimento público nos
setores de infraestrutura. Esses investimentos precisam gerar valor para a sociedade,
materializando-se em obras de qualidade, executadas dentro dos prazos e custos estimados e que
atendam as reais demandas da população, o que só é possível por meio de uma priorização/seleção
de projetos robusta, baseada em evidências e que atenda ao interesse público.
91. Como pontuou a Coinfra, o CIPI tem o potencial para, além de ser uma plataforma de projetos
em execução, consolidar também toda a carteira de projetos setoriais com a respectiva ponderação
de avaliação custo-benefício para que todos os interessados possam tomar uma decisão de
alocação de recursos baseada em informações de qualidade.
92. Nesse sentido, acato a proposta de que seja dada ciência ao Centro de Governo quanto à
importância de se mobilizarem esforços no sentido de sistematizar a carteira de investimentos
prioritários em obras públicas, examinados a partir de avaliações de custo-benefício ou outra

22

metodologia pertinente, utilizando o CIPI como plataforma preferencial, bem como sistematizar
e disponibilizar essas informações com transparência e inteligibilidade à sociedade, aos órgãos de
controle e ao Congresso Nacional. (grifos nossos).
66. Em que pese o esforço que vem sendo empreendido para dar transparência ao
planejamento de longo prazo, ainda restam algumas lacunas que precisam ser preenchidas. Por
exemplo, cita-se a dificuldade de se obterem dados confiáveis em relação aos custos e prazos de
empreendimentos de maior porte que contemplam um conjunto de obras distintas, executadas por
meio de contratos específicos.
67. As grandes obras públicas demandam, em geral, período de execução mais longo que
um exercício financeiro. Por essa razão são inseridas como investimentos plurianuais no PPA. Nesse
trabalho denominamos de empreendimento cada grande obra pública relacionada como um
investimento plurianual no PPA. Em regra, esses empreendimentos são concretizados por meio de
um ou mais contratos/instrumentos congêneres pagos com recursos da respectiva ação orçamentária
prevista na LOA. Pode haver um ou mais contratos/instrumentos congêneres principais de obras civis
e outros secundários nessa mesma ação.
68. Sobre essas grandes obras públicas, em que pese seja tema de alguns dos painéis citados,
como o CIPI, ainda não é possível obter informações gerais compreendendo todos os contratos que
as compõem, a exemplo de valor e prazo de implantação inicialmente previstos e valor e prazo
efetivamente realizados. Em alguns casos é possível obter informações apenas de contratos
específicos, mas não de todo o empreendimento.
69. No PPA 2020/2023 atualmente vigente, por exemplo, entre os denominados
investimentos prioritários listados na Seção I do seu Anexo 3, há treze investimentos relativos ao
programa finalístico “3006 - Transporte Terrestre e Trânsito”, que compreendem, cada um, uma
grande obra pública (ou empreendimento), com informações gerais sobre data de início, data de
término e valor total estimado, conforme pode ser visto na Tabela 3 a seguir:
Tabela 3 - Investimentos plurianuais prioritários PPA 2020/2023: Programa 3006
Valor Valor
Início Término Estimado Estimado
Cod. Investimento
PPA PPA Total Período
(R$) (R$)
0399 BR-101/AL - Adequação - Divisa AL/PE 01/03/2010 31/12/2023 2.639.978.872 374.887.673
- Divisa AL/SE
0285 BR-101/BA - Adequação - Divisa 01/05/2014 31/12/2023 1.166.701.857 374.887.673
SE/BA - Entr. BR-324
0408 BR-116/RS - Adequação - Eldorado do 20/08/2012 30/03/2014 1.987.388.094 470.695.055
Sul – Pelotas
0397 BR-163/MT - Adequação - 30/04/2009 01/12/2022 2.184.467.067 154.697.098
Rondonópolis - Cuiabá - Posto Gil
0391 BR-163/PA - Construção - Divisa 01/02/2010 01/12/2022 2.550.293.633 146.809.879
MT/PA - Santarém
0429 BR-163/PR - Adequação - Cascavel – 01/07/2011 30/12/2022 601.995.484 163.391.708
Guaíra
0454 BR-163/PR - Adequação Entr. BR-277 - 01/05/2014 31/12/2022 735.151.010 127.085.006
Cascavel – Marmelândia
0282 BR-280/SC - Adequação - S. Francisco 01/12/2013 31/07/2023 1.363.211.040 375.982.828
do Sul - Jaraguá do Sul
0286 BR-381/MG - Duplicação - Gov. 01/07/2014 31/12/2024 4.699.255.814 194.448.550
Valadares - Belo Horizonte
0284 BR-470/SC - Adequação - Navegantes - 01/05/2013 31/12/2003 1.197.037.316 441.213.906
Rio do Sul

23
0508 Construção da ferrovia de Integração 06/12/2010 31/12/2023 8.343.700.000 1.372.312.735

Oeste-Leste - FIOL (Ilhéus/BA -
Barreiras/BA) - EF 334
0460 Construção da Segunda Ponte sobre o 30/04/2014 31/12/2022 927.156.451 130.691.664
Rio Guaíba - nas BRs 116/290/RS
0396 Porto de Pecém - Acesso Rodoviário - 01/07/2013 01/05/2023 210.944.150 163.742.881
BR-222/CE
Fonte: Investimentos plurianuais prioritários PPA 2020/2023: Programa 3006
70. Em que pese cada investimento plurianual compreender uma única grande obra pública
ou empreendimento, nos painéis que tratam de obras públicas acima mencionados, as informações
são apresentadas de forma individualizada para cada contrato que a compõe, não sendo possível obter
informações gerais sobre a implantação do empreendimento, mas tão somente das partes em que ele
se decompõe.
71. Para o exercício de 2020, chegou a ser apresentado um Relatório de Monitoramento dos
investimentos prioritários do PPA 2020/2023, com informações gerais sobre eles, como o percentual
de execução física até o ano anterior (2019), o percentual de execução física no ano de referência e a
meta de execução física prevista para o período do PPA (2020 a 2023), conforme pode ser visto na
tabela a seguir com informações sobre os treze investimentos prioritários relacionados para o
programa finalístico “3006 - Transporte Terrestre e Trânsito”:
Tabela 4 - Relatório de Monitoramento Investimentos Prioritários 2020: Programa 3006
Meta de
Execução Execução Execução
Investimento Prioritário
Cod. Início Física até Física em Física Período
PPA 2020/2023
2019 2020 PPA
2020/2023
0399 BR-101/AL - Adequação - Divisa AL/PE 01/03/2010 61,6% 0,9% 38,4%
- Divisa AL/SE
0285 BR-101/BA - Adequação - Divisa 01/05/2014 18,0% 7,7% 82,0%
SE/BA - Entr. BR-324
0408 BR-116/RS - Adequação - Eldorado do 20/08/2012 47,2% 28,8% 52,8%
Sul – Pelotas
0397 BR-163/MT - Adequação - 30/04/2009 88,7% 6,0% 11,3%
Rondonópolis - Cuiabá - Posto Gil
0391 BR-163/PA - Construção - Divisa 01/02/2010 84,0% 1,8% 16,0%
MT/PA – Santarém
0429 BR-163/PR - Adequação - Cascavel – 01/07/2011 53,6% 3,1% 46,4%
Guaíra
0454 BR-163/PR – Adequação Entr. BR-277 – 01/05/2014 53,6% 17,1% 46,4%
0282 BR-280/SC - Adequação - S. Francisco 01/12/2013 0,0% 2,4% 100,0%
do Sul - Jaraguá do Sul
0286 BR-381/MG - Duplicação - Gov. 01/07/2014 10,3% 9,3% 89,7%
Valadares - Belo Horizonte
0284 BR-470/SC - Adequação - Navegantes - 01/05/2013 0,5% 43,3% 99,5%
Rio do Sul
0508 Construção da ferrovia de Integração 06/12/2010 58,8% 3,2% 16,2%
Oeste-Leste - FIOL (Ilhéus/BA -
Barreiras/BA) - EF 334
0460 Construção da Segunda Ponte sobre o 30/04/2014 76,8% 9,0% 23,2%
Rio Guaíba - nas BRs 116/290/RS
0396 Porto de Pecém - Acesso Rodoviário - 01/07/2013 0,0% 22,2% 100,0%
BR-222/CE
Fonte: PPA 2020/2023 - Relatório de Investimentos Prioritários (2020): Programa 3006

24

72. Embora o citado Relatório de Monitoramento relativo ao exercício de 2020 tenha trazido
informações relativas à execução de cada empreendimento listado como investimento prioritário, não
foram disponibilizadas informações sobre os valores e prazos inicialmente previstos para fins de
comparação. É de se registrar que não foram localizados relatórios relativos aos demais investimentos
plurianuais (que não os “prioritários”), bem como não foram localizados relatórios de monitoramento
de investimentos prioritários relativos aos exercícios 2021 e 2022.
73. A complementação dessas informações mostra-se relevante, na medida em que conhecer
o desempenho em termos de valor e prazo das obras públicas, além de contribuir para o cumprimento
do princípio constitucional da transparência, fornece aos responsáveis pela formulação de políticas
públicas elementos para análises de novos investimentos a partir dos valores e desempenhos
históricos observados, bem como, aos responsáveis pela gestão de empreendimentos em andamento,
elementos para adoção tempestiva de medidas mitigadoras ante eventual detecção de desvios acima
dos esperados.
74. Nesse rumo, trabalho recente deste Tribunal desenvolvido no âmbito do projeto
“Viabilidade em Foco II” – Guia Prático Reference Class Forecasting (RCF): Metodologia para
Projetos de Infraestrutura de Transporte no Brasil (TCU e GIZ promovem webinário internacional
sobre megaprojetos de infraestrutura | Portal TCU) –, a partir de dados de obras rodoviárias e
ferroviárias federais, indicou que os desvios em relação aos valores inicialmente previstos para tais
tipos de obras não diferem de forma significativa daqueles verificados em outros países.
75. Todavia, houve dificuldades para estabelecer comparação com dados internacionais pelo
fato de os dados brasileiros serem agrupados em nível de contrato que pode abranger apenas parte do
projeto, fato que acabou por limitar a confiabilidade da análise realizada, tendo em vista não ter sido
possível identificar, de forma segura, os custos iniciais e finais de boa parte do conjunto de contratos
dos empreendimentos avaliados.
76. Tendo em vista a lacuna de informações acima reportada e buscando contribuir para a
solução desse problema, neste trabalho ponderou-se pelo desenvolvimento de um indicador capaz de
revelar o quanto cada empreendimento tem o seu valor inicialmente previsto alterado no decorrer de
sua implantação. Para tanto, concebeu-se a seguinte fórmula para o indicador de valor de investimento
(iValor), em que o numerador representa o valor final da obra (ValorFinal) e o denominador o seu
valor inicial de referência (ValorInicialRef):
𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟𝐹𝑖𝑛𝑎𝑙
𝑖𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟 = ― 1 𝑥 100
𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟𝐼𝑛𝑖𝑐𝑖𝑎𝑙𝑅𝑒𝑓
Equação 2 – iValor primeira versão
77. O indicador ora proposto ancora-se na mesma ideia do já citado projeto “Viabilidade em
Foco II” de identificação dos acréscimos de valores em relação aos inicialmente previstos, revelando
o quanto seu custo foi majorado ao longo de sua implantação, buscando considerar os dados relativos
ao conjunto de contratos/instrumentos congêneres que compõem o empreendimento. Em que pese a
simplicidade do conceito, tais informações não estão atualmente disponíveis de forma sistematizada.
78. Por exemplo, uma possibilidade para obtenção desses dados seria por meio do CIPI. Isso
porque a Portaria SEGES/ME 25.405/2020, que regulamentou inicialmente o CIPI, exige o cadastro
do “investimento previsto” (art. 3º, §1º) definido como “valor total previsto, em reais, considerando
todas as fontes de recursos que financiam a intervenção, até a conclusão ou entrega do ativo de
infraestrutura” (art. 2º, inciso XVIII). No art. 11 a norma prevê que o CIPI disponibilizará
adicionalmente o “valor do investimento previsto e efetivo desembolsado”.

25
79. Todavia, não se obteve sucesso a partir de pesquisa nesse cadastro. Dada essa dificuldade
e considerando o caráter piloto do presente trabalho, neste primeiro momento, para concepção inicial
da metodologia do indicador de valor de investimento iValor, foram estabelecidas algumas premissas,
de modo a viabilizar a obtenção dos dados.
80. De início, definiu-se que aqueles investimentos plurianuais listados no PPA vigente,
relativo ao quadriênio de 2020/2023, que compreendem obras públicas, seriam o objeto do indicador,
deixando para um segundo momento obras públicas executadas por meio de estatais independentes,
como a Petrobras, ou mesmo por meio de concessões.
81. Entre os investimentos plurianuais listados no PPA 2020/2023 que compreendem obras
públicas, optou-se ainda por definir como escopo para concepção inicial do indicador apenas aqueles
classificados como prioritários, sendo escolhidos os doze investimentos prioritários do programa
finalístico “3006 - Transporte Terrestre e Trânsito” sob responsabilidade do Departamento Nacional
de Infraestrutura de Transportes – Dnit. Adotou-se essa opção considerando que o Dnit dispõe de
sistemas de informação (SIAC, SUPRA e SIMDNIT) com dados relativos ao acompanhamento dos
contratos firmados pela autarquia e que poderiam ser acessados pela equipe de auditoria com relativa
facilidade.
82. Estabelecidas essas premissas gerais, para calcular o iValor, conforme equação acima
proposta, fez-se necessário definir quais seriam os valores inicialmente previstos (ValorInicialRef) e
os valores finais (ValorFinal) de implantação de cada obra pública.
83. Quanto ao valor inicialmente previsto (ValorInicialRef) havia como opções adotar o valor
proveniente do estudo de viabilidade da obra, o valor estimado pela Administração para fins de
licitação dos contratos que a compõem ou mesmo a soma dos valores efetivamente contratados para
sua implantação.
84. Quanto à primeira alternativa, para os investimentos prioritários selecionados nesta etapa
de concepção inicial do indicador de valor do investimento não foi localizado nos sistemas do Dnit
informação sobre o valor previsto em eventual estudo de viabilidade. Em verdade, obras incluídas no
então Programa de Aceleração do Crescimento - PAC, entre 2008 e 2018, estavam dispensadas de
elaboração de tais estudos pela Portaria DNIT 1.562/2008 que somente veio a ser revogada em
outubro/2018, em cumprimento ao Acórdão 1.884/2016-TCU-Plenário. Dada essa dificuldade,
descartou-se, neste primeiro momento, a utilização de tais valores como referência de valor inicial
para cálculo do iValor.
85. Assim, restaram as opções de utilizar o valor de referência adotado nas licitações ou o
valor efetivamente contratado. Diante disso, considerou-se que o valor inicial do contrato seria o mais
adequado para ser utilizado como referência (ValorInicialRef), uma vez que denota um valor validado
por certame licitatório.
86. Outro obstáculo a ser enfrentado diz respeito a equalização das data-base dos diversos
valores obtidos nas consultas nos sistemas de informação do Dnit. A esse respeito, cabe lembrar que,
conforme já mencionado anteriormente, os investimentos plurianuais costumam ser implantados a
partir de mais de um contrato. Na amostra selecionada, verificou-se que nem sempre tais contratos
estão em uma mesma data-base. Desse modo, optou-se por adotar o Índice Nacional de Preços ao
Consumidor Amplo - IPCA, índice oficial de inflação, para fins de ajustar os valores para uma mesma
data-base que, neste caso, foi escolhido o mês de junho/2019, por ser o de referência para os valores
apresentados no PPA 2020/2023.
87. Também foi preciso estabelecer diretriz para tratar dados relativos a empreendimentos
cujos contratos inicialmente estabelecidos para sua implantação foram rescindidos, sendo

26

formalizados contratos para execução de remanescentes. Em outros casos, foram formalizados ainda
contratos complementares. Em vista disso, para definição do valor inicial de referência, entendeu-se
que somente os valores relativos aos contratos originais, abrangendo todo o empreendimento,
deveriam ser computados, uma vez que os demais contratos, de remanescentes e/ou complementares,
tais como aditivos, já constituem alterações de valor decorrentes da fase de implantação do
empreendimento.
88. Desse modo, quando o empreendimento contempla mais de um contrato, optou-se por
somar o valor inicial de cada um dos contratos originais que o compõem, ajustando-os para a mesma
data-base pelo IPCA, obtendo-se dessa forma o valor inicial de referência (ValorInicialRef) a ser
considerado no denominador da fórmula de cálculo do iValor.
89. Quanto ao valor final (ValorFinal) a ser utilizado como numerador no cálculo do iValor,
a princípio, bastaria somar os valores finais dos contratos que compõem o empreendimento ajustados
para a mesma data-base. Conforme já exposto, contudo, há investimentos plurianuais com contratos
rescindidos, com contratos de remanescentes de obras e/ou com contratos complementares. Nestes
casos, o valor final da obra deve contemplar o valor total nela aplicado, inclusive em contratos
encerrados com execução parcial por qualquer que seja o motivo.
90. Para empreendimentos ainda não concluídos, em que não é possível apenas somar os
valores efetivamente dispendidos, optou-se por considerar como valor final aquele correspondente à
soma dos contratos mais recentes, já incluídos os correspondentes aditivos de valor, acrescidos dos
valores efetivamente já dispendidos em contratos anteriores. No caso de uma obra, por exemplo, cuja
execução tenha sido planejada por meio da formalização de três contratos A, B, e C, mas que no
decorrer de sua implantação o contrato B tenha sido rescindido e um novo contrato D, de
remanescente de obras do B, tenha sido efetuado, o valor final de implantação deverá ser a soma dos
contratos A, C e D, considerando os correspondentes aditivos, acrescido do valor já dispendido no
contrato B rescindido.
91. Em razão disso e considerando que não se mostra producente aguardar a conclusão do
empreendimento para somente então ser obtido o indicador, decidiu-se por renomear o numerador da
equação para cálculo do iValor de ValorFinal para ValorFinalUlt, para contemplar não apenas o valor
final do empreendimento quando de sua conclusão, mas também o valor final mais recente
oficializado no decorrer de sua implantação aqui referenciado como “último”.
92. Nesse sentido, para cálculo do iValor conforme a metodologia inicialmente concebida,
há que se considerar a seguinte equação:
𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟𝐹𝑖𝑛𝑎𝑙𝑈𝑙𝑡
𝑖𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟 = ― 1 𝑥100
Equação 3 – iValor segunda versão
93. Estabelecida a concepção inicial do indicador iValor e das correspondentes informações
consideradas necessárias para calculá-lo, passou-se para a fase de teste-piloto propriamente dita,
conforme será visto em tópico específico (Tópico VI.2) adiante.
V.3. Concepção inicial de indicador sobre Prazo de Implantação

94. Medir o desempenho relativo ao cumprimento dos prazos iniciais para implantação de
obras púbicas permite a identificação tempestiva de performances inferiores ao esperado, auxiliando
os gestores na tomada de decisões para correção de rumo, além de fortalecer o cumprimento ao
princípio da transparência.

27
95. Um indicador de prazo permitirá dar transparência aos atrasos de cronograma ainda
durante a etapa de implantação das obras, indicando situações que podem demandar a adoção de
medidas por parte dos responsáveis pela execução dos contratos, ao mesmo tempo em que oferecerá
maior publicidade.
96. No caso de obras concluídas, a partir dos resultados consolidados do indicador de prazo,
ter-se-á um banco de dados com informações dos efetivos prazos demandados para a concretização
do investimento público. Com isso, agregam-se subsídios aos processos de tomada de decisão sobre
novos empreendimentos e às políticas públicas dos setores envolvidos.
97. Tais ponderações denotam a relevância de serem disponibilizados dados tempestivos e
confiáveis a respeito da condução dos investimentos em obras públicas. Nesse sentido, conforme já
visto no tópico relativo à concepção inicial do indicador sobre Valor de Investimento (iValor), nos
últimos anos as informações sobre a despesa pública estão se tornando cada vez mais disponíveis
para consulta de qualquer cidadão por meio de endereços eletrônicos relativos a portais e a painéis de
informações, inclusive com alguns específicos sobre obras públicas, como o Painel do Obrasgov.br,
que operacionaliza o CIPI.
98. Em que pese a existência de tais painéis, conforme já exposto, ainda não é possível obter
informações básicas, como valor e prazo de implantação inicialmente previstos e valor e prazo
efetivamente realizados, sobre obras executadas a partir de vários contratos, mas tão somente das
obras menores em que elas costumam ser subdivididas.
99. Em relação especificamente aos prazos, para aqueles investimentos plurianuais que
compreendem obras públicas, há nos PPAs informações sobre datas de início e de término previsto,
conforme pode ser visto na Tabela 3 com dados sobre os treze investimentos relativos ao programa
finalístico “3006 - Transporte Terrestre e Trânsito” do PPA atualmente vigente. Não há informações,
contudo, sobre o prazo inicialmente previsto, não sendo possível conhecer o desempenho em relação
ao cumprimento deste quesito.
100. Tal como no caso do indicador de valor, tendo em vista a lacuna de informações acima
reportada, ponderou-se pelo desenvolvimento de um indicador capaz de suplantar esse obstáculo,
revelando o quanto determinada obra pública tem o seu valor inicialmente previsto alterado no
decorrer de sua implantação. Para tanto, concebeu-se a seguinte fórmula para o indicador de prazo de
implantação (iPrazo), em que o numerador representa o prazo final “último” da obra (PrazoFinalUlt)
– denominado “último” para permitir o cálculo do indicador não apenas ao término do
empreendimento, mas também durante sua implantação, considerando o último prazo estimado para
conclusão no momento em que for aferido –, e o denominador o seu prazo inicial de referência
(PrazoInicialRef):
𝑃𝑟𝑎𝑧𝑜𝐹𝑖𝑛𝑎𝑙𝑈𝑙𝑡
𝑖𝑃𝑟𝑎𝑧𝑜 = ― 1 𝑥 100
𝑃𝑟𝑎𝑧𝑜𝐼𝑛𝑖𝑐𝑖𝑎𝑙𝑅𝑒𝑓
Equação 4 - iPrazo
101. O indicador ora proposto, tal como no caso do iValor, também se ancora na mesma ideia
do projeto Viabilidade em Foco II, de identificação de alterações de prazo em relação aos inicialmente
previstos, revelando o quanto determinada obra teve seu prazo reduzido ou majorado durante sua
implantação.
102. Oportuno registrar que, no âmbito do mencionado trabalho realizado com análise de
dados de obras rodoviárias e ferroviárias federais, indicou-se que, resguardadas as ressalvas, os
acréscimos, em relação aos valores inicialmente previstos para obras realizadas no Brasil, não

28

apresentariam diferença significativa em relação aos acréscimos observados em outros países. Tal
trabalho indicou, contudo, que, no quesito relativo aos prazos inicialmente previstos, os acréscimos
observados seriam bastante superiores frente à realidade internacional.
103. Em que pese a inspiração no projeto Viabilidade em Foco II, no caso deste trabalho,
considerando o seu caráter piloto, decidiu-se, a exemplo do que foi feito no caso do indicador de valor
(iValor), estabelecer algumas premissas específicas para a concepção inicial da metodologia do
indicador de prazo de implantação de obras públicas.
104. Nesse sentido, foi definido que os investimentos plurianuais listados no PPA vigente, que
sejam obras públicas, constituem o objeto do indicador, deixando para um segundo momento obras
públicas executadas por meio de estatais independentes, como a Petrobras, ou mesmo por meio de
concessões.
105. Ainda a exemplo do caso do iValor, para concepção inicial do iPrazo optou-se por definir
como escopo apenas os investimentos plurianuais prioritários, sendo escolhidos os doze
investimentos prioritários do programa finalístico “3006 - Transporte Terrestre e Trânsito”, sob
responsabilidade do Dnit, cujos sistemas de informação (SIAC, SUPRA e SIMDNIT) já se
encontravam disponíveis para serem acessados pela equipe de auditoria.
106. Ademais, para calcular o iPrazo, tal como no caso do iValor, foi imperioso estabelecer
alguns critérios a mais.
107. Quanto ao prazo inicial de referência, a ser utilizado no denominador da equação,
levantou-se a possibilidade de se adotar aquele previsto no correspondente estudo de viabilidade.
Todavia, considerando não haver disponibilidade desse documento para todos os empreendimentos
selecionados, descartou-se essa alternativa.
108. Outra opção seria adotar o prazo contratual, o que não traria grandes dificuldades se as
obras fossem implantadas por meio de apenas um contrato e/ou instrumento congênere, o que,
conforme já visto, não costuma ocorrer.
109. Considerando, portanto, os casos recorrentes em que há mais de um contrato para
implantação da obra, aventou-se, inicialmente, a possibilidade de considerar como prazo de referência
aquele correspondente ao maior entre os diferentes contratos e, como marco inicial para contagem de
prazo, a data da primeira ordem de início de serviços, entre todos os contratos que comporiam o
empreendimento.
110. Para os casos nos quais todos contratos têm início praticamente no mesmo período não
se vislumbraram dificuldades para aplicação de tal regra. Contudo, verificaram-se óbices nos casos
de obras em que um dos contratos seja iniciado anos depois do primeiro – caso, por exemplo, da obra
BR-101/AL, em que o contrato 00 00831/2013 iniciou em novembro/2013, quase três anos depois
dos outros cinco contratos originais (00 00062/2010, 00 00159/010, 00 00247/2010, 00 00264/2010
e 00 00356/2010), iniciados no primeiro semestre de 2010. Há situações em que a sequência de
contratações decorre da imperiosa necessidade técnica de se executar uma parte da obra antes de
outra, ou seja, nos casos em que a conclusão de um determinado contrato seja pré-requisito para o
início de outro contrato subsequente. O principal embaraço para aplicação da regra nesses casos seria
em virtude de o indicador deixar de captar que o prazo inicial deveria contemplar necessariamente o
somatório dos prazos dos contratos individuais.
111. Descartada essa primeira alternativa e tendo em vista que as grandes obras constituem
investimentos plurianuais, cujas informações sobre data de início e término costumam constar nos
diferentes PPAs, optou-se por considerar como prazo inicial de referência (PrazoInicialRef) aquele

29
correspondente ao primeiro oficialmente declarado nos diferentes PPAs, desde o quadriênio de 2004
a 2007. Tal decisão foi embasada, sobretudo, em razão de o PPA consistir em um instrumento
constitucional de planejamento, o que pressupõe confiabilidade às informações nele registradas.
112. Quanto ao prazo final de implantação (PrazoFinalUlt) a ser utilizado para cálculo do
indicador, para obras concluídas, bastaria considerar o lapso de tempo entre a data de início e a data
de término das obras. Para obras ainda não concluídas, contudo, faz-se necessário definir como
determinar a data estimada para conclusão.
113. Uma primeira opção seria considerar a última data prevista para conclusão daquele
investimento plurianual no PPA, sem levar em consideração os dados relativos aos
contratos/instrumentos congêneres que o compõem. Outra opção seria considerar exatamente os
prazos previstos nos contratos/instrumentos congêneres que compõem a obra, tomando como prazo
previsto para conclusão aquela que seja a mais tardia.
114. Em meio a isso, ponderou-se que não é incomum que as datas oficialmente previstas para
conclusão em contratos/aditivos estejam defasadas em relação ao ritmo real de execução das obras.
Tendo isso em mente, aventou-se sobre a possibilidade de considerar uma estimativa de prazo de
conclusão do empreendimento a partir do seu ritmo de execução financeira. Tal opção teria a
vantagem de trazer uma perspectiva de conclusão da obra a partir de dados reais observados, o que,
por outro lado, depende de obtenção de informações mensais de medições de serviços de cada
contrato/instrumento congênere que compõem a obra, bem como não garante maior precisão em
relação às outras duas opções, uma vez que o ritmo de execução futuro poderá ser mais intenso, ou
menos intenso, que o até então observado.
115. Dadas essas nuances, na concepção inicial do indicador de prazo, optou-se por uma
solução mista para determinação da estimativa de prazo de implantação da obra: adotar aquela data
mais tardia entre a estabelecida na última revisão do PPA vigente e entre os contratos/instrumentos
congêneres que compõem a obra pública.
116. Em qualquer caso, optou-se por considerar como data de início de implantação da obra
aquela prevista na versão mais recente do PPA vigente, exceto se, comparada com as datas informadas
nas demais versões, sinalize decorrer de algum erro/equívoco material.
VI. TESTES DE APLICAÇÃO DAS METODOLOGIAS INICIALMENTE CONCEBIDAS
VI.1. Critérios para escolha das amostras

117. No intuito de se empregar uma amostra-piloto que abarcasse casos representativos e
aderentes à perspectiva do controle, foram elencados atributos para fundamentar os objetos
escolhidos, visando ainda maximizar o número de propriedades atendidas, quando da construção dos
indicadores:
a) Fonte no PPA – os indicadores propostos nesse trabalho foram construídos com dados
e elementos obtidos de empreendimentos listados como “Investimentos Prioritários” no
Plano Plurianual 2020-2023 e/ou anteriores. O motivo decorre da transparência,
perenidade e respaldo legal de tal fonte, o que confere meios de se dispor resultados mais
aproveitáveis ao longo do tempo. Esse atributo contribui para que os indicadores portem
“confiabilidade da fonte”;
b) Diversidade - a opção por variar o tipo de obra é algo que se justifica para apurar
eventual dificuldade na aplicação dos indicadores em função da tipologia de um dado
empreendimento, o que também contempla a variedade de jurisdicionados. No mais,

30

entende-se ser algo compatível com a própria organização das unidades especializadas do
TCU. Este atributo permite que os indicadores sejam testados quanto à “especificidade
da obra” e “representatividade”
c) Materialidade – ainda que o futuro dos indicadores propostos venha a ser a
integralidade dos empreendimentos auditados no âmbito do Fiscobras – o que, por si só,
já reuniria os objetos materialmente mais relevantes – faz-se oportuno que esse teste-
piloto se molde a tal perspectiva, até mesmo porque o item 9.5.1.2 do Acórdão
2.695/2022-TCU-Plenário delimitou esse escopo inicial para “grandes projetos de obras
públicas”. Este atributo auxilia na checagem da “utilidade”, “relevância para agenda
pública e social”;
d) Acórdão do TCU – na elaboração do indicador de maturidade, a preexistência de um
processo de controle externo com decisão do Plenário se reveste em critério concebido
no intuito de dar mais subsídios de forma célere para os objetos integrantes da amostra-
piloto. Isso se explica porque o contexto de coleta de informação é de dados, em sua
grande maioria, não estruturados. Além disso, o cenário ainda é de assimetria em vista do
desconhecimento dos gestores acerca deste trabalho. No caso, trata-se de um critério
temporário, pois não faz sentido presumir necessariamente a avaliação prévia pelo TCU
para as auditorias vindouras. No que tange aos indicadores de valores e de prazo, não se
considerou a existência de trabalhos anteriores nos empreendimentos, pois os dados
foram obtidos dos bancos de dados oficiais. Este quesito foi definido para propiciar a
“disponibilidade”;
e) Tempestividade – A lógica nesse quesito é de buscar objetos com maior proveito pela
perspectiva temporal. Desse modo, não se vislumbraria utilidade maior em selecionar um
empreendimento auditado há muito tempo. A seu turno, enxerga-se proveito em testar o
indicador de maturidade para um objeto em sua fase inicial, quando há maior
possibilidade de correção, mas também para um objeto concluso recentemente, a fim de
valorar se os eventos conhecidos (positivos e negativos) são compatíveis com o indicador
de maturidade resultante (maior ou menor, respectivamente) que embasou o início da
obra. No que toca aos indicadores de prazo e de valor de investimento, em sede de um
trabalho piloto, apura-se maior utilidade ao se cotejar empreendimentos em suas fases
finais, quando a maior parte das distorções e boas práticas já poderão ser identificadas,
sem prejuízo de avaliações concomitantes que se prestem a apontar tendências (de
estabilidade ou de descolamento positivo ou negativo). Por fim, para os casos futuros, há
um componente dinâmico a ser mencionado. Isso porque o indicador de maturidade pode
comportar alterações até o final da fase de planejamento (instante em que se obteria seu
valor aproveitável), ao passo que os demais indicadores poderão retratar atualizações
periódicas mensais, assumindo que a atualização dos resultados depende dos montantes
medidos. Destarte, a sobredita tempestividade responde pela “utilidade” e “relevância
para a agenda pública e social”.
VI.2. Teste do indicador de Maturidade de Projeto

118. O IMP foi testado inicialmente em uma obra hídrica, a adutora de Seridó – investimento
plurianual “0591 - Construção do Sistema Adutor da Região do Seridó (Projeto Seridó) - no Estado
do Rio Grande do Norte –, empreendimento esse contemplado no TC007.870/2022-1 e que
atualmente perfaz cerca de 10% de execução de um orçamento que supera R$ 800 milhões.
119. Além dos critérios comentados no tópico precedente, a escolha foi reforçada em função

31
do conhecimento mais facilmente compartilhável das informações atinentes à viabilidade desse

empreendimento, haja vista pesquisa acadêmica desenvolvida no âmbito do programa de
especialização do ISC (FREIRE, 2023).
120. O resultado obtido foi de 0,75, o qual sinaliza um caso positivo em termos daquilo que se
pode cogitar para embasar a execução de um contrato de tal envergadura. Esse bom desempenho, em
alguma medida, seria esperado em vista de um contexto de informações mais estruturadas sobre o
planejamento dos investimentos no setor hídrico. Como exemplo, pode-se mencionar o Programa
Nacional de Segurança Hídrica e o Manual de Análise Socioeconômica de Custo-Benefício de
Projetos de Infraestrutura Hídrica (Manual ACB Infra Hídrica).
Tabela 5 – Aplicação do IMP – caso 1
ID Descrição da Ação Status Evidência
Ação 01 Descrição do projeto, seu atendido ETP; EVTEA RT9.f vol. 1 p. 3-8 e Termo de
contexto e objetivos Referência (p. 5-12) e seu Anexo I;
específicos
Ação 02 Objetivos, resultados, atendido ETP; EVTEA RT9.f vol. 1 p. 3-8 e Termo de
disposições e necessidades Referência (p. 5-12) e seu Anexo I;
existentes
Ação 03 Definição do escopo atendido EVTEA RT9.f vol. 1 p. 6.; Relatório Técnico
potencial RT05.c – Avaliação Técnico-Econômico-
Financeira-Ambiental
Ação 04 Benefícios Públicos, riscos, atendido Avaliação Técnico-Econômico- Financeira-

restrições e dependências do Ambiental contém os benefícios quantitativos e
projeto qualitativos que o projeto alcançará, como
mensurá-los se eles estão sendo alcançados,
conforme o projeto é implementado, que serão
monitorados. Avaliou também as dependências
e restrições.
Ação 05 Definição dos fatores críticos atendido EVTEA e Relatório Técnico RT05.c –
de sucesso Avaliação Técnico-Econômico- Financeira-
Ambiental, arquivo 1368-SMR-03-GL-RT-
0305-R0
Ação 06 Aplicação da estrutura de não se aplica Relatório Técnico RT02 – Relatório de Estudos
opções de Alternativas. Ademais, é uma ampliação de
uma adutora existente, o que torna descabido a
cogitação de uma estrutura de opções
Ação 07 Definição do escopo da atendido Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e

Avaliação de Impacto Ambiental, elaborado pela SEMAR/RN por
Ambiental e Social, estudos meio da Engecorps – Grupo Typsa
técnicos e outros
Ação 08 Disposições Contratuais atendido Avaliação Técnico-Econômico- Financeira-

possíveis Ambiental - Relatório Técnico RT09.c

32

Ação 09 Possibilidade e opções de não atendido não encontrado

contratação pública e
interesse do mercado
Ação 10 Estimativa dos custos, atendido 1368-SMR-03-GL-RT-0305, tópico 3

capacidade de custeio e
capacidade de obter
financiamento
Ação 11 Equipe de projeto (incluindo atendido Contrato consultoria entre SEMAR/RN e

consultores externos) e Engecorps – Grupo Typsa
estrutura de gestão e
governança
Ação 12 Plano de projeto inicial e não atendido Não encontrado

plano de controle de
qualidade e aprovações
Ação 13 Partes interessadas, ações de não atendido Não encontrado

engajamento e plano de
gestão de mudanças
Ação 14 Plano inicial para atendido No EVTEA (tópico 4.3.2), há passagens em que
identificação dos benefícios são mencionados os benefícios para os
públicos municípios e comunidades
Ação 15 Estratégia e plano inicial de atendido Anexo VII do Termo de Referência - Matriz de
gestão de riscos Riscos; previsão de PPRA no EVTEA.
Ação 16 Formação de uma Comissão atendido Equipe da Caern e da Codevasf (página 75 do

de Avaliação de Impacto EVTEA)
Ambiental e Social
Ação 17 Reconsideração da dimensão não atendido Não encontrado

estratégica da Proposta Inicial
de Investimento e
confirmação da necessidade
estratégica
Ação 18 Preparação da análise atendido Relatório Técnico RT05.c – Avaliação Técnico-

econômica para as opções Econômico- Financeira-Ambiental, arquivo
identificadas 1368-SMR-03-GL-RT-0305-R0
Ação 19 Análise qualitativa dos riscos não atendido Não encontrado

e benefícios públicos
Ação 20 Seleção da opção mais atendido Relatório Técnico RT05.c – Avaliação Técnico-
vantajosa e realização de uma Econômico- Financeira-Ambiental, arquivo
análise de sensibilidade 1368-SMR-03-GL-RT-0305-R0
Ação 21 Revisão da Avaliação de Não atendido Não encontrado

Impacto Ambiental e Social

33
(AIAS), estudos técnicos e

outros
Obs.: Evidências no endereço eletrônico “https://tcucloud.sharepoint.com/:f:/r/sites/IndicadoresFiscobras-TC019.166202
3-0/Shared%20Documents/General/02.%20Relat%C3%B3rio/EVIDENCIAS%20iPMP?csf=1&web=1&e=6ZgJOF”
121. Em seguida, foi aplicada a metodologia proposta para o caso da FIOL – investimento
plurianual PPA 2020/2023 “0508 - Construção da ferrovia de Integração Oeste-Leste - FIOL
(Ilhéus/BA - Barreiras/BA) - EF 334 (TC 001.244/2015-9 e TC 005.104/2023-8 - Acórdão
2.644/2015-TCU-Plenário – Relator: Augusto Sherman) –, obra de materialidade relevante do setor
ferroviário.
122. O resultado encontrado foi de 0,14 (3 das 21 Ações do M5D foram consideradas
atendidas), o que traz um resultado esperado, dado que se trata de um empreendimento com diversos
achados de auditoria apontados pelo TCU.
Ação 01 Descrição do projeto, seu atendido Tópico "Importância Socioeconômica do

contexto e objetivos Fiscalis 10/2015
específicos
Ação 02 Objetivos, resultados, não atendido Não encontrado

disposições e necessidades
existentes
Ação 03 Definição do escopo não atendido Não encontrado

potencial
Ação 04 Benefícios Públicos, riscos, não atendido Item 9.5.2 do Acórdão 2644/2015 e item 3.2.8
restrições e dependências do do Fiscalis 10/2015
projeto
Ação 05 Definição dos fatores críticos não atendido Fiscalis 10/2015 (erros na previsão da demanda
de sucesso - dependência do preço do minério)
Ação 06 Aplicação da estrutura de não atendido Item 9.5.1 do Acórdão 2644/2015 e também
opções pelo não atendimento da Ação 03
Ação 07 Definição do escopo da não atendido Artigo "Viabilidade sob suspeita: obras caras,
Avaliação de Impacto atrasadas e com baixo retorno" e item 2.2 do
Ambiental e Social, estudos Fiscalis 10/2015
técnicos e outros
Ação 08 Disposições Contratuais não atendido Não encontrado

possíveis
Ação 09 Possibilidade e opções de atendido Peça 9, p.3 (Codevasf) e item 9.1 do Acórdão
contratação pública e 2894/2021
Ação 10 Estimativa dos custos, não atendido Item 2.2 e IV do Fiscalis 10/2015

34

capacidade de custeio e
capacidade de obter
financiamento
Ação 11 Equipe de projeto (incluindo não atendido Fiscalis 10/2015 item 3.1.4
consultores externos) e
estrutura de gestão e
governança
Ação 12 Plano de projeto inicial e não atendido Não encontrado

plano de controle de
Ação 13 Partes interessadas, ações de não atendido Não encontrado

engajamento e plano de
Ação 14 Plano inicial para atendido Tópico "Importância Socioeconômica do

identificação dos benefícios Fiscalis 10/2015
públicos
Ação 15 Estratégia e plano inicial de não atendido Item 9.5.2 do Acórdão 2644/2015 e item 3.2.8
gestão de riscos do Fiscalis 10/2015
Ação 16 Formação de uma Comissão não atendido Não encontrado

de Avaliação de Impacto
Ambiental e Social
Ação 17 Reconsideração da dimensão não atendido foi preciso a intervenção do TCU

de Investimento e
estratégica
Ação 18 Preparação da análise não atendido Peça 21 do TC 001.244/2015-9, tem uma

econômica para as opções abordagem muito superficial nesse sentido, mas
identificadas com o não cumprimento das Ações 4 e 6, esta
ação 18 já fica comprometida
Ação 19 Análise qualitativa dos riscos não atendido Item 9.5.2 do Acórdão 2644/2015 e item 3.2.8
e benefícios públicos do Fiscalis 10/2015
Ação 20 Seleção da opção mais não atendido Item 9.5.1 do Acórdão 2644/2015
vantajosa e realização de uma
análise de sensibilidade
Ação 21 Revisão da Avaliação de não atendido Não encontrado

outros

35
123. O terceiro e último teste envolveu empreendimento do DNIT, já dentro de uma nova
sistemática implementada por tal órgão em que, segundo reportado em reunião com o jurisdicionado,
as informações que responderiam pela maturidade dos projetos estariam reunidas em dois
documentos: i) Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental, e; ii) Caderno de
Empreendimento.
124. No caso, trata-se da rodovia BR-101/PR, trecho na divisa entre os estados de São Paulo
e Paraná (ENTR BR-376), em segmento com 155 quilômetros de extensão. Os resultados estão
compilados na Tabela 8, oportunidade em que se obteve um IMP de 0,71.
Ação 01 Descrição do projeto, seu Item 4 do Caderno de Empreendimento BR-

contexto e objetivos 101/PR/SC R03 (página 10 e seguintes);
atendido
específicos EVTEA - Relatório de Estudos
Socioeconômicos - Produto 4.3
Ação 02 Objetivos, resultados,

EVTEA - Relatório Preliminar de Dados -
disposições e necessidades atendido
Produto 2.1
existentes
Ação 03 Definição do escopo Item 6 do Caderno de Empreendimento BR-

atendido
potencial 101/PR/SC R03 (página 18 e seguintes)
Ação 04 Benefícios Públicos, riscos,

EVTEA - Relatório de Pré-Viabilidade -
restrições e dependências do atendido
Produto 5.1 - Tomo I e II
projeto
Ação 05 Definição dos fatores críticos Item 12 do Relatório de Pré-Viabilidade -

atendido
de sucesso Produto 5.1 Tomos I e II
Ação 06 Aplicação da estrutura de Tomo II do EVTEA - Figuras 20 a 24 e

opções comentários relacionados; RELATÓRIO DE
atendido
DEFINIÇÃO DE ALTERNATIVAS –
PRODUTO 4.2 – LOTE 60
Ação 07 Definição do escopo da Item 8 do Caderno de Empreendimento BR-

Avaliação de Impacto 101/PR/SC R03 (página 32 e seguintes);
Ambiental e Social, estudos RELATÓRIO DE LEVANTAMENTO DE
técnicos e outros DADOS AMBIENTAIS E GEOTÉCNICOS –
atendido
PRODUTO 3.3 – LOTE 60; RELATÓRIO DE
ENTREVISTAS E LEVANTAMENTOS
SOCIOECONÔMICOS PRODUTO 3.2 –
LOTE 60
Ação 08 Disposições Contratuais

não atendido não encontrado
possíveis
Ação 09 Possibilidade e opções de

contratação pública e não atendido não encontrado

36

Ação 10 Estimativa dos custos,

capacidade de custeio e EVTEA - Relatório Orçamento Estimativo de
atendido
capacidade de obter Custos - Produto 4.4
financiamento
Ação 11 Equipe de projeto (incluindo

consultores externos) e Tópicos "Equipe Técnica" de todas as partes
atendido
estrutura de gestão e constituintes do EVTEA (Tomo I e II)
governança
Ação 12 Plano de projeto inicial e

Item 14.6 do Caderno de Empreendimento BR-
plano de controle de atendido
101/PR/SC R03 (página 85 e seguintes)
Ação 13 Partes interessadas, ações de

engajamento e plano de não atendido não encontrado
Ação 14 Plano inicial para

Tomo II do EVTEA - Figura 25 e comentários
identificação dos benefícios atendido
relacionados
públicos
Ação 15 Estratégia e plano inicial de Item 11 do Caderno de Empreendimento BR-

atendido
gestão de riscos 101/PR/SC R03 (página 49 e seguintes)
Ação 16 Formação de uma Comissão

de Avaliação de Impacto não atendido não encontrado
Ambiental e Social
Ação 17 Reconsideração da dimensão

de Investimento e não atendido não encontrado
estratégica
Ação 18 Preparação da análise

econômica para as opções atendido Item 11 do 5.1_Rel_L60_TOMO II_VB
identificadas
Ação 19 Análise qualitativa dos riscos Item 11 do Caderno de Empreendimento BR-

atendido
e benefícios públicos 101/PR/SC R03 (página 49 e seguintes)
Ação 20 Seleção da opção mais Item 12 do Relatório de Pré-Viabilidade -

vantajosa e realização de uma Produto 5.1 - Tomo I e II; RELATÓRIO DE
análise de sensibilidade atendido DEFINIÇÃO DE ALTERNATIVAS
(REPRESENTAÇÃO GRÁFICA) –
PRODUTO 4.2 – LOTE 60
Ação 21 Revisão da Avaliação de

não atendido não encontrado
outros

37

125. Ciente da forma de cálculo, da classificação e do comportamento no que tange aos
atributos, resta ainda oportuno esclarecer que, na prática, a indicação de “atendido” ou “não
atendido”, se ateve a uma lógica de prevalência, subjetiva do avaliador, em que a verificação de
cumprimento da maioria dos procedimentos associados a cada Ação do M5D já resultava na
atribuição do status de “atendido”. No mais, importa aos gestores, em particular, a menção de Ações
com status de “não atendida” devido a documentos “não encontrados”. Isso porque, essa tipologia de
justificativa permitirá ao jurisdicionado apurar se é o caso de simplesmente remeter uma
documentação ainda não enviada ao TCU, a fim de atualizar a nota do iMP.
VI.3. Teste do indicador de Valor do Investimento

126. Concebida a metodologia inicial para o indicador de valor do investimento (iValor), o
teste de sua aplicação foi realizado em amostra de dezoito investimentos plurianuais prioritários
relacionados no PPA 2020/2023 (Anexo 3, seção I) identificados como obras públicas e sob a
responsabilidade de quatro órgãos/entidades: Dnit, InfraSA, Secretaria Nacional de Segurança
Hídrica (SNSH) e Fiocruz.
127. Vale registrar que os investimentos prioritários identificados como obras públicas, mas
com custo total estimado inferior a R$ 100 milhões (Construção da Penitenciária Federal em
Charqueadas, R$ 44 milhões; Construção do Centro Nacional de Capacitação e Difusão de Ciências
Forenses, R$ 38,5 milhões; Expansão das Instalações Física e Laboratorial do LNNano, R$ 63,6
milhões), não foram incluídos na amostra. No caso do investimento prioritário “Construção de Fonte
de Luz Sincrotron de 4ª geração - SIRIUS, por Organização Social (Lei nº 9.637, de 15 de maio de
1998)”, embora com custo total estimado superior a R$ 100 milhões, por conta de sua natureza
incomum, que poderia exigir maiores detalhamentos, também não foi considerado na amostra.
128. O quadro a seguir indica os dezoito investimentos prioritários que constituem obras
públicas selecionadas para o teste piloto de aplicação da metodologia, inclusive os doze de
responsabilidade do Dnit considerados na concepção inicial do indicador:
Tabela 8 – Investimentos plurianuais prioritários PPA 2020/2023 selecionados
Órgão/ Valor Total Execução
N. Cód. Investimento Entidade Estimado Física até
Gestor (R$) 2019
Programa 3006 - Transporte Terrestre e Trânsito
01 0399 BR-101/AL - Adequação - Divisa AL/PE - Dnit 2.639.978.872 61,6%
Divisa AL/SE
02 0285 BR-101/BA - Adequação - Divisa SE/BA - Entr. Dnit 1.166.701.857 18,0%
BR-324
03 0408 BR-116/RS - Adequação - Eldorado do Sul – Dnit 1.987.388.094 47,2%
Pelotas
04 0397 BR-163/MT - Adequação - Rondonópolis - Dnit 2.184.467.067 88,7%
Cuiabá - Posto Gil
05 0391 BR-163/PA - Construção - Divisa MT/PA - Dnit 2.550.293.633 84,0%
Santarém
06 0429 BR-163/PR - Adequação - Cascavel – Guaíra Dnit 601.995.484 53,6%
07 0454 BR-163/PR - Adequação Entr. BR-277 - Dnit 735.151.010 53,6%
08 0282 BR-280/SC - Adequação - S. Francisco do Sul - Dnit 1.363.211.040 0,0%
Jaraguá do Sul

38

09 0286BR-381/MG - Duplicação - Gov. Valadares - Dnit 4.699.255.814 10,3%

Belo Horizonte
10 0284 BR-470/SC - Adequação - Navegantes - Rio do Dnit 1.197.037.316 0,5%
Sul
11 0508 Construção da ferrovia de Integração Oeste- InfraSA 8.343.700.000 58,8%
Leste - FIOL (Ilhéus/BA - Barreiras/BA) - EF
334
12 0460 Construção da Segunda Ponte sobre o Rio Dnit 927.156.451 76,8%
Guaíba - nas BRs 116/290/RS
13 0396 Porto de Pecém - Acesso Rodoviário - BR- Dnit 210.944.150 0,0%
222/CE
Programa 2221 - Recursos Hídricos
14 0497 Construção do Sistema Adutor Ramal do SNSH 1.673.971.450 67,1%
Agreste Pernambucano
15 0491 Integração do Rio São Francisco com as Bacias SNSH 4.426.364.537 97,0%
do Nordeste Setentrional (Eixo Leste)
16 0492 Projeto de Integração do Rio São Francisco com SNSH 7.354.909.917 97,0%
Bacias Hidrográficas do Nordeste Setentrional –
EIXO NORTE
Programa 5020 - Desenvolvimento Científico, Tecnológico e Produtivo em Saúde
17 0517 Construção do Centro de Desenvolvimento Fiocruz 345.537.074 50,0%
Tecnológico em Saúde - CDTS
18 0490 Construção do Centro de Processamento Final Fiocruz 1.768.000.000 17,2%
de Imunobiológicos no Estado do Rio de Janeiro
Fonte: PPA 2020/2023 e Relatório de Investimentos Prioritários (2020)

129. Dos dezoito investimentos prioritários selecionados, doze são de responsabilidade do
Dnit – cujos sistemas de informação (SIMDNIT, SIAC, SUPRA) já estavam disponibilizados para a
equipe de auditoria, o que permitiu, conforme já visto, o levantamento de informações básicas sobre
os correspondentes contratos e a concepção inicial do indicador –, três são de responsabilidade da
Secretaria Nacional de Segurança Hídrica, dois são de responsabilidade da Fiocruz e um é de
responsabilidade da InfraSA.
130. Nessa etapa de teste de aplicação da metodologia, com vistas a obter os dados sobre os
demais investimentos prioritários e corroborar aqueles levantados nos sistemas do Dnit, endereçou-
se requisição de informações aos correspondentes órgãos/entidades responsáveis.
131. Vale registrar que antes de encaminhar os citados ofícios de requisição, a equipe de
auditoria buscou por meio de pesquisa em sistemas informatizados da Administração obter
informações complementares necessárias à aplicação dos testes.
132. Malgrado, em consulta aos portais de informações sobre execução orçamentária e
financeira, em que pese seja factível listar todos os empenhos efetuados em determinada ação
orçamentária, não é possível identificar a relação dos contratos/instrumentos congêneres
correspondentes, sendo essa uma das informações requeridas aos órgãos entidades responsáveis pela
implantação das obras correspondentes.
133. Para exemplificar, a Tabela 8 a seguir apresenta os registros sobre a implantação da
adutora no agreste pernambucano nos últimos quatro PPAs. Mesmo tendo o número do programa
orçamentário e a respectiva ação orçamentária, não foi possível identificar uma consulta nos sistemas
oficiais que fornecesse a relação de contratos pagos com recursos dessas ações orçamentárias.

39
Tabela 9 – Exemplo de investimento prioritário com recursos previstos em mais de um PPA

Programa
PPA Tipo Descrição
Orçamentário
2008-2011 1036 Integração de Bacias Ação 10F6 Implantação da Adutora do
Hidrográficas Agreste - Ramal
Garanhuns/Pesqueira - no Estado
de Pernambuco
2012-2015 2051 - Oferta de Água Iniciativa 01LJ - Implantação do Sistema
Adutor do Agreste (PE)
2016-2019 2084 - Recursos Hídricos Iniciativa 04HB - Implantação do Ramal do
Agreste (PE)
2020-2023 2221- Recursos Hídricos Investimento Prioritário Construção do Sistema Adutor
Ramal do Agreste Pernambucano
134. A consulta que mais se aproximou do pretendido foi obtida no Portal da Transparência
(https://portaldatransparencia.gov.br/) a partir dos campos “despesas”, “execução por despesas por
programa/ação orçamentária”. Por meio dessa consulta é possível relacionar os empenhos efetuados
em cada ação orçamentária. Ocorre que essa consulta é feita para cada exercício, de modo que para
se identificar todos os empenhos de determinada ação, ao longo dos quatro anos de um PPA, devem
ser realizadas quatro consultas para aquela ação orçamentária.
135. O maior desafio, porém, ainda não é esse, pois bastam as consultas serem feitas e é
possível identificar todos em empenhos realizados em cada ação orçamentária. O maior problema é
que, apesar dessa consulta fornecer também os beneficiários de cada empenho, ela não identifica o
contrato a que os dados se referem. E, para a construção e a conferência dos indicadores de valor e
prazo (iValor e iPrazo), faz-se necessário identificar os contratos referentes a cada ação orçamentária.
136. Vale lembrar que a vinculação entre a ação orçamentária e os contratos é um mecanismo
que vai permitir a soma de todos os valores daquele empreendimento, a identificação precisa dos
contratos que se referem a obras, a data de início do primeiro contrato e todos os demais dados
necessários para o cálculo preciso dos indicadores.
137. Essa lacuna nos dados disponibilizados pelos sistemas pesquisados tornou indispensável
requerer dos jurisdicionados a relação de contratos/instrumentos congêneres relacionados a cada
investimento plurianual prioritário. Ressalva seja feita em relação ao Dnit, pois a partir de pesquisa
nos seus sistemas de acompanhamento de contratos é possível obter as informações necessárias ao
cálculo do indicador. Todavia, mesmo nesse caso ainda é necessário despender tempo razoável para
chegar nos dados de entrada da equação iValor. Isso porque os dados não estão agrupados por
empreendimento, suscitando necessidade de organizar as informações de maneira a agrupá-las por
meio de planilha eletrônica.
138. Além da relação de contratos/instrumentos congêneres relacionados a cada
empreendimento, foi requerido aos órgãos/entidades responsáveis dados relativos a tais instrumentos,
como por exemplo valor a preços iniciais, data-base, valor total de aditivos, valor total medido e
principais características do objeto. Essas informações adicionais também são indispensáveis para
fins de cálculo do indicador de valor do investimento. Visando facilitar o trabalho de cotejamento dos
dados, foram encaminhadas aos órgãos/entidades responsáveis planilhas eletrônicas com exemplo de
preenchimento das informações solicitadas.
139. Desse modo, a partir das informações recebidas em resposta aos ofícios de requisição
endereçados ao próprio Dnit, à InfraSA, à Fiocruz e à SNSH, foram avaliadas eventuais necessidades

40

de ajustes na metodologia incialmente concebida para o iValor.

140. Dos quatro órgãos/entidades oficiados, apenas a InfraSA, responsável pelo investimento
plurianual “0508 - Construção da ferrovia de Integração Oeste-Leste - FIOL (Ilhéus/BA -
Barreiras/BA) - EF 334”, encaminhou as informações requeridas no prazo inicialmente estabelecido.
141. A Fiocruz, responsável por dois investimentos prioritários, reportou. em reunião com a
equipe de auditoria, a necessidade de dilação de prazo para proceder o levantamento das informações
solicitadas, inclusive em processos físicos. Depois disso, encaminhou as informações solicitadas
dentro do novo prazo concedido.
142. A SNSH, responsável por três investimentos plurianuais prioritários, por seu turno,
também requereu dilação do prazo e foi atendido. Todavia, ao fim do novo prazo encaminhou apenas
parte das informações solicitadas.
143. Por fim, o Dnit, responsável por doze dos investimentos plurianuais prioritários da
amostra, após dilação do prazo inicialmente concedido, acabou por encaminhar informações não
suficientes para atender o que fora solicitado. Em reunião com a equipe, restaram esclarecidas
algumas dúvidas dos técnicos da autarquia e as informações solicitadas foram então, finalmente,
encaminhadas.
144. Neste primeiro aspecto relativo à apresentação das informações, a experiência com os
órgãos/entidades revela, nos casos da Fiocruz e da SNSH, a ausência de sistemas gerenciais de
informações sobre os contratos/instrumentos congêneres de execução das obras. No caso do Dnit,
embora tenha sistemas gerenciais, a dificuldade de apresentação das informações esteve mais
relacionada à compreensão do órgão do conteúdo que estava sendo solicitado, bem como em virtude
da ausência de agrupamento dos dados contratuais, considerando os correspondentes
empreendimentos.
145. Tais situações, em princípio, não constituem motivo para ajustes da metodologia
inicialmente concebida para cálculo do iValor. Diferente disso, avalia-se que a dificuldade gerada
para disponibilizar as informações solicitadas tem o condão de naturalmente induzir os
órgãos/entidades responsáveis a estabelecer sistematização dos dados relativos ao acompanhamento
dos contratos/empreendimentos por eles gerenciados.
146. A partir dos dados recebidos, emergiu uma situação observada em um dos dois
investimentos prioritários, sob responsabilidade da Fiocruz, que não havia sido verificada na etapa de
concepção inicial do indicador: a existência de investimentos plurianual cuja obra correspondente
ainda não tenha sido objeto de contratos/instrumentos congêneres suficientes para sua completa
implantação.
147. Para tais situações, em que ainda não há o dado de entrada nos moldes originalmente
concebidos para calcular o valor inicial de referência do investimento – valor inicial dos
contratos/instrumentos congêneres –, optou-se por considerar como objeto do indicador apenas a
parte do empreendimento já objeto de contratação que, no caso em tela, seria apenas a execução das
fundações das edificações.
148. No caso das informações relativas aos demais órgãos, não foram verificadas situações
que ensejassem ajustes na metodologia, em que pese as informações relativas às obras a cargo da
SNSH tenham sido encaminhadas de forma incompleta, o que foi o motivo de não ser possível efetuar
o cálculo do indicador relativo à dois dos três investimentos plurianuais sob sua gestão.
149. Desse modo, aplicando-se a metodologia inicialmente concebida com os ajustes ora
propostos, foram calculados os indicadores de Valor do Investimento para dezesseis dos dezoito

41
investimentos prioritários da amostra, conforme mostra a Tabela 9 a seguir:

Tabela 10 - Investimentos plurianuais prioritários PPA 2020/2023 selecionados: iValor (jun/23)
Valor Exec Valor
Data Início R$/
N. Cód. Investimento Inicial Fin Atual Qtd.Und iValor
Contrato Und
(R$) Acum (R$)
Programa 3006 – Transporte Terrestre e Trânsito
01 0399 BR-101/AL - Adequação - 3,06 bi 28/01/2010 98% 3,67 bi 248,5 km 14,8 mi/km 20%
Divisa AL/PE - Divisa AL/SE
02 0285 BR-101/BA - Adequação - 1,47 bi 08/10/2014 55% 1,47 bi 165,4 km 8,9 mi/km 0%
Divisa SE/BA - Entr. BR-324
03 0408 BR-116/RS - Adequação - 1,55 bi 16/07/2012 80% 1,84 bi 159,7 km 11,5 mi/km 19%
Eldorado do Sul – Pelotas
04 0397 BR-163/MT - Adequação - 1,38 bi 05/07/2013 100% 1,54 bi 174,1 km 8,8 mi/km 11%
Rondonópolis - Cuiabá - Posto
Gil
05 0391 BR-163/PA - Construção - 2,70 bi 20/09/2008 97% 3,07 bi 787,2 km 3,9 mi/km 13%
Divisa MT/PA - Santarém
06 0429 BR-163/PR - Adequação - 758 mi 02/02/2013 80% 758 mi 58,6 km 12,9 mi/km 0%
Cascavel – Guaíra
07 0454 BR-163/PR - Adequação Entr. 1,02 bi 01/10/2014 84% 1,02 bi 74,0 km 13,8 mi/km 0%
BR-277 - Cascavel –
Marmelândia
08 0282 BR-280/SC - Adequação - S. 1,80 bi 17/03/2014 49% 1,90 bi 73,9 km 25,6 mi/km 5%
Francisco do Sul - Jaraguá do
Sul
09 0286 BR-381/MG - Duplicação - 1,59 bi 20/11/2013 98% 1,68 bi 66,1 km 25,4 mi/km 6%
Gov. Valadares - Belo
Horizonte
10 0284 BR-470/SC - Adequação - 1,60 bi 30/07/2013 74% 1,72 bi 73,2 km 23,5 mi/km 8%
Navegantes - Rio do Sul
11 0508 Construção da ferrovia de 10,57 bi 08/11/2010 67% 12,65 bi 1.015,6 km 12,5 mi/km 20%
Integração Oeste-Leste - FIOL
(Ilhéus/BA - Barreiras/BA) -
EF 334
12 0460 Construção da Segunda Ponte 1,18 bi 16/06/2014 95% 1,22 bi 2,9 km 397 mi/km 3%
sobre o Rio Guaíba - nas BRs
116/290/RS
13 0396 Porto de Pecém - Acesso 105 mi 04/07/2014 49% 88 mi 20,1 km 4,4 mi/km -17%
Rodoviário - BR-222/CE
14 0497 Construção do Sistema Adutor 1,87 bi 29/12/2015 99% 1,94 bi 70,8 km 27,4 mi/km 4%
Ramal do Agreste
Pernambucano
15 0491 Integração do Rio São NI NI NI NI 217 km ND ND
Francisco com as Bacias do
Nordeste Setentrional (Eixo
Leste)
16 0492 Projeto de Integração do Rio NI NI NI NI 260 km ND ND
São Francisco com Bacias
Hidrográficas do Nordeste
Setentrional – EIXO NORTE
5020 - Desenvolvimento Científico, Tecnológico e Produtivo em Saúde
17 0517 Construção do Centro de 168 mi 08/08/2008 50% 223 mi 20.000 m² 11.157/m² 33%
Desenvolvimento Tecnológico
em Saúde - CDTS
18 0490 Construção do Centro de 364 mi 06/12/2012 NI 393 mi 334.000 m² 1.176/m² 8%
Processamento Final de
Imunobiológicos no Estado do
Rio de Janeiro [apenas
terraplenagem e fundações]
Obs.: Memórias de cálculo do iValor à peça 49

42

VI.4. Teste do Indicador de Prazo de Implantação

150. Para teste da metodologia inicialmente concebida para o indicador de prazo foi
considerada a amostra de dezoito investimentos prioritários listados no PPA 2020/2023 (Anexo 3,
seção I) que constituem obras públicas e estão sob responsabilidade de quatro órgãos/entidades (Dnit,
InfraSA, SNSH e Fiocruz). Essa mesma amostra foi considerada para o teste do indicador iValor.
151. No caso do iPrazo, as informações necessárias para a metodologia inicialmente concebida
também envolvem a relação de contratos que compõem os investimentos plurianuais, bem como
alguns dos dados solicitados, especialmente relativos aos aditivos de prazo e as datas atualizadas de
término previsto. Tais informações foram requeridas às correspondentes unidades jurisdicionadas,
por meio de Ofício de Requisição. Antes disso, em um primeiro momento, foram objeto de pesquisa
pela equipe de auditoria em sistemas informatizados da Administração.
152. Desse modo, tal como no caso do iValor, a partir das informações recebidas em resposta
aos ofícios de requisição endereçados ao Dnit, à InfraSA, à Fiocruz e à SNSH, foram avaliadas
eventuais necessidades de ajustes na metodologia incialmente concebida para o iPrazo.
153. Conforme já exposto no tópico anterior relativo ao iValor, os dados enviados pela SNSH
foram incompletos e não permitiram identificar todos os contratos relativos aos três investimentos
prioritários sob responsabilidade daquele órgão. Esta situação, não observada na etapa de concepção
inicial do indicador, demanda pequeno ajuste na metodologia para determinação da data de término
prevista do investimento. Enquanto na concepção inicial seria considerada a data mais distante entre
a prevista no PPA e as previstas nos contratos/instrumentos congêneres correspondentes, basta
acrescentar que nos casos em que tais contratos/instrumentos congêneres sejam desconhecidos que
seja considerada a data prevista no PPA.
154. Conforme também já visto no tópico anterior relativo ao iValor, outra peculiaridade
observada nesta etapa de teste de aplicação do indicador está relacionada ao fato de o investimento
prioritário “0490 - Construção do Centro de Processamento Final de Imunobiológicos no Estado do
Rio de Janeiro”, sob responsabilidade da Fiocruz, ainda não possuir todas as etapas da obra já objeto
de algum contrato/instrumento congênere. Em casos assim, em que os contratos sejam inexistentes,
considera-se também a data prevista no PPA como a de término previsto “última” de conclusão do
empreendimento.
155. Nesse sentido, a partir da metodologia inicialmente concebida para cálculo do iPrazo
ajustada em decorrência de seu teste de aplicação, apresenta-se a seguir a relação do iPrazo calculado
para os dezoito investimentos prioritários listados na amostra:
Tabela 11 – Investimentos plurianuais prioritários PPA 2020/2023 selecionados: iPrazo (jun/23)
Prazo
Prazo Término Término Exec
Data de Atual
Investimento Plurianual Inicial Previsto Previsto Fin
N. Cód. Início PPA/ iPrazo
PPA 2020/2023 PPA Inicial Atual Acum
Contrato Contr
(anos) Prazo PPA PPA/Contr Contr
(anos)
Programa 3006 - Transporte Terrestre e Trânsito
01 0399 BR-101/AL - Adequação - 28/01/2010 3,9 28/12/2013 31/07/2024 14,5 97,8% 270%
Divisa AL/PE - Divisa AL/SE
02 0285 BR-101/BA - Adequação - 08/10/2014 3,9 07/09/2018 31/12/2023 9,2 54,7% 136%
Divisa SE/BA - Entr. BR-324
03 0408 BR-116/RS - Adequação - 16/07/2012 1,9 16/06/2014 30/03/2024 11,7 79,9% 511%
Eldorado do Sul – Pelotas
04 0397 BR-163/MT - Adequação - 05/07/2013 3,9 04/06/2017 18/05/2023 9,9 100% 152%
Rondonópolis - Cuiabá - Posto
Gil
05 0391 BR-163/PA - Construção - 20/09/2008 5,9 20/08/2014 04/11/2023 15,1 99,6% 156%

43
Divisa MT/PA - Santarém

06 0429 BR-163/PR - Adequação - 02/02/2013 5,5 05/08/2018 11/02/2024 11,0 79,8% 100%
Cascavel – Guaíra
07 0454 BR-163/PR - Adequação Entr. 01/10/2014 5,5 02/04/2020 31/12/2022 8,3 84,2% 50%
BR-277 - Cascavel –
Marmelândia
08 0282 BR-280/SC - Adequação - S. 17/03/2014 2,9 14/02/2017 29/04/2025 11,1 49,0% 281%
Francisco do Sul - Jaraguá do
Sul
09 0286 BR-381/MG - Duplicação - 20/11/2013 4,9 21/10/2018 31/12/2024 11,1 97,5% 126%
Gov. Valadares - Belo
Horizonte
10 0284 BR-470/SC - Adequação - 30/07/2013 3,9 29/06/2017 06/08/2025 12,0 73,9% 207%
Navegantes - Rio do Sul
11 0508 Construção da ferrovia de 08/11/2010 7,1 03/12/2017 23/03/2025 14,4 67,0% 103%
Integração Oeste-Leste - FIOL
(Ilhéus/BA - Barreiras/BA) -
EF 334
12 0460 Construção da Segunda Ponte 16/06/2014 5,7 15/02/2020 31/12/2022 8,5 95% 51%
sobre o Rio Guaíba - nas BRs
116/290/RS
13 0396 Porto de Pecém - Acesso 04/07/2014 9,5 03/01/2024 30/12/2023 9,5 49,3% 0%
Rodoviário - BR-222/CE
14 0497 Construção do Sistema Adutor 29/12/2015 3,9 28/11/2019 25/12/2023 8,0 99,2% 104%
Ramal do Agreste
Pernambucano
15 0491 Integração do Rio São NI 13,0 ND 31/12/2024 20,0 NI 54%
Francisco com as Bacias do
Nordeste Setentrional (Eixo
Leste)
16 0492 Projeto de Integração do Rio NI 6,9 ND 09/02/2022 16,1 100% 133%
São Francisco com Bacias
Hidrográficas do Nordeste
Setentrional – EIXO NORTE
Programa 5020 - Desenvolvimento Científico, Tecnológico e Produtivo em Saúde
17 0517 Construção do Centro de 08/08/2008 5,9 09/07/2014 08/09/2024 16,1 50,0% 172%
Desenvolvimento Tecnológico
em Saúde - CDTS
18 0490 Construção do Centro de 06/12/2012 3,9 05/11/2019 31/12/2025 10,1 NI 157%
Processamento Final de
Imunobiológicos no Estado do
Rio de Janeiro
Obs.: Memórias de cálculo do iValor à peça 49
VII. INDICADORES PROPOSTOS

156. No presente bloco, após a exposição da concepção inicial aventada para cada indicador
(Tópico V), seguida dos testes-piloto (Tópico VI), são apresentados os indicadores a darem
cumprimento ao item 9.5.1.2 do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário (Ministro Relator Benjamin
Zymler), oportunidade em que, após se indicar uma classificação geral dos indicadores, se explicitam
os atributos atendidos, não atendidos e não aplicáveis, revisitando-se conceitos comentados no
Tópico IV.
VII.1. Indicador de Maturidade do Projeto

157. O indicador de maturidade do projeto, como já dito, consiste em uma métrica subjetiva,
além de primária, não-transformada e de esforço, com valor entre 0 a 1, em que quanto mais

44

próximo da unidade, maior é a maturidade. Em função da subjetividade inerente, vale reforçar, é que
se incluiu o termo “percepção”, de modo que o nome final restou como Indicador de Percepção de
Maturidade de Projeto.
158. A gradação no intervalo entre 0 e 1 é obtida diretamente pela proporção do percentual de
atendimento das 21 Ações do M5D, sendo calculado a partir da seguinte equação:
(𝑛ú𝑚𝑒𝑟𝑜 𝑑𝑒 𝐴çõ𝑒𝑠 𝑑𝑜 𝑀5𝐷 𝑎𝑡𝑒𝑛𝑑𝑖𝑑𝑎𝑠)

𝑖𝑃𝑀𝑃 =
(21 ― 𝑛ú𝑚𝑒𝑟𝑜 𝑑𝑒 𝐴çõ𝑒𝑠 𝑁ã𝑜 𝐴𝑝𝑙𝑖𝑐á𝑣𝑒𝑖𝑠 𝑑𝑜 𝑀5𝐷)
Equação 5 - iPMP
159. Nesses termos, um projeto que atenda 15 das 21 Ações, teria um indicador com resultado
de 0,71, valor decorrente da razão entre 15 e 21, o que corresponde a um atendimento de 71% das
ações examinadas.
160. Os demais parâmetros de interesse do iPMP estão consolidados no Apêndice A (Fichas
de Documentação dos Indicadores), o qual cumpre, em alguma medida, com os seguintes atributos:
Tabela 12 – Atributos do iPMP atendidos e parcialmente atendidos
Atributo Status Comentário
Relevância para a agenda pública Atendido O iPMP tem como objeto obras previstas no
e social PPA ou selecionados para fiscalização no
Fiscobras.
Comunicabilidade ao público Atendido Os Acórdãos do TCU, além do próprio Painel

do Fiscobras, atuarão como instrumentos aptos
a operacionalizarem a comunicação com
gestores, empresas e sociedade.
Inteligibilidade da sua construção Atendido O cálculo do iPMP segue uma sequência lógica,
concatenada, sem prejuízo de otimizações que
trarão maior celeridade à análise, após uma fase
de transição.
Factibilidade operacional para Parcialmente Como a amostra piloto compreendeu obras

sua construção atendido ainda não concebidas pela perspectiva do M5D,
houve um maior dispêndio de tempo para a
análise documental, em vista de discrepâncias
na terminologia ou de dificuldades na valoração
do nível de atendimento de cada uma das vinte
e uma ações. Trata-se de atributo a ser
aperfeiçoado com o tempo.
Utilidade Atendido O indicador auxilia o processo decisório de

forma clara, pois o gestor envidará esforços para
preservar a existência dos elementos técnicos,
em caso de um iPMP elevado, ou para correção
de rota, em casos de um iPMP baixo.
Representatividade Atendido O iPMP, no que importa ao seu contexto de

aplicação, tem totais condições de ser

45
representativo por ser aplicável em toda a gama

de tipologias de obras existentes no setor de
infraestrutura, em especial em
empreendimentos previstos no PPA ou
selecionados para fiscalização no Fiscobras.
Confiabilidade metodológica Parcialmente O iPMP, especialmente em virtude do seu

atendido caráter subjetivo na apreciação de um vasto rol
de documentos, carecerá de um natural processo
de amadurecimento junto aos gestores, que
densificará a confiabilidade do método, o qual
contará com um número maior de aplicações.
Disponibilidade Parcialmente Em que pese a ideia de se contar com o iPMP

atendido como uma nova informação a constar no Painel
do Fiscobras, não haverá uma aplicação do
iPMP sobre toda a base histórica do Fiscobras
(inclusive sobre os contratos ainda em
andamento). Desse modo, a disponibilidade do
indicador – para todos os objetos aferíveis -
tende a ser majorada na proporção de
disseminação do seu uso.
Economicidade Atendido Não há dependência de pesquisas onerosas, mas

tão somente análise documental de estudos já
necessários/exigíveis.
Simplicidade de comunicação Atendido Não há complexidade matemática na expressão

que, por retratar um valor entre 0 e 1, possui
uma apreensão intuitiva.
Estabilidade Parcialmente As atividades envolvidas com o denominador

atendido (vinte e uma ações do M5D) possuem caráter
perene, mas o comportamento do numerador
(número de elementos técnicos existentes)
passará por um período de transição
(engajamento/aperfeiçoamento junto ao gestor),
após o qual poder-se-á presumir uma
estabilidade.
Tempestividade Atendido A construção do iPMP possui uma janela

temporal singular e, para subsidiar decisões no
empreendimento analisado, será sempre
tempestivo quando a sua elaboração se der
anteriormente ao início da execução. Casos de
análises precoces, ainda que minorem
momentaneamente o resultado, tendem a
melhorar a qualidade do projeto licitado e
contratado. Já casos de análises tardias têm
utilidade para fomentar reflexões e valorar a
lógica do resultado obtido, além de alimentar
um banco de dados histórico sobre como estão

46

sendo elaborados os projetos no país.
161. De mais a mais, em linha com o arrazoado que fundamenta este levantamento, insta
explicitar os atributos do indicador iPMP não atendidos ou não aplicáveis:
Tabela 13 – Atributos do iPMP não atendidos ou que não se aplicam
Cobertura Espacial Não aplicável O indicador não carece, neste primeiro

momento, de comparações regionais,
municipais ou locais, tudo o mais constante.
Para um segundo momento, com o crescimento
da base de dados, algum nível de comparação
espacial poderá agregar valor.
Especificidade ao Programa Não aplicável Não há obrigatoriedade de aderência a um dado

programa. O indicador é específico ao objeto da
análise.
Sensibilidade às ações previstas Não atendido Em vista da natureza do trabalho (avaliação

piloto), ainda não se tem evidências que
permitam validar ou rejeitar tal atributo, por
exemplo, diante de mudanças que visem
aumentar o indicador.
Periodicidade na sua atualização Não se aplica O iPMP tem uma janela temporal muito
particular, associada a iminência da licitação.
Sua variação ao longo do tempo comportaria
diversos objetos, o que serviria apenas como
proxy para a melhoria ou não melhoria dos
estudos de um modo geral
Desagregabilidade territorial Não se aplica O iPMP não carece desse atributo para atender
ao seu propósito.
Comparabilidade da série Não se aplica O iPMP é um retrato estático de um dado

histórica empreendimento/contrato – e muitas das suas
especificidades - em um momento decisivo.
Com isso, não há que se falar em qualquer
aferição do histórico com o propósito de
inferências causais, mas tão somente para
análises exploratórias. Por exemplo, apurando
se há uma tendência de crescimento ou não ao
longo do tempo ou para clusters de
determinados contratantes/tipologias de obras
etc. Além disso, não há como se admitir tais
comparações no presente momento, visto que
isso enviesaria quaisquer resultados, face o
período de transição que perpassará o indicador.
Sensibilidade Não atendido Em vista do caráter piloto, ainda não há meios

objetivos de se aferir o efeito no iPMP frente a

47
medidas reativas tomadas após a apuração do

resultado. Ademais, há um potencial de
associação causal entre o iPMP e o
comportamento dos outros dois indicadores
abarcados neste estudo.
162. Encerrando o presente tópico, cabe informar que apontamentos adicionais, vinculados aos
atributos não atendidos do iPMP, serão revisitados mais à frente, em tópico destinado à exposição
fundamentada dos aprimoramentos deste trabalho.
VII.2. Indicador de Valor do Investimento

163. O iValor consiste em um percentual que indica o quanto o valor da obra variou em relação
ao valor inicialmente previsto e é calculado a partir da equação a seguir:
𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟𝐹𝑖𝑛𝑎𝑙𝑈𝑙𝑡
𝑖𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟 = ― 1 𝑥 100
Equação 5 – Cálculo do iValor (indicador de valor do investimento)
Onde,
ValorFinalUlt: é o Valor Final “Último” da obra no momento de cálculo do indicador,
considerando os valores dos contratos/instrumentos congêneres, incluindo aditivos, que a
compõem e os valores já aplicados em contratos/instrumentos congêneres anteriores, todos
ajustados pelo IPCA para a mesma data-base (preferencialmente a de referência da LOA
vigente, geralmente junho do ano anterior)
ValorInicialRef: é o Valor Inicial de Referência da obra correspondente à soma dos
contratos/instrumentos congêneres inicialmente estabelecidos para sua implantação
completa, todos ajustados pelo IPCA para a mesma data-base (preferencialmente a de
referência da LOA vigente, geralmente junho do ano anterior)
164. Assim, uma obra que tenha iValor calculado em 15%, significa que o valor atualizado do
investimento, quando foi calculado o indicador, está 15% acima do valor inicialmente previsto.
165. No que tange às características do indicador de valor do investimento ora proposto, a
partir dos referenciais teóricos da literatura, é possível afirmar que o iValor é um indicador objetivo,
primário, não-transformado e de esforço, com demais parâmetros de interesse consolidados no
Apêndice A (Fichas de Documentação dos Indicadores), que cumpre com os seguintes atributos:
Tabela 14 – Atributos do iValor, indicador de valor do investimento
Relevância para a agenda pública Atendido O iValor inclui em seu objeto as obras públicas
e social listadas no PPA

gestores, empresas e sociedade. Assim, o iValor
permitirá o acesso a dados existentes, porém
atualmente não publicados.
Inteligibilidade da sua construção Atendido A obtenção do iValor tem uma sequência de

48

etapas lógicas de simples compreensão.
Factibilidade operacional para Atendido Os dados necessários para cálculo do iValor são
sua construção básicos e passíveis de serem levantados com
relativa facilidade, especialmente quando os
órgãos/entidades disponham de banco de dados
sistematizados para registrar informações
relativas à condução dos
contratos/empreendimentos.
Utilidade Atendido O iValor revela o desempenho observado na

implantação das obras e permite subsidiar com
dados históricos os processos de decisão a
respeito de novos projetos de investimento.
Representatividade Atendido O iValor é aplicável em toda a gama de

investimentos plurianuais que compreendem
obras públicas.
Confiabilidade metodológica Atendido O iValor ancora-se em metodologia que decorre

de parâmetros objetivos que garantem sua
confiabilidade.
Disponibilidade Atendido O indicador pode ser aplicado em qualquer tipo

de obra, já concluída e em andamento. Nesse
sentido, vislumbra-se o iValor como uma nova
informação a constar no Painel do Fiscobras.
Desse modo, a disponibilidade do indicador –
para todos os objetos aferíveis - tende a ser
majorada na proporção de disseminação do seu
uso.
Economicidade Atendido Os dados para cálculo do indicador não exigem

investimentos específicos e estão disponíveis de
forma não sistematizada nas entidades/órgãos
responsáveis pelas obras.
Simplicidade de comunicação Atendido Trata-se de um percentual do quanto o valor

inicialmente previsto para determinada obra foi
majorado ou reduzido, sendo de fácil e intuitiva
compreensão.
Estabilidade Atendido Eventuais melhorias na metodologia ora

proposta para o iValor não afetam sua
possibilidade de aplicação e abrangência, mas
apenas melhorias na sua representatividade.
Tempestividade Atendido A facilidade de obtenção do iValor permite sua

disponibilização tão logo qualquer acréscimo/
decréscimo de valor seja observado na obra
Cobertura Espacial Atendido O indicador permite a comparação de

desempenho relativo a empreendimentos

49
realizados em diferentes estados/regiões
Especificidade ao Programa Atendido O indicador reflete alteração específica da

dimensão que ele se destina, no caso, o valor de
investimento do empreendimento
Sensibilidade às ações previstas Atendido O indicador é de elevada sensibilidade às

alterações de valor do empreendimento
Periodicidade na sua atualização Atendido O indicador é passível de refletir alterações de

valor a partir de uma periodicidade pré-definida
Comparabilidade da série Atendido O iValor permite verificar sua evolução no

histórica decorrer da implantação do empreendimento
166. Segue ainda o atributo do indicador iValor que não se aplica:

Tabela 15 – Atributo do iValor que não se aplica
Desagregabilidade territorial Não se aplica O indicador é referenciado à empreendimentos

cujo valor do investimento é referenciado à sua
implantação completa, não sendo aplicável tal
atributo
167. Como não há atributo não atendido, mas apenas que não se aplica, não há observações a
respeito de atributos não atendidos passíveis de serem considerados no tópico relativo aos
aprimoramentos.
VII.3. Indicador de Prazo de Implantação

168. O iPrazo é dado por um percentual que indica o quanto o prazo da obra variou em relação
ao prazo inicialmente previsto, sendo calculado a partir da seguinte equação:
𝑃𝑟𝑎𝑧𝑜𝐹𝑖𝑛𝑎𝑙𝑈𝑙𝑡
𝑖𝑃𝑟𝑎𝑧𝑜 = ― 1 𝑥 100
Equação 6 – Cálculo do iPrazo (indicador de prazo de implantação)
Onde,
PrazoFinalUlt: é o Prazo Final “Último” da obra no momento de cálculo do indicador,
considerando o prazo mais distante previsto para conclusão entre aquele informado na
última versão do PPA e aqueles informados nos contratos/instrumentos congêneres,
incluindo aditivos, que a compõem;
PrazoInicialRef: é o Prazo Inicial de Referência da obra correspondente ao primeiro prazo
apresentado oficialmente nos diferentes PPAs desde o quadriênio de 2003 a 2007.
169. Desse modo, uma obra cujo iPrazo seja 20%, significa que quando foi calculado o
indicador seu prazo de implantação está 20% superior ao prazo inicialmente previsto.
170. No que diz respeito às características do indicador de prazo de implantação a partir dos
referenciais teóricos da literatura, é possível afirmar que o iPrazo é um indicador objetivo, primário,
não-transformado e de esforço, com demais parâmetros de interesse consolidados no Apêndice A

50

(Fichas de Documentação dos Indicadores), que cumpre com os seguintes atributos:

Tabela 16 – Atributos do iPrazo, indicador de prazo de implantação de investimentos
Relevância para a agenda pública Atendido O iPrazo inclui em seu objeto as obras públicas
e social listadas no PPA

gestores, empresas e sociedade. Assim, o iPrazo
permitirá o acesso a dados existentes, porém
atualmente não publicados
Inteligibilidade da sua construção Atendido Há compreensão na sequência das etapas

relacionadas à obtenção do iPrazo.
Factibilidade operacional para Atendido Dados necessários para construção do iPrazo

sua construção são básicos e passíveis de serem levantados com
facilidade quando não previamente disponíveis.
Utilidade Atendido O iPrazo revela o desempenho observado

durante e ao final da implantação das obras
permitindo a adoção de medidas tempestivas
para mitigação/correção de desvios bem como
subsidiar com dados históricos os processos de
decisão a respeito de novos projetos de
investimento
Representatividade Atendido O iPrazo é aplicável a todos investimentos

plurianuais que compreendem obras públicas.
Confiabilidade metodológica Atendido O iPrazo ancora-se em metodologia que,

embora passível de ser aprimorada no decorrer
de sua aplicação, decorre de parâmetros
objetivos a partir de informações obtidas nos
PPAs e nos contratos/instrumentos congêneres
correspondentes .
Disponibilidade Atendido O indicador pode ser aplicado em qualquer tipo

de obra, já concluída e em andamento. Nesse
sentido, vislumbra-se o iPrazo como uma nova
informação a constar no Painel do Fiscobras.
Desse modo, a disponibilidade do indicador –
para todos os objetos aferíveis - tende a ser
majorada na proporção de disseminação do seu
uso.
Economicidade Atendido A produção dos dados para cálculo do indicador

não exige investimentos específicos e estão
disponíveis nas entidades/órgãos responsáveis

51
pela obra.
Simplicidade de comunicação Atendido Trata-se de um multiplicador do quanto o prazo

inicialmente previsto para determinado
empreendimento é/foi majorado ou reduzido,
sendo de fácil e intuitiva compreensão.
Estabilidade Atendido Eventuais melhorias na metodologia ora

proposta para o iPrazo não afetam sua
possibilidade de aplicação e abrangência, mas
apenas melhorias na sua representatividade.
Tempestividade Atendido A facilidade de obtenção do iPrazo permite sua

disponibilização tempestiva e com a
periodicidade desejada durante a implantação
das obras
Cobertura Espacial Atendido O indicador permite a comparação de

desempenho relativo a empreendimentos
realizados em diferentes estados/regiões
Especificidade ao Programa Atendido O indicador reflete alteração específica da

dimensão que ele se destina, no caso, o prazo de
implantação do empreendimento
Sensibilidade às ações previstas Atendido O indicador é de elevada sensibilidade às

alterações de prazo do empreendimento
Periodicidade na sua atualização Atendido O indicador é passível de refletir alterações de

prazo a partir de uma periodicidade pré-definida
Comparabilidade da série Atendido O iPrazo permite verificar sua evolução no

histórica decorrer da implantação do empreendimento
171. Segue ainda o atributo do indicador iPrazo que não se aplica:

Tabela 17 – Atributo do iPrazo que não se aplica
Desagregabilidade territorial Não se aplica O indicador é referenciado à empreendimentos

cujo prazo é referenciado à sua implantação
completa, não sendo aplicável tal atributo
172. Como não há atributo não atendido, mas apenas que não se aplica, não há observações a
respeito de atributos não atendidos passíveis de serem considerados no tópico relativo aos
aprimoramentos.
VIII. PRÓXIMOS PASSOS

173. Em função da natureza e ineditismo deste trabalho, se faz de suma importância, desde já,
compartilhar recomendações que busquem o aprimoramento dos indicadores percepção de
maturidade de projetos (iPMP), valor de investimento (iValor) e prazo de implantação (iPrazo) de

52

obras ora propostos.

174. Por uma perspectiva mais ampla, pode-se, de plano, destacar a importância de se fomentar
a disseminação de tais indicadores como componente da estratégia do TCU para fortalecimento da
participação cidadã. Nesse sentido, mostra-se oportuno aproveitar a recente publicação da Portaria-
Segecex n. 24/2023 (19/06/2023), que traz, como noticiado no International Journal of Public
Auditing (https://intosaijournal.org/sai-brazil-approves-internal-guidelines-on-citizen-participation/ -
acesso em 01/08/2023):
As diretrizes para a participação dos cidadãos incluem ações recomendadas em todas as fases
da auditoria. Exemplos das diretrizes incluem: participação mais direta no controle, como a
avaliação da possibilidade de adotar caminhos para a participação dos cidadãos na etapa de
planejamento da auditoria; monitoramento e apoio nas determinações e recomendações através
do envolvimento de entidades de participação dos cidadãos no acompanhamento dos julgamentos,
e; expansão do acesso à informação através da realização de ações educativas para estimular a
participação dos cidadãos e a transparência."
(tradução livre – grifos acrescidos)
175. Ainda sob um ponto de vista mais geral, é imperioso atentar para a necessidade de se
nivelar, tanto os conceitos como a prática na aplicação, relacionados aos indicadores, seja pela ótica
dos órgãos de controle ou dos gestores. Assim, torna-se desejável que os indicadores propostos
possam ser difundidos pelo restante da Rede de Controle – principalmente TCE e TCM – assim como
ser incorporados na sistemática de gestão da Administração, valendo-se, entre outros meios, do
Obrasgov.br. Trata-se, portanto, de uma disseminação no meio técnico.
176. A plataforma Obrasgov.br operacionaliza o CIPI – Cadastro Integrado de Projetos de
Investimentos, conforme prevê o art. 5º, §8º do Decreto 10.496/2020 que instituiu o CIPI,
regulamentado pela Portaria SEGES/ME n. 25.405/2020, com alterações dadas pela Portaria MGI-
SEGES n. 4.322, de 15 de agosto de 2023.
177. Por sua vez, o Decreto 10.496/2020, que prescreve em seu § 1º, art. 5º o registro dos
projetos de investimento em infraestrutura previamente ao empenho da despesa, tem como
fundamentos os art. 19, caput, inciso III, e o art. 174, § 3º, inciso VI, alínea “b”, da Lei n. 14.133/2021.
Art. 19. Os órgãos da Administração com competências regulamentares relativas às atividades de
administração de materiais, de obras e serviços e de licitações e contratos deverão: (...)
III – instituir sistema informatizado de acompanhamento de obras, inclusive com recursos de
imagem e vídeo;
Art. 174, § 3º O PNCP (Portal Nacional de Contratações Públicas) deverá, entre outras
funcionalidades, oferecer: (...)
VI – sistema de gestão compartilhada com a sociedade de informações referentes à execução do
contrato, que possibilite: (...)
b) acesso ao sistema informatizado de acompanhamento de obras a que se refere o inciso III
do caput do art. 19 desta Lei;
178. Já foi mencionado anteriormente que essas previsões legais têm respaldo na Constituição
Federal de 1988:
§ 15. A União organizará e manterá registro centralizado de projetos de investimento contendo,
por Estado ou Distrito Federal, pelo menos, análises de viabilidade, estimativas de custos e
informações sobre a execução física e financeira. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 102,
de 2019) (Produção de efeito)

53
179. Do até aqui exposto, entende-se tecnicamente oportuno que o uso dos indicadores possa
ser estendido para além do objetivo primário, assentado no Voto do Acórdão 2.695/2022-TCU-
Plenário, de promover o aprimoramento do Relatório Consolidado do Fiscobras, com a sua
subsequente comunicação ao Congresso Nacional. Isso porque a melhoria na participação cidadã e a
disseminação no meio técnico possuem, em alguma medida, papel indutor no aprimoramento da
Administração Pública, que consiste na missão desta Corte Contas (BRASIL, 2022). Há ainda a
possibilidade de, ouvidos os gestores responsáveis, inserir campos na plataforma Obrasgov.br que já
calculem os indicadores de valor e de prazo automaticamente a partir dos dados inseridos no CIPI.
180. Adentrando-se as recomendações afetas a cada um dos indicadores, entende-se
conveniente que o TCU avalie a utilidade de elaborar um referencial de avaliação da maturidade
dos projetos de infraestrutura, naturalmente, sob a ótica do controle externo. Além disso, que os
demais órgãos da Administração editem seus próprios manuais inspirados no M5D, de modo a
endereçar adaptações face a eventuais particularidades dos diversos setores (ferrovias, rodovias, obras
hídricas, saneamento, habitação popular etc.). Tais medidas catalisariam a consolidação da temática,
visto que fomentariam uma construção jurisprudencial com maior segurança jurídica, algo essencial
diante de temas delicados (LOCICKS, 2020) e de sistemáticas críticas sobre o escopo da atuação
desta Egrégia Corte (SANTOS, 2020).
181. No ponto, destaca-se que o enforcement associado ao indicador de percepção maturidade
tende a ser robustecido por meio de uma aproximação entre o M5D com o ETP (Estudo Técnico
Preliminar) disciplinado no § 1º do artigo 18 da NLLC. Noutros termos, há caminhos legítimos para
se partir de recomendações direcionadas aos grandes projetos de obras públicas para implementações
cogentes e mais amplas, inclusive do iPMP, que também facilitaria as análises relacionadas aos
componentes do ETP, insculpidos entre os incisos I e XIII do § 1º do artigo 18 da Lei 14.133/2021.
182. Adicionalmente, em decorrência da problemática conhecida como “deturpação
estratégica” – quando gestores tornam um empreendimento viável de forma artificiosa, visando
atender a interesses privados em detrimento do interesse público – e da “escalada do compromisso”
– quando executivos tendem a seguir o padrão de comportamento que conduz a resultados
malsucedidos impulsionados pela noção de que há obras grandes e caras demais para serem
interrompidas/abandonadas/replanejadas, em vez de alterar o seu curso (FLYVBJERG et al., 2002 e
DENICOL et al., 2020) – é desejável que o iPMP e todas as evidências associadas a sua nota sejam
devidamente documentadas e disponibilizados a quaisquer interessados mediante transparência ativa
nos portais dos contratantes, dentro de boas práticas de Governança (ASSI, 2017), sendo inclusive
objeto de auditorias internas e de avaliações por parte dos setores de Compliance, quando o porte das
organizações propiciar tais atividades.
183. Ato contínuo, em face da sistemática de construção do iPMP, é plausível que se avente
sobre a inserção de pesos diferenciados entre as vinte e uma ações do M5D. A esse respeito, cabe
anotar ser mais apropriado que se valha da análise de futuros dados que serão compilados, com o
objetivo de se apurar, em bases objetivas, quais das ações tem uma correlação estatisticamente
significativa com o resultado da obra. Ou seja, pode ser que o não cumprimento da Ação 08
(Disposições Contratuais Possíveis) aponte um comportamento aleatório e sem poder explicativo para
resultados piores dos indicadores de prazo e de valor, ao passo que a não observância da Ação 15
(Estratégia e Plano Inicial de Gestão de Riscos), revelaria uma associação com robustez estatística,
detentora de poder explicativo mensurável relacionado aos outros dois indicadores. Nesse estágio é
que se faz razoável apurar a validade do uso de pesos. Sendo assim, entende-se que o aprimoramento
adstrito à ponderação entre as Ações do M5D deve ser incorporado em momento futuro.
184. O crescimento da base de dados, inclusive, tende a permitir que valiosas análises

54

preditivas sejam desenvolvidas. Por exemplo, apontando probabilidades relacionadas a faixas de

variações no prazo e no custo antes mesmo do início da execução das obras, atentando-se, a
posteriori, para as obras que foram objeto de reequilíbrio econômico-financeiro, que merecerão
tratamento diferenciado. Quanto a tal abordagem, mostra-se válido compartilhar que, no âmbito do
TC 019.262/2023-0 (Fiscalis 109-2023), também decorrente do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário
que embasou o presente Levantamento, está sendo desenvolvida modelagem piloto para predizer o
desfecho de obras no contexto das transferências voluntárias. Haveria então um espaço para
aproximação entre os dois trabalhos (indicadores e modelos preditivos), dentro da cadência esperada
de aprimoramento de cada frente de atuação. Nessa linha, ambos os trabalhos – este Levantamento e
o trabalho sobre as transferências voluntárias – podem servir de base para o cálculo de indicadores e
a exposição de dados nas plataformas Obrasgov.br e Transferegov.br, dispostos no Parceriasgov.br.
185. O desenvolvimento da base de dados também possibilitará a avaliação futura quanto à
necessidade de se adotar gradações, quando da análise das Ações do M5D, algo inclusive
compartilhado pelo gestor entrevistado (Apêndice C). Isto é, se, em vez de assinalar “atende”, “não
atende” ou “não aplicável”, que se apontasse um valor quantitativo para retratar níveis de atendimento
de uma dada ação, provendo as adaptações pertinentes no cálculo do iPMP, que guardaria a mesma
lógica geral.
186. No tocante aos atributos do indicador considerados não atendidos para o iPMP, insta
pontuar que a sensibilidade às ações previstas será mais bem sopesada quando houver tempo
suficiente para que trabalhos de auditoria abarquem tanto a nota atribuída a um iPMP baixo, como a
efetividade das medidas adotadas para contornar tal situação.
187. Dando sequência, em vista da notória materialidade, é esperado que o iPMP tenha seu
uso ampliado para empreendimentos de estatais e de concessões, visto que tais categorias também
comportam objetos de auditoria do TCU, os quais recorrentemente, também se deparam com
irregularidades atinentes aos estudos de viabilidade ausentes ou precários (Acórdãos 1472/2022 e
408/2021-TCU-Plenário – Ministros Relatores, Antônio Anastasia e Vital do Rego, respectivamente).
188. Ato contínuo, recomenda-se, em linha com a Construção Participativa das Deliberações
suscitada pela Resolução n. 315/2020 do TCU, que todas as auditorias que já considerem a aplicação
dos indicadores propostos, se valham de intensa interlocução técnica com os gestores, a fim de
uniformizar entendimentos e sintonizar objetivos.
189. Por fim, assim que o volume de aplicações permitir, é interessante que o TCU envide
esforços para compilar resultados de vários iPMP, construindo uma espécie de índice percepção de
maturidade geral nos diversos setores de infraestrutura, o que permitiria a definição de metas de
melhoria.
190. Quanto ao iValor, a metodologia proposta considera como valor inicial de referência a
soma dos valores inicialmente estabelecidos por contratos/instrumentos congêneres para implantação
integral da obra. Para fins de indicador de valor do investimento, poderia ser avaliado se o valor
estimado para fundamentar a decisão pela implantação do projeto seja mais adequado para ser o
inicial de referência para fins de cálculo do indicador ora proposto, em vez de o valor inicialmente
contratado, que não necessariamente será aderente ao estimado. Neste aspecto, para grandes projetos,
um próximo passo seria levantar os correspondentes estudos de viabilidade para avaliar se seria o
caso de adotá-los como referência.
191. Outro valor passível de ser considerado seria o correspondente valor estimado para fins
de licitação. É possível que tal valor se mostre útil para fins de valor de referência inicial,
especialmente em casos de rescisão de contratos que tenham sido objeto de desconto relevante. Em

55
tais casos há a possibilidade que o desconto ofertado pelo licitante vencedor seja o fator determinante
para sua posterior incapacidade de cumprir o contrato. Em tal situação, o valor inicial de referência
obtido considerando o valor inicialmente contratado acabaria sendo reduzido artificialmente, uma vez
que decorreria de erro de avaliação de determinado licitante ao ofertar desconto que posteriormente
não se mostrou capaz de cumprir.
192. Outro fator relativo ao cálculo do iValor passível de ser verificado durante a aplicação do
indicador se refere à possibilidade de se estabelecer mecanismos para verificar a ocorrência de
acréscimos de valor que não decorram necessariamente de falhas na determinação do valor inicial,
tais como custos decorrentes de situações excepcionais e/ou bastante específicas que elevariam
artificialmente o resultado do indicador, como as circunstâncias afetas à teoria da imprevisão, áleas
extraordinárias, desequilíbrio de contratos ou mesmo alterações relevantes do objeto, que poderiam
ensejar revisão do valor inicial de referência.
193. Ainda em relação às premissas de cálculo do iValor, tendo em vista que a metodologia
ora proposta considera apenas a soma dos valores dos correspondentes contratos/instrumentos
congêneres apenas relativos à execução física integral da obra, em momento futuro pode ser avaliada
a utilidade de ser incluído entre os valores considerado efetivamente investidos para implantação da
obra aqueles correspondentes à elaboração de estudos e projetos, fiscalização, supervisão,
gerenciamento, desapropriações etc.
194. Por fim, numa próxima etapa, a materialidade dos empreendimentos implantados por
meio de contratos de concessão de rodovias, ferrovias e aeroportos aponta para a importância de se
verificar a aplicabilidade da metodologia também para esses investimentos, o que certamente
demandará adaptação nos critérios para determinação dos valores inicial e último em face das
peculiaridades inerentes às concessões, bem como de estatais.
195. Quanto ao iPrazo, a metodologia proposta considera que o prazo inicial de referência seja
o primeiro apresentado oficialmente nos PPAs. É possível, contudo, que o prazo considerado nos
estudos que fundamentaram a decisão pela obra seja diferente e mais adequado para ser tomado como
referência, algo que pode ser objeto de investigação futura.
196. Outro aspecto que pode ser relevante para melhor revelar a performance relativa ao
cumprimento de prazos previstos durante a implantação das obras seria, eventualmente, considerar
um indicador relativo à etapa de elaboração dos projetos e outro relativo à etapa de execução das
obras. O prazo inicial de referência da metodologia proposta obtido a partir do PPA pode, em alguns
casos, estar incluindo o prazo relativo a tal etapa, enquanto o prazo final de implantação pode estar
considerando apenas a etapa de implantação das obras, uma vez que a data de referência de início dos
empreendimentos é aquela correspondente ao início das obras obtida dentre os contratos
correspondentes. No decorrer da aplicação da metodologia afigura-se pertinente avaliar melhorias de
precisão neste sentido.
197. Em relação à representatividade do iPrazo, ainda cabe ponderação quanto ao tratamento
conferido às obras ainda não concluídas. Isso por conta de eventuais inconsistências nos prazos
oficiais estimados para conclusão desses empreendimentos considerados na metodologia ora
proposta. Essa ponderação se mostra pertinente uma vez que não é incomum que prazos contratuais
oficiais não representem aquele que de fato será necessário para conclusão das obras. Em tal situação
a metodologia ora proposta indicará que o iPrazo será um determinado percentual, enquanto, na
realidade do momento, já restaria evidente que o percentual efetivo será significativamente diferente
(maior ou menor). Por conta dessa possível fragilidade, mostra-se adequado avaliar a possibilidade
de considerar algum mecanismo mais representativo de estimativa de prazos para conclusão dos
empreendimentos – o ritmo real de execução das obras, por exemplo – que o prazo oficial apresentado

56

nos PPAs e/ou contratos/instrumentos congêneres considerado na metodologia ora proposta.

198. Ainda em relação aos indicadores iValor e iPrazo, vale mencionar que as metodologias
ora propostas se ancoram em informações já catalogadas nos órgãos/entidades responsáveis pela
condução das obras, mas que ainda não estão disponibilizadas de forma organizada para toda a
sociedade, ou mesmo para os próprios órgãos/entidades. Nesse contexto, importa assinalar que a
sistematização de tais informações pelos diversos órgãos/entidades para fins de cálculo periódico dos
indicadores iValor e iPrazo já constitui, por si só, um efeito positivo da adoção de tais indicadores.
199. Nesse rumo, em que pese tais valores possam ser calculados individualmente pelo próprio
Tribunal em trabalhos futuros, também afigura-se acertado que tais informações sejam calculadas e
disponibilizadas pelos próprios órgãos/entidades responsáveis.
200. Noutra vertente, tendo em vista a existência do portal sobre projetos de investimentos
mantido pelo Poder Executivo denominado ObrasGov – responsável pelo CIPI –, numa etapa
subsequente ao presente trabalho restaria pertinente consultar os diversos órgãos/entidades
responsáveis pela gestão de obras públicas federais para que apresentem suas considerações a respeito
da metodologia ora concebida para os indicadores propostos já com a perspectiva de adaptar o
referido portal para publicá-los de forma periódica.
201. No mais, para a continuidade deste trabalho piloto é preciso que se atente ao que a
literatura intitula como drivers do projeto (MERROW, 2022). Em síntese, há objetos que terão a
priorização do prazo em detrimento do custo (obras de eventos esportivos, por exemplo), ou a
prevalência de um dado limite superior de custo em detrimento do prazo (devido a restrições de
orçamento, por exemplo). Ou ainda, existem empreendimentos em que a qualidade/segurança
sobrepujará custo e prazo, como se espera em contratos de usinas nucleares. A existência declarada
desses drives é uma boa prática a ser perseguida, especialmente por presumir tudo como prioridade
(custo, prazo e qualidade) seria um componente importante para o fracasso do projeto. Sendo assim,
há que se ter cuidado na aferição, análise e comparação, por exemplo, do iPrazo para objetos que
envolvam obras de estradas (acessos) associadas com obras de eventos esportivos, visto que estes
últimos não podem atrasar.
IX. CONCLUSÃO
202. O presente levantamento, cadastrado como Fiscalis 106/2023, autorizado por meio de
despacho em processo específico - PFIS (TC 015.103/2023-4), decorre do item 9.5.1.2 do Acórdão
2.695/2022-TCU-Plenário, ponto este que determinou a realização de avaliação-piloto para
desenvolver e testar indicadores específicos para buscar compreender o grau de maturidade de
projetos-chave de obras públicas, a evolução do volume de investimentos, a quantidade de recursos
executados e os prazos de implantação de projetos, programas e políticas relacionadas a obras
públicas.
203. Os retrocitados indicadores têm por propósito inicial promover o aprimoramento do
Relatório Consolidado do Fiscobras. Com esse objetivo, foram feitos testes-piloto sobre contratos de
obras públicas e suas respectivas bases de dados não estruturadas, processo esse que demandou
pesquisa em sistemas informatizados, análise documental e consulta em literatura técnica (Tópico III
- Introdução).
204. A fim de melhor embasar o andamento dos trabalhos, mostrou-se necessário estruturar o
conhecimento atinente à construção de indicadores, etapa essa que trouxe a definição geral do que
vem a ser um indicador, pontuou suas utilidades e, principalmente, discorreu sobre uma série de
atributos desejáveis (Tópico IV – Conceitos Teóricos sobre Indicadores).

57
205. Reunidos os subsídios conceituais relevantes, no ensejo de dar cumprimento ao item

9.5.1.2 do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário, imaginou-se, inicialmente, a formulação de três
indicadores: um para tratar do grau de maturidade dos projetos; outro para tratar de valor do
investimento e outro para tratar do prazo de implantação das obras.
206. Numa primeira etapa de desenvolvimento dos indicadores, apresentou-se a concepção
inicial de cada um deles. O primeiro é o iPMP (Indicador de Percepção de Maturidade de Projetos),
construído a partir de ampla pesquisa na literatura pertinente ao estudo da viabilidade de grandes
empreendimentos. Tal parâmetro consiste em uma fração que representa quantas de vinte e uma ações
do Modelo das Cinco Dimensões foram atendidas antes do início da execução da obra pública (Tópico
V.1 – Concepção inicial de indicador sobre o grau de Maturidade de Projetos).
207. Já o segundo indicador é o iValor (Indicador de Valor do Investimento), que busca
revelar, a partir de dados básicos de obras públicas, em regra, existentes nos órgãos/entidades
responsáveis, o quanto o valor inicialmente previsto para determinada obra foi majorado ou reduzido
no decorrer de sua implantação (Tópico V.2 – Concepção inicial de indicador sobre Valor de
Investimento).
208. O terceiro e último indicador é o iPrazo (Indicador de Prazo de Implantação), que busca
revelar, também a partir de dados básicos de obras públicas existentes nos órgãos/entidades
responsáveis e nos PPAs, o quanto o prazo inicialmente previsto para determinado empreendimento
foi majorado ou reduzido no decorrer de sua implantação (Tópico V.3 – Concepção inicial de
indicador sobre Prazo de Implantação).
209. Finalizada a elaboração teórica e inicial dos três indicadores, partiu-se para a etapa de
testes propriamente dita. Nesse caso, os trabalhos foram norteados por uma amostragem por
julgamento, a qual considerou como quesitos: a validade da fonte, diversidade das obras,
materialidade dos objetos, tempestividade (no sentido de oferecer maior utilidade a curto prazo), além
da facilidade de obtenção de informações em processos de controle externo, no caso do Indicador de
Maturidade (Tópico VI – Testes de Aplicação das Metodologias Inicialmente Concebidas).
210. Concluída a testagem e os eventuais ajustes decorrentes, foi revisitado o arcabouço
teórico contido no tópico 6 com o fito de se formular proposta final de indicadores, qualificando-os
segundo a literatura técnica correlata, (Tópico VII – Indicadores Propostos).
211. Em seguida, frente a dificuldades e particularidades, foram expostos pontos para
aprimoramento e continuidade do presente trabalho (Tópico VIII – Próximos Passos).
212. Em tal oportunidade, no que diz respeito ao Indicador de Maturidade, discorreu-se sobre:
i) possibilidade de fomentar a participação cidadã por meio da divulgação dos indicadores; ii)
importância de induzir a disseminação dos indicadores no meio técnico; iii) conveniência de o TCU,
num futuro próximo, elaborar um Referencial de Avaliação da Maturidade de Projetos; iv)
oportunidade de cada órgão da Administração Pública, envolvido com grandes projetos, consolidar o
estudo concernente à maturidade por meio da edição de manuais específicos; v) relevância da futura
jurisprudência em induzir o fortalecimento do tema relativo à maturidade dos projetos, aumentando
o enforcement a partir do emprego de critérios legais; vi) necessidade de se implantar toda a
sistemática alusiva à aplicação dos indicadores dentro das melhores práticas de Governança; vii)
condições para o uso de pesos e notas específicas para cada uma das vinte e uma ações do M5D; viii)
perspectiva da utilização dos indicadores para análises preditivas de alto valor; ix) expansão da
amostra para empreendimentos de estatais e de concessões.
213. No que diz respeito ao indicador de Valor do Investimento (iValor), cuja proposta de
metodologia compreende a comparação entre o valor final investido e o valor inicial previsto,

58

discorreu-se sobre: i) possibilidade de adotar como valor inicial de referência o valor considerado
quando da decisão pela realização do investimento; (ii) possibilidade de adotar como valor inicial de
referência os valores estimados para fins de licitação em vez de os valores contratados; (iii) a
possibilidade de estabelecer mecanismo para verificar a ocorrência de circunstâncias particulares de
cada caso que possam impactar em revisão do valor inicial de referência; (iv) possibilidade de
considerar no cálculo do valor total investido os valores aplicados em estudos e projetos, fiscalização,
supervisão, gerenciamento, desapropriações etc.; (v) possibilidade de expandir a aplicação do
indicador também para obras executadas por meio de concessões, bem como de estatais.
214. Em relação ao indicador de Prazo de Implantação (iPrazo), cuja metodologia proposta
compreende a comparação entre o prazo real de implantação da obra e o inicialmente previsto,
discorreu-se sobre: i) possibilidade de o prazo considerado nos estudos que fundamentaram a decisão
pela obra ser diferente e mais adequado do que o previsto na metodologia proposta – o primeiro
apresentado oficialmente nos PPAs –; ii) possibilidade de considerar um indicador para fase de
elaboração de estudos e projetos e outro para execução das obras; e iii) possibilidade de considerar
algum mecanismo de estimativa de prazos para conclusão – o ritmo real de execução das obras, por
exemplo – mais representativo que o prazo oficial apresentado nos PPAs e/ou contratos/instrumentos
congêneres considerado na metodologia ora proposta.
215. No caso dos indicadores de Valor do Investimento (iValor) e de Prazo de Implantação
(iPrazo), discorreu-se sobre o fortalecimento da adesão ao princípio da transparência decorrente da
aplicação deles de forma ampla em obras públicas, disponibilizando os resultados de forma periódica
e tempestiva em painel de informações apropriado, entre os quais o painel ObrasGov, responsável
pela operacionalização do CIPI, ouvidos os gestores, e o próprio painel do Fiscobras mantido pelo
TCU.
216. Por fim, insta registrar que a partir do Indicador de Valor do Investimento será possível
identificar o desempenho de diferentes órgãos/entidades responsáveis pela implantação de obras
públicas, inclusive daqueles conduzidos por meio de estatais ou de concessões.
217. A sistematização da produção de informações destinadas ao cálculo periódico dos
indicadores para as mais diversas obras resultará na disponibilização de tais informações de forma
acessível e tempestiva para toda a sociedade, permitindo ainda a formação de banco de dados de
informações, hoje ainda não disponível, para consulta por parte de tomadores de decisão e/ou outros
interessados.
218. Ademais, à exemplo do proposto no trabalho realizado no âmbito do produto “Viabilidade
em Foco II”, será possível a formação de uma base de dados de referência para subsidiar futuras
análises de viabilidade de novos investimentos a partir das informações relativas à projetos
semelhantes.
219. Frente ao trabalho desenvolvido, propõe-se que sejam incluídos no painel do Fiscobras,
para os investimentos plurianuais selecionados na presente fiscalização, os correspondentes valores
dos indicadores iPMP, iValor e iPrazo calculados, acompanhados de descrição das metodologias
empregadas e da informação sobre o caráter preliminar dos resultados apresentados, haja vista ainda
pendentes processos de aprimoramentos a partir de consultas aos órgãos e entidades responsáveis.
220. Por fim, cabe registrar a relevância de o TCU viabilizar a continuidade do presente
trabalho com a disseminação das correspondentes metodologias ora propostas aos órgãos/entidades
responsáveis pela implantação de empreendimentos de modo a colher elementos para eventuais
melhorias e adotar medidas subsequentes para operacionalizar a implementação dos referidos
indicadores para os investimentos em obras públicas de responsabilidade da União, inclusive aqueles

59
realizados por meio de estatais e concessionárias.
X. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
221. Ante o exposto, sugere-se o encaminhamento dos autos ao Gabinete do Exmo. Ministro-
Relator Benjamin Zymler, propondo-se:
221.1. Incluir no painel do Fiscobras, os valores obtidos nos testes efetivados neste trabalho
relativos aos indicadores iPMP, iValor e iPrazo, informando sobre o caráter preliminar dos resultados
apresentados;
221.2. Orientar a Segecex quanto a relevância da continuidade do presente trabalho por meio da
disseminação das correspondentes metodologias ora propostas aos órgãos/entidades responsáveis
pela implantação de empreendimentos de modo a colher elementos para eventuais melhorias e adotar
medidas subsequentes para operacionalizar a implementação dos referidos indicadores para os
investimentos em obras públicas de responsabilidade da União, inclusive aqueles realizados por meio
de estatais e concessionárias;
221.3. Nos termos do art. 169, V do Regimento Interno do TCU, tendo em vista o cumprimento
do objetivo para o qual foi constituído, arquivar os presentes autos.
Brasília/DF, em 04 de outubro de 2023.
(assinado eletronicamente)
Roberta Deisy Cabral
Mat. 11231-3
Coordenadora
(assinado eletronicamente) (assinado eletronicamente) (assinado eletronicamente)

Ivan Lúcio Santillo Cristiane Ferreira de Araújo Melo Rafael Martins Gomes
Mat. 8657-6 Mat. 3103-8 AUFC 8680-0
Auditor Auditora Auditor

60

XI. Apêndice A – Fichas de Documentação dos Indicadores
Indicador Indicador de Percepção de Maturidade de Projeto – iPMP.
Descrição Indica de forma decimal o nível de maturidade associado a uma obra

pública
Meta Aumentar frente aos resultados apurados inicialmente. Em um segundo

momento, a depender do volume dos dados, pode-se estipular um iPMP
mínimo.
Periodicidade de Em cada ciclo do Fiscobras.

Apuração
Prazo máximo para Preferencialmente, até a fase de Relatório de cada fiscalização.

apuração Excepcionalmente, até a consolidação do Relatório do Fiscobras.
Responsabilidade Cada equipe de fiscalização do TCU e respectivos gestores. Em um

pela apuração segundo momento, a fim de se contar com um espectro mais heterogêneo,
pode-se incluir as notas vindas de pesquisadores/professores/especialistas
na temática.
Fonte de dados Estudos de Viabilidade, Relatórios de Consultorias, Publicações

especializadas, entre outros documentos relacionados à maturidade de
projetos de infraestrutura.
Fórmula de Cálculo iPMP = (número de ações atendidas do M5D) / (21 - número de ações não
aplicáveis) %
Como apurar o Faz-se a contagem das ações (entre as 21 primeiras do M5D) que foram
indicador atendidas.
Faz-se a contagem das ações eventualmente não aplicáveis.
Aplica-se a fórmula.
O que o indicador É um parâmetro que revela a chance de êxito de um dado empreendimento,

mostra naquilo que haja dependência para com a robustez dos estudos que o
justificaram.
O que pode causar o Aumento dos custos, atrasos na execução contratual, abandono da obra,
resultado aquém da dano ao erário, fraudes.
meta
Qual o impacto de Infraestrutura precária

um resultado

61
aquém da meta
Polaridade Quanto maior, melhor
Forma de Painel do Fiscobras

Disponibilização do
Acórdãos das fiscalizações do Fiscobras (individualmente)
Indicador
Acórdão de Consolidação do Fiscobras
Série Histórica Só será aplicável, desde que providos o controle de uma série de variáveis,
em momento futuro, quando houver um registro de iPMP para várias obras.
Indicador Indicador de Valor do Investimento – iValor.
Descrição Indica a partir de um percentual o quanto o valor real observado varia em

relação ao valor inicialmente previsto
Meta Alcançar aderência do valor real a valor igual ou inferior ao inicialmente

previsto.
Periodicidade de Inicialmente, anual, conforme cada ciclo Fiscobras. Posteriormente,

Apuração mensal, conforme medições
Prazo máximo para Inicialmente, ao término de cada ciclo Fiscobras. Posteriormente, até o
apuração término do mês seguinte ao de referência da medição
Responsabilidade Inicialmente, TCU. Posteriormente, órgãos/entidades responsáveis pela

pela apuração implantação de obras públicas federais
Fonte de dados PPAs, contratos/instrumentos congêneres, aditivos e medições.
Fórmula de Cálculo 𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟𝐹𝑖𝑛𝑎𝑙𝑈𝑙𝑡

𝑖𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟 = ― 1 𝑥 100
Como apurar o Calcula-se o Valor Final Último, a partir da soma de todos os valores
indicador decorrentes da implantação da obra, inclusive eventuais contratos
rescindidos, aditivos e contratos complementares, ajustados para a mesma
data-base pelo IPCA.
Calcula-se o Valor Inicial de Referência a partir da soma dos valores dos

contratos/instrumentos congêneres inicialmente efetuados para
implantação integral do empreendimento, ajustando-os para uma mesma
data-base pelo IPCA.

62

O que o indicador É um parâmetro que revela o quanto o valor real observado durante a
mostra implantação dos empreendimentos é alterado em relação ao inicialmente
previsto
O que pode causar o Prejuízos à viabilidade do empreendimento.

resultado aquém da
meta
Qual o impacto de Redução da eficácia da atuação do poder público federal na alocação de

um resultado recursos
aquém da meta
Polaridade Quanto menor, melhor
Forma de Inicialmente, Painel do Fiscobras

Posteriormente, painéis oficiais do Governo Federal como o ObrasGov,
Indicador responsável pela operacionalização do CIPI
Relatórios de avaliação de desempenho do PPA
Série Histórica Inicialmente, anual. Posteriormente, mensal. Em qualquer caso,

abrangendo todo o período de implantação da obra.
Indicador Indicador de Prazo de Implantação – iPrazo.
Descrição Indica a partir de percentual o quanto o prazo real de implantação da obra

varia em relação ao prazo inicialmente previsto
Meta Alcançar aderência do valor real observado a valor igual ou inferior ao

inicialmente previsto.
Periodicidade de Inicialmente, anual, conforme cada ciclo Fiscobras. Posteriormente,

Apuração mensal, conforme medições
Prazo máximo para Inicialmente, ao término de cada ciclo Fiscobras. Posteriormente, até o
apuração término do mês seguinte ao de referência da medição
Responsabilidade Inicialmente, TCU. Posteriormente, órgãos e entidades responsáveis pela

pela apuração implantação de obras públicas
Fonte de dados PPAs, contratos/instrumentos congêneres, aditivos e medições.

63
Fórmula de Cálculo 𝑃𝑟𝑎𝑧𝑜𝐹𝑖𝑛𝑎𝑙𝑈𝑙𝑡

𝑖𝑃𝑟𝑎𝑧𝑜 = ― 1 𝑥 100
Como apurar o Adota-se como Prazo Inicial de Referência aquele correspondente ao

indicador primeiro oficialmente apresentado para a obra nos PPAs desde o quadriênio
de 2003 a 2007.
Adota-se como data de início de implantação da obra a primeira data de
início das obras do empreendimento relativas aos contratos/instrumentos
congêneres que o compõem.
Adota-se como data final última de implantação da obra aquela de término
previsto mais tardia entre a prevista na versão mais recente do PPA vigente
e aquelas previstas nos contratos/instrumentos congêneres, se existentes.
Calcula-se o Prazo Final Último a partir da diferença entre a data final
última e a data de início de implantação da obra.
O que o indicador É um parâmetro que revela o quanto o prazo real de implantação das obras
mostra é alterado em relação ao inicialmente previsto
O que pode causar o Prejuízos à viabilidade da obra e à sua disponibilização para a sociedade.
resultado aquém da
meta
Qual o impacto de Redução da eficácia da atuação do poder público federal na alocação de

um resultado recursos e de usufruto do bem pela sociedade
aquém da meta
Polaridade Quanto menor, melhor
Forma de Inicialmente, Painel do Fiscobras

Posteriormente, painéis oficiais do Governo Federal como o ObrasGov,
Indicador responsável pela operacionalização do CIPI
Relatórios de avaliação de desempenho do PPA
Série Histórica Inicialmente, anual. Posteriormente, mensal. Em qualquer caso,

abrangendo todo o período de implantação da obra.

64

XII. Apêndice B – Matriz de planejamento
Objeto: Obras públicas federais.

Objetivo e escopo: dar cumprimento ao item 9.5.1.2 do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário, relativo ao Fiscobras 2022, consubstanciado em realizar
avaliações-piloto para desenvolver e testar indicadores específicos para buscar compreender o nível ou grau de maturidade de projetos-chave de obras
públicas, de evolução do volume de investimentos, quantidade de recursos executados e de prazos de implantação de projetos, programas e políticas
relacionadas a obras públicas
PROCESSO 1 Informações requeridas Fontes de informação Procedimentos de coleta e análise de dados O que a análise vai permitir dizer
Avaliação-piloto • Amostra de obras • Obras relevantes sob • A partir das informações disponíveis no PPA, • Permitirá elaborar indicadores de
para relevantes executadas responsabilidade do Dnit identificar obras relevantes para serem objeto de consulta valor do investimento e de prazo a
desenvolvimento e pelo Dnit cujos sistemas listadas no PPA 2020/2023; nos sistemas do Dnit; partir dos dados obtidos;
teste de indicadores já estão disponíveis para • Sistemas de informações • Levantamento de dados sobre as obras selecionadas • O indicador de valor do
de valor e prazo de consulta pela equipe de do Dnit: SIAC, SUPRA e nos sistemas do Dnit para elaboração de proposta investimento será desenvolvido a
implantação de auditoria SIMDNIT; preliminar de indicadores de Valor e Prazo partir dos valores iniciais
empreendimentos • Dados básicos sobre contratados e dos valores finais,
• Obras relevantes sob • A partir de informações disponíveis no PPA
contratos e outros responsabilidade de outros 2020/2023, levantamento das obras relevantes denominados valor último.
instrumentos congêneres órgãos/entidade listados no conduzidas por outros órgãos/entidades • O indicador de valor permitirá
relativos à execução de PPA 2020/2023 identificar o quanto a mais foi
• Requisição ao Dnit e aos demais órgãos/entidades
obras relevantes dispensado em cada
• Órgãos/entidades identificados como gestores de obras relevantes no PPA
executadas pelo Dnit empreendimento além do
responsáveis pela gestão das 2020/2023, dos dados considerados necessários na
• Dados básicos sobre obras públicas proposta preliminar de indicadores formulada a partir de incialmente contratado, fornecendo
contratos e outros dados obtidos nos sistemas do Dnit subsídios para correções em novos
instrumentos congêneres empreendimentos e direcionamento
• Testes e ajustes da metodologia preliminar
relativos à execução de de políticas do setor;
desenvolvida para elaboração de proposta definitiva e
obras relevantes • O indicador de prazo (iPrazo)
apresentação dos correspondentes resultados da
executadas por outros será elaborado considerando a data
avaliação-piloto
órgãos/entidades da ordem de serviço do
empreendimento e a data final de
conclusão;

65
• O iPrazo permitirá avaliar o

atraso do empreendimento com
relação ao prazo incialmente
contratado.
PROCESSO 2 Informações requeridas Fontes de informação Procedimentos de coleta e análise de dados O que a análise vai permitir dizer
Avaliação-piloto a) Melhores Práticas Livros, Artigos e Manuais, 1) Escolha, via amostragem por julgamento, de a) A medida da maturidade
para sobre a elaboração e nacionais e internacionais, amostras (contratos de obras/empreendimentos) que dos estudos que
desenvolvimento e testes de indicadores sobre os dois assuntos atendessem aos critérios de escolha (Tópico 10), antecederam a execução
teste de indicador (Tópico 6); (Tópico 16) observando a maior quantidade possível de atributos de cada objeto amostrado.
de maturidade de b) Melhores Práticas para o indicador; b) iPMP baixos sinalizarão,
projeto sobre maturidade de 2) Seleção da documentação relacionada aos Estudos de forma fundamentada,
projeto (Tópico 7); de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental, para prováveis problemas
considerando até a data da licitação para cada item da no desempenho da
amostra (contratos de obras/empreendimentos); execução contratual
3) Seleção de eventual documentação complementar, c) iPMP altos sinalizarão, de
relacionada à maturidade de cada empreendimento forma fundamentada, para
amostrado. prováveis desempenhos
4) Avaliação quanto ao cumprimento de cada uma das adequados da execução
vinte e uma ações do M5D contratual, mantidas as
5) Atribuição da nota do iPMP condições de contorno.

66

XIII. Apêndice C – Entrevista com gestor de empreendimento amostrado

67

68

XIV. REFERÊNCIAS
ALMEIDA, Maurício Ramos Jacintho de. Desenvolvimento do Índice de Maturidade de

Projetos (iMP) para o setor de infraestrutura hídrica: Mecanismo para avaliação das
etapas preliminares à licitação e execução dos empreendimentos. Brasília: ISC/TCU, 2023.
66 p.
ASSI, Marcos. Governança, Riscos e Compliance – Mudando a conduto nos negócios. Saint
Paul. São Paulo. 2017.
BAHIA, Leandro Oliveira. Guia referencial para construção e análise de indicadores.

Brasília: Enap, 2021. 43 p.
BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO. Bhattacharya, Amar; Contreras

Casado, Cristina; Jeong, Minji; Amin, Amal-Lee; Watkins, Graham George; Silva Zuniga,
Mariana C. Attributes and Framework for Sustainable Infrastructure. 2019
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Indicadores de programas: guia

metodológico. Brasília: MP, 2010. 128 p. Disponível em: https://goo.gl/ThU8Uz
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Referencial de controle de políticas públicas / Tribunal

de Contas da União. – Brasília: TCU, Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento
Econômico (SecexDesenvolvimento), Secretaria de Métodos e Suporte ao Controle Externo
(Semec) e Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), 2020. 150 p.
BRASIL. Ministério da Economia. Secretaria Especial de Produtividade e Competitividade.

Secretaria de Desenvolvimento da Infraestrutura. Estruturação de propostas de investimento
em infraestrutura: modelo de cinco dimensões [recurso eletrônico] / Ministério da Economia,
Secretaria Especial de Produtividade e Competitividade, Secretaria de Desenvolvimento da
Infraestrutura ; Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) ; Infrastructure and Projects
Authority do Reino Unido (IPA-UK). -- Brasília : SDI/SEPEC/ Ministério da Economia, 2022.
285 p.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Conhecendo o Tribunal / Tribunal de Contas da União.

– 8. ed. -- Brasília : TCU, Secretaria-Geral da Presidência, 2022. 35 p. : il. color. Disponível
em: <chrome-
extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://portal.tcu.gov.br/data/files/A1/E5/F4/5F/
F43B0810B4FE0FF7E18818A8/Conhecendo_Tribunal_8_Edicao_portugues.pdf – acesso em
02/08/2023>

69
DENICOL, Juliano; DAVIES, Andrew; KRYSTALLIS, Ilias. What are the causes and cures
of poor megaproject performance? A systematic literature review and research agenda.
Project Management Journal, v. 51, n. 3, p. 328-345, 2020.
EMPRESA DE PLANEJAMENTO E LOGÍSTICA S.A. – EPL. Apoio na definição da

metodologia para desenvolvimento de Business Case. Produto 3 – Instrumentos técnicos
para o desenvolvimento da Metodologia de Estruturação de Projetos de Infraestrutura.
Brasília: 2019.
FERREIRA, H.; CASSIOLATO, M.; GONZALEZ, R. Uma experiência de desenvolvimento

metodológico para avaliação de programas: o modelo lógico do programa segundo tempo.
Texto para discussão 1369. Brasília: Ipea, 2009.
FLYVBJERG, B.; HOLM, M. K. S.; BUHL, S. L. Cost underestimation in public works

projects: error or lie? Journal of the American Planning Association, Chicago, v. 68, n. 3, p.
279-295, 2002.
FLYVBJERG, Bent; BRUZELIUS, Nils e ROTHENGATTER, Werner. Megaprojects and

Risk – An Anatomy of Ambition. Cambridge University Press. 2003.
FLYVBJERG, B. From Nobel Prize to project management: getting risks right. Project
Management Journal, Philadelphia, v. 37, n. 3, p. 5-15, 2006.
FUNDAÇÃO NACIONAL DE QUALIDADE. Indicadores de Desempenho: estruturação do

sistema de indicadores organizacionais. 3a edição. São Paulo. FNQ. 2012
FRANCISCHINI, Andresa S. N.; FRANCISCHINI, Paulino G. Indicadores de Desempenho

Alta Books. Edição do Kindle. 2017.
FREIRE, Bruno Freitas. Avaliação Socioeconômica de Custo-Benefício de projetos de

infraestrutura hídrica – Estudo de caso da Adutora do Seridó. Brasília: ISC/TCU, 2023.
(Monografia de Especialização).
GARCIA, G. P. Proposta de um indicador de corrupção no Brasil baseado em dados do

Tribunal de Contas da União. Revista da CGU, [S. l.], v. 14, n. 25, p. 129–143, 2022. DOI:
10.36428/revistadacgu.v14i25.401. Disponível em:
https://revista.cgu.gov.br/Revista_da_CGU/article/view/401. Acesso em: 26 jul. 2023.
GOMES, Rafael Martins. Contribuições da Análise Econômica do Direito sobre o Futuro de

70

um Antigo problema: Obras Paralisadas. – Brasília: ISC/TCU, 2023.
GUIDI, José Eduardo. Engenharia Legal aplicada ao labirinto das obras públicas – soluções
aos aspectos subjetivos da legislação. São Paulo. Leud. 2022
IPA - Infrastructure and Project Authority. Infrastructure Business Case: international

guidance. 2a Edição. Reino Unido: 2022.
IPEA. Avaliação de políticas públicas: guia prático de análise ex ante, volume 1 / Casa Civil
da Presidência da República, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. – Brasília : Ipea,
2018. v. 1 (192 p.).
JANNUZZI, P. M. Indicadores sociais no Brasil: conceitos, fonte de dados e aplicações.

Campinas: Alínea, 2017. 6a Ed
KEN, Gary. Performing a Project Premortem. Harvard Business Review 85, n. 9, pp. 18-9,
2007.
LOCICKS, Mauricio. A Segurança Jurídica no Tribunal de Contas da União – Com a análise

da Lei 13.655/2018 e informações atualizadas até 2020. Dialética. São Paulo. 2020
MERROW, Edward W.. Contract Strategies for Major Projects (p. 266). Wiley. Edição do
Kindle. 2022.
PRADO, Darci. Gerenciamento de projetos de capital: para expansão da capacidade

produtiva. Nova Lima. Falconi Editora. 2014.
RAJÃO, R. G. L.; FERNANDES JR.,J. L.; MELO, L. P. V.; BOTELHO, J.; CISALPINO, T..
Benchmarking Internacional: Práticas e procedimentos governamentais para tomada de
decisão sobre investimentos em programas e projetos de infraestrutura. 2021. Disponível
em: https://indd.adobe.com/view/a9d9cdc7-7fe7-40e3-843f-0fe6a0ec5451.
ROOKE, J., SEYMOUR, D. & Fellows, R. Planning for Claims; An Ethnography of Industry
Culture. Construction Management and Economics, 22:(6)655-662. 2004
SANTOS, Rodrigo Valgas dos. Direito Administrativo do medo: risco e fuga da

responsabilização dos agentes públicos / Rodrigo Valgas dos Santos. -- 1. ed. -- São Paulo:

71
Thomson Reuters Brasil, 2020. Edição do Kindle.
UCHOA, Carlos Eduardo. Elaboração de indicadores de desempenho institucional. Brasília.

Enap. 2013.

Indicadores de Projetos de Investimento

Enviado por

Dados do documento

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Indicadores de Projetos de Investimento

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 74695140.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

DOS ÓRGÃOS/ENTIDADES FISCALIZADOS

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 74695140.

âmbito dos sucessivos Fiscobras ainda carecem de

NOVAS PERSPECTIVAS Para o iValor, desenvolveu-se uma equação que resulta

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 74695140.

A mesma lógica foi seguida para o

RESULTADOS DOS TESTES

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 74695140.

I. LISTA DE SIGLAS ......................................................................................................................6

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 74695140.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

Ministério de Ciência Tecnologia e

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 74695140.

II. LISTA DE TABELAS E FIGURAS

Figura 1 – Variação em Reais (percentual) em função do valor previsto do investimento ...............19

Tabela 1 – Elementos para ficha de documentação de um indicador ................................................13

Equação 1 - IMP .................................................................................................................................18

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 74695140.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

4. De modo semelhante, a nova Lei de Licitações e Contratos (Lei n. 14.133/2021)

5. Já o Decreto 10.496/2020 instituiu o Cadastro Integrado de Projetos de Investimentos

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 74695140.

III.1. Objeto de Auditoria

III.2. Objetivo e Escopo da Auditoria

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 74695140.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

III.3. Metodologia Geral

IV. CONCEITOS TEÓRICOS SOBRE INDICADORES

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 74695140.

18. Além de um significado específico e um propósito bem delimitado, é recomendável que

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 74695140.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

i) Tempestividade – ser possível a sua utilização assim que o gestor precisar;

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 74695140.

Descrição Descreve de forma sucinta o objetivo do indicador

Meta Trata-se do número do indicador que representa o estado futuro desejado

Periodicidade de Define de quanto em quanto tempo há valor atualizado disponível para o

Responsabilidade pela Trata-se da unidade organizacional responsável pela apuração do indicador

Como apurar o Detalha o passo a passo da fórmula de cálculo do indicador

Qual o impacto de um Descreve qual o impacto se a meta não for atingida

Polaridade Define o sentido desejado de variação do indicador em termos de desempenho

Forma de Descreve a forma de disponibilização do indicador ou dos dados necessários

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 74695140.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

Indicador publicações, pesquisas, entre outros).

Série Histórica Apresenta o histórico do indicador, com parâmetros de comparação ou registros

V. CONCEPÇÃO PRELIMINAR DE METODOLOGIAS PARA INDICADORES

V.1. Concepção inicial de indicador sobre o grau de Maturidade de Projetos

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 74695140.

V.1.a. Modelo das cinco dimensões (M5D)

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 74695140.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

a incorporação, mediante algumas adaptações, do 5CM para o contexto de grandes empreendimentos,

V.1.b. Construção teórica do indicador de maturidade de projeto

ID Descrição da Ação Dimensão Etapa

Ação 02 Objetivos, resultados, disposições e necessidades existentes Estratégica Proposta Inicial

Ação 03 Definição do escopo potencial Estratégica Proposta Inicial

Ação 04 Benefícios Públicos, riscos, restrições e dependências do Estratégica Proposta Inicial

Ação 05 Definição dos fatores críticos de sucesso Econômica Proposta Inicial

Ação 06 Aplicação da estrutura de opções Econômica Proposta Inicial

Ação 07 Definição do escopo da Avaliação de Impacto Ambiental e Econômica Proposta Inicial

Ação 08 Disposições Contratuais possíveis Comercial Proposta Inicial