Acórdão 2478 de 2023 Plenário

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 019.
166/2023-0
GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 019.166/2023-0
Natureza(s): Relatório de Levantamento
Órgãos/Entidades: Casa Civil da Presidência da República;
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes; Fundação
Oswaldo Cruz; Ministério da Fazenda; Ministério da Integração e
do Desenvolvimento Regional; Ministério das Cidades; Ministério
de Portos e Aeroportos; Ministério dos Transportes; Secretaria
Nacional de Segurança Hídrica; Valec Engenharia Construções e
Ferrovias S.A.
Responsável: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n.
8.443/1992).
Interessado: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n.
8.443/1992).
Representação legal: Jorge Andre Ferreira de Moraes
(148800/OAB-RJ) e Raquel Araujo Simoes (076893/OAB-RJ),
representando Instituto de Tecnologia em Imunobiológicos;
Charles da Silva Bezerra, representando Mário Santos Moreira.
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE LEVANTAMENTO. SUBITEM

9.5.1.2 DO ACÓRDÃO 2.695/2022-PLENÁRIO. FISCOBRAS
2022. DETERMINAÇÃO PARA QUE A SEGECEX
DESENVOLVA E TESTE INDICADORES ESPECÍFICOS
PARA BUSCAR COMPREENDER O NÍVEL OU GRAU DE
MATURIDADE DE PROJETOS-CHAVE DE OBRAS
PÚBLICAS, DE EVOLUÇÃO DO VOLUME DE
INVESTIMENTOS, QUANTIDADE DE RECURSOS
EXECUTADOS E DE PRAZOS DE IMPLANTAÇÃO DE
PROJETOS, PROGRAMAS E POLÍTICAS RELACIONADAS A
OBRAS PÚBLICAS. APRESENTAÇÃO DOS INDICADORES
IPMP, IVALOR E IPRAZO. APLICAÇÃO DE TESTES PILOTO.
PROVIDÊNCIAS INTERNAS. ORIENTAÇÕES À SEGECEX.
ARQUIVAMENTO.
RELATÓRIO
Trata-se de Relatório de Levantamento constituído em obediência ao subitem 9.5.1.2 do

Acórdão 2.695/2022-Plenário (Fiscobras 2022), com o objetivo de desenvolver e realizar teste-piloto
sobre indicadores de maturidade, de valor de investimento e de prazo para projetos de infraestrutura.
2. Transcrevo, no que importa e com os ajustes de forma necessários, a instrução elaborada
pela Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Rodoviária e Aviação Civil
(AudRodoviaAviação) (peça 50):
III. INTRODUÇÃO
1. A presente Fiscalização do tipo Levantamento, de relatoria do Exmo. Ministro Benjamin
Zymler, autorizada por meio de despacho em processo específico - PFIS (TC 015.103/2023-4), é decorrente do
item 9.5.1.2 do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário (TC 013.159/2022-4), no qual foi acolhida a
proposta da Coinfra de realização de avaliação-piloto para:
9.5.1.2. desenvolver e testar indicadores específicos para buscar compreender o nível ou grau de
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 019.166/2023-0
maturidade de projetos-chave de obras públicas, de evolução do volume de investimentos, quantidade de

recursos executados e de prazos de implantação de projetos, programas e políticas relacionadas a obras
públicas;
2. Vale destacar a importância e a pertinência ressaltadas no Levantamento proposto, nos
termos do voto do Relator do Fiscobras 2022:
Voto do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário:
17. Nesse sentido, para minha satisfação, por meio do Acórdão 2.579/2021-TCU-Plenário (relatoria do
Exmo. Ministro Augusto Nardes), relativo ao Fiscobras 2021, o TCU apresentou as seguintes orientações
à Segecex:
(...)
9.5.2. avalie a viabilidade de aprimorar a utilização de indicadores no âmbito do Fiscobras, com vistas a
mensurar com fidedignidade a qualidade da infraestrutura dos diversos setores do país, bem como medir
o desempenho da atuação governamental, o que pode ser um relevante insumo para nortear as ações dos
Poderes Executivo e Legislativo;
(...)
20. Assim, julgo pertinente a proposta da Coinfra para que, no Fiscobras 2023, sejam realizadas
avaliações piloto para desenvolver e testar indicadores específicos para buscar compreender o nível ou
grau de maturidade de projetos-chave de obras públicas, de evolução do volume de investimentos,
quantidade de recursos executados e de prazos de implantação de grandes projetos, programas e
políticas relacionadas a obras públicas.
(grifos acrescidos)
3. A respeito do tema relativo à maturidade dos projetos de grandes obras públicas e das
correspondentes informações sobre valor e prazo de implantação, no âmbito legislativo, o §15
do art. 165 da Constituição Federal de 1988, incluído pela Emenda Constitucional n. 102/2019,
trouxe obrigação para a União de organizar e manter registro centralizado de projetos de
investimento, contendo, por Estado ou Distrito Federal, pelo menos, análises de viabilidade,
estimativas de custos e informações sobre a execução física e financeira.
4. De modo semelhante, a nova Lei de Licitações e Contratos (Lei n. 14.133/2021)
estabeleceu em seu art. 19, inciso III, a obrigatoriedade de ser instituído sistema informatizado
de acompanhamento de obras, inclusive com recursos de imagem e vídeo. Na mesma linha, o
art. 174 da mesma Lei, que criou o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP),
estabeleceu ainda no §3º, inciso VI, alínea “b”, dentre outras funcionalidades, que o PNCP
deverá oferecer sistema de gestão compartilhada com a sociedade de informações referentes à
execução do contrato que possibilite acesso ao sistema informatizado de acompanhamento de
obras a que se refere o inciso III do caput do art. 19 da Lei.
5. Já o Decreto 10.496/2020 instituiu o Cadastro Integrado de Projetos de Investimentos
(CIPI) para o registro centralizado de informações de projetos de investimento em
infraestrutura, custeados com recursos dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social,
enumerando em seu art. 3º os seguintes objetivos para o CIPI:
I - identificar os projetos de investimento em infraestrutura e possibilitar o acesso aos atos, aos
documentos e às informações a eles associadas;
II - padronizar as informações relativas aos projetos de investimento em infraestrutura; e
III - propiciar a transparência, o controle social, a fiscalização e a gestão de projetos de investimento em
infraestrutura.
6. A Portaria SEGES/ME 25.405, de 23 de dezembro de 2020, alterada pela Portaria MGI-
SEGES n. 4.322, de 15 de agosto de 2023, regulamentou o CIPI no âmbito dos órgãos e
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entidades do poder Executivo Federal, integrantes dos orçamentos fiscal e de seguridade social.
Essa norma exige que sejam registradas no CIPI todas as intervenções que recebam recursos
dos orçamentos fiscal e da seguridade social e define como intervenção o conjunto de medidas
relacionadas a um mesmo projeto de investimento.
7. Complementa ainda o arcabouço legal relativo ao tema projeto de investimentos em
sentido amplo, o Plano Plurianual de Investimentos (PPA) que deve contemplar todo
investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro (art. 167, §1º da Constituição
Federal), bem como a própria Lei Orçamentária Anual (LOA), que com as alterações trazidas
pela emenda constitucional 102/2019 poderá conter previsões de despesas para exercícios
seguintes com a especificação dos investimentos plurianuais e daqueles em andamento (art. 165,
§14).
8. As recentes normas mencionadas, contemplando desde o dispositivo constitucional
incorporado pela EC 102/2019 até a portaria interministerial, prescrevem o desenvolvimento de
um banco de dados de obras públicas consistente, completo e confiável. Por enquanto, há vários
bancos de dados esparsos, conjuntamente com o CIPI, o qual se encontra em desenvolvimento.
O caminho exigirá esforços da Administração Pública no sentido de coletar e preencher os
dados simultaneamente ao planejamento, à contratação e à execução.
9. Nesse contexto, espera-se que este trabalho de desenvolvimento de indicadores de
maturidade de projetos, de valor e de prazo de implantação de empreendimentos forneça
elementos para viabilizar sua utilização no âmbito do Fiscobras, além de contribuir para a
verificação do desempenho dos gestores de obras públicas. No futuro, espera-se que sejam
constituídos campos no portal oficial de obras públicas para apresentação dos indicadores ora
desenvolvidos, permitindo a todos o acesso às informações de cada empreendimento onde haja
recursos do governo federal.
III.1. Objeto de Auditoria
10. O objeto do presente Levantamento compreende grandes projetos, programas e políticas
relacionadas a obras públicas.
III.2. Objetivo e Escopo da Auditoria
11. O objetivo do trabalho consiste em desenvolver e testar indicadores específicos que
confiram uma medida qualitativa à maturidade dos projetos de obras públicas e medidas
quantitativas em relação às alterações de prazo e custo ocorridas durante a execução dessas
obras. Espera-se que os indicadores desenvolvidos permitam compreender o nível ou grau de
maturidade de projetos-chave de obras públicas, de evolução do volume de investimentos,
quantidade de recursos executados e de prazos de implantação de grandes projetos, programas
e políticas relacionadas a obras públicas.
III.3. Metodologia Geral
12. O trabalho foi conduzido em conformidade com as Normas de Auditoria do TCU
(Portaria-TCU 280/2010) e com o Roteiro de Levantamento do TCU (Portaria-Segecex 24, de
14/9/2018), que estão alinhados com os princípios fundamentais de auditorias do setor público
das Normas Internacionais das Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI).
13. Na matriz de planejamento foram detalhados os procedimentos de coleta e análise das
informações (Apêndice B). Quanto à metodologia de trabalho, esta consistiu, primeiramente, em
um exame teórico sobre indicadores, em especial para o desenvolvimento do indicador de
maturidade de projetos e na pesquisa em sistemas informatizados oficiais (Obrasgov.br; ePP;
Portal Fiscobras, Siop, SIAC, Supra, SIMDNIT, Portal da Transparência, entre outros). Em
seguida foram realizadas análise documental (peças em processos de controle externo) e
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consulta à literatura especializada (vide tópico das Referências). Também se mostrou pertinente
a consulta ao PPA, vez que tal fonte contempla “grandes projetos de infraestrutura” (item
9.5.1.2 do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário – Ministro Relator Benjamin Zymler).
14. Na sequência se procedeu à construção dos três indicadores demandados no item 9.5.1.2
do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário, dentro de uma sistemática que se mostrasse replicável e
aprimorável, haja vista o caráter piloto do presente trabalho. Ao final, ainda se mostrou factível
a realização de uma reunião junto ao DNIT e de uma entrevista semiestruturada junto a gestor
da Codevasf, envolvido em empreendimento amostrado para apresentar, explicar e colher
sugestões sobre a aplicação do indicador de maturidade de projetos (Apêndice C).
15. A metodologia de desenvolvimento de cada indicador está dentro de tópicos específicos,
após os conceitos teóricos ligados ao tema dos indicadores.
IV. CONCEITOS TEÓRICOS SOBRE INDICADORES
16. Tendo em vista o objetivo geral deste Levantamento de desenvolver e testar novos
indicadores, mostra-se oportuno incorporar no presente trabalho critérios que norteiem a
construção de parâmetros relevantes, dentro da lógica insculpida no Voto do Acórdão
2.695/2022-TCU-Plenário.
17. Nessa esteira, mister se faz, primeiramente, definir o que vem a ser um indicador:
O indicador é uma medida, de ordem quantitativa ou qualitativa, dotada de significado particular e
utilizada para organizar e captar as informações relevantes dos elementos que compõem o objeto da
observação. É um recurso metodológico que informa empiricamente sobre a evolução do aspecto
observado (FERREIRA, CASSIOLATO e GONZALEZ, 2009).
Indicadores são dados que possibilitam desde acompanhar o andamento até medir o cumprimento dos
objetivos de uma política. Eles se referem à quantidade, à qualidade, ao cronograma e aos custos
observados comparativamente (IPEA, 2018).
Índice é um caso especial de indicador. Para entender melhor a diferença entre eles, podemos dizer que
um indicador possui uma unidade de medida (%, km/l, ton/hh, etc), enquanto um índice utiliza pontos
para medir sua evolução. Índices, geralmente, têm características gerenciais, ou seja, tratam de
grandezas complexas com caráter agregativo e sintético (resumem o comportamento de muitos valores)
por meio de uma pontuação adimensional, e são utilizados quando se quer mostrar: (a) a evolução de
uma determinada variável em relação a um valor de referência temporal; (b) a composição de vários
indicadores ponderados para formar um novo valor que agregue seu comportamento equivalente; e (c) a
quantificação de avaliações qualitativas como “confiança do consumidor”, “sentimento econômico”,
“clima de negócios”, etc. (FRANCISCHINI E FRANCISCHINI, 2017). (grifos acrescidos)
18. Além de um significado específico e um propósito bem delimitado, é recomendável que os
indicadores busquem uma simplicidade na sua expressão tanto quanto possível, evitando
formulações matemáticas de elevada complexidade (BAHIA, 2021).
19. Tendo ciência sobre o conceito, cabe compartilhar os propósitos mais comumente
verificados para indicadores, dentro do contexto da Administração Pública (BAHIA, 2021). Em
termos gerais, pode-se resumir os seguintes objetivos:
a) Mensurar resultados e gerir desempenho;
b) Embasar a análise crítica dos resultados obtidos e do processo de tomada de decisão;
c) Contribuir para a melhoria contínua;
d) Facilitar o planejamento e o controle do desempenho;
e) Viabilizar análises comparativas.
20. Ato contínuo, pode-se registrar que a literatura especializada, abordando a temática de
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políticas públicas (JANNUZII, 2002), lista uma relação de propriedades autoexplicativas e

desejáveis em um indicador:
a) Relevância para a agenda pública e social;
b) Validade de representação do conceito;
c) Confiabilidade da medida;
d) Cobertura espacial;
e) Sensibilidade às ações previstas;
f) Especificidade ao programa;
g) Inteligibilidade da sua construção;
h) Comunicabilidade ao público;
i) Factibilidade operacional para sua construção;
j) Periodicidade na sua atualização;
k) Desagregabilidade territorial;
l) Comparabilidade da série histórica.
21. De forma mais genérica, não se atendo ao contexto de políticas públicas, o alhures citado
Guia Referencial – Construindo e Analisando Indicadores (BAHIA, 2021), assim compila os
principais atributos de um indicador:
a) Utilidade – existente quando se comunica com clareza e pertinência ao objetivo, sendo
útil ao processo decisório;
b) Representatividade – quando se representa com fidelidade e destaque o que se deseja
medir;
c) Confiabilidade metodológica – ter métodos de coleta e processamento do indicador
confiáveis;
d) Confiabilidade da fonte – ter fonte de dados com precisão e exatidão;
e) Disponibilidade – ser possível coleta dos dados para o cálculo com facilidade e
rapidez;
f) Economicidade – ter uma relação custo-benefício favorável;
g) Simplicidade de Comunicação – favorecer o fácil entendimento por todo o público
interessado;
h) Estabilidade – ter mínima interferência de variáveis externas ou possíveis
adversidades;
i) Tempestividade – ser possível a sua utilização assim que o gestor precisar;
j) Sensibilidade – ter baixos riscos relacionados ao indicador.
22. Alargando-se ainda mais o espectro de estudo, com aplicações que vão do Mercado
Privado ao Desenvolvimento Pessoal, pode-se mencionar a metodologia SMART, que assim
sumariza os caracteres desejáveis em um indicador (BRASIL, 2010):
a) específicos (specific): indicadores devem refletir informações simples e facilmente
comunicáveis, objetivando um aspecto específico a ser submetido a mudanças pela intervenção;
b) mensuráveis (measurable): indicadores qualitativos e quantitativos devem ser
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mensuráveis, possibilitando aferir se os resultados propostos foram alcançados ou não;

c) atribuíveis (achievable): a meta estabelecida por um indicador deve ser alcançável e
realista, em relação ao contexto em que se insere a intervenção;
d) relevantes (relevant): indicadores devem refletir informações relacionadas aos
componentes que medem;
e) temporalmente regulares (time): indicadores devem explicitar a periodicidade com que
precisarão ser medidos para que possam ser úteis à medição de resultados.
23. Avançando sobre aspectos basilares atinentes aos indicadores, vale compartilhar que,
usualmente, tais parâmetros ainda podem ser categorizados entre objetivos e subjetivos. Os
objetivos referem-se a fatos da realidade e são construídos com dados brutos levantados das
estatísticas públicas ou registros administrativos disponíveis. Já os indicadores subjetivos são
construídos com a medição da percepção de especialistas ou pessoas comuns, referentes a
diferentes aspectos da realidade, normalmente com dados originados por pesquisas de opinião
(JANNUZZI, 2017).
24. Outra classificação dos indicadores se refere à complexidade metodológica com que eles
são construídos ou a quantidade de informação que eles embutem. Neste critério eles são
divididos em primários e compostos. Os indicadores primários são calculados a partir de uma
estatística pública, registro administrativo ou pesquisa de opinião específica, referente a uma
dimensão escolhida do conceito a ser medido. Os indicadores compostos, também conhecidos
como índices, são construídos a partir de uma aglutinação de dois ou mais indicadores
primários, referentes a diferentes dimensões do conceito, normalmente calculados a partir da
média ponderada deles, trazendo um resultado adimensional (GARCIA, 2022).
25. Ato contínuo, existem também indicadores não-transformados, quando se empregam os
parâmetros em sua escala original, ou transformados, quando existe uma mudança de escala.
26. Por fim, dentro do recorte teórico de interesse ao presente levantamento, cabe mencionar
que há indicadores voltados à mensuração de esforço, ao passo que outros espelham valorações
em torno de um resultado (FUNDAÇÃO NACIONAL DE QUALIDADE, 2012). Aqueles
permitiriam a verificação da causa antes de o efeito acontecer, apurando a evolução de planos
relacionados a fatores críticos do sucesso. A seu turno, os indicadores de resultado se
prestariam a mensuração do efeito após um certo tempo, possibilitando a análise quanto ao
cumprimento dos objetivos, sendo propício para avaliações finais.
27. No ponto, importa antecipar que esses conceitos e classificações serão revisitados quando
da apresentação dos indicadores propostos e seus respectivos resultados – a fim de sopesar a
robustez desse teste piloto – assim como balizar os aprimoramentos sugeridos, tomando-se por
base os atributos não passíveis de atendimento no contexto deste trabalho.
28. Feito esse adendo, entende-se de suma importância a consolidação de sistemáticas em
torno do uso de fichas de documentação dos indicadores. Basicamente, tabelas, muito
empregadas por diversas organizações e países (UCHOA, 2013), que aglutinam as principais
informações, como descrito na Tabela 1:
Tabela 1 – Elementos para ficha de documentação de um indicador
Elemento Detalhamento
Indicador Nomeia o indicador de forma sucinta e clara. Usualmente podem ser usados termos
como: taxa, índice, percentual, coeficientes, entre outros.
Descrição Descreve de forma sucinta o objetivo do indicador
Meta Trata-se do número do indicador que representa o estado futuro desejado

Periodicidade de Define de quanto em quanto tempo há valor atualizado disponível para o indicador
Apuração (ou para o conjunto de suas variáveis)
Prazo máximo Define, dentro do período de apuração, o tempo máximo para que o indicador seja
para apuração apurado
Responsabilidade Trata-se da unidade organizacional responsável pela apuração do indicador
pela apuração
Fonte de dados Define a fonte de origem dos dados para o cálculo do indicador. Os dados podem ser
fornecidos por diversas fontes, incluindo agências governamentais, instituições
acadêmicas, bancos de dados governamentais e relatórios e questionários
Fórmula de Descreve a fórmula matemática que representa o modo de calcular o indicador, a
Cálculo partir de suas variáveis
Como apurar o Detalha o passo a passo da fórmula de cálculo do indicador
indicador
O que o indicador Define precisamente para que propósitos ou fins determinados o indicador é utilizado.
mostra Ou seja, não se trata de uma repetição da descrição, mas sim uma explicação do que
se quer alcançar com o uso desse indicador.
O que pode causar Detalha o que pode causar o resultado abaixo do esperado em relação a meta do
o resultado aquém indicador
da meta
Qual o impacto de Descreve qual o impacto se a meta não for atingida
um resultado
aquém da meta
Polaridade Define o sentido desejado de variação do indicador em termos de desempenho
esperado. É dividido em “quanto maior, melhor”, “quanto menor, melhor” e “não se
aplica”
Forma de Descreve a forma de disponibilização do indicador ou dos dados necessários para
Disponibilização calculá-lo (links de acesso ao indicador, comunicação administrativa, publicações,
do Indicador pesquisas, entre outros).
Série Histórica Apresenta o histórico do indicador, com parâmetros de comparação ou registros de
aprendizado quando couber
29. Encerrada essa exposição de cunho teórico, adentra-se efetivamente no cerne do presente
trabalho, mediante a exposição fundamentada dos indicadores concebidos para atender ao
disposto no item 9.5.1.2 do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário.
V. CONCEPÇÃO PRELIMINAR DE METODOLOGIAS PARA INDICADORES
30. Em atendimento ao disposto no item 9.5.1.2 do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário, “para
buscar compreender o nível ou grau de maturidade de projetos-chave de obras públicas, de
evolução do volume de investimentos, quantidade de recursos executados e de prazos de
implantação de projetos, programas e políticas relacionadas a obras públicas”, por meio de
desenvolvimento e teste de indicadores específicos, imaginou-se, inicialmente, a formulação de
três indicadores: um para tratar do grau de maturidade dos projetos; outro para tratar do valor
dos investimentos e outro para tratar do prazo de implantação dos empreendimentos.
31. Em relação ao grau de maturidade de projetos, o indicador revela o quanto determinado
projeto, em termos percentuais, cumpre de requisitos estabelecidos, o que retrata seu nível de
maturidade. No caso dos indicadores de valor e de prazo de implantação do empreendimento,
são propostas métricas que mostram as alterações em termos de recursos dispensados e tempo
de execução em relação aos valores e prazos inicialmente previstos.
32. Os tópicos seguintes apresentam, separadamente e de forma mais detalhada, a partir da
exposição dos critérios, informações e referências considerados, a concepção inicial de cada um
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dos três indicadores.

V.1. Concepção inicial de indicador sobre o grau de Maturidade de Projetos
33. A jurisprudência do TCU tem uma miríade de julgados apontando para a importância das
atividades associadas à maturidade dos projetos de engenharia (Acórdãos 1.947/2007-Plenário,
Relator Raimundo Carreiro; 1.521/2013-Plenário, relator Benjamin Zymler, 1.205/2015-
Plenário, Relator Augusto Nardes, 2.215/2016-Plenário, relator Marcos Benquerer, 408/2021-
Plenário, Relator Vital do Rêgo, entre outros julgados do Plenário).
34. Com efeito, a experiência de mais de duas décadas de Fiscobras permite uma associação
lógica entre diversos achados de auditoria (gestão temerária, superfaturamentos,
comprometimento da isonomia etc.) com projetos de engenharia inadequados e estudos de
viabilidade inexistentes ou mal formulados, impropriedades que têm sido cada vez mais
pautadas pelas fiscalizações da Corte de Contas.
35. Mais que isso, afigura-se razoável admitir que parte da carteira de obras paralisadas –
outro grande problema do setor de infraestrutura (Acórdãos 1.188/2007-Plenário, Relator
Valmir Campelo, 617/2010-Plenário, Relator Valmir Campelo, 2.451/2017-Plenário, Relator
Vital do Rêgo, 1.228/2021-Plenário, Relator Vital do Rêgo e 871/2022-Plenário, Relator Vital
do Rêgo e 1079/2019-Plenário, Relator Vital do Rêgo) - é em algum nível explicada pela
precariedade dos estudos e projetos básicos que antecederam diversas contratações de obras no
país (GUIDI, 2022) e (GOMES, 2023).
36. Todo esse cenário é didaticamente condensado em trecho do Voto do já citado Acórdão
1.947/2007-TCU-Plenário (Relator Raimundo Carreiro):
10. Com efeito, há bastante tempo esta Corte se debate com a falta de planejamento adequado, com a
falta de estudos técnicos consistentes, mormente os que tratam da viabilidade técnica e econômica dos
empreendimentos. Não me refiro somente às obras aeroportuárias, mas também às obras rodoviárias,
apenas para citar mais um caso de inadequação de projetos.
11. Tal prática leva, inexoravelmente, a sobrepreços, superfaturamentos e toda sorte de desvios contra o
Erário e, de conseguinte, causa perdas irreparáveis à sociedade brasileira, que sente falta de serviços
públicos adequados, e os desvios levam à paralisação futura ou atraso das obras e serviços em
andamento. (grifos acrescidos)
37. No ensejo de analisar crítica e quantitativamente esse cenário e contornar tal realidade se
faz oportuna a construção de indicadores que retratem, com amostras significativas, o que a
sobredita jurisprudência vem reportando de forma qualitativa e binária, basicamente indicando
se há ou não EVTEA, se tais estudos são ou não bem elaborados e se os projetos eram ou não
adequados. Isto é, avança-se para se obter uma medida da maturidade. Conceito este que pode
ser apreendido como o quanto um processo é capaz de promover o alcance de seus objetivos
(BRASIL, 2020).
38. Com esse aprimoramento, subsidiar-se-á o processo decisório de forma mais refinada,
tanto pela perspectiva do controle como do jurisdicionado. Isto é, serão facilitados, até mesmo
pela maior transparência, o planejamento e controle do desempenho, assim como a melhoria
contínua dos processos associados.
39. No entanto, em sua essência, a maturidade dos projetos – aqui referenciados em sentido
amplo, não apenas os projetos de engenharia, mas também todos os estudos que o antecedem –,
pode ser percebida com um campo multidisciplinar (FLYVBJERG, BRUZELIUS e
ROTHENGATTER, 2003) e, por isso mesmo, impactada por um vasto leque de variáveis. Essa
complexidade impõe parcimônia na busca por um indicador – ainda mais em se tratando de uma
avaliação-piloto – visto ser crucial um balanceamento entre utilidade e simplicidade de
comunicação.
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40. Ciente dessas condições de contorno, optou-se pela consideração de arcabouços teóricos
mais consolidados no que tange à temática da viabilidade de projetos de infraestrutura.
V.1.a. Modelo das cinco dimensões (M5D)
41. Nesse passo, desponta a metodologia do Modelo das Cinco Dimensões (M5D), que, em
linhas gerais, consiste na adaptação da metodologia conhecida como Five Case Model (5CM)
(IPA, 2022), trazida em relatórios que abarcam a identificação de práticas e procedimentos
governamentais para tomada de decisão sobre investimentos em programas e projetos de
infraestrutura (RAJÃO, 2021), e para mitigar riscos alusivos à corrupção em grandes
empreendimentos (RAJÃO et al, 2023). Esses relatórios foram produzidos como resultado da
contratação de empresa de consultoria pelo TCU para elaboração de benchmark internacional.
No mais, o item 9.1.2.7 do Acórdão 1.472/2022-TCU-Plenário (Ministro Relator Antônio
Anastasia), no contexto de auditoria operacional que avaliou o Plano Nacional de Logística,
trouxe recomendações que reconhecem o M5D como uma boa prática internacional.
42. Tanto o 5CM como sua versão adaptada, o M5D, podem ser entendidos como ferramentas
empregadas para desenvolver projetos de investimentos com base em uma avaliação estruturada
em cinco dimensões (estratégica, econômica, comercial, financeira e gerencial), em que
tomadores de decisão e partes interessadas têm melhores condições de sopesar a necessidade do
investimento, se a opção escolhida maximiza o valor público, se é comercialmente atrativa e
viável, além de financiável, e se pode ser entregue com sucesso.
43. Diante do que foi mencionado, não é apenas na perspectiva do controle que se verifica a
deferência à sobredita metodologia. Pelo prisma dos jurisdicionados e gestores também já se
observa a incorporação, mediante algumas adaptações, do 5CM para o contexto de grandes
empreendimentos, a exemplo de: i) Guia de Estruturação de Propostas de Investimento em
Infraestrutura, do Ministério da Economia (BRASIL, 2022); ii) PPI (Resolução CPPI N.
249/2022)); iii) Estudo desenvolvido pela Empresa de Planejamento e Logística (EPL, 2019); iv)
Secretaria de Fomento e Parcerias com o Setor Privado (Portaria SFPP/MDR N. 3041/2022).
Ademais, órgãos multilaterais, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID, 2019) e
o Global Infrastructure Hub (GIHub) têm fomentado o uso do M5D em diversos países, entre
eles, o Brasil.
44. Considerando o contexto de frequente aplicação internacional do 5CM
(https://shaghool.ir/Files/Flanagan,%20Joe,%20and%20Paul%20Nicholls.%202007.%20Public
%20Sector%20Business%20Ca.pdf – acesso em 5 de agosto de 2023) e o seu reconhecimento
nacional por diversas entidades que se debruçaram sobre o assunto, mostrar-se-ia
contraprodutivo o aprofundamento de análise de outras metodologias. Por essa razão, esta
equipe escolheu o seguinte referencial para desenvolvimento da elaboração do indicador de
maturidade: Guia de Estruturação de Propostas de Investimento em Infraestrutura, do
Ministério da Economia (BRASIL, 2022).
V.1.b. Construção teórica do indicador de maturidade de projeto
45. Ainda no bojo da concepção, parte-se para a construção teórica do indicador
propriamente dito, sopesando-se formas de quantificação da maturidade, dentro do contexto do
M5D, de modo a maximizar o número de atributos válidos do indicador.
46. Nesse diapasão, trabalho de pesquisa recente (ALMEIDA, 2023), trouxe uma proposta de
índice de maturidade de projetos (IMP) para o setor de infraestrutura hídrica, por meio da
avaliação do atendimento ou não de vinte e uma ações contidas no M5D (Tabela 2).
Tabela 2 – Ações analisadas para construção do IMP
ID Descrição da Ação Dimensão Etapa

Ação 01 Descrição do projeto, seu contexto e Estratégica Proposta Inicial

objetivos específicos de Investimento
Ação 02 Objetivos, resultados, disposições e Estratégica Proposta Inicial
necessidades existentes de Investimento
Ação 03 Definição do escopo potencial Estratégica Proposta Inicial
de Investimento
Ação 04 Benefícios Públicos, riscos, restrições e Estratégica Proposta Inicial
dependências do projeto de Investimento
Ação 05 Definição dos fatores críticos de sucesso Econômica Proposta Inicial
de Investimento
Ação 06 Aplicação da estrutura de opções Econômica Proposta Inicial
de Investimento
Ação 07 Definição do escopo da Avaliação de Econômica Proposta Inicial
Impacto Ambiental e Social, estudos de Investimento
técnicos e outros
Ação 08 Disposições Contratuais possíveis Comercial Proposta Inicial
de Investimento
Ação 09 Possibilidade e opções de contratação Comercial Proposta Inicial
pública e interesse do mercado de Investimento
Ação 10 Estimativa dos custos, capacidade de custeio Financeira Proposta Inicial
e capacidade de obter financiamento de Investimento
Ação 11 Equipe de projeto (incluindo consultores Gerencial Proposta Inicial
externos) e estrutura de gestão e governança de Investimento
Ação 12 Plano de projeto inicial e plano de controle Gerencial Proposta Inicial
de qualidade e aprovações de Investimento
Ação 13 Partes interessadas, ações de engajamento e Gerencial Proposta Inicial
plano de gestão de mudanças de Investimento
Ação 14 Plano inicial para identificação dos Gerencial Proposta Inicial
benefícios públicos de Investimento
Ação 15 Estratégia e plano inicial de gestão de Gerencial Proposta Inicial
riscos de Investimento
Ação 16 Formação de uma Comissão de Avaliação Transição Proposta Inicial
de Impacto Ambiental e Social de Investimento
Ação 17 Reconsideração da dimensão estratégica da Estratégica Proposta
Proposta Inicial de Investimento e Intermediária de
confirmação da necessidade estratégica Investimento
Ação 18 Preparação da análise econômica para as Econômica Proposta
opções identificadas Intermediária de
Investimento
Ação 19 Análise qualitativa dos riscos e benefícios Econômica Proposta
públicos Intermediária de
Investimento
Ação 20 Seleção da opção mais vantajosa e Econômica Proposta
realização de uma análise de sensibilidade Intermediária de
Investimento
Ação 21 Revisão da Avaliação de Impacto Ambiental Econômica Proposta
e Social (AIAS), estudos técnicos e outros Intermediária de
Investimento
10

47. No citado trabalho, essas ações abarcam um conjunto de procedimentos que antecedem a
execução do empreendimento, relacionando-se ao plano de desenvolvimento regional, estudo do
aproveitamento de recursos hídricos e EVTEA. Em síntese, o IMP consiste em um percentual
que reflete a proporção dessas vinte e uma ações que foram ou não cumpridas, tendo o
resultado variando de zero a um, em que a unidade (100%) indicaria o atendimento integral
(21/21).
48. Avançando, impende assentar que o sobredito IMP, devido à consistência da metodologia
que lhe serve de pano de fundo, possui aplicabilidade presumida para outras tipologias de
obras, além das de infraestrutura hídrica. Tal aspecto é reforçado ao se revisitar toda a
literatura especializada citada neste tópico, a qual discorre sobre o 5CM ou M5D sem indicação
de quaisquer vedações para um determinado tipo de investimento, o que já poderia ser
depreendido ao se estudar as nuances do método em si.
49. Com efeito, os testes conduzidos em sede deste levantamento indicaram a utilidade
compatível com uma avaliação-piloto. Ademais, o próprio Guia de Estruturação de Propostas
de Investimento em Infraestrutura do então Ministério da Economia é assertivo sobre a
aplicabilidade do M5D “para todos os tipos de projetos e programas de infraestrutura”, além
de ser escalonável, podendo ser aplicado em projetos de menor porte ou de maior vulto e ser
implementado em qualquer país, independentemente do sistema legal.
50. Em detalhes, para que melhor se compreenda a forma de cálculo do IMP, pode-se
assentar que o processo consiste na identificação de elementos técnicos, no bojo da
documentação relativa a cada objeto (todos os atos praticados no procedimento administrativo
de planejamento do empreendimento que culmina com a publicação do edital da licitação), que
evidenciem o cumprimento/não cumprimento das vinte e uma ações do M5D.
51. Há ainda a possibilidade de indicação de “não aplicável” para alguma(s) dessas ações,
condição essa que deve ser fundamentada e vista como cada vez mais rara daqui em diante.
Sendo assim, a consulta focou-se em estudos técnicos preliminares, EVTEA, relatórios de estudo
de alternativas, contratos de consultorias, entre outras fontes pertinentes, relacionadas à
aferição da maturidade de um dado investimento. Desse modo, tem-se um trabalho amplo de
consulta e avaliação em torno de diversos documentos. Em termos analíticos, a formulação
inicialmente cogitada é:
(𝑛ú𝑚𝑒𝑟𝑜 𝑑𝑒 𝐴çõ𝑒𝑠 𝑑𝑜 𝑀5𝐷 𝑎𝑡𝑒𝑛𝑑𝑖𝑑𝑎𝑠)
𝑖𝑀𝑃 =
(21 ― 𝑛ú𝑚𝑒𝑟𝑜 𝑑𝑒 𝐴çõ𝑒𝑠 𝑁ã𝑜 𝐴𝑝𝑙𝑖𝑐á𝑣𝑒𝑖𝑠 𝑑𝑜 𝑀5𝐷)
Equação 1 - IMP
52. Há ainda outra particularidade a ser mencionada, também adstrita ao modus operandi de
busca das informações relacionadas ao IMP.
53. Enquanto, especificamente para este trabalho piloto, mostrou-se inevitável a pesquisa
passiva, sobre peças já contidas em processos de controle externo, para os casos vindouros,
pode-se muito bem modular, durante os trabalhos de auditoria nos empreendimentos, ofícios de
requisição de forma proativa, direcionada, já organizando as perguntas/respostas segundo uma
lógica que permitirá apurar o atendimento ou não das vinte e uma ações do IMP mais
facilmente.
54. No mais, como o material de referência - Estruturação de propostas de investimento em
infraestrutura: modelo de cinco dimensões (BRASIL, 2022) - possui um expressivo detalhamento
dos entregáveis associados a cada uma das vinte e uma ações, vislumbra-se uma maior
propensão para equívocos do avaliador no sentido de minorar a nota do indicador, pois a
descrição do elemento técnico pode não conferir exatamente com o que está sendo identificado
11

nos documentos. Isto pode acontecer quando se aponta o não cumprimento de uma dada ação,
para a qual o gestor possa trazer uma explicação imediata ou apresentar um documento
eventualmente não avaliado, não obrigatório ou produzido antes da licitação. No mais, além
dessas particularidades, a avaliação em si é subjetiva, o que decorre da própria complexidade e
extensão dos documentos relacionados. Por isso, vale antecipar, entende-se que o indicador
carrega um inafastável caráter de percepção por parte do avaliador, questão essa que será
revisitada mais à frente neste trabalho.
55. De posse do IMP, dentro das competências constitucionais do TCU que miram o
aprimoramento da Administração Pública (inciso IV, art. 71 da CF), há condições de análises
mais acuradas em torno do prognóstico para os vultosos objetos de controle, integrantes do
Fiscobras. Noutros termos, um baixo IMP – identificado tempestivamente – apontaria para a
premente necessidade de reavaliações no curto prazo, a ponto de justificar alterações
substanciais no projeto ou mesmo abandoná-lo, minorando o custo de oportunidade, além dos
custos afundados, entre outras externalidades negativas, como a “indústria dos claims” – abuso
de reclamação formal em contratos de obras públicas, contendo excessos de pretensão (ROOKE
e SEYMOUR, 2004).
56. Por outro lado, um alto IMP revelaria uma perspectiva mais promissora de vantajosidade
da futura obra, permitindo que se redirecionem esforços – de gestão e do controle – para a
etapa de execução contratual a fim de assegurar a adequada conclusão do objeto.
57. Com a consolidação do indicador e formação de uma base de dados estruturada, ter-se-á
condições de elaborar construtos teóricos, como os ábacos a seguir, aventados apenas com fins
didáticos e como meras hipóteses. Em linhas gerais, seria algo análogo ao método do Reference
Class (FLYVBJERG, 2006), que funciona como um filtro para barrar projetos potencialmente
inviáveis a partir da consideração do histórico de aumentos de custos e de prazos de projetos
anteriores de uma mesma classe (rodovias, ferrovias, barragens, aeroportos etc.), fazendo com
que as estimativas do projeto atual possam ser testadas em bases críveis.
Figura 1 – Variação em Reais (percentual) em função do valor previsto do investimento
Variação Variação
R$ (%) R$ (%)
IMP 0,3
V3 IMP 0,3
IMP 0,5
V2
IMP 0,5
IMP 0,7
V1
IMP 0,7
M1 Valor do Valor do
Investimento Investimento
58. Dentro do exemplo conjecturado, seria possível predizer com o ábaco à esquerda que à
medida que o porte do investimento aumenta (eixo X ou das abcissas indo à direita – “valor do
investimento”) há um crescimento decrescente (inclinação da curva vai ficando cada vez menor)
da variação do investimento (eixo Y ou das ordenadas indo para cima – “variação R$ (%)”). E
ainda, que quanto pior a nota do indicador de maturidade, maior tende a ser a variação entre o
investimento esperado e o investimento realizado. Veja que, por exemplo, um empreendimento
12

com investimento estimado em “M1”, teria variações a maior de M1 equivalente a V1, V2 ou V3

(em que V1<V2<V3) a depender da nota do IMP (0,7; 0,5 e 0,3, respectivamente). A seu turno,
os dados também podem vir a revelar um outro formato entre “IMP”, “valor do investimento”,
“variação do investimento”, de modo que o comportamento deste último seguiria uma tendência
de crescimento crescente quanto maiores o porte da obra e piores o IMP.
59. Interessante reportar que a lógica dos ábacos acima aventados já é realidade para
trabalhos internacionais envolvendo projetos de capital que examinaram o nível de maturidade
pela metodologia FEL (Front-End Loading) e sua relação com a variação em indicadores de
custo de mais de vinte mil empreendimentos, ao longo de trinta e cinco anos (MERROW, 2022).
Figura 2 – Efeitos da metodologia FEL (front-end loading) em função do índice FEL para diferentes
valores de investimentos
Fonte: Contract Strategies for major projects – mastering the most difficult element of Project management-
Edward W. Merrow, p. 231
V.1.c. Outras Metodologias
60. Adicionalmente, com o intento de agregar transparência ao presente trabalho, entende-se
salutar discorrer sobre abordagens que, após uma avaliação preliminar, foram descartadas.
61. Cogitou-se sobre a consideração da metodologia FEL (Front-End Loading) como ponto
de partida para a construção do indicador demandado. No entanto, identificou-se a aplicação
de tal instrumental mais comumente em obras industriais (Acórdão 3.052/2016-TCU-Plenário,
Relator Benjamim Zymler) e (PRADO, 2014), tipologia essa não integrante da amostra-piloto,
visto que são mais frequentemente realizadas pelas empresas estatais e relacionados às
concessões, as quais serão contempladas em trabalhos posteriores.
62. Além disso, também fora aventada a elaboração de um IMP a partir do percentual de
atendimento dos elementos integrantes do Estudo Técnico Preliminar, disciplinado na Nova Lei
de Licitações e Contratos (art. 18, §1º da Lei 14.133/2021). Contudo, tendo em vista que o M5D,
além de perpassar de alguma forma por todos os elementos do citado Estudo Técnico
Preliminar, inclui elementos de avaliação mais abrangentes e já testados internacionalmente,
optou-se por sua aplicação para fundamentar o IMP ora proposto.
63. Outras técnicas e métodos relacionados à busca pelo sucesso de grandes
empreendimentos foram consultados. No entanto, pelos motivos já mencionados optou-se pelo
M5D. Nesse rol de técnicas, vale compartilhar a abordagem “premortem” em que, ao contrário
13

de tecer exames tardios, assemelhados a autópsias, a equipe do projeto, quando tudo ainda está
no papel, parte da premissa posta de que o empreendimento falhou e se força a conjecturar
quais elementos concorreram para o insucesso, tentando com isso mitigar vieses, identificar
riscos ignorados e majorar a chance de entrega da obra (KEN, 2007). Obviamente, trata-se de
uma prática recomendada para quaisquer resultados do IMP e que precisa de amplo apoio da
alta gestão.
V.2. Concepção inicial de indicador sobre Valor do Investimento
64. Nos últimos anos, informações sobre a despesa pública estão se tornando cada vez mais
disponíveis para consulta de qualquer cidadão por meio de endereços eletrônicos como:
a) o Portal da Transparência (https://portaldatransparencia.gov.br), mantido pela
Controladoria Geral da União (CGU);
b) o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (Siop) (www.siop.planejamento.gov.br),
mantido pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF);
c) o Orçamento da União (https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao), mantido pela
Câmara dos Deputados;
d) o Painel Transferegov.br, o Painel de Obras, o Painel de Indicadores, o Painel Parlamentar e
o Painel do Obrasgov.br, mantidos pelo Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços
Públicos (Painéis Gerenciais +BRASIL (economia.gov.br));
e) o Painel do Planejamento Federal (Painel do Planejamento Federal (economia.gov.br)); e
f) e os painéis “Observatório de Controle Eletrônico de Políticas Públicas do TCU (ePP),
“Ações de combate à COVID-19”, “Ações de preservação de emprego e renda”, “Fiscobras”,
“Informações Públicas sobre Precatórios do Fundef”, “Obras Paralisadas”, “Recursos para
Gestão de Riscos e de Desastres” e “Resultados do TCU”, todos mantidos pelo TCU (Painéis de
Informações, Portal TCU).
65. Como visto, o Tribunal também está engajado nesse caminho de oportunizar informações
relevantes à sociedade a respeito da atuação governamental, em especial no que diz respeito aos
instrumentos de planejamento de longo prazo. A propósito, importa registrar que no Voto
condutor do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário, que originou o presente trabalho, o Exmo.
Relator deixou assente esse comprometimento do Tribunal. Vale aqui transcrever trecho desse
Voto:
90. É preciso que o Governo Federal, o Congresso Nacional e a sociedade civil organizada trabalhem
para aperfeiçoar e manter essas iniciativas e instrumentos de planejamento de longo prazo, de modo a
não haver mais retrocessos em relação à qualidade do investimento público nos setores de
infraestrutura. Esses investimentos precisam gerar valor para a sociedade, materializando-se em obras
de qualidade, executadas dentro dos prazos e custos estimados e que atendam as reais demandas da
população, o que só é possível por meio de uma priorização/seleção de projetos robusta, baseada em
evidências e que atenda ao interesse público.
91. Como pontuou a Coinfra, o CIPI tem o potencial para, além de ser uma plataforma de projetos em
execução, consolidar também toda a carteira de projetos setoriais com a respectiva ponderação de
avaliação custo-benefício para que todos os interessados possam tomar uma decisão de alocação de
recursos baseada em informações de qualidade.
92. Nesse sentido, acato a proposta de que seja dada ciência ao Centro de Governo quanto à
importância de se mobilizarem esforços no sentido de sistematizar a carteira de investimentos
prioritários em obras públicas, examinados a partir de avaliações de custo-benefício ou outra
metodologia pertinente, utilizando o CIPI como plataforma preferencial, bem como sistematizar e
disponibilizar essas informações com transparência e inteligibilidade à sociedade, aos órgãos de
controle e ao Congresso Nacional. (grifos nossos).
14

66. Em que pese o esforço que vem sendo empreendido para dar transparência ao
planejamento de longo prazo, ainda restam algumas lacunas que precisam ser preenchidas. Por
exemplo, cita-se a dificuldade de se obterem dados confiáveis em relação aos custos e prazos de
empreendimentos de maior porte que contemplam um conjunto de obras distintas, executadas
por meio de contratos específicos.
67. As grandes obras públicas demandam, em geral, período de execução mais longo que um
exercício financeiro. Por essa razão são inseridas como investimentos plurianuais no PPA.
Nesse trabalho denominamos de empreendimento cada grande obra pública relacionada como
um investimento plurianual no PPA. Em regra, esses empreendimentos são concretizados por
meio de um ou mais contratos/instrumentos congêneres pagos com recursos da respectiva ação
orçamentária prevista na LOA. Pode haver um ou mais contratos/instrumentos congêneres
principais de obras civis e outros secundários nessa mesma ação.
68. Sobre essas grandes obras públicas, em que pese seja tema de alguns dos painéis citados,
como o CIPI, ainda não é possível obter informações gerais compreendendo todos os contratos
que as compõem, a exemplo de valor e prazo de implantação inicialmente previstos e valor e
prazo efetivamente realizados. Em alguns casos é possível obter informações apenas de
contratos específicos, mas não de todo o empreendimento.
69. No PPA 2020/2023 atualmente vigente, por exemplo, entre os denominados investimentos
prioritários listados na Seção I do seu Anexo 3, há treze investimentos relativos ao programa
finalístico “3006 - Transporte Terrestre e Trânsito”, que compreendem, cada um, uma grande
obra pública (ou empreendimento), com informações gerais sobre data de início, data de
término e valor total estimado, conforme pode ser visto na Tabela 3 a seguir:
Tabela 3 - Investimentos plurianuais prioritários PPA 2020/2023: Programa 3006
Valor Estimado Valor Estimado
Início Término
Cod. Investimento Total Período
PPA PPA
(R$) (R$)
0399
BR-101/AL - Adequação - 01/03/ 31/12/ 2.639.97 374.887.673
Divisa AL/PE - Divisa AL/SE 2010 2023 8.872
0285
BR-101/BA - Adequação - 01/05/ 31/12/ 1.166.70 374.887.673
Divisa SE/BA - Entr. BR-324 2014 2023 1.857
0408
BR-116/RS - Adequação - 20/08/ 30/03/ 1.987.38 470.695.055
Eldorado do Sul – Pelotas 2012 2014 8.094
0397
BR-163/MT - Adequação - 30/04/ 01/12/ 2.184.46 154.697.098
Rondonópolis - Cuiabá - 2009 2022 7.067
Posto Gil
0391
BR-163/PA - Construção - 01/02/ 01/12/ 2.550.29 146.809.879
Divisa MT/PA - Santarém 2010 2022 3.633
0429
BR-163/PR - Adequação - 01/07/ 30/12/ 601.995. 163.391.708
Cascavel – Guaíra 2011 2022 484
0454
BR-163/PR - Adequação 01/05/ 31/12/ 735.151. 127.085.006
Entr. BR-277 - Cascavel – 2014 2022 010
Marmelândia
0282
BR-280/SC - Adequação - S. 01/12/ 31/07/ 1.363.21 375.982.828
Francisco do Sul - Jaraguá 2013 2023 1.040
do Sul
0286
BR-381/MG - Duplicação - 01/07/ 31/12/ 4.699.25 194.448.550
Gov. Valadares - Belo 2014 2024 5.814
Horizonte
0284
BR-470/SC - Adequação - 01/05/ 31/12/ 1.197.03 441.213.906
Navegantes - Rio do Sul 2013 2003 7.316
15

0508
Construção da ferrovia de 06/12/ 31/12/ 8.343.70 1.372.312.7
Integração Oeste-Leste - 2010 2023 0.000 35
FIOL (Ilhéus/BA -
Barreiras/BA) - EF 334
0460
Construção da Segunda 30/04/ 31/12/ 927.156. 130.691.664
Ponte sobre o Rio Guaíba - 2014 2022 451
nas BRs 116/290/RS
0396
Porto de Pecém - Acesso 01/07/ 01/05/ 210.944. 163.742.881
Rodoviário - BR-222/CE 2013 2023 150
Fonte: Investimentos plurianuais prioritários PPA 2020/2023: Programa 3006
70. Em que pese cada investimento plurianual compreender uma única grande obra pública
ou empreendimento, nos painéis que tratam de obras públicas acima mencionados, as
informações são apresentadas de forma individualizada para cada contrato que a compõe, não
sendo possível obter informações gerais sobre a implantação do empreendimento, mas tão
somente das partes em que ele se decompõe.
71. Para o exercício de 2020, chegou a ser apresentado um Relatório de Monitoramento dos
investimentos prioritários do PPA 2020/2023, com informações gerais sobre eles, como o
percentual de execução física até o ano anterior (2019), o percentual de execução física no ano
de referência e a meta de execução física prevista para o período do PPA (2020 a 2023),
conforme pode ser visto na tabela a seguir com informações sobre os treze investimentos
prioritários relacionados para o programa finalístico “3006 - Transporte Terrestre e Trânsito”:
Tabela 4 - Relatório de Monitoramento Investimentos Prioritários 2020: Programa 3006
Meta de
Investimento Prioritário Execução
Cod. Execução Execução
Início Física até
PPA 2020/2023 Física em 2020 Física Período
2019
PPA 2020/2023
0399
BR-101/AL - Adequação - Divisa 01/03/2010 61,6% 0,9% 38,4%
AL/PE - Divisa AL/SE
0285
BR-101/BA - Adequação - Divisa 01/05/2014 18,0% 7,7% 82,0%
SE/BA - Entr. BR-324
0408
BR-116/RS - Adequação - Eldorado 20/08/2012 47,2% 28,8% 52,8%
do Sul – Pelotas
0397
BR-163/MT - Adequação - 30/04/2009 88,7% 6,0% 11,3%
Rondonópolis - Cuiabá - Posto Gil
0391
BR-163/PA - Construção - Divisa 01/02/2010 84,0% 1,8% 16,0%
MT/PA – Santarém
0429
BR-163/PR - Adequação - Cascavel 01/07/2011 53,6% 3,1% 46,4%
– Guaíra
0454
BR-163/PR – Adequação Entr. BR- 01/05/2014 53,6% 17,1% 46,4%
277 – Cascavel – Marmelândia
0282
BR-280/SC - Adequação - S. 01/12/2013 0,0% 2,4% 100,0%
Francisco do Sul - Jaraguá do Sul
0286
BR-381/MG - Duplicação - Gov. 01/07/2014 10,3% 9,3% 89,7%
Valadares - Belo Horizonte
0284
BR-470/SC - Adequação - 01/05/2013 0,5% 43,3% 99,5%
Navegantes - Rio do Sul
0508
Construção da ferrovia de 06/12/2010 58,8% 3,2% 16,2%
Integração Oeste-Leste - FIOL
(Ilhéus/BA - Barreiras/BA) - EF 334
0460
Construção da Segunda Ponte sobre 30/04/2014 76,8% 9,0% 23,2%
o Rio Guaíba - nas BRs 116/290/RS
16

0396
Porto de Pecém - Acesso Rodoviário 01/07/2013 0,0% 22,2% 100,0%
- BR-222/CE
Fonte: PPA 2020/2023 - Relatório de Investimentos Prioritários (2020): Programa 3006
72. Embora o citado Relatório de Monitoramento relativo ao exercício de 2020 tenha trazido
informações relativas à execução de cada empreendimento listado como investimento
prioritário, não foram disponibilizadas informações sobre os valores e prazos inicialmente
previstos para fins de comparação. É de se registrar que não foram localizados relatórios
relativos aos demais investimentos plurianuais (que não os “prioritários”), bem como não
foram localizados relatórios de monitoramento de investimentos prioritários relativos aos
exercícios 2021 e 2022.
73. A complementação dessas informações mostra-se relevante, na medida em que conhecer o
desempenho em termos de valor e prazo das obras públicas, além de contribuir para o
cumprimento do princípio constitucional da transparência, fornece aos responsáveis pela
formulação de políticas públicas elementos para análises de novos investimentos a partir dos
valores e desempenhos históricos observados, bem como, aos responsáveis pela gestão de
empreendimentos em andamento, elementos para adoção tempestiva de medidas mitigadoras
ante eventual detecção de desvios acima dos esperados.
74. Nesse rumo, trabalho recente deste Tribunal desenvolvido no âmbito do projeto
“Viabilidade em Foco II” – Guia Prático Reference Class Forecasting (RCF): Metodologia
para Projetos de Infraestrutura de Transporte no Brasil (TCU e GIZ promovem webinário
internacional sobre megaprojetos de infraestrutura | Portal TCU) –, a partir de dados de obras
rodoviárias e ferroviárias federais, indicou que os desvios em relação aos valores inicialmente
previstos para tais tipos de obras não diferem de forma significativa daqueles verificados em
outros países.
75. Todavia, houve dificuldades para estabelecer comparação com dados internacionais pelo
fato de os dados brasileiros serem agrupados em nível de contrato que pode abranger apenas
parte do projeto, fato que acabou por limitar a confiabilidade da análise realizada, tendo em
vista não ter sido possível identificar, de forma segura, os custos iniciais e finais de boa parte do
conjunto de contratos dos empreendimentos avaliados.
76. Tendo em vista a lacuna de informações acima reportada e buscando contribuir para a
solução desse problema, neste trabalho ponderou-se pelo desenvolvimento de um indicador
capaz de revelar o quanto cada empreendimento tem o seu valor inicialmente previsto alterado
no decorrer de sua implantação. Para tanto, concebeu-se a seguinte fórmula para o indicador
de valor de investimento (iValor), em que o numerador representa o valor final da obra
(ValorFinal) e o denominador o seu valor inicial de referência (ValorInicialRef):
𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟𝐹𝑖𝑛𝑎𝑙
𝑖𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟 = ― 1 𝑥 100
𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟𝐼𝑛𝑖𝑐𝑖𝑎𝑙𝑅𝑒𝑓
Equação 2 – iValor primeira versão
77. O indicador ora proposto ancora-se na mesma ideia do já citado projeto “Viabilidade em
Foco II” de identificação dos acréscimos de valores em relação aos inicialmente previstos,
revelando o quanto seu custo foi majorado ao longo de sua implantação, buscando considerar
os dados relativos ao conjunto de contratos/instrumentos congêneres que compõem o
empreendimento. Em que pese a simplicidade do conceito, tais informações não estão
atualmente disponíveis de forma sistematizada.
78. Por exemplo, uma possibilidade para obtenção desses dados seria por meio do CIPI. Isso
porque a Portaria SEGES/ME 25.405/2020, que regulamentou inicialmente o CIPI, exige o
17

cadastro do “investimento previsto” (art. 3º, §1º) definido como “valor total previsto, em reais,
considerando todas as fontes de recursos que financiam a intervenção, até a conclusão ou
entrega do ativo de infraestrutura” (art. 2º, inciso XVIII). No art. 11 a norma prevê que o CIPI
disponibilizará adicionalmente o “valor do investimento previsto e efetivo desembolsado”.
79. Todavia, não se obteve sucesso a partir de pesquisa nesse cadastro. Dada essa dificuldade
e considerando o caráter piloto do presente trabalho, neste primeiro momento, para concepção
inicial da metodologia do indicador de valor de investimento iValor, foram estabelecidas
algumas premissas, de modo a viabilizar a obtenção dos dados.
80. De início, definiu-se que aqueles investimentos plurianuais listados no PPA vigente,
relativo ao quadriênio de 2020/2023, que compreendem obras públicas, seriam o objeto do
indicador, deixando para um segundo momento obras públicas executadas por meio de estatais
independentes, como a Petrobras, ou mesmo por meio de concessões.
81. Entre os investimentos plurianuais listados no PPA 2020/2023 que compreendem obras
públicas, optou-se ainda por definir como escopo para concepção inicial do indicador apenas
aqueles classificados como prioritários, sendo escolhidos os doze investimentos prioritários do
programa finalístico “3006 - Transporte Terrestre e Trânsito” sob responsabilidade do
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit. Adotou-se essa opção
considerando que o Dnit dispõe de sistemas de informação (SIAC, SUPRA e SIMDNIT) com
dados relativos ao acompanhamento dos contratos firmados pela autarquia e que poderiam ser
acessados pela equipe de auditoria com relativa facilidade.
82. Estabelecidas essas premissas gerais, para calcular o iValor, conforme equação acima
proposta, fez-se necessário definir quais seriam os valores inicialmente previstos
(ValorInicialRef) e os valores finais (ValorFinal) de implantação de cada obra pública.
83. Quanto ao valor inicialmente previsto (ValorInicialRef) havia como opções adotar o valor
proveniente do estudo de viabilidade da obra, o valor estimado pela Administração para fins de
licitação dos contratos que a compõem ou mesmo a soma dos valores efetivamente contratados
para sua implantação.
84. Quanto à primeira alternativa, para os investimentos prioritários selecionados nesta etapa
de concepção inicial do indicador de valor do investimento não foi localizado nos sistemas do
Dnit informação sobre o valor previsto em eventual estudo de viabilidade. Em verdade, obras
incluídas no então Programa de Aceleração do Crescimento - PAC, entre 2008 e 2018, estavam
dispensadas de elaboração de tais estudos pela Portaria DNIT 1.562/2008 que somente veio a
ser revogada em outubro/2018, em cumprimento ao Acórdão 1.884/2016-TCU-Plenário. Dada
essa dificuldade, descartou-se, neste primeiro momento, a utilização de tais valores como
referência de valor inicial para cálculo do iValor.
85. Assim, restaram as opções de utilizar o valor de referência adotado nas licitações ou o
valor efetivamente contratado. Diante disso, considerou-se que o valor inicial do contrato seria
o mais adequado para ser utilizado como referência (ValorInicialRef), uma vez que denota um
valor validado por certame licitatório.
86. Outro obstáculo a ser enfrentado diz respeito a equalização das data-base dos diversos
valores obtidos nas consultas nos sistemas de informação do Dnit. A esse respeito, cabe lembrar
que, conforme já mencionado anteriormente, os investimentos plurianuais costumam ser
implantados a partir de mais de um contrato. Na amostra selecionada, verificou-se que nem
sempre tais contratos estão em uma mesma data-base. Desse modo, optou-se por adotar o Índice
Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA, índice oficial de inflação, para fins de
ajustar os valores para uma mesma data-base que, neste caso, foi escolhido o mês de
junho/2019, por ser o de referência para os valores apresentados no PPA 2020/2023.
18

87. Também foi preciso estabelecer diretriz para tratar dados relativos a empreendimentos
cujos contratos inicialmente estabelecidos para sua implantação foram rescindidos, sendo
formalizados contratos para execução de remanescentes. Em outros casos, foram formalizados
ainda contratos complementares. Em vista disso, para definição do valor inicial de referência,
entendeu-se que somente os valores relativos aos contratos originais, abrangendo todo o
empreendimento, deveriam ser computados, uma vez que os demais contratos, de remanescentes
e/ou complementares, tais como aditivos, já constituem alterações de valor decorrentes da fase
de implantação do empreendimento.
88. Desse modo, quando o empreendimento contempla mais de um contrato, optou-se por
somar o valor inicial de cada um dos contratos originais que o compõem, ajustando-os para a
mesma data-base pelo IPCA, obtendo-se dessa forma o valor inicial de referência
(ValorInicialRef) a ser considerado no denominador da fórmula de cálculo do iValor.
89. Quanto ao valor final (ValorFinal) a ser utilizado como numerador no cálculo do iValor,
a princípio, bastaria somar os valores finais dos contratos que compõem o empreendimento
ajustados para a mesma data-base. Conforme já exposto, contudo, há investimentos plurianuais
com contratos rescindidos, com contratos de remanescentes de obras e/ou com contratos
complementares. Nestes casos, o valor final da obra deve contemplar o valor total nela
aplicado, inclusive em contratos encerrados com execução parcial por qualquer que seja o
motivo.
90. Para empreendimentos ainda não concluídos, em que não é possível apenas somar os
valores efetivamente dispendidos, optou-se por considerar como valor final aquele
correspondente à soma dos contratos mais recentes, já incluídos os correspondentes aditivos de
valor, acrescidos dos valores efetivamente já dispendidos em contratos anteriores. No caso de
uma obra, por exemplo, cuja execução tenha sido planejada por meio da formalização de três
contratos A, B, e C, mas que no decorrer de sua implantação o contrato B tenha sido rescindido
e um novo contrato D, de remanescente de obras do B, tenha sido efetuado, o valor final de
implantação deverá ser a soma dos contratos A, C e D, considerando os correspondentes
aditivos, acrescido do valor já dispendido no contrato B rescindido.
91. Em razão disso e considerando que não se mostra producente aguardar a conclusão do
empreendimento para somente então ser obtido o indicador, decidiu-se por renomear o
numerador da equação para cálculo do iValor de ValorFinal para ValorFinalUlt, para
contemplar não apenas o valor final do empreendimento quando de sua conclusão, mas também
o valor final mais recente oficializado no decorrer de sua implantação aqui referenciado como
“último”.
92. Nesse sentido, para cálculo do iValor conforme a metodologia inicialmente concebida, há
que se considerar a seguinte equação:
𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟𝐹𝑖𝑛𝑎𝑙𝑈𝑙𝑡
𝑖𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟 = ― 1 𝑥100
Equação 3 – iValor segunda versão
93. Estabelecida a concepção inicial do indicador iValor e das correspondentes informações
consideradas necessárias para calculá-lo, passou-se para a fase de teste-piloto propriamente
dita, conforme será visto em tópico específico (Tópico VI.2) adiante.
V.3. Concepção inicial de indicador sobre Prazo de Implantação
94. Medir o desempenho relativo ao cumprimento dos prazos iniciais para implantação de
obras púbicas permite a identificação tempestiva de performances inferiores ao esperado,
auxiliando os gestores na tomada de decisões para correção de rumo, além de fortalecer o
19

cumprimento ao princípio da transparência.

95. Um indicador de prazo permitirá dar transparência aos atrasos de cronograma ainda
durante a etapa de implantação das obras, indicando situações que podem demandar a adoção
de medidas por parte dos responsáveis pela execução dos contratos, ao mesmo tempo em que
oferecerá maior publicidade.
96. No caso de obras concluídas, a partir dos resultados consolidados do indicador de prazo,
ter-se-á um banco de dados com informações dos efetivos prazos demandados para a
concretização do investimento público. Com isso, agregam-se subsídios aos processos de
tomada de decisão sobre novos empreendimentos e às políticas públicas dos setores envolvidos.
97. Tais ponderações denotam a relevância de serem disponibilizados dados tempestivos e
confiáveis a respeito da condução dos investimentos em obras públicas. Nesse sentido, conforme
já visto no tópico relativo à concepção inicial do indicador sobre Valor de Investimento
(iValor), nos últimos anos as informações sobre a despesa pública estão se tornando cada vez
mais disponíveis para consulta de qualquer cidadão por meio de endereços eletrônicos relativos
a portais e a painéis de informações, inclusive com alguns específicos sobre obras públicas,
como o Painel do Obrasgov.br, que operacionaliza o CIPI.
98. Em que pese a existência de tais painéis, conforme já exposto, ainda não é possível obter
informações básicas, como valor e prazo de implantação inicialmente previstos e valor e prazo
efetivamente realizados, sobre obras executadas a partir de vários contratos, mas tão somente
das obras menores em que elas costumam ser subdivididas.
99. Em relação especificamente aos prazos, para aqueles investimentos plurianuais que
compreendem obras públicas, há nos PPAs informações sobre datas de início e de término
previsto, conforme pode ser visto na Tabela 3 com dados sobre os treze investimentos relativos
ao programa finalístico “3006 - Transporte Terrestre e Trânsito” do PPA atualmente vigente.
Não há informações, contudo, sobre o prazo inicialmente previsto, não sendo possível conhecer
o desempenho em relação ao cumprimento deste quesito.
100. Tal como no caso do indicador de valor, tendo em vista a lacuna de informações acima
reportada, ponderou-se pelo desenvolvimento de um indicador capaz de suplantar esse
obstáculo, revelando o quanto determinada obra pública tem o seu valor inicialmente previsto
alterado no decorrer de sua implantação. Para tanto, concebeu-se a seguinte fórmula para o
indicador de prazo de implantação (iPrazo), em que o numerador representa o prazo final
“último” da obra (PrazoFinalUlt) – denominado “último” para permitir o cálculo do indicador
não apenas ao término do empreendimento, mas também durante sua implantação,
considerando o último prazo estimado para conclusão no momento em que for aferido –, e o
denominador o seu prazo inicial de referência (PrazoInicialRef):
𝑃𝑟𝑎𝑧𝑜𝐹𝑖𝑛𝑎𝑙𝑈𝑙𝑡
𝑖𝑃𝑟𝑎𝑧𝑜 = ― 1 𝑥 100
𝑃𝑟𝑎𝑧𝑜𝐼𝑛𝑖𝑐𝑖𝑎𝑙𝑅𝑒𝑓
Equação 4 - iPrazo
101. O indicador ora proposto, tal como no caso do iValor, também se ancora na mesma ideia
do projeto Viabilidade em Foco II, de identificação de alterações de prazo em relação aos
inicialmente previstos, revelando o quanto determinada obra teve seu prazo reduzido ou
majorado durante sua implantação.
102. Oportuno registrar que, no âmbito do mencionado trabalho realizado com análise de
dados de obras rodoviárias e ferroviárias federais, indicou-se que, resguardadas as ressalvas,
os acréscimos, em relação aos valores inicialmente previstos para obras realizadas no Brasil,
não apresentariam diferença significativa em relação aos acréscimos observados em outros
20

países. Tal trabalho indicou, contudo, que, no quesito relativo aos prazos inicialmente previstos,
os acréscimos observados seriam bastante superiores frente à realidade internacional.
103. Em que pese a inspiração no projeto Viabilidade em Foco II, no caso deste trabalho,
considerando o seu caráter piloto, decidiu-se, a exemplo do que foi feito no caso do indicador de
valor (iValor), estabelecer algumas premissas específicas para a concepção inicial da
metodologia do indicador de prazo de implantação de obras públicas.
104. Nesse sentido, foi definido que os investimentos plurianuais listados no PPA vigente, que
sejam obras públicas, constituem o objeto do indicador, deixando para um segundo momento
obras públicas executadas por meio de estatais independentes, como a Petrobras, ou mesmo por
meio de concessões.
105. Ainda a exemplo do caso do iValor, para concepção inicial do iPrazo optou-se por definir
como escopo apenas os investimentos plurianuais prioritários, sendo escolhidos os doze
investimentos prioritários do programa finalístico “3006 - Transporte Terrestre e Trânsito”, sob
responsabilidade do Dnit, cujos sistemas de informação (SIAC, SUPRA e SIMDNIT) já se
encontravam disponíveis para serem acessados pela equipe de auditoria.
106. Ademais, para calcular o iPrazo, tal como no caso do iValor, foi imperioso estabelecer
alguns critérios a mais.
107. Quanto ao prazo inicial de referência, a ser utilizado no denominador da equação,
levantou-se a possibilidade de se adotar aquele previsto no correspondente estudo de
viabilidade. Todavia, considerando não haver disponibilidade desse documento para todos os
empreendimentos selecionados, descartou-se essa alternativa.
108. Outra opção seria adotar o prazo contratual, o que não traria grandes dificuldades se as
obras fossem implantadas por meio de apenas um contrato e/ou instrumento congênere, o que,
conforme já visto, não costuma ocorrer.
109. Considerando, portanto, os casos recorrentes em que há mais de um contrato para
implantação da obra, aventou-se, inicialmente, a possibilidade de considerar como prazo de
referência aquele correspondente ao maior entre os diferentes contratos e, como marco inicial
para contagem de prazo, a data da primeira ordem de início de serviços, entre todos os
contratos que comporiam o empreendimento.
110. Para os casos nos quais todos contratos têm início praticamente no mesmo período não se
vislumbraram dificuldades para aplicação de tal regra. Contudo, verificaram-se óbices nos
casos de obras em que um dos contratos seja iniciado anos depois do primeiro – caso, por
exemplo, da obra BR-101/AL, em que o contrato 00 00831/2013 iniciou em novembro/2013,
quase três anos depois dos outros cinco contratos originais (00 00062/2010, 00 00159/010, 00
00247/2010, 00 00264/2010 e 00 00356/2010), iniciados no primeiro semestre de 2010. Há
situações em que a sequência de contratações decorre da imperiosa necessidade técnica de se
executar uma parte da obra antes de outra, ou seja, nos casos em que a conclusão de um
determinado contrato seja pré-requisito para o início de outro contrato subsequente. O principal
embaraço para aplicação da regra nesses casos seria em virtude de o indicador deixar de
captar que o prazo inicial deveria contemplar necessariamente o somatório dos prazos dos
contratos individuais.
111. Descartada essa primeira alternativa e tendo em vista que as grandes obras constituem
investimentos plurianuais, cujas informações sobre data de início e término costumam constar
nos diferentes PPAs, optou-se por considerar como prazo inicial de referência (PrazoInicialRef)
aquele correspondente ao primeiro oficialmente declarado nos diferentes PPAs, desde o
quadriênio de 2004 a 2007. Tal decisão foi embasada, sobretudo, em razão de o PPA consistir
21

em um instrumento constitucional de planejamento, o que pressupõe confiabilidade às

informações nele registradas.
112. Quanto ao prazo final de implantação (PrazoFinalUlt) a ser utilizado para cálculo do
indicador, para obras concluídas, bastaria considerar o lapso de tempo entre a data de início e
a data de término das obras. Para obras ainda não concluídas, contudo, faz-se necessário
definir como determinar a data estimada para conclusão.
113. Uma primeira opção seria considerar a última data prevista para conclusão daquele
investimento plurianual no PPA, sem levar em consideração os dados relativos aos
contratos/instrumentos congêneres que o compõem. Outra opção seria considerar exatamente os
prazos previstos nos contratos/instrumentos congêneres que compõem a obra, tomando como
prazo previsto para conclusão aquela que seja a mais tardia.
114. Em meio a isso, ponderou-se que não é incomum que as datas oficialmente previstas para
conclusão em contratos/aditivos estejam defasadas em relação ao ritmo real de execução das
obras. Tendo isso em mente, aventou-se sobre a possibilidade de considerar uma estimativa de
prazo de conclusão do empreendimento a partir do seu ritmo de execução financeira. Tal opção
teria a vantagem de trazer uma perspectiva de conclusão da obra a partir de dados reais
observados, o que, por outro lado, depende de obtenção de informações mensais de medições de
serviços de cada contrato/instrumento congênere que compõem a obra, bem como não garante
maior precisão em relação às outras duas opções, uma vez que o ritmo de execução futuro
poderá ser mais intenso, ou menos intenso, que o até então observado.
115. Dadas essas nuances, na concepção inicial do indicador de prazo, optou-se por uma
solução mista para determinação da estimativa de prazo de implantação da obra: adotar aquela
data mais tardia entre a estabelecida na última revisão do PPA vigente e entre os
contratos/instrumentos congêneres que compõem a obra pública.
116. Em qualquer caso, optou-se por considerar como data de início de implantação da obra
aquela prevista na versão mais recente do PPA vigente, exceto se, comparada com as datas
informadas nas demais versões, sinalize decorrer de algum erro/equívoco material.
VI. TESTES DE APLICAÇÃO DAS METODOLOGIAS INICIALMENTE
CONCEBIDAS
VI.1. Critérios para escolha das amostras
117. No intuito de se empregar uma amostra-piloto que abarcasse casos representativos e
aderentes à perspectiva do controle, foram elencados atributos para fundamentar os objetos
escolhidos, visando ainda maximizar o número de propriedades atendidas, quando da
construção dos indicadores:
a) Fonte no PPA – os indicadores propostos nesse trabalho foram construídos com dados
e elementos obtidos de empreendimentos listados como “Investimentos Prioritários” no Plano
Plurianual 2020-2023 e/ou anteriores. O motivo decorre da transparência, perenidade e
respaldo legal de tal fonte, o que confere meios de se dispor resultados mais aproveitáveis ao
longo do tempo. Esse atributo contribui para que os indicadores portem “confiabilidade da
fonte”;
b) Diversidade - a opção por variar o tipo de obra é algo que se justifica para apurar
eventual dificuldade na aplicação dos indicadores em função da tipologia de um dado
empreendimento, o que também contempla a variedade de jurisdicionados. No mais, entende-se
ser algo compatível com a própria organização das unidades especializadas do TCU. Este
atributo permite que os indicadores sejam testados quanto à “especificidade da obra” e
“representatividade”
22

c) Materialidade – ainda que o futuro dos indicadores propostos venha a ser a

integralidade dos empreendimentos auditados no âmbito do Fiscobras – o que, por si só, já
reuniria os objetos materialmente mais relevantes – faz-se oportuno que esse teste-piloto se
molde a tal perspectiva, até mesmo porque o item 9.5.1.2 do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário
delimitou esse escopo inicial para “grandes projetos de obras públicas”. Este atributo auxilia
na checagem da “utilidade”, “relevância para agenda pública e social”;
d) Acórdão do TCU – na elaboração do indicador de maturidade, a preexistência de um
processo de controle externo com decisão do Plenário se reveste em critério concebido no
intuito de dar mais subsídios de forma célere para os objetos integrantes da amostra-piloto. Isso
se explica porque o contexto de coleta de informação é de dados, em sua grande maioria, não
estruturados. Além disso, o cenário ainda é de assimetria em vista do desconhecimento dos
gestores acerca deste trabalho. No caso, trata-se de um critério temporário, pois não faz sentido
presumir necessariamente a avaliação prévia pelo TCU para as auditorias vindouras. No que
tange aos indicadores de valores e de prazo, não se considerou a existência de trabalhos
anteriores nos empreendimentos, pois os dados foram obtidos dos bancos de dados oficiais. Este
quesito foi definido para propiciar a “disponibilidade”;
e) Tempestividade – A lógica nesse quesito é de buscar objetos com maior proveito pela
perspectiva temporal. Desse modo, não se vislumbraria utilidade maior em selecionar um
empreendimento auditado há muito tempo. A seu turno, enxerga-se proveito em testar o
indicador de maturidade para um objeto em sua fase inicial, quando há maior possibilidade de
correção, mas também para um objeto concluso recentemente, a fim de valorar se os eventos
conhecidos (positivos e negativos) são compatíveis com o indicador de maturidade resultante
(maior ou menor, respectivamente) que embasou o início da obra. No que toca aos indicadores
de prazo e de valor de investimento, em sede de um trabalho piloto, apura-se maior utilidade ao
se cotejar empreendimentos em suas fases finais, quando a maior parte das distorções e boas
práticas já poderão ser identificadas, sem prejuízo de avaliações concomitantes que se prestem
a apontar tendências (de estabilidade ou de descolamento positivo ou negativo). Por fim, para
os casos futuros, há um componente dinâmico a ser mencionado. Isso porque o indicador de
maturidade pode comportar alterações até o final da fase de planejamento (instante em que se
obteria seu valor aproveitável), ao passo que os demais indicadores poderão retratar
atualizações periódicas mensais, assumindo que a atualização dos resultados depende dos
montantes medidos. Destarte, a sobredita tempestividade responde pela “utilidade” e
“relevância para a agenda pública e social”.
VI.2. Teste do indicador de Maturidade de Projeto
118. O IMP foi testado inicialmente em uma obra hídrica, a adutora de Seridó – investimento
plurianual “0591 - Construção do Sistema Adutor da Região do Seridó (Projeto Seridó) - no
Estado do Rio Grande do Norte –, empreendimento esse contemplado no TC007.870/2022-1 e
que atualmente perfaz cerca de 10% de execução de um orçamento que supera R$ 800 milhões.
119. Além dos critérios comentados no tópico precedente, a escolha foi reforçada em função do
conhecimento mais facilmente compartilhável das informações atinentes à viabilidade desse
empreendimento, haja vista pesquisa acadêmica desenvolvida no âmbito do programa de
especialização do ISC (FREIRE, 2023).
120. O resultado obtido foi de 0,75, o qual sinaliza um caso positivo em termos daquilo que se
pode cogitar para embasar a execução de um contrato de tal envergadura. Esse bom
desempenho, em alguma medida, seria esperado em vista de um contexto de informações mais
estruturadas sobre o planejamento dos investimentos no setor hídrico. Como exemplo, pode-se
mencionar o Programa Nacional de Segurança Hídrica e o Manual de Análise Socioeconômica
de Custo-Benefício de Projetos de Infraestrutura Hídrica (Manual ACB Infra Hídrica).
23

Tabela 5 – Aplicação do IMP – caso 1

ID
Descrição da Ação Status Evidência
Ação
Descrição do projeto, seu atendido ETP; EVTEA RT9.f vol. 1 p. 3-8 e Termo de
01
contexto e objetivos Referência (p. 5-12) e seu Anexo I;
específicos
Ação
Objetivos, resultados, atendido ETP; EVTEA RT9.f vol. 1 p. 3-8 e Termo de
02
disposições e necessidades Referência (p. 5-12) e seu Anexo I;
existentes
Ação
Definição do escopo atendido EVTEA RT9.f vol. 1 p. 6.; Relatório Técnico RT05.c
03
potencial – Avaliação Técnico-Econômico- Financeira-
Ambiental
Ação
Benefícios Públicos, atendido Avaliação Técnico-Econômico- Financeira-
04
riscos, restrições e Ambiental contém os benefícios quantitativos e
dependências do projeto qualitativos que o projeto alcançará, como
mensurá-los se eles estão sendo alcançados,
conforme o projeto é implementado, que serão
monitorados. Avaliou também as dependências e
restrições.
Ação
Definição dos fatores atendido EVTEA e Relatório Técnico RT05.c – Avaliação
05
críticos de sucesso Técnico-Econômico- Financeira-Ambiental,
arquivo 1368-SMR-03-GL-RT-0305-R0
Ação
Aplicação da estrutura de não se aplica Relatório Técnico RT02 – Relatório de Estudos de
06
opções Alternativas. Ademais, é uma ampliação de uma
adutora existente, o que torna descabido a
cogitação de uma estrutura de opções
Ação
Definição do escopo da atendido Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e
07
Avaliação de Impacto Ambiental, elaborado pela SEMAR/RN por meio da
Ambiental e Social, Engecorps – Grupo Typsa
estudos técnicos e outros
Ação
Disposições Contratuais atendido Avaliação Técnico-Econômico- Financeira-
08
possíveis Ambiental - Relatório Técnico RT09.c
Ação
Possibilidade e opções de não atendido não encontrado
09
contratação pública e
interesse do mercado
Ação
Estimativa dos custos, atendido 1368-SMR-03-GL-RT-0305, tópico 3
10
capacidade de custeio e
capacidade de obter
financiamento
Ação
Equipe de projeto atendido Contrato consultoria entre SEMAR/RN e
11
(incluindo consultores Engecorps – Grupo Typsa
externos) e estrutura de
gestão e governança
Ação
Plano de projeto inicial e não atendido Não encontrado
12
plano de controle de
qualidade e aprovações
Ação
Partes interessadas, ações não atendido Não encontrado
13
de engajamento e plano de
gestão de mudanças
Ação
Plano inicial para atendido No EVTEA (tópico 4.3.2), há passagens em que são
14
identificação dos mencionados os benefícios para os municípios e
benefícios públicos comunidades
24

Ação
Estratégia e plano inicial atendido Anexo VII do Termo de Referência - Matriz de
15
de gestão de riscos Riscos; previsão de PPRA no EVTEA.
Ação
Formação de uma atendido Equipe da Caern e da Codevasf (página 75 do
16
Comissão de Avaliação de EVTEA)
Impacto Ambiental e
Social
Ação
Reconsideração da não atendido Não encontrado
17
dimensão estratégica da
Proposta Inicial de
Investimento e
confirmação da
necessidade estratégica
Ação
Preparação da análise atendido Relatório Técnico RT05.c – Avaliação Técnico-
18
econômica para as opções Econômico- Financeira-Ambiental, arquivo 1368-
identificadas SMR-03-GL-RT-0305-R0
Ação
Análise qualitativa dos não atendido Não encontrado
19
riscos e benefícios
públicos
Ação
Seleção da opção mais atendido Relatório Técnico RT05.c – Avaliação Técnico-
20
vantajosa e realização de Econômico- Financeira-Ambiental, arquivo 1368-
uma análise de SMR-03-GL-RT-0305-R0
sensibilidade
Ação
Revisão da Avaliação de Não atendido Não encontrado
21
Impacto Ambiental e
Social (AIAS), estudos
técnicos e outros
Obs.: Evidências no endereço eletrônico “https://tcucloud.sharepoint.com/:f:/r/sites/IndicadoresFiscobras-
TC019.166202 3-
0/Shared%20Documents/General/02.%20Relat%C3%B3rio/EVIDENCIAS%20iPMP?csf=1&web=1&e=6ZgJOF”
121. Em seguida, foi aplicada a metodologia proposta para o caso da FIOL – investimento
plurianual PPA 2020/2023 “0508 - Construção da ferrovia de Integração Oeste-Leste - FIOL
(Ilhéus/BA - Barreiras/BA) - EF 334 (TC 001.244/2015-9 e TC 005.104/2023-8 - Acórdão
2.644/2015-TCU-Plenário – Relator: Augusto Sherman) –, obra de materialidade relevante do
setor ferroviário.
122. O resultado encontrado foi de 0,14 (3 das 21 Ações do M5D foram consideradas
atendidas), o que traz um resultado esperado, dado que se trata de um empreendimento com
diversos achados de auditoria apontados pelo TCU.
ID
Ação 01
Descrição do projeto, seu atendido Tópico "Importância Socioeconômica do Fiscalis
contexto e objetivos 10/2015
específicos
Ação 02
Objetivos, resultados, não atendido Não encontrado
disposições e necessidades
existentes
Ação 03
Definição do escopo não atendido Não encontrado
potencial
Ação 04
Benefícios Públicos, riscos, não atendido Item 9.5.2 do Acórdão 2644/2015 e item 3.2.8 do
restrições e dependências Fiscalis 10/2015
do projeto
Ação 05
Definição dos fatores não atendido Fiscalis 10/2015 (erros na previsão da demanda -
25

críticos de sucesso dependência do preço do minério)

Ação 06
Aplicação da estrutura de não atendido Item 9.5.1 do Acórdão 2644/2015 e também pelo não
opções atendimento da Ação 03
Ação 07
Definição do escopo da não atendido Artigo "Viabilidade sob suspeita: obras caras, atrasadas
Avaliação de Impacto e com baixo retorno" e item 2.2 do Fiscalis 10/2015
Ambiental e Social, estudos
técnicos e outros
Ação 08
Disposições Contratuais não atendido Não encontrado
possíveis
Ação 09
Possibilidade e opções de atendido Peça 9, p.3 (Codevasf) e item 9.1 do Acórdão 2894/2021
contratação pública e
Ação 10
Estimativa dos custos, não atendido Item 2.2 e IV do Fiscalis 10/2015
capacidade de custeio e
capacidade de obter
financiamento
Ação 11
Equipe de projeto não atendido Fiscalis 10/2015 item 3.1.4
(incluindo consultores
externos) e estrutura de
Ação 12
Plano de projeto inicial e não atendido Não encontrado
plano de controle de
Ação 13
Partes interessadas, ações não atendido Não encontrado
de engajamento e plano de
gestão de mudanças
Ação 14
Plano inicial para atendido Tópico "Importância Socioeconômica do Fiscalis
identificação dos benefícios 10/2015
públicos
Ação 15
Estratégia e plano inicial não atendido Item 9.5.2 do Acórdão 2644/2015 e item 3.2.8 do
de gestão de riscos Fiscalis 10/2015
Ação 16
Formação de uma não atendido Não encontrado
Comissão de Avaliação de
Impacto Ambiental e Social
Ação 17
Reconsideração da não atendido foi preciso a intervenção do TCU
Proposta Inicial de
Investimento e confirmação
da necessidade estratégica
Ação 18
Preparação da análise não atendido Peça 21 do TC 001.244/2015-9, tem uma abordagem
econômica para as opções muito superficial nesse sentido, mas com o não
identificadas cumprimento das Ações 4 e 6, esta ação 18 já fica
comprometida
Ação 19
Análise qualitativa dos não atendido Item 9.5.2 do Acórdão 2644/2015 e item 3.2.8 do
riscos e benefícios públicos Fiscalis 10/2015
Ação 20
Seleção da opção mais não atendido Item 9.5.1 do Acórdão 2644/2015
vantajosa e realização de
uma análise de
sensibilidade
Ação 21
Revisão da Avaliação de não atendido Não encontrado
Impacto Ambiental e Social
(AIAS), estudos técnicos e
outros
TC019.166202 3-
26

123. O terceiro e último teste envolveu empreendimento do DNIT, já dentro de uma nova
sistemática implementada por tal órgão em que, segundo reportado em reunião com o
jurisdicionado, as informações que responderiam pela maturidade dos projetos estariam
reunidas em dois documentos: i) Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental, e; ii)
Caderno de Empreendimento.
124. No caso, trata-se da rodovia BR-101/PR, trecho na divisa entre os estados de São Paulo e
Paraná (ENTR BR-376), em segmento com 155 quilômetros de extensão. Os resultados estão
compilados na Tabela 8, oportunidade em que se obteve um IMP de 0,71.
ID
Ação 01
Descrição do projeto, Item 4 do Caderno de Empreendimento BR-
seu contexto e objetivos 101/PR/SC R03 (página 10 e seguintes); EVTEA -
atendido
específicos Relatório de Estudos Socioeconômicos - Produto
4.3
Ação 02
Objetivos, resultados,
EVTEA - Relatório Preliminar de Dados - Produto
disposições e atendido
2.1
necessidades existentes
Ação 03
Definição do escopo Item 6 do Caderno de Empreendimento BR-
atendido
potencial 101/PR/SC R03 (página 18 e seguintes)
Ação 04
Benefícios Públicos,
EVTEA - Relatório de Pré-Viabilidade - Produto
riscos, restrições e atendido
5.1 - Tomo I e II
dependências do projeto
Ação 05
Definição dos fatores Item 12 do Relatório de Pré-Viabilidade - Produto
atendido
críticos de sucesso 5.1 Tomos I e II
Ação 06
Aplicação da estrutura Tomo II do EVTEA - Figuras 20 a 24 e comentários
de opções atendido relacionados; RELATÓRIO DE DEFINIÇÃO DE
ALTERNATIVAS – PRODUTO 4.2 – LOTE 60
Ação 07
Definição do escopo da Item 8 do Caderno de Empreendimento BR-
Avaliação de Impacto 101/PR/SC R03 (página 32 e seguintes);
Ambiental e Social, RELATÓRIO DE LEVANTAMENTO DE DADOS
estudos técnicos e outros atendido AMBIENTAIS E GEOTÉCNICOS – PRODUTO 3.3
– LOTE 60; RELATÓRIO DE ENTREVISTAS E
LEVANTAMENTOS SOCIOECONÔMICOS
PRODUTO 3.2 – LOTE 60
Ação 08
Disposições Contratuais
não atendido não encontrado
possíveis
Ação 09
Possibilidade e opções
de contratação pública e não atendido não encontrado
Ação 10
Estimativa dos custos,
capacidade de custeio e EVTEA - Relatório Orçamento Estimativo de
atendido
capacidade de obter Custos - Produto 4.4
financiamento
Ação 11
Equipe de projeto
(incluindo consultores Tópicos "Equipe Técnica" de todas as partes
atendido
externos) e estrutura de constituintes do EVTEA (Tomo I e II)
Ação 12
Plano de projeto inicial e
Item 14.6 do Caderno de Empreendimento BR-
plano de controle de atendido
101/PR/SC R03 (página 85 e seguintes)
27

Ação 13
Partes interessadas,
ações de engajamento e
plano de gestão de
mudanças
Ação 14
Plano inicial para
Tomo II do EVTEA - Figura 25 e comentários
identificação dos atendido
relacionados
benefícios públicos
Ação 15
Estratégia e plano inicial Item 11 do Caderno de Empreendimento BR-
atendido
de gestão de riscos 101/PR/SC R03 (página 49 e seguintes)
Ação 16
Formação de uma
Comissão de Avaliação
de Impacto Ambiental e
Social
Ação 17
Reconsideração da
Proposta Inicial de
Investimento e
confirmação da
necessidade estratégica
Ação 18
Preparação da análise
econômica para as atendido Item 11 do 5.1_Rel_L60_TOMO II_VB
opções identificadas
Ação 19
Análise qualitativa dos
Item 11 do Caderno de Empreendimento BR-
riscos e benefícios atendido
101/PR/SC R03 (página 49 e seguintes)
públicos
Ação 20
Seleção da opção mais Item 12 do Relatório de Pré-Viabilidade - Produto
vantajosa e realização de 5.1 - Tomo I e II; RELATÓRIO DE DEFINIÇÃO
atendido
uma análise de DE ALTERNATIVAS (REPRESENTAÇÃO
sensibilidade GRÁFICA) – PRODUTO 4.2 – LOTE 60
Ação 21
Revisão da Avaliação de
Impacto Ambiental e
Social (AIAS), estudos
técnicos e outros
TC019.166202 3-
125. Ciente da forma de cálculo, da classificação e do comportamento no que tange aos
atributos, resta ainda oportuno esclarecer que, na prática, a indicação de “atendido” ou “não
atendido”, se ateve a uma lógica de prevalência, subjetiva do avaliador, em que a verificação de
cumprimento da maioria dos procedimentos associados a cada Ação do M5D já resultava na
atribuição do status de “atendido”. No mais, importa aos gestores, em particular, a menção de
Ações com status de “não atendida” devido a documentos “não encontrados”. Isso porque, essa
tipologia de justificativa permitirá ao jurisdicionado apurar se é o caso de simplesmente remeter
uma documentação ainda não enviada ao TCU, a fim de atualizar a nota do iMP.
VI.3. Teste do indicador de Valor do Investimento
126. Concebida a metodologia inicial para o indicador de valor do investimento (iValor), o
teste de sua aplicação foi realizado em amostra de dezoito investimentos plurianuais prioritários
relacionados no PPA 2020/2023 (Anexo 3, seção I) identificados como obras públicas e sob a
responsabilidade de quatro órgãos/entidades: Dnit, InfraSA, Secretaria Nacional de Segurança
Hídrica (SNSH) e Fiocruz.
28

127. Vale registrar que os investimentos prioritários identificados como obras públicas, mas
com custo total estimado inferior a R$ 100 milhões (Construção da Penitenciária Federal em
Charqueadas, R$ 44 milhões; Construção do Centro Nacional de Capacitação e Difusão de
Ciências Forenses, R$ 38,5 milhões; Expansão das Instalações Física e Laboratorial do
LNNano, R$ 63,6 milhões), não foram incluídos na amostra. No caso do investimento prioritário
“Construção de Fonte de Luz Sincrotron de 4ª geração - SIRIUS, por Organização Social
(Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998)”, embora com custo total estimado superior a R$ 100
milhões, por conta de sua natureza incomum, que poderia exigir maiores detalhamentos,
também não foi considerado na amostra.
128. O quadro a seguir indica os dezoito investimentos prioritários que constituem obras
públicas selecionadas para o teste piloto de aplicação da metodologia, inclusive os doze de
responsabilidade do Dnit considerados na concepção inicial do indicador:
Tabela 8 – Investimentos plurianuais prioritários PPA 2020/2023 selecionados
Órgão/ Valor Total Execução
N. Cód. Investimento Estimado Física até
Entidade
2019
Gestor (R$)
Programa 3006 - Transporte Terrestre e Trânsito
01 0399
BR-101/AL - Adequação - Divisa AL/PE - Dnit 2.639.978.872 61,6%
Divisa AL/SE
02 0285
BR-101/BA - Adequação - Divisa SE/BA - Dnit 1.166.701.857 18,0%
Entr. BR-324
03 0408
BR-116/RS - Adequação - Eldorado do Sul Dnit 1.987.388.094 47,2%
– Pelotas
04 0397
BR-163/MT - Adequação - Rondonópolis - Dnit 2.184.467.067 88,7%
Cuiabá - Posto Gil
05 0391
BR-163/PA - Construção - Divisa MT/PA Dnit 2.550.293.633 84,0%
– Santarém
06 0429
BR-163/PR - Adequação - Cascavel – Dnit 601.995.484 53,6%
Guaíra
07 0454
BR-163/PR - Adequação Entr. BR-277 - Dnit 735.151.010 53,6%
Cascavel – Marmelândia
08 0282
BR-280/SC - Adequação - S. Francisco do Dnit 1.363.211.040 0,0%
Sul - Jaraguá do Sul
09 0286
BR-381/MG - Duplicação - Gov. Dnit 4.699.255.814 10,3%
Valadares - Belo Horizonte
10 0284
BR-470/SC - Adequação - Navegantes - Dnit 1.197.037.316 0,5%
Rio do Sul
11 0508
Construção da ferrovia de Integração InfraSA 8.343.700.000 58,8%
Oeste-Leste - FIOL (Ilhéus/BA -
12 0460
Construção da Segunda Ponte sobre o Rio Dnit 927.156.451 76,8%
Guaíba - nas BRs 116/290/RS
13 0396
Porto de Pecém - Acesso Rodoviário - BR- Dnit 210.944.150 0,0%
222/CE
Programa 2221 - Recursos Hídricos
0497
1 Construção do Sistema Adutor Ramal do SNSH 1.673.971.450 67,1%
4 Agreste Pernambucano
29

0491
1 Integração do Rio São Francisco com as SNSH 4.426.364.537 97,0%
5 Bacias do Nordeste Setentrional (Eixo
Leste)
0492
1 Projeto de Integração do Rio São SNSH 7.354.909.917 97,0%
6 Francisco com Bacias Hidrográficas do
Nordeste Setentrional – EIXO NORTE
Programa 5020 - Desenvolvimento Científico, Tecnológico e Produtivo em Saúde
0517
1 Construção do Centro de Fiocruz 345.537.074 50,0%
7 Desenvolvimento Tecnológico em Saúde –
CDTS
0490
1 Construção do Centro de Processamento Fiocruz 1.768.000.000 17,2%
8 Final de Imunobiológicos no Estado do
Rio de Janeiro
Fonte: PPA 2020/2023 e Relatório de Investimentos Prioritários (2020)

129. Dos dezoito investimentos prioritários selecionados, doze são de responsabilidade do Dnit
– cujos sistemas de informação (SIMDNIT, SIAC, SUPRA) já estavam disponibilizados para a
equipe de auditoria, o que permitiu, conforme já visto, o levantamento de informações básicas
sobre os correspondentes contratos e a concepção inicial do indicador –, três são de
responsabilidade da Secretaria Nacional de Segurança Hídrica, dois são de responsabilidade da
Fiocruz e um é de responsabilidade da InfraSA.
130. Nessa etapa de teste de aplicação da metodologia, com vistas a obter os dados sobre os
demais investimentos prioritários e corroborar aqueles levantados nos sistemas do Dnit,
endereçou-se requisição de informações aos correspondentes órgãos/entidades responsáveis.
131. Vale registrar que antes de encaminhar os citados ofícios de requisição, a equipe de
auditoria buscou por meio de pesquisa em sistemas informatizados da Administração obter
informações complementares necessárias à aplicação dos testes.
132. Malgrado, em consulta aos portais de informações sobre execução orçamentária e
financeira, em que pese seja factível listar todos os empenhos efetuados em determinada ação
orçamentária, não é possível identificar a relação dos contratos/instrumentos congêneres
correspondentes, sendo essa uma das informações requeridas aos órgãos entidades responsáveis
pela implantação das obras correspondentes.
133. Para exemplificar, a Tabela 8 a seguir apresenta os registros sobre a implantação da
adutora no agreste pernambucano nos últimos quatro PPAs. Mesmo tendo o número do
programa orçamentário e a respectiva ação orçamentária, não foi possível identificar uma
consulta nos sistemas oficiais que fornecesse a relação de contratos pagos com recursos dessas
ações orçamentárias.
Tabela 9 – Exemplo de investimento prioritário com recursos previstos em mais de um PPA
Programa
PPA Tipo Descrição
Orçamentário
2008-2011 1036 Integração de Ação 10F6 Implantação da Adutora do
Bacias Hidrográficas Agreste - Ramal Garanhuns/Pesqueira
- no Estado de Pernambuco
2012-2015 2051 - Oferta de Água Iniciativa 01LJ - Implantação do Sistema Adutor
do Agreste (PE)
2016-2019 2084 - Recursos Iniciativa 04HB - Implantação do Ramal do
Hídricos Agreste (PE)
30

2020-2023 2221- Recursos Investimento Prioritário Construção do Sistema Adutor Ramal

Hídricos do Agreste Pernambucano
134. A consulta que mais se aproximou do pretendido foi obtida no Portal da Transparência
(https://portaldatransparencia.gov.br/) a partir dos campos “despesas”, “execução por
despesas por programa/ação orçamentária”. Por meio dessa consulta é possível relacionar os
empenhos efetuados em cada ação orçamentária. Ocorre que essa consulta é feita para cada
exercício, de modo que para se identificar todos os empenhos de determinada ação, ao longo
dos quatro anos de um PPA, devem ser realizadas quatro consultas para aquela ação
orçamentária.
135. O maior desafio, porém, ainda não é esse, pois bastam as consultas serem feitas e é
possível identificar todos em empenhos realizados em cada ação orçamentária. O maior
problema é que, apesar dessa consulta fornecer também os beneficiários de cada empenho, ela
não identifica o contrato a que os dados se referem. E, para a construção e a conferência dos
indicadores de valor e prazo (iValor e iPrazo), faz-se necessário identificar os contratos
referentes a cada ação orçamentária.
136. Vale lembrar que a vinculação entre a ação orçamentária e os contratos é um mecanismo
que vai permitir a soma de todos os valores daquele empreendimento, a identificação precisa
dos contratos que se referem a obras, a data de início do primeiro contrato e todos os demais
dados necessários para o cálculo preciso dos indicadores.
137. Essa lacuna nos dados disponibilizados pelos sistemas pesquisados tornou indispensável
requerer dos jurisdicionados a relação de contratos/instrumentos congêneres relacionados a
cada investimento plurianual prioritário. Ressalva seja feita em relação ao Dnit, pois a partir de
pesquisa nos seus sistemas de acompanhamento de contratos é possível obter as informações
necessárias ao cálculo do indicador. Todavia, mesmo nesse caso ainda é necessário despender
tempo razoável para chegar nos dados de entrada da equação iValor. Isso porque os dados não
estão agrupados por empreendimento, suscitando necessidade de organizar as informações de
maneira a agrupá-las por meio de planilha eletrônica.
138. Além da relação de contratos/instrumentos congêneres relacionados a cada
empreendimento, foi requerido aos órgãos/entidades responsáveis dados relativos a tais
instrumentos, como por exemplo valor a preços iniciais, data-base, valor total de aditivos, valor
total medido e principais características do objeto. Essas informações adicionais também são
indispensáveis para fins de cálculo do indicador de valor do investimento. Visando facilitar o
trabalho de cotejamento dos dados, foram encaminhadas aos órgãos/entidades responsáveis
planilhas eletrônicas com exemplo de preenchimento das informações solicitadas.
139. Desse modo, a partir das informações recebidas em resposta aos ofícios de requisição
endereçados ao próprio Dnit, à InfraSA, à Fiocruz e à SNSH, foram avaliadas eventuais
necessidades de ajustes na metodologia incialmente concebida para o iValor.
140. Dos quatro órgãos/entidades oficiados, apenas a InfraSA, responsável pelo investimento
plurianual “0508 - Construção da ferrovia de Integração Oeste-Leste - FIOL (Ilhéus/BA -
Barreiras/BA) - EF 334”, encaminhou as informações requeridas no prazo inicialmente
estabelecido.
141. A Fiocruz, responsável por dois investimentos prioritários, reportou. em reunião com a
equipe de auditoria, a necessidade de dilação de prazo para proceder o levantamento das
informações solicitadas, inclusive em processos físicos. Depois disso, encaminhou as
informações solicitadas dentro do novo prazo concedido.
142. A SNSH, responsável por três investimentos plurianuais prioritários, por seu turno,
31

também requereu dilação do prazo e foi atendido. Todavia, ao fim do novo prazo encaminhou
apenas parte das informações solicitadas.
143. Por fim, o Dnit, responsável por doze dos investimentos plurianuais prioritários da
amostra, após dilação do prazo inicialmente concedido, acabou por encaminhar informações
não suficientes para atender o que fora solicitado. Em reunião com a equipe, restaram
esclarecidas algumas dúvidas dos técnicos da autarquia e as informações solicitadas foram
então, finalmente, encaminhadas.
144. Neste primeiro aspecto relativo à apresentação das informações, a experiência com os
órgãos/entidades revela, nos casos da Fiocruz e da SNSH, a ausência de sistemas gerenciais de
informações sobre os contratos/instrumentos congêneres de execução das obras. No caso do
Dnit, embora tenha sistemas gerenciais, a dificuldade de apresentação das informações esteve
mais relacionada à compreensão do órgão do conteúdo que estava sendo solicitado, bem como
em virtude da ausência de agrupamento dos dados contratuais, considerando os
correspondentes empreendimentos.
145. Tais situações, em princípio, não constituem motivo para ajustes da metodologia
inicialmente concebida para cálculo do iValor. Diferente disso, avalia-se que a dificuldade
gerada para disponibilizar as informações solicitadas tem o condão de naturalmente induzir os
órgãos/entidades responsáveis a estabelecer sistematização dos dados relativos ao
acompanhamento dos contratos/empreendimentos por eles gerenciados.
146. A partir dos dados recebidos, emergiu uma situação observada em um dos dois
investimentos prioritários, sob responsabilidade da Fiocruz, que não havia sido verificada na
etapa de concepção inicial do indicador: a existência de investimentos plurianual cuja obra
correspondente ainda não tenha sido objeto de contratos/instrumentos congêneres suficientes
para sua completa implantação.
147. Para tais situações, em que ainda não há o dado de entrada nos moldes originalmente
concebidos para calcular o valor inicial de referência do investimento – valor inicial dos
contratos/instrumentos congêneres –, optou-se por considerar como objeto do indicador apenas
a parte do empreendimento já objeto de contratação que, no caso em tela, seria apenas a
execução das fundações das edificações.
148. No caso das informações relativas aos demais órgãos, não foram verificadas situações que
ensejassem ajustes na metodologia, em que pese as informações relativas às obras a cargo da
SNSH tenham sido encaminhadas de forma incompleta, o que foi o motivo de não ser possível
efetuar o cálculo do indicador relativo à dois dos três investimentos plurianuais sob sua gestão.
149. Desse modo, aplicando-se a metodologia inicialmente concebida com os ajustes ora
propostos, foram calculados os indicadores de Valor do Investimento para dezesseis dos dezoito
investimentos prioritários da amostra, conforme mostra a Tabela 9 a seguir:
Tabela 10 - Investimentos plurianuais prioritários PPA 2020/2023 selecionados: iValor (jun/23)
Valor Exec Valor
N Data Início Atual R$/
Cód. Investimento Inicial Fin Qtd.Und iValor
. Contrato Und
(R$) (R$)
Acum
Programa 3006 – Transporte Terrestre e Trânsito
0 0399 BR-101/AL - Adequação 3,06 bi 28/01/2010 98% 3,67 bi 248,5 km 14,8 mi/km 20%
1 - Divisa AL/PE - Divisa
AL/SE
0 0285 BR-101/BA - Adequação 1,47 bi 08/10/2014 55% 1,47 bi 165,4 km 8,9 mi/km 0%
2 - Divisa SE/BA - Entr.
BR-324
32

0 0408 BR-116/RS - Adequação 1,55 bi 16/07/2012 80% 1,84 bi 159,7 km 11,5 mi/km 19%
3 - Eldorado do Sul –
Pelotas
0 0397 BR-163/MT - 1,38 bi 05/07/2013 100% 1,54 bi 174,1 km 8,8 mi/km 11%
4 Adequação -
Rondonópolis - Cuiabá -
Posto Gil
0 0391 BR-163/PA - 2,70 bi 20/09/2008 97% 3,07 bi 787,2 km 3,9 mi/km 13%
5 Construção - Divisa
MT/PA - Santarém
0 0429 BR-163/PR - Adequação 758 mi 02/02/2013 80% 758 mi 58,6 km 12,9 mi/km 0%
6 - Cascavel – Guaíra
0 0454 BR-163/PR - Adequação 1,02 bi 01/10/2014 84% 1,02 bi 74,0 km 13,8 mi/km 0%
7 Entr. BR-277 - Cascavel
– Marmelândia
0 0282 BR-280/SC - Adequação 1,80 bi 17/03/2014 49% 1,90 bi 73,9 km 25,6 mi/km 5%
8 - S. Francisco do Sul -
Jaraguá do Sul
0 0286 BR-381/MG - 1,59 bi 20/11/2013 98% 1,68 bi 66,1 km 25,4 mi/km 6%

9 Duplicação - Gov.
Valadares - Belo
Horizonte
1 0284 BR-470/SC - Adequação 1,60 bi 30/07/2013 74% 1,72 bi 73,2 km 23,5 mi/km 8%
0 - Navegantes - Rio do
Sul
1 0508 Construção da ferrovia 10,57 bi 08/11/2010 67% 12,65 bi 1.015,6 km 12,5 mi/km 20%
1 de Integração Oeste-
Leste - FIOL (Ilhéus/BA
- Barreiras/BA) - EF
334
1 0460 Construção da Segunda 1,18 bi 16/06/2014 95% 1,22 bi 2,9 km 397 mi/km 3%
2 Ponte sobre o Rio
Guaíba - nas BRs
116/290/RS
1 0396 Porto de Pecém - 105 mi 04/07/2014 49% 88 mi 20,1 km 4,4 mi/km -17%
3 Acesso Rodoviário - BR-
222/CE
1 0497 Construção do Sistema 1,87 bi 29/12/2015 99% 1,94 bi 70,8 km 27,4 mi/km 4%
4 Adutor Ramal do
Agreste Pernambucano
1 0491 Integração do Rio São NI NI NI NI 217 km ND ND

5 Francisco com as
Bacias do Nordeste
Setentrional (Eixo
Leste)
1 0492 Projeto de Integração NI NI NI NI 260 km ND ND

6 do Rio São Francisco
com Bacias
Hidrográficas do
Nordeste Setentrional –
EIXO NORTE
5020 - Desenvolvimento Científico, Tecnológico e Produtivo em Saúde
1 0517 Construção do Centro 168 mi 08/08/2008 50% 223 mi 20.000 m² 11.157/m² 33%
7 de Desenvolvimento
Tecnológico em Saúde –
CDTS
1 0490 Construção do Centro 364 mi 06/12/2012 NI 393 mi 334.000 m² 1.176/m² 8%

8 de Processamento Final
de Imunobiológicos no
Estado do Rio de
Janeiro [apenas
terraplenagem e
fundações]
33

Obs.: Memórias de cálculo do iValor à peça 49

VI.4. Teste do Indicador de Prazo de Implantação
150. Para teste da metodologia inicialmente concebida para o indicador de prazo foi
considerada a amostra de dezoito investimentos prioritários listados no PPA 2020/2023 (Anexo
3, seção I) que constituem obras públicas e estão sob responsabilidade de quatro
órgãos/entidades (Dnit, InfraSA, SNSH e Fiocruz). Essa mesma amostra foi considerada para o
teste do indicador iValor.
151. No caso do iPrazo, as informações necessárias para a metodologia inicialmente concebida
também envolvem a relação de contratos que compõem os investimentos plurianuais, bem como
alguns dos dados solicitados, especialmente relativos aos aditivos de prazo e as datas
atualizadas de término previsto. Tais informações foram requeridas às correspondentes
unidades jurisdicionadas, por meio de Ofício de Requisição. Antes disso, em um primeiro
momento, foram objeto de pesquisa pela equipe de auditoria em sistemas informatizados da
Administração.
152. Desse modo, tal como no caso do iValor, a partir das informações recebidas em resposta
aos ofícios de requisição endereçados ao Dnit, à InfraSA, à Fiocruz e à SNSH, foram avaliadas
eventuais necessidades de ajustes na metodologia incialmente concebida para o iPrazo.
153. Conforme já exposto no tópico anterior relativo ao iValor, os dados enviados pela SNSH
foram incompletos e não permitiram identificar todos os contratos relativos aos três
investimentos prioritários sob responsabilidade daquele órgão. Esta situação, não observada na
etapa de concepção inicial do indicador, demanda pequeno ajuste na metodologia para
determinação da data de término prevista do investimento. Enquanto na concepção inicial seria
considerada a data mais distante entre a prevista no PPA e as previstas nos
contratos/instrumentos congêneres correspondentes, basta acrescentar que nos casos em que
tais contratos/instrumentos congêneres sejam desconhecidos que seja considerada a data
prevista no PPA.
154. Conforme também já visto no tópico anterior relativo ao iValor, outra peculiaridade
observada nesta etapa de teste de aplicação do indicador está relacionada ao fato de o
investimento prioritário “0490 - Construção do Centro de Processamento Final de
Imunobiológicos no Estado do Rio de Janeiro”, sob responsabilidade da Fiocruz, ainda não
possuir todas as etapas da obra já objeto de algum contrato/instrumento congênere. Em casos
assim, em que os contratos sejam inexistentes, considera-se também a data prevista no PPA
como a de término previsto “última” de conclusão do empreendimento.
155. Nesse sentido, a partir da metodologia inicialmente concebida para cálculo do iPrazo
ajustada em decorrência de seu teste de aplicação, apresenta-se a seguir a relação do iPrazo
calculado para os dezoito investimentos prioritários listados na amostra:
Tabela 11 – Investimentos plurianuais prioritários PPA 2020/2023 selecionados: iPrazo (jun/23)
Prazo
Prazo Término Atual Exec
Investimento Plurianual Data de Término
N Inicial Previsto PPA/ Fin
Cód. Início
PPA Inicial Prazo
Previsto Atual
Acum
iPrazo
. PPA 2020/2023 Contrato PPA/Contr
(anos) PPA Contr Contr
(anos)
Programa 3006 - Transporte Terrestre e Trânsito
0 0399 BR-101/AL - Adequação - 28/01/2010 3,9 28/12/2013 31/07/2024 14,5 97,8% 270%
1 Divisa AL/PE - Divisa
AL/SE
0 0285 BR-101/BA - Adequação - 08/10/2014 3,9 07/09/2018 31/12/2023 9,2 54,7% 136%
2 Divisa SE/BA - Entr. BR-
324
34

0 0408 BR-116/RS - Adequação - 16/07/2012 1,9 16/06/2014 30/03/2024 11,7 79,9% 511%
3 Eldorado do Sul – Pelotas
0 0397 BR-163/MT - Adequação - 05/07/2013 3,9 04/06/2017 18/05/2023 9,9 100% 152%
4 Rondonópolis - Cuiabá -
Posto Gil
0 0391 BR-163/PA - Construção - 20/09/2008 5,9 20/08/2014 04/11/2023 15,1 99,6% 156%
5 Divisa MT/PA - Santarém
0 0429 BR-163/PR - Adequação - 02/02/2013 5,5 05/08/2018 11/02/2024 11,0 79,8% 100%
6 Cascavel – Guaíra
0 0454 BR-163/PR - Adequação 01/10/2014 5,5 02/04/2020 31/12/2022 8,3 84,2% 50%
7 Entr. BR-277 - Cascavel –
Marmelândia
0 0282 BR-280/SC - Adequação - 17/03/2014 2,9 14/02/2017 29/04/2025 11,1 49,0% 281%
8 S. Francisco do Sul -
Jaraguá do Sul
0 0286 BR-381/MG - Duplicação 20/11/2013 4,9 21/10/2018 31/12/2024 11,1 97,5% 126%
9 - Gov. Valadares - Belo
Horizonte
1 0284 BR-470/SC - Adequação - 30/07/2013 3,9 29/06/2017 06/08/2025 12,0 73,9% 207%
0 Navegantes - Rio do Sul
1 0508 Construção da ferrovia de 08/11/2010 7,1 03/12/2017 23/03/2025 14,4 67,0% 103%
1 Integração Oeste-Leste -
FIOL (Ilhéus/BA -
1 0460 Construção da Segunda 16/06/2014 5,7 15/02/2020 31/12/2022 8,5 95% 51%
2 Ponte sobre o Rio Guaíba
- nas BRs 116/290/RS
1 0396 Porto de Pecém - Acesso 04/07/2014 9,5 03/01/2024 30/12/2023 9,5 49,3% 0%
3 Rodoviário - BR-222/CE
1 0497 Construção do Sistema 29/12/2015 3,9 28/11/2019 25/12/2023 8,0 99,2% 104%
4 Adutor Ramal do Agreste
Pernambucano
1 0491 Integração do Rio São NI 13,0 ND 31/12/2024 20,0 NI 54%

5 Francisco com as Bacias
do Nordeste Setentrional
(Eixo Leste)
1 0492 Projeto de Integração do NI 6,9 ND 09/02/2022 16,1 100% 133%

6 Rio São Francisco com
Bacias Hidrográficas do
Nordeste Setentrional –
EIXO NORTE
Programa 5020 - Desenvolvimento Científico, Tecnológico e Produtivo em Saúde
1 0517 Construção do Centro de 08/08/2008 5,9 09/07/2014 08/09/2024 16,1 50,0% 172%
7 Desenvolvimento
Tecnológico em Saúde –
CDTS
1 0490 Construção do Centro de 06/12/2012 3,9 05/11/2019 31/12/2025 10,1 NI 157%

8 Processamento Final de
Imunobiológicos no
Estado do Rio de Janeiro
Obs.: Memórias de cálculo do iValor à peça 49

VII. INDICADORES PROPOSTOS
156. No presente bloco, após a exposição da concepção inicial aventada para cada indicador
(Tópico V), seguida dos testes-piloto (Tópico VI), são apresentados os indicadores a darem
cumprimento ao item 9.5.1.2 do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário (Ministro Relator Benjamin
35

Zymler), oportunidade em que, após se indicar uma classificação geral dos indicadores, se
explicitam os atributos atendidos, não atendidos e não aplicáveis, revisitando-se conceitos
comentados no Tópico IV.
VII.1. Indicador de Maturidade do Projeto
157. O indicador de maturidade do projeto, como já dito, consiste em uma métrica subjetiva,
além de primária, não-transformada e de esforço, com valor entre 0 a 1, em que quanto mais
próximo da unidade, maior é a maturidade. Em função da subjetividade inerente, vale reforçar,
é que se incluiu o termo “percepção”, de modo que o nome final restou como Indicador de
Percepção de Maturidade de Projeto.
158. A gradação no intervalo entre 0 e 1 é obtida diretamente pela proporção do percentual de
atendimento das 21 Ações do M5D, sendo calculado a partir da seguinte equação:
(𝑛ú𝑚𝑒𝑟𝑜 𝑑𝑒 𝐴çõ𝑒𝑠 𝑑𝑜 𝑀5𝐷 𝑎𝑡𝑒𝑛𝑑𝑖𝑑𝑎𝑠)
𝑖𝑃𝑀𝑃 =
(21 ― 𝑛ú𝑚𝑒𝑟𝑜 𝑑𝑒 𝐴çõ𝑒𝑠 𝑁ã𝑜 𝐴𝑝𝑙𝑖𝑐á𝑣𝑒𝑖𝑠 𝑑𝑜 𝑀5𝐷)
Equação 5 - iPMP
159. Nesses termos, um projeto que atenda 15 das 21 Ações, teria um indicador com resultado
de 0,71, valor decorrente da razão entre 15 e 21, o que corresponde a um atendimento de 71%
das ações examinadas.
160. Os demais parâmetros de interesse do iPMP estão consolidados no Apêndice A (Fichas de
Documentação dos Indicadores), o qual cumpre, em alguma medida, com os seguintes atributos:
Tabela 12 – Atributos do iPMP atendidos e parcialmente atendidos
Atributo Status Comentário
Relevância para a agenda Atendido O iPMP tem como objeto obras previstas no PPA
pública e social ou selecionados para fiscalização no Fiscobras.
Comunicabilidade ao público Atendido Os Acórdãos do TCU, além do próprio Painel do
Fiscobras, atuarão como instrumentos aptos a
operacionalizarem a comunicação com gestores,
empresas e sociedade.
Inteligibilidade da sua Atendido O cálculo do iPMP segue uma sequência lógica,
construção concatenada, sem prejuízo de otimizações que
trarão maior celeridade à análise, após uma fase de
transição.
Factibilidade operacional para Parcialmente Como a amostra piloto compreendeu obras ainda
sua construção atendido não concebidas pela perspectiva do M5D, houve
um maior dispêndio de tempo para a análise
documental, em vista de discrepâncias na
terminologia ou de dificuldades na valoração do
nível de atendimento de cada uma das vinte e uma
ações. Trata-se de atributo a ser aperfeiçoado com
o tempo.
Utilidade Atendido O indicador auxilia o processo decisório de forma
clara, pois o gestor envidará esforços para
preservar a existência dos elementos técnicos, em
caso de um iPMP elevado, ou para correção de
rota, em casos de um iPMP baixo.
Representatividade Atendido O iPMP, no que importa ao seu contexto de
aplicação, tem totais condições de ser
representativo por ser aplicável em toda a gama de
tipologias de obras existentes no setor de
36

infraestrutura, em especial em empreendimentos

previstos no PPA ou selecionados para fiscalização
no Fiscobras.
Confiabilidade metodológica Parcialmente O iPMP, especialmente em virtude do seu caráter
atendido subjetivo na apreciação de um vasto rol de
documentos, carecerá de um natural processo de
amadurecimento junto aos gestores, que densificará
a confiabilidade do método, o qual contará com um
número maior de aplicações.
Disponibilidade Parcialmente Em que pese a ideia de se contar com o iPMP como
atendido uma nova informação a constar no Painel do
Fiscobras, não haverá uma aplicação do iPMP
sobre toda a base histórica do Fiscobras (inclusive
sobre os contratos ainda em andamento). Desse
modo, a disponibilidade do indicador – para todos
os objetos aferíveis - tende a ser majorada na
proporção de disseminação do seu uso.
Economicidade Atendido Não há dependência de pesquisas onerosas, mas
tão somente análise documental de estudos já
necessários/exigíveis.
Simplicidade de comunicação Atendido Não há complexidade matemática na expressão
que, por retratar um valor entre 0 e 1, possui uma
apreensão intuitiva.
Estabilidade Parcialmente As atividades envolvidas com o denominador (vinte
atendido e uma ações do M5D) possuem caráter perene, mas
o comportamento do numerador (número de
elementos técnicos existentes) passará por um
período de transição
(engajamento/aperfeiçoamento junto ao gestor),
após o qual poder-se-á presumir uma estabilidade.
Tempestividade Atendido A construção do iPMP possui uma janela temporal
singular e, para subsidiar decisões no
empreendimento analisado, será sempre tempestivo
quando a sua elaboração se der anteriormente ao
início da execução. Casos de análises precoces,
ainda que minorem momentaneamente o resultado,
tendem a melhorar a qualidade do projeto licitado
e contratado. Já casos de análises tardias têm
utilidade para fomentar reflexões e valorar a lógica
do resultado obtido, além de alimentar um banco de
dados histórico sobre como estão sendo elaborados
os projetos no país.
161. De mais a mais, em linha com o arrazoado que fundamenta este levantamento, insta
explicitar os atributos do indicador iPMP não atendidos ou não aplicáveis:
Tabela 13 – Atributos do iPMP não atendidos ou que não se aplicam
Cobertura Espacial Não O indicador não carece, neste primeiro
aplicável momento, de comparações regionais,
municipais ou locais, tudo o mais constante.
Para um segundo momento, com o
crescimento da base de dados, algum nível
de comparação espacial poderá agregar
valor.
Especificidade ao Não Não há obrigatoriedade de aderência a um
37

Programa aplicável dado programa. O indicador é específico ao

objeto da análise.
Sensibilidade às ações Não Em vista da natureza do trabalho (avaliação
previstas atendido piloto), ainda não se tem evidências que
permitam validar ou rejeitar tal atributo,
por exemplo, diante de mudanças que visem
aumentar o indicador.
Periodicidade na sua Não se O iPMP tem uma janela temporal muito
atualização aplica particular, associada a iminência da
licitação. Sua variação ao longo do tempo
comportaria diversos objetos, o que serviria
apenas como proxy para a melhoria ou não
melhoria dos estudos de um modo geral
Desagregabilidade Não se O iPMP não carece desse atributo para
territorial aplica atender ao seu propósito.
Comparabilidade da Não se O iPMP é um retrato estático de um dado
série histórica aplica empreendimento/contrato – e muitas das
suas especificidades - em um momento
decisivo. Com isso, não há que se falar em
qualquer aferição do histórico com o
propósito de inferências causais, mas tão
somente para análises exploratórias. Por
exemplo, apurando se há uma tendência de
crescimento ou não ao longo do tempo ou
para clusters de determinados
contratantes/tipologias de obras etc. Além
disso, não há como se admitir tais
comparações no presente momento, visto
que isso enviesaria quaisquer resultados,
face o período de transição que perpassará
o indicador.
Sensibilidade Não Em vista do caráter piloto, ainda não há
atendido meios objetivos de se aferir o efeito no iPMP
frente a medidas reativas tomadas após a
apuração do resultado. Ademais, há um
potencial de associação causal entre o
iPMP e o comportamento dos outros dois
indicadores abarcados neste estudo.
162. Encerrando o presente tópico, cabe informar que apontamentos adicionais, vinculados aos
atributos não atendidos do iPMP, serão revisitados mais à frente, em tópico destinado à
exposição fundamentada dos aprimoramentos deste trabalho.
VII.2. Indicador de Valor do Investimento
163. O iValor consiste em um percentual que indica o quanto o valor da obra variou em
relação ao valor inicialmente previsto e é calculado a partir da equação a seguir:
𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟𝐹𝑖𝑛𝑎𝑙𝑈𝑙𝑡
𝑖𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟 = ― 1 𝑥 100
Equação 5 – Cálculo do iValor (indicador de valor do investimento)
Onde,
ValorFinalUlt: é o Valor Final “Último” da obra no momento de cálculo do indicador, considerando
os valores dos contratos/instrumentos congêneres, incluindo aditivos, que a compõem e os valores já
aplicados em contratos/instrumentos congêneres anteriores, todos ajustados pelo IPCA para a mesma
data-base (preferencialmente a de referência da LOA vigente, geralmente junho do ano anterior)
38

ValorInicialRef: é o Valor Inicial de Referência da obra correspondente à soma dos

contratos/instrumentos congêneres inicialmente estabelecidos para sua implantação completa, todos
ajustados pelo IPCA para a mesma data-base (preferencialmente a de referência da LOA vigente,
geralmente junho do ano anterior)
164. Assim, uma obra que tenha iValor calculado em 15%, significa que o valor atualizado do
investimento, quando foi calculado o indicador, está 15% acima do valor inicialmente previsto.
165. No que tange às características do indicador de valor do investimento ora proposto, a
partir dos referenciais teóricos da literatura, é possível afirmar que o iValor é um indicador
objetivo, primário, não-transformado e de esforço, com demais parâmetros de interesse
consolidados no Apêndice A (Fichas de Documentação dos Indicadores), que cumpre com os
seguintes atributos:
Tabela 14 – Atributos do iValor, indicador de valor do investimento
Relevância para a agenda Atendido O iValor inclui em seu objeto as obras públicas
pública e social listadas no PPA
empresas e sociedade. Assim, o iValor permitirá o
acesso a dados existentes, porém atualmente não
publicados.
Inteligibilidade da sua Atendido A obtenção do iValor tem uma sequência de etapas
construção lógicas de simples compreensão.
Factibilidade operacional para Atendido Os dados necessários para cálculo do iValor são
sua construção básicos e passíveis de serem levantados com
relativa facilidade, especialmente quando os
órgãos/entidades disponham de banco de dados
sistematizados para registrar informações relativas
à condução dos contratos/empreendimentos.
Utilidade Atendido O iValor revela o desempenho observado na
implantação das obras e permite subsidiar com
dados históricos os processos de decisão a respeito
de novos projetos de investimento.
Representatividade Atendido O iValor é aplicável em toda a gama de
investimentos plurianuais que compreendem obras
públicas.
Confiabilidade metodológica Atendido O iValor ancora-se em metodologia que decorre de
parâmetros objetivos que garantem sua
confiabilidade.
Disponibilidade Atendido O indicador pode ser aplicado em qualquer tipo de
obra, já concluída e em andamento. Nesse sentido,
vislumbra-se o iValor como uma nova informação
a constar no Painel do Fiscobras. Desse modo, a
disponibilidade do indicador – para todos os
objetos aferíveis - tende a ser majorada na
Economicidade Atendido Os dados para cálculo do indicador não exigem
investimentos específicos e estão disponíveis de
forma não sistematizada nas entidades/órgãos
responsáveis pelas obras.
Simplicidade de comunicação Atendido Trata-se de um percentual do quanto o valor
39

inicialmente previsto para determinada obra foi

majorado ou reduzido, sendo de fácil e intuitiva
compreensão.
Estabilidade Atendido Eventuais melhorias na metodologia ora proposta
para o iValor não afetam sua possibilidade de
aplicação e abrangência, mas apenas melhorias na
sua representatividade.
Tempestividade Atendido A facilidade de obtenção do iValor permite sua
disponibilização tão logo qualquer acréscimo/
decréscimo de valor seja observado na obra
Cobertura Espacial Atendido O indicador permite a comparação de desempenho
relativo a empreendimentos realizados em
diferentes estados/regiões
Especificidade ao Programa Atendido O indicador reflete alteração específica da
dimensão que ele se destina, no caso, o valor de
investimento do empreendimento
Sensibilidade às ações previstas Atendido O indicador é de elevada sensibilidade às
alterações de valor do empreendimento
Periodicidade na sua Atendido O indicador é passível de refletir alterações de
atualização valor a partir de uma periodicidade pré-definida
Comparabilidade da série Atendido O iValor permite verificar sua evolução no
histórica decorrer da implantação do empreendimento
166. Segue ainda o atributo do indicador iValor que não se aplica:
Tabela 15 – Atributo do iValor que não se aplica
Desagregabilidade territorial Não se aplica O indicador é referenciado à empreendimentos
cujo valor do investimento é referenciado à sua
implantação completa, não sendo aplicável tal
atributo
167. Como não há atributo não atendido, mas apenas que não se aplica, não há observações a
respeito de atributos não atendidos passíveis de serem considerados no tópico relativo aos
aprimoramentos.
VII.3. Indicador de Prazo de Implantação
168. O iPrazo é dado por um percentual que indica o quanto o prazo da obra variou em
relação ao prazo inicialmente previsto, sendo calculado a partir da seguinte equação:
𝑃𝑟𝑎𝑧𝑜𝐹𝑖𝑛𝑎𝑙𝑈𝑙𝑡
𝑖𝑃𝑟𝑎𝑧𝑜 = ― 1 𝑥 100
𝑃𝑟𝑎𝑧𝑜𝐼𝑛𝑖𝑐𝑖𝑎𝑙𝑅𝑒𝑓
Equação 6 – Cálculo do iPrazo (indicador de prazo de implantação)
Onde,
PrazoFinalUlt: é o Prazo Final “Último” da obra no momento de cálculo do indicador, considerando o
prazo mais distante previsto para conclusão entre aquele informado na última versão do PPA e aqueles
informados nos contratos/instrumentos congêneres, incluindo aditivos, que a compõem;
PrazoInicialRef: é o Prazo Inicial de Referência da obra correspondente ao primeiro prazo apresentado
oficialmente nos diferentes PPAs desde o quadriênio de 2003 a 2007.
169. Desse modo, uma obra cujo iPrazo seja 20%, significa que quando foi calculado o
indicador seu prazo de implantação está 20% superior ao prazo inicialmente previsto.
40

170. No que diz respeito às características do indicador de prazo de implantação a partir dos
referenciais teóricos da literatura, é possível afirmar que o iPrazo é um indicador objetivo,
primário, não-transformado e de esforço, com demais parâmetros de interesse consolidados no
Apêndice A (Fichas de Documentação dos Indicadores), que cumpre com os seguintes atributos:
Tabela 16 – Atributos do iPrazo, indicador de prazo de implantação de investimentos
Relevância para a agenda Atendido O iPrazo inclui em seu objeto as obras públicas
pública e social listadas no PPA
empresas e sociedade. Assim, o iPrazo permitirá o
acesso a dados existentes, porém atualmente não
publicados
Inteligibilidade da sua Atendido Há compreensão na sequência das etapas
construção relacionadas à obtenção do iPrazo.
Factibilidade operacional para Atendido Dados necessários para construção do iPrazo são
sua construção básicos e passíveis de serem levantados com
facilidade quando não previamente disponíveis.
Utilidade Atendido O iPrazo revela o desempenho observado durante
e ao final da implantação das obras permitindo a
adoção de medidas tempestivas para
mitigação/correção de desvios bem como subsidiar
com dados históricos os processos de decisão a
respeito de novos projetos de investimento
Representatividade Atendido O iPrazo é aplicável a todos investimentos
plurianuais que compreendem obras públicas.
Confiabilidade metodológica Atendido O iPrazo ancora-se em metodologia que, embora
passível de ser aprimorada no decorrer de sua
aplicação, decorre de parâmetros objetivos a
partir de informações obtidas nos PPAs e nos
contratos/instrumentos congêneres
correspondentes .
Disponibilidade Atendido O indicador pode ser aplicado em qualquer tipo de
obra, já concluída e em andamento. Nesse sentido,
vislumbra-se o iPrazo como uma nova informação
a constar no Painel do Fiscobras. Desse modo, a
disponibilidade do indicador – para todos os
objetos aferíveis - tende a ser majorada na
Economicidade Atendido A produção dos dados para cálculo do indicador
não exige investimentos específicos e estão
disponíveis nas entidades/órgãos responsáveis pela
obra.
Simplicidade de comunicação Atendido Trata-se de um multiplicador do quanto o prazo
inicialmente previsto para determinado
empreendimento é/foi majorado ou reduzido, sendo
de fácil e intuitiva compreensão.
Estabilidade Atendido Eventuais melhorias na metodologia ora proposta
para o iPrazo não afetam sua possibilidade de
aplicação e abrangência, mas apenas melhorias na
sua representatividade.
41

Tempestividade Atendido A facilidade de obtenção do iPrazo permite sua

disponibilização tempestiva e com a periodicidade
desejada durante a implantação das obras
Cobertura Espacial Atendido O indicador permite a comparação de desempenho
relativo a empreendimentos realizados em
diferentes estados/regiões
Especificidade ao Programa Atendido O indicador reflete alteração específica da
dimensão que ele se destina, no caso, o prazo de
implantação do empreendimento
Sensibilidade às ações Atendido O indicador é de elevada sensibilidade às
previstas alterações de prazo do empreendimento
Periodicidade na sua Atendido O indicador é passível de refletir alterações de
atualização prazo a partir de uma periodicidade pré-definida
Comparabilidade da série Atendido O iPrazo permite verificar sua evolução no
histórica decorrer da implantação do empreendimento
171. Segue ainda o atributo do indicador iPrazo que não se aplica:
Tabela 17 – Atributo do iPrazo que não se aplica
Desagregabilidade territorial Não se aplica O indicador é referenciado à empreendimentos
cujo prazo é referenciado à sua implantação
completa, não sendo aplicável tal atributo
172. Como não há atributo não atendido, mas apenas que não se aplica, não há observações a
respeito de atributos não atendidos passíveis de serem considerados no tópico relativo aos
aprimoramentos.
VIII. PRÓXIMOS PASSOS
173. Em função da natureza e ineditismo deste trabalho, se faz de suma importância, desde já,
compartilhar recomendações que busquem o aprimoramento dos indicadores percepção de
maturidade de projetos (iPMP), valor de investimento (iValor) e prazo de implantação (iPrazo)
de obras ora propostos.
174. Por uma perspectiva mais ampla, pode-se, de plano, destacar a importância de se
fomentar a disseminação de tais indicadores como componente da estratégia do TCU para
fortalecimento da participação cidadã. Nesse sentido, mostra-se oportuno aproveitar a recente
publicação da Portaria-Segecex n. 24/2023 (19/06/2023), que traz, como noticiado no
International Journal of Public Auditing (https://intosaijournal.org/sai-brazil-approves-internal-
guidelines-on-citizen-participation/ - acesso em 01/08/2023):
As diretrizes para a participação dos cidadãos incluem ações recomendadas em todas as fases da
auditoria. Exemplos das diretrizes incluem: participação mais direta no controle, como a avaliação da
possibilidade de adotar caminhos para a participação dos cidadãos na etapa de planejamento da
auditoria; monitoramento e apoio nas determinações e recomendações através do envolvimento de
entidades de participação dos cidadãos no acompanhamento dos julgamentos, e; expansão do acesso à
informação através da realização de ações educativas para estimular a participação dos cidadãos e a
transparência."
(tradução livre – grifos acrescidos)
175. Ainda sob um ponto de vista mais geral, é imperioso atentar para a necessidade de se
nivelar, tanto os conceitos como a prática na aplicação, relacionados aos indicadores, seja pela
ótica dos órgãos de controle ou dos gestores. Assim, torna-se desejável que os indicadores
propostos possam ser difundidos pelo restante da Rede de Controle – principalmente TCE e
42

TCM – assim como ser incorporados na sistemática de gestão da Administração, valendo-se,

entre outros meios, do Obrasgov.br. Trata-se, portanto, de uma disseminação no meio técnico.
176. A plataforma Obrasgov.br operacionaliza o CIPI – Cadastro Integrado de Projetos de
Investimentos, conforme prevê o art. 5º, §8º do Decreto 10.496/2020 que instituiu o CIPI,
regulamentado pela Portaria SEGES/ME n. 25.405/2020, com alterações dadas pela Portaria
MGI-SEGES n. 4.322, de 15 de agosto de 2023.
177. Por sua vez, o Decreto 10.496/2020, que prescreve em seu § 1º, art. 5º o registro dos
projetos de investimento em infraestrutura previamente ao empenho da despesa, tem como
fundamentos os art. 19, caput, inciso III, e o art. 174, § 3º, inciso VI, alínea “b”, da Lei n.
14.133/2021.
Art. 19. Os órgãos da Administração com competências regulamentares relativas às atividades de
administração de materiais, de obras e serviços e de licitações e contratos deverão: (...)
III – instituir sistema informatizado de acompanhamento de obras, inclusive com recursos de imagem e
vídeo;
Art. 174, § 3º O PNCP (Portal Nacional de Contratações Públicas) deverá, entre outras funcionalidades,
oferecer: (...)
VI – sistema de gestão compartilhada com a sociedade de informações referentes à execução do
contrato, que possibilite: (...)
b) acesso ao sistema informatizado de acompanhamento de obras a que se refere o inciso III do caput do
art. 19 desta Lei;
178. Já foi mencionado anteriormente que essas previsões legais têm respaldo na Constituição
Federal de 1988:
§ 15. A União organizará e manterá registro centralizado de projetos de investimento contendo, por
Estado ou Distrito Federal, pelo menos, análises de viabilidade, estimativas de custos e informações
sobre a execução física e financeira. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 102, de 2019) (Produção
de efeito)
179. Do até aqui exposto, entende-se tecnicamente oportuno que o uso dos indicadores possa
ser estendido para além do objetivo primário, assentado no Voto do Acórdão 2.695/2022-TCU-
Plenário, de promover o aprimoramento do Relatório Consolidado do Fiscobras, com a sua
subsequente comunicação ao Congresso Nacional. Isso porque a melhoria na participação
cidadã e a disseminação no meio técnico possuem, em alguma medida, papel indutor no
aprimoramento da Administração Pública, que consiste na missão desta Corte Contas (BRASIL,
2022). Há ainda a possibilidade de, ouvidos os gestores responsáveis, inserir campos na
plataforma Obrasgov.br que já calculem os indicadores de valor e de prazo automaticamente a
partir dos dados inseridos no CIPI.
180. Adentrando-se as recomendações afetas a cada um dos indicadores, entende-se
conveniente que o TCU avalie a utilidade de elaborar um referencial de avaliação da
maturidade dos projetos de infraestrutura, naturalmente, sob a ótica do controle externo. Além
disso, que os demais órgãos da Administração editem seus próprios manuais inspirados no
M5D, de modo a endereçar adaptações face a eventuais particularidades dos diversos setores
(ferrovias, rodovias, obras hídricas, saneamento, habitação popular etc.). Tais medidas
catalisariam a consolidação da temática, visto que fomentariam uma construção jurisprudencial
com maior segurança jurídica, algo essencial diante de temas delicados (LOCICKS, 2020) e de
sistemáticas críticas sobre o escopo da atuação desta Egrégia Corte (SANTOS, 2020).
181. No ponto, destaca-se que o enforcement associado ao indicador de percepção maturidade
tende a ser robustecido por meio de uma aproximação entre o M5D com o ETP (Estudo Técnico
43

Preliminar) disciplinado no § 1º do artigo 18 da NLLC. Noutros termos, há caminhos legítimos

para se partir de recomendações direcionadas aos grandes projetos de obras públicas para
implementações cogentes e mais amplas, inclusive do iPMP, que também facilitaria as análises
relacionadas aos componentes do ETP, insculpidos entre os incisos I e XIII do § 1º do artigo 18
da Lei 14.133/2021.
182. Adicionalmente, em decorrência da problemática conhecida como “deturpação
estratégica” – quando gestores tornam um empreendimento viável de forma artificiosa, visando
atender a interesses privados em detrimento do interesse público – e da “escalada do
compromisso” – quando executivos tendem a seguir o padrão de comportamento que conduz a
resultados malsucedidos impulsionados pela noção de que há obras grandes e caras demais
para serem interrompidas/abandonadas/replanejadas, em vez de alterar o seu curso
(FLYVBJERG et al., 2002 e DENICOL et al., 2020) – é desejável que o iPMP e todas as
evidências associadas a sua nota sejam devidamente documentadas e disponibilizados a
quaisquer interessados mediante transparência ativa nos portais dos contratantes, dentro de
boas práticas de Governança (ASSI, 2017), sendo inclusive objeto de auditorias internas e de
avaliações por parte dos setores de Compliance, quando o porte das organizações propiciar tais
atividades.
183. Ato contínuo, em face da sistemática de construção do iPMP, é plausível que se avente
sobre a inserção de pesos diferenciados entre as vinte e uma ações do M5D. A esse respeito,
cabe anotar ser mais apropriado que se valha da análise de futuros dados que serão
compilados, com o objetivo de se apurar, em bases objetivas, quais das ações tem uma
correlação estatisticamente significativa com o resultado da obra. Ou seja, pode ser que o não
cumprimento da Ação 08 (Disposições Contratuais Possíveis) aponte um comportamento
aleatório e sem poder explicativo para resultados piores dos indicadores de prazo e de valor, ao
passo que a não observância da Ação 15 (Estratégia e Plano Inicial de Gestão de Riscos),
revelaria uma associação com robustez estatística, detentora de poder explicativo mensurável
relacionado aos outros dois indicadores. Nesse estágio é que se faz razoável apurar a validade
do uso de pesos. Sendo assim, entende-se que o aprimoramento adstrito à ponderação entre as
Ações do M5D deve ser incorporado em momento futuro.
184. O crescimento da base de dados, inclusive, tende a permitir que valiosas análises
preditivas sejam desenvolvidas. Por exemplo, apontando probabilidades relacionadas a faixas
de variações no prazo e no custo antes mesmo do início da execução das obras, atentando-se, a
posteriori, para as obras que foram objeto de reequilíbrio econômico-financeiro, que merecerão
tratamento diferenciado. Quanto a tal abordagem, mostra-se válido compartilhar que, no
âmbito do TC 019.262/2023-0 (Fiscalis 109-2023), também decorrente do Acórdão 2.695/2022-
TCU-Plenário que embasou o presente Levantamento, está sendo desenvolvida modelagem
piloto para predizer o desfecho de obras no contexto das transferências voluntárias. Haveria
então um espaço para aproximação entre os dois trabalhos (indicadores e modelos preditivos),
dentro da cadência esperada de aprimoramento de cada frente de atuação. Nessa linha, ambos
os trabalhos – este Levantamento e o trabalho sobre as transferências voluntárias – podem
servir de base para o cálculo de indicadores e a exposição de dados nas plataformas
Obrasgov.br e Transferegov.br, dispostos no Parceriasgov.br.
185. O desenvolvimento da base de dados também possibilitará a avaliação futura quanto à
necessidade de se adotar gradações, quando da análise das Ações do M5D, algo inclusive
compartilhado pelo gestor entrevistado (Apêndice C). Isto é, se, em vez de assinalar “atende”,
“não atende” ou “não aplicável”, que se apontasse um valor quantitativo para retratar níveis
de atendimento de uma dada ação, provendo as adaptações pertinentes no cálculo do iPMP, que
guardaria a mesma lógica geral.
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186. No tocante aos atributos do indicador considerados não atendidos para o iPMP, insta
pontuar que a sensibilidade às ações previstas será mais bem sopesada quando houver tempo
suficiente para que trabalhos de auditoria abarquem tanto a nota atribuída a um iPMP baixo,
como a efetividade das medidas adotadas para contornar tal situação.
187. Dando sequência, em vista da notória materialidade, é esperado que o iPMP tenha seu
uso ampliado para empreendimentos de estatais e de concessões, visto que tais categorias
também comportam objetos de auditoria do TCU, os quais recorrentemente, também se deparam
com irregularidades atinentes aos estudos de viabilidade ausentes ou precários (Acórdãos
1472/2022 e 408/2021-TCU-Plenário – Ministros Relatores, Antônio Anastasia e Vital do Rego,
respectivamente).
188. Ato contínuo, recomenda-se, em linha com a Construção Participativa das Deliberações
suscitada pela Resolução n. 315/2020 do TCU, que todas as auditorias que já considerem a
aplicação dos indicadores propostos, se valham de intensa interlocução técnica com os gestores,
a fim de uniformizar entendimentos e sintonizar objetivos.
189. Por fim, assim que o volume de aplicações permitir, é interessante que o TCU envide
esforços para compilar resultados de vários iPMP, construindo uma espécie de índice
percepção de maturidade geral nos diversos setores de infraestrutura, o que permitiria a
definição de metas de melhoria.
190. Quanto ao iValor, a metodologia proposta considera como valor inicial de referência a
soma dos valores inicialmente estabelecidos por contratos/instrumentos congêneres para
implantação integral da obra. Para fins de indicador de valor do investimento, poderia ser
avaliado se o valor estimado para fundamentar a decisão pela implantação do projeto seja mais
adequado para ser o inicial de referência para fins de cálculo do indicador ora proposto, em vez
de o valor inicialmente contratado, que não necessariamente será aderente ao estimado. Neste
aspecto, para grandes projetos, um próximo passo seria levantar os correspondentes estudos de
viabilidade para avaliar se seria o caso de adotá-los como referência.
191. Outro valor passível de ser considerado seria o correspondente valor estimado para fins
de licitação. É possível que tal valor se mostre útil para fins de valor de referência inicial,
especialmente em casos de rescisão de contratos que tenham sido objeto de desconto relevante.
Em tais casos há a possibilidade que o desconto ofertado pelo licitante vencedor seja o fator
determinante para sua posterior incapacidade de cumprir o contrato. Em tal situação, o valor
inicial de referência obtido considerando o valor inicialmente contratado acabaria sendo
reduzido artificialmente, uma vez que decorreria de erro de avaliação de determinado licitante
ao ofertar desconto que posteriormente não se mostrou capaz de cumprir.
192. Outro fator relativo ao cálculo do iValor passível de ser verificado durante a aplicação do
indicador se refere à possibilidade de se estabelecer mecanismos para verificar a ocorrência de
acréscimos de valor que não decorram necessariamente de falhas na determinação do valor
inicial, tais como custos decorrentes de situações excepcionais e/ou bastante específicas que
elevariam artificialmente o resultado do indicador, como as circunstâncias afetas à teoria da
imprevisão, áleas extraordinárias, desequilíbrio de contratos ou mesmo alterações relevantes do
objeto, que poderiam ensejar revisão do valor inicial de referência.
193. Ainda em relação às premissas de cálculo do iValor, tendo em vista que a metodologia ora
proposta considera apenas a soma dos valores dos correspondentes contratos/instrumentos
congêneres apenas relativos à execução física integral da obra, em momento futuro pode ser
avaliada a utilidade de ser incluído entre os valores considerado efetivamente investidos para
implantação da obra aqueles correspondentes à elaboração de estudos e projetos, fiscalização,
supervisão, gerenciamento, desapropriações etc.
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194. Por fim, numa próxima etapa, a materialidade dos empreendimentos implantados por
meio de contratos de concessão de rodovias, ferrovias e aeroportos aponta para a importância
de se verificar a aplicabilidade da metodologia também para esses investimentos, o que
certamente demandará adaptação nos critérios para determinação dos valores inicial e último
em face das peculiaridades inerentes às concessões, bem como de estatais.
195. Quanto ao iPrazo, a metodologia proposta considera que o prazo inicial de referência seja
o primeiro apresentado oficialmente nos PPAs. É possível, contudo, que o prazo considerado
nos estudos que fundamentaram a decisão pela obra seja diferente e mais adequado para ser
tomado como referência, algo que pode ser objeto de investigação futura.
196. Outro aspecto que pode ser relevante para melhor revelar a performance relativa ao
cumprimento de prazos previstos durante a implantação das obras seria, eventualmente,
considerar um indicador relativo à etapa de elaboração dos projetos e outro relativo à etapa de
execução das obras. O prazo inicial de referência da metodologia proposta obtido a partir do
PPA pode, em alguns casos, estar incluindo o prazo relativo a tal etapa, enquanto o prazo final
de implantação pode estar considerando apenas a etapa de implantação das obras, uma vez que
a data de referência de início dos empreendimentos é aquela correspondente ao início das obras
obtida dentre os contratos correspondentes. No decorrer da aplicação da metodologia afigura-
se pertinente avaliar melhorias de precisão neste sentido.
197. Em relação à representatividade do iPrazo, ainda cabe ponderação quanto ao tratamento
conferido às obras ainda não concluídas. Isso por conta de eventuais inconsistências nos prazos
oficiais estimados para conclusão desses empreendimentos considerados na metodologia ora
proposta. Essa ponderação se mostra pertinente uma vez que não é incomum que prazos
contratuais oficiais não representem aquele que de fato será necessário para conclusão das
obras. Em tal situação a metodologia ora proposta indicará que o iPrazo será um determinado
percentual, enquanto, na realidade do momento, já restaria evidente que o percentual efetivo
será significativamente diferente (maior ou menor). Por conta dessa possível fragilidade,
mostra-se adequado avaliar a possibilidade de considerar algum mecanismo mais
representativo de estimativa de prazos para conclusão dos empreendimentos – o ritmo real de
execução das obras, por exemplo – que o prazo oficial apresentado nos PPAs e/ou
contratos/instrumentos congêneres considerado na metodologia ora proposta.
198. Ainda em relação aos indicadores iValor e iPrazo, vale mencionar que as metodologias
ora propostas se ancoram em informações já catalogadas nos órgãos/entidades responsáveis
pela condução das obras, mas que ainda não estão disponibilizadas de forma organizada para
toda a sociedade, ou mesmo para os próprios órgãos/entidades. Nesse contexto, importa
assinalar que a sistematização de tais informações pelos diversos órgãos/entidades para fins de
cálculo periódico dos indicadores iValor e iPrazo já constitui, por si só, um efeito positivo da
adoção de tais indicadores.
199. Nesse rumo, em que pese tais valores possam ser calculados individualmente pelo próprio
Tribunal em trabalhos futuros, também afigura-se acertado que tais informações sejam
calculadas e disponibilizadas pelos próprios órgãos/entidades responsáveis.
200. Noutra vertente, tendo em vista a existência do portal sobre projetos de investimentos
mantido pelo Poder Executivo denominado ObrasGov – responsável pelo CIPI –, numa etapa
subsequente ao presente trabalho restaria pertinente consultar os diversos órgãos/entidades
responsáveis pela gestão de obras públicas federais para que apresentem suas considerações a
respeito da metodologia ora concebida para os indicadores propostos já com a perspectiva de
adaptar o referido portal para publicá-los de forma periódica.
201. No mais, para a continuidade deste trabalho piloto é preciso que se atente ao que a
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literatura intitula como drivers do projeto (MERROW, 2022). Em síntese, há objetos que terão a
priorização do prazo em detrimento do custo (obras de eventos esportivos, por exemplo), ou a
prevalência de um dado limite superior de custo em detrimento do prazo (devido a restrições de
orçamento, por exemplo). Ou ainda, existem empreendimentos em que a qualidade/segurança
sobrepujará custo e prazo, como se espera em contratos de usinas nucleares. A existência
declarada desses drives é uma boa prática a ser perseguida, especialmente por presumir tudo
como prioridade (custo, prazo e qualidade) seria um componente importante para o fracasso do
projeto. Sendo assim, há que se ter cuidado na aferição, análise e comparação, por exemplo, do
iPrazo para objetos que envolvam obras de estradas (acessos) associadas com obras de eventos
esportivos, visto que estes últimos não podem atrasar.
IX. CONCLUSÃO
202. O presente levantamento, cadastrado como Fiscalis 106/2023, autorizado por meio de despacho
em processo específico - PFIS (TC 015.103/2023-4), decorre do item 9.5.1.2 do Acórdão 2.695/2022-TCU-
Plenário, ponto este que determinou a realização de avaliação-piloto para desenvolver e testar
indicadores específicos para buscar compreender o grau de maturidade de projetos-chave de
obras públicas, a evolução do volume de investimentos, a quantidade de recursos executados e
os prazos de implantação de projetos, programas e políticas relacionadas a obras públicas.
203. Os retrocitados indicadores têm por propósito inicial promover o aprimoramento do
Relatório Consolidado do Fiscobras. Com esse objetivo, foram feitos testes-piloto sobre
contratos de obras públicas e suas respectivas bases de dados não estruturadas, processo esse
que demandou pesquisa em sistemas informatizados, análise documental e consulta em
literatura técnica (Tópico III - Introdução).
204. A fim de melhor embasar o andamento dos trabalhos, mostrou-se necessário estruturar o
conhecimento atinente à construção de indicadores, etapa essa que trouxe a definição geral do
que vem a ser um indicador, pontuou suas utilidades e, principalmente, discorreu sobre uma
série de atributos desejáveis (Tópico IV – Conceitos Teóricos sobre Indicadores).
205. Reunidos os subsídios conceituais relevantes, no ensejo de dar cumprimento ao item
9.5.1.2 do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário, imaginou-se, inicialmente, a formulação de três
indicadores: um para tratar do grau de maturidade dos projetos; outro para tratar de valor do
investimento e outro para tratar do prazo de implantação das obras.
206. Numa primeira etapa de desenvolvimento dos indicadores, apresentou-se a concepção
inicial de cada um deles. O primeiro é o iPMP (Indicador de Percepção de Maturidade de
Projetos), construído a partir de ampla pesquisa na literatura pertinente ao estudo da
viabilidade de grandes empreendimentos. Tal parâmetro consiste em uma fração que representa
quantas de vinte e uma ações do Modelo das Cinco Dimensões foram atendidas antes do início
da execução da obra pública (Tópico V.1 – Concepção inicial de indicador sobre o grau de
Maturidade de Projetos).
207. Já o segundo indicador é o iValor (Indicador de Valor do Investimento), que busca
revelar, a partir de dados básicos de obras públicas, em regra, existentes nos órgãos/entidades
responsáveis, o quanto o valor inicialmente previsto para determinada obra foi majorado ou
reduzido no decorrer de sua implantação (Tópico V.2 – Concepção inicial de indicador sobre
Valor de Investimento).
208. O terceiro e último indicador é o iPrazo (Indicador de Prazo de Implantação), que busca
revelar, também a partir de dados básicos de obras públicas existentes nos órgãos/entidades
responsáveis e nos PPAs, o quanto o prazo inicialmente previsto para determinado
empreendimento foi majorado ou reduzido no decorrer de sua implantação (Tópico V.3 –
Concepção inicial de indicador sobre Prazo de Implantação).
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209. Finalizada a elaboração teórica e inicial dos três indicadores, partiu-se para a etapa de
testes propriamente dita. Nesse caso, os trabalhos foram norteados por uma amostragem por
julgamento, a qual considerou como quesitos: a validade da fonte, diversidade das obras,
materialidade dos objetos, tempestividade (no sentido de oferecer maior utilidade a curto
prazo), além da facilidade de obtenção de informações em processos de controle externo, no
caso do Indicador de Maturidade (Tópico VI – Testes de Aplicação das Metodologias
Inicialmente Concebidas).
210. Concluída a testagem e os eventuais ajustes decorrentes, foi revisitado o arcabouço
teórico contido no tópico 6 com o fito de se formular proposta final de indicadores,
qualificando-os segundo a literatura técnica correlata, (Tópico VII – Indicadores Propostos).
211. Em seguida, frente a dificuldades e particularidades, foram expostos pontos para
aprimoramento e continuidade do presente trabalho (Tópico VIII – Próximos Passos).
212. Em tal oportunidade, no que diz respeito ao Indicador de Maturidade, discorreu-se sobre:
i) possibilidade de fomentar a participação cidadã por meio da divulgação dos indicadores; ii)
importância de induzir a disseminação dos indicadores no meio técnico; iii) conveniência de o
TCU, num futuro próximo, elaborar um Referencial de Avaliação da Maturidade de Projetos; iv)
oportunidade de cada órgão da Administração Pública, envolvido com grandes projetos,
consolidar o estudo concernente à maturidade por meio da edição de manuais específicos; v)
relevância da futura jurisprudência em induzir o fortalecimento do tema relativo à maturidade
dos projetos, aumentando o enforcement a partir do emprego de critérios legais; vi) necessidade
de se implantar toda a sistemática alusiva à aplicação dos indicadores dentro das melhores
práticas de Governança; vii) condições para o uso de pesos e notas específicas para cada uma
das vinte e uma ações do M5D; viii) perspectiva da utilização dos indicadores para análises
preditivas de alto valor; ix) expansão da amostra para empreendimentos de estatais e de
concessões.
213. No que diz respeito ao indicador de Valor do Investimento (iValor), cuja proposta de
metodologia compreende a comparação entre o valor final investido e o valor inicial previsto,
discorreu-se sobre: i) possibilidade de adotar como valor inicial de referência o valor
considerado quando da decisão pela realização do investimento; (ii) possibilidade de adotar
como valor inicial de referência os valores estimados para fins de licitação em vez de os valores
contratados; (iii) a possibilidade de estabelecer mecanismo para verificar a ocorrência de
circunstâncias particulares de cada caso que possam impactar em revisão do valor inicial de
referência; (iv) possibilidade de considerar no cálculo do valor total investido os valores
aplicados em estudos e projetos, fiscalização, supervisão, gerenciamento, desapropriações etc.;
(v) possibilidade de expandir a aplicação do indicador também para obras executadas por meio
de concessões, bem como de estatais.
214. Em relação ao indicador de Prazo de Implantação (iPrazo), cuja metodologia proposta
compreende a comparação entre o prazo real de implantação da obra e o inicialmente previsto,
discorreu-se sobre: i) possibilidade de o prazo considerado nos estudos que fundamentaram a
decisão pela obra ser diferente e mais adequado do que o previsto na metodologia proposta – o
primeiro apresentado oficialmente nos PPAs –; ii) possibilidade de considerar um indicador
para fase de elaboração de estudos e projetos e outro para execução das obras; e iii)
possibilidade de considerar algum mecanismo de estimativa de prazos para conclusão – o ritmo
real de execução das obras, por exemplo – mais representativo que o prazo oficial apresentado
nos PPAs e/ou contratos/instrumentos congêneres considerado na metodologia ora proposta.
215. No caso dos indicadores de Valor do Investimento (iValor) e de Prazo de Implantação
(iPrazo), discorreu-se sobre o fortalecimento da adesão ao princípio da transparência
decorrente da aplicação deles de forma ampla em obras públicas, disponibilizando os resultados
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de forma periódica e tempestiva em painel de informações apropriado, entre os quais o painel

ObrasGov, responsável pela operacionalização do CIPI, ouvidos os gestores, e o próprio painel
do Fiscobras mantido pelo TCU.
216. Por fim, insta registrar que a partir do Indicador de Valor do Investimento será possível
identificar o desempenho de diferentes órgãos/entidades responsáveis pela implantação de
obras públicas, inclusive daqueles conduzidos por meio de estatais ou de concessões.
217. A sistematização da produção de informações destinadas ao cálculo periódico dos
indicadores para as mais diversas obras resultará na disponibilização de tais informações de
forma acessível e tempestiva para toda a sociedade, permitindo ainda a formação de banco de
dados de informações, hoje ainda não disponível, para consulta por parte de tomadores de
decisão e/ou outros interessados.
218. Ademais, à exemplo do proposto no trabalho realizado no âmbito do produto “Viabilidade
em Foco II”, será possível a formação de uma base de dados de referência para subsidiar
futuras análises de viabilidade de novos investimentos a partir das informações relativas à
projetos semelhantes.
219. Frente ao trabalho desenvolvido, propõe-se que sejam incluídos no painel do Fiscobras,
para os investimentos plurianuais selecionados na presente fiscalização, os correspondentes
valores dos indicadores iPMP, iValor e iPrazo calculados, acompanhados de descrição das
metodologias empregadas e da informação sobre o caráter preliminar dos resultados
apresentados, haja vista ainda pendentes processos de aprimoramentos a partir de consultas aos
órgãos e entidades responsáveis.
220. Por fim, cabe registrar a relevância de o TCU viabilizar a continuidade do presente
trabalho com a disseminação das correspondentes metodologias ora propostas aos
órgãos/entidades responsáveis pela implantação de empreendimentos de modo a colher
elementos para eventuais melhorias e adotar medidas subsequentes para operacionalizar a
implementação dos referidos indicadores para os investimentos em obras públicas de
responsabilidade da União, inclusive aqueles realizados por meio de estatais e concessionárias.
X. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
221. Ante o exposto, sugere-se o encaminhamento dos autos ao Gabinete do Exmo. Ministro-
Relator Benjamin Zymler, propondo-se:
221.1. Incluir no painel do Fiscobras, os valores obtidos nos testes efetivados neste trabalho
relativos aos indicadores iPMP, iValor e iPrazo, informando sobre o caráter preliminar dos
resultados apresentados;
221.2. Orientar a Segecex quanto a relevância da continuidade do presente trabalho por meio
da disseminação das correspondentes metodologias ora propostas aos órgãos/entidades
responsáveis pela implantação de empreendimentos de modo a colher elementos para eventuais
melhorias e adotar medidas subsequentes para operacionalizar a implementação dos referidos
indicadores para os investimentos em obras públicas de responsabilidade da União, inclusive
aqueles realizados por meio de estatais e concessionárias;
Nos termos do art. 169, V do Regimento Interno do TCU, tendo em vista o cumprimento do
objetivo para o qual foi constituído, arquivar os presentes autos.”
3. Aquiescendo à proposta do relatório instrutivo, o diretor da unidade técnica assim se
manifestou, corroborado pelo respectivo auditor-chefe (peças 51 e 52):
“De início, cabe registrar que me manifesto de acordo com a proposta de encaminhamento da
equipe de auditoria (auditores: Ivan Lúcio Santillo, Cristiane Ferreira de Araújo Melo, Rafael
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Martins Gomes, coordenadora: Roberta Deisy Cabral e supervisor Vladimi José Daniel de
Assis).
Ressalto a relevância do trabalho produzido pela equipe como mais um passo na busca do
aprimoramento do Fiscobras, tal como requerido pelo Tribunal, por meio do Acórdão
2.695/2022-TCU-Plenário – Relator: Ministro Aroldo Cedraz.
Os indicadores desenvolvidos e testados pela equipe de auditoria, depois de consolidados,
podem suprir uma importante lacuna presente no Fiscobras, que é a ausência de elementos para
apresentar uma visão sistêmica a respeito da condução dos empreendimentos do setor de
infraestrutura.
Não obstante, considerando o caráter preliminar deste trabalho e em sintonia com a proposta de
encaminhamento da equipe, destaco a necessidade de o Tribunal promover a continuidade do
desenvolvimento dos indicadores iPMP, iValor e iPrazo com a disseminação das
correspondentes metodologias ora propostas aos órgãos/entidades responsáveis pela condução
de grandes obras de infraestrutura, de modo a colher elementos adicionais necessários ao seu
aperfeiçoamento, validação e futura implementação.
No mais, tratando do escopo deste levantamento e mais especificamente das possibilidades de
abrangência dos indicadores desenvolvidos, vale registrar que o trabalho ora produzido se
ateve ao disposto no item 9.5.1.2. do Acórdão 2.695/2022-TCU-Plenário, limitando-se a
desenvolver e testar (avaliação-piloto) indicadores específicos relacionados ao grau de
maturidade de projetos-chave de obras públicas (iPMP), de evolução do volume de
investimentos (iValor), e de prazos de implantação dos projetos (iPrazo). Desse modo, não
foram objeto de avaliação e não foram consideradas na metodologia desenvolvida as
consequências socioeconômicas dos eventuais atrasos, ou antecipações, nas entregas dos
empreendimentos à sociedade.
No campo do aperfeiçoamento, merece salientar a possibilidade de se fomentar a participação
cidadã com a transparência ativa dos resultados encontrados, a disseminação da metodologia
proposta entre gestores, mercado, academia e rede de controle, além da adoção de ações
direcionadas à efetiva e adequada alimentação de plataformas sobre dados de obras públicas.”
É o relatório.
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VOTO
Trata-se de Relatório de Levantamento constituído em obediência ao subitem 9.5.1.2 do

Acórdão 2.695/2022-Plenário (Fiscobras 2022), com o objetivo de desenvolver e realizar teste-piloto
sobre indicadores de maturidade, de valor de investimento e de prazo para projetos de infraestrutura.
2. Em histórico do presente processo, mediante a nominada decisão originária, esta Corte
assim deliberou:
“9.5. orientar a Segecex, acerca da contínua modernização do Fiscobras, para que, na gestão
que se iniciará em 2023:
9.5.1. realize avaliações-piloto para:
9.5.1.1. desenvolver soluções de avaliação preditiva de risco em transferências voluntárias
destinadas para obras públicas;
9.5.1.2. desenvolver e testar indicadores específicos para buscar compreender o nível ou grau
de maturidade de projetos-chave de obras públicas, de evolução do volume de investimentos,
quantidade de recursos executados e de prazos de implantação de projetos, programas e
políticas relacionadas a obras públicas;
9.5.2. dê continuidade aos esforços iniciados no âmbito da Estratégia Digital em Infraestrutura,
em especial a integração do Sistema de Análise de Orçamentos (SAO) com a Plataforma +
Brasil e a disponibilização do acesso ao módulo de Transferências Voluntárias do Observatório
de Controle (EPP) para a rede de controle, gestores e sociedade em geral.” (grifou-se)
3. Em motivação decisória, especificamente quanto ao subitem 9.5.1.2 – objeto deste trabalho
–, consta do voto do insigne Ministro Aroldo Cedraz:
“17. Nesse sentido, para minha satisfação, por meio do Acórdão 2579/2021-TCU-Plenário (rel.
min. Augusto Nardes) , relativo ao Fiscobras 2021, o TCU apresentou as seguintes orientações
à Segecex:
9.5.1. adote as medidas de sua alçada para dar continuidade a¿ implementação do processo de
evolução e modernização do Fiscobras, de modo a retratar, de maneira cada vez mais assertiva,
a situação da infraestrutura, os desafios e as causas raízes dos principais problemas
estruturantes identificados;
9.5.2. avalie a viabilidade de aprimorar a utilização de indicadores no âmbito do Fiscobras,
com vistas a mensurar com fidedignidade a qualidade da infraestrutura dos diversos setores do
país, bem como medir o desempenho da atuação governamental, o que pode ser um relevante
insumo para nortear as ações dos Poderes Executivo e Legislativo;
[...]
19. Apesar desse impulso inicial, conforme foi descrito no relatório, a equipe da Coinfra
encontrou dificuldades em operacionalizar as orientações emanadas pelo
referido decisum, tendo iniciado unicamente a avaliação do uso e da fidedignidade das bases de
dados e da seleção do portifólio de projetos existentes.
20. Assim, julgo pertinente a proposta da Coinfra para que, no Fiscobras 2023, sejam
realizadas avaliações piloto para desenvolver e testar indicadores específicos para buscar
compreender o nível ou grau de maturidade de projetos-chave de obras públicas, de evolução do
volume de investimentos, quantidade de recursos executados e de prazos de implantação de
grandes projetos, programas e políticas relacionadas a obras públicas.

21. Ponto positivo apresentado no relatório, refere-se à estruturação da Estratégia Digital em

Infraestrutura do TCU, em desenvolvimento pela Coinfra, que visa "implantar e aprimorar o uso
de ferramentas digitais e abordagens de controle que permitam esse ganho de escala e
qualidade, aumentando a amplitude e a profundidade do controle".
[...]
24. Entendo que o acompanhamento das obras públicas pelo TCU por meio de ferramentas
digitais se mostra um caminho sem volta, por isso, em vez de dar conhecimento à unidade
responsável, proponho orientar a Segecex para que dê continuidade aos esforços iniciados no
âmbito da Estratégia Digital em Infraestrutura na gestão que em breve se inicia, por meio,
inclusive, do desenvolvimento de soluções para avaliação preditiva de risco em transferências
voluntárias destinadas para obras públicas.
25. Além do apoio ao Congresso Nacional, o Fiscobras também tem a função de comunicar a
sociedade sobre as obras públicas de modo a proporcionar maior transparência aos trabalhos
realizados e ampliar o controle social.”
4. Na realidade, a disposição é alinhada com o disposto na Constituição Federal e na Lei
14.133/2021. Como consta da Nova Lei de Licitações e Contratos:
“Art. 19. Os órgãos da Administração com competências regulamentares relativas às atividades
de administração de materiais, de obras e serviços e de licitações e contratos deverão:
[...]
III - instituir sistema informatizado de acompanhamento de obras, inclusive com recursos de
imagem e vídeo.
[...]
Art. 174. É criado o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), sítio eletrônico oficial
destinado à:
I - divulgação centralizada e obrigatória dos atos exigidos por esta Lei;
[...]
§ 3º O PNCP deverá, entre outras funcionalidades, oferecer:
[...]
VI - sistema de gestão compartilhada com a sociedade de informações referentes à execução do
contrato, que possibilite:
[...]
b) acesso ao sistema informatizado de acompanhamento de obras a que se refere o inciso III
do caput do art. 19 desta Lei;” (grifou-se)
5. Veja-se, também, o que dispõe o Decreto 10.496/2020, que institui o Cadastro Integrado de
Projetos de Investimento:
“Art. 1º Fica instituído o Cadastro Integrado de Projetos de Investimento - Cipi para o registro
centralizado de informações de projetos de investimento em infraestrutura, custeados com
recursos dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, no âmbito dos órgãos e entidades do
Poder Executivo federal integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social.
[...]
Art. 2º Para fins do disposto neste Decreto, considera-se:

I - Cadastro Integrado de Projetos de Investimento - o registro centralizado de informações de

projetos de investimento em infraestrutura, em ferramenta informatizada, disponibilizada pela
Secretaria de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital
do Ministério da Economia;
[...]
Art. 3º São objetivos do Cipi:
I - identificar os projetos de investimento em infraestrutura e possibilitar o acesso aos atos, aos
documentos e às informações a eles associadas;
II - padronizar as informações relativas aos projetos de investimento em infraestrutura; e
III - propiciar a transparência, o controle social, a fiscalização e a gestão de projetos de
investimento em infraestrutura.” (grifou-se)
6. Em verdade, a lei e o regulamento densificaram o disposto no §15, art. 165 da Constituição
Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional 102/2019, segundo a qual a União passou a
ter como atribuição o desenvolvimento de um banco de dados para a organização e a manutenção de
registro atualizado de projetos de investimento, contendo, por Estado ou Distrito Federal, pelo menos,
análises de viabilidade, estimativas de custos e informações sobre as execuções física e financeira.
7. Em cumprimento às disposições do subitem 9.5.1.2 do Acórdão 2.695/2022-Plenário, a
equipe de auditoria desenvolveu três indicadores de projetos-chave de infraestrutura, pareados com
uma aplicação-piloto do indicador de maturidade dos projetos (iPMP), do indicador de valor do
investimento (iValor) e do indicador de prazo (iPrazo).
8. No caso do indicador de investimento (iValor), trata-se, para o primeiro, da relação entre o
volume dispendido no empreendimento e o respectivo valor esperado:
9. Já o indicador de valor do investimento (iPrazo) refere-se à relação entre o prazo para a

conclusão do empreendimento e o prazo inicialmente estimado:
10. No que se refere ao indicador de maturidade dos projetos (iPMP), o seu desenvolvimento
foi embasado em conceitos teóricos sobre metodologias disponíveis na literatura e academia, bem
como em elementos obtidos em trabalhos anteriores do TCU. Ao fim, optou-se pela adoção da
metodologia Modelo de Cinco Dimensões (M5D) ou Five Case Model (5CM).
11. Em mais detalhes técnicos da metodologia, segundo a unidade técnica, “a maturidade dos
projetos – aqui referenciados em sentido amplo, não apenas os projetos de engenharia, mas também
todos os estudos que o antecedem –, pode ser percebida com um campo multidisciplinar
(FLYVBJERG, BRUZELIUS e ROTHENGATTER, 2003) e, por isso mesmo, impactada por um vasto
3

leque de variáveis. Essa complexidade impõe parcimônia na busca por um indicador – ainda mais em
se tratando de uma avaliação-piloto – visto ser crucial um balanceamento entre utilidade e
simplicidade de comunicação” (grifos no original).
12. Em face dessas considerações, optou-se pela consideração de arcabouços teóricos mais
consolidados no que tange à temática da viabilidade de projetos de infraestrutura. Despontou, assim, a
metodologia do Modelo das Cinco Dimensões (M5D), que, em linhas gerais, consiste na adaptação da
metodologia conhecida como Five Case Model (5CM) (IPA, 2022), trazida em relatórios que abarcam
a identificação de práticas e procedimentos governamentais para tomada de decisão sobre
investimentos em programas e projetos de infraestrutura, e para mitigar riscos alusivos à corrupção em
grandes empreendimentos. Esses relatórios foram produzidos como resultado da contratação de
empresa de consultoria pelo TCU para elaboração de benchmark internacional. Decisões do TCU,
inclusive, como no Acórdão 1.472/2022-Plenário, relatado pelo ministro Antônio Anastasia – no
contexto de auditoria operacional que avaliou o Plano Nacional de Logística –, reconheceram o M5D
como boa prática, no cerne das recomendações empreendidas.
13. Como benchmarking, o trabalho se inspirou em pesquisa recente (Almeida, 2023) que
trata de proposta de índice de maturidade de projetos (IMP) para o setor de infraestrutura hídrica, por
meio da avaliação do atendimento ou não de vinte e uma ações contidas no M5D, conforme tabela
abaixo:
I Descrição da Ação Dimensão Etapa
Aação 01 Descrição do projeto, seu contexto e objetivos específicos Eestratégic Proposta Inicial de
a Investimento
Aação 02 Objetivos, resultados, disposições e necessidades Eestratégic Proposta Inicial de
existentes a Investimento
Aação 03 Definição do escopo potencial Eestratégic Proposta Inicial de
a Investimento
Aação 04 Benefícios públicos, riscos, restrições e dependências do Eestratégic Proposta Inicial de
projeto a Investimento
Aação 05 Definição dos fatores críticos de sucesso Eeconômic Proposta Inicial de
a Investimento
Aação 06 Aplicação da estrutura de opções Eeconômic Proposta Inicial de
a Investimento
Aação 07 Definição do escopo da Avaliação de Impacto Ambiental Eeconômic Proposta Inicial de
e Social, estudos técnicos e outros a Investimento
Aação 08 Disposições Contratuais possíveis Ccomercial Proposta Inicial de
Investimento
Aação 09 Possibilidade e opções de contratação pública e interesse Ccomercial Proposta Inicial de
do mercado Investimento
Aação 10 Estimativa dos custos, capacidade de custeio e capacidade Ffinanceira Proposta Inicial de
de obter financiamento Investimento
Aação 11 Equipe de projeto (incluindo consultores externos) e Ggerencial Proposta Inicial de
estrutura de gestão e governança Investimento
Aação 12 Plano de projeto inicial e plano de controle de qualidade e Ggerencial Proposta Inicial de
aprovações Investimento
Aação 13 Partes interessadas, ações de engajamento e plano de Ggerencial Proposta Inicial de
gestão de mudanças Investimento
Aação 14 Plano inicial para identificação dos benefícios públicos Ggerencial Proposta Inicial de
Investimento
Aação 15 Estratégia e plano inicial de gestão de riscos Ggerencial Proposta Inicial de
Investimento
Aação 16 Formação de uma Comissão de Avaliação de Impacto Ttransição Proposta Inicial de
Ambiental e Social Investimento

Aação 17 Reconsideração da dimensão estratégica da Proposta Eestratégic Proposta

Inicial de Investimento e confirmação da necessidade a Intermediária de
estratégica Investimento
Aação 18 Preparação da análise econômica para as opções Eeconômic Proposta
identificadas a Intermediária de
Investimento
Aação 19 Análise qualitativa dos riscos e benefícios públicos Eeconômic Proposta
a Intermediária de
Investimento
Aação 20 Seleção da opção mais vantajosa e realização de uma Eeconômic Proposta
análise de sensibilidade a Intermediária de
Investimento
Aação 21 Revisão da Avaliação de Impacto Ambiental e Social Eeconômic Proposta
(AIAS), estudos técnicos e outros a Intermediária de
Investimento
14. Em síntese, o IMP consiste em um percentual que reflete a proporção dessas vinte e uma
ações que foram ou não cumpridas, tendo o resultado variando de zero a um, em que a unidade (100%)
indicaria o atendimento integral (21/21):
15. Vê-se que muitos dos indicadores são intrinsicamente relacionados aos Estudos de
Viabilidade Técnica, Econômica, Financeira e Ambiental (EVTEA), seguidas vezes escrutinados pelo
Tribunal em grandes projetos de infraestrutura, mormente em concessões.
16. Creio, aliás, que, não obstante a inspiração dos indicadores tenha provindo de
empreendimentos de infraestrutura hídrica, a utilidade é geral, podendo, principalmente, nortear,
inspirar e objetivar a elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares (ETP) a que se refere o art. 18,
§1º, da Lei 14.133/2021, de produção obrigatória segundo o novel marco legal.
17. Em termos de funcionalidade e uso do indicador, extraio o seguinte excerto do relatório
instrutivo:
“55. De posse do IMP [índice de maturidade de projetos], dentro das competências
constitucionais do TCU que miram o aprimoramento da Administração Pública (inciso IV, art.
71 da CF), há condições de análises mais acuradas em torno do prognóstico para os vultosos
objetos de controle, integrantes do Fiscobras. Noutros termos, um baixo IMP – identificado
tempestivamente – apontaria para a premente necessidade de reavaliações no curto prazo, a
ponto de justificar alterações substanciais no projeto ou mesmo abandoná-lo, minorando o custo
de oportunidade, além dos custos afundados, entre outras externalidades negativas, como a
“indústria dos claims” – abuso de reclamação formal em contratos de obras públicas, contendo
excessos de pretensão (ROOKE e SEYMOUR, 2004).
56. Por outro lado, um alto IMP revelaria uma perspectiva mais promissora de vantajosidade
da futura obra, permitindo que se redirecionem esforços – de gestão e do controle – para a
etapa de execução contratual a fim de assegurar a adequada conclusão do objeto.
57. Com a consolidação do indicador e formação de uma base de dados estruturada, ter-se-á
condições de elaborar construtos teóricos, como os ábacos a seguir, aventados apenas com fins
5

didáticos e como meras hipóteses. Em linhas gerais, seria algo análogo ao método do Reference
Class (FLYVBJERG, 2006), que funciona como um filtro para barrar projetos potencialmente
inviáveis a partir da consideração do histórico de aumentos de custos e de prazos de projetos
anteriores de uma mesma classe (rodovias, ferrovias, barragens, aeroportos etc.), fazendo com
que as estimativas do projeto atual possam ser testadas em bases críveis.”
18. No que se refere aos testes-piloto empreendidos, inicialmente com relação ao iPMP, foram
testados três empreendimentos, com os seguintes resultados:
19. Em leitura dos números obtidos, no caso do Sistema Adutor da Região do Seridó, 75% dos
21 indicadores de maturidade de projeto foram atingidos. Para a construção da ferrovia de Integração
Oeste-Leste (FIOL), contudo, somente 14% dos indicadores foi observado (3 dos 21).
20. Para os indicadores iValor e iPrazo foram avaliados dezoito empreendimentos tipificados
como investimentos plurianuais prioritários no PPA 2020/2023:
21. Podem se observar tantos prazos extrapolados em mais de 270% (ou 2,7 vezes mais tempo
para terminar do que o esperado). No que se refere ao valor, existem empreendimentos mapeados que
tornaram-se 33% mais caros, e outros 17% mais baratos.
22. Sou otimista na utilização e desenvolvimento desses indicadores. Outros parâmetros hão de
ser criados, com ouvidos, inclusive, para o governo, para o Congresso Nacional, para a academia, para
outros entes de controle e para a sociedade.
23. Nessa seara, reproduzo o pertinente comentário produzido pela diretora da subunidade
responsável pelo trabalho:
“Os indicadores desenvolvidos e testados pela equipe de auditoria, depois de consolidados,
podem suprir uma importante lacuna presente no Fiscobras, que é a ausência de elementos para
6

apresentar uma visão sistêmica a respeito da condução dos empreendimentos do setor de

infraestrutura. Não obstante, considerando o caráter preliminar deste trabalho e em sintonia
com a proposta de encaminhamento da equipe, destaco a necessidade de o Tribunal promover a
continuidade do desenvolvimento dos indicadores iPMP, iValor e iPrazo com a disseminação
das correspondentes metodologias ora propostas aos órgãos/entidades responsáveis pela
condução de grandes obras de infraestrutura, de modo a colher elementos adicionais
necessários ao seu aperfeiçoamento, validação e futura implementação.
[...]
No campo do aperfeiçoamento, merece salientar a possibilidade de se fomentar a participação
cidadã com a transparência ativa dos resultados encontrados, a disseminação da metodologia
proposta entre gestores, mercado, academia e rede de controle, além da adoção de ações
direcionadas à efetiva e adequada alimentação de plataformas sobre dados de obras públicas.”
24. Posto isso, ponho-me de acordo com o encaminhamento produzido no relatório de
auditoria, determinando a inclusão, no painel do Fiscobras, dos valores obtidos nos testes-piloto
efetivados no relatório da unidade técnica, relativos à aplicação dos indicadores iPMP, iValor e iPrazo,
informando sobre o caráter preliminar dos resultados apresentados.
25. Deve-se, ademais, orientar a Segecex quanto à relevância da continuidade do presente
trabalho por meio da disseminação das correspondentes metodologias ora propostas aos
órgãos/entidades responsáveis pela implantação de empreendimentos de modo a colher elementos para
eventuais melhorias e adotar medidas subsequentes para operacionalizar a implementação dos
referidos indicadores para os investimentos em obras públicas de responsabilidade da União, inclusive
aqueles realizados por meio de estatais e concessionárias.
26. Finalmente, em acréscimo à proposição da unidade técnica, entendo que inexistem motivos
para que este levantamento remanesça com informação classificada, no que julgo por retirar a chancela
de sigilo.
Ante o exposto, VOTO por que seja adotado o acórdão que ora submeto a este Colegiado.
TCU, Sala das Sessões, em 29 de novembro de 2023.
BENJAMIN ZYMLER
Relator

ACÓRDÃO Nº 2478/2023 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 019.166/2023-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Levantamento
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessado: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992).
3.2. Responsável: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992).
4. Órgãos/Entidades: Casa Civil da Presidência da República; Departamento Nacional de Infraestrutura
de Transportes; Fundação Oswaldo Cruz; Ministério da Fazenda; Ministério da Integração e do
Desenvolvimento Regional; Ministério das Cidades; Ministério de Portos e Aeroportos; Ministério dos
Transportes; Secretaria Nacional de Segurança Hídrica; Valec Engenharia Construções e Ferrovias
S.A.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Rodoviária e Aviação Civil
(AudRodoviaAviação).
8. Representação legal: Jorge Andre Ferreira de Moraes (148800/OAB-RJ) e Raquel Araujo Simoes
(076893/OAB-RJ), representando Instituto de Tecnologia Em Imunobiológicos; Charles da Silva
Bezerra, representando Mário Santos Moreira.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Levantamento constituído em
obediência ao subitem 9.5.1.2 do Acórdão 2.695/2022-Plenário (Fiscobras 2022), com o objetivo de
desenvolver e realizar teste-piloto sobre indicadores de maturidade, de valor de investimento e de
prazo para projetos de infraestrutura,
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,
ante as razões expostas pelo relator, em:
9.1. incluir, no painel do Fiscobras, os valores obtidos nos testes-piloto efetivados no
relatório da unidade técnica à peça 50 destes autos, relativos à aplicação dos indicadores iPMP, iValor
e iPrazo, informando sobre o caráter preliminar dos resultados apresentados;
9.2. orientar a Segecex quanto à relevância da continuidade do presente trabalho por meio
da disseminação das correspondentes metodologias ora propostas aos órgãos/entidades responsáveis
pela implantação de empreendimentos de modo a colher elementos para eventuais melhorias e adotar
medidas subsequentes para operacionalizar a implementação dos referidos indicadores para os
investimentos em obras públicas de responsabilidade da União, inclusive aqueles realizados por meio
de estatais e concessionárias;
9.3. retirar a chancela de sigilo dos correntes autos;
9.4. arquivar o presente processo, nos termos do art. 169, inciso V, do Regimento Interno
do Tribunal, tendo em vista o cumprimento do objetivo para o qual foi constituído.
10. Ata n° 49/2023 – Plenário.

11. Data da Sessão: 29/11/2023 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2478-49/23-P.

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: Vital do Rêgo (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler (Relator), Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Jorge Oliveira, Antonio Anastasia e Jhonatan de
Jesus.
13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti e Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

VITAL DO RÊGO BENJAMIN ZYMLER
Vice-Presidente, no exercício da Presidência Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
Procuradora-Geral

Acórdão 2478 de 2023 Plenário

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Acórdão 2478 de 2023 Plenário

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 019.

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE LEVANTAMENTO. SUBITEM

Trata-se de Relatório de Levantamento constituído em obediência ao subitem 9.5.1.2 do

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maturidade de projetos-chave de obras públicas, de evolução do volume de investimentos, quantidade de

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políticas públicas (JANNUZII, 2002), lista uma relação de propriedades autoexplicativas e

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mensuráveis, possibilitando aferir se os resultados propostos foram alcançados ou não;

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dos três indicadores.

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Ação 01 Descrição do projeto, seu contexto e Estratégica Proposta Inicial

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com investimento estimado em “M1”, teria variações a maior de M1 equivalente a V1, V2 ou V3

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cumprimento ao princípio da transparência.

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em um instrumento constitucional de planejamento, o que pressupõe confiabilidade às

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c) Materialidade – ainda que o futuro dos indicadores propostos venha a ser a

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Tabela 5 – Aplicação do IMP – caso 1

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críticos de sucesso dependência do preço do minério)

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Fonte: PPA 2020/2023 e Relatório de Investimentos Prioritários (2020)

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2020-2023 2221- Recursos Investimento Prioritário Construção do Sistema Adutor Ramal

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0 0286 BR-381/MG - 1,59 bi 20/11/2013 98% 1,68 bi 66,1 km 25,4 mi/km 6%

1 0491 Integração do Rio São NI NI NI NI 217 km ND ND

1 0492 Projeto de Integração NI NI NI NI 260 km ND ND

1 0490 Construção do Centro 364 mi 06/12/2012 NI 393 mi 334.000 m² 1.176/m² 8%

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Obs.: Memórias de cálculo do iValor à peça 49

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Programa 2221 - Recursos Hídricos

1 0491 Integração do Rio São NI 13,0 ND 31/12/2024 20,0 NI 54%

1 0492 Projeto de Integração do NI 6,9 ND 09/02/2022 16,1 100% 133%

1 0490 Construção do Centro de 06/12/2012 3,9 05/11/2019 31/12/2025 10,1 NI 157%

Obs.: Memórias de cálculo do iValor à peça 49

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infraestrutura, em especial em empreendimentos