Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
474/2017-2
TC 020.474/2017-2
1
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
2
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
RELATÓRIO
5
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
6
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
9.3.4.3. irregularidades apontadas nos subitens 9.3.1.6 a 9.3.1.8, em inobservância aos arts.
25, 26, § 2º, e 27 do Decreto 98.820/1990, ao art. 8º da Portaria do Comandante do
Exército 533/1999 e ao art. 13, alínea a, do Decreto-lei 200/1967; e
9.4. realizar, com fundamento no art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU, a
oitiva do Comando do Exército e da Empresa Iveco Latin América Limitada (CNPJ
01.844.555/0001-82), para que, no prazo de quinze dias, manifestem-se sobre as
irregularidades abaixo descritas, as quais poderão resultar em determinação do Tribunal
para a adoção das medidas necessárias visando ao seu saneamento, mediante a alteração
dos Contratos 15/2012-DCT, 23/2013-DCT, 20/2014-DCT e 120/2016-Colog e a
realização de glosas contratuais:
9.4.1. Achado 3 - ocorrências atinentes ao pacote logístico e à integração dos sistemas de
armas e controle:
9.4.1.4. conflito entre as estimativas dos custos anuais de manutenção feitas pela Diretoria
de Fabricação (R$ 16.000,00) e pela empresa fornecedora (R$ 47.000,00), que resultou no
indício de sobrepreço de R$ 25.502.780,00 no Contrato 120/2016;
9.4.1.5. inclusão indevida, no Contrato 120/2016, de preços referentes ao ‘índice de 70%
de disponibilidade de frota’ e de ‘assistência à contratante na preparação da infraestrutura
de manutenção’, nos valores de R$ 19.500,00 e R$ 5.633,33 por veículo, uma vez que tais
rubricas não estão previstas, no projeto básico ou no próprio contrato, entre as atividades e
entregáveis do pacote logístico;
9.4.1.6. início da contagem do prazo de vigência dos pacotes logísticos quando as viaturas
encontram-se paradas no pátio da fabricante;
9.4.1.7. pagamento de pneus em quantidade superior à necessária, em relação às viaturas
pagas e que rodaram menos do que 22.500 km ao término do prazo de vigência dos pacotes
logísticos;
9.4.1.8. sobrepreço em razão da estipulação de preço idêntico para os serviços de
integração de sistemas de armas manual e automático;
9.4.1.9. sobrepreço decorrente da desnecessidade dos serviços de integração do sistema de
armas manual do Contrato 120/2016, em razão do domínio do conhecimento para executá-
lo com meios próprios;
9.4.1.10. possível configuração, nos Contratos 15/2012, 23/2013 e 20/2014, de sobrepreço
em relação aos serviços de integração do sistema de armas manual;
9.4.2. Achado 4 - Sobrepreço de R$ 157.806.909,00 e superfaturamento de R$
8.533.558,52 no Contrato 120/2016 em face da inconsistência dos cálculos referentes ao
reequilíbrio econômico-financeiro (preço adicional a título de remuneração do custo fixo
de produção do quantitativo de viaturas excluído do contrato);
9.4.3. Achado 5 - outras irregularidades no Contrato 120/2016:
9.4.3.1. precificação inconsistente das viaturas de produção em série, em consequência da
metodologia inadequada utilizada no Contrato 3/2009, com indício de sobrepreço de R$
2.428.970.474,00, também manifestado em ajustes anteriores, nos valores de R$
101.838.933,00 no Contrato 15/2012-DCT, R$ 28.982.324,00 no Contrato 23/2013-DCT e
R$ 108.711.126 no Contrato 20/2014-DCT;
9.4.3.2. inclusão indevida, no componente taxa de administração central, de despesas com
venda, da qual resultou o sobrepreço de R$ 173.787.908,74;
9.5. determinar ao Centro de Controle Interno do Exército - CCIEx, nos termos da Lei
12.527/2011 c/c o art. 6º da Resolução/TCU 294/2018, que informe a este Tribunal, no
prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência da deliberação proferida, em relação aos
documentos constantes dos autos:
9.5.1. o seu grau de confidencialidade;
7
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
9.5.2. o grupo de pessoas que pode acessar a informação, com a indicação se o acesso será
irrestrito ou mediante certidão, extrato ou cópia com ocultação de partes não permitidas;
9.5.3. o termo final de restrição de acesso e, quando for o caso, evento que defina o termo
final alternativo;
9.5.4. a identificação do responsável pela classificação;
9.5.5. o fundamento legal da restrição de acesso, nos termos do art. 23 da Lei 12.527/2011.
9.6. encaminhar cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o
fundamentam, ao Ministério da Defesa, ao Comando do Exército, à Procuradoria-Geral da
Justiça Militar, à Selog, à Casa Civil e às Comissões de Relações Exteriores e de Defesa
Nacional da Câmara dos Deputados e do Senado Federal;
9.7. enviar cópia integral dos autos aos agentes, órgãos e entidades destinatários das
diligências, oitivas e audiências determinadas, para servir de subsídio às manifestações
requeridas;
9.8. classificar a presente deliberação, bem como o Relatório de Fiscalização acostado à
peça 180, com o grau de sigilo ‘reservado’, nos termos do art. 23, inciso VIII, da Lei
12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação) c/c o art. 4º, parágrafo único, art. 8º, § 3º, inciso
I, art. 9º, inciso VIII, e § 2º, inciso I, da Resolução-TCU 294, de 2018, pelo prazo de 5
(cinco) anos, com acesso somente aos servidores que irão desenvolver atividades
relacionadas ao desenvolvimento destes autos.
14. Complementarmente, em sede de embargos de declaração, esta Corte prolatou o Acórdão
3067/2018 - TCU - Plenário, da mesma relatoria, para alterar deliberações do acórdão guerreado
e acrescer novas:
“(...) ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão
Reservada do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer dos presentes Embargos de Declaração;
9.2. dar provimento parcial aos Embargos, atribuindo-lhes os seguintes efeitos infringentes
sobre o Acórdão 2603/2018-TCU-Plenário:
9.2.1. incluir o subitem 9.1.4, com a seguinte redação: ‘9.1.4. ao Comando do Exército
para que, no prazo de (quinze) dias a contar da notificação, envie a este Tribunal
documentos e informações, incluindo memória de cálculo, que demonstrem a regularidade
da quantia recolhida a título de royalties decorrentes da venda ao Líbano de 16 viaturas
VBTP-MR, conforme critérios contratuais, bem como as medidas que serão adotadas para
sanear eventuais falhas verificadas’;
9.2.2. excluir do subitem 9.3.3 a expressão ‘Comandante do Comando Logístico do
Exército’;
9.2.3. incluir no subitem 9.4.1 as ocorrências abaixo descritas, sem necessidade de
renumeração dos demais subitens: ‘9.4.1.1. caracterização inadequada dos serviços a serem
contratados e inexistência de orçamentos detalhados em planilhas com a composição dos
custos unitários; 9.4.1.2. contratação indevida de prestação de serviços pelo regime de
empreitada por preço global; e 9.4.1.3. previsão contratual, sem amparo legal, de
pagamento antecipado de bens de consumo e serviços;’
9.2.4. incluir no subitem 9.4.3. a seguinte ocorrência: ‘9.4.3.3. omissão quanto ao prazo
para que a contratada pague os royalties devidos pela venda da VBTP-MR a terceiros,
bem como às penalidades e compensações financeiras devidas em caso de inobservância
desse prazo.’
9.3. prorrogar, em 60 (sessenta) dias contados da ciência deste Acórdão, o prazo para
atendimento às audiências e às oitivas determinadas, respectivamente, nos itens 9.3 e 9.4
do Acórdão 2603/2018-TCU-Plenário;
9.4. dar ciência deste Acórdão, bem como do Relatório e da Proposta de Deliberação que o
fundamentam, ao Embargante, ao Ministério da Defesa, ao Comando do Exército, à
8
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
9
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
complementares’ três questões não decorrentes diretamente dos acórdãos, mas essenciais para o
completo saneamento do processo e para conferir-lhe legalidade. Trata-se da proposição de
encaminhamentos para a correção de irregularidades apontadas em relação ao Achado 1 e
Achado 5, não tratadas nos acórdãos proferidos, e da necessidade de garantir a aderência deste
trabalho à Lei de Acesso à Informação.
I. Análise das Oitivas
26. O Exército e a empresa contratada apresentaram tempestivamente suas manifestações, as
quais foram juntadas aos autos às peças 313 (Exército) e 295 a 307 e 322 (empresa contratada).
27. Considerando a identidade das questões objeto das oitivas delineadas nos acórdãos
supratranscritos para o Exército e para a empresa contratada, far-se-á análise em conjunto das
manifestações apresentadas para cada uma delas.
28. Para se referir à Contratada, a documentação carreada aos autos faz referências tanto à
Iveco Latin America Ltda., quanto à CNH Industrial Brasil Ltda., devendo-se tal fato à
modificação de denominação da empresa ocorrida em 2016, que, por se manter o mesmo CNPJ
(0l.844.555/0001-82), não repercute nos contratos firmados com o Comando do Exército e nos
problemas sob exame neste feito.
I.1 Achado 3
I.1.1. Subitens:
9.4.1.1. caracterização inadequada dos serviços a serem contratados e inexistência de
orçamentos detalhados em planilhas com a composição dos custos unitários;
9.4.1.2. contratação indevida de prestação de serviços pelo regime de empreitada por
preço global;
9.4.1.3. previsão contratual, sem amparo legal, de pagamento antecipado de bens de
consumo e serviços;
Manifestação do Exército
29. Em resumo, foram apresentados os seguintes argumentos (peça 313):
a) o pacote logístico é semelhante à garantia estendida, mas tem escopo ampliado, e
trabalha com o conceito de disponibilidade das viaturas;
b) o pacote logístico, que compreende a realização de treinamento de manutenção na
modalidade on the job training, conjuntos de ferramental e diagnóstico, manuais de operação e
manutenção, catálogo de peças de reposição, reposição de peças e fluídos, e dois jogos de pneus
por viatura (com exceção do Contrato nº 120/2016-Colog), pretende a garantia da
disponibilidade da frota e a assistência ao contratante no dimensionamento da infraestrutura de
manutenção;
c) a aquisição de um pacote logístico para meios militares com base na função de
disponibilidade contratada encontra respaldo no conceito de Performance-Based Logistics;
d) como inexiste qualquer registro histórico a ser aplicado, não existe a possibilidade de se
identificar antecipadamente, por exemplo, a necessidade de peças de reposição e de fluídos;
e) o pacote logístico, também chamado de suporte logístico inicial, é um sistema formado
de produtos e de serviços de pós-venda que possibilitará ao Exército conhecer todas as
informações técnicas e operacionais que servirão de subsídio para a elaboração do suporte
logístico integrado, a ser realizado pela Força Terrestre por seus próprios meios quando houver
dados e conhecimentos suficientes para sua implementação;
f) o suporte logístico integrado maximiza a operacionalidade com o menor custo possível
e representa mais da metade do custo envolvido com o material durante seu ciclo de vida;
g) a contratação do pacote logístico foi a solução visualizada pelo Exército para
possibilitar a manutenção inicial da frota de blindados da família Leopard/Gepard, de origem
alemã, pelo período necessário para que o Exército adquirisse a capacidade de realizar a
manutenção por seus próprios meios;
10
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
11
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
12
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
13
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
14
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
estão acostados à peça 296, p. 5-599. Apenas para ilustrar a elevada quantidade de manutenções
corretivas em comparação com as preventivas, seguem abaixo dados referentes ao ano de 2018.
Qtd. ordens de serviço abertas no sistema da Qtd. ordens de serviço fechadas no
empresa no período sistema da empresa no período
Mês Tipo corretiva Tipo preventiva Tipo corretiva Tipo preventiva
Jan 2018 15 13 53 5
Fev 2018 151 26 208 13
Mar 2018 76 25 294 25
Abr 2018 204 44 299 59
Mai 2018 119 55 224 39
Jun 2018 125 16 61 28
Jul 2018 165 18 360 37
Ago 2018 279 22 172 28
Set 2018 101 37 227 17
Out 2018 204 49 137 38
Nov 2018 151 52 117 33
Dez 2018 167 36 94 23
Total 1757 393 2246 345
55. Da discriminação dos custos do pacote logístico referente ao Contrato 20/2013-DCT,
apresentada pela contratada a pedido do Exército (peça 180, p. 58), observa-se que dos seis itens
que o compõem, o item ‘reposição de peças e fluídos’, no total de R$ 343.578,99, representa
85% do valor do pacote logístico orçado, que totalizou R$ 403.463,51, o que constitui prova de
que o serviço majoritário do pacote logístico é a realização de atividades de manutenção.
56. Do exposto, e reforçando assertiva já contida no Relatório de Auditoria, está
comprovado o superfaturamento, não quantificável, decorrente de pagamento por serviços
não executados e por bens não utilizados, em relação às viaturas pagas e que rodaram
menos do que 22.500 km ao término do prazo de vigência dos pacotes logísticos.
57. Conforme consta de forma comprovada no Relatório de Auditoria (peça 180, p. 57 e 58,
tabela 17), a falta de um histórico confiável de consumo de peças da viatura Guarani, por ela ter
sido objeto de desenvolvimento, não impediu que a empresa contratada estimasse os custos de
todos os itens do pacote logístico, incluindo a reposição de peças e fluídos. Ela apenas não os
demonstrou até o presente momento.
58. Além do mais, a inexistência de uma estimativa precisa das quantidades a contratar, ao
contrário de constituir um óbice, como aponta o Exército, representa mais uma vantagem a favor
da contratação nos moldes preconizados pelas IN 2/2008 e 5/2017 da então Secretaria de
Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e
Gestão, pois ela possibilita a definição e a quantificação do serviço a realizar quando de sua
necessidade.
59. Nesse caso, prevê-se a utilização do modelo de ordens de serviço, conforme preceitua o
art. 15, inciso VI, da IN 2/2008, sempre que houver a previsão de que as demandas contratadas
ocorrerão durante a execução contratual, à medida da necessidade.
60. Assim, diante da necessidade de realizar uma manutenção em uma viatura, a ordem de
serviço será elaborada e deverá conter, conforme alíneas do inciso VI do art. 15: a) a definição e
especificação dos serviços a serem realizados; b) o volume de serviços solicitados e realizados,
segundo as métricas definidas; c) os resultados ou produtos solicitados e realizados; d) prévia
estimativa da quantidade de horas demandadas na realização da atividade designada; e) o
cronograma de realização dos serviços, incluídas todas as tarefas significativas e seus respectivos
prazos; f) custos da prestação do serviço, com a respectiva metodologia utilizada para a
quantificação desse valor; g) a avaliação da qualidade dos serviços realizados e as justificativas
do avaliador; e h) a identificação dos responsáveis pela solicitação, pela avaliação da qualidade e
pela ateste dos serviços realizados, os quais não podem ter vínculo com a empresa contratada.
15
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
61. Conclui-se, portanto, que a adoção do modelo de ordem de serviço previsto nas IN 2/2008
e 5/2017 do MPDG, cujo desenvolvimento contou com a contribuição deste Tribunal, representa
a incorporação de boas práticas de gestão e de controle dos serviços a serem realizados com o
intuito de garantir sua qualidade e [de] evitar pagamentos sem a correspondente contraprestação.
62. A propósito, registre-se que o modelo de elaboração de ordem de serviço foi previsto e está
sendo executado no âmbito do Contrato 120/2016, conforme afirma a própria empresa em sua
manifestação, ao relatar que cerca de 18.000 ordens de serviço já foram produzidas desde a
primeira viatura fabricada. Entretanto, ele não foi adotado como uma forma de condicionar a
realização de pagamentos, ainda que tenha sido previsto no contrato (peça 91, p. 2) que todos os
recursos aplicados na prestação do serviço sejam inseridos na ordem de serviço.
63. Ademais, cumpre salientar que o próprio Exército reconhece e utiliza o modelo de
contratação de serviços estabelecido nas referidas instruções normativas na contratação de
serviços de manutenção de suas viaturas, conforme comprovam quatro editais de 2017 extraídos
do Comprasnet e juntados às peças 147 a 150. Há também editais de anos anteriores.
64. Outra constatação essencial para a presente análise é a de que o modelo de prestação de
serviço regulado pelas referidas instruções normativas também atende ao interesse do Exército
de poder contar com uma forma de pagamento com base em resultados, em metas pré-
estabelecidas, principal argumento por ele invocado para justificar os pacotes logísticos
contratados.
65. E com uma vantagem adicional em relação à forma atual contratada, que é a de
condicionar o pagamento ao atingimento das metas, que variará conforme o desempenho
apresentado face ao contratado. Trata-se do instrumento denominado ‘Acordo de Níveis de
Serviços’, previsto na IN 2/2008, e que na IN 5/2017 foi renomeado para ‘Instrumento de
Medição de Resultado’ (IMR), previsto no anexo V, tópico 2.6, intitulado ‘Modelo de gestão do
contrato e critérios de medição e pagamento’.
66. Os pacotes logísticos contratados foram e continuam sendo integralmente pagos quando do
recebimento da viatura pelo Exército, antes mesmo de ela entrar em funcionamento, e sem a
previsão de qualquer garantia para fazer face ao eventual descumprimento do contrato por parte
da contratada.
67. Portanto, não procedem as alegações do Exército e da empresa de que o modelo de
contratação estabelecido nas referidas instruções normativas não se aplicaria ao Programa
Guarani, pois além de possibilitar trabalhar com o conceito de pagamento baseado em resultados,
representa a vantagem adicional de evitar pagamentos antecipados. Em consequência, deve ser
rejeitada a alegação contida na alínea ‘m’ da manifestação do Exército.
68. Como se vê, diante de situações em que o quantum a se contratar é incerto e não
mensurável, e o objeto é suscetível de ser discriminado e pago por preço certo de unidades
determinadas, mediante demanda, impõe-se, nos termos do art. 6º, VIII, alíneas ‘a’ e ‘d’, da Lei
8.666/1993, a utilização do regime de execução empreitada por preço unitário ou por tarefa. Este
Tribunal, por meio de enunciado presente no Informativo de Licitações e Contratos TCU
304/2016, manifestou-se sobre o tema da seguinte forma:
‘A empreitada por preço global deve ser adotada quando for possível definir previamente
no projeto, com boa margem de precisão, as quantidades dos serviços a serem executados;
enquanto a empreitada por preço unitário deve ser preferida para objetos que, por sua
natureza, não permitam a precisa indicação dos quantitativos orçamentários.’
69. Pelas razões postas, rejeitam-se os argumentos contidos nas alíneas ‘d’, ‘h’, ‘k’, ‘l’ e ‘n’ da
manifestação do Exército e ‘h’ e ‘i’ da manifestação da empresa, pois não são hábeis para
justificar a forma de contratação dos pacotes logísticos questionada neste processo.
70. O fato de o pacote logístico conter diversos itens, misturando bens com serviços, não
descaracteriza sua natureza principal, que é a realização de serviços de manutenção preventiva e
corretiva de natureza continuada, e por essa razão está sujeito à IN 5/2017 da [Secretaria de
16
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
17
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
proporção de um para cada viatura. Além disso, prevê os treinamentos na modalidade on the job
training, a ser realizado no primeiro ano por técnicos da contratada acompanhados pelos
militares das organizações detentoras de viaturas e no segundo e terceiro anos pelos militares das
organizações, sob a supervisão da contratada.
83. Conforme matéria veiculada no sítio eletrônico do Ministério da Defesa (peça 285, p. 26),
321 viaturas Guaranis haviam sido entregues ao Exército até a data da matéria, de 25/9/2018.
Segundo afirmação do Exército contida em sua resposta à oitiva (peça 313, p. 17, data de
15/3/2019), quatorze organizações militares receberam as VBTP-MR. Ou seja, se por hipótese
considerarmos um distribuição equânime, cada organização recebeu 23 viaturas. Considerando a
data da matéria, é muito provável que o número real de viaturas produzidas seja superior, o que
não impede a utilização dos números apontados para a ilustração pretendida.
84. Assim, considerando que a equipe de manutenção de viaturas em uma organização militar
é fixa, ao contrário das equipes de operação, existentes na mesma proporção da quantidade de
viaturas, seriam necessários poucos treinamentos de manutenção, por vezes só um mesmo, a
depender do tamanho da equipe de manutenção, já que a mesma equipe fará manutenção em
todas as viaturas recebidas. No entanto, como o suporte logístico inicial foi contratado para cada
viatura, vinte e três treinamentos on the job training foram pagos na hipótese em análise.
85. Espera-se que em relação aos treinamentos on the job training ocorra situação semelhante
à constatada pelo Exército [quanto] aos serviços contratados de integração dos sistemas de armas
manuais e automáticos, os quais, contratados por viatura, foram objeto de aditivo contratual para
supressão do serviço de integração do sistema de armas manual, em razão de o Exército já
dominar o conhecimento para sua execução por meios próprios. Não faz sentido a previsão de
treinamentos on the job training até o ano de 2035, quando serão entregues as últimas viaturas.
86. Risco de pagamentos por serviço não executados também se observa em relação aos cursos
previstos no suporte logístico destinados a capacitar instrutores de escolas de logística do
Exército em relação às atividades de operação e manutenção das viaturas, visando sua realização
de forma autônoma, que é um dos principais objetivos apontados pela força armada (alíneas ‘e’ e
‘h’) para a contratação de um pacote logístico inicial.
87. Os cursos de capacitação de instrutores de operação e de manutenção de 1º e 2º escalões e
diagnose, regulados na cláusula 8ª do anexo E (peça 91, p. 5), foram previstos para serem
executados na quantidade de cinco até a homologação das escolas de logística do Exército para a
realização das referidas atividades. Considerando que as primeiras viaturas com pacote logístico
prevendo a realização de treinamentos de operação e manutenção, referente ao Contrato
15/2012-DCT, foram entregues em 30 de setembro de 2013 (peça 121, p. 3), é muito provável
que as escolas de logística já estejam habilitadas e que os referidos cursos não sejam mais
necessários.
88. Entretanto, conforme valores dos pacotes logísticos por contrato discriminados na tabela
20 do Relatório de Auditoria (peça 180, p. 63), não se observou redução do preço cobrado por
eles ao longo do tempo.
89. Além dos dois exemplos explorados nos parágrafos anteriores, relacionados ao risco de
superfaturamento decorrente de pagamentos por serviços não realizados, há também o risco
potencial de sobrepreço e de superfaturamento, já explorado no Relatório de Auditoria,
decorrente do desconhecimento dos custos de todos os serviços previstos nos pacotes logísticos.
90. O caso detectado e já corrigido de cobrança pela empresa contratada de mesmo valor para
dois serviços distintos de integração de sistema de armas, um com duração de 2 horas (sistema
manual) e outro com duração de 3 a 4 dias (sistema automático), revela o grau extremamente
elevado do risco.
91. A respeito da alegação contida na alínea ‘l’ da manifestação do Exército de que não seria
possível quantificar e estimar os custos dos treinamentos previstos nos pacotes logísticos, por
eles não terem previsibilidade, não se coaduna com as informações contidas no Anexo E do
19
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
20
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
Manifestação do Exército
101. Alega-se, em resumo (peça 313, p. 23-25):
a) que os custos comparados são distintos em razão de os cálculos da Diretoria de
Fabricação não terem compreendido a alteração do escopo do pacote logístico para o Contrato
120/2016, o qual teve redução em relação aos treinamentos na modalidade on the job training
para o 2º e 3º anos de vigência do pacote logístico. Assim, não haveria que se falar em
inconsistências diante de parâmetros distintos de precificação; e
b) levantamento realizado pela contratada com base no histórico de consumo de peças de
viaturas manutenidas confirma o valor estimado para os pacotes logísticos.
Manifestação da empresa
102. Em síntese, argumenta-se que (peça 295, p. 15-19, e 296, p. 1-4):
a) a estimativa feita pela Diretoria de Fabricação deve ser desconsiderada, pois não
constitui um estudo a respeito dos custos de manutenção, mas uma simples informação constante
do documento de adoção da viatura. Não foram demostradas as informações que embasariam o
valor de R$ 16.000,00 apontado como custo com reposição de peças;
b) o próprio documento reconhece sua imprecisão, ao afirmar que ‘o valor provável do
custo de manutenção da VBTP-MR está compreendido entre os dois valores. É necessário maior
aprofundamento sobre as metodologias de cálculo e dados empregados pela IVECO’.
c) no ano de confecção do documento, 2015, ainda não existiam dados históricos
suficientes para que, por meio de qualquer sistema, fosse estabelecido um padrão de manutenção
preciso e seu respectivo custo. As poucas viaturas rodando à época, com 3 anos de uso e baixa
quilometragem de rodagem, apresentavam comportamento bastante distinto em relação aos
custos de manutenção;
d) em razão da pouca rodagem anual de viaturas blindadas, o principal parâmetro utilizado
para sua manutenção é o tempo decorrido, embora outros parâmetros como quilômetros
percorridos, horas utilizadas, ciclo de operação, disparos realizados etc. sejam levados em conta.
Em consequência, o plano de manutenção preventiva, parametrizado apenas em horas ou meses,
‘dá a flexibilidade necessária para atender às necessidades de manutenção, tanto em eventuais
períodos de operação com maior utilização (com vencimento das horas de operação) como
também em períodos com menor utilização (com vencimento do tempo em meses decorridos)’;
e) embora todos os relatórios de todas as intervenções nas VBTP-MR tenham estado
disponíveis no sistema da empresa para acesso do Exército, qualquer estimativa, levando-se em
conta o cenário vivenciado à época, baseada em premissas puramente técnicas, não pode ser
validada com os dados disponíveis naquele momento;
f) no ano de 2015, ainda não havia sido disponibilizada pela CNH uma lista de preços de
peças de reposição, o que só veio a ocorrer em 2017, por meio da abertura de um processo de
aquisição de peças de reposição, o que torna a estimativa da diretoria de fabricação
absolutamente infundada, pois não está amparada nos custos efetivos de peças de reposição para
a VBTP-MR;
g) o cálculo do sobrepreço efetuado pela SecexDefesa não deve prosperar por se basear em
premissa não comprovada, sendo possível [evidenciar] a razoabilidade dos custos das peças de
reposição referentes ao Contrato 120/2016, com base nos dados extraídos do sistema de
gerenciamento da frota da empresa.
Análise
103. A inconsistência entre as estimativas de custos realizadas pela Diretoria de Fabricação e
pela empresa contratada foi explorada no Relatório de Auditoria (peça 180, p. 332-352) e teve a
finalidade de demonstrar a inexistência de comprovação do real valor do pacote logístico e o
risco de seu sobrepreço.
104. Por determinação do relator, retornou o processo a esta unidade técnica, após manifestação
definitiva, para que fossem precificados todos os indícios de sobrepreço detectados e apontados
21
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
22
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
23
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
24
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
brasileiro).
125. De acordo com informação contida à peça 296, p. 11, os últimos 3 dígitos do chassi da
viatura representam a quantidade de viaturas já produzidas. Portanto, ao consultar o Termo de
Recebimento Definitivo à peça 300, p. 25, constata-se que a viatura de nº 247 foi recebida
definitivamente pelo Exército em 21/12/2016.
126. Ou seja, aceitar que apenas 247 viaturas haviam sido manutenidas até outubro de 2018
significa aceitar como decorrência lógica a possibilidade de que algumas viaturas não sofreram
qualquer manutenção em meses de utilização, o que contraria informação passada pela própria
empresa, à peça 295, p. 22-23, de que a manutenção das viaturas inicia-se logo após o término de
sua produção, antes mesmo de seu recebimento por parte do Exército.
126.1 Assim, como o cálculo baseia-se na divisão dos custos incorridos pela quantidade de
viaturas manutenidas, o valor apurado reduzirá com o aumento do denominador (quantidade de
viaturas manutenidas).
127. Do exposto, os argumentos apresentados pelo Exército e pela empresa não são hábeis a
esclarecer a inconsistência objeto do subitem 9.4.1.4 do Acórdão 2603/2018-Plenário, motivo
pelo qual persiste o indício de sobrepreço do pacote logístico referente às peças de reposição, o
qual, por falta de dados comprobatórios, não é possível quantificar com precisão nem por
estimativa. Pelas razões postas, propor-se-á a rejeição de ambas as manifestações.
I.1.3. Subitem 9.4.1.5. - inclusão indevida, no Contrato 120/2016, de preços referentes ao
‘índice de 70% de disponibilidade de frota’ e de ‘assistência à contratante na preparação
da infraestrutura de manutenção’, nos valores de R$ 19.500,00 e R$ 5.633,33 por veículo,
uma vez que tais rubricas não estão previstas, no projeto básico ou no próprio contrato,
entre as atividades e entregáveis do pacote logístico.
Manifestação do Exército
128. Alega-se em resumo (peça 313, p. 26-27) que:
a) o pacote logístico do Contrato 120/2016-Colog não pode ser comparado com o do
Contrato 20/2014-DCT [porque eles] são ligeiramente distintos no que se refere ao escopo,
embora ambos apresentem a mesma natureza, não se podendo, em consequência, inferir inclusão
indevida dos citados valores; e
b) na composição do preço do pacote logístico apresentado pela CNH na proposta inserta
no IDV 65/2016, não estão incluídos os dois itens.
Manifestação da contratada
129. Em síntese, argumenta-se que (peça 295, p. 19-21):
c) embora o ofício da oitiva prévia tenha feito referência ao Contrato 120/2016, o relatório
da unidade técnica faz o apontamento em relação ao Contrato 20/2014;
d) os custos apontados referem-se aos custos de manutenção em todo o território nacional;
e) no detalhamento dos custos do pacote logístico para o Contrato 20/2014, solicitado da
empresa pelo Exército, foram incluídos os dois itens a pedido do contratante, sem que isso tenha
implicado alteração do escopo do contrato;
f) o modelo de detalhamento pedido pelo Exército que incluiu a discriminação dos dois
itens de custo não foi utilizado na proposta comercial da empresa, tendo em vista que a lógica
contratual era outra, baseada na disponibilidade das viaturas, o que não significa dizer que os
serviços não tenham sido prestados, vez que em atenção ao contrato documentos foram
elaborados e apresentados ao Exército demonstrando o atingimento dos índices de
disponibilidades contratados; e
g) os custos relacionados aos dois itens constaram de todos os contratos, pois pressupostos
para a realização das atividades de manutenção e necessários como contrapartida de serviços
efetivamente prestados, conforme comprovam relatórios referentes ao Contrato 120/2016, tanto
relacionados ao monitoramento de disponibilidade de frota quanto à preparação da estrutura de
manutenção das organizações militares.
25
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
Análise
130. O primeiro ponto a esclarecer é que a ocorrência em análise foi verificada por ocasião das
tratativas visando a celebração do Contato 20/2014 e não do Contrato 120/2016.
131. A presente ocorrência foi verificada quando da comparação entre as decomposições de
custos do pacote logístico para os Contratos 20/2013 e 20/2014, apresentadas pela contratada e
pela Diretoria de Fabricação do Exército, respectivamente, e foi explorada no Relatório de
Auditoria como forma de se comprovar a inexistência de dados seguros a respeito do real custo
dos pacotes logísticos.
132. Não há no Relatório de Auditoria qualquer afirmação de que os referidos itens de custo
foram incluídos indevidamente nos Contratos 20/2014 e 120/2016, apenas que não constaram
como atividades ou entregáveis do pacote logístico, seja no teor do Contrato 20/2014 ou no
projeto básico respectivo.
133. Como já relatado, não há como saber todos os serviços que integram os pacotes logísticos
contratados, vistos que seu detalhamento foi muito superficial em todos os contratos e nos
documentos de suporte às contratações. Portanto, acolhem-se os argumentos apresentados no
sentido de não ser possível concluir que houve inclusão indevida dos itens de custos em análise
nos preços dos Contratos 20/2014 e 120/2016.
I.1.4. Subitem 9.4.1.6. – início da contagem do prazo de vigência dos pacotes logísticos
quando as viaturas encontravam-se paradas no pátio da fabricante.
Manifestação do Exército
134. Alega-se em resumo que de fato algumas viaturas ficaram paradas no pátio da CNH após
recebidas pela Força Terrestre, com prazo do pacote logístico em curso, aguardando os sistemas
de armas e de comando e controle, que estavam em processo de aquisição. No entanto, o
problema foi solucionado com a celebração de termo aditivo ao Contrato 20/2014 para elastecer
o prazo de vigência dos pacotes logísticos (peça 313, p. 27-28).
Manifestação da Contratada
135. Em síntese, argumenta-se que (peça 295, p. 21-23):
h) houve de fato atraso no recebimento efetivo de 42 viaturas do Contrato 20/2014,
causado pela demora em se executar as adequações necessárias à infraestrutura do 41º Batalhão
de Infantaria Motorizado e do 14º Regimento de Cavalaria Mecanizada e pela não redistribuição
das viaturas a outras unidades capazes de recebê-las. Ou seja, a empresa não foi causa da
demora; e
i) embora tenham sido realizadas manutenções das viaturas ainda na fábrica, em
decorrência do tempo em que ficaram esperando sua destinação final, foi firmado termo aditivo
para prorrogar o prazo de vigência dos pacotes logísticos das 42 viaturas, sem custo adicional ao
Exército.
Análise
136. A alegação contida na manifestação do Exército de que o motivo de as viaturas terem
ficado paradas foi a falta de sincronia com o processo de aquisição dos sistemas de armas e de
comando e controle contraria informações contidas em documentos oficiais da própria Força,
especificamente o DIEx nº 219-DMAT/COLOG, de 19/8/2016 (peça 124, p. 1-2), e ata de
reunião de 3/11/2016 (peça 101, p. 2). Segundo esses documentos, o motivo foi o mesmo
alegado pela empresa em sua manifestação.
137. Com o intuito de contextualização da referida irregularidade, transcreve-se abaixo
parcialmente a análise do relatório que a explora:
‘378. Constatamos, portanto, que a contratação a preços globais mediante antecipações de
pagamento sem observância dos requisitos exigidos em lei e na jurisprudência do TCU,
combinados com a ausência de disposições contratuais claras e efetivas sobre o
acompanhamento e controle da execução das avenças, gerou exposição ao risco do
26
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
27
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
28
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
sistema REMAX, sem custos adicionais, em todas as viaturas que tiveram a instalação de
sistema manual pela CNH — até o momento, apenas quatro viaturas.
Análise
149. Para fins de contextualização, transcreve-se parcialmente a seguir trecho do Relatório de
Auditoria em que a questão foi tratada (peça 180, p. 62):
´357. Mais um efeito nocivo da irregularidade em comento foi sobrepreço, identificado
pelo Exército no Contrato 120/2016-Colog, em razão da estipulação de preço idêntico para
os serviços de integração de sistema de armas manual e automático, os quais possuem
complexidade e prazo de execução marcadamente distintos.
358. Foi detectado que os serviços de integração do sistema de armas REMAX, composto
de uma torre automática, requerem 3 a 4 dias de duração, enquanto que o sistema de armas
MANUAL, composto de uma torre manual, duas horas. Nada obstante, o preço dos dois é
o mesmo, de R$ 64.271,28.
359. Além do mais, em documentos contidos no processo administrativo do contrato,
indica-se que o Exército já adquiriu o conhecimento necessário para a instalação da torre
manual e que iniciou os procedimentos necessários para aditivar o contrato, visando dele
excluir os serviços de integração do sistema de armas manual.
360. Por um lado, como não há mais informações a respeito das negociações havidas com
a empresa contratada sobre o assunto, necessário obter esclarecimentos para verificar se, de
fato, o problema foi definitivamente resolvido. Tendo sido detectado sem a realização de
pagamentos, afasta-se a hipótese, por ora, de dano ao erário.
361. Por outro lado, é necessário que o Exército forneça informações que permitam apurar
se ocorreu pagamento indevido por serviços de integração de torres manuais no âmbito dos
Contratos 15/2012, 23/2013 e 20/2014-DCT.’28
150. Como se vê, no próprio relatório reconhece-se que a descoberta do sobrepreço foi do
próprio Exército e que não haveria de se falar em superfaturamento dele decorrente em razão de
ter sido detectado antes da ocorrência de pagamentos.
151. Quanto à solução encontrada, elaboração de termo aditivo e supressão dos serviços de
integração do sistema de armas manual, ela saneia a irregularidade observada em relação ao
Contrato 120/2016. O termo aditivo encontra-se acostado à peça 298, p. 38-42.
152. Entretanto, embora tenha constado da manifestação do Exército de que termos aditivos
teriam sido elaborados para alterar, de manual para automático, todos os serviços de integração
de armas dos Contratos 15/2012, 23/2013 e 20/2014, eles não foram apresentados. Tampouco foi
apresentado qualquer outro documento que comprove a afirmação da empresa de que teria
havido a substituição pelo sistema de armas automático, sem custos adicionais, em todas as
viaturas dos demais contratos que tiveram a instalação de sistema de armas manual, no total de
quatro.
153. A propósito, registra-se a contradição entre a informação prestada pela AGU e pela
contratada referente à solução adotada para os Contratos 15/2012, 23/2013 e 20/2014. Enquanto
aquela afirmou não ter sido realizada integração do sistema de armas manual, essa afirmou que
houve quatro substituições, sem cobrança de custos adicionais, de integrações já realizadas.
154. Portanto, não restou comprovada a solução informada para os contratos citados no
parágrafo precedente, motivo pelo qual propor-se-á determinar ao Exército que encaminhe os
documentos comprobatórios correspondentes.
155. Por fim, cumpre destacar que a solução não afastou a possibilidade de sobrepreço nos
serviços de integração de sistema de armas automático, dado que não foi apresentado o
detalhamento dos seus custos.
Conclusão
156. Da análise das manifestações apresentadas pelo Exército e pela empresa a respeito das dez
irregularidades especificadas nos subitens 9.4.1 do Acórdão 2603/2018, alterado pelo Acórdão
29
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
30
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
31
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
Análise
167. Conforme ressaltado no Relatório de Auditoria, com a redução de 2044 para 1200 viaturas,
que implicava em redução no volume anual de 114 para 60 unidades (as 1200 viaturas seriam
entregues ao longo de vinte anos), a Iveco pleiteou que o custo fixo da fábrica fosse
redistribuído, para fins de composição do preço unitário da viatura, com base no quantitativo
reduzido.
168. Para os cálculos desse adicional, a Iveco considerou como referência os custos no ano de
2014, em que produziu 106 viaturas, volume que mais se aproximou das 114 viaturas por ano
previstas no Contrato 03/2009. O custo fixo total foi então estimado em R$ 16.553.815 e, a partir
dele, o custo fixo unitário foi calculado para os volumes anuais de 106 (R$ 156.168,07) e 60 (R$
275.896,92). A Iveco aplicou a taxa de BDI (44,5%) à diferença entre esses dois valores, R$
119.728,75, para obter o valor de R$ 173.007,95, que representava o adicional pretendido pela
empresa.
169. O Exército analisou o pleito da Iveco de reequilíbrio econômico-financeiro, com o adicional
por menor absorção do custo fixo, e concluiu pela sua razoabilidade, mas o termo aditivo ao
Contrato 03/2009 com 1200 viaturas não foi assinado. No ano seguinte, o Exército solicitou a
rescisão daquele ajuste e a Iveco acatou a solicitação, mas em contrapartida exigiu a assinatura
de novo contrato com a quantidade de 1580 viaturas, que veio a ser o Contrato 120/2016.
170. Ao justificar o preço proposto para o novo contrato, a Iveco considerou como referência um
volume de 1185 viaturas, com lotes anuais de 60, e não de 1580, com lotes anuais de 79. Ou seja,
a proposta comercial considerou na justificativa do preço (e apenas nela) uma quantidade de
viaturas menor do que a exigida pela própria empresa para o novo contrato. Como consequência,
o valor do adicional por menor absorção do custo fixo não foi ajustado para o novo volume
contratual, mantendo-se o valor calculado em 2015 com base em lotes anuais de 60 viaturas.
171. Se fosse considerado o volume anual de 79 viaturas para o cálculo do adicional por menor
absorção do custo fixo, o custo fixo unitário para o Contrato 120/2016 diminuiria para R$
209.541,96, o que resultaria em um adicional por menor absorção do custo fixo, com BDI, de
77.125,27. O montante associado ao erro no cálculo é obtido multiplicando-se a quantidade de
viaturas do Contrato 120/2016 pela diferença entre o adicional calculado com lotes anuais de 60
e o calculado com lotes anuais de 79: (R$ 173.007,95 - R$ 77.125,27) x 1580 = R$
151.494.632,74. Para obter o valor do sobrepreço, basta incluir o ICMS (alíquota de 4%)
correspondente ao montante calculado: R$ 151.494.632,74/ 0,96 = R$ 157.806.909,10.
172. Conforme se observa da manifestação da empresa, o sobrepreço de R$ 157.806.909,00 foi
confirmado, estando em curso a elaboração de aditivo que modificará o contrato de modo a
refletir a quantidade anual de viaturas que está sendo efetivamente produzida, que é 60, e não 80.
173. O que não se confirmou foi o superfaturamento, pois a quantidade anual de viaturas
produzidas desde a entrada em funcionamento da fábrica em 2016 não superou a quantidade de
60 viaturas.
174. Do exposto, entende-se que as alegações apresentadas, corroboradas com as medidas
adotadas em face da irregularidade constatada, elidem o sobrepreço de R$ 157.806.909,00 e o
superfaturamento de R$ 8.533.558,52, no âmbito do Contrato 120/2016.
I.3. Achado 5
I.3.1. Subitem 9.4.3.1 - precificação inconsistente das viaturas de produção em série, em
consequência da metodologia inadequada utilizada no Contrato 3/2009, com indício de
sobrepreço de R$ 2.428.970.474,00, também manifestado em ajustes anteriores, nos valores
de R$ 101.838.933,00 no Contrato 15/2012-DCT, R$ 28.982.324,00 no Contrato 23/2013-
DCT e R$ 108.711.126 no Contrato 20/2014-DCT
Manifestação do Exército
175. Em resumo, foram apresentados os seguintes argumentos (peça 313, p. 34-44):
32
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
33
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
34
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
b) indefinição de qual seria o índice aplicável para reajustar os valores apontados tanto no
EVTE como no Contrato 1/2007, tendo constado desse contrato como critério para o
reajuste anual do preço a comprovação documental de sua variação por meio de planilhas
de custos unitários; e
c) inexistência no EVTE das fontes de referência dos números nele apresentados, o que
impossibilita a avaliação de sua fidedignidade.’
180. No parágrafo 467 do relatório, demonstrou-se que o preço da viatura do lote-piloto,
calculado com base no cronograma de desembolso do Contrato 1/2007-FRF, representaria 33% e
43% do valor da viatura nos Contratos 3/2009 e 120/2016, respectivamente, percentuais que
destoam significativamente da premissa contida no EVTE de que a viatura do lote-piloto custaria
o dobro da viatura da produção em série.
181. Tal constatação foi utilizada no Relatório de Auditoria para afastar as informações contidas
nos documentos do Exército de que o preço das viaturas dos Contratos 3/2009, 15/2012,
23/2013, 20/2014 e 120/2016 teria sua origem na planilha de valores monetários do Contrato
1/2007-FRF. 182. Portanto, pelas razões contidas na transcrição do parágrafo 179, não há
como se concluir pela existência de sobrepreço no valor apontado apenas com base nas
informações contidas nos processos administrativos das contratações. Por outro lado, como será
demonstrado adiante, também não é possível afastá-lo, como pretende o Exército e a contratada
em suas manifestações.
183. Segundo a AGU (peça 313, p. 34-35), além do Contrato 1/2007-FRF, o Exército teria
firmado mais dois convênios com a Fundação Ricardo Franco e esta um convênio com a Finep
para o desenvolvimento da viatura e produção do protótipo e do lote-piloto. De modo que a
quantia que deveria ter sido considerada para fins de obtenção do valor da viatura do lote-piloto
deveria compreender os montantes pactuados em todos os ajustes, no total de R$ 62,5 milhões, e
não apenas o valor daquele contrato, no total de R$ 40.902.788,75.
184. Assim, conclui a AGU, com base na tabela à página 35 com a discriminação dos valores de
todos os ajustes, que o preço unitário do lote-piloto seria de R$ 2.530.959,02. A partir dele, a
AGU demonstra a razoabilidade do valor da viatura do Contrato 3/2009 por meio de sua
atualização com base no IPP. Ocorre, entretanto, que não foi demonstrada a memória de cálculo
que permita chegar àquele valor, o que impõe a rejeição do argumento contido na alínea ‘a’ da
AGU.
185. A respeito da alegação da empresa de que não existiria no cronograma de desembolso do
Contrato 1/2007 qualquer correlação entre entrega de viaturas e valores estabelecidos, ela é
parcialmente procedente. Consoante o cronograma (peça 295, p. 30), verifica-se que as viaturas
do lote-piloto constam expressamente como entregáveis, junto com outros itens, apenas nas
etapas 6 e 7, que são as últimas etapas do contrato. Por isso o cálculo realizado no parágrafo 467
do Relatório de Auditoria para se demonstrar o custo da viatura do lote-piloto considera apenas
os valores correspondentes a estas etapas.
186. No entanto, concorda-se com o argumento da empresa de que as informações e os números
contidos nesse cronograma são uma referência e podem não espelhar de fato a realidade, ou seja,
pode haver gastos necessários para a fabricação das viaturas do lote-piloto que estejam incluídos
em outras etapas do cronograma.
187. Em relação aos argumentos apresentados nas manifestações a favor da comprovação da
razoabilidade do preço da viatura do Contrato 120/2016, com base na negociação ocorrida com o
Líbano e na comparação com veículos estrangeiros com características similares, eles já foram
refutados por ocasião da análise dos comentários do gestor, juntada à peça 175, e replicada no
Relatório de Auditoria à peça 180, p. 111 a 114.
188. A propósito, a afirmação da contratada, abaixo reproduzida, de que a unidade técnica teria
concordado com a metodologia de comprovação da adequação do preço da viatura por meio da
comparação com o preço praticado na venda para o Líbano é falsa, pois há observação na análise
35
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
36
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
BDI 44,50%
Fonte: Parecer 53/2016-SACPP (peça 159, p. 5).
Na sequência, trazemos algumas considerações sobre os percentuais dos itens
Administração Central, Lucro e Despesas Financeiras.
Em primeiro lugar, cumpre registrar que a Iveco utilizou método contábil para justificar o
percentual de 9%. A partir do balanço patrimonial do ano de 2014, a empresa calculou uma
taxa de Administração Central ‘preliminar’ dividindo o total de despesas administrativas
(R$ 425.477.000) pelo total da rubrica ‘custo dos produtos vendidos e serviços prestados’
(R$ 3.442.181.000). Embora o cálculo descrito resulte em uma taxa de 12,36%, a Iveco
decidiu adotar um percentual de 9,00% sem apresentar esclarecimentos sobre a redução
aplicada. A tabela a seguir apresenta a decomposição do total de despesas administrativas
considerado pela Iveco:8
Tabela 3 – Despesas administrativas consideradas na taxa de Administração Central
Item Valor (em R$)
Comercial e Vendas 229.069.000
Gerais e Administrativas 85.877.000
Outras Despesas Operacionais 110.531.000
Líquidas
Total de Despesas Administrativas 425.477.000
Fonte: IDV nº 065-2016: Proposta Comercial para fornecimento de 1580 Viaturas Blindadas de Rodas (peça
73, p. 46).
Com relação ao item Administração Central, o parecer da SACPP apresentou a seguinte
avaliação (peça 159, p. 6):
‘a ofertante apresenta uma taxa de Administração Central de 9,00% sendo que
Acórdão do TCU supracitado [2.622/2013 – Plenário – TCU] cita para esta taxa a
média máxima em torno de 5,92%. Considerando que o Acórdão estabelece valores
para obras e serviços em geral, e que a proposta da IVECO é para fornecimento de
plataformas da VBTP-MR Guarani, serviços de integração, conjuntos ferramentais e
meios auxiliares de instrução, ou seja, trata-se de indústria de produtos de defesa,
que, naturalmente possui expressivos custos fixos e despesas administrativas. Assim,
a SACPP considera aceitável o percentual.’
Nota-se, de plano, a fragilidade da análise apresentada. Não há nenhum benchmark,
parâmetro de referência, dado técnico que ampare sua conclusão, restando apenas uma
generalização não evidenciada de que a indústria de produtos de defesa possui expressivos
custos fixos e despesas administrativas.
A (suposta) expressividade dos custos fixos do setor defesa, a propósito, não deveria ter
impacto no percentual, já que o Exército comprometeu-se a pagar um adicional por menor
absorção do custo fixo cuja finalidade não é outra senão abarcar todo o custo fixo do
módulo industrial da Iveco destinado ao Setor de Defesa.
Sob outro ângulo, verifica-se que o estudo sobre taxas referenciais de BDI de obras
públicas e de materiais e equipamentos relevantes (Acórdão 2.369/2011-TCU-Plenário)
apresenta as seguintes considerações sobre a inclusão de despesas comerciais na
composição do BDI:
‘As despesas de venda, por sua vez, incluem os gastos com comissões sobre venda,
propaganda e publicidade, participação em eventos comerciais etc. No caso de
contratações públicas, essas despesas não devem ser computadas como
componente da administração central ou como parcela à parte da composição
de BDI de obras, visto que são gastos típicos de negócios efetuados entre agentes
privados, não compondo o preço de obras públicas’. (destaques nossos)
Se as despesas comerciais forem excluídas do cálculo apresentado pela Iveco, o total de
despesas administrativas reduz-se para R$ 196.408.000, que dividido pelo total da rubrica
38
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
‘custo dos produtos vendidos e serviços prestados’ (R$ 3.442.181.000), resultaria em uma
taxa de Administração Central de 5,71%.
Caso esse percentual fosse utilizado no BDI do Contrato 120/2016, em substituição ao
percentual de 9%, haveria uma redução no valor total do contrato de R$ 173.787.908,74 (a
memória do cálculo encontra-se na nota 9 deste Achado ).’
201. A definição e a discriminação das despesas que integram o componente ‘administração
central’ do BDI constou das explicações fornecidas pela contratada para seu cálculo, quando da
apresentação da proposta comercial que resultou no Contrato 120/2016. Transcreve-se abaixo
trecho da proposta que trata do assunto (peça 73, p. 45-46):
‘ADMINISTRAÇÃO CENTRAL
A administração central corresponde às despesas onde se encontra a estrutura necessária
para execução das atividades de direção da empresa, incluindo as áreas Administrativa,
Comercial, Financeira, Jurídica, Contábil/Fiscal, Compras, Recursos Humanos e
Engenharia. No caso da IVECO, a estrutura relacionada às atividades acima dedica-se a
ambas unidades produtivas, a IVECO Veículos Comerciais e a IVECO Veículos de
Defesa. (grifos não constam do original)
Ressalta-se que os gastos com administração central são aqueles que não podem ser
apurados pelo critério de imputação direta e que não participam de forma clara e objetiva
na fabricação do produto em particular, de forma que somente podem ser alocados em um
produto por meio de critérios indiretos, chegando a valores aproximados. Assim, havendo
um gasto comum em uma empresa que produz várias gamas de produtos, é necessário
fazer com que cada gama absorva uma parte desse custo comum.
Desta forma, estabelecendo um critério, a IVECO considerou o Balanço Patrimonial da
Empresa do ano de 2014, que inclui as demonstrações de resultados das atividades
produtivas de Veículos Civis e Veículos de Defesa. Este balanço encontra-se no CD
ANEXO, arquivo eletrônico ‘2014-Balanço Iveco_publicado 0.pdf’.’
202. Conforme se observa da parte destacada do texto, existe apenas uma estrutura
administrativa central para os dois ramos de atuação da empresa, o comercial e o de defesa. E tal
configuração está consentânea com a própria razão de ser deste item do BDI, que é contabilizar
os gastos que são comuns a diversos segmentos de atuação da empresa e que não são suscetíveis
de apropriação de forma direta aos custos dos produtos fabricados.’
203. Entretanto, no atual momento processual, em que a empresa foi demandada a explicar
sobrepreço decorrente da inclusão no componente ‘administração central’ de despesa não
admissível em contratações públicas, causa espécie a alegação, não comprovada, de erro no
cálculo anterior sob o argumento de que ele teria considerado despesas referentes aos dois
segmentos da empresa em vez de apenas um.
204. Em outras palavras, o argumento ora apresentado está em contradição em relação ao
contido na proposta de preço, pois permite inferir a existência de duas estruturas administrativas
centrais, uma para cada ramo de atuação da empresa.
205. Conforme constou do Acórdão TCU 2.369/2011-Plenário, diversos fatores podem
influenciar os gastos associados à administração central. Em situações em que há grande
distância geográfica entre a sede da companhia e o local de produção, pode ser estratégia da
empresa o enxugamento de sua estrutura de administração central, transferindo-se parte de suas
atividades para a administração local, obtendo-se com isso mais eficiência e redução de custos.
206. Nesse contexto, cumpre salientar que foi instalada uma planta industrial exclusiva para a
produção de blindados para o Exército, em que a totalidade dos custos indiretos envolvidos na
fabricação são por ele arcados. Ou seja, pode ser que grande parte das despesas gerais e
administrativas relacionadas com a produção de blindados esteja compreendida no item de custo
administração local, o que reduziria os custos da administração central.
207. Outro aspecto que importa para a análise é a não comprovação da autenticidade dos dados
39
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
apresentados pela empresa em sua manifestação para explicar o novo valor do componente
‘administração central’. À peça 295, p. 41, ela apresenta uma tabela com os itens de custos
envolvidos no cálculo da taxa de administração central e relata que os dados utilizados foram
extraídos de um documento anexado a sua resposta, intitulado ‘demonstrativo financeiro da
Administração Central’.
208. Ao consultar tal demonstrativo, juntado à peça 307, p. 66-67, constata-se que ele em nada
acresce como instrumento de comprovação da autenticidade dos números utilizados na tabela à
peça 295, p. 41, a qual é replicada no citado demonstrativo.
209. Nos dois primeiros parágrafos, faz-se uma descrição da organização e funcionamento do
grupo CNH Industrial Brasil Ltda., o que compreende diversos ramos de negócio, incluindo o de
defesa. Em seguida, explica-se que os dados necessários para o cálculo do item ‘administração
central’, exclusivamente relacionados com o segmento de defesa, foram extraídos de um sistema
de gestão financeira da empresa com base no resultado da unidade de negócio de defesa. E, por
fim, apresenta os valores em uma tabela e explica sua composição em parágrafos específicos.
210. A única forma de afastar o referido sobrepreço seria, primeiramente, confirmar a existência
de uma estrutura administrativa central exclusiva para o segmento de defesa e depois realizar a
abertura dos dados da empresa que possibilitem a comprovação dos valores apontados em cada
uma das rubricas de despesas contidas no cálculo da administração central. Para tanto, seria
necessário, além da demonstração da memória do cálculo efetuado, franquear acesso tanto aos
dados relacionados aos custos indiretos da fábrica quanto aos dados referentes às despesas da
administração central, dada a possibilidade de cobrança em duplicidade de um mesmo item de
custo.
211. E quanto à possibilidade de abertura dos dados pela empresa, não há que se falar em sigilo
fiscal e comercial, vez que eles não são oponíveis em face do controle legislativo financeiro,
quando da necessidade de se comprovar a boa e regular aplicação de recursos públicos. Tal
entendimento foi firmado por este Tribunal por meio do Acórdão 3032/2015-Plenário, cujo
enunciado transcreve-se a seguir, e referendado pelo STF quando da apreciação do MS 33.340,
julgado em 26/5/2015, de relatoria do Ministro Luiz Fux.
‘Com base na teoria dos poderes implícitos, o TCU pode requisitar informações e
documentos sobre custos efetivamente incorridos por empresas privadas na execução de
contratos pagos com recursos federais, inclusive notas fiscais de compra e guias de
importação dos insumos, quando imprescindíveis à verificação da conformidade dos
preços, não sendo oponível ao seu fornecimento a alegação de sigilo fiscal ou comercial.’
212. Em razão da importância do assunto para este processo, transcrevem-se em seguida trechos
pertinentes do voto condutor do Acórdão 3032/2015-Plenário, de relatoria do Ministro-Substituto
Augusto Sherman Cavalcanti, em que também se faz referência ao entendimento do STF no
citado mandado de segurança.
‘III – Inoponibilidade do sigilo fiscal e comercial em face do Controle Legislativo
Financeiro das contratações que importem em dispêndios à custa de recursos de origem
pública
25. Recentemente o Supremo Tribunal Federal, em deliberação de sua Primeira Turma,
examinando o Mandado de Segurança 33.340 – DF, impetrado contra decisão deste
Tribunal que determinara ao BNDES a remessa de documentos específicos relacionados a
operações de empréstimo, trouxe importantes considerações acerca das tutelas de sigilo
empresarial e comercial frente às demandas desta Corte de Contas por documentos
supostamente abrangidos por tais garantias, à luz da Constituição Federal, tendo por base
as competências e prerrogativas atribuídas a este órgão de controle.
26. Naquela ocasião, consoante voto proferido pelo ilustre Ministro Luiz Fux, deixou-se
assente que apesar de o sigilo empresarial ser fundamental para o livre exercício de uma
atividade econômica, constituindo-se preocupação universal destinada a assegurar
40
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
41
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
constitucional (art. 71, CF/1988), como é o caso presente, abre-se espaço para que sejam
tais informações alcançadas, sem serem abrangidas pela alcunha de sigilo, porquanto
direito relativo ao sigilo não pode ser invocado para ocultar informações relevantes ao
controle do gasto público pela sociedade. E limitar a função de controle, nesse caso, pode
significar proteger interesses puramente privados, algumas vezes ilegais, ilegítimos ou
antieconômicos.
31. In casu, não se trata de quebra de sigilo, e não se trata de quebrar sigilo algum. As
informações requeridas não dizem respeito a todas as notas fiscais e documentos de
eventuais fornecedores das empresas consorciadas, em todas e quaisquer de suas
operações, documentos esses só apresentados administrativamente aos órgãos fiscais como
a Receita Federal. Trata-se unicamente de documentos relativos aos fornecimentos havidos
para o cumprimento de obrigação relacionada à execução de obra pública, objeto do
contrato administrativo celebrado com aportes de recursos da União (Contrato SA-12).
32. Diferentemente da quebra de sigilo fiscal ou empresarial, que se caracteriza pela
obtenção ampla, irrestrita e genérica aos dados e informações fiscais ou empresariais
correspondentes a todas as transações do investigado, permitindo-se ampla devassa nesses
documentos, amplo acesso, as informações ora requeridas mediante a diligência alvitrada,
com vistas a conhecer a formação dos preços praticados pelo fiscalizado perante a
Administração, se limita apenas aos documentos relativos aos fornecimentos relacionados
ao contrato administrativo, e que compõem os custos dos insumos e serviços formadores
dos referidos preços. Essas informações são de interesse público e não puramente privado,
dado, inclusive, ao fato de que o contrato, possuindo relação de bilateralidade, na qual se
opõem os interesses público (na contratação) e privado (na aferição de lucro), se submete
ao princípio da supremacia e da indisponibilidade do interesse público, na medida em que
celebrado sob o regime jurídico-administrativo.
33. Veja-se, por exemplo, que ao aceitar participar de procedimentos licitatórios
envolvendo órgãos estatais da administração direta ou indireta e a consequente
remuneração dos contratos celebrados mediante os valores de origem pública, as empresas
licitantes permitem a flexibilização de determinadas liberdades. Tanto isso é verdade que,
para se habilitar aos certames, têm necessariamente que apresentar informações internas,
como prova de regularidade fiscal e qualificação técnica. Sujeitam-se, também, ao regime
próprio dos contratos administrativos e às suas cláusulas exorbitantes, em razão da
supremacia do interesse público.
34. Nessa linha, observa-se, por exemplo, que propostas com valor global superior ao
limite estabelecido em edital ou com preços manifestamente inexequíveis, para não
sofrerem desclassificação, necessitam de comprovação de que os custos dos insumos são
coerentes com os de mercado, nos termos do art. 48, inciso II, da Lei 8.666/1993, o que
indica também a flexibilização de certas liberdades, haja vista a necessidade de
demonstração dos reais custos de insumos adquiridos pela licitante junto a seus
fornecedores.
35. Noutro ponto da referida lei, também é possível encontrar disposição segundo a qual
a contratada se sujeita à comprovação, mediante documentação, dos custos de aquisição de
materiais: ‘Art. 65. (...)§ 4º No caso de supressão de obras, bens ou serviços, se o
contratado já houver adquirido os materiais e posto no local dos trabalhos, estes deverão
ser pagos pela Administração pelos custos de aquisição regularmente comprovados e
monetariamente corrigidos, podendo caber indenização por outros danos eventualmente
decorrentes da supressão, desde que regularmente comprovados.’. Essa situação implica,
também, que a contratada deva explicitar os custos reais de aquisição de materiais
adquiridos perante seus fornecedores, mediante documentação comprobatória, a qual não
pode ser outra senão nota fiscal de entrada ou de fornecimento junto ao seu fornecedor, não
42
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
43
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
44
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
45
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
46
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
47
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
48
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
49
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
50
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
51
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
52
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
enriquecimento sem causa, mesmo que essa exigência não esteja prevista em lei ou
em disposição contratual.’
REsp 679.525/SC
‘2. A correção monetária, ainda que a lei ou o contrato não a tenham previsto, resulta da
integração ao ordenamento do princípio que veda o enriquecimento sem causa e impõe o
equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
3. O termo inicial para a incidência da correção monetária nos contratos administrativos
de obra pública, na hipótese de atraso no pagamento, não constando do contrato regra que
estipule a data para o efetivo pagamento do preço avençado, deverá corresponder ao 1º
(primeiro) dia útil do mês subsequente à realização da obra, apurada pela Administração
Pública mediante critério denominado medição. Precedentes do STJ (REsp 71127/SP,
REsp 61817/SP).’
251. Conforme explorado no pronunciamento à peça 181, pretendeu-se com a oitiva do Exército
a respeito da regularidade no pagamento dos royalties obter dados comprobatórios das datas dos
recebimentos pela Iveco dos valores relativos às vendas das 16 viaturas para o Líbano, haja vista
serem essas datas o marco temporal previsto em contrato que estabelece o surgimento do direito
de crédito da União junto à empresa e, consequentemente, a referência para fins de atualização
monetária dos valores pagos a partir delas.
252. No entanto, não foram apresentados documentos comprobatórios sobre os referidos
recebimentos, com exceção de uma viatura, comercializada por meio da fatura de número IVE-
ITL10621/015 (peça 31, p. 20) para a qual foi apresentada a nota fiscal de venda (peça 31, p. 21).
Ao consultá-la, constata-se que a data de sua emissão é 12/11/2005, enquanto que a da fatura
comercial correspondente é 13/11/15.
253. O que se observa é que embora tenha sido previsto em todas as faturas comerciais prazo de
pagamento em até 120 dias após a sua emissão, ele de fato ocorreu para a viatura em comento
praticamente na mesma data de emissão da fatura.
254. Assim, embora não se tenha conhecimento das datas exatas dos pagamentos, é possível
calcular o dano ao erário proveniente da inexistência de atualização monetária mediante
estimativa, hipótese prevista no art. 210, II, do RI/TCU e condicionada à utilização de premissas
de cálculo que seguramente possibilitarão chegar a uma quantia que não exceda o real valor
devido.
255. Adotando-se critério conservador para considerar que o pagamento referente às outras 15
viaturas ocorreu no prazo limite estabelecido nas faturas comerciais, 120 dias, e levando-se em
conta ainda a data de emissão de todas as faturas comerciais em 13/11/15, chega-se à data
estimada de 13/3/2016 como sendo a data de recebimento pela Iveco das viaturas vendidas ao
Líbano.
256. Atualizando no Sistema Débito do TCU a quantia de R$ 1.244.033,63 (valor pago a título
de royalties), a partir de 14/3/2016 até 16/4/2019, e registrando em 25/8/2017 um crédito de R$
1.244.033,63 no sistema, referente ao recolhimento efetuado pela empresa, chegaremos ao
montante ainda pendente de pagamento pela empresa de R$ 73.649,28 (peça 333).
257. Quanto ao prazo excessivo para pagamento dos royalties devidos e à inexistência de
previsão contratual de penalidade por sua inobservância, a celebração de termo aditivo com a
finalidade de regular tais questões elide a irregularidade.
258. De todo o exposto, propor-se-á: a) rejeitar as manifestações apresentadas pelo Exército
referentes à alegação de que não houve dano ao erário decorrente do pagamento dos royalties
sem atualização monetária e; b) determinar a adoção das medidas administrativas necessárias
para recuperar o dano ao erário provocado com o pagamento dos royalties sem atualização
monetária.
II. Análise das Audiências
259. Os responsáveis arrolados, representados pela Advocacia-Geral da União, trouxeram ao
53
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
órgão de direção geral legitimidade para tal. Não há qualquer menção à competência para
celebração de contratos relacionados com materiais de emprego militar. O detalhamento das
competências de cada organização do Exército é realizado por meio dos respectivos
regulamentos e regimentos internos.
265. Ao consultar o Regulamento do EME (R-173), aprovado pela Portaria do Comandante do
Exército nº 514, de 29 de junho de 2010, disponível na internet, constata-se também não existir
competência que lhe autorize celebrar contratos relacionados com a aquisição de MEM que será
gerenciado pelo COLOG. Há a competência de gestão administrativa e financeira relativa às
atividades do EME como organização militar, o que inclui a celebração de contratos, que é
atribuída ao seu gabinete, nos termos do art. 8º.
266. E ainda que houvesse a previsão para celebração de contratos externos à estrutura
administrativa do EME, não seria com inobservância aos demais regramentos aplicáveis ao
objeto do contrato, a exemplo das IG 20-12, Lei 8.666/1993, entre outros.
267. Portanto, se o Colog não era o órgão responsável por assinar o Contrato 3/2009, em razão
de não ter havido a adoção da viatura, tampouco o era o Estado-Maior do Exército, ou qualquer
outra organização do Exército, visto que aquela condição era pressuposto insuperável previsto
nas IG 20-12 para a prática do ato ora questionado.
268. Em conclusão, constata-se que a ocorrência em exame não constituiu mera falha formal,
mas irregularidade grave, pois o ato de celebrar o Contrato 3/2009 materializou um compromisso
que ainda não detinha condições de ser firmado, gerando a ocorrência de todas as irregularidades
listadas nos subitens 9.3.1.2 a 9.3.1.10 do Acórdão 2603/2018-Plenário, e que serão exploradas
na sequência. Caracterizado está o erro grosseiro, pois o defendente exerceu competência que
sequer era de sua alçada.
269. Do exposto, propor-se-á acatar parcialmente as razões de justificativa apresentadas e
aplicar a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
II.2. Subitem 9.3.1.2. – firmar compromisso para produção seriada de viaturas antes
mesmo da aprovação do protótipo e, consequentemente, da sua adoção, infringindo a
sequência cronológica de fases previstas na Portaria Ministerial 271/1994 (IG 20-12).
Argumentos
270. Em síntese, são apresentadas as seguintes razões de justificativa a respeito da
irregularidade em exame: (peça 311, p. 16-19):
a) em razão do descompasso verificado entre o desenvolvimento da VBTP-MR e a
contratação dos seus sistemas de armas e de comando e controle, o Contrato 3/2009 foi firmado
com características peculiares, mas que de forma alguma caracteriza irregularidade e, muito
menos, dano ao erário;
b) a celebração do Contrato 3/2009 teve um viés político, decorrente de forte interesse do
Governo Federal da época no investimento na indústria nacional, com o desenvolvimento de
tecnologia relacionada à fabricação da VBTP-MR;
c) a assinatura de um contrato de compra com cláusula resolutiva, condicionando as
aquisições ao efetivo ato de adoção da viatura, foi a solução encontrada pelo Exército para
contornar o risco de abandono do projeto pela empresa, que já indicara ser inviável arcar sozinha
com os riscos e os custos elevados para instalação de uma planta fabril sem qualquer garantia de
que haveria contratação da produção em série;
d) não há que se falar em inversão das fases indicadas na Portaria Ministerial 241/94 (IG
20-12), uma vez que com a cláusula resolutiva só haveria produção em série após o ato de
adoção, não tendo havido compromisso de aquisição antes do ato de adoção; e
e) não foi encontrada outra forma de garantir a continuidade do projeto, a despeito de
qualquer crítica que possa ser feita 10 anos após sua implementação, não merecendo prosperar a
alegação de que foi firmado compromisso para a produção seriada de viaturas antes mesmo da
aprovação dos protótipos.
55
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
Análise
271. A irregularidade em exame decorre do Achado 2 do Relatório de Auditoria, à peça 180, p.
42-50.
272. Para análise da irregularidade, [cumpre] resgatar do relatório as informações necessárias
para contextualizá-la, iniciando com o rito estabelecido normativamente pelo Exército por meio
da Portaria Ministerial 271/1994 (IG 20-12), diante da decisão em adquirir material de emprego
militar. A utilidade disso é destacar os procedimentos que deveriam ter sido adotados
previamente à assinatura do contrato.
‘193. Trata-se da Portaria Ministerial nº 271/94 (IG 20-12), que disciplinava, na forma de
uma lista de blocos, as principais atividades e eventos que integravam cada uma das fases
em que se dividia a gestão do ciclo de vida do MEM, desde o levantamento de sua
necessidade até a sua alienação. A sequência das fases era a seguinte:
1ª Fase - Levantamento das Necessidades e Formulação Conceitual.
2ª Fase - Planejamento e Programação.
3ª Fase - Pesquisa e Desenvolvimento (P&D):
Subfase a - Pesquisa e Desenvolvimento do Protótipo
Subfase b - Avaliação do Protótipo
Subfase c - Produção do Lote-Piloto
Subfase d - Avaliação do Lote-Piloto
4ª Fase - Produção ou Aquisição
5ª Fase - Utilização
6ª Fase - Alienação.
Como modelos de gestão do ciclo de vida apresentam uma sequência cronológica de fases,
a IG-20/12 não admitia a inversão de blocos. Contudo, em situações especiais
caracterizadas no § 1º do art. 19, ela previa a realização de reunião decisória especial, que
poderia definir um fluxo mais adequado de gestão do MEM mediante a supressão de um
ou mais eventos estabelecidos em suas fases.
Até a fase de produção, a norma determinava a realização de três reuniões decisórias
‘ordinárias’: 1) a primeira, realizada na 2ª fase, tinha como objetivo deliberar se o MEM
deveria ou não ser obtido pelo Exército e, em caso positivo, incluído no sistema de
planejamento da Força; 2) a segunda, realizada ao término da avaliação do protótipo,
visava discutir e deliberar a respeito de sua aprovação, condição que definia o
prosseguimento para a subfase seguinte; 3) e a terceira, realizada ao término da avaliação
do lote-piloto, objetivava deliberar a respeito da adoção do MEM e sua consequente
produção.
Em razão da sua relevância, cumpre explicar a função desempenhada pelas avaliações do
protótipo e do lote-piloto do MEM.
Nos termos da norma, a avaliação de um protótipo tinha como objetivo verificar se ele
atendia às características técnicas e operacionais definidas para o MEM durante a 1ª fase
do ciclo de vida. Caso o protótipo atendesse aos requisitos pré-estabelecidos, o ciclo de
vida do MEM poderia prosseguir para a subfase de produção do lote-piloto. Na
eventualidade de serem detectadas deficiências técnicas e operacionais insanáveis, o
projeto deveria ser cancelado ou reformulado, evitando-se perdas maiores de recursos.
A avaliação do lote-piloto, por sua vez, visava a confirmar se as características técnicas e
operacionais atendidas pelo protótipo também estavam presentes nas unidades do lote-
piloto, fabricadas com o intuito de preparar o MEM para a produção industrial. A exemplo
da avaliação realizada no protótipo, o projeto deveria ser abandonado ou reformulado
diante de deficiências técnicas e operacionais incontornáveis.
Portanto, as avaliações do protótipo e do lote-piloto consistiam em atividades de controle
que mitigavam o risco de o Exército adquirir grandes quantidades de materiais que
56
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
57
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
constata-se que foram ignoradas diversas fases que são pressupostos para a definição do
quantitativo a contratar, colocando-se em risco a sustentabilidade do Programa Guarani em razão
de o Exército ainda desconhecer todos os recursos necessários para suportar a utilização das
viaturas durante todo o seu ciclo de vida.
277. E a definição do quantitativo de viaturas do Contrato 3/2009 sem qualquer correlação com
o processo definido na Portaria Ministerial 271/1994 (IG 20-12) gerou efeitos imediatos, pois
possibilitou a instalação da planta industrial que fabricaria os blindados quando da produção em
série em dimensões superiores à necessária. Conforme Memória para Decisão nº 17-PEE
Guarani-EPEX-23/8/2016, juntada à peça 76, p. 2, apenas um ano após a assinatura do contrato,
o Exército revisou a quantidade de blindados a produzir, reduzindo-a de 2.044 para 1.094
unidades.
278. E não há que se falar em risco assumido exclusivamente pela empresa em edificar a fábrica
antes da adoção do blindado, pois conforme já explorado no Relatório de Auditoria (§§ 638 a
641), a construção da planta industrial bem como a obrigatoriedade de seu ressarcimento na
eventualidade de rescisão do contrato por culpa do Exército constou da proposta de preço da
empresa, a qual, nos termos da cláusula 33.1, integra-o como se nele estivesse transcrito.
279. Conforme explorado no Achado 4 da auditoria, tanto o Exército reconhece que a instalação
da fábrica não estava condicionada à adoção da viatura que aceitou pagar à empresa um
adicional por menor absorção dos custos fixos, em razão da redução da quantidade de blindados
que seria produzida anualmente com a renegociação do Contrato 3/2009.
280. Previsto para ser executado em 20 anos, o Contrato 3/2009 teria um lote anual médio de
produção de 102,2 viaturas. Para atender a esse quantitativo, sujeito a variações anuais, a Iveco
dimensionou a fabricação de 114 viaturas por ano, conforme explicou na proposta comercial
encaminhada à época (peça 143, p. 3):
‘Para permitir o fornecimento em lotes anuais, faz-se necessário estabelecer, em comum
acordo com o Cliente, com pelo menos 18 (dezoito) meses de antecedência, a configuração
da VBTP-MR a ser produzida, a sua quantidade, o prazo e o local de entrega do lote,
dentre outras condições próprias ao fornecimento e produção em série.
Com vistas a assegurar a continuidade da produção no decorrer do prazo de 20 (vinte
anos), dimensiona-se a fabricação de 114 (cento e quatorze) veículos por ano para entrega
em parcelas variáveis.’. (grifei)
281. Com a celebração do Contrato 120/0016, firmado em decorrência da renegociação do
Contato 3/2009, a quantidade anual de viaturas a fabricar baixou para 80, conforme análise
contida no Achado 4, e, atualmente, para 60 viaturas ao ano, de acordo com o 1º termo aditivo ao
Contrato 120/2016. Em outras palavras, foi erigida uma fábrica com o dobro da capacidade
de produção necessária para atender aos interesses do Exército. Por conta da redução da
quantidade anual de viaturas, o preço unitário de cada blindado foi acrescido do citado adicional
por menor absorção do custo fixo.
282. E o custo total para o contrato decorrente desse adicional foi calculado no Relatório de
Auditoria (§ 240). Apenas a título de ilustração, caso se considerem os valores históricos do
Contrato 120/2016, ele totaliza a quantia de R$ 273.352.561,00, o qual representa dano ao
erário, pois referente a recursos públicos que serão aplicados para manter estrutura ociosa
da empresa, sem representar qualquer retorno ao Exército.
283. Além do dano ao erário acima citado, outros efeitos verificados com a decisão de celebrar
o Contrato 3/2009 com a inversão das fases prevista nas IG 20-12 estão relacionados com a não
execução das atividades previstas nos Blocos nº 49, 52 e 74 da norma, resumidas na transcrição
do parágrafo 275, as quais possibilitariam, se realizadas, obter o dimensionamento adequado em
termos de materiais, equipamentos, instalações e de pessoal para todo o ciclo de vida do
programa.
284. Conforme constou do Relatório de Auditoria, peça 180, p. 46, quarenta e duas viaturas do
58
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
LED ficaram mais de um ano paradas no pátio da Iveco porque as organizações militares que
deveriam recebê-las não dispunham de uma estrutura mínima quanto aos aspectos de material,
equipamentos, instalações e pessoal.
285. Quanto à insuficiência de pessoal, consta do Parecer nº 1/2015 do Diretor de Material do
COLOG (peça 66, p. 10), emitido para subsidiar a 2ª/3ª reunião decisória sobre a adoção da
VBTP-MR, relato de que o 33º BIMtz, unidade recebedora de viaturas do LED, havia informado
que necessitaria multiplicar por 10 a quantidade de mecânicos de que dispunha para dar conta de
manter as viaturas em operação.
286. Outro efeito nocivo, agora indireto, da celebração do Contrato 3/2009 com a inobservância
das IG 20-12, foi a contratação irregular de 187 viaturas do lote de experimentação doutrinária
(LED), em razão de ter ocorrido anteriormente à aprovação do protótipo e do lote-piloto e ao ato
de adoção da viatura.
287. Considerando que a razão de ser do protótipo e do lote-piloto é justamente evitar a
produção em série de um produto sem que haja a certificação de sua conformação com as
características técnicas e operacionais definidas, a contratação das 187 viaturas gerou risco
extremo de elas não atenderem às necessidades do Exército.
288. Nesse contexto, importa destacar observação contida na Memória para Decisão nº 17-PEE
Guarani-EPEX-23/8/2016, juntada à peça 76, p. 2, de que em janeiro de 2013 o DCT
encaminhara documento ao Estado-Maior do Exército informando que apenas 45% dos testes
realizados no protótipo tinham obtido sucesso.
289. As viaturas do LED, a despeito de terem servido para a realização de experimentações
doutrinárias, tiveram de ser contratadas para poder manter em funcionamento a linha de
produção da fábrica, conforme evidencia trecho abaixo transcrito da Ata da Reunião Decisória
Especial do Projeto Guarani, de 17/4/2012 (peça 50, p. 6).
‘Afirmou que não se pode interromper o projeto agora para depois retomá-lo. Isso não é
aplicável e a FIAT não iria aceitar. Existe toda uma cadeia logística que não pode ficar
parada. São muitos os atores envolvidos na cadeia produtiva e caso seja interrompida, será
desarticulada, de uma hora para outra. Sugeriu adotar-se um ritmo de aquisições mais
gradual, que fosse suficiente para manter o sistema de produção ativo e a ser discutido com
a FIAT IVECO até que se possa contar com recursos suficientes para atender às
necessidades.’
290. A respeito da alegação de que o Contrato 3/2009 teve um viés político, não ficou clara qual
seria a utilidade de tal argumento para a presente análise, pois a ninguém é dado descumprir as
normas vigentes. A lei vale para todos! Não se admite válida, portanto, tentativa de justificar a
prática de ato irregular sob uma alegada pressão governamental.
291. Ainda que ela tivesse ocorrido, vez que não comprovada, caberia ao gestor observar o
Regulamento Disciplinar do Exército (Decreto nº 4.346/2002), o qual estabelece, por meio do
art. 9º, § 4º, que diante de uma ordem que contrarie preceito regulamentar ou legal, o executante
poderá solicitar a sua confirmação por escrito, cumprindo à autoridade que a emitiu atender à
solicitação. Nada foi trazido aos autos que evidencie a ocorrência de tal situação.
292. Outra alegação que não prospera, por falta de evidências, é a afirmação de que não haveria
outro modo para contornar a elevada probabilidade de abandono do projeto pela empresa em
face do elevado risco financeiro de assumir sozinha os custos para a construção de uma fábrica
sem a garantia de que ela entraria em funcionamento.
293. O que não está esclarecido é por que se optou por autorizar a edificação de uma fábrica
sem seguir o rito estabelecido nas IG 20-12. Ou seja, esperar a produção, avaliação e aprovação
do protótipo, posteriormente do lote-piloto para depois construir a fábrica, se adotada a viatura
pelo Exército.
294. Percebe-se que sequer existia autorização governamental e do Congresso Nacional para a
realização do Programa Guarani quando da assinatura do contrato, pois ele não havia sido
59
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
60
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
61
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
62
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
trecho do Parecer do Diretor de Material do Colog nº 1/2015, abaixo transcrito, elaborado para
subsidiar a reunião que decidiria sobre a adoção da viatura Guarani (peça 47, p. 3).
‘Todos estes fatores geraram uma situação inusitada: plataformas prontas, muitas sem
subsistemas de armas e de C2, prejudicando as experimentações doutrinárias em
andamento com claros prejuízos à operacionalidade da Força Terrestre.’ (grifos nossos)
311. Além do mais, os registros contidos na ata da Reunião Decisória Especial realizada em
2012 (peça 50, p. 6) para decidir os rumos do Programa Guarani são evidências suficientes para
permitir conclusão de que três fatores impediram o início da produção do Contrato 3/2009:
a) a constatação, em um ano após a assinatura do contrato, de que a quantidade de viaturas
necessárias ao Exército seria de 1094 e não de 2044;
b) a resistência da empresa em não aceitar a redução da quantidade de viaturas contratadas;
e
c) a não aprovação do protótipo e do lote-piloto, que somente veio a ocorrer em 2013, com
homologação do relatório de avaliação em 2014 (peça 66, p. 1), sendo a realização dessas
fases pressuposto para o ato de adoção.
312. Para melhor compreensão dos fatos, sugere-se a leitura dos parágrafos 201 a 229 do
Relatório de Auditoria.
313. A argumentação contida na alínea ‘d’ está desconectada das normas vigentes à época,
impondo-se sua improcedência. Conforme já explorado no parágrafo 275 desta instrução, a
estimação de custos do programa como um todo, disciplinada nas IG 20-12, não se inicia com a
adoção da viatura, que ocorre anteriormente à 4ª fase, e sim após a aprovação do protótipo, na 2ª
subfase da 3ª fase.
314. Aliás, o ponto de fundo das alegações resumidas nas demais alíneas é a de que o
defendente cumpriu todas as exigências previstas no arcabouço normativo vigente à época da
contratação para a estimação dos custos do programa e que este Tribunal estaria obrigando a
observância de boas práticas internacionais que sequer estavam incorporadas ao ordenamento
jurídico nacional.
315. Tais alegações não devem prosperar, pois conforme explorado no Relatório de Auditoria
(parágrafos 173 a 179), o defendente não observou o rito estabelecido nas Instruções Gerais para
o Modelo Administrativo do Ciclo de Vida dos Materiais de Emprego Militar – IG 20-12,
especificamente as orientações contidas nos Blocos nº 49, 52 e 74, cujas atividades foram
resumidas na transcrição contida no parágrafo 275 desta instrução.
316. Ou seja, o fundamento para a realização da audiência não foi a inobservância das boas
práticas internacionais de estimação de custos de produtos de defesa, mas sim, de acordo com a
redação da irregularidade em análise, os Blocos 49, 52 e 74 das IG 20-12, o art. 21, § 2º, da
Negapeb e o art. 6º do Decreto-lei 200/1967, que trata do princípio do planejamento.
317. Quando firmou o contrato, o EME não dispunha de informações sobre o ciclo de vida
exigidas nas IG 20-12 para a tomada de decisão sobre a produção em série de MEM. Segundo as
IG 20-12, a decisão sobre adoção e consequente produção de MEM deveria ser subsidiada por
análise e parecer da área logística que, entre outras informações sobre a manutenção do MEM,
deveria apresentar uma estimativa dos custos de ciclo de vida.
318. Quanto à alegação de que a Negapeb não seria critério aplicável à época da celebração do
Contrato 3/2009, em razão de o Guarani ter sido incluído como projeto estratégico apenas em
2012, reconhece-se sua procedência, acatando-se as razões de justificativa em relação a este
ponto.
319. De todo o modo, o Contrato 3/2009 foi celebrado antes da realização de todas as atividades
previstas nas IG 20-12, o que gerou o risco de o Exército não ter os recursos necessários para
manter, utilizar e guardar as viaturas que eventualmente viriam a ser adquiridas se o contrato
fosse executado.
63
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
320. A respeito da alegação contida na alínea ‘i’, relativa à inexistência de subestimação dos
custos do Programa Guarani, não está suportada em evidências. Em sentido contrário ao
afirmado pelo defendente, e nos termos da análise contida nos parágrafos 124 a 130 do Relatório
de Auditoria, há risco elevado de subestimação do Programa Guarani, comprometendo a sua
sustentabilidade econômico-financeira.
321. Por fim, chama atenção a alegação da parte final da alínea ‘i’, não suportada em
evidências, de que havia promessa política de recursos que posteriormente não se confirmaram,
sendo bastante para refutá-la a argumentação do defendente resumida na alínea ‘h’, que remete à
observância por parte do gestor público do princípio da legalidade administrativa, o qual
somente lhe permite fazer o que está na lei. E no caso em questão, planejamento e aplicação de
recursos públicos, os instrumentos constitucionalmente previstos para tal são as leis
orçamentárias.
322. De todo exposto, caracterizado o erro grosseiro, decorrente da inobservância de normas
claras e incontroversas contidas nas IG 20-12, razão pela qual propor-se-á a rejeição das razões
de justificativa ora analisadas e a aplicação da multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei
8.443/1992.
II.5. Subitem 9.3.1.5. - firmar compromisso para aquisição de viaturas em quantitativo
superior ao indicado nos documentos de planejamento da contratação (CONDOP 3/1998),
sem apresentar as devidas justificativas para a alteração, infringindo o princípio da
motivação, previsto no art. 50, inciso VII, da Lei 9.784/1999 e o princípio do planejamento,
previsto no art. 6º do Decreto-lei 200/1967.
Argumentos
323. Em síntese, são apresentadas as seguintes razões de justificativa a respeito da
irregularidade em exame: (peça 311, p. 24-28):
a) inicialmente, previu-se apenas a modernização da cavalaria mecanizada, o que exigiria,
segundo as Condicionantes Doutrinárias e Operacionais nº 3, de 1998, uma necessidade de 1.187
viaturas. Com a edição da Política Nacional de Defesa (Decreto nº 5.494/2005) e com a
expectativa de crédito para o projeto indicada pela Presidência da República à época, decidiu o
Comando do Exército ampliar a proposta original para transformar a infantaria motorizada em
mecanizada;
b) com a possibilidade de orçamento para o projeto como um todo, nos termos das
expectativas repassadas pelo Governo Federal à época, não seria difícil alcançar o número de
2044 viaturas;
c) foi um equívoco a indicação no Contrato 3/2009 de que todas as viaturas a produzir
seriam VBTP-MR, que foi definida como plataforma básica para o desenvolvimento a partir da
qual seriam desenvolvidos todos os outros modelos de viaturas. O próprio Contrato 3/2009
estabelecia que para as aquisições anuais seriam definidas as plataformas que receberiam o
chassi básico, em um total de nove versões, segundo as CONDOP 3/1998;
d) os chassis previstos no Contrato 3/2009 são os mesmos dos pactuados no Contrato
120/2016, que é a versão básica média, sendo as demais versões obtidas deste chassi;
e) com a edição da CONDOP 2/2010, foi ratificada a quantidade de 2044 viaturas,
incluindo as diversas versões tanto para a cavalaria quanto para a infantaria;
f) a CONDOP 3/1998 apresentou o quantitativo de viaturas apenas para as unidades de
cavalaria, representadas por quatro brigadas de cavalaria e outras organizações integrantes de
outras brigadas e divisões do Exército, em um total de 1.187 viaturas. Com a ampliação do
projeto para transformar a infantaria motorizada em mecanizada, o total foi ampliado para 2.044,
compreendendo seis das sete brigadas de infantaria existentes, além de algumas unidades de
ensino da Força Terrestre;
64
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
65
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
264. Como referência adicional, a tabela também mostra que as CONDOP 3/2010 não
amparam a contratação de 2044 VBTP-MR.
265. Elas apresentam uma quantidade de 2044 viaturas para toda a Subfamília Média, que
apresentava nove versões de viaturas segundo as próprias CONDOP. Logo, a quantidade
necessária de VBPT-MR, segundo as CONDOP 3/2010, também tinha que ser menor do
que a contratada no ano anterior.
266. Com efeito, em 2010, o Exército designou um grupo de trabalho para avaliar o
contrato firmado em dezembro de 2009. O grupo concluiu que o Exército necessitava de
1094 VBTP-MR, o que corresponde a apenas 53,5% da quantidade prevista no Contrato
3/2009.
267. Cumpre ressaltar que o EME era o órgão responsável pela condução do Bloco 74 das
IG 20-12, o qual estabelecia que a definição das quantidades de MEM a produzir ou
adquirir deveria se basear em estudos realizados pela área logística do Exército em etapas
anteriores (blocos 49 e 69b).
268. Não obstante, como já informado, o Exército apontou como fundamento para a
definição da quantidade prevista no Contrato 3/2009 a Ata da 1ª Reunião Decisória, que
corresponde ao Bloco 18 das IG 20-12.
269. Em suma, constata-se que nenhum documento de planejamento do Exército oferece
suporte para a contratação de 2044 VBTP-MR. Consequentemente, a celebração do
Contrato 3/2009 infringiu o princípio do planejamento preconizado no inciso I do art. 6º do
Decreto-lei 200/1967 e a sistemática prevista nas IG 20-12 para definição de quantidades
de MEM a serem contratadas, colocando em risco a sustentabilidade econômico-financeira
do Programa Guarani.’
325. Da leitura das razões de justificativa do defendente conjugada com a análise realizada no
Relatório de Auditoria acima transcrita, constata-se que não foram apresentados elementos que
desconstituam a irregularidade em exame, que é a inexistência de documentos de planejamento
prévio à contratação que justificassem a quantidade de viaturas pactuadas.
326. O defendente apresenta informações, não contidas nos autos do processo administrativo da
contratação e também não respaldadas em evidências, para explicar a origem do número de
2.044 viaturas. Ao fazê-lo, conclui que o quantitativo de viaturas negociadas no Contrato 3/2009
se justificaria com as CONDOP 3/2010, que previu aquela quantidade.
327. No entanto, tal documento é insuficiente para afastar a irregularidade, pois foi editado
posteriormente à assinatura do citado contrato. Além do mais, as referidas CONDOP não contêm
a memória de cálculo do número, não sendo hábeis, portanto, para justificar a quantidade
contratada.
328. Quanto à quantidade de 2.044 viaturas da CONDOP 3/2010, ela compreende todas as
versões da subfamília média, no total de nove, incluindo a Viatura de Transporte de Pessoal –
VBTP, que é uma das versões. Por outro lado, o Contrato 3/2009 considerou apenas a versão
VBTP.
329. Sobre esse aspecto, alega o defendente que houve erro na redação do objeto do contrato,
vez que deveria ter sido registrado que a quantidade de 2.044 seria referente a todas as nove
versões da subfamília média, conforme definidas nas CONDOP 3/1998. Adicionalmente,
argumenta que tal erro não seria prejudicial à obtenção das nove versões por meio do Contrato
3/2009, em razão de nele ter constado que a configuração das versões a serem produzidas seria
definida na especificação dos lotes anuais.
330. Tal alegação não procede, pois no Contrato 3/2009 não foi prevista a possibilidade de
alteração da versão contratada, que foi exclusivamente a VBTP. Tal possibilidade constou
expressamente do Contrato 120/2016, por meio das cláusulas 1.3 a 1.5 e 6.1, item 4 (peça 54).
331. Além dos termos contratuais, é prova da inexistência de previsão de alteração da versão
pactuada no Contrato 3/2009 registro contido na Ata da Reunião Decisória Especial de 2012
66
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
(peça 50, p. 5), em que expressamente constou como uma das linhas de ação para renegociação
do contrato conferir-lhe nova redação que explicite todas as versões da subfamília média.
332. De todo modo, se houve erro ou não na definição da configuração das viaturas contratadas
é irrelevante para a presente análise.
333. O que é fato e não se pode negar, pois [está] devidamente evidenciado nos autos (Memória
para Decisão nº 17-PEE Guarani-EPEX-23/8/2016 à peça 76, p. 2), é que a necessidade de obter
2.044 viaturas foi alterada apenas um ano após a celebração do contrato. Grupo de trabalho
criado em 2010 para avaliar o Contrato 3/2009 chegou à conclusão de que a demanda adequada
ao Exército naquela oportunidade seria de 1.094 viaturas.
334. Em outra passagem do mesmo documento referido no parágrafo anterior (peça 76, p. 3),
consta que, em 10/10/2013, com a edição da Memória nº 4 do Projeto Estratégico Guarani –
EPEx, que complementou as informações da Memória nº 3, foi definido que a quantidade ideal
de viaturas para o Exército, considerando o horizonte orçamentário do Projeto, seria de 1.200
viaturas.
335. No entanto, conforme consta de diversos registros da Ata da Reunião Decisória Especial de
2012 (peça 50, p. 6), a exemplo do contido na transcrição do parágrafo 289, a empresa
contratada não concordou em diminuir o valor do contrato. Há dois trechos, abaixo reproduzidos,
que ilustram bem essa resistência da empresa, em que ela teria se manifestado, em uma tentativa
de renegociação ocorrida em 2010, pela manutenção da compra de 2.044 viaturas por ser isso
uma referência para seus acionistas.
‘O Cel Marco disse que trabalhou como relator na reunião onde houve uma tentativa de
renegociação com a IVECO. Naquela oportunidade, a empresa não aceitou a proposta,
destacando que isso está registrado na ata da reunião. Informou que os desdobramentos
daquela reunião foram materializados para a IVECO através do Ofício nº 721- 4ª S Ch
EME, de 05 Ago 2010. Enfatizou, ainda, que o objetivo da reunião era renegociar o
Contrato 03/2009, entretanto, ao final, foi a IVECO que teve suas propostas atendidas, isto
é: iniciar o desenvolvimento da VBR; a adoção da VBTP pelo Protótipo; e a manutenção
da compra de 2044 (duas mil e quarenta e quatro) viaturas.
O Gen MAYER disse que a empresa manifestou-se colocando que não poderia reduzir o
valor do contrato, pois isso era uma referência para seus acionistas. (peça 50, p. 9)
O Gen SALVADOR explicou que, de acordo com a apresentação do Gen FLÁVIO, já
houve uma tentativa de renegociação e a empresa negou-se a diminuir o número de
viaturas. (peça 50, p. 7) (grifos nossos)
336. Portanto, considerando: a) a negativa da empresa em reduzir o quantitativo pactuado no
Contrato 3/2009; b) o estudo realizado para avaliar o Contrato 3/2009, o qual concluiu que o
quantitativo necessário para o Exército seria de 1.094 viaturas; e c) que as CONDOP 3/2010, de
30/9/2010, bem como as razões de justificativa do defendente não contêm a memória de cálculo
do quantitativo de 2.044 viaturas, é possível inferir que esse número pode ter sido definido nas
CONDOP 3/2010 com a finalidade de conferir legitimidade ao quantitativo de viaturas pactuado
no Contrato 3/2009, visto que até o presente momento ele não foi justificado.
337. A propósito, a quantidade de 1.580 viaturas do Contrato 120/2016 corresponde à
quantidade do Contrato 3/2009 reduzida de 23%, percentual muito próximo do definido no § 1º
do art. 65 da Lei 8.666/1993, que é de 25%, como sendo o limite máximo de acréscimo ou
supressão que o contratado é obrigado a aceitar nas mesmas condições contratuais. Tal
possibilidade de alteração do quantitativo de viaturas contratadas constou da Cláusula 25.1 do
Contrato 3/2009 (peça 49, p. 17).
338. A respeito da alegação de que os cálculos poderiam ser demonstrados com mais detalhes
por meio de perícia do órgão competente do Exército para realização de estudos de doutrina da
Força Terrestre, não se compreende o porquê de tais cálculos não terem sido produzidos para
embasar as informações prestadas. De todo modo, frise-se, não seriam úteis para afastar a
67
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
68
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
questionado, razão pela qual o serviço era prestado apenas ao Gabinete do Comandante do
Exército, sendo posteriormente estendido às contratações de obras;
c) parcial solução à situação adveio com a criação, em 31/08/2015, por meio da Portaria
Conjunta nº 1/2015, do Comandante do Exército e do Consultor-Geral da União, de um Núcleo
de Assuntos Militares junto à Consultoria-Geral da União (NAMI);
d) as consultorias jurídicas junto às Forças Armadas, por sua vez, começaram a ser
estruturadas somente a partir de 2016, sendo a do Exército reimplantada no início de 2016, com
a designação de novos Advogados da União em fevereiro de 2017, oportunidade em que os
trabalhos de assessoramento e consultoria jurídica passaram a contemplar todas as organizações
militares do DF;
e) de qualquer forma, o 1º termo aditivo ao contrato foi submetido à análise jurídica dos
advogados da AGU a partir da criação do Núcleo de Assuntos Militares junto à CGU, em 2015;
e
f) portanto, diante da ausência de assessoramento jurídico por parte da AGU na época da
assinatura dos referidos contratos, não se pode atribuir ao defendente qualquer responsabilização
em face da inexistência de parecer jurídico sobre o Contrato 3/2009.
Análise
346. Conforme se verifica da redação do subitem do acórdão em análise, a irregularidade não se
fundamentou apenas na inobservância de preceitos legais, mas também no descumprimento da
orientação normativa da Advocacia-Geral da União contida nas Notas DECOR/CGU/AGU
007/2007-SFT e 191/2008-MCL, abaixo parcialmente transcritas (peça 330):
NOTAS DECOR/CGU/AGU Nº 007/2007-SFT E Nº 191/2008-MCL
‘ASSESSORAMENTO JURÍDICO. COMANDOS MILITARES. BACHARÉIS EM
DIREITO.
COMPETÊNCIA. 1. As atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder
Executivo são exclusivas da Advocacia-Geral da União. 2. Os adjuntos jurídicos,
assessores jurídicos civis e militares bacharéis em Direito podem auxiliar os trabalhos
jurídicos dos membros da AGU. 3. Todos os processos administrativos serão
obrigatoriamente encaminhados aos órgãos consultivos da AGU para manifestação
conclusiva, tendo havido ou não a análise jurídica feita no âmbito dos órgãos
militares, de caráter auxiliar. 4. Necessidade de revisão dos Despachos do Consultor-
Geral da União nº 624/2005 e nº 909/2005, na parte em que afasta o assessoramento
jurídico da Advocacia-Geral da União, nas hipóteses de licitações idênticas e repetidas,
com vistas a manter a atuação desta Instituição em todos os processos licitatórios,
conforme determina o art. 38, par. único, da Lei nº 8.666/1993. (grifo nosso)’
347. Importa mencionar que a citada orientação foi expedida no âmbito de consulta efetuada
pela Consultoria Jurídica Adjunta do Comando da Aeronáutica (COJAER) em 2007 ao
Departamento de Orientação e Coordenação de Órgãos Jurídicos da Consultoria-Geral da União
(DECOR/CGU), em que se pretendeu obter autorização para que órgãos de assessoramento
jurídico das organizações militares pudessem analisar processos administrativos, submetendo-os
posteriormente ao Núcleo de Assessoramento Jurídico da União para fins de aprovação. Ou seja,
o Advogado da União estaria dispensado de elaborar parecer próprio se concordasse com os
termos da análise já realizada pelos assessores jurídicos dos órgãos militares.
348. O fundamento da consulta da COJAER foi a insuficiência de pessoal e riscos de perda de
créditos orçamentários em razão da demora para emissão de pareceres jurídicos em processos
licitatórios, os quais passaram a ser de responsabilidade exclusiva da AGU com a criação dos
Núcleos de Assessoramento Jurídico da União em 2005.
349. O atendimento ao pleito formulado, juntamente com a exceção estabelecida nos Despachos
do Consultor-Geral da União nº 624/2005 e nº 909/2005, reproduzida no item 4 da NOTA
DECOR/CGU/AGU Nº 007/2007 transcrita acima, representaria mais uma medida para
69
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
desafogar o trabalho de assessoramento da COJAER, que não estava conseguindo dar vazão às
demandas recebidas em razão de sua elevada quantidade, pois trabalhos que deveriam ser feitos
pelo Núcleo de Assessoramento Jurídico da União estavam sendo a ela direcionados em
consequência de sua não instalação em determinadas localidades.
350. Nada obstante, o entendimento firmado na orientação normativa, aprovado pelo
Advogado-Geral da União, para além de não atender ao pleito formulado pela COJAER, por
falta de amparo legal, proibiu a atuação dos assessores jurídicos dos órgãos militares em
substituição aos advogados da AGU nos termos autorizados nos Despachos do Consultor-Geral
da União nº 624/2005 e nº 909/2005. Ou seja, mesmo na hipótese de licitações idênticas ou
repetidas com os mesmos termos e características, firmou-se o entendimento de que os processos
devem ser submetidos ao parecer jurídico dos órgãos consultivos da AGU, sem qualquer
exceção.
351. Conforme consta do parágrafo 18 da NOTA DECOR/CGU/AGU Nº 007/2007, abaixo
transcrito, o motivo para a proibição da exceção estabelecida pelos citados despachos, além da
ilegalidade, foi a constatação de que sua aplicação foi distorcida por determinados órgãos
militares, os quais deixaram de encaminhar processos administrativos para os órgãos consultivos
da AGU:
‘Entretanto, parte do entendimento consubstanciado nos Despachos anteriormente citados
do então Consultor-Geral da União, que afasta a atuação da Advocacia-Geral da União ‘na
hipótese de licitações idênticas ou repetidas com os mesmos termos e características’,
cabendo aí a responsabilidade pela não intervenção da AGU, se for o caso, ao Comando
Militar da área, que assim deliberasse, necessita, smj, de revisão, haja vista a sua aplicação
distorcida por determinados órgãos militares, que sequer encaminham qualquer processo
administrativo para os órgãos consultivos da Advocacia-Geral da União.’ (grifei)
352. Cabe registrar o alerta consignado na NOTA DECOR/CGU/AGU Nº 007/2007, abaixo
transcrito, a respeito das consequências da não submissão dos processos administrativos ao
parecer jurídico da AGU:
‘Caso os órgãos militares não submetam os processos administrativos após a análise
realizada pelos militares bacharéis em Direito à Advocacia-Geral da União, restará
caracterizada a prática de ato ilegal por afronta ao art. 131 da Constituição Federal e ao art.
1°, parágrafo único, da Lei Complementar nº 73, de 1993, bem como, no caso específico
dos processos licitatórios, por violação ao art. 38, parágrafo único, da Lei nº 8.666, de
1993, vindo a autoridade pública responsável ficar sujeita às sanções civis, penais e
administrativas cabíveis.’
353. As Notas DECOR/CGU/AGU Nº 007/2007-SFT e Nº 191/2008-MCL foram encaminhadas
ao Ministério da Defesa, aos Comandos Militares e às respectivas Consultorias Jurídicas
Adjuntas, por meio de despacho de 3/11/2008 do então Advogado-Geral da União (peça 330, p.
12).
354. Portanto, o que se observa é que as razões de justificativa apresentadas defendem a
desconstituição da irregularidade praticada sob argumento que já foi refutado pela própria AGU
em 2008, que é a insuficiência/inexistência de pessoal.
355. Diante do entendimento firmado por meio da Nota DECOR/CGU/AGU Nº 007/2007, que
afastou a possibilidade de dispensar a manifestação dos Advogados da União em todos os
processos administrativos de aquisição, sem qualquer exceção, deveria o responsável ter adotado
as medidas necessárias para evitar o descumprimento da orientação, juntando como cópia nos
autos do processo administrativo da contratação todos os documentos produzidos com aquela
finalidade.
356. Considerando a importância do Programa Guarani para o Exército, a complexidade do
contrato, que envolve inovação tecnológica, longa duração e elevada materialidade, não é difícil
crer que seria possível ao Exército obter junto à AGU a disponibilização temporária de um
70
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
advogado público para a emissão de parecer sobre o contrato, até porque foi a própria AGU, por
meio da Nota DECOR/CGU/AGU Nº 007/2007, que proibiu, sem exceção, a dispensa de seu
assessoramento jurídico nos contratos administrativos.
357. No entanto, não foi anexado nas razões de justificativa tampouco nos autos do processo
administrativo qualquer documento que demonstre o interesse do responsável em superar à
época o problema ora alegado, se é que de fato ele existiu, pois não [foi] comprovado. O que
deveria ter sido feito ocorreu apenas em 2015, quando o Exército obteve autorização formal da
Consultoria Jurídica da União, por meio do Parecer Jurídico nº 82/CJ, de 22/6/2015 (peça 310, p.
75), de dispensar da análise da AGU os processos administrativos dos órgãos sediados em
Brasília, em razão da insuficiência de pessoal da Consultoria Jurídica Adjunta do Comando do
Exército.
358. Não se pode olvidar também a observação contida na Nota DECOR/CGU/AGU Nº
007/2007 e destacada na transcrição contida no parágrafo 351, que associada à ausência de
qualquer registro que comprove a inexistência de pessoal qualificado para a emissão do parecer,
constituem indícios de que a não submissão do Contrato 3/2009 para análise jurídica da AGU
pode ter sido ato intencional.
359. A irregularidade praticada foi grave, pois permitiu que um contrato com diversas
irregularidades fosse assinado sem a obrigatória manifestação do órgão legalmente competente
para avaliar sua juridicidade, o qual poderia ter contribuído para o saneamento de todas as
desconformidades detectadas. Pelas razões postas, propor-se-á a rejeição das razões de
justificativa apresentadas e a aplicação da multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
II.10. Subitem 9.3.1.10 - firmar contrato com inconsistência na precificação das viaturas
produzidas em série, da qual resulta indício de sobrepreço de R$ 2.575.467.083,00.
360. As razões de justificativa apresentadas em relação à irregularidade contida nesse subitem
(peça 311, p. 41-52) coincidem com os argumentos utilizados em resposta à oitiva realizada
junto ao Comando do Exército em cumprimento ao subitem 9.4.3.1 do Acórdão 2603/2018-
Plenário.
361. A análise consta do tópico I.3. desta instrução e está compreendida entre os parágrafos
177-197. Considerando que ela se aproveita integralmente ao exame das manifestações
apresentadas pelo Sr. Fernando, desnecessário repeti-la.
362. Embora os argumentos apresentados não sejam hábeis para justificar a razoabilidade do
preço contratado, não há elementos que permitam concluir pela existência de sobrepreço no
valor apontado no acórdão, permanecendo, portanto, indícios de que ele tenha ocorrido em razão
da ausência de detalhamento dos custos do contrato, da comprovação da existência de
sobrepreço em alguns de seus itens e da impossibilidade de se utilizar outras metodologias para
se comprovar a razoabilidade dos preços praticados.
363. De todo modo, não pode ser o gestor apenado pela inexistência de comprovação da
razoabilidade do preço da viatura se à época da celebração do contrato o ordenamento jurídico
não previa meios eficazes para tal.
364. Em consequência, propor-se-á o acolhimento das razões de justificativa apresentadas e a
elisão da irregularidade apontada.
SINCLAIR JAMES MAYER – por ter celebrado os Contratos DCT 15/2012, 23/2013 e
20/2014:
II.11. Subitem 9.3.2.1. – com as irregularidades listadas nos subitens 9.3.1.6 a 9.3.1.9
365. As razões de justificativa apresentadas em relação às irregularidades contidas nos subitens
9.3.1.6 a 9.3.1.8, juntadas à peça 309, p. 14-24, coincidem com os argumentos utilizados em
resposta à oitiva realizada junto ao Comando do Exército em cumprimento aos subitens 9.4.1.1 a
9.4.1.3 do Acórdão 2603/2018-Plenário, com as alterações promovidas pelo Acórdão 3067/2018-
Plenário.
366. Da mesma forma, as razões de justificativa apresentadas em relação à irregularidade
71
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
relativa ao subitem 9.3.1.9, à peça 309, p. 25-27, coincidem com as razões apresentadas pelo Sr.
Fernando Sérgio Galvão, que foi o destinatário do citado subitem do acórdão.
367. A análise referente aos subitens 9.4.1.1 a 9.4.1.3 consta do tópico I.1.1. desta instrução, e
está compreendida entre os parágrafos 29 a 100. Por sua vez, a análise referente ao subitem
9.3.1.9 consta do tópico II.9. desta instrução, nos parágrafos 346-359. Considerando que elas se
aproveitam integralmente ao exame das manifestações apresentadas pelo Sr. Mayer,
desnecessário repeti-las.
368. Em consequência, [tendo em vista] que os argumentos foram considerados improcedentes,
incapazes de desconstituir as irregularidades apontadas, que foram graves e constituíram erro
grosseiro, propor-se-á a rejeição das razões de justificativa apresentadas e a aplicação da multa
prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
II.12. Subitem 9.3.2.2. – com indício de sobrepreço de R$ 101.838.933,00, R$
28.982.324,00 e R$ 108.711.126, respectivamente, em razão da inconsistência na
precificação das viaturas.
369. As razões de justificativa apresentadas em relação às irregularidades contidas nesse
subitem (peça 309, p. 27-38) coincidem com os argumentos utilizados em resposta à oitiva
realizada junto ao Comando do Exército em cumprimento ao subitem 9.4.3.1. do Acórdão
2603/2018-Plenário.
370. A análise consta do tópico I.3. desta instrução e está compreendida entre os parágrafos
177-197 . Considerando que ela se aproveita integralmente ao exame das manifestações
apresentadas pelo Sr. Mayer, desnecessário repeti-la.
371. Embora os argumentos apresentados não sejam hábeis para justificar a razoabilidade do
preço contratado, não há elementos que permitam concluir pela existência de sobrepreço no
valor apontado no acórdão, permanecendo, portanto, indícios de que ele tenha ocorrido em razão
da ausência de detalhamento dos custos do contrato, da comprovação da existência de
sobrepreço em alguns de seus itens e da impossibilidade de se utilizar outras metodologias para
se comprovar a razoabilidade dos preços praticados.
372. De todo modo, não pode ser o gestor apenado pela inexistência de comprovação da
razoabilidade do preço da viatura se à época da celebração do contrato o ordenamento jurídico
não previa meios eficazes para tal.
373. Em consequência, propor-se-á o acolhimento das razões de justificativa apresentadas e a
elisão da irregularidade apontada.
ÂNGELO JOSÉ PENNA MACHADO – por firmar o Contrato 120/2016-Colog:
II.13. Subitem 9.3.3.1. – sem autorização da autoridade competente para a celebração,
em razão de conter despesas de custeio acima de R$ 10.000.000,00, o que caracteriza
inobservância ao art. 2º, caput, do Decreto 7.689/2012.
Argumento
374. Em síntese, são apresentadas as seguintes razões de justificativa a respeito da
irregularidade em exame: (peça 310, p. 13-16):
a) a indicação no Relatório de Auditoria de que não teria havido o atendimento ao item ‘a’
da conclusão do Parecer nº 110/2016, relativo a ‘manifestações sobre a eventual aplicabilidade
do Decreto nº 7.689/2012 no item 18 e, se for o caso, de observação à ponderação contida no
item 90’ não procede, tendo em vista que a orientação da AGU foi para que se verificasse, no
caso concreto, se aplicável o normativo, e não que ele deveria ter sido aplicado;
b) o fato de não ter havido manifestação expressa, conforme orientado no parecer jurídico,
não implica necessariamente em irregularidade, já que nem todas as recomendações realizadas
requerem ato formal;
c) o Contrato 120/2016 é essencialmente despesas de investimento e não de custeio, e na
parte de custeio, ainda que se admitisse a possibilidade de segregação da aquisição e dos serviços
acessórios para aplicação do normativo, os serviços de integração de sistemas de armas e de
72
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
comando e controle não são comuns aos demais órgãos da administração pública. Maior
dificuldade se observa na segregação do pacote logístico, que é incorporado ao preço da própria
viatura;
d) a norma é clara ao indicar que para sua aplicação deve ser verificado o valor do contrato
e não o valor de ‘parte’ dele. Somente teria havido descumprimento da orientação da AGU se a
norma em questão determinasse sua aplicação às contratações de investimento;
e) portanto, não houve descumprimento por parte do Sr. Ângelo José Penna Machado de
orientação da AGU ou formalização de contrato de custeio sem a devida autorização.
Análise
375. A presente irregularidade foi tratada no Relatório de Auditoria nos parágrafos 389 a 395.
Visando facilitar sua contextualização, transcreve-se a seguir a análise realizada para depois se
examinar as razões de justificativa apresentadas:
‘389. Com a entrada em vigor, em 5/3/2012, do Decreto 7.689/2012, alterado pelo Decreto
9.189/2017, instituíram-se no âmbito do Poder Executivo Federal limites e instâncias de
governança para a contratação de bens e serviços e para a realização de gastos com diárias
e passagens.
390. A partir daquela data, a celebração de novos contratos administrativos e a
prorrogação dos contratos em vigor relativos a atividades de custeio deveriam ser
previamente autorizadas por ato do Ministro de Estado equivalente, vedada a delegação de
competência, para contratos com valor igual ou superior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões
de reais).
391. Ao examinar a minuta do Contrato 120/2016, o representante da AGU consignou
expressamente em seu parecer jurídico a necessidade de se observar o referido normativo,
haja vista a previsão de contratação de serviços relacionados a atividades de custeio, cujos
valores poderiam superar o limite estabelecido de R$ 10.000.000,00.
392. Se considerarmos a quantidade de 1580 viaturas contratadas na referida avença e
somente o valor do pacote logístico por viatura (R$ 429.494,54), chegaremos ao montante
total de R$ 678.601.373,20. É possível que esse valor não se destine integralmente a
atividades de custeio, mas seguramente elas ultrapassam a quantia de dez milhões
definidas no decreto.
393. Com base nos dados da apresentação da Diretoria de Materiais sobre o custeio da
Frota Guarani (ver tabela 19), e considerando apenas o custo do item ‘mão de obra direta’,
que se refere exclusivamente a atividades de custeio, chegaremos à quantia total para as
1580 viaturas de R$ 215.598.900,00.
394. Contudo, apesar do alerta dado na peça jurídica, não consta dos documentos
encaminhados a este Tribunal, em resposta a solicitação de cópia dos autos do processo
administrativo referente ao Contrato 120/2016, ato emanado do Ministro de Estado da
Defesa autorizando a contratação.
395. A inobservância da regra de governança estabelecida impossibilitou ao Ministro da
Defesa analisar o contrato antes de sua celebração, o que poderia ter evitado a perpetuação
das irregularidades tratadas no presente Achado .’
376. Preliminarmente, convém registrar que a irregularidade em exame não consistiu na
inobservância de orientações contidas no parecer jurídico do Contrato 120/2016, mas sim do
descumprimento do Decreto 7.689/2012. Considerando que a contratação pretendida envolvia
despesas de custeio acima de R$ 10.000.000,00, a minuta do contrato deveria obrigatoriamente
ter sido submetida à apreciação do Ministro da Defesa para sua aprovação.
377. De todo modo, e diversamente do que alega a defesa, o descumprimento das orientações
contidas no parecer caracterizou irregularidade, pois estava claro na peça jurídica que a não
adoção das recomendações ali consignadas deveria ser adequadamente motivada, conforme
determina o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784, de 1999.
73
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
378. Por meio do item 10 de seu parecer, abaixo parcialmente transcrito, o Advogado da União
listou pendências a serem saneadas para que a contratação pudesse ter seguimento, entre elas a
necessidade de haver manifestação quanto à eventual aplicação do Decreto 7.689/2012 em razão
da previsão de contratação de serviços de integração dos sistemas de armas e de comando e
controle:
‘10. DA CONCLUSÃO
108. Em face do exposto, opinamos, nos limites da análise jurídica e excluídos os aspectos
técnicos e o juízo de oportunidade e conveniência do ajuste, pela possibilidade jurídica, em
tese, do prosseguimento do presente processo, desde que cumpridos os pontos
resumidamente elencados a seguir:
a) Manifestações sobre a eventual aplicabilidade do Decreto nº 7.689, de 2012, no item 18
e, se for o caso, de observância à ponderação contida no item 90;’
379. Após a indicação de todas as providências que deveriam ser adotadas, o parecerista registra
expressamente como condição para o prosseguimento da contratação, sem a necessidade de o
processo ser novamente submetido a nova manifestação da AGU, o acatamento das
recomendações formuladas ou, alternativamente, seu afastamento, de forma motivada, consoante
prevê a Lei.
‘109. Somente após o acatamento das recomendações emitidas ao longo do parecer, ou
após seu afastamento, de forma motivada, consoante previsão do inciso VII do art. 50 da
Lei nº 9.784, de 1999, e conforme já aleitado nas considerações preliminares desta
manifestação, será possível dar-se o prosseguimento do processo, nos seus demais termos,
sem nova manifestação do Grupo de Assunto Militares Estratégicos da Consultoria-Geral
da União - GAM-CGU/AGU.’ (destaques constantes do original)
380. Nada obstante, conforme reconhece a própria defesa, não houve manifestação expressa a
respeito da orientação consignada no parecer jurídico, pois nada constou no documento
produzido (peça 324) pelo órgão assessorado em resposta a ele. Além do mais, o processo não
retornou para nova manifestação jurídica.
381. De qualquer forma, entende-se que o descumprimento da orientação contida na peça
jurídica, a despeito de ter caracterizado infração ao inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784, de
1999, não teve efeitos deletérios em relação à contratação dos serviços de integração dos
sistemas de armas e de comando e controle, pois se concorda com a argumentação de que eles
não são considerados despesas de custeio. Por outro lado, como se explicará adiante, pode ter
tido efeitos negativos em relação à contratação dos serviços inerentes ao suporte logístico.
382. Conforme análise transcrita no parágrafo 375, o foco da irregularidade em comento não foi
a inobservância das orientações da AGU, mas sim o descumprimento do referido decreto em
razão da existência de despesas de custeio, que são as relacionadas com as atividades de
manutenção preventiva e corretiva embutidas no suporte logístico, as quais superam com folga o
limite de alçada estabelecido no decreto.
383. Quanto ao enquadramento dessas atividades em despesas de custeio não há dúvidas, pois
estão expressamente previstas como tal no art. 3º, incisos II e V, da Portaria 249/2012 do então
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que regulamenta o citado decreto.
384. Sobre essa questão, argumenta a defesa que a norma teria de ser aplicada considerando a
essência do contrato, que são despesas de investimento e não de custeio, essas estariam
incorporadas ao preço da viatura.
385. Tal argumento não tem amparo no Decreto 7.689/2012 nem na portaria que o regulamenta,
pois eles não tratam da situação atípica ora em debate, em que se tem um único contrato para a
aquisição de bens (despesas de investimento) e para a aquisição dos serviços de manutenção
necessários para mantê-los em funcionamento (despesas de custeio).
386. Diante de tal situação, e considerando as elevadas cifras em despesas de custeio no âmbito
do pacote logístico, era esperado de qualquer gestor público que adotasse postura mais cautelosa
74
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
75
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
76
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
explorado no Relatório de Auditoria, o Contrato 120/2016 foi assinado por agente que acabara de
assumir, pela primeira vez, a função de ordenador de despesas titular. O Sr. Ângelo assumiu a
função em 10/10/2016 e o contrato foi celebrado um mês e doze dias depois, em 22/11/2016.
Consulta ao Siafi comprova que ele integrou o rol de responsáveis do Colog pelo menos desde
2008 (exceto 2014), no entanto sem ter exercido a função de ordenador de despesas titular no
período.
406. Consequentemente, propor-se-á a rejeição das razões de justificativa e aplicação da multa
prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
II.17. Subitem 9.3.4.2 – ausência de autorização da autoridade competente para celebração
do ajuste, em razão de conter despesas de custeio acima de R$ 10.000.000,00, o que
caracteriza inobservância ao art. 2º, caput, do Decreto 7.689/2012.
407. As razões de justificativa apresentadas em relação à irregularidade contida nesse subitem
(peça 312, p. 15-18) coincidem com as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Ângelo,
ouvido em audiência a respeito da mesma irregularidade, só que na função de ordenador de
despesas.
408. A análise consta do tópico II.13. desta instrução, e está compreendida entre os parágrafos
375-388. Considerando que ela se aproveita integralmente ao exame das manifestações
apresentadas pelo Sr. Guilherme, desnecessário repeti-la.
409. Em consequência, [tendo em vista] que os argumentos foram considerados improcedentes,
incapazes de desconstituir a irregularidade apontada, propor-se-á a rejeição das razões de
justificativa apresentadas e a aplicação da multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992;
II.18. Subitem 9.3.4.3. – com as irregularidades apontadas nos subitens 9.3.1.6 a 9.3.1.8.
410. As razões de justificativa apresentadas em relação às irregularidades contidas nos subitens
9.3.1.6 a 9.3.1.8, juntadas à peça 312, p. 19-29, coincidem com os argumentos utilizados em
resposta à oitiva realizada junto ao Comando do Exército em cumprimento aos subitens 9.4.1.1 a
9.4.1.3 do Acórdão 2603/2018-Plenário, com as alterações promovidas pelo Acórdão 3067/2018-
Plenário.
411. A análise referente aos subitens 9.4.1.1 a 9.4.1.3 consta do tópico I.1.1. desta instrução, e
está compreendida entre os parágrafos 29 a 100. Considerando que ela se aproveita
integralmente ao exame das manifestações apresentadas pelo Sr. Guilherme, desnecessário
repeti-la.
412. Em consequência, [tendo em vista] que os argumentos foram considerados improcedentes,
incapazes de desconstituir as irregularidades apontadas, que foram graves e constituíram erro
grosseiro, propor-se-á a rejeição das razões de justificativa apresentadas e a aplicação da multa
prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
III. Análise das determinações
III.1. Subitem 9.1.1. – ao Ministério da Defesa que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a
contar da notificação, elabore e apresente a este Tribunal plano de ação, segundo modelo
contido no anexo 8 do Relatório de Auditoria, sobre as medidas que serão adotadas para
enfrentar o risco de superfaturamento de contratos celebrados pelas Forças da Defesa, em
razão da inexistência de normas legais que estipulem ferramentas hábeis para a avaliação
da razoabilidade de custos e preços em aquisições públicas provenientes de contratos não-
competitivos, descrito no Achado 5 do referido relatório.
413. A determinação foi cumprida, conforme plano de ação juntado à peça 328, o qual será
oportunamente monitorado à medida da concretização dos marcos nele estabelecidos, os quais
têm início em 28/6/2019 e se estendem até 31/3/2020, quando as inciativas para implementação
das medidas levantadas nos estudos realizados em etapas anteriores deverão estar finalizadas.
414. Nada obstante, em tópico específico a ser abordado adiante, demonstrar-se-á a necessidade
de este Tribunal contribuir desde já com o tratamento do risco identificado, dada a alta
probabilidade de sua ocorrência e o elevado impacto negativo na observância aos princípios da
77
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
economicidade e da eficiência.
III.2 Subitem 9.1.2 - ao Comando do Exército que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a
contar da notificação, conclua a estimativa de custos do Programa Guarani em andamento
e informe a este Tribunal os valores atualizados detalhados.
415. Essa determinação, e as contidas nos subitens que a integram, foram objeto de solicitação
de prorrogação de prazo, conforme documento juntado à peça 329.
416. Em face da argumentação apresentada, propor-se-á a concessão do pleito.
III.2. Subitem 9.1.3. - ao Comando Logístico do Exército que, no prazo de 30 (trinta) dias a
contar da notificação, adote as medidas necessárias para conformar as disposições de seu
Regimento Interno que tratam da delegação de competência da função de ordenador de
despesas ao art. 23, §§ 2º e 3º, do Decreto 98.820/1990, à Portaria do Comandante do
Exército 533/1999, bem como ao art. 12, parágrafo único, do Decreto-lei 200/1967, segundo
os quais o ato de delegação deve indicar com precisão a autoridade delegante, a autoridade
delegada e as atribuições objeto de delegação
417. A análise a respeito da presente determinação consta do tópico II.16. desta instrução,
compreendida entre os parágrafos 398-406.
418. Conforme abordado, houve cumprimento parcial da determinação, pois o órgão apenas
editou uma portaria para formalmente delegar competência da função de ordenação de despesas.
No entanto, não alterou seu regimento interno para excluir de seu regramento a atribuição da
função de ordenação de despesas a outros agentes que não o dirigente máximo.
419. Assim, para sanear esse ponto, propor-se-á a reiteração da determinação.
III.3. Subitem 9.5. – determinar ao Centro de Controle Interno do Exército – CCIEx, nos
termos da Lei 12.527/2011 c/c o art. 6º da Resolução/TCU 294/2018, que informe a este
Tribunal, no prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência da deliberação proferida, em
relação aos documentos constantes dos autos:
9.5.1. o seu grau de confidencialidade;
9.5.2. o grupo de pessoas que pode acessar a informação, com a indicação se o acesso
será irrestrito ou mediante certidão, extrato ou cópia com ocultação de partes não
permitidas;
9.5.3. o termo final de restrição de acesso e, quando for o caso, evento que defina o
termo final alternativo;
9.5.4. a identificação do responsável pela classificação;
9.5.5. o fundamento legal da restrição de acesso, nos termos do art. 23 da Lei
12.527/2011.
420. A presente determinação foi cumprida, conforme se verifica da documentação proveniente
do CCIEx e juntada à peça 270.
421. Entretanto, como ela foi insuficiente para justificar a classificação de sigilo aposta em
muitas peças deste processo, realizou-se diligência (peças 288 e 291) para se obter dados
complementares exigidos pela LAI e seu decreto regulamentador quando da necessidade de
classificar uma informação. A análise dessa diligência será realizada posteriormente em tópico
específico.
INFORMAÇÕES COMPLEMENTARES
IV. Da necessidade de adotar medidas para sanear irregularidades apontadas no Achado
1 do Relatório de Auditoria e no pronunciamento à peça 181 e não tratadas nos acórdãos
prolatados.
422. No Achado 1 do Relatório de Auditoria, intitulado ‘baixa confiabilidade das estimativas de
custos do Programa Guarani’, demonstrou-se que não foram aplicadas no programa as melhores
práticas de referência sobre o assunto, listadas no parágrafo 100 do relatório e abaixo transcritas:
a) elaboração de plano de estimação de custos;
b) utilização de técnicas de estimação de custos consagradas;
78
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
79
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
modelo contido no anexo 8 do relatório, com as medidas que serão tomadas para a
elaboração da norma;
a.2) inclua no plano de ação a ser elaborado as medidas a serem adotadas para mitigar
riscos de subestimação de custos dos programas/projetos estratégicos de defesa e de mal
dimensionamento dos valores contratados;
b) recomendar ao Ministério da Defesa, com fundamento no art. 250, III, do RI/TCU, e
com o intuito de tratar os riscos listados na alínea anterior, que avalie a conveniência e a
oportunidade de adotar as medidas necessárias para implantar em sua estrutura
organizacional um órgão de avaliação de custos de programas e projetos de defesa,
estruturado com processo de trabalho formal de estimação de custos que incorpore boas
práticas de referência, a exemplo das listadas nos itens 3.1, 3.2 e 3.6 do Relatório de
Auditoria, de modo a dispor de uma avaliação independente das estimativas e análises de
custos elaboradas pelos Comandos Militares;
c) determinar ao Ministério da Defesa, com fundamento no art. 250, inciso II, do
Regimento Interno do TCU, c/c art. 2º, inciso I, da Resolução TCU 265/2014 e Decreto
9.203/2017, que elabore e apresente a este Tribunal, no prazo máximo de 120 dias, plano
de ação, seguindo o modelo contido no anexo 8 do Relatório de Auditoria, com as medidas
que serão adotadas para tratar o risco de superfaturamento de contratos de defesa indicado
no Achado 5, em razão da inexistência de normas específicas que possibilitem ao poder
público dispor de ferramentas hábeis para avaliar a razoabilidade dos custos e dos preços
em aquisições provenientes de contratos não competitivos;
d) determinar aos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, com
fundamento no art. 250, II, do RI/TCU, c/c princípio da legalidade (art. 37 da CF), Decreto
9.203/2017 e art. 115 da Lei 8.666/1993, que, no prazo máximo de 540 dias, instituam
processo de trabalho formal de estimação de custos de aquisições de defesa, integrado às
suas metodologias de gestão de projetos/programas, baseado em boas práticas de
referência, a exemplo das listadas nos itens 3.1, 3.2 e 3.6 do Relatório de Auditoria, e em
normas específicas a serem elaboradas em observância às normas gerais que serão editadas
pelo Ministério da Defesa, que contenham, no mínimo, diretrizes, competências, atribuição
de responsabilidades, técnicas de estimativa, critérios, procedimentos e a obrigatoriedade
de se registrar todas as informações necessárias para a reconstrução da estimativa por um
verificador independente, devendo apresentar um plano de ação, no prazo de 120 dias,
seguindo o modelo contido no anexo 8 do Relatório de Auditoria, com as medidas que
serão tomadas para o cumprimento da presente determinação;
(...)
h) recomendar ao Comando do Exército, com fundamento no art. 250, inciso III, do
Regimento Interno do TCU, que avalie a conveniência e a oportunidade de harmonizar os
dispositivos (art. 108 e anexo L) das Normas para Elaboração, Gerenciamento e
Acompanhamento de Projetos no Exército Brasileiro sobre o plano de gerenciamento de
custos e orçamento com o disposto no Guia PMBOK’.
429. A propósito, a proposta inserta na línea ‘b’ retrotranscrita baseou-se em boa prática
identificada pela equipe de auditoria nas pesquisas dos procedimentos adotados por outros países
na atividade de estimação de custos de programas de defesa. Ela encontra-se registrada nos
parágrafos 92 a 97 do Relatório de Auditoria (peça 180, p. 25-26) e a análise de sua
aplicabilidade à realidade brasileira consta do pronunciamento contido à peça 181.
430. Não obstante os apontamentos realizados no pronunciamento do supervisor, constou do
julgado que apreciou o relatório - Acórdão 2603/2018-Plenário (peça 191) - apenas as
proposições da equipe de auditoria. Em consulta aos termos da proposição da deliberação (peça
192), constatou-se que as análises e encaminhamentos contidos na manifestação do supervisor
sequer haviam sido comentados, inexistindo qualquer menção a respeito de sua existência.
80
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
431. Para sanar tal omissão, foram interpostos embargos de declaração pelo MPTCU (peça
217).
432. As razões recursais foram providas parcialmente, com efeitos infringentes, alterando-se o
acórdão embargado em todos os pontos apontados no pronunciamento, exceto no relacionado às
proposições relativas à estimativa de custos, as quais permaneceram inalteradas, com a redação
original do Acórdão 2603/2018-Plenário.
433. No voto condutor do acórdão (peça 248) encontram-se os fundamentos utilizados para
afastar as proposições do supervisor de auditoria (§§ 20-26).
434. Em resumo, argumenta-se que a existência de competências do Ministério da Defesa no
tocante à governança dos projetos especiais de interesse da defesa nacional não conduz
necessariamente à conclusão de que a questão da estimação de custos deva ser regulamentada no
âmbito daquela Pasta por três razões:
a) a ausência de normas nacionais sobre estimação de custos não é problema exclusivo das
contratações militares, mas de toda a administração pública, havendo aquisições não
competitivas de elevado valor fora da área de defesa, embora nela sejam mais frequentes;
b) nos termos do art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal, a edição sobre normas
gerais de licitação e contratação compete à União, pela via legislativa, podendo o Ministério da
Defesa realizar estudos que subsidiem anteprojeto de lei sobre a matéria; e
c) a solução mais adequada para tratar do risco de superfaturamento decorrente da
inexistência de normas sobres estimativa de custos já foi adotada por meio da determinação
contida no subitem 9.1.1 do Acórdão 2603/2018-Plenário.
435. O que se observa das razões invocadas para afastar as proposições do supervisor da
auditoria é que elas se basearam no risco apontado no Achado 5, relacionado exclusivamente
com superestimação, ou superfaturamento, de contratos de defesa (aquisição de material bélico),
decorrente da inexistência de normas que possibilite ao poder público conhecer o seu custo
efetivo por meio do detalhamento dos itens que o compõem.
436. Já as proposições relacionadas com estimativa de custos do pronunciamento do supervisor
da auditoria visam outra finalidade, que é a de evitar o risco de subestimação dos custos totais
dos programas e projetos de defesa, tratado no Achado 1, o que inclui necessariamente os custos
dos contratos para a aquisição dos bens nele compreendidos.
437. Ou seja, compreende os custos para manter em operação os bens adquiridos durante todo o
seu ciclo de vida, que no caso do Guarani pode ultrapassar vinte anos. Compreende, além dos
custos de aquisição das viaturas, os custos relacionados às obras de infraestrutura, com
formação, treinamento e capacitação de pessoal, recursos de tecnologia da informação, com
materiais, equipamentos e insumos de manutenção, de administração do programa, etc.
438. A proporção ente os custos de aquisição e os de suporte a todo o ciclo de vida dos
blindados foi tratada no relatório. Segundo premissa mundialmente aplicada e também citada no
Parecer do Diretor de Material do Colog nº 01-D Mat, de 28/5/15 (peça 66, p. 8), os custos de
aquisição de um produto representam apenas 15% a 30% dos recursos necessários para mantê-lo
em uso durante todo o seu ciclo de vida. Enquanto os custos das outras fases do ciclo de vida do
projeto, Operação e Manutenção, e Descarte, correspondem entre 70% e 85%.
439. E é para a garantia da disponibilização dos 70 a 85% dos recursos restantes que se voltam
as proposições contidas no pronunciamento do supervisor.
440. Portanto, a determinação veiculada por meio do subitem 9.1.1 do Acórdão visa tratar o
risco de superfaturamento na aquisição de produtos, enquadrado nos 15 a 30% dos recursos
necessários para o programa como um todo. Enquanto as proposições do pronunciamento do
supervisor se voltam para assegurar, além dos recursos para aquisição, a disponibilização dos 70
a 85% dos recursos restantes de que o programa como um todo necessita durante o seu ciclo de
vida.
441. Conforme demonstrando no Relatório de Auditoria (§§ 124 a 130), há risco elevado de que
81
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
82
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
456. Portanto, o quadro é grave e revela a necessidade de adoção de medidas urgentes para
superação dos problemas encontrados, ainda mais se considerarmos a elevada materialidade do
portfólio de investimento em projetos de defesa, que supera os R$ 557 bilhões. Tal número foi
levantado em 2013 e registrado no Plano de Articulação e Equipamentos de Defesa do Livro
Branco de Defesa Nacional, aprovado pelo Decreto Legislativo 373/2013, de 25/9/2013 (peça
179, p. 9-283). Atualização em curso do plano poderá alterá-lo significativamente.
457. E considerando as competências deste Tribunal, sua participação é fundamental na busca e
aplicação das soluções mais efetivas, devendo agir sempre de forma proativa ao se deparar com
problemas que exijam sua pronta intervenção, como o caso que ora se explora. Abaixo, crítica
negativa da Transparência Internacional contida no citado estudo a respeito da atuação do TCU
na área de defesa.
‘Supervisão externa dos gastos de defesa no Brasil é formalmente fornecida pelo Tribunal
de Contas da União e pela Controladoria-Geral da União, mas suas atividades no setor
carecem de transparência; nenhuma das organizações publica relatórios sobre os seus
Achados ou auditoria recentes de defesa. É incerto quão ativas essas agências são.’ (grifei)
458. Em contraste com as referências pesquisadas neste trabalho, não há no ordenamento
jurídico brasileiro normas que possibilitem ao gestor dispor de ferramentas hábeis para avaliar a
razoabilidade dos custos de produtos de defesa originados de contratações não competitivas.
Conforme tratado no Relatório de Auditoria, os regramentos existentes são insuficientes para tal,
vez que não preveem a possibilidade de abertura dos custos das propostas de preço nas
aquisições de bens, única forma de alcançar aquele desiderato.
459. No entanto, a inexistência de lei específica ou de regulamentos que detalhem
procedimentos e práticas que possibilitariam ao gestor atestar a razoabilidade dos custos efetivos
dos produtos não impede que isso seja de fato realizado.
460. Conforme explorado no Achado 5 do Relatório de Auditoria, em alguns países a regulação
sobre a matéria ocorre por norma infralegal ou até mesmo no âmbito dos contratos. No Brasil, há
fundamento jurídico que possibilite o mesmo tratamento para a incorporação de determinadas
boas práticas consagradas internacionalmente.
461. Isso por que toda contratação pública deve atender ao princípio da economicidade,
capitulado no art. 70, caput, da Constituição Federal. No mesmo sentido, prevê o art. 26, caput,
da Lei de Licitações, ao estatuir que nos casos de contratações não competitivas (dispensa e
inexigibilidade de licitação) o processo deve estar instruído com a justificativa do preço.
462. Entretanto, restou demonstrado no Relatório de Auditoria que tais dispositivos normativos
não foram atendidos, ainda que os procedimentos usualmente utilizados e previstos nas normas
de regência para se justificar o preço de um produto tenham sido observados.
463. Constata-se que mesmo a jurisprudência deste Tribunal é silente quanto aos procedimentos
a adotar quando da contratação de produtos de defesa com afastamento da licitação, vez que o
entendimento pacificado para as contratações de bens em geral por inexigibilidade, consistente
na comparação do preço proposto com o praticado pelo fornecedor com outros contratantes, não
se aplica aos produtos de defesa.
464. Conforme já registrado no parágrafo 193, o mercado de produtos de defesa geralmente é
monopolista e monopsônico. Ou seja, só há um vendedor e um único comprador, que são as
Forças Armadas.
465. Portanto, o que se constata é que já há normas que exigem do gestor público, como
condição para a aquisição de bens e serviços, a comprovação da razoabilidade do preço ofertado.
O que falta é a definição de procedimentos que permitam sua aplicação nas contratações não
competitivas de produtos de defesa.
466. Outro ponto que se faz necessário esclarecer, apenas para debelar definitivamente alguma
dúvida que possa existir, é que o regramento dos países pesquisados não conflita com outros
direitos legalmente assegurados e inerentes às empresas que atuam no mercado concorrencial,
84
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
relacionados com o resguardo ao sigilo industrial, comercial e afins. A abertura dos custos e do
preço é uma condição para a contratação. Optando em pactuar com o poder público, a empresa,
de forma voluntária e consciente, abre mão de tais prerrogativas no âmbito do ajuste firmado.
467. Tratamento idêntico pode ser aplicado à realidade brasileira, em que também existem leis
específicas assegurando o direito de salvaguarda de informações relacionadas à prática comercial
e industrial.
468. Outro aspecto que reforça tal possibilidade foi explorado nos parágrafos 210-212 desta
instrução, em que se demonstrou a existência de entendimento firmado tanto no âmbito deste
Tribunal quanto no STF a respeito da possibilidade de o poder público acessar informações da
empresa acobertadas por sigilo comercial e industrial, quando esse procedimento se revelar o
único capaz de comprovar a razoabilidade do preço ofertado, para os quais não há parâmetros de
comparação no mercado.
469. Assim, sendo o TCU um tribunal administrativo, responsável constitucionalmente (art. 70,
caput) pelo controle de legalidade, legitimidade e economicidade dos atos administrativos,
compete-lhe, nos termos do art. 1º, inciso XVII, e art. 3º da Lei 8.443/1992, decidir a respeito de
dúvidas na aplicação do direito relacionado a matérias de sua competência, não podendo se furtar
a interpretar as normas de modo a conferir-lhes plena eficácia.
470. Convém sublinhar que, para a incorporação das boas práticas descritas no parágrafo 450, é
irrelevante o fato de que elas sejam adotadas em países com orçamentos de defesa
significativamente maiores do que o brasileiro, a exemplo dos Estados Unidos e do Reino Unido,
pois os ‘valores de corte’ para aplicação das regras para negociações não-competitivas, £
5.000.000 no Reino Unido e US$ 2.000.000 nos Estados Unidos, são inferiores aos de vários
contratos celebrados no âmbito dos programas estratégicos do Ministério da Defesa, como o
Guarani.
471. De fato, países com orçamentos de defesa menores que o brasileiro também possuem
regras específicas para aquisições de fornecedores exclusivos, como a Noruega e o Canadá. No
país nórdico (peça 180, p. 196, item 32), o fornecedor é obrigado a preencher um formulário
específico para contratações de defesa não competitivas, em que deve revelar a composição dos
seus custos em categorias de custos preestabelecidas (material, pessoal, entre outros). Além
disso, o fornecedor deve reconhecer que o governo norueguês tem o direito de verificar as
informações fornecidas e auditar os valores envolvidos, estando o ofertante obrigado a fornecer
todos os dados relevantes para a precificação do produto.
472. Das considerações realizadas, denota-se a premência de providências imediatas para
tratamento do elevado risco de superfaturamento dos contratos de defesa. Em que pese o
Ministério da Defesa estar envolvido na solução do problema, tendo apresentado o plano de ação
determinado por meio do subitem 9.1.1 do Acórdão 2603/2018-Plenário, é necessária a
intervenção deste Tribunal desde já.
473. Assim, com vistas a conferir plena eficácia ao princípio constitucional da economicidade e
ao art. 26, III, da Lei 8.666/1993, e com base no entendimento firmado por meio do Acórdão
TCU 3032/2015-Plenário e do Mandado de Segurança do STF nº 33.340, propor-se-á determinar
ao MD e aos Comandos Militares que incluam nos contratos para aquisição de produtos e
serviços de defesa a serem firmados com afastamento de licitação cláusulas que obriguem a
abertura dos seus custos, incluindo o BDI, até o nível de decomposição que possibilite dispor de
parâmetros de referência no mercado, tudo com a finalidade de possibilitar a avaliação da
razoabilidade dos preços de produtos e serviços de defesa.
VI. Da necessidade de garantir a observância de todos os preceitos estabelecidos na Lei
de Acesso à Informação
474. No âmbito do pronunciamento do supervisor da auditoria à peça 181, foi demonstrada a
inexistência no Relatório de Auditoria de informações passíveis de restrição de acesso nos
termos da Lei de Acesso à Informação.
85
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
475. E tal constatação deveu-se principalmente ao fato de que o objetivo da auditoria foi
‘avaliar a aderência da metodologia utilizada pelo Exército para estimar os custos do Projeto
Guarani com padrões internacionais de referência e os riscos para a sustentabilidade do projeto a
longo prazo decorrentes de eventuais falhas no processo de precificação’.
476. Ou seja, assunto que não comporta, apenas com base em sua redação, qualquer das
hipóteses de sigilo previstas na LAI. Logicamente que isso não afasta a possibilidade de o
relatório conter informações sigilosas, mas minimiza-a bastante.
477. O escopo do trabalho, detalhado nas questões de auditoria abaixo transcritas, reforça ainda
mais a baixa probabilidade da existência de informações passíveis de classificação.
a) o Exército seguiu os procedimentos de estimativa de custos previstos em suas normas,
na Lei 8.666/1993 e na jurisprudência do TCU?
b) o Exército seguiu boas práticas de estimativa de custos?
c) nos contratos firmados para aquisição de blindados, os itens de custo, orçados e
praticados, foram detalhados de acordo com critérios aplicáveis?
d) os procedimentos operacionais concernentes a entregas, recebimentos, escrituração,
utilização, manutenção e guarda dos produtos contratados estão sendo executados em
conformidade com a legislação vigente?
478. Ao se ler o relatório, qualquer dúvida a respeito da existência de informações sigilosas é
esclarecida. Constam apenas informações relacionadas ao processo de estimativa de custos e a
irregularidades na aplicação de leis e normas referentes às contratações públicas, informações
essas previstas nos incisos VI e VII, alínea ‘a’, do art. 7º da LAI como sendo de acesso público.
‘Art. 7º O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre outros, os direitos
de obter:
(...)
VI - informação pertinente à administração do patrimônio público, utilização de recursos
públicos, licitação, contratos administrativos; e
VII - informação relativa:
a) à implementação, ao acompanhamento e resultados dos programas, aos projetos e ações
dos órgãos e entidades públicas, bem como a metas e indicadores propostos;’
479. Portanto, com base no art. 4º, parágrafo único, da Resolução TCU 294/2018, que prescreve
competir exclusivamente ao TCU a classificação das informações por ele produzidas, e
considerando a inexistência de informações sigilosas no Relatório de Auditoria, propôs-se no
citado pronunciamento atribuir-lhe grau de confidencialidade público.
480. Nada obstante, submetido o processo à apreciação do relator após manifestação conclusiva
da unidade técnica, o Exército apresentou memorial, acostado à peça 185, por meio do qual se
manifestou sobre diversos pontos do relatório, entre eles a necessidade de restringir acesso às
informações nele contidas.
481. Para tanto, apresentou argumentos e dispositivos da LAI que justificariam a restrição de
acesso, sem apontar, todavia, quais seriam as informações sigilosas e sua localização no
relatório. Os dispositivos da LAI invocados para justificar a necessidade de sigilo do relatório
foram o caput e os incisos I, V e VI do art. 23 da LAI.
482. Apreciado por meio do Acórdão 2603/2018-Plenário, o Relatório de Auditoria bem como a
deliberação foram classificados (subitem 9.8) no grau de sigilo ‘reservado’, com base no inciso
VIII do art. 23 da Lei 12.527/2011, c/c o art. 4º, parágrafo único, art. 8º, § 3º, inciso I, art. 9º,
inciso VIII, e § 2º, inciso I, da Resolução-TCU 294, de 2018.
483. Ou seja, as razões para a classificação adotadas no acórdão não foram as apontadas pelo
Exército no citado memorial, mas sim evitar o comprometimento de atividades de inteligência do
Tribunal, bem como de investigação ou fiscalização em andamento.
484. Adicionalmente, constou determinação ao Centro de Controle Interno do Exército (item
9.5) para que classificasse, nos termos da LAI, os documentos contidos nestes autos na forma
86
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
87
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
localização nos autos. O Exército se limitou a afirmar sua existência e a indicar quais os
dispositivos legais que justificariam a restrição de acesso, os mesmos que foram apontados no
memorial à peça 185 e listados no parágrafo 481.
496. Conforme destacado na instrução, a motivação da classificação torna-se fundamental no
presente caso concreto considerando que estamos tratando de trabalho desenvolvido por este
Tribunal que teve como objetivo e escopo informações consideradas públicas pela LAI.
497. Além do mais, informações sobre o Programa Guarani encontram-se espalhadas na internet
de forma muita mais abrangente e detalhada do que as informações contidas no Relatório de
Auditoria e nas peças encaminhadas a este Tribunal no curso da fiscalização.
498. À peça 285, foram juntadas aos autos páginas de seis sítios na internet com informações
sobre o Programa Guarani. Como se vê, para além de registros a respeito da quantidade, preço e
itens que compuseram planilhas de custos da Plataforma, contidos no Relatório de Auditoria, as
informações espalhadas na rede mundial de computadores revelam dados sobre diversas
especificações técnicas da viatura.
499. Informa-se a respeito da quantidade de tripulantes; espessura da proteção blindada e tipo
do aço; dimensões da viatura (altura, peso, largura e comprimento); potência do motor;
capacidades e limitações dos diversos sistemas componentes da viatura; capacidades
operacionais e limitações da viatura perante obstáculos; modelo dos sistemas de armas;
quantidades de viaturas que serão adquiridas e das já adquiridas; preço da viatura, prazo de
vigência, cronograma e preço do contrato de aquisição em série etc., além de um resumo
histórico com os principais acontecimentos desde a decisão de se renovar a frota de blindados do
Exército.
500. Sendo o acesso a regra e o sigilo a exceção, além de estabelecer as hipóteses de sigilo, a
LAI tratou de estabelecer também quais informações não seriam passíveis de restrição de acesso.
501. Além das já listadas no parágrafo 478 desta instrução, estabeleceu-se como sendo de acesso
público, por meio do art. 7º, inciso VII, alínea ‘b’, as informações provenientes da atuação dos
órgãos de controle interno e externo.
‘Art. 7o O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre outros, os direitos
de obter:
(...)
VII - informação relativa:
b) ao resultado de inspeções, auditorias, prestações e tomadas de contas realizadas pelos
órgãos de controle interno e externo, incluindo prestações de contas relativas a exercícios
anteriores.’ (grifei)
502. Ademais, com a finalidade de garantir a máxima efetividade ao direito constitucional de
acesso a informações de órgãos públicos, a LAI criou mecanismos (art. 7º, § 2o) para garantir o
acesso público a informações parcialmente sigilosas, por meio da ocultação ou supressão da
parte sob sigilo.
‘§ 2o Quando não for autorizado acesso integral à informação por ser ela parcialmente
sigilosa, é assegurado o acesso à parte não sigilosa por meio de certidão, extrato ou cópia
com ocultação da parte sob sigilo.’
503. Portanto, para se dar cumprimento à disposição da LAI transcrita no parágrafo anterior,
necessário que o Exército informe a localização exata de eventual informação sigilosa, o que não
ocorreu até o presente momento, embora tentativas com essa finalidade tenham iniciado ainda na
fase de execução da auditoria, conforme evidencia o item 12 do Ofício de Requisição nº 1/2017,
de 6/9/2017, da equipe de auditoria, juntado à peça 62.
504. Assim, de modo a assegurar a observância do direito constitucional de acesso a
informações de órgãos públicos e a dar pleno cumprimento aos preceitos da LAI explorados
nesta instrução, foi realizada nova diligência ao Exército (peça 291) para que, em 30 dias,
complementasse/alterasse a classificação realizada, encaminhando o Termo de Classificação de
88
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
89
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
Tribunal. Cabe destacar que todos os três ofícios de requisição encaminhados pela equipe de
auditoria alertaram para a necessidade de classificar eventuais informações sigilosas.
514. Em segundo, não é a vontade da SecexDefesa a ser atendida com a diligência realizada,
mas sim preceitos constitucionais e legais que asseguram o acesso a informações produzidas por
órgãos públicos.
515. Quanto à alegação resumida no parágrafo 508, não se sustenta, pois norma infralegal do
Exército sobre classificação da informação não pode contrariar a Lei 12.527/2011.
516. A respeito da consideração da alínea ‘a’ do parágrafo 509, repete-se argumento já contido
no pronunciamento do supervisor da auditoria à peça 181 quanto à possibilidade de existirem
neste processo informações passíveis de restrição de acesso.
517. O que se afastou é a existência de informações passíveis de classificação, nos termos da
LAI, no Relatório de Auditoria à peça 180, cujo conteúdo tratou de informações consideradas
públicas pela LAI.
518. Inclusive foi essa peça e os demais pronunciamentos deste Tribunal que nela se basearam
(peças 191, 192 e 193 – acórdão, voto e relatório, respectivamente) o objeto principal da
diligência realizada, pois, contrariando o supervisor da auditoria, o Chefe do Escritório de
Projetos do Exército apresentou memorial junto ao gabinete do relator alegando a existência de
informações sigilosas no relatório.
519. Como o objetivo maior da diligência, conforme orientação contida na instrução à peça 288
que a ela seguiu anexada, foi identificar eventuais informações sigilosas contidas naquelas peças,
de modo a possibilitar o tratamento devido para assegurar a publicidade da parte não sigilosa dos
documentos, bastaria que o Exército restringisse sua análise a elas, as quais foram expressamente
indicadas no ofício de diligência (peça 291).
520. No que se refere ao argumento contido na alínea ‘b’, cabe destacar que o Relatório de
Auditoria foi submetido a comentários do gestor justamente para evitar o que o gestor ora alega.
521. Quanto a tornar públicos os documentos do processo somente após decisão final do
Tribunal, em razão de se evitar a exposição da imagem da instituição e dos agentes envolvidos,
tal hipótese não é prevista na LAI entre as passíveis de restrição de acesso.
522. Independentemente da hierarquia do agente público, nenhum processo deste Tribunal que
envolva apuração de irregularidades e responsabilização recebe tratamento sigiloso até o trânsito
em julgado sob o argumento invocado pelo gestor. Portanto, não se justifica a concessão de
tratamento diferenciado ao Exército, haja vista a inexistência de previsão legal.
523. Interesses particulares não devem se sobrepor ao interesse público. O cidadão, como
principal financiador e destinatário das políticas públicas, tem o direito assegurado
constitucionalmente de conhecer a forma como os recursos públicos estão sendo aplicados, o que
inclui, conforme art. 7º, inciso VII, alínea ‘b’, da Lei 12.527/2011, ter acesso aos resultados dos
trabalhos realizados pelos órgãos de controle. Somente assim ele conseguirá reunir informações
necessárias para exercer o controle social, considerados um dos mais relevantes e efetivos, pois
baseado na percepção daqueles que são os usuários finais dos bens e serviços públicos
produzidos.
524. Em relação às alegações das alíneas ‘c’ e ‘d’, reafirma-se esta Secretaria não haver
informações resguardadas por sigilo industrial no Relatório de Auditoria e nas deliberações
proferidas. Há sim, conforme registrado nos parágrafos 497 a 499 desta instrução, diversas
informações técnicas e operacionais sobre as capacidades da viatura Guarani espalhadas na rede
mundial de computadores, com divulgação realizada inclusive pelo Ministério da Defesa. Dados
sobre características da viatura Guarani contidos no Relatório de Auditoria, que são mínimos,
estão todos publicados na internet. Cópias destas páginas eletrônicas se encontram acostadas à
peça 285.
525. A propósito, registre-se que o Exército informou logo no início do trabalho de auditoria, no
âmbito de resposta ao ofício de requisição nº 1 (peça 126, p. 1-2), que deixaria à disposição da
90
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
equipe, em suas instalações, documentos que conteriam informações requisitadas e que seriam
sigilosas. Ou seja, informações sigilosas sobre o Programa Guarani sequer foram encaminhadas
ao Tribunal.
526. Importa salientar, repita-se, que não se defende a publicidade de todas as peças do
processo, até porque se reconhece a existência de informações potencialmente sigilosas.
527. O que se busca é conferir acesso público ao trabalho realizado por este Tribunal no
Programa Guarani, conforme determina o art. 7º, inciso VII, alínea ‘b’, da Lei 12.527/2011,
sendo suficiente para tanto assegurar a publicidade do Relatório de Auditoria, dos acórdãos e
respectivos relatórios e votos.
528. Portanto, o que se observa é a improcedência de todas as razões alegadas pelo gestor para
se abster de classificar informações eventualmente passíveis de restrição de acesso neste
processo.
529. Vale ressaltar, conforme registros contidos nos parágrafos 453-457 desta instrução, que
este Tribunal foi alvo de crítica da entidade não governamental Transparência Internacional
justamente por não dar ampla publicidade aos trabalhos realizados na área de Defesa Nacional.
530. Tal observação, registrada e publicada na internet (http://government.defenceindex.org/
countries/brazil/.) como resultado do estudo realizado em 2015 com 115 países para avaliar o
risco de corrupção no setor de defesa, questiona até mesmo se o TCU realiza trabalhos na área,
dada a ausência de publicação dos relatórios sobre os Achados de auditoria:
‘Supervisão externa dos gastos de defesa no Brasil é formalmente fornecida pelo Tribunal
de Contas da União e pela Controladoria-Geral da União, mas suas atividades no setor
carecem de transparência; nenhuma das organizações publica relatórios sobre os seus
Achados ou auditoria recentes de defesa. É incerto quão ativas essas agências são’. (grifei)
531. Considerando o universo de 115 países que participaram da pesquisa, a observação
negativa dirigida ao Tribunal nos leva a crer que ela é bastante incomum no universo avaliado.
532. A classificação de uma informação quanto à restrição de acesso é um ato administrativo e
como tal está sujeito à observância de todos os requisitos necessários para sua regular formação e
validade, que são eles: competência, finalidade, motivo, forma e objeto. As respostas
apresentadas pelo Exército nas diversas oportunidades em que foi instado a se manifestar a
respeito do assunto não atendem aos citados requisitos.
533. Não se sabe quem é o agente competente para a classificação, o que prejudica a verificação
do atendimento do requisito ‘competência’. A não indicação da localização da informação
sigilosa prejudica o atendimento do requisito ‘finalidade’, abrindo-se margem para que se
pretenda com a classificação fins diversos dos previstos na LAI, contrários ao interesse público.
Também impossibilita atender aos requisitos ‘objeto’, ‘motivo’ e ‘forma’.
534. Sobre o motivo, não foram apresentados os pressupostos de fato (informação sigilosa),
apenas os pressupostos de direito (hipóteses de sigilo da LAI). A motivação do ato, que para
restringir acesso a informação pública também é necessária, consequentemente também
inexistiu.
535. A respeito da forma, convém ressaltar que a Lei 9.784/99, em seu art. 22, disciplina que
‘os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei
expressamente a exigir’. No caso concreto, o art. 31 do Decreto 7.724/2012 prevê que a
classificação da informação em qualquer grau de sigilo deve ocorrer por meio do Termo de
Classificação da Informação.
536. Ou seja, diante de norma prevendo forma específica para a exteriorização do ato
administrativo sua inobservância constitui vício que implica na sua nulidade, sendo ela absoluta
se a forma for essencial ao ato, como o é no presente caso em análise.
537. Assim, constata-se que todas as respostas apresentadas pelo Exército relacionadas com a
classificação de informações contidas nestes autos são nulas de pleno direito, não tendo qualquer
validade para os fins pretendidos.
91
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
538. Cumpre salientar que a classificação de informações sigilosas é ato vinculado, previsto em
lei e que deve seguir a forma nela especificada. Não há, portanto, margem de discricionariedade
para se decidir se se classifica ou não determinada informação. Não presentes os critérios
objetivos legalmente estipulados, impõe-se a publicidade da informação, sob pena de praticar
infração média ou grave e de também poder responder pelo crime de improbidade
administrativa, conforme previsões contidas no art. 32, §§ 1º e 2º, da Lei 12.527/2011.
539. O que se observa, portanto, é que a existência de informações sigilosas nos trabalhos
realizados por este Tribunal no setor de defesa não justifica torná-los restritos ao acesso público,
vez que a Lei 12.527/2011 prevê mecanismos para que a publicidade de informações
parcialmente sigilosas não seja prejudicada.
540. No presente processo, embora se reconheça a existência de informações potencialmente
sigilosas em algumas peças, tais informações não foram reproduzidas no Relatório de Auditoria
e nos demais pronunciamentos que nele se basearam, os acórdãos e seus respectivos relatórios e
votos.
541. Entretanto, diante da alegação do Chefe do Escritório de Projetos do Exército de que havia
informação sigilosa no Relatório de Auditoria, foi realizada diligência ao Exército para que as
indicasse e classificasse conforme determina a LAI e seu decreto regulamentador.
542. A resposta apresentada não apontou a existência de informações sigilosas nas peças
produzidas por este Tribunal, nos termos da LAI.
543. Tal situação requer a aplicação do parágrafo único do art. 6º da Resolução TCU 294/2018,
abaixo transcrito:
‘Parágrafo único - Quando o documento recebido de pessoa física ou jurídica externa ao
Tribunal for resposta a pedido do próprio TCU, em que haja menção explícita à
necessidade de classificação da informação, a informação não classificada pelo órgão de
origem será considerada pública.’
544. Nesse sentido, e considerando o término da fiscalização e da fase de instrução do presente
processo, eventos que condicionaram a classificação do Relatório de Auditoria e das
deliberações correspondentes no grau reservado, com base no inciso VIII do art. 23 da Lei
12.527/2011 (subitens 9.8 do Acórdão 2603/2018-Plenário e 9.5 do Acórdão 3067/2018-
Plenário), propor-se-á classificar como públicos o Relatório de Auditoria e os acórdãos que o
apreciaram.
545. Em relação à presente instrução, como ela se baseia em informações contidas no Relatório
de Auditoria e em esclarecimentos prestados pelos responsáveis sobre irregularidades nele
apontadas, propor-se-á também sua publicidade.
546. Caso o Exército apresente o Termo de Classificação de Informação em qualquer grau de
sigilo de informações contidas nos documentos citados nos dois parágrafos precedentes, propor-
se-á a devolução do processo a esta secretaria para que avalie a regularidade da classificação
realizada.
547. Por fim, em reunião realizada com o Chefe do Departamento de Assuntos Extrajudiciais da
Consultoria-Geral da União para tratar do Programa Guarani, ficou acertado que nova
documentação seria apresentada para dar pleno cumprimento à diligência nos termos da
orientação contida na instrução à peça 288, principalmente em razão de ter sido demonstrado que
o Exército ainda não tinha apresentado o Termo de Classificação de Informação. Para tanto, foi
encaminhado um ofício pela Consultoria Jurídica Adjunta ao Comando do Exército informando
a adoção das citadas providências, o qual foi juntado à peça 327.
548. Nada obstante, a documentação encaminhada, acostada às peças 331 e 332, não tratou de
classificação da informação, mas sim de memoriais com o resumo das manifestações já
apresentadas em atendimento às oitivas e às audiências realizadas.
549. Por essa razão não será realizada qualquer análise adicional sobre os citados documentos.
CONCLUSÃO
92
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
550. Após a análise das oitivas e audiências, chega-se às conclusões que se seguem.
Oitivas
551. Em relação às irregularidades registradas no Achado 3 da auditoria, resumidas nos subitens
9.4.1.1 a 9.4.1.10 do Acórdão 2603/2018-Plenário, e objeto de oitiva ao Exército e à empresa
contratada, tem o seguinte resumo:
a) apenas a irregularidade contida no subitem 9.4.1.5 foi comprovadamente afastada;
b) apenas as irregularidades contidas nos subitens 9.4.1.6 e 9.4.1.9 foram totalmente
saneadas;
c) a solução adotada para o subitem 9.4.1.7 não saneia integralmente a irregularidade;
d) a solução adotada para a irregularidade contida no subitem 9.4.1.8 saneou-a
parcialmente, pois subsiste a possibilidade de sobrepreço em relação aos serviços de integração
do sistema de armas automático;
e) a solução adotada para a irregularidade tratada no subitem 9.4.1.10 não foi comprovada;
f) não foram apresentadas soluções para as irregularidades contidas nos subitens 9.4.1.1 a
9.4.1.3;
g) as informações apresentadas não afastaram a possibilidade de sobrepreço do suporte
logístico tratada no subitem 9.4.1.4.
552. Caso não alterada a forma de contratação do pacote logístico, os seguintes efeitos
ocorreram e continuarão a ocorrer:
1. Reais
1.1 - inexistência de bases confiáveis para análise de pedidos de reequilíbrio econômico-
financeiro do Contrato Colog 120/2016;
1.2 - superfaturamento, não quantificável, decorrente de pagamentos de serviços não
executados e de bens não recebidos, em relação às viaturas pagas que rodaram menos do
que 22.500 km ao término do prazo de vigência do pacote logístico;
2. Potenciais
2.1 - sobrepreço do pacote logístico e dos serviços de integração dos sistemas de armas e
de comando e controle e superfaturamento em relação aos pagamentos já efetuados;
2.2 - inadimplemento contratual.
553. A inobservância da Lei 8.666/1993 quanto à obrigatoriedade de orçar a contratação de
serviços em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários (art. 7º, § 2º,
inciso II, c/c § 9º) é tão grave que a própria norma estabelece, no § 6º do art. 7º, que a
infringência a essa disposição implicará a nulidade dos atos ou contratos realizados e a
responsabilidade de quem lhes tenha dado causa.
553.1 Reforçando assertiva já contida no Relatório de Auditoria, está comprovado o
superfaturamento, não quantificável, decorrente de pagamento por serviços não executados e por
bens não utilizados, em relação às viaturas pagas e que rodaram menos do que 22.500 km ao
término do prazo de vigência dos pacotes logísticos.
553.2 As irregularidades analisadas revelam a inobservância de regras claras e incontroversas
contidas nas normas que regem a contratação de bens e serviços pela administração pública
federal, as quais constituem controles efetivos a mitigar o risco de inadimplemento contratual e
de decisões contrárias ao interesse público.
553.3 Elas são graves pois permitiram que contratos tenham sido executados e pagos, e ainda
esteja (Contrato 120/2016), sem transparência quanto aos custos dos pacotes logísticos e dos
serviços de integração dos sistemas de armas e de comando e controle.’
554. Das sete irregularidades objeto da oitiva que decorreram da forma escolhida para a
contratação do pacote logístico (9.4.1.4 a 9.4.1.10), nenhuma delas teria ocorrido caso os
contratos tivessem sido firmados com base nas normas de regência, com detalhamento dos
custos unitários dos serviços dos pacotes logísticos e dos serviços de integração dos sistemas de
armas e de comando e controle e com pagamento após a prestação dos serviços.
93
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
94
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
95
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
577. As razões de justificativa apresentadas não lograram elidir a irregularidade, a qual foi
considerada grave por ter apresentado como efeito direto, entre outros, a edificação de uma
fábrica com dimensão muito superior à necessária para atender a demanda da força. O dano ao
erário está caracterizado com a destinação de recursos da ordem de R$ 273.352.561,00, em
valores históricos, para custear despesas da fábrica durante a vigência do Contrato
120/2016 relacionadas com sua capacidade ociosa, sem qualquer retorno para a União.
578. A irregularidade foi considerada grave e um erro grosseiro, motivo pelo qual propor-se-á
rejeitar as razões de justificativa apresentadas, aplicar a multa prevista no art. 58, incisos II e III,
da Lei 8.443/1992 e a penalidade de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou
função de confiança no âmbito da administração pública federal prevista no art. 60 da Lei
8.443/1992.
Subitem 9.3.1.3
579. Da mesma forma, não foram apresentados elementos hábeis a elidir a irregularidade
detectada.
580. A celebração do Contrato 3/2009 sem a inclusão de seu objeto como meta do PPA gerou
efeitos negativos imediatos, sem qualquer garantia de que o Programa Guarani contaria com o
aporte de recursos necessários para sua realização, pois não autorizado seu início por quem
detém a prerrogativa privativa e indelegável para tal, que é o Congresso Nacional.
581. A irregularidade constituiu erro grosseiro, pois afrontou norma cristalina e incontroversa a
respeito da celebração de contratos administrativos, prevista na Lei 8.666/1993, e criou risco de
dano ao erário com o início de um programa bilionário que depois poderia ser descontinuado se
não aprovado pelo Congresso Nacional.
582. Por essa razão, propor-se-á rejeitar as razões de justificativa apresentadas e aplicar a multa
prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
Subitem 9.3.1.4
583. As informações apresentadas não afastam a irregularidade apontada. Restou comprovado o
descumprimento de normas do Exército a respeito da gestão do ciclo de vida de material de
emprego militar.
584. Quando firmou o contrato, o EME não dispunha de informações sobre o ciclo de vida
exigidas nas IG 20-12 para a tomada de decisão sobre a produção em série de MEM. Segundo as
IG 20-12, a decisão sobre adoção e consequente produção de MEM deveria ser subsidiada por
análise e parecer da área logística que, entre outras informações sobre a manutenção do MEM,
deveria apresentar uma estimativa dos custos de ciclo de vida.
585. O Contrato 3/2009 foi celebrado antes da realização de todas as atividades previstas nas IG
20-12, o que gerou o risco de o Exército não ter os recursos necessários para manter, utilizar e
guardar as viaturas que eventualmente viriam a ser adquiridas se o contrato fosse executado.
586. A irregularidade é grave e constitui erro grosseiro, decorrente da inobservância de normas
claras e incontroversas contidas nas IG 20-12, razão pela qual propor-se-á a rejeição das razões
de justificativa e a aplicação da multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
Subitem 9.3.1.5
587. As informações apresentadas não afastam a irregularidade apontada. Não foi comprovada a
existência de um documento de planejamento formal prévio à contratação que justificasse a
quantidade de viaturas contratadas.
588. A irregularidade não constituiu mera inobservância de formalidades administrativas, mas
irregularidade grave, erro grosseiro, pois além de infração a princípio básico da administração
pública (planejamento) e ao art. 50, inciso VII, da Lei 9.784/1999, teve como efeito direto a
edificação de uma fábrica, que será mantida integralmente pelo Exército, com o dobro da
capacidade necessária para atender as suas necessidades, gerando um prejuízo ao erário, em
valores históricos, de R$ 273.352.561,00.
589. Em consequência, propor-se-á a rejeição das razões de justificativa apresentadas e a
96
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
97
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
98
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
99
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
100
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
j.2) adote as medidas necessárias para glosar dos pagamentos a serem realizados no
âmbito do Contrato 120/2016, em decorrência do sobrepreço de R$ 173.787.908,74 apontado na
alínea anterior, os desembolsos a maior em relação às viaturas que já foram pagas, corrigidos
pela Taxa Selic, a partir das datas de pagamento até as datas da efetiva retenção;
j.3) em cumprimento ao art. 23, caput e § 2º, do Decreto 98.820/1990, adote as medidas
necessárias para excluir do Regimento Interno do Colog disposições que atribuam a competência
originária para o exercício da função de ordenador de despesas a agente diverso do dirigente
máximo; e
j.4) encaminhe a este Tribunal, no prazo de até 120 dias, comprovante de cumprimento
das determinações proferidas;
k) determinar ao Comando do Exército, com fundamento no art. 43, I, da Lei
8.443/1992 c/c art. 250, inciso II, do RI/TCU, que:
k.1) adote as medidas administrativas necessárias para recuperar o dano ao erário de R$
7.363.776,69 provocado com o pagamento de pneus em excesso no âmbito dos Contratos
15/2012, 23/2013 e 20/2014, corrigindo as quantias devidas pela Taxa Selic a partir das datas de
desembolso até as datas da efetiva devolução, autuando o devido processo de tomada de contas
especial diante da frustação das medidas implementadas;
k.2) encaminhe documentos comprobatórios da solução adotada para saneamento da
irregularidade mencionada no subitem 9.4.1.10 do Acórdão 2603/2018-Plenário;
k.3) adote as medidas administrativas necessárias para recuperar o dano ao erário de R$
73.649,28 provocado com o pagamento dos royalties sem a devida atualização monetária;
k.4) adote as medidas necessárias para corrigir todos os contratos em vigor no âmbito da
Força Terrestre que contenham a aquisição de pacote/suporte logístico sem a discriminação e a
comprovação da razoabilidade de seus custos unitários e com a previsão de pagamentos
antecipados, conformando-os às normas de regência, especificamente os arts. 7º, §§ 2º, inciso II,
e 9º da Lei 8.666/1993, o Decreto 2.271/1997, a Instrução Normativa 5/2017 da Secretaria de
Gestão do antigo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e a Lei Complementar
116/2003;
k.5) encaminhe a este Tribunal, no prazo de até 180 dias, comprovante de cumprimento
das determinações proferidas e, em relação ao subitem k.4, informe também quais contratos, com
seus respectivos objetos, foram alterados.
l) determinar ao Ministério da Defesa, com fundamento no art. 43, I, da Lei 8.443/1992,
c/c a Lei 13.249/2016 (PPA 2016-2019), o princípio da legalidade (art. 37 da CF), o Decreto
8.978/2017, o Decreto 9.203/2017 e o art. 115 da Lei 8.666/1993, que:
l.1) edite, no prazo máximo de 180 dias, normas gerais a respeito de estimação de custos
de programas/projetos estratégicos de defesa, as quais deverão conter, no mínimo, princípios,
diretrizes, competências, atribuição de responsabilidades, técnicas de estimativa, critérios,
procedimentos e a obrigatoriedade de se registrar todas as informações necessárias para a
reconstrução da estimativa por um verificador independente, devendo apresentar um plano de
ação, no prazo de 60 dias, seguindo o modelo contido no anexo 8 do Relatório de Auditoria, com
as medidas que serão tomadas para a elaboração da norma;
l.2) inclua no plano de ação a ser elaborado as medidas a serem adotadas para mitigar
riscos de subestimação de custos dos programas/projetos estratégicos de defesa;
m) recomendar ao Ministério da Defesa, com fundamento no art. 250, III, do RI/TCU, e
com o intuito de tratar os riscos listados na alínea anterior, que avalie a conveniência e a
oportunidade de adotar as medidas necessárias para implantar em sua estrutura organizacional
um órgão de avaliação de custos de programas e projetos de defesa, estruturado com processo de
trabalho formal de estimação de custos que incorpore boas práticas de referência, a exemplo das
listadas nos itens 3.1, 3.2 e 3.6 do Relatório de Auditoria, de modo a dispor de uma avaliação
independente das estimativas e análises de custos elaboradas pelos Comandos Militares;
101
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
102
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
de décadas, conforme Livro Branco de Defesa, verifico tratar-se de oportunidade singular que
deve ser aproveitada pelos gestores da área.
3. Exatamente porque o trabalho ilumina investimento em área tradicionalmente opaca ao
escrutínio público – em certa extensão, justificadamente; é que destaco a importância de que esta
Corte dê a devida transparência a este trabalho – por óbvio, na exata extensão em que não viole
requisitos constitucionais e/ou legais.
4. Fomentar essa publicidade, além de atender a premissa constitucional e legal, conforme
larga, exaustiva e fundamentadamente demonstrado no relatório da equipe de fiscalização,
informa à sociedade o destino dado aos recursos que lhe pertencem, ao passo em que incentiva o
controle social do gasto público.”
3. Estando os autos em meu Gabinete, a Advocacia-Geral da União – AGU solicitou a
juntada dos documentos abaixo mencionados (peça 343):
a) cópia do Termo Aditivo 2/2019 ao Contrato 120/2016-Colog, de 17/05/2019, que tem
por objeto a supressão de 320 viaturas VBTP-MR 6x6; a supressão de 320 serviços de integração do
sistema de comando e controle; o desmembramento do serviço de integração do sistema de comando e
controle dos serviços de integração do sistema de armas remax; a alteração do local, condições de
execução e do valor dos serviços de integração do sistema de armas remax; a revisão da cláusula sobre
pagamento de royalties; a alteração do cronograma físico-financeiro e a prorrogação de vigência
contratual até 31/12/2040 (p. 2-14);
b) cópia do Termo Aditivo 7/2018 ao Contrato 15/2012-DCT, de 27/12/2018, que trata da
prorrogação da vigência do ajuste até 31/12/2018 e da adequação das condições da garantia contratual
em função do aumento do prazo para integração dos sistemas de armas, comado e controle às VBTP-
MR e para entrega de pneus ao Exército (p. 15-17);
c) cópia do Termo Aditivo 4/2018 ao Contrato 21/2013-DCT, de 27/12/2018, que prorroga
a vigência do ajuste até 31/12/219, alterando os prazos de cronogramas de desembolso e atividades (p.
37-42);
d) cópia do Termo Aditivo 5/2018 ao Contrato 23/2013-DCT, de 27/12/2018, que prorroga
o prazo de vigência do contrato até 31/12/2034 e altera as condições de garantia contratual em
decorrência da prorrogação do prazo para integração dos sistemas de armas e de comado e controle às
VBTP-MR e para entrega de pneus ao Exército (p. 43-45);
e) cópia do Termo Aditivo 3/2018 ao Contrato 20/2014-DCT, de 27/12/2018, que prorroga
o prazo de vigência do ajuste até 31/12/2034 e altera as condições de garantia contratual em
decorrência da prorrogação do prazo para integração dos sistemas de armas e de comado e controle às
VBTP-MR e para entrega de pneus ao Exército (p. 60-62);
f) nota explicativa datada de 05/08/2019, contendo justificativas doutrinárias para a
demanda de 2044 VBTP no âmbito do Contrato 3/2009-EME (p. 79-102);
g) segregação das atribuições dos ordenadores de despesas da atividade-fim e da atividade
meio do Comando Logístico, publicada em Boletim Interno de 11/03/2015 (p. 109-113).
4. Na sequência, a AGU, representando os Generais do Exército Fernando Sérgio Galvão,
Sinclair James Mayer e Guilherme Cals Theophilo Gaspar de Oliveira e o Tenente Coronel Ângelo
José Penna Machado , apresentou memorial (peça 344), solicitando:
a) a prorrogação do prazo de 180 dias para conclusão do plano de ação para enfrentar o
risco de superfaturamento dos contratos das Forças de Defesa decorrentes da baixa confiabilidade das
estimativas de custos do Programa Guarani, justificando que está em andamento a elaboração de
norma própria para precificação de projetos estratégicos, bem como sua aplicação ao Programa;
b) o acatamento das razões de justificativa para afastar qualquer irregularidade que importe
sobrepreço ou dano ao erário e erro grosseiro, grave infração à norma legal ou regulamentar por parte
dos agentes públicos que conduziram o programa até o momento.
5. O memorial contém as seguintes considerações preliminares (peça 344, p. 2-4):
103
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
104
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
e) o Gen Ex Fernando Sérgio Galvão assinou o Contrato 3/2009 uma semana após ter
assumido a chefia do Estado-Maior do Exército, quando o processo já havia tramitado por todas as
instâncias competentes;
f) quanto à formalização de contrato com duração de 23 anos sem a previsão no Plano
Plurianual para o quadriênio 2008-2011, argumenta-se que o contrato somente previa o início da
produção para o ano de 2012, momento em que o Programa Guarani estava incluído no PPA 2012-
2015; nesse contexto, a assinatura do contrato prestou-se a dar segurança à empresa para início da
preparação da execução do acordo, mitigando os altos riscos inerentes a esse tipo de negócio;
g) não havia mera expectativa de crédito para o Programa, pois o Livro Branco de Defesa
Nacional, publicado em 2012, elencou o Guarani entre os programas estratégicos, o de maior
expressão orçamentária para o Exército;
h) quanto à aquisição dos bens sem o conhecimento dos custos totais para manutenção de
seu ciclo de vida, alega-se inexistir norma nacional a conduzir a atuação de gestores na precificação de
materiais de emprego militar, tendo sido observada, no particular, as IG 20-12;
i) acerca da quantidade de viaturas a serem adquiridas, reconhece-se a deficiência da Força
Terrestre quanto à gestão de documentos que justifiquem a quantidade de 2.044 viaturas; contudo é
inconcebível supor que o Ministro da Defesa e o Alto Comando do Exército Brasileiro tivessem
escolhido aleatoriamente um número que foi incluído no Livro Branco de Defesa Nacional previsto na
Lei Complementar 97/1999;
j) há notícias na imprensa de que a Presidência da República autorizara o início do
Programa e a fabricação de 3 mil novos veículos blindados de transporte para o Exército, sendo certo
que o Ministro da Defesa e o Presidente da República não são atingidos pelo Regulamento Disciplinar
do Exército;
k) a contratação não acarretou dano ao erário porque havia efetiva previsão de aquisição de
2.044 viaturas, a qual não se concretizou em razão de circunstâncias alheias à vontade da Força
Terrestre;
l) o cabimento da autorização do Exército Brasileiro para a repactuação do Contrato
3/2009 com vistas ao reequilíbrio econômico-financeiro em face da diminuição da quantidade de
viaturas demandada não foi contestado pelo TCU, apenas o acréscimo de preço em cada unidade.
8. Relativamente ao Achado de Auditoria 3 – irregularidades atinentes ao pacote logístico e
aos serviços de integração dos sistemas de armas e de comando e controle das viaturas blindadas –,
foram apresentadas as seguintes considerações (p. 12-23):
a) a indicação de inadequada caracterização de serviços e de inexistência de planilhas com
composição de custos unitários deve ser analisada à luz do fato de que o pacote logístico compreende
capacitação de pessoal e manutenção de viaturas em todo o território nacional pelo período de 3 anos,
relacionadas à garantia de disponibilidade da frota e assistência ao contratante no dimensionamento da
infraestrutura de manutenção;
b) o pacote logístico e o suporte logístico integrado (SLI) são usualmente contratados em
praticamente todos os ajustes estratégicos das Forças Armadas, nacionais e internacionais, baseados no
conceito de performance-based logistics; a Diretoria de Fabricação não vislumbrou melhor
alternativa de suporte logístico para assegurar vantajosidade, segurança à contratação e disponibilidade
do material;
c) à época das primeiras aquisições, o Exército não possuía histórico de manutenção das
VBTP-MR nem pessoal habilitado para reparar os equipamentos; estão sendo coletados dados sobre
manutenção das viaturas para que, no futuro, sejam executadas com as próprias forças do Exército
Brasileiro, até determinado limite;
d) o pacote logístico agrega uma diversidade de serviços e materiais indissociáveis
incorporados ao valor do bem adquirido, havendo entregáveis quantificáveis e outros não
quantificáveis; não é possível tratar os itens que compõem o pacote logístico como serviço continuado
ordinário pago por demanda, na forma da IN 5/2007 da Secretaria de Gestão do extinto Ministério do
105
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
106
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
107
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
108
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
com as ilações contidas no estudo da referida entidade e muito menos acredita na crítica feita a
este Tribunal quanto à falta de transparência nas suas atividades de supervisão nos gastos de
defesa;
e) o quantitativo de 2044 viaturas do Contrato 3/2009 constou do Livro Branco de Defesa
Nacional editado em 2012;
f) os ajustes firmados no contexto do Programa Guarani não podem ser considerados
contratações não competitivas em razão de o Programa como um todo ter sido fruto de um
chamamento público realizado em 2006/2007 com participação de vários interessados; e
g) falhas na organização processual de toda a documentação do Programa Guarani pode ter
acarretado dificuldades na compreensão de todo o seu contexto, o que não “importa em indício
ou presunção de má-fé dos gestores que atuaram no Programa Guarani”.
Análise
9. Em relação à alegada inexistência de sobrepreços no Programa Guarani, nada se acrescenta
para refutar as evidências contidas no Relatório de Auditoria e na instrução de mérito à peça 334
que os comprovam.
10. Quanto às alegações que apontam fragilidades no estudo desenvolvido pela entidade não-
governamental Transparência Internacional e, em consequência, sua baixa credibilidade, em
razão de se fundamentar em indícios e notícias jornalísticas, são totalmente improcedentes.
11. Conforme se observa no sítio eletrônico onde foi publicado o referido estudo
(http://government.defenceindex.org/methodology/), ele se baseou em método predefinido, em
que boas práticas de controles para mitigação de riscos de corrupção foram mapeadas e
distribuídas em cinco categorias de avaliação, que representam as principais áreas de riscos de
corrupção – risco político, risco financeiro, risco de pessoal, risco de operação e risco de
aquisição. Essas cinco categorias ainda foram subdivididas em 29 sub-categorias de riscos de
corrupção.
12. A avaliação ocorreu por meio da aplicação de um questionário de 77 questões, que foi
desenvolvido pelo Programa de Defesa e Segurança da Transparência Internacional do Reino
Unido, com a ajuda de uma equipe de especialistas com experiência prática no setor de defesa e
segurança.
13. Cada país é pesquisado por um avaliador especialista usando o questionário. A avaliação é
então revista de forma independente por até três revisores. O governo avaliado também pode
participar da avaliação por meio da sua revisão e com o envio de informações adicionais. Em
2015, quatro países forneceram um revisor: Jordânia, Arábia Saudita, Líbano e Tunísia.
14. Assim, diferentemente do que se alega, o estudo realizado não se ampara em notícias
jornalísticas e indícios, mas em método de avaliação pré-definido desenvolvido com a
colaboração de especialistas no setor.
15. Em relação à crítica dirigida a este Tribunal pela Transparência Internacional, transcrita no
parágrafo 457 da instrução à peça 334, e com a qual o Exército discorda, ela tem sua razão de
ser.
16. De modo a verificar sua procedência, realizou-se levantamento das fiscalizações realizadas
por este Tribunal no setor de defesa nos últimos dez anos para se verificar quais foram
apreciadas em sessão reservada e os respectivos objetos. O resultado encontra-se à peça 348, p.
76.
17. Nele se constata que das 18 (dezoito) fiscalizações realizadas, apenas 3 (três) foram
apreciadas em sessão pública, com os respectivos relatório, voto e acórdão públicos.
18. Se considerarmos o objeto das fiscalizações, verifica-se que muitas das que foram
apreciadas em sessão reservada trataram de assuntos como: estrutura de gestão, dinâmica
orçamentária e financeira, obras, impactos de contingenciamentos nos projetos estratégicos e
sistemática de aquisição de produtos controlados, os quais envolvem temas considerados
públicos pela LAI, conforme dispositivos da lei transcritos no parágrafo 478 da instrução à peça
109
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
334.
19. Quanto ao argumento de que o quantitativo de viaturas do Contrato 3/2009-EME constou
do Livro Branco de Defesa Nacional, publicado em 2012, ele não é hábil para afastar a
irregularidade contida no subitem 9.3.1.5, pois o citado documento foi editado posteriormente à
assinatura do referido contrato.
20. A respeito da alegação resumida na alínea ‘f’, ela também é improcedente, pois os ajustes
firmados para a pesquisa e desenvolvimento do blindado ocorreram por dispensa de licitação,
conforme comprova o despacho decisório à peça 348, p. 50-56. Por sua vez, as contratações dos
lotes de experimentação doutrinária e da aquisição em série ocorreram por inexigibilidade.
21. De fato, foi realizado um processo seletivo para se buscar um parceiro para o
desenvolvimento do blindado, em que cinco empresas, de um total de dezenove, foram
habilitadas. No entanto, se desconhecem todos os critérios que o regeram, não sendo possível,
em consequência, assegurar que todos os procedimentos previstos na Lei 8.666/1993 para
conferir plena observância aos princípios nela previstos tenham sido executados.
22. Além do mais, conforme comprova o relatório de avaliação e classificação das propostas
das empresas qualificadas para o projeto de desenvolvimento da VBTP-MR (peça 348, p. 60),
apenas duas empresas efetivamente apresentaram propostas comerciais, com preços
excessivamente discrepantes entre si (Fiat – R$ 32.722.231,00 e IESA – R$ 77.254.470,35) e
com detalhamento insuficiente da composição dos seus custos.
23. Outro fator que impossibilita a aceitação do processo seletivo como argumento válido para
justificar a competitividade da contratação do desenvolvimento da VBTP-MR foi a celebração
de ajustes adicionais não competitivos ao Contrato 1/2007 (este firmado entre a Fundação
Ricardo Franco e a vencedora do processo seletivo) para a viabilização dos objetivos visados
com o desenvolvimento da viatura.
24. Além do referido contrato, consta da Memória para Decisão nº 17-PEE Guarani-EPEX-
23/8/2016 à peça 76, p. 1, que foram firmados três convênios, todos tendo como convenente a
Fundação Ricardo Franco, no valor total de R$ 60.802.500,00, cujos objetos foram: projeto da
VBTP, desenvolvimento do protótipo e fabricação de dezesseis viaturas para o lote-piloto.
25. Portanto não se pode dizer que houve competitividade nos ajustes firmados para o
desenvolvimento da viatura. Quanto às viaturas do lote de experimentação doutrinária e as da
produção em série, adquiridas por inexigibilidade de licitação, não houve, por decorrência lógica
da decisão de obter a viatura por pesquisa e desenvolvimento, qualquer competitividade.
26. Também não se sustenta a alegação de que se estaria presumindo a má-fé dos gestores do
Exército que atuaram no Programa Guarani. Não há nas manifestações produzidas por esta
secretaria no presente processo qualquer apontamento de dolo ou má-fé por parte deles.
27. Isto porque, para a responsabilização perante o Tribunal de Contas da União basta a
comprovação de culpa em sentido amplo, em qualquer se suas modalidades – negligência,
imprudência, imperícia, culpa in vigilando e culpa in eligendo.
28. Portanto desnecessário se demonstrar se houve a intenção deliberada e consciente do
agente em praticar determinada irregularidade, até mesmo porque este Tribunal não dispõe de
ferramentas para tal.
I.2 Análise das manifestações por Achado
I.2.1 Achado 1
Argumentos
29. A respeito dos encaminhamentos derivados deste Achado , intitulado ‘Baixa confiabilidade
das estimativas de custos do Programa Guarani’, apresenta-se apenas um relato das providências
já adotadas e em andamento para dar cumprimento às recomendações deste Tribunal.
I.2.2 Achado 2
Argumentos
30. Alega-se, em resumo, em relação aos subitens 9.3.1.1 e 9.3.1.2 do Acórdão 2603/2018-P,
110
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
que:
a) não se compreende a razão de as condutas imputadas nos referidos subitens serem
consideradas irregularidades e ainda mais de natureza grave, vez que a norma violada era um
portaria expedida pelo Ministro do Exército, atual Comandante do Exército, não sendo possível
supor que a própria autoridade estivesse impedida de autorizar rito diferenciado para o processo
de obtenção do material;
b) um programa da magnitude e extensão temporal do Guarani não pode ser analisado
apenas com enfoque em cada contratação de forma isolada sem considerar que é um programa
que envolve pesquisa e desenvolvimento de tecnologia de defesa, e a contratação decorre de
seleção da contratada em processo de chamamento público;
c) não há como se realizar pesquisa e desenvolvimento no país se todas as contratações
sucessivas forem analisadas apartadas deste contexto, vez que não existirá gestor que assumirá
riscos de gerar dano ao erário na eventualidade de a pesquisa não resultar nos propósitos
originalmente previstos, ou mesmo se as estimativas de custos e prazos previstos não se
confirmarem;
d) as IG 20-12, nos parágrafos 1º e 2º do artigo 19, previa a possibilidade de supressão de
um ou mais eventos nela estabelecidos em situações especiais e extraordinárias;
e) ainda que não houvesse tal previsão, não foi considerado que o Contrato 3/2009 foi
firmado com cláusula resolutiva, condicionando sua eficácia ao ato de adoção, o que afastaria o
argumento de que teria havido inversão das fases cronológicas previstas na citada IG;
f) ainda que se entenda a ocorrência da inversão das fases, há de se considerar que a norma
supostamente desrespeitada é de caráter interno, uma portaria do Comandante do Exército,
inexistindo lei ou decreto, ou mesmo ato interno do poder executivo de observação geral, o que
impede o enquadramento da conduta do gestor no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/93;
g) sendo o dispositivo retrocitado uma norma sancionatória, há de ser interpretada de
forma restrita e não extensiva; e
h) o signatário do Contrato 3/2009 assumiu a chefia do EME sete dias antes da assinatura
do contrato, não sendo esperada conduta diversa da adotada em razão de o processo ter recebido
a manifestação positiva de todas as instâncias que nele deveriam atuar.
Análise
31. Os subitens do acórdão objeto da manifestação têm a seguinte redação:
‘9.3.1.1. inobservar a competência do departamento provedor do material para celebrar o
ajuste, em afronta às disposições contidas nos Blocos 77 e 78 do art. 16 da Portaria
Ministerial 271/1994 (IG 20-12);
9.3.1.2. firmar compromisso para produção seriada de viaturas antes mesmo da aprovação
do protótipo e, consequentemente, da sua adoção, infringindo a sequência cronológica de
fases previstas na Portaria Ministerial 271/1994 (IG 20-12);’
32. Pretende-se, na presente fase processual, que constitui a terceira oportunidade de
apresentação de esclarecimentos a respeito das ocorrências identificadas na auditoria,
desconstituir as irregularidades objeto dos subitens em análise com a utilização de argumentos já
analisados anteriormente. Trata-se das manifestações resumidas nas alíneas ‘d’ e ‘e’, as quais
não serão examinadas pelas razões postas.
33. Diversos foram os efeitos negativos ao interesse público decorrentes da assinatura do
Contrato 3/2009, de produção em série, antes mesmo da aprovação do protótipo, e que não foram
evitados em razão da existência da cláusula resolutiva. Eles constam do Relatório de Auditoria
(peça 180) e da instrução de mérito à peça 334.
34. Conforme consta à peça 334, p. 57 e 58, diversas fases previstas nas IG 20-12 e que são
pressupostos para a definição do quantitativo de viaturas a contratar foram ignoradas, colocando-
se em risco a sustentabilidade do Programa Guarani em razão de o Exército ainda desconhecer à
época da celebração daquele ajuste todos os recursos necessários para suportar a utilização das
111
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
112
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
Contrato 3/2009 pelo período de 23 anos sem a inclusão do objeto do programa no Plano
Plurianual, repetem-se argumentos já explorados nos parágrafos 298 a 306 da instrução anterior,
razão pela qual serão explorados na presente análise apenas argumentos novos.
47. Assim, alega-se, em resumo que:
a) não havia mera expectativa para o crédito em relação ao Programa Guarani, pois ele
constou do Livro Brando de Defesa Nacional editado em 2012; e
b) cláusulas do contrato previram a destinação de créditos orçamentários para o programa a
partir de 2012 e o cronograma original previa entregas somente para o referido ano, para o qual
as despesas foram incluídas no PPA 2012-2015
Análise
48. O que se apresenta de fato como novo argumento consta na alínea ‘a’, já que a existência
de cláusula resolutiva condicionando a eficácia do contrato para após o ato de adoção e a
existência de desembolsos efetivos apenas em 2012, quando o contrato já havia sido incluído no
PPA 2012-2015, não desconstituem a irregularidade apontada, conforme transcrição abaixo da
análise realizada na instrução anterior.
‘298. O tema está regulado na Lei 8.666, art. 57, abaixo transcrito:
Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos
respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:
I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no
Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da
Administração e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório;
II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a
sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de
preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses;
III - (Vetado).
IV - ao aluguel de equipamentos e à utilização de programas de informática, podendo
a duração estender-se pelo prazo de até 48 (quarenta e oito) meses após o início da
vigência do contrato.
V - às hipóteses previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do art. 24, cujos
contratos poderão ter vigência por até 120 (cento e vinte) meses, caso haja interesse
da administração’
299. Como se vê, tal dispositivo do estatuto de licitações elenca as hipóteses em que a
regra geral de um ano de duração dos contratos administrativos, que é o prazo de vigência
dos créditos orçamentários, pode ser excepcionalizada. Conforme explorado no relatório, o
Contrato 3/2009 somente poderia se encaixar no inciso I, pois é a única opção entre todas
as demais do artigo que possibilitaria aceitar a duração fixada para o Contrato 3/2009, que
foi de 23 anos.
300. A propósito, cabe registrar novamente a observação realizada no Relatório de
Auditoria consistente na inexistência de consenso a respeito da possibilidade de a exceção
do inciso I ser utilizada para a celebração de contratos com prazo superior à duração do
PPA, como aconteceu com o Contrato 3/2009 e 120/2016.
301. De todo modo, sendo o Guarani um projeto, a leitura conjugada do caput do artigo
com o inciso I não deixa dúvidas de que a inclusão de seu objeto como meta no PPA era
condição necessária prévia à celebração do contrato, não importando se o contrato geraria
ou não aquisições no período de vigência do referido plano, vez que tal condição inexiste
nos dispositivos legais retromencionados.
302. A propósito, conforme já explorado na análise do subitem 9.3.1.2 do acórdão,
realizada nos parágrafos 277 a 282, o Contrato 3/2009 produziu efeitos logo após sua
celebração, como, por exemplo, o início da construção de uma fábrica para produção dos
113
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
blindados, cujo valor à época foi estimado pela contratada na proposta comercial em R$ 72
milhões, com prazo de conclusão em 2012 (peça 143, p. 2).
303. Importante salientar também que a repartição e a destinação de recursos públicos
para a execução das mais variadas políticas públicas são tarefas da competência exclusiva
do Congresso Nacional. Sendo o cidadão o principal financiador e destinatário final de
todas as políticas públicas, compete a ele, de forma soberana e por meio de seus
representantes eleitos pelo voto, decidir sobre as prioridades governamentais, o que se
concretiza com a edição das leis orçamentárias.
304. O que se observa, portanto, é que o Contrato 3/2009 foi celebrado sem a inclusão de
seu objeto no PPA, gerando efeitos negativos imediatos, sem qualquer garantia de que o
Programa Guarani contaria com o aporte de recursos necessários para sua realização, pois
não autorizado seu início por quem detém a prerrogativa privativa e indelegável para tal,
que é o Congresso Nacional.
305. Por fim, cabe registrar que a irregularidade constituiu erro grosseiro, pois afrontou
norma cristalina e incontroversa a respeito da celebração de contratos administrativos,
prevista na Lei 8.666/1993, e criou risco de dano ao erário com o início de um programa
bilionário que depois poderia ser descontinuado se não aprovado pelo Congresso
Nacional.’
49. Quanto ao Programa Guarani ter constado do Livro Branco de Defesa Nacional de 2012,
tal fato não constitui argumento hábil a afastar a irregularidade imputada por duas razões: a) o
documento foi editado em momento posterior à assinatura do Contrato 3/2009; e b) ele não se
constitui em uma peça orçamentária.
Argumentos
50. No que se refere à irregularidade versada no subitem 9.3.1.4 do Acórdão 2603/2018-P,
referente à formalização de compromisso para a aquisição de viaturas sem o conhecimento dos
custos totais para a manutenção de seu ciclo de vida, apenas se repetem argumentos apresentados
nas fases processuais anteriores, enfatizando-se que ‘o Exército Brasileiro seguiu as normas
então vigentes, as IG 20-12, no que se refere a esta questão’.
Análise
51. A afirmação é falsa. Conforme análise contida na instrução anterior, abaixo transcrita,
restou demonstrado que o Exército descumpriu a norma em relação às ações nela previstas, que
possibilitariam estimar o custo total do ciclo de vida do programa antes do ato de adoção e,
consequentemente, da assinatura do contrato de aquisição seriada.
“314. Aliás, o pano de fundo das alegações resumidas nas demais alíneas é o de que o
defendente cumpriu todas as exigências previstas no arcabouço normativo vigente à época
da contratação para a estimação dos custos do programa e que este Tribunal estaria
obrigando a observância de boas práticas internacionais que sequer estavam incorporadas
ao ordenamento jurídico nacional.
315. Tais alegações não devem prosperar, pois conforme explorado no Relatório de
Auditoria (parágrafos 173 a 179), o defendente não observou o rito estabelecido nas
Instruções Gerais para o Modelo Administrativo do Ciclo de Vida dos Materiais de
Emprego Militar – IG 20-12, especificamente as orientações contidas nos blocos nº 49, 52
e 74, cujas atividades foram resumidas na transcrição contida no parágrafo 275 desta
instrução.
316. Ou seja, o fundamento para a realização da audiência não foi a inobservância das
boas práticas internacionais de estimação de custos de produtos de defesa, mas sim, de
acordo com a redação da irregularidade em análise, os Blocos 49, 52 e 74 das IG 20-12, o
art. 21, § 2º, da Negapeb e o art. 6º do Decreto-lei 200/1967, que trata do princípio do
planejamento.
317. Quando firmou o contrato, o EME não dispunha de informações sobre o ciclo de vida
114
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
exigidas nas IG 20-12 para a tomada de decisão sobre a produção em série de MEM.
Segundo as IG 20-12, a decisão sobre adoção e consequente produção de MEM deveria ser
subsidiada por análise e parecer da área logística que, entre outras informações sobre a
manutenção do MEM, deveria apresentar uma estimativa dos custos de ciclo de vida.”
52. Deve-se ressaltar também que mesmo em 2015, seis anos após assinatura do Contrato
3/2009, o Diretor de Material do Comando Logístico do Exército, ao se pronunciar sobre a
adoção da VBTP visando a contratação em série, em observância às IG 20-12, manifestou-se
contrariamente em razão de à época ainda não ter os dados necessários para estimar os custos do
ciclo de vida da viatura (peça 66).
53. Por fim, quanto à impossibilidade de este Tribunal aplicar sanção em razão da natureza da
norma violada, desnecessários comentários adicionais, vez que a análise relativa a esse
argumento já foi realizada nos parágrafos 36 a 42 desta instrução.
Argumentos
54. O subitem 9.3.1.5 do Acórdão 2603/2018-P tem a seguinte redação:
‘firmar compromisso para aquisição de viaturas em quantitativo superior ao indicado nos
documentos de planejamento da contratação (CONDOP 3/1998), sem apresentar as
devidas justificativas para a alteração, infringindo o princípio da motivação, previsto no
art. 50, inciso VII, da Lei 9.784/1999 e o princípio do planejamento, previsto no art. 6º do
Decreto-lei 200/1967.’
55. Argui-se em relação a esse subitem que:
a) a deficiência da Força Terrestre quanto à gestão documental pode ter gerado a ilação não
comprovada de que não havia base doutrinária para a fixação do número de viaturas a adquirir;
b) a frustração das expectativas orçamentárias, que não eram apenas promessas do
Governo Federal, exigiram a redução da quantidade de viaturas inicialmente previstas com vistas
à adequação orçamentária;
c) as expectativas de crédito se fundamentaram também no Livro Branco de Defesa
Nacional, no qual está consignada a aquisição de 2.044 viaturas no período de 2011 a 2034, ao
custo de mais de R$ 20 bilhões até 2031;
d) a quantidade de 2.044 viaturas para o Programa Guarani certamente seria mantida caso
fosse autorizada a despesa como inicialmente previsto;
e) embora exista a previsão constitucional de autorização governamental e do Congresso
Nacional para a realização do programa, era a prática política da época o Congresso chancelar as
propostas governamentais;
f) publicações da imprensa à época da assinatura do Contrato 3/2009 confirmam a posição
favorável do governo em relação à aquisição do material, havendo uma notícia publicada no
Estadão, em 26 de novembro de 2009, na qual se menciona que o ex-Presidente Lula teria
mandado fabricar 3 mil veículos blindados para o Exército;
g) não parece sensata a solução proposta no parágrafo 291 da instrução à peça 334 para
fazer frente à pressão governamental para aquisição das viaturas, vez que: a pressão vinha ao
encontro de uma aspiração antiga e justa da Força Terrestre; e porque o Ministro da Defesa e o
Presidente da República não são atingidos pelo Regulamento Disciplinar do Exército;
h) apresentação realizada à época da contratação comprova e justifica o quantitativo de
2.044 viaturas do Contrato 3/2009; e
i) não há que se falar em dano ao erário decorrente do custeio da fábrica edificada em
dimensões superiores à necessária, vez que a quantidade contratada teve de ser revista por
circunstâncias alheias à Força e ao signatário do Contrato 3/2009.
Análise
56. Inicialmente, necessário corrigir a alegação resumida na alínea ‘a’, a qual diverge da
redação da irregularidade contida no subitem 9.3.1.5. Nas manifestações produzidas por esta
secretaria, que originaram o referido subitem, não se aponta a inexistência de base doutrinária
115
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
para a fixação da quantidade de viaturas pactuadas no Contrato 3/2009, mas sim que o
quantitativo de viaturas pactuado é superior ao indicado nos documentos de planejamento da
contratação, o que inclui as condicionantes doutrinárias e operacionais de 1998 (CONDOP),
última versão do documento daquela espécie anterior à contratação.
57. Portanto, as conclusões contidas no Relatório de Auditoria e na instrução de mérito à peça
334 pela inexistência de documentos prévios à contratação, a justificar o quantitativo de viaturas
pactuado no Contrato 3/2009, foram amparadas em evidência, não sendo, portanto, ilações.
58. E a evidência consiste na reposta apresentada pelo Exército no curso da fiscalização em
atendimento a ofício de requisição da equipe de auditoria (peça 67, p. 5), em que expressamente
o órgão foi instado a informar os fundamentos utilizados para a definição da quantidade de
viaturas do Contrato 3/2009. Em resposta, foi indicada a ata da 1ª Reunião Decisória, de 3 de
março de 2006, a qual não contém a quantidade de 2.044 viaturas, conforme demonstrado na
análise contida nos parágrafos 257-270 do Relatório de Auditoria (peça 180).
59. A apresentação trazida ao conhecimento deste Tribunal apenas no presente momento
processual com uma memória de cálculo de viaturas que totaliza 2.044 unidades também não é
hábil para afastar a irregularidade. Considerando-se que a apresentação seja autêntica, vez que
não assinada e não datada, os dados nela contidos não fundamentaram a elaboração de um
documento oficial, formal, prévio à contratação.
60. O que é fato e não se pode negar, pois devidamente evidenciado nos autos por documento
formal (Memória para Decisão nº 17-PEE Guarani-EPEX-23/8/2016 à peça 76, p. 2), é que a
necessidade de obter 2.044 viaturas foi alterada apenas um ano após a celebração do contrato.
Grupo de trabalho criado em 2010 para avaliar o contrato 3/2009 chegou à conclusão de que a
demanda adequada ao Exército naquela oportunidade seria de 1.094 viaturas.
61. Em outra passagem do mesmo documento referido no parágrafo anterior (peça 76, p. 3),
consta que, em 10/10/2013, com a edição da Memória nº 4 do Projeto Estratégico Guarani –
EPEx, que complementou as informações da Memória nº 3, foi definido que a quantidade ideal
de viaturas para o Exército, considerando o horizonte orçamentário do Projeto, seria de 1.200
viaturas.
62. Outra evidência de que a quantidade contratada de 2044 viaturas não correspondia às
necessidades do Exército consta da ata da Reunião Decisória Especial realizada em 2012 (peça
50, p.9). Nela, há registro, abaixo transcrito, de uma reunião realizada em 2010 com a empresa
na qual foi tentada pelo Exército, sem sucesso, a redução da quantidade de viaturas do referido
contrato. Informa-se, ainda, que que os desdobramentos da referida reunião foram materializados
para a Iveco por meio do Ofício nº 721-4ª S Ch do EME, de 05 de agosto de 2010.
‘O Cel. Marco disse que trabalhou como relator na reunião onde houve uma tentativa de
renegociação com a IVECO. Naquela oportunidade, a empresa não aceitou a proposta, destacando
que isso está registrado na ata da reunião. Informou que os desdobramentos daquela reunião foram
materializados para a IVECO através do Ofício nº 721- 4° S Ch EME, de 05 Ago 2010. Enfatizou,
ainda, que o objetivo da reunião era renegociar o Contrato 03/2009, entretanto, ao final, foi a
IVECO que teve suas propostas atendidas, isto é: iniciar o desenvolvimento da VBR; a adoção da
VBTP pelo Protótipo; e a manutenção da compra de 2044 (duas mil e quarenta e quatro) Viaturas.’
63. Portanto não procedem as alegações de que a redução do quantitativo de viaturas do
Contrato 3/2009 foi uma imposição da frustração da expectativa orçamentária, pois a conclusão
pela sua necessidade se deu em 2010, ano em que o orçamento de investimentos aprovado para a
Força Terrestre, por meio da Lei 12.214/2010, de 26/1/2010, foi superior ao previsto no projeto
da LOA, projeto esse que já era do conhecimento do Exército antes da celebração do Contrato
3/2009. O orçamento para o grupo de despesas “investimentos” aprovado na LOA foi de R$
718.221.896,00, enquanto que o previsto no Projeto da LOA foi de R$ 640.767.930,00.
64. Consulta ao sistema Siop Gerencial em 2/9/2019 possibilitou extrair a tabela abaixo, a qual
demonstra, no período entre 2006 a 2011, o histórico de previsão e execução do grupo de
natureza de despesas ‘investimentos’ do orçamento do Exército para o programa que destinava
116
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
117
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
justificativa de ordem de autoridade superior, ainda que comprovada, o que não ocorreu, dado
que matéria jornalística não se presta para tanto, além de a citada na alínea ‘f’ sequer ter
mencionado assinatura de contrato. Sobre o tema, cabe trazer à colação parte do Voto que
embasou o Acórdão 488/2010-Plenário:
“9. Quanto à alegação de obediência a ordens superiores, impende registrar que o
Estatuto dos Militares, instituído pela Lei n. 6.880/1980, ao mesmo tempo em que dispõe
que a hierarquia e a disciplina são a base institucional das Forças Armadas, estabelece
taxativamente que ‘Disciplina é a rigorosa observância e o acatamento integral das leis,
regulamentos, normas e disposições que fundamentam o organismo militar e coordenam
seu funcionamento regular e harmônico, traduzindo-se pelo perfeito cumprimento do dever
por parte de todos e de cada um dos componentes desse organismo’ (art. 14, § 2º, do
Estatuto). Além disso, exige-se no § 3º do referido dispositivo que ‘A disciplina e o
respeito à hierarquia devem ser mantidos em todas as circunstâncias da vida entre militares
da ativa, da reserva remunerada e reformados’.
10. O Estatuto estabelece, ainda, ao tratar da Ética Militar, que os militares estão sujeitos
a ‘cumprir e fazer cumprir as leis, os regulamentos, as instituições e as ordens das
autoridades competentes’ (art. 28, inciso IV). O acatamento e o cumprimento das leis do
País, não somente as que dizem respeito diretamente à estrutura militar, constituem-se em
base da disciplina e em manifestação da Ética Militar. Logo, não encontra guarida no
ordenamento jurídico a alegada excludente de culpabilidade aventada pelo militar, já que o
cego cumprimento de ordens não o exime da responsabilidade pela prática de atos
manifestamente ilegais.
11. Este Tribunal já tratou da matéria em mais de uma oportunidade, ficando assente que
a condição de militar não desobriga o cidadão uniformizado do cumprimento de outras
obrigações contidas em lei e, em especial, no que se refere ao desempenho funcional, não o
desobriga da estrita obediência ao princípio da legalidade da Administração Pública
(Acórdão n. 2.441/2007 – Plenário). Nenhuma represália pode sofrer o servidor que se
recusar a cumprir ordem manifestamente ilegal, na medida em que o art. 41 da Lei
n. 6.880/1980 delimita a estreita relação de convivência entre os oficiais que ordenam e
aqueles que obedecem, já que ‘Cabe ao militar a responsabilidade integral pelas decisões
que tomar, pelas ordens que emitir e pelos atos que praticar’. Portanto, a responsabilização
engloba as ações do emitente da ordem e do praticante da ação (Acórdão nº 28/1998 –
Plenário)”.
71. Quanto ao fato de ter constado do Livro Branco de Defesa Nacional editado em 2012 o
quantitativo de 2.044 viaturas, cabe aqui a análise contida no parágrafo 49, para refutá-lo como
argumento válido para a desconstituição da irregularidade.
72. Igualmente sem proveito para a presente análise os argumentos de que a prática política da
época era de o Congresso chancelar as propostas governamentais e que as notícias publicadas na
mídia confirmariam as promessas governamentais. Para refutá-los, aproveitam-se as análises
contidas nos parágrafos 303 a 305 da instrução à peça 334, transcritas no parágrafo 48 desta
instrução.
73. Conforme se observa à peça 311, p. 18, razões de justificativa do signatário do Contrato
3/2009, um dos argumentos utilizados para tentar justificar a assinatura do referido ajuste antes
mesmo da aprovação do protótipo foi o viés político em que ele se inseriu, ‘decorrente do forte
interesse do então Governo Federal no investimento na indústria nacional, com o
desenvolvimento de tecnologia relacionada à fabricação da VBTP-MR’.
74. Na instrução de mérito à peça 334, foi feita a seguinte análise:
‘290. A respeito da alegação de que o Contrato 3/2009 teve um viés político, não ficou
clara qual seria a utilidade de tal argumento para a presente análise, pois a ninguém é dado
descumprir as normas vigentes. A lei vale para todos! Não se admite válida, portanto,
118
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
tentativa de justificar a prática de ato irregular sob uma alegada pressão governamental.
291. Ainda que ela tivesse ocorrido, vez que não comprovada, caberia ao gestor observar o
Regulamento Disciplinar do Exército (Decreto nº 4.346/2002), o qual estabelece, por meio
do art. 9º, § 4º, que diante de uma ordem que contrarie preceito regulamentar ou legal, o
executante poderá solicitar a sua confirmação por escrito, cumprindo à autoridade que a
emitiu atender à solicitação. Nada foi trazido aos autos que evidencie a ocorrência de tal
situação.’
75. Portanto, sendo o signatário do ajuste um militar, do posto de General-de-Exército,
subordinado diretamente ao Comandante do Exército, caberia a ele, caso pressionado por
interesses políticos a assinar um contrato que ainda não reunia as condições para tal, adotar as
medidas previstas no Decreto 4.346/2002. Não há, assim, qualquer insensatez na análise.
I.2.3 Achado 3
Argumentos
76. A exemplo das manifestações anteriores, praticamente se repetem, nos parágrafos 98 a 161
do documento à peça 344, argumentos já apresentados e refutados na análise anterior desta
secretaria. Mas também são apresentados argumentos novos. Em resumo, alega-se, que:
a) o pacote logístico é semelhante a uma garantia estendida, no sentido de que absorve
riscos de ambas as partes;
b) o pacote logístico contratado é um outro instituto, mas à semelhança da garantia, é
incorporado no valor do bem adquirido;
c) foi realizado seminário para aprimoramento das definições do pacote logístico e dos
suportes logísticos integrados, contratados em praticamente todos os ajustes estratégicos das
Forças Armadas;
d) o pacote logístico contratado é inquestionavelmente acessório ao contrato de aquisição
de blindados e a ele agregado de forma indissociável, não havendo como transmutá-lo em
contratação avulsa, muito menos em diversas contratações independentes;
e) além de manutenção preventiva e corretiva e capacitação da força de trabalho do
Exército, o pacote logístico contempla também aquisição intangível e não mensurável:
conhecimento;
f) o armazenamento e a gestão do estoque de materiais necessários para o pacote logístico
são de responsabilidade da empresa contratada, ficando a União dispensada de realizar despesas
com aquisição e gestão de peças para manutenção, sem o necessário conhecimento quantitativo e
qualitativo necessário;
g) a aplicação dos requisitos da IN 5/2017 ou de sua versão anterior (IN 02/2008) não cabe
em contratação para aquisição de bens;
h) a visita da equipe de auditoria às unidades militares sediadas no Rio de Janeiro ocorreu a
despeito da sugestão do Exército, que recomendou a visita a organização militar preparada e
específica para recebimento dos veículos. O Rio de Janeiro recebeu viaturas em caráter
excepcional, exclusivamente para dar condições à execução de ordem do presidente da república
em Operações de Garantia da lei e da Ordem;
i) a destinação das viaturas para operações de garantia da lei e da ordem no RJ foi
necessária para possibilitar proteção blindada face aos armamentos utilizados pelo crime
organizado, não sendo esse o ambiente operacional para o qual elas foram projetadas;
j) as impressões colhidas pela equipe de auditoria na visita realizada às organizações
militares sediadas no Rio de Janeiro não se prestam para a avaliação de qualquer aspecto do
Programa Guarani;
k) por se discordar da possibilidade de analisar cada componente do pacote logístico
contratado de forma compartimentalizada, não parece que seja possível contestar: assertivas
contidas na instrução à peça 334 que apontam a prevalência da manutenção corretiva sobre a
preventiva; que determinados itens do pacote logístico representam parcela maior do valor total;
119
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
120
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
121
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
122
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
102. Outro fator significativo que impacta na taxa de uso da viatura e, consequentemente, nos
custos de manutenção, é a imprevisibilidade orçamentária e a crise econômica pela qual o Brasil
passa, com reflexos em todos os setores governamentais, incluindo o de Defesa.
103. Conforme noticiado recentemente na mídia (https://g1.globo.com/politica/noticia/
2019/08/16/exercito-vai-entrar-meio-expediente-diz-bolsonaro-sobre-falta-de-dinheiro-no-
governo.ghtml, acesso em 28/08/2019), o Exército está em vias de implantar o meio expediente
por falta de dinheiro para a alimentação da tropa. E havendo redução do expediente, haverá
redução na taxa de uso das viaturas, o que reduzirá o nível de desgaste e, consequentemente, a
demanda por manutenção.
104. No entanto, se não alterado o modelo de mensuração e pagamento do pacote logístico,
continuarão a ser aportados recursos para a manutenção das viaturas como se sua taxa de uso e
nível de desgaste fossem constantes no tempo, alheios aos efeitos dos fatores listados nos três
parágrafos precedentes.
105. Com relação à alegação resumida na alínea ‘n’, basta para demonstrar sua absoluta
improcedência esclarecer que o suporte logístico das viaturas, com vigência de três anos, e que
envolve serviços de manutenção, treinamento e capacitação de pessoal, assistência técnica, entre
outros, é pago integralmente quando do recebimento das viaturas ao sair da linha de produção,
antes da prestação dos serviços.
106. Quanto à garantia contratual de 1%, ela não é válida para caracterizar a garantia exigida
pela jurisprudência desta Corte de Contas ao autorizar, diante de determinadas circunstâncias, a
realização de pagamentos antecipados, ainda mais se considerarmos que o preço do pacote
logístico e dos serviços de integração representa, conforme parágrafo 442 do Relatório de
Auditoria (peça 180), cerca de 15% do preço total do Contrato 120/2016.
107. Nos termos do art. 62 da Lei 4.320/64, é vedada a antecipação de pagamentos antes da
regular liquidação da despesa, salvo em situações excepcionais, conforme jurisprudência
consolidada desta Corte sobre o tema. Nos termos do Acórdão 2155/2014 – TCU – Plenário, de
relatoria do Ministro Raimundo Carreiro, são requisitos para antecipação de pagamentos, não
verificados nos casos em análise, que:
a) a operação esteja prevista no ato convocatório e respaldada na Lei 8.666/1993;
b) o processo licitatório contenha fundamentado estudo comprovando a significativa
economia de recursos; e
c) a operação seja resguardada pelas necessárias garantias, firmemente acautelada
contra qualquer futuro reajuste pleiteado pelo contratado e contenha dispositivo permitindo à
Administração apenar – em valores significativos – eventuais atrasos no cumprimento dos prazos
contratuais.
108. A antecipação de pagamento constitui irregularidade grave, erro grosseiro, conforme
entendimento firmado por este Tribunal por meio do Acórdão 185/2019-Plenário, abaixo
transcrito:
‘Responsabilidade. Culpa. Erro grosseiro. Pagamento antecipado. Garantia contratual.
Justificativa.
Para fins de responsabilização perante o TCU, pode ser tipificada como erro grosseiro (art.
28 do Decreto-lei 4.657/1942 – Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro) a
realização de pagamento antecipado sem justificativa do interesse público na sua adoção e
sem as devidas garantias que assegurem o pleno cumprimento do objeto pactuado.’
109. Desnecessários comentários adicionais a respeito da alegação resumida na alínea ‘l’, visto
tratar-se de reiteração de argumento exaustivamente explorado e refutado na instrução anterior.
110. Também é improcedente a assertiva resumida na alínea ‘o’ de que não teria havido
descumprimento do parecer da AGU no caso do Contrato 120/2016. Ao se consultar o teor
integral do parecer jurídico referenciado (peça 127, p. 1-35), que tem uma parte transcrita na
análise realizada na instrução anterior (parágrafo 71), constata-se que ele sequer faz menção a
123
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
cláusulas ao apontar a necessidade de justificação de cada um dos itens que compõem o preço do
contrato (parágrafo 56), tampouco restringe aos serviços de integração quando aponta a
necessidade de se comprovar a indissociabilidade entre os equipamentos e os serviços
pretendidos.
111. Em relação à alegação contida na alínea ‘q’, não há limitação legal quanto à quantidade de
contratos a serem utilizados para regular os serviços envolvidos no pacote logístico, não sendo
esse fator relevante e tampouco impeditivo para a conformação do Contrato 120/2016 às normas
de regência.
112. Discorda-se dos argumentos apresentados para tentar demonstrar a vantajosidade para a
União da solução adotada para equacionar o problema decorrente do pagamento de quantidades
excessivas de pneus nos contratos do LED. Apontam-se três benefícios para a União: o
recebimento em 2034 de pneus ao preço de 2012; a economia com os custos de entrega dos
pneus em todo o Brasil; e a economia com os custos decorrentes da indenização da contratada
em relação aos contratos com o seu fornecedor.
113. O primeiro não é um benefício, pois as disponibilidades do tesouro no caixa único são
remuneradas pela Taxa Selic, que é superior à inflação.
114. Quanto ao segundo argumento, também não é uma vantagem, pois o preço já pago pelos
pneus excedentes nos contratos do LED compreende os custos com a entrega, conforme se
observa de fragmento da redação do Contrato 15/2012 (peça 51, p. 16), abaixo colacionado. Ou
seja, o valor a ser reembolsado à União deve compreender, além do preço do pneu, o custo do
transporte às organizações militares destinatárias. A cláusula abaixo se repete em todos os
contratos do LED.
115. Quanto ao terceiro argumento, carece de comprovação que todos os pneus já tenham sido
de fato subcontratados e a produção iniciada, o que é bastante improvável, visto que são bens
com vida útil fixada no tempo, independentemente de sua utilização. Ou seja, ainda que se
comprove a contratação de fornecedores por parte da contratada, não é razoável, sob pena de
desperdício de dinheiro, que tenha havido a aplicação de recursos na fabricação de pneus para
entregas a médio e longo prazo. E não havendo o início da produção, não há que se falar em
custos a serem ressarcidos.
116. A alegação resumida na alínea ‘p’ é improcedente em razão de que o fato gerador do ISS,
conforme previsto no art. 1º da Lei Complementar 116/2003, é a efetiva prestação de serviços.
Sua incidência, portanto, não resta afastada na hipótese de os serviços terem sido contratados
conjuntamente com o fornecimento de bem.
117. Por fim, cabe destacar que o Comando Logístico do Exército não está isento do risco
extremamente elevado de dano ao erário decorrente da celebração de contrato envolvendo
prestação de serviços sem a discriminação e a comprovação da razoabilidade de seu preço e com
pagamentos antecipados.
118. Em 2016, para citar um exemplo, o órgão regional de Controle Interno do Exército sediado
em Brasília (11ª ICFEx) realizou uma auditoria em um processo de aquisição de módulos de
abastecimento de combustível conduzido pelo Colog em 2012, com empenhos no valor total de
R$ 7.028.530,00. A fiscalização foi realizada em atendimento a requisição da Procuradoria de
Justiça Militar em Curitiba e com a finalidade de apurar irregularidades denunciadas em delação
premiada no âmbito da Operação Lava Jato.
119. Os preços contratados e pagos quando do recebimento dos módulos compreendiam, além
do bem, a realização de treinamentos para sua operação e manutenção em diversos locais de
instalação espalhados pelo Brasil. Portanto, os treinamentos eram responsabilidade da
124
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
contratada. Ainda em relação aos treinamentos, não houve qualquer detalhamento dos seus
custos no contrato e sequer se discriminou o seu valor, não sendo possível saber quanto custa o
bem e quanto custa o treinamento.
120. Em que pese os custos dos treinamentos terem sido inteiramente pagos à empresa
fornecedora dos módulos, verificou-se que eles foram realizados de forma centralizada, na sede
da empresa, e não no local de instalação dos módulos. E mais, com os custos de deslocamento
dos militares participantes do curso (diárias e passagens) bancados pela União.
121. Consequentemente, o Parecer de Auditoria nº 003-2017/SAGEF/CCIEx, juntado à peça
348, p. 30-48, concluiu pela existência de dano ao erário (páginas 46-47) correspondente aos
custos de deslocamento pagos pelo Exército aos militares que foram designados para participar
do treinamento, o qual deveria ter sido ministrado pela empresa, no local da instalação do
módulo de combustível, e não na sua sede.
122. Além desse dano, há indícios de danos adicionais decorrentes da indicação de pessoas para
a realização dos treinamentos que não se enquadravam no seu público alvo, dano esse, se
confirmado, impossível de mensurar dada a inexistência de especificação dos custos dos
treinamentos.
123. O Ministério Público Militar representou o ocorrido perante este Tribunal, tendo sido
autuado o TC 002.143/2018-6 para tratar do assunto. Atualmente o processo encontra-se em
instrução nesta secretaria visando à colheita de elementos necessários para a elucidação dos fatos
e para a adoção das medidas cabíveis visando a recomposição do dano e a devida
responsabilização.
124. O que se verifica do caso concreto explorado é que o prejuízo ao erário não teria ocorrido
caso os pagamentos dos serviços de treinamento tivessem ocorrido conforme mandam as normas
de regência, com a discriminação e a comprovação da razoabilidade dos seus custos e
posteriormente a sua prestação.
125. Igualmente, das sete irregularidades objeto da oitiva que decorreram da forma escolhida
para a contratação do pacote logístico (9.4.1.4 a 9.4.1.10), nenhuma delas teria ocorrido caso os
contratos tivessem sido firmados com base nas normas de regência.
126. Caso não alterada a forma de contratação do pacote logístico, os seguintes efeitos
ocorreram e continuarão a ocorrer:
1. Reais
1.1 - inexistência de bases confiáveis para análise de pedidos de reequilíbrio econômico-
financeiro do Contrato Colog 120/2016;
1.2 - superfaturamento, não quantificável, decorrente de pagamentos de serviços não
executados e de bens não recebidos, em relação às viaturas pagas que rodaram menos do que
22.500 km ao término do prazo de vigência do pacote logístico;
2. Potenciais
2.1 - sobrepreço do pacote logístico e dos serviços de integração dos sistemas de armas e
de comando e controle e superfaturamento em relação aos pagamentos já efetuados;
2.2 - inadimplemento contratual.
Argumentos
127. A respeito dos serviços de integração de sistemas de armas e de comando e controle,
apresentam-se descrições a respeito desses serviços, importando para a presente análise, em
razão do encaminhamento contido na instrução anterior, as seguintes alegações:
a) conforme termo aditivo nº 2/2018 ao Contrato 120/2016, resta demonstrado que foram
realizados estudos que resultaram no reequilíbrio econômico para menos dos valores relativos ao
serviço de integração do sistema de armas automático, afastando-se a imputação de potencial
sobrepreço em razão da inexistência de detalhamento de seus custos; e
b) reafirma-se que não foram pagos quaisquer serviços de integração de sistema de armas
manual nas viaturas adquiridas pelo Colog e pelo DCT, em razão de acordo com a CNH
125
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
Industrial.
Análise
128. As informações prestadas não elidem as irregularidades verificadas, mantendo-se os
encaminhamentos contidos na instrução anterior em relação ao tema, pois não há no termo
aditivo informado mudança da sistemática de pagamento dos serviços de integração. Eles
continuam a ser pagos sem qualquer detalhamento e comprovação da razoabilidade dos custos
que o compõem e antecipadamente a sua realização.
129. Além do mais, não foi apresentada prova de que teria sido realizada pela empresa, de
forma gratuita, a substituição, sem custos, de quatro sistemas de armas manuais por sistema de
armas automáticos, instalados em viaturas dos contratos de LED. Ver análise nos parágrafos 152
a 154 da instrução à peça 334.
Argumentos
130. Quanto à ausência de manifestação prévia e conclusiva da AGU no Contrato 3/2009 e nos
contratos do LED, objeto dos subitens 9.3.1.9 e 9.3.2.1 do acordão 2063/2018-P, as alegações
apresentadas (peça 344, p. 18-19) nada acrescem em relação aos argumentos encaminhados e
analisados na instrução de peça 334, razão pela qual não será realizada na presente instrução
qualquer análise.
131. O mesmo se pode concluir em relação às alegações apresentadas relativas aos subitens
9.3.3.1 e 9.3.4.2 do acórdão, contidas à peça 344, p. 19-20, referentes à inobservância do Decreto
7.689/2012. Nada se apresenta de novo, sendo desnecessária a repetição de análise já realizada.
132. Quanto à proposta de determinação inserta na alínea ‘j.3’ do parágrafo 633 da instrução à
peça 334, referente à correção do Regimento Interno do Colog para dele excluir disposições que
atribuam a competência originária para o exercício da função de ordenador de despesas a agente
diverso do dirigente máximo, informa-se que o regimento atual está sendo atualizado e que
oportunamente poderá ser encaminhado a este Tribunal. Como nada se registra quanto a realizar
as alterações apontadas, mantém-se a proposta de determinação.
133. No que pertine à irregularidade tratada no subitem 9.3.4.1, consistente na inexistência do
ato de delegação de competência da função de ordenador de despesas, contrariando o art. 23, §§
2º e 3º, do Decreto 98.820/1990, a Portaria do Comandante do Exército 533/1999, bem como o
parágrafo único do art. 12 do Decreto-lei 200/1967, para além de se repetirem argumentos já
analisados na instrução anterior, são apresentados argumentos novos para tentar desconstituir a
irregularidade.
134. Em resumo, alega-se que o regulamento do capítulo do Decreto-lei 200/67 que trata
especificamente da delegação de competência, o Decreto nº 83.937, de 1979, autoriza, em seu
artigo 5º, que ‘as competências objeto de delegação sejam incorporadas, em caráter permanente,
aos regimentos ou normas internas dos órgãos e entidades interessados’.
135. Com base nessa previsão, entende a AGU inexistente a irregularidade imputada no referido
subitem do acórdão em razão de ter sido editado em boletim interno do Colog, de 11/03/2015,
ato que especificou as competências objeto da delegação.
136. As alegações são improcedentes por duas razões: a primeira pelo fato de a citada
especificação das competências objeto da delegação ter ocorrido em boletim interno, e não no
âmbito do regimento ou normas internas do órgão, conforme prescreve o art. 5º do Decreto nº
83.937, de 1979, parcialmente transcrito no parágrafo 134.
137. E a segunda razão deve-se ao fato de o próprio Decreto-lei 200/67, em seu artigo 12, e o
seu decreto regulamentador, no art. 2º, preverem expressamente que o ato de delegação deverá
indicar a autoridade delegada. Ou seja, a própria norma apontada pela AGU não dispensa a
elaboração de ato de delegação próprio em que conste o nome da autoridade delegada. E o
Contrato 120/2016 foi assinado sem a existência deste ato de delegação próprio.
138. Da leitura do boletim interno encaminhado e citado no parágrafo 135 (peça 343, p. 109),
constata-se que o caso em análise nestes autos parece ser isolado, já que no referido documento
126
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
consta o número das portarias de delegação de competência publicadas em 2015 e editadas com
os nomes dos agentes que passaram a exercer a função de ordenadores de despesas da área-fim e
da área meio.
I.2.4 Achado 4
Argumentos
139. Aponta-se, em resumo, que não houve o sobrepreço de R$ 157.806.909,00, em razão de
nunca ter havido a produção das 79 viaturas anuais previstas no contrato, e sim de 60 viaturas,
previsão compatível com o valor do adicional por menor absorção do custo fixo calculado para o
Contrato 120/2016.
Análise
140. A alegação é improcedente, vez que a caracterização do sobrepreço se dá com a
constatação da inadequação dos valores pactuados em contrato, sendo desnecessária a execução
contratual para tanto.
141. E essa inadequação do valor pactuado no Contrato 120/2016 foi comprovada e reconhecida
pela própria empresa e pelo Exército. O que não houve, repita-se, foi o superfaturamento, esse
sim, dependente da execução contratual, já que a quantidade de viaturas produzidas na vigência
do referido contrato não superou 60 unidades.
I.2.5 Achado 5
142. Em relação a esse Achado , nada se acrescenta de novo em relação às informações já
prestadas e analisadas na instrução anterior, mantendo-se inalteradas as medidas propostas para
sanear as irregularidades verificadas.
II. Análise das questões discriminadas no despacho do relator
II.1 Aptidão dos elementos autuados à peça 329, p. 14-46 – planejamento detalhado da Tranche
2020-2013, concluída em 25/04/2019 – para atender ao disposto no subitem 9.1.2 do Acórdão
2603-TCU-Plenário em relação ao mencionado período
143. Em atendimento ao subitem 9.1.2 do Acórdão 2603/2018-P, o Exército apresentou
tempestivamente uma parte do trabalho em curso com vistas a possibilitar a estimativa de custos
do Programa Guarani como um todo. Tal documentação consta à peça 329.
144. Explica-se que os planejamentos que estavam em andamento tiveram de ser refeitos em
razão da criação da Norma para Gerenciamento de Custos em Programas e Projetos do Exército,
cuja minuta foi concluída em janeiro de 2019 e está ainda carente de aprovação pelo Comando
da Força, não obstante seus conceitos estarem sendo aplicados para atualizar o planejamento de
todos os Programas e Projetos Estratégicos do Exército, visando emitir parecer sobre a
sustentabilidade dessas iniciativas.
145. Para tanto, foi necessário realizar a capacitação de todas as equipes envolvidas no
gerenciamento dos programas/projetos, como também fasear os planejamentos em tranches
coincidentes com os Planos Plurianuais governamentais pelos motivos expostos.
127
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
128
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
(peça 66, p. 10), emitido para subsidiar a 2ª/3ª reunião decisória sobre a adoção da VBTP-MR,
de que o 33º BIMtz, unidade recebedora de viaturas do LED, havia informado que necessitaria
multiplicar por 10 a quantidade de mecânicos de que dispunha para dar conta de manter as
viaturas em operação.
II.4 Existência de correlação entre o comportamento da previsão e da execução orçamentárias
do Comando do Exército e a condução do Projeto Guarani desde 2007 – ano em que foram
celebrados os primeiros contratos referente ao desenvolvimento da plataforma do VBTP-MR –,
até o momento.
157. Tal correlação consta da análise contida entre os parágrafos 63 e 67 desta instrução.
III. Conclusão
157. Finda a análise determinada pelo relator deste processo, refutam-se, na íntegra, os
argumentos trazidos pela AGU em sede de memorial, mantendo-se inalteradas as propostas de
encaminhamento contidas na instrução de peça 334.”
17. Após a análise complementar da SecexDefesa, o Estado-Maior do Exército apresentou, em
atenção ao disposto no subitem 9.1.2 do Acórdão 2603/2018-Plenário, a planilha de execução físico-
financeira do Programa Estratégico Guarani datada de 06/09/2019 (peça 355), compreendendo a
execução acumulada até 2019 e as projeções para 2020-2040, bem como o Estudo de Sustentabilidade
concluído em 27/09/2019 (peça 356).
18. A empresa CNH Industrial Brasil Ltda., em memorial (peça 357), suscitou o seguinte:
a) inviabilidade de contratar o pacote logístico como serviço de manutenção, por se tratar
de um serviço multifuncional, destinado a manter determinado índice de disponibilidade das viaturas,
o qual implica a necessidade de manter estoques de peças de reposição e mão de obras disponíveis
para o pronto emprego em caso de necessidade, bem como o acompanhamento da utilização dos
veículos e orientação aos usuários;
b) equívoco da utilização de dados sobre o uso de viaturas observados em organizações
militares no Rio de Janeiro, apontando que o seria mais adequada a inspeção na organização militar de
Cascavel/PR;
c) possibilidade abstrata e inviabilidade prática de contratação do pacote logístico pela
forma pretendida pela Unidade Especializada, dado que a grande movimentação dos militares entre
diversas localidades ou funções dificulta a internalização da tecnologia pelas organizações militares;
d) inviabilidade da forma de contratação da IN 5/2017 da Secretaria de Gestão do extinto
Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão quando for preciso atuar numa situação de
defesa nacional;
e) inexistência de superfaturamento no pacote logístico, devido à compatibilidade do valor
estimado com o valor acumulado das manutenções realizadas;
f) adequabilidade da solução consensual para regularização dos valores pagos a título de
fornecimento de pneus; à afirmação de que o pagamento antecipado desses bens teria representado
aporte de recursos públicos antecipados para a contratada a custo zero, contrapõe-se a ideia de que se
trataria de commodity cuja variação é atrelada ao Dólar norte-americano;
g) cobrança de taxa de administração central adequada, conforme metodologia
demonstrada (peça 358), submetida a laudo pericial extrajudicial elaborado pela empresa de auditoria
externa KPMG (peça 359);
h) inexigibilidade de atualização monetária de royalties, por inexistência de culpa da
contratada, haja vista que o atraso verificado entre o recebimento pela venda das viaturas para o
exterior e o recolhimento do valor devido resultou dos trâmites do Exército para regularizar o
recebimento.
É o Relatório.
129
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
VOTO
I – Introdução
Em exame o Relatório de Auditoria Operacional realizada pela Secretaria de Controle
Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública – SecexDefesa (peça 180), no período de 11/09 a
1º/12/2017, acerca da metodologia utilizada pelo Comando do Exército para estimar os custos do
Programa Estratégico Guarani, autorizada no TC 015.048/2017-9.
2. Nesta oportunidade, examinam-se as respostas às determinações, recomendações,
audiências e oitivas especificadas no Acórdão 2603/2018-Plenário (peça 191), complementado em
sede de Embargos de Declaração pelo Acordão 3067/2018-Plenário (peça 247). Devido à extensão da
matéria, esclareço que os temas estão apresentados da seguinte forma:
TEMA............................................................................................................PARÁGRAFOS
I – Introdução..............................................................................................................001-002
II – Programa Estratégico Guarani .............................................................................003-012
III – Auditoria ............................................................................................................013-023
IV – Baixa confiabilidade da estimativa de custos do Programa Guarani..................024-058
V – Irregularidades no Contrato 3/2009-EME............................................................059-060
V.1. Competência do departamento provedor do material para celebrar o
contrato de fornecimento ........................................................................061-071
V.2. Aquisição das viaturas antes da aprovação do protótipo e do lote-piloto
e da sua adoção como Material de Emprego Militar ................................072-086
Da cláusula suspensiva do fornecimento das viaturas................................087-102
Do caráter cogente das IG 20-12 ...............................................................103-110
Do prazo mínimo para construção da fábrica e da compatibilização com o
cronograma de outras aquisições..............................................................111-115
Do risco do abandono do projeto pela empresa Iveco .............................. 116-120
Do objetivo de desenvolver a indústria e a tecnologia nacionais ............. 121-128
Da inclusão do Programa Guarani no Livro Branco da Defesa
Nacional ...........................................................................................................129
V.3. Ausência de inclusão do Programa Guarani no Plano Plurianual
2008-2011 .............................................................................................. 130-144
V.4. Desconhecimento do custo total do ciclo de vida do material.................. 145-158
V.5. Ausência de justificativa da quantidade de viaturas demandada.............. 159-180
V.6. Inconsistência na precificação das viaturas ..............................................181-224
V.7. Ausência de parecer jurídico da AGU sobre a minuta
do contrato ................................................................................................225-242
VI – Irregularidades no pacote logístico e nos serviços de integração dos sistemas
de armas, comando e controle .............................................................................243-252
VI.1. Pacote Logístico ......................................................................................253-259
a) Descrição inadequada, ausência de orçamento detalhado e de
composição de custos unitários...........................................................260-278
b) Regime de execução............................................................................279-306
c) Pagamento antecipado ........................................................................307-308
d) Necessidade de autorização ministerial para contratação de
despesas de custeio superiores a R$ 10 milhões................................309-320
e) Medidas corretivas.............................................................................. 321-326
VI.2. Serviços de Integração dos Sistemas de Armas, Comando e Controle... 327-337
VII – Erro no cálculo das condições para o reequilíbrio econômico-financeiro do
Contrato 3/2009-EME ....................................................................................... 338-345
VIII – Outras irregularidades do Contrato 120/2016-Colog..............................................346
VIII.1. Inclusão indevida, no componente taxa de administração central,
1
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
2
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
VBTP-MR seria desenvolvida pelo Sistema de Ciência de Tecnologia do Exército em parceria com
empresa privada.
9. Em 2007, mediante processo seletivo, a Fundação Ricardo Franco firmou contrato para a
fabricação do protótipo e do lote-piloto de dezesseis unidades com a empresa Fiat Automóveis S/A,
tendo como coexecutor o Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército (DCT). A empresa
passou por duas alterações societárias, vindo a denominar-se Iveco Latin America Ltda. e atualmente
CNH Industrial Brasil Ltda.
10. Desde então foram firmados os seguintes contratos relativos ao desenvolvimento e à
aquisição da plataforma da VBTP-MR, todos com a Fiat/Iveco/CNH:
Tabela 1 – Contratos para desenvolvimento e aquisição da plataforma da VBTP-MR
Contratos Unidade Contratante Objeto Valor
Contrato 1/2007 Fundação Ricardo Protótipo e lote-piloto com 16 R$ 32.722.231,00
Franco unidades de VBTP-MR
Contrato 3/2009 Estado-Maior do 2044 VBTP-MR, após ato de R$ 5.443.227.413,84
Exército adoção da viatura
Contrato 15/2012 Departamento de Ciência Lote de experimentação R$ 240.609.748,18
e Tecnologia doutrinária para infantaria
mecanizada com 86 VBTP-MR
Contrato 20/2013 Departamento de Ciência Pacote logístico para as VBTP- R$ 2.977.796,80
e Tecnologia MR do lote-piloto
Contrato 23/2013 Departamento de Ciência Lote de experimentação R$ 72.475.800,28
e Tecnologia doutrinária para infantaria
mecanizada com 26 VBTP-MR
Contrato 20/2014 Departamento de Ciência Lote de experimentação R$ 191.269.211,86
e Tecnologia doutrinária para cavalaria
mecanizada com 75 viaturas R$ 50.655.895,95
(incluindo 15 viaturas do termo
aditivo)
Contrato 120/2016 Comando Logístico 1580 VBTP-MR R$ 5.939.679.681,29
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria com base nas peças 48, 49, 51, 52, 53, 54 e 57.
11. Até o momento da fiscalização, a VBTP-MR era a única versão desenvolvida da NFBR. O
Contrato 3/2009-EME foi rescindido sem ter gerado aquisições, e substituído pelo Contrato 120/2016-
Colog. Conforme matéria veiculada no sítio eletrônico do Ministério da Defesa, 321 viaturas Guaranis
haviam sido entregues ao Exército até 25/09/2018 (peça 285, p. 26).
12. Em 2013, foi decidido que 186 Viaturas Multitarefa Leves de Rodas (VBMT-LR) seriam
obtidas por aquisição direta, e não por desenvolvimento (peça 55). Em 2016, o Exército selecionou a
viatura LM da Iveco como a nova VBMT-LR, havendo informação, em sede de memorial, de que o
respectivo processo administrativo estava concluído, com expectativa de formalização do contrato em
novembro de 2018.
III –Auditoria
13. O Programa Guarani foi selecionado como objeto de controle em função da complexidade
e elevado grau de customização de novos blindados sobre rodas, da materialidade do programa, com
custo total estimado em 21 bilhões até 2040, da oportunidade de corrigir eventuais falhas em razão do
estágio em que o empreendimento se encontra e da possibilidade de se replicar a metodologia de
avaliação de estimativa de custos em outros projetos estratégicos de defesa.
14. Para as questões referentes à precificação, recebimento e guarda das viaturas, foram
utilizados como critérios a Lei 8.666/1993, os normativos do Exército e a jurisprudência do TCU.
15. Dentre as referências internacionais, foi consultado principalmente o guia desenvolvido
pelo Government Accountability Office (GAO), órgão especializado na fiscalização de projetos de
defesa de países participantes da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN). Como critérios
complementares, observaram-se publicações especializadas da OTAN e do Project Management
Institute (PMI), como o guia Project Management Body of Knowledge (PMBOK), adotado
3
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
mundialmente como padrão para gerenciamento de projetos e mencionado pelo Exército Brasileiro
como referência para elaboração de seus normativos.
16. A análise de preço e de custos em contratações de defesa não competitivas no Brasil foi
feita à luz dos regimes normativos adotados em países integrantes da OTAN e na Austrália,
destacando-se, em particular, o modelo do Reino Unido (Single Source Regulations), voltado para
contratações de defesa com fornecedor exclusivo; e a norma americana (Truth in Negotiations Act),
que surgiu em resposta a auditorias conduzidas pelo GAO ainda na década de 1960.
17. O confronto dos elementos fornecidos pelo Exército com os critérios acima mencionados
levou aos seguintes grupos de Achados:
1 – baixa confiabilidade das estimativas de custos do Programa Guarani;
2 – irregularidades na aquisição de 2.044 Viaturas Blindadas de Transporte de Pessoal
Média de Rodas (VBTP-MR) pelo Contrato 3/2009-EME, que culminaram na rescisão contratual e na
assunção de ônus de R$ 273.352.561,00 pela União, transferidos para a execução do Contrato
120/2016-Colog;
3 – irregularidades em contratações de bens e serviços relacionados com o pacote logístico
e com a integração dos sistemas de armas e de comando e controle das VBTP-MR;
4 – sobrepreço de R$ 157.806.909,10 no Contrato 120/2016-Colog, em vista de erro no
cálculo do item de custo “adicional por menor absorção do custo fixo”; e
5 – inconsistência na precificação da VBTP-MR no Contrato 120/2016-Colog e inclusão
indevida de despesas com vendas na rubrica Benefícios e Despesas Indiretas (BDI), com sobrepreço de
R$ 173.787.908,74.
18. Diante desses achados, o Acórdão 2603/2018-Plenário, complementado em sede de
embargos de declaração pelo Acórdão 3067/2018-Plenário, endereçou determinações ao Ministério da
Defesa, ao Comando do Exército, ao Comando Logístico do Exército e ao Centro de Controle Interno
do Exército; veiculou recomendações ao Comando do Exército; especificou os termos da audiência
dos Srs. Fernando Sérgio Galvão, Chefe do Estado-Maior do Exército, Sinclair James Mayer, Chefe do
Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército, Ângelo José Penna Machado , Ordenador de
Despesas do Comando Logístico do Exército, e Guilherme Cals Theophilo Gaspar de Oliveira,
Comandante do Comando Logístico do Exército; bem como indicou a oitiva do Comando do Exército
e da empresa CNH Industrial Brasil Ltda. quanto às ocorrências que poderão resultar em determinação
para saneamento dos Contratos 15/2012, 23/2013 e 20/2014, todos do DCT, e do Contrato 120/2016-
Colog.
19. O Comando do Exército e seus agentes, representados pela Advocacia-Geral da União,
apresentaram tempestivamente suas manifestações (peças 309-313), complementadas pelos elementos
adicionais e memoriais (peças 323-324, 326-332). A empresa CNH Industrial Brasil Ltda. também fez-
se representar de modo tempestivo (peças 295-307 e 322). Esses dois acervos documentais foram
analisados pela SecexDefesa (peças 334-335).
20. Estando os autos em meu Gabinete, a AGU apresentou elementos adicionais (peça 343-
344), examinados pela SecexDefesa (peças 349-350).
21. Após a derradeira instrução da Unidade Especializada, o Estado-Maior do Exército
colacionou a planilha de execução físico-financeira do Programa Estratégico Guarani datada de
06/09/2019 (peça 355) e o estudo de viabilidade concluído em 27/09/2019 (peça 356). A empresa
CNH Industrial Brasil Ltda. acostou memorial (peça 357), demonstração da metodologia de cálculo da
taxa de administração central (peça 358) e laudo pericial extrajudicial elaborado pela empresa de
auditoria externa KPMG (peça 359).
22. Nas instruções autuadas às peças 334 e 349, integralmente transcritas no Relatório
precedente, a Unidade Especializada examinou os elementos de defesa e propôs o acolhimento parcial
das razões de justificativa; a aplicação aos responsáveis da multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei
8.443/1992, cumulada, para o Sr. Fernando Sérgio Galvão, com a multa capitulada no inciso III do
referido artigo e com a penalidade de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de
4
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
5
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
6
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
36. Ademais, considerando que as Negapeb editadas em 2013 não contemplaram aquelas que
são consideradas boas práticas na matéria, apenas acrescentaram à norma de 2007 campos relativos à
ação orçamentária e às unidades gestoras envolvidas, o Acórdão 2603/2018-Plenário veiculou
recomendação para que o Comando do Exército incluísse informações sobre custos no normativo
vigente e a instituição de processo formal de estimação de custos, nos termos seguintes:
“9.2. recomendar ao Comando do Exército, com fundamento no art. 250, inciso III, do
Regimento Interno do TCU, que avalie a conveniência e a oportunidade de:
9.2.1. harmonizar o art. 108 e o anexo L das Normas para Elaboração, Gerenciamento e
Acompanhamento de Projetos no Exército Brasileiro sobre o plano de gerenciamento de custos e
orçamento com o disposto no guia denominado Project Management Body of Knowledge
(PMBOK), publicado pelo Project Management Institute (PMI); e
9.2.2. instituir formalmente um processo de estimação de custos, integrado à sua
metodologia de gestão de projetos/programas, que atenda aos seguintes critérios:
9.2.2.1. seja baseado em boas práticas de referência, a exemplo daquelas listadas nos
subitens 3.1 e 3.2 do Relatório de Auditoria (parágrafos 98, 100, 102, 111, 114, 123, 137 e 138
do referido Relatório);
9.2.2.2. uniformize os procedimentos a serem empregados pelos estimadores de custo; e
9.2.2.3. declare a necessidade de registrar todas as informações necessárias para a
reconstrução da estimativa por um verificador independente;”
37. Em atenção ao subitem 9.1.2 da deliberação, o Comando do Exército informou (peça 329,
p. 10) que o planejamento do Programa Guarani estava sendo refeito. O primeiro estágio, cujo produto
foi autuado em 04/06/2019 (peça 329, p. 14-46), refere-se ao período 2020-2023, e subsidiará o
Planejamento Estratégico do Exército (PEEx), os Contratos de Objetivos Estratégicos (COE) e o Plano
Plurianual (PPA). O segundo estágio, que veio a ser autuado em 1º/10/2019 (peça 355), cobre o
período de 2024-2039.
38. Sobre o primeiro estágio do novo planejamento, a SecexDefesa afirmou que “ao detalhar e
quantificar os custos relacionados a todo o ciclo de vida do programa, possibilitará [ao contratante]
reunir as informações necessárias para subsidiar a análise e a tomada de decisão quanto às medidas a
serem adotadas na eventualidade de o escopo atual do Programa Guarani se revelar insustentável
economicamente” (peça 349, itens 143-151).
39. Ainda à peça 329, o Comando do Exército noticiou que a atualização do planejamento do
Programa Guarani foi feita com base na minuta de Normas para Gerenciamento de Custos em
Programas e Projetos do Exército concluídas em janeiro/2019, pendente de aprovação pelo Comando
da Força, tema relacionado à recomendação veiculada no subitem 9.2.1.
40. A determinação para que o Comando do Exército avaliasse a necessidade de reestruturar o
programa para mitigar o risco de indisponibilidade das viaturas por insuficiência de recursos para
mantê-las em operação, veiculada no subitem 9.1.2.1 do Acórdão 2603/2018-Plenário, foi objeto do
Estudo de Sustentabilidade concluído em 27/09/2019 (peça 354, p. 2-10).
41. Nesse estudo, nota-se que a estrutura do programa contempla a previsão da existência de
projetos específicos para obtenção das viaturas nas versões 6x6, 4x4, reconhecimento e Obus, bem
como atividades complementares: doutrina, efetivos, pessoal, material, estrutura de ensino,
infraestrutura e apoio à atuação. No tocante ao ciclo de vida do programa, anuncia-se o
estabelecimento das principais entregas previstas e os respectivos marcos temporais e a identificação
das fontes de recursos.
42. Quanto aos riscos potenciais, além daqueles constantes do Estudo de Viabilidade inicial,
apontam-se o atraso para o início de desenvolvimento de algumas viaturas da NFBR, o atraso na
integração dos sistemas de armas, comando e controle e demais sistemas, a estrutura do Serviço
Logístico Inicial incompleta quando da chegada das viaturas às Organizações Militares e a
insuficiência de militares capacitados para operação, manutenção e emprego das viaturas, por ocasião
de seu recebimento.
7
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
8
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
9
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
10
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
11
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
12
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
68. Acrescento que a competência do Comando Logístico do Exército para suprir os recursos
necessários à operação do Exército Brasileiro é prevista no art. 1º do Regulamento da referida
organização militar (R-128), aprovado pela Portaria 719, de 21/11/2011, do Comandante do Exército,
que assim dispõe:
“Art. 1º Compete ao Comando Logístico (COLOG), no âmbito de sua atividade finalística,
como Órgão Central do Sistema Logístico Brasileiro (EB), orientar e coordenar o apoio logístico
ao preparo e emprego da Força Terrestre, em conformidade com as diretrizes do Comandante do
Exército e do Estado-Maior do Exército (EME), bem como prever e prover, no campo das
funções logísticas de suprimento, manutenção e transporte, os recursos necessários ao EB e às
necessidades de mobilização, devendo, ainda, coordenar as atividades de fiscalização de
produtos controlados pelo EB; e - que o uso da delegação de competência, como instrumento de
descentralização administrativa, tem a finalidade de proporcionar rapidez e objetividade à
administração militar.”
69. De modo coerente com o referido regulamento, o art. 10 das Instruções Gerais 20-12
dispõe expressamente que a produção ou aquisição do MEM deve ser conduzida pelo Departamento
Provedor, o que necessariamente deve ocorrer depois que o produto em desenvolvimento seja testado,
avaliado e declarado apto a satisfazer as necessidades do Departamento que o demandou.
70. Acolho a análise da SecexDefesa de que a exclusão da competência do Comando Logístico
do Exército para assinar o contrato de aquisição das viaturas blindadas fabricadas em série deveu-se à
antecipação da aquisição em relação ao ato de adoção do bem como Material de Emprego Militar, o
que por si só constitui uma irregularidade.
71. Se em 2009 o Colog não era o órgão responsável por assinar o Contrato 3/2009, em razão
de a viatura não ter sido adotada como Material de Emprego Militar, tampouco seria competente para
tal o Estado-Maior do Exército ou qualquer outra organização do Exército, visto que a adoção do
MEM era pressuposto insuperável para a contratação do seu fornecimento, a menos que tivesse sido
realizada reunião decisória especial com o objetivo de dispensar a observância do fluxo de tarefas
fixado nas IG 20-12, a qual só veio a ocorrer em 2012, o que leva à próxima ocorrência.
V.2. Aquisição das viaturas antes da aprovação do protótipo e do lote-piloto e da sua
adoção como Material de Emprego Militar
72. As Instruções Gerais 20-12, aprovadas pela Portaria Ministerial 271/1994 (peça 36),
descrevem e ordenam os principais eventos do ciclo de vida do Material de Emprego Militar (MEM) e
fixam os órgãos responsáveis pela sua execução. Tais eventos constituem o modelo administrativo do
ciclo de vida dos MEM, estruturado esquematicamente no art. 6º do normativo:
“Art. 6º No sentido horizontal do fluxograma, os blocos correspondentes às suas atividades
são agrupados nas seguintes fases e subfases:
1ª Fase – Levantamento das Necessidades e Formulação Conceitual
2ª Fase – Planejamento e Programação
3ª Fase – Pesquisa e Desenvolvimento (P&D):
Subfase a – Pesquisa e Desenvolvimento do Protótipo
Subfase b – Avaliação do Protótipo
Subfase c – Produção do Lote-Piloto
Subfase d – Avaliação do Lote-Piloto
4ª Fase – Produção ou Aquisição
5ª Fase – Utilização
6ª Fase – Alienação”
73. Uma vez que as IG 20-12, normas fundamentais para avaliar a regularidade do ato de
aquisição das viaturas, são de aplicação restrita ao Exército e de pouco conhecimento pela sociedade,
faz-se necessário discorrer atentamente sobre elas, para demonstrar que o rol acima transcrito não
constitui mera enumeração, havendo uma dependência lógica entre as diversas fases do ciclo de vida
do material.
13
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
74. De acordo com o art. 7º, a fase de Levantamento das Necessidades e Formulação
Conceitual procura identificar, da forma mais ampla possível, as necessidades operacionais e
quantitativas, correntes e futuras, do Exército em termos de Material de Emprego Militar. Os
elementos de definição conceitual do MEM são dados pelos Requisitos Operacionais Básicos (ROB),
Requisitos Técnicos Básicos (RTB), Anteprojeto e Estudo de Viabilidade Técnico-Econômica
(EVTE).
75. O art. 8º cuida da fase de Planejamento e Programação, na qual se escolhe se o MEM será
obtido por produção ou aquisição (Primeira Reunião Decisória) e inclui-se o projeto do MEM no
Programa Interno de Trabalho (PIT) da Secretaria de Ciência e Tecnologia ou do Departamento
Provedor, conforme o processo de obtenção eleito. Ainda nesta fase, o projeto deve ser introduzido no
Sistema de Planejamento do Exército (Política de C&T, Diretrizes Estratégicas de C&T e Plano Básico
de C&T), no Plano Diretor do Exército (Objetivos e Metas de C&T, Plano Setorial de C&T e
Programa Plurianual de C&T), na Proposta Orçamentária do Ministério do Exército, no Programa de
Trabalho do Ministério do Exército e no Programa de Trabalho dos Órgãos Setoriais.
76. O art. 9º das IG 20-12 estabelece que a Fase de Pesquisa e Desenvolvimento é conduzida
pela Secretaria de Ciência e Tecnologia do Exército e destina-se a obter um protótipo e depois um lote-
piloto com as características técnicas e operacionais desejadas:
a) a subfase de P&D do protótipo (§ 1º) consiste na tomada, pelo Gerente do Projeto, das
providências iniciais com vistas à elaboração de manuais técnicos, e termina com a obtenção do
protótipo;
b) a subfase de avaliação do protótipo (§ 2º) é aquela em que se verifica a adequação do
protótipo aos padrões e exigências técnico-operacionais estabelecidas pelo Exército, e termina com o
ato de aprovação do protótipo na Segunda Reunião Decisória (2ª RD), com a participação do chefe do
departamento interessado e o Secretário de C&T, sob a coordenação do Ch/EME (Bloco 46);
c) na subfase de produção do lote-piloto (§ 3º), prepara-se o MEM, anteriormente obtido
em protótipo, para a produção industrial; serve para testar e ajustar a linha de produção e possibilitar a
efetiva avaliação operacional do lote-piloto nas condições mais próximas possíveis de sua real
utilização;
d) a subfase de avaliação do lote-piloto (§ 4º) visa confirmar se as características técnicas
obtidas e aprovadas no protótipo estão presentes no produto industrializado, e termina com a
expedição do Ato de Adoção do MEM pelo Exército, para a consequente produção; a deliberação é
tomada na 3ª Reunião Decisória (3ª RD), pelo Chefe do Departamento interessado e o Secretário de
C&T, sob a coordenação do Chefe do Estado-Maior do Exército (Bloco 70).
77. Uma vez encerrada a fase de Pesquisa e Desenvolvimento, com a expedição do Ato de
Adoção do MEM, tem início a Fase de Produção ou Aquisição. De acordo com o art. 10 das IG 20-12,
nesta fase, conduzida pelo departamento provedor, busca-se obter o MEM em qualidade e em
quantidade adequadas à satisfação da necessidade original levantada pelo EME ou pelo departamento
provedor. Inicia com a licitação e o contrato de produção ou de aquisição, e termina com o
recebimento, a estocagem e a distribuição do MEM produzido ou adquirido.
78. A parte final do art. 10 das IG 20-12 preceitua que o início da fase de aquisição coincide
com “a execução das providências paralelas nos campos da manutenção, suprimento, instrução,
quadros de organização, manual de campanha e manuais técnicos, concretizando a meta de que o
MEM, ao ser entregue à tropa, o seja em condições de perfeita utilização e manutenção”.
79. De acordo com o art. 19, § 1º, das IG 20/12, diante de situações especiais que impusessem
a necessidade de modificar o fluxo de obtenção do MEM, deve-se convocar Reunião Decisória
Especial, na qual seriam discutidas e estabelecidas as etapas constitutivas do fluxo mais adequado ao
MEM, no contexto da excepcionalidade requerida pela situação.
80. No caso em exame, a fase de Planejamento e Programação foi objeto da 1ª Reunião
Decisória, realizada em 03/03/2006 (peça 46), na qual se deliberou por classificar o Projeto NFBR-
Subfamília Média como de desenvolvimento prioritário para o Exército Brasileiro, a ser iniciado pelo
14
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
15
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
87. A Cláusula 1.1 do Contrato 3/2009-EME (peça 39, p. 2) previa que a fabricação e o
fornecimento das 2.044 VBTP-MR deveriam ocorrer “após o ato de adoção do Exército Brasileiro
[como Material de Emprego Militar], em conformidade com especificações e composição de lotes
anuais a serem definidos por intermédio de Termos Aditivos”. De fato, tal cláusula suspendeu a
eficácia da obrigação principal do ajuste: o fornecimento das viaturas.
88. Mas essa cláusula não suspendeu a eficácia de todo o negócio jurídico, pois a Cláusula
Vigésima Quarta do Contrato 3/2009-EME assegurava à contratada o direito à indenização dos
investimentos realizados e contabilizados, entre eles a instalação de planta industrial específica para
produção das VBTP-MR, no valor de R$ 72 milhões, previsto na Cláusula 1.4 da proposta comercial
da empresa Iveco (peça 143). Assim, com a assinatura do contrato, o Exército assumiu obrigação
indenizatória plenamente eficaz, cuja exigibilidade requeria apenas que os investimentos fossem
“realizados e contabilizados” pela contratada.
89. No momento em que foi pactuado o Contrato 3/2009-EME, o sucesso da fase de pesquisa e
desenvolvimento era desejável, mas também imponderável. Por se tratar de produto novo e projeto
nunca antes implementado, não havia certeza de que, ao final da execução do Contrato 1/2007-FRF, a
VBTP-MR seria adotada como MEM. Tanto que a norma interna do Exército exigia a aprovação
formal do produto desenvolvido como Material de Emprego Militar antes do prosseguimento do ciclo
de vida, ou seja, da sua produção.
90. Logo, a mera assinatura do contrato de aquisição das viaturas produzidas em série expôs a
União ao risco de pagamento à contratada de indenização de R$ 72 milhões, independentemente do
êxito do protótipo e do lote-piloto. Essa obrigação superava, por si só, o dobro do preço do Contrato
1/2007.
91. No aspecto procedimental, o artifício utilizado para postergar a autorização para fabricação
das viaturas não assegurou a aderência ao rito fixado nas IG 20-12. Conforme prevê a parte final do
art. 10 das IG 20-12, a fase de aquisição não envolve apenas a compra de bens, mas também a
“execução das providências paralelas nos campos da manutenção, suprimento, instrução, quadros de
organização, manual de campanha e manuais técnicos”, concretizando a meta de que o MEM seja
entregue à tropa “em condições de perfeita utilização e manutenção”. Essas providências não poderiam
ser implementadas sem o efetivo conhecimento do produto que resultaria do fim da fase de pesquisa e
desenvolvimento.
92. Com efeito, a celebração do Contrato 3/2009-EME não observou a finalidade das IG-20 de
permitir a evolução gradativa do ciclo de vida do material, prejudicando sobremaneira a definição das
diversas versões de viaturas e das quantidades demandadas. O prematuro contrato de aquisição
submeteu sua gestão a diversos incidentes, até a sua rescisão e substituição pelo Contrato 120/2016-
Colog, ao preço de R$ 273.352.561,00 para a União a título de manutenção do equilíbrio econômico-
financeiro, além do preço a ser pago pelas viaturas.
93. A pressa em assegurar a contratação das viaturas não se traduziu na sua efetiva
disponibilidade, visto que, por desconhecimento do produto que seria entregue ao fim da fase de P&D,
não foram adotadas as providências preparatórias previstas no art. 10, parte final, das IG 20/12. As
viaturas adquiridas a partir de 2012 permaneceram no pátio da empresa construtora devido à falta de
infraestrutura das organizações militares que as receberiam. Com maior razão, as unidades
destinatárias não teriam condições de receber as viaturas adquiridas em 2009 sem a infraestrutura
adequada.
94. A Ata da Reunião Decisória Especial (RDE) realizada em 17/04/2012 (peça 50), cujo
objetivo era debater pontos críticos do Projeto Guarani, contém indícios de que o Exército retardou o
ato de adoção para manter suspensa a eficácia da obrigação principal do Contrato 3/2009-EME e
viabilizar uma necessária renegociação, desvirtuando a finalidade desse ato de declarar a aptidão do
lote-piloto para atender às necessidades da Força Terrestre.
95. Àquela altura, já haviam sido entregues o protótipo e quatro viaturas do lote-piloto; os
custos do projeto ainda eram apenas estimados; o início do funcionamento da linha de produção
16
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
seriada era esperado para outubro/2012 (peça 50, p. 2). Os gestores do Exército apresentaram cinco
linhas de ação, todas girando em torno da conveniência de adotar imediatamente a VBTP-MR como
MEM ou retardar esse ato, “permitindo a busca de financiamento e criando condições que levem a
Iveco a aceitar renegociar o Contrato 3/2009” (peça 50, p. 3). Dentre outras manifestações registradas
na ata, merecem destaque:
a) o Gerente do Projeto Guarani afirmou que ainda não havia fonte de financiamento
específica para o projeto e que era necessário adequar a iniciativa à nova metodologia adotada pelo
Governo Federal para desenvolvimento de Projetos de Grande Vulto (peça 50, p. 3);
b) o Chefe do Departamento de Ciência e Tecnologia alertou para a necessidade de manter
a cadeia logística em funcionamento, uma vez que na decisão pela obtenção da VBTP-MR por
desenvolvimento e fabricação, “foi acionada uma linha imensa de fornecedores e interessados” cuja
desarticulação não seria tolerada pela empresa, sugerindo “adotar-se um ritmo de aquisições mais
gradual, que fosse suficiente para manter o sistema de produção ativo e a ser discutido com a
Fiat/Iveco até que se [pudesse] contar com recursos suficientes para atender às necessidades” (peça 50,
p. 6);
c) o Chefe do Estado-Maior do Exército frisou a necessidade de negociar com a empresa,
afirmando que “não podemos adotar a VBTP e depois, com o ‘pires na mão’, ficar pedindo recursos; o
Exército devia renegociar o contrato enquanto ainda tinha poder para isso, sem depender da empresa”
(peça 50, p. 8);
d) o Diretor de Material alertou para a necessidade de “definir o número de viaturas nas
diversas versões e o volume de recursos disponíveis para negociarmos antes de transformar a Iveco
numa litigante”, e de “fazer a Iveco vir para o nosso lado [do Exército], inclusive no que tange à
obtenção de recursos” (peça 50, p. 8);
e) o representante do Escritório de Projetos do Exército relatou que houve uma tentativa de
renegociação com a Iveco, que não aceitou a proposta “ao contrário teve suas demandas atendidas, isto
é, iniciar o desenvolvimento da VBR, a adoção da VBTP pelo protótipo e a manutenção da compra de
2044 viaturas” (peça 50, p. 9);
f) o Chefe do Departamento de Ciência e Tecnologia externou a posição da empresa de que
não poderia reduzir o valor do contrato, pois isso era uma referência para seus acionistas” (peça 50, p.
9).
96. Como resultado da RDE, sem que fosse tecida qualquer consideração sobre o desempenho
do protótipo, deliberou-se: a) pela possibilidade de permitir a adoção da VBTP-MR tão somente a
partir da aprovação do protótipo, com supressão da avaliação de todo o lote-piloto; b) pela inclusão
dos Lotes de Experimentação Doutrinária (LED) de Infantaria Mecanizada sem a adoção da VBTP-
MR, o que significou autorização para aquisição de aproximadamente 200 viaturas ainda na fase de
pesquisa e desenvolvimento da família de blindados Guarani; e, sobretudo, aludiu-se a: c) “renegociar
o Contrato 3/2009-EME, visando dar sustentabilidade ao PEE [Programa Estratégico do Exército]
Guarani”.
97. Os registros acima tornam indispensáveis alguns comentários. Em primeiro lugar, a
afirmação de que era necessário preservar a cadeia logística que se articulou a partir da decisão de
obter a viatura mediante P&D é incompatível com a modelagem do projeto, haja vista que a consulta
pública para seleção de empresas interessadas teve por escopo, tão somente, o desenvolvimento do
protótipo e do lote-piloto, não incluindo a fabricação seriada, conforme se depreende da chamada
publicada pelo Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército no Diário Oficial da União de
20/11/2006 (peça 360):
“O Comandante do Exército Brasileiro, por intermédio do Chefe do Departamento de
Ciência e Tecnologia, torna público que dará início ao processo de seleção de empresas
brasileiras interessadas no projeto de desenvolvimento da Viatura Blindada de Transporte de
Pessoal – Média de Rodas (VBTP-MR). O referido processo de seleção se dará com base em
critérios técnicos, econômico-financeiros, organizacionais e de infraestrutura previamente
17
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
estabelecidos pelo Exército Brasileiro, bem como nos demais critérios impostos pela legislação
em vigor. A relevância do empreendimento recomenda a sua ampla divulgação, a fim de que as
empresas brasileiras do ramo de defesa e de projeto e fabricação de veículos especiais possam
participar e contribuir para o desenvolvimento em questão. As empresas interessadas em
informações mais detalhadas acerca do projeto propriamente dito, e do processo de seleção,
deverão se fazer representar em reunião de consulta pública marcada para o dia 6 de dezembro
de 2006.”
98. Com efeito, o Contrato 1/2007-FRF contemplava a possível descontinuidade da parceria
com a empresa desenvolvedora, tanto que a sua Cláusula Segunda assegurava ao Exército, além do
protótipo e das 16 viaturas do lote-piloto, o domínio do conhecimento e do ferramental necessário a
futuras produções, por meio dos seguintes elementos (peça 48, p. 2-3):
“a) um pacote de dados técnicos composto por todas as informações geradas durante o
desenvolvimento da VBTP-MR e dos processos de fabricação, bem como todas aquelas
necessárias e suficientes à operação e ao suporte logístico da VBTP-MR, e
b) um conjunto do ferramental de produção especificamente desenvolvido para a execução
do objeto do Contrato, que na hipótese de fracasso negocial em futuras aquisições do Exército
Brasileiro deveria ser-lhe entregue.”
99. Em segundo lugar, é paradoxal a decisão de encomendar LEDs na fase de pesquisa e
desenvolvimento, que resultou na demanda de 187 viaturas entre 2012 e 2014, sem que esse
expediente estivesse sequer previsto na norma que regia o ciclo de vida do produto na época dos fatos,
exatamente na mesma oportunidade em que se dispensou a avaliação do lote-piloto, cujos desembolsos
já estavam comprometidos desde 2007.
100. Embora a aquisição dos LEDs tenha sido praticada de acordo com a excepcionalidade
prevista no art. 19 das IG 20-12, no contexto do programa essa decisão parece ter correspondido
menos à necessidade de aferir o atendimento aos requisitos doutrinários – objetivo para o qual a
aquisição de 15% de todo o quantitativo originalmente previsto nos documentos de planejamento
afigura-se excessiva, considerando-se tratar-se de produto na fase de testes –, e mais à ideia de se
“adotar um ritmo de aquisições mais gradual, que fosse suficiente para manter o sistema de produção
ativo e a ser discutido com a Fiat/Iveco até que se [pudesse] contar com recursos suficientes para
atender às necessidades”, como sugere o tamanho dos LEDs. Assim, sem que fosse praticado o ato de
adoção do MEM, então transformado em instrumento para obter a renegociação do contrato, a
encomenda dos LEDs permitiu manter o fluxo de pagamentos à fabricante e ambiente favorável à
renegociação do Contrato 3/2009-EME.
101. Em terceiro lugar, se era necessário “dar sustentabilidade ao PEE Guarani”, como registra
a Ata da RDE, forçoso reconhecer que, na forma como foi celebrado o Contrato 3/2009-EME, o
Projeto Guarani era insustentável. Para além do conteúdo semântico dessa expressão, a lista de
providências atribuídas ao Gerente do PEE Guarani demonstra o elevado grau de indefinição em que o
projeto ainda se encontrava em 2012, cabendo ao referido gestor, textualmente:
a) definir o número de viaturas das diversas configurações da Família de Blindados
Guarani;
b) estabelecer/revisar/complementar os elementos de definição das diversas configurações,
atualizando as Condop [Condicionantes Doutrinárias e Operacionais] em vigor;
(...)
d) garantir que as etapas das IG 20-12 fossem executadas no âmbito dos diversos ODS
envolvidos no processo;
e) preparar o PEE Guarani para ser apresentado aos órgãos do Governo Federal, como
Projeto de Grande Vulto;
f) garantir a continuidade das atividades de P&D relacionadas à Família de Blindados
Guarani.
18
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
19
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
111. A defesa do responsável argumenta que seriam necessários dezoito meses para entrega das
primeiras viaturas, após o início da instalação da fábrica, e que esse cronograma precisava ser ajustado
ao do fornecimento dos sistemas de armas, comando e controle.
112. Todavia, o processo de inexigibilidade de licitação que precedeu a celebração do Contrato
3/2009-EME não justifica a razão pela qual o prazo necessário para a operação da fábrica, e
consequente obtenção das primeiras VBTP-MR produzidas em série, não poderia ser contemplado no
cronograma físico de um contrato de aquisição celebrado após a adoção das viaturas como MEM.
113. Também não foi apresentado o cronograma de fornecimentos dos referidos sistemas de
armas, comando e controle de modo a justificar objetivamente a antecipação do contrato de
fornecimento das viaturas. Sendo a aquisição da plataforma o principal contrato para obtenção da
VBTP-MR, caberia aos contratos assessórios adequarem-se ao fluxo do fornecimento das plataformas,
e não o contrário.
114. O período de dezoito meses necessário para o início do recebimento das viaturas, após a
assinatura do contrato, não se mostra demasiado no contexto do programa, no qual onze anos já
haviam se passado desde a definição das Condicionantes Doutrinárias e Operacionais 3/1998, que
assinalou o início do ciclo de vida dos novos blindados, e outros vinte e dois anos transcorreriam até o
encerramento da aquisição, originalmente prevista para o ano de 2031.
115. Pelo exposto, não há dados objetivos que sustentem a necessidade de fornecimento das
viaturas no ano de 2012, de modo a justificar a antecipação da aquisição das viaturas produzidas em
série à aprovação do respectivo protótipo.
Do risco de abandono do projeto pela empresa Iveco
116. Quanto ao argumento de que era imprescindível evitar o risco de abandono do projeto pela
contratada, o processo de inexigibilidade de licitação para a celebração do Contrato 3/2009-EME não
justificou a necessidade de aquisição das viaturas de produção seriada com a empresa desenvolvedora
do protótipo naquele exato momento.
117. Se a atuação de uma mesma empresa ao longo de todo o empreendimento fosse
imprescindível, caberia ao Exército, em atenção ao princípio da legalidade, ao optar pela produção e
desenvolvimento das viaturas em detrimento da aquisição de produtos disponíveis no mercado, adotar
a modelagem de negócio que contemplasse não apenas a fase de pesquisa e desenvolvimento do
produto, mas também a fabricação seriada.
118. Entretanto, o processo de dispensa de licitação que resultou no início da parceria com a
Iveco limitou-se ao “desenvolvimento conceitual, fabricação do protótipo e a produção do lote-piloto”
(peça 348, p. 55) –, não incluindo a fase de aquisição. Uma vez que a Cláusula Segunda do Contrato
1/2007-FRF, transcrita no item 98 supra, assegurava ao Exército o domínio do conhecimento e do
ferramental necessário a futuras produções, resta infundada a premissa de que as viaturas
necessariamente deveriam ser fabricadas pela empresa desenvolvedora.
119. Se o risco ao qual alude a defesa do Sr. Fernando Sérgio Galvão fosse a retirada da
empresa do empreendimento antes de cumprir o Contrato 1/2007-FRF, por necessitar da fábrica para
confeccionar o protótipo e o lote-piloto, caberia à Fundação Ricardo Franco e ao Exército, como
interveniente, negociarem junto à contratada as condições para cumprimento das obrigações
anteriormente assumidas.
120. Ao revés, o EME optou pela assinatura do Contrato 3/2009, alternativa que trouxe consigo
o risco reverso de insucesso do empreendimento, pela ausência de elementos essenciais da contratação,
como definição técnica das diversas versões das viaturas, dos quantitativos a serem demandados, do
custo total de vida do produto e dos recursos orçamentários. Dada a incerteza da aprovação do
protótipo, essa opção expôs a União ao risco de pagar R$ 72 milhões a título de indenização de
investimentos feitos pela contratada, na hipótese financeiramente menos onerosa.
Do objetivo de desenvolver a indústria e a tecnologia nacionais
121. O Sr. Fernando Sérgio Galvão argumenta que o Programa Guarani ultrapassa o objetivo de
obter viaturas para modernizar a frota do Exército e assegurar o poder de dissuasão da Força Terrestre,
20
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
21
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
22
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
137. O Contrato 3/2009-EME não indicou a fonte de recursos para fazer frente ao desembolso
anual médio de R$ 302 milhões previsto para o período de 2012 a 2031. Esse volume de
endividamento é absolutamente dissociado da realidade do órgão no momento da contratação, pois nos
três anos imediatamente anteriores (2007-2009), a dotação orçamentária anual média que o Exército
poderia destinar à aquisição de equipamentos e sistemas de defesa foi de aproximadamente R$ 83
milhões, conforme demonstrado na instrução à peça 349.
138. A análise orçamentária da Unidade Especializada é compatível com aquela efetuada pelo
próprio Exército na 1ª Reunião Decisória – 1ª RD do Projeto Guarani, de 03/03/2006 (peça 46, p. 3-4),
quando foram apresentadas propostas de: a) desenvolvimento total do projeto (protótipo + lote-piloto),
com investimento de R$ 130.403.000,00; b) aquisição de 1185 viaturas, com dispêndio adicional de
R$ 1.524.108.000,00; e c) substituição de viaturas Cascavel e Urutu, com gastos de R$
700.400.000,00. Considerando que os recursos orçamentários relativos ao reaparelhamento do Exército
totalizaram R$ 841 milhões no período compreendido entre 1995 e 2006, perfazendo a média anual de
R$ 70 milhões, com tendência de declínio, decidiu-se autorizar a proposta do DCT de fabricação de
uma VBTP-MR protótipo e de dezesseis viaturas para o lote-piloto, no prazo de 4 anos, com recursos
totais estimados de R$ 64 milhões.
139. Entre a 1ª RD e a celebração do Contrato 3/2009-EME não foram registradas alterações
desse quadro orçamentário. Apenas na Reunião Decisória Especial ocorrida em 09/03/2012 (peça 50,
p. 10) deliberou-se sobre a preparação do Projeto Estratégico do Exército Guarani para ser apresentado
aos demais órgãos do Governo Federal como “projeto de grande vulto”.
140. E não se diga que a execução do Contrato 3/2009-EME se tornou inviável pela frustração
de receitas orçamentárias. Levantamento realizado pela SecexDefesa (peça 349, p. 11) mostra que as
propostas orçamentárias anuais para o Programa 0628 – Reaparelhamento e Adequação do Exército
Brasileiro referentes a 2009 a 2011, no total de R$ 1,13 bilhão, não só foram atendidas, como restaram
superadas em R$ 292 milhões, atingindo dotações de R$ 1,43 bilhão.
141. Deduzindo-se do montante do programa as verbas destinadas a obras e reformas de
infraestrutura, de modo a considerar exclusivamente as ações destinadas à aquisição de equipamentos e
sistemas de defesa (“Aquisição de Meios Terrestres”, “Implantação do Sistema de Aviação do
Exército” e “Implantação do Sistema de Defesa Estratégico Astros 2020”), tem-se que as propostas
orçamentárias referentes aos exercícios de 2009 a 2011 totalizaram R$ 168 milhões, sendo excedidas
pelas dotações aprovadas de R$ 251 milhões.
142. À análise da SecexDefesa, acrescento que a alegada ausência de previsão de realização de
desembolsos, pela contratante, até 2012, dependia da ausência de indenização à contratada pela
implantação da fábrica, aspecto que refugia à esfera de governança do responsável. Ao menos no que
diz respeito à obrigação indenizatória, deveria haver previsão no PPA 2008-2011 e também na lei
orçamentária anual a partir de 2010, providência que não foi atendida, haja vista que o contrato sequer
indicou a respectiva fonte de recursos.
143. A alegação de que o período compreendido entre a assinatura do contrato e o início de
produção dos efeitos financeiros permitiria à equipe do Exército regularizar a questão orçamentária
implica a disposição de apresentar, aos órgãos incumbidos do planejamento e orçamento centrais, um
fato consumado: a fábrica construída. A partir desse fato, a análise da proposta orçamentária do
Exército se adaptaria à necessidade de prover meios para aquisição das viaturas contratadas ou de
rescindir o contrato celebrado mediante pagamento de indenização pela instalação da unidade fabril.
144. Ao invés de o planejamento e o orçamento moldarem a ação administrativa, a conduta do
Chefe do EME pretendeu moldar o orçamento, em completo menoscabo à previsão constante no art.
167, inciso I e § 1º da Constituição Federal e do art. 57, inciso I, da Lei 8.666/1993. Diante do exposto,
tenho por ilegal a assinatura de contrato de duração superior a um ano sem inclusão no respectivo
Plano Plurianual.
V.4. Desconhecimento do custo total do ciclo de vida do material
23
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
145. O Bloco 49 das IG 20-12 determina que, sendo aprovado o protótipo e tendo em vista a
possibilidade de adoção do MEM, devem ser realizados estudos das implicações ou necessidades para
a instrução e modificações nos quadros de organização de pessoal e quadro de dotação de material. O
Bloco 52 alude à necessidade de estudo das implicações nos sistemas de suprimento e manutenção.
146. A teor do Bloco 69B das Instruções Gerais 20-12 (IG 20-12), a decisão sobre adoção e
consequente produção de MEM deveria ser subsidiada por análise e parecer da área logística que, entre
outras informações sobre a manutenção do MEM, compreendesse uma estimativa dos custos do seu
ciclo de vida:
“Bloco no 69b – Análise e Parecer
Responsabilidade: EME
Descrição: A área de Logística examina o processo sob os aspectos que interessam ao
sistema logístico de campanha e à adoção das OM. Prepara seu parecer e sua proposta de
medidas decorrentes, tendo em vista a adoção do MEM pelo Exército.”
147. Por seu turno, o Bloco 74 determina que, após o ato de adoção do MEM, a área de
Logística estabelece as quantidades a produzir ou adquirir e a diretriz para sua distribuição.
148. Segundo o art. 21, § 2º, das Normas para Elaboração, Acompanhamento e Gerenciamento
de Projetos no Exército – Negapeb, lançadas em 02/04/2007 (Portaria 24-EME), a decisão de executar
ou não um projeto estratégico do Exército deveria ser subsidiada por estudo de viabilidade, o qual
deveria conter, entre outras informações, estimativa do custo do ciclo de vida dos produtos do projeto:
“Art. 21. O Estudo de Viabilidade é um investimento em conhecimento destinado a
investigar a exequibilidade, os modos de alcançar os objetivos, os prováveis resultados, os riscos,
e as previsões de prazos e custos de um projeto.
(...)
§ 2º O estudo de viabilidade, elaborado no sentido de subsidiar a decisão de executar ou
não um PEE, é realizado pelo EME, com apoio dos ODS, OADI, C Mil A e OM envolvidos.”
149. Com base nesses dispositivos, a Equipe de Auditoria solicitou ao Exército o Estudo de
Viabilidade de todo o projeto VBTP 6x6, em especial as estimativas de recursos financeiros, humanos
e materiais, custeio de manutenção até o fim do ciclo de vida do produto, necessidade de aumento de
pessoal e outros impactos nas FFAA. Obteve a resposta de que tal estudo não foi elaborado porque a 1ª
Reunião Decisória, realizada em 03/03/2006 para tratar de linhas de ação para obtenção da VBTP-MR,
foi anterior à edição das Negapeb/2007.
150. Assim, constatou-se que o Estudo de Viabilidade Técnico-Econômica avaliou apenas a
fase de pesquisa e desenvolvimento da VBTP-MR, e que o Chefe do Estado-Maior do Exército,
quando assinou o Contrato 3/2009-EME, não dispunha de informações de custos embasadas na
avaliação do protótipo para decidir sobre a continuidade do projeto.
151. A audiência do Sr. Fernando Sérgio Galvão contemplou a ocorrência “firmar compromisso
para aquisição de viaturas quando os custos totais para manutenção de seu ciclo de vida ainda eram
desconhecidos, em afronta ao princípio do planejamento, previsto no art. 6º do Decreto-lei 200/1967, e
às disposições do art. 21, § 2º, das Negapeb e nos Blocos 49, 52 e 74 das IG 20-12” (subitem 9.3.1.4
do Acórdão 2603/2018-Plenário).
152. As razões de justificativa do responsável (peça 311, p. 21-24) consistem no seguinte:
a) o TCU reconheceu que o plano de gerenciamento de custos e orçamento para o
Programa Guarani atendeu aos termos das Negapeb, fato indicativo de que a estimação dos custos do
Programa Guarani foi realizada em perfeita sintonia com as pouquíssimas regras vigentes à época,
atendendo o princípio do planejamento; por ocasião da assinatura do Contrato 3/2009-EME, já haviam
sido adotadas todas as medidas previstas na legislação nacional para a estimativa de custos do
programa;
b) os atuais projetos de defesa das Forças Armadas e o desenvolvimento da indústria
nacional não são passíveis de comparação com a realidade norte-americana para efeito de aplicação
das boas práticas de referência registradas no Achado 1 do Relatório de Auditoria;
24
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
c) no momento da assinatura do Contrato 3/2009 não tinha havido ato de adoção da VBTP-
MR como MEM, portanto não era exigível o cálculo dos custos totais de manutenção das viaturas;
d) a produção em série não foi iniciada nos termos da expectativa da Força Terrestre por
uma série de fatores, dentre os quais o já citado descompasso nas aquisições dos sistemas de armas e
de comando e controle;
e) não houve sobrepreço ou subestimação do Programa Guarani como um todo, mas sim
frustração da expectativa de recursos, baseada em autorização presidencial para o andamento do
projeto com vistas ao desenvolvimento da indústria e geração de empregos, pelo fato de a perspectiva
orçamentária nos anos de 2005 a 2009 ser absolutamente distinta da atual;
f) o Programa Guarani somente foi alçado à categoria de Projeto Estratégico por meio da
Portaria EME 42, de 17/04/2012.
153. De início, cabe situar que a ocorrência em tela consiste na ausência de estimativa dos
custos do ciclo de vida do produto com base nos dados concretos fornecidos pelo protótipo, para
subsidiar a decisão sobre adoção e consequente produção de MEM, a qual, segundo as IG 20-12, deve
ser elaborada na 3ª Fase – Pesquisa e Desenvolvimento (P&D), subfase b (Avaliação do Protótipo).
Deste modo, são impertinentes as justificativas sobre a inobservância de boas práticas internacionais
relacionadas à atividade de estimação, que foram relevantes para caracterizar o Achado 1 (baixa
confiabilidade da estimação de custos do programa).
154. Acolho o entendimento da Unidade Especializada de que não houve ofensa ao art. 21 das
Negapeb, pois o estudo de viabilidade inicial do Projeto Guarani foi elaborado, ainda que não se possa
reconstituí-lo, por ausência de registros formais. Não obstante, permanecem exigíveis os estudos
previstos nos Blocos 49, 52, 69B das IG 20-12, a serem realizados após a aprovação do protótipo, por
dependerem das características físico-operacionais do equipamento. As disposições do Bloco 74,
conquanto aplicáveis ao caso, estão diretamente relacionadas à definição de quantidades a adquirir,
que será tratada em tópico específico.
155. Se em 2009 o protótipo ainda não havia sido avaliado, não apenas a adoção formal do
MEM era inviável, mas também o cálculo do custo total do ciclo de vida das viaturas, dependente dos
estudos a que aludem os Blocos 49, 52 e 69B. A falta de adoção formal do MEM, ao invés de
descaracterizar a irregularidade de atos posteriores, constitui em si uma irregularidade que representa a
ausência de condições para a assunção de compromisso com a produção seriada, restando violados os
conteúdos dos mencionados blocos.
156. Corroborando essa linha de raciocínio, o Parecer 1/2015 da Diretoria de Material do
Comando Logístico, de 28/05/2015 (peça 66, p. 10), foi contrário à adoção da VBTP-MR
especialmente em razão de ainda não se dispor das informações necessárias para levantar com acurácia
os custos de utilização e manutenção da viatura em todo o seu ciclo de vida:
“Sou de parecer que, em face das inúmeras questões intensamente relacionadas com a
gestão do ciclo de vida do material, ainda não respondidas com plenitude e clareza, em especial
as referentes ao custeio anual da frota e à dimensão da estrutura de manutenção em pessoal,
ferramental e equipamentos, a adoção da plataforma veicular da VBTP-MR não seja, no
momento, efetuada, até que os elementos definitivos de toda a literatura técnica do veículo
tenham sido produzidos pela Iveco e que seja essa literatura a base de cálculo do custeio e
dimensionamento da estrutura de manutenção da VBTP Guarani.”
157. Se em 2015 não estavam reunidas as informações necessárias para estimar o custo integral
do ciclo de vida do material, com maior razão elas não estariam disponíveis em 2009. Esse fato
poderia ter sido constatado se o EME, antes de celebrar o Contrato 3/2009, tivesse ouvido os setores
competentes mediante convocação da Reunião Decisória Especial, conforme determina o art. 19, § 1º,
das IG 20/12. A alegada mudança da conjuntura orçamentária da União após a celebração da avença
não descaracteriza a irregularidade consumada pela assinatura do contrato a despeito de ato essencial
prévio à contratação requerido pelas IG 20-12, cuja omissão expôs o então denominado Projeto
Guarani ao risco de insuficiência de recursos.
25
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
158. De fato, há notícias de que as primeiras viaturas efetivamente adquiridas pelo Exército a
partir de 2012 permaneceram paradas no pátio da fábrica por falta de estrutura das unidades
destinatárias para recebê-las, o que bem demonstra o efeito nocivo da ausência de estimativa de
impactos da adoção do MEM no quadro de organização de pessoal, no quadro de dotação de material e
nos sistemas de suprimento e manutenção.
V.5. Ausência de Justificativa da Quantidade de Viaturas Demandada
159. De acordo com o Bloco 74 das IG 20-12, o Estado-Maior do Exército é o órgão
responsável pela definição das quantidades de MEM a produzir ou adquirir, com base em estudo do
setor de logística, após a avaliação do protótipo e previamente à celebração do contrato (Blocos 49 e
69b).
160. Dois documentos de planejamento do Exército anteriores à assinatura do Contrato 3/2009-
EME discorreram sobre a quantidade de viaturas: as Condicionantes Doutrinárias e Operacionais –
Condop 3/1998 (peça 41, p. 7) e a ata da 1ª Reunião Decisória da Nova Família de Blindados de Rodas,
de 03/03/2006 (peça 46). Depois da assinatura do contrato, o tema foi tratado nas Condicionantes
Doutrinárias e Operacionais – Condop 2/2010 (peça 89, p. 8).
161. As Condop 3/1998 (peça 41, p. 7) previam a aquisição de 1187 viaturas blindadas médias,
com a seguinte discriminação:
a) 420 Viaturas Blindadas de Reconhecimento (VBR),
b) 219 Viaturas Blindadas de Transporte de Pessoal (VBTP),
c) 139 Viaturas Blindadas de Combate – Morteiro (MRT),
d) 37 Viaturas Blindadas Especializadas – Socorro (SOC),
e) 106 Viaturas Blindadas Especializadas – Posto de Comando (PC),
f) 55 Viaturas Blindadas Especializadas – Posto de Rádio (RAD),
g) 14 Viaturas Blindadas Especializadas – Central Diretora de Tiro (CDT),
h) 79 Viaturas Blindadas Especializadas – Oficina (OFC),
i) 56 Viaturas Blindadas de Transporte – Ambulância (AMB).
162. O referido documento prevê, ainda, que as Viaturas Blindadas Especializadas Posto de
Comando (PC), Posto de Rádio (RAD) e Central Diretora de Tiro (CDT) e Oficina (OFC), assim como
a Viatura Blindada de Transporte Ambulância (AMB), poderiam ser substituídas por VBTP. Deste
modo, as VBTP poderiam atingir a marca de 529 unidades.
163. Na 1ª Reunião Decisória, de 03/03/2006, que aprovou a obtenção da Subfamília Média de
Blindados de Rodas por desenvolvimento autônomo (item 80 supra), foram mencionados, de
passagem, alguns dados sobre a futura aquisição de viaturas produzidas em série. O 3º Subchefe do
EME esclareceu que o quantitativo de 1187 viaturas da família média fixada nas Condop 3/1998 havia
sido atualizado para 974 viaturas 6x6 e 1.388 viaturas 8x8, “já incluindo as previstas nas futuras
brigadas de infantaria mecanizadas”, perfazendo 2362 unidades da família média. O 4º Subchefe do
EME destacou que, logisticamente, o ideal seria dotar uma única plataforma de viatura (6x6 ou 8x8)
para todas as versões, o que evitaria a criação de mais uma “cauda logística”.
164. Por seu turno, as Condop 2/2010 apresentaram a quantidade de 2044 viaturas para as nove
versões de viaturas de toda a Subfamília Média, não apenas para a VBTP-MR.
165. Considerando os três documentos acima mencionados, a equipe de fiscalização tabulou os
seguintes dados:
Tabela 2 – Quantidades de viaturas previstas em documentos de planejamento do Exército
Quantidade de Viaturas CONDOP 3/1998 Ata da 1ª Reunião CONDOP 2/2010
Decisória da NFBR
NFBR 2376 Não há. 3262
Subfamília Leve 1189 Não há. 1218
Subfamília Média 1187 2362 2044
Viaturas 6x6 Não há 974 Não há.
VBTP-MR 219 Não há. Não há.
Fonte: Elaborado pela Equipe de Auditoria, com base em dados dos documentos indicados nas colunas 2, 3 e 4 da tabela.
26
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
166. Como nenhum desses documentos determina que o quantitativo de 2044 refere-se
exclusivamente às VBTP-MR, a audiência do Sr. Fernando Sérgio Galvão contemplou a aquisição, no
Contrato 3/2009-EME, de quantitativo superior ao indicado no documento de planejamento da
contratação (Condop 3/1998), sem apresentar as devidas justificativas para a alteração, infringindo o
princípio da motivação, previsto no art. 50, inciso VII, da Lei 9.784/1999, e o princípio do
planejamento, prestigiado no art. 6º do Decreto-lei 200/1967.
167. O responsável apresentou as seguintes justificativas (peça 311, p. 25-26):
a) as Condop 3/1998 estimavam em 1.187 unidades a necessidade de veículos da NFBR
para modernizar a Cavalaria;
b) o Comando do Exército decidiu ampliar a proposta original para, além de modernizar a
Cavalaria, transformar a Infantaria Motorizada em Infantaria Mecanizada e fornecer viaturas blindadas
para a Academia Militar das Agulhas Negras, para a Escola de Sargentos das Armas e para o Centro de
Instrução de Blindados;
c) a ampliação da aquisição teve por base a Política Nacional de Defesa (Decreto
5.494/2005), com forte apelo para o desenvolvimento da Indústria Nacional de Defesa, bem como a
expectativa de crédito para o projeto, indicado pela Presidência da República à época;
d) ainda que seja equivocada a indicação de que seriam adquiridas 2.044 VBTP-MR pelo
Contrato 3/2009-EME, o próprio instrumento previa que anualmente seriam definidas as quantidades
de plataformas a serem produzidas para cada uma das 9 versões da família média, permitindo o
equacionamento dos quantitativos;
e) houve até mesmo proposta de alteração dessa indicação mediante termo aditivo, para
que fossem realizados os estudos necessários, a qual foi remetida para a Advocacia-Geral da União,
mas o termo aditivo acabou por não ser assinado e o contrato foi rescindido amigavelmente.
168. Por seu turno, o Escritório de Projetos do Exército, em nota datada de 05/08/2019 (peça
343, p. 79-85), buscou justificar a contratação de 2.044 VBTP-MR por meio do seguinte raciocínio:
a) na 1ª Reunião Decisória, somando-se os quantitativos de plataformas 6x6 e 8x8
(974+1388), vislumbrava-se a possibilidade de aquisição de 2362 viaturas, tendo sido aventada a
possibilidade de desenvolvimento de todo esse quantitativo na plataforma 6x6;
b) a opção de desenvolvimento de plataforma única foi incorporada nas Condop
subsequentes, exceto para 420 Viaturas Blindadas de Reconhecimento-VBR já previstas nas Condop
3/1998, cujo armamento exigia plataforma 8x8;
c) excluindo-se, do total de 2362 viaturas cogitado na 1ª Reunião Decisória, as 420 VBR, a
quantidade remanescente de 1942 viaturas 6x6 aproxima-se muito das 2044 contratadas em 2009; a
diferença entre as quantidades pode ser explicada pelo fato de que continuavam os estudos
complementares para a definição da organização da base doutrinária das tropas de infantaria
mecanizada por transformação da infantaria motorizada.
169. Acolho a análise da SecexDefesa de que as Condop 2/2010 não são aptas a justificar as
quantidades demandadas no Contrato 3/2009-EME, pois se trata de documento posterior à
formalização do ajuste, desacompanhado de memória de cálculo e/ou estudo anterior ao contrato em
exame, capazes de evidenciar as premissas que levaram ao resultado de 2044 viaturas blindadas
médias e 1218 viaturas blindadas leves. Assim, para efeito do Contrato 3/2009-EME, as Condop
2/2010 não atendem aos requisitos de formalidade e de anterioridade decorrentes do Bloco 74 das IG
20-12. Cabe avaliar a regularidade da demanda em função dos elementos preexistentes ao contrato.
170. Assiste razão ao responsável quando afirma que o escopo inicial da contratação foi
ampliado para atender não só à Cavalaria, mas também à Infantaria; também procede a afirmação do
Escritório de Projetos do Exército de que foi aventada a possibilidade de aquisição de 2362 viaturas
6x6. Ambas as afirmações estão registradas na ata da 1ª Reunião Decisória.
171. Contudo, essas premissas não conferem regularidade ao procedimento. Em primeiro lugar,
a reunião na qual tais registros foram realizados pertence à fase de pesquisa e desenvolvimento,
27
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
enquanto as estimativas de consumo de material deveriam ser realizadas após o encerramento dessa
fase, assinalado pela aprovação do protótipo e do lote-piloto.
172. Em segundo lugar, não foi apresentado estudo que embasasse o incremento do quantitativo
de viaturas blindadas médias fixadas nas Condop 3/1998. Há apenas referência à intenção de
contemplar viaturas para “futuras brigadas de infantaria mecanizadas”, sem fundamentação para os
quantitativos propostos. O Comando Logístico, que é o órgão normativamente incumbido de efetuar
aquisições para operação do Exército, somente foi chamado a se manifestar na condução da 2ª/3ª
Reunião Decisória da NFBR, no contexto da renegociação do Contrato 3/2009-EME.
173. Nessa ocasião, por meio do Parecer 1/2015, de 28/05/2015 (peça 66, p. 4), a Diretoria de
Material do Comando Logístico afirmou que seria prematuro substituir quantitativos da VBTP-MR por
outras versões da família 6x6, devido à não conclusão do desenvolvimento de cada uma e à
possibilidade de que viessem a exigir maior ou menor grau de alterações à viatura já aprovada e,
portanto, nova avaliação. Também apontou ser inadequada a duração proposta para o contrato:
“O ato formal de adoção da plataforma veicular, ora em análise, desencadeará a cláusula de
eficácia contida no Contrato nº 3/2009-EME, que já não atende aos interesses do Exército. Esse
termo contratual deve, portanto, ser rescindido de forma amigável, de modo a evitar o pagamento
de multa contratual, estimada em cerca de R$ 100.000.000,00 (cem milhões de reais) em valores
corrigidos.
(...)
O novo instrumento que substituirá o Contrato 3/2009-EME envolve um quantitativo de
1.600 unidades, em diferentes configurações, a saber: Viaturas Blindadas Transporte de Pessoal
– Média de Rodas (VBTP-MR), Viatura Blindada Especial Posto de Comando – Média de Rodas
(VBEPC-MR), Viatura Blindada Especial Comunicações – Média de Rodas (VBECom-MR),
Viatura Blindada Combate Morteiro – Média de Rodas (VBCMrt-MR), Viatura Blindada
Especial Central Diretora de Tiro – Média de Rodas (VBECDT-MR) e Viatura Blindada
Transporte Especial Ambulância – Média de Rodas (VBTEAmb-MR).
Embora nada conste formalmente, a equipe da Diretoria de Material que estuda o assunto
tem sido informada pelo EPEx que esse quantitativo deverá, posteriormente, ser diminuído, por
termo aditivo, em até 25%, dentro do limite unilateral previsto na Lei 8.666/93. Tal artifício, na
avaliação do COLOG, deve ser evitado, pois pode suscitar questionamentos sobre o contrato a
ser rescindido e criar empecilhos para todo o Projeto Estratégico Guarani.
É certo que a plataforma veicular equipada com sistema de armas manual, ora em análise,
já foi testada e aprovada pelo DCT, conforme consta do Relatório de Avaliação nº 27/2013 e da
Portaria nº 39/DCT, de 08ABR14, que o homologa. Considerar, no entanto, as demais versões do
veículo previstas para aquisição no montante registrado na Minuta de Contrato é prematuro,
dado o estágio atual de desenvolvimento de cada uma. A ação mais recomendada, neste caso,
será aguardar seus respectivos desenvolvimentos e, segundo o maior ou menor grau de alterações
que impuserem à plataforma veicular já aprovada, submetê-las a nova avaliação ou simples
apreciação, a exemplo do que vem ocorrendo no CAEx para os modelos dotados das torres
Remax e UT-30.
Incluí-las, desde já, num futuro contrato de aquisições não é recomendável. Como solução,
poder-se-ia excluir tais versões do quantitativo de VBTP a contratar e, à medida que os novos
modelos sigam todo o rito previsto nas IG 20-12, novos contratos de aquisição serem firmados.
Outra consideração acerca da intenção do EME expressa na referida minuta diz respeito ao
prazo de duração do contrato, previsto para 20 (vinte) anos. No entendimento deste ODS e à luz
do que preconiza o Art. 57 da Lei 8.666/1993, combinado com o Art. 24, inciso XIX, do mesmo
diploma legal (...), não há amparo para a contratação com a duração pretendida pelo EME.
Assim, o contrato poderá, salvo outro juízo, ter duração máxima de 120 meses, desde que
haja necessidade de manter a padronização requerida pela estrutura de apoio logístico dos meios
terrestres.”
28
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
174. Em nota explicativa datada de 05/08/2019 (peça 343, p.79), o Escritório de Projetos do
Exército procura suprir a lacuna de justificativa para o quantitativo de 2044 viaturas 6x6 objeto do
Contrato 3/2009, discriminando a previsão de distribuição dos equipamentos entre as diversas
organizações militares (peça 34, p. 86-87). Ocorre que esse documento, por ser posterior ao Contrato
3/2009-EME, não lhe oferece embasamento.
175. A tese de que o quantitativo do Contrato 3/2009-EME referia-se a todas as viaturas
blindadas da família média não prospera por dois motivos. Um deles é a indefinição das versões
distintas da VBTP-MR, apontada em 2015 pelo Colog. Outro é a acentuada diferença dos preços
estimados para as viaturas, demonstrada em uma das tabelas inseridas na Nota do EPEx (peça 343, p.
87), abaixo transcrita:
Viatura Tipo Quantidade Preço Unitário (R$) Preço Total (R$)
VBTP Cam 30 216 2.500.000 540.000.000
VBTP .50 878 1.500.000 1.317.000.000
VB Mrt P 132 5.500.000 726.000.000
VB Mrt Me 264 4.000.000 1.056.000.000
VB Soc 56 4.800.000 268.800.000
VB PC 123 4.080.000 501.840.000
VB Com 71 4.800.000 340.800.000
VB Oficina 176 4.080.000 718.080.000
VB CDT 29 4.080.000 118.320.000
VB Amb 99 4.080.000 403.920.000
Total 2044 5.990.760.000
176. A diferença de preços de até 320% entre a versão mais cara e a mais barata das viaturas
6x6, impede que as diversas versões sejam tratadas como bens fungíveis entre si. O valor unitário de
R$ 2.663.027,11 previsto pela Cláusula 3.1 do Contrato 3/2009-EME (peça 49, p. 3) é compatível
apenas com as duas primeiras versões acima mencionadas, sendo evidentemente insuficiente para
todas as demais versões.
177. O fato de que o Contrato 3/2009-EME atribuiu à VBTP-MR todo o quantitativo que à
época se discutia para a subfamília média sobre rodas, sem registro formal das premissas que levaram
a essa estimativa e ignorando a falta de desenvolvimento das diferentes versões e a discrepância de
preços entre elas, revela que a decisão de despender R$ 5,4 bilhões foi adotada com base em
informação de nível rudimentar.
178. Os efeitos deletérios da aquisição promovida antes da conclusão da fase de pesquisa e
desenvolvimento projetaram-se muito além da celebração do Contrato 3/2009-EME. Como se
depreende dos fatos abaixo relacionados, a demanda manteve-se errática ao longo do tempo, sem
respaldo objetivo, sofrendo alterações recentes:
a) o Grupo de Trabalho criado em 2010 com a finalidade de avaliar o Contrato 3/2009-
EME chegou à conclusão de que a demanda adequada ao Exército era de 1.094 viaturas, ou seja,
identificou a inconsistência de 46% das aquisições até então pactuadas;
b) a despeito das conclusões do grupo constituído em 2010, as Condop 2/2010 previram a
quantidade de 2044 viaturas da subfamília média, sem especificar o quantitativo das nove versões que
integram essa família;
c) a Ata da Reunião Decisória Especial de 17/04/2012 (peça 50, p.11) registra que o
Exército viu-se envolvido em um impasse, por ter de retardar a adoção do MEM até que a contratada
aceitasse a repactuação do Contrato 3/2009-EME, e ter que fazer aquisições graduais para que ela se
mantivesse no projeto, concluindo que caberia ao Gerente do PEE Guarani, dali para a frente, definir o
número de viaturas das diversas configurações da Família de Blindados Guarani:
d) a Memória nº 4 do Projeto Estratégico Guarani – EPEx, de 10/10/2013, definiu que a
quantidade ideal de viaturas para o Exército seria de 1.200 unidades, considerando o horizonte
29
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
30
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
31
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
32
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
33
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
defesa objeto de pesquisa e desenvolvimento, pois nesses casos não há outros preços praticados pelo
fornecedor que sirvam de referência. Diferentemente das aquisições usuais da Administração Pública,
o mercado de produtos de defesa tem um único comprador, que são as Forças Armadas.
196. Em conclusão, a SecexDefesa afirma que não há como concluir pela existência de
sobrepreço nos valores das viaturas produzidas em série apenas com base nas informações contidas
nos processos administrativos das contratações. Não obstante, afirma que não foi justificada a
razoabilidade do preço da viatura em todos os contratos examinados, pois a única forma de fazê-lo, em
contratos de defesa não competitivos, é a decomposição exaustiva dos custos, que não ocorreu no caso
em exame, dado que a tabela apresentada pela contratada decompôs a viatura em apenas seis itens.
197. A proposta de encaminhamento contempla o acolhimento das justificativas, a elisão da
ocorrência devido à inexistência de previsão legal para se exigir o detalhamento dos custos unitários de
bens adquiridos e a determinação ao Ministério da Defesa e aos Comandos das Três Armas que
incluam, em contratos para aquisição de produtos e serviços de defesa firmados sem licitação,
cláusulas que obriguem a contratada a abrir seus custos, uma vez que a falta de previsão legal não
impede que uma empresa abra voluntariamente seus custos para comprovar a legitimidade da
contraprestação pleiteada, quando interessada em fornecer o bem.
198. Acolho a proposta da SecexDefesa quanto à exclusão da responsabilidade dos signatários
dos contratos, devido a inexistência de norma legal que impusesse à Administração exigir da
contratada a abertura de custos em contratações não precedidas de licitação. Dela discordo no tocante à
elisão da ocorrência, pois não foi afastada a inconsistência da precificação das viaturas, o que justifica
a realização de determinação aos órgãos militares.
199. Como visto acima, o Contrato 3/2009-EME e os demais contratos para aquisição de
viaturas, inobservaram tanto o preço estimado pelo EVTE para as viaturas de produção seriada quanto
à premissa de que equivaleriam à metade do preço do lote-piloto, ainda que considerado como
referencial o preço integral do contrato de desenvolvimento.
200. Não acolho o argumento da AGU de que o valor a ser comparado, para fins dessa
premissa, seria o de R$ 62,5 milhões de reais, segundo o qual a viatura do lote-piloto teria o preço
unitário de R$ R$ 2.430.959,02 (peça 331, p. 15), pois o referido montante inclui R$ 22.130.000,00
referentes à elaboração de projetos e do protótipo. Ora, se o preço do protótipo fosse tomado como
referencial, o preço da viatura produzida em série deveria equivaler a quinze avos dele, conforme
previsto no mesmo EVTE.
201. A justificativa de inexigibilidade de licitação que levou à celebração do Contrato 3/2009-
EME (peça 156, p. 6) considerou adequado o preço proposto pela empresa Iveco Latin América Ltda.
mediante comparação com a Planilha de valores monetários do Contrato 1/2007-FRF (peça 157).
Entretanto, tal planilha não contém nível de detalhamento que permita aferir a razoabilidade de preços,
limitando-se a informações globais das despesas agrupadas segundo sua natureza:
Tabela 4 – Planilha de valores monetários do Contrato 1/2007-FRF
Descrição Valor
Mão de obra 16.820.000,00
Materiais 8.700.000,00
Outras despesas 7.202.231,00
Tributos 2.602.000,00
Desconto (2.602.000,00)
Valor Total 32.722.231,00
Fonte: Contrato 1/2007 – FRF: Anexo C – Planilha de Valores Monetários (peça 157).
202. O preço proposto para as VBTP-MR somente começou a ser comparado com o preço de
produtos estrangeiros a partir do Contrato 15/2012-DCT. Ainda assim, tal comparação não demonstrou
a suposta similaridade entre os paradigmas e o produto desejado pelo Exército, pois não informou
quais características físicas e tecnológicas tornam os produtos assemelhados. Dos exemplos trazidos à
comparação, sabe-se apenas o nome. Eis a singela análise de preço realizada pelo Exército em 2012
(peça 69, p. 5):
34
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
demonstrado no item 137 supra. A dimensão integral do projeto somente foi apresentada ao Poder
Legislativo quando ele foi alçado à condição de programa de grande vulto em 2012 e incluído no PPA
de 2016.
208. Pelo menos três anos se passaram até que as implicações financeiras da decisão de dar
início à aquisição fossem desveladas à instância decisória competente para priorizar políticas públicas.
Assim, a definição de quais seriam os ônus financeiros da União suportáveis para obtenção do produto
pelo sistema de pesquisa e desenvolvimento, seguido de aquisição junto à empresa desenvolvedora,
limitou-se ao Exército, sem ter sido submetida ao Poder Legislativo.
209. Não prospera a afirmação de que a aquisição foi realizada em ambiente competitivo. A
chamada pública efetuada pelo Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército, divulgada no
Diário Oficial da União de 20/11/2006, deu publicidade à etapa de desenvolvimento, que viria a
consumir cerca de R$ 32 milhões de reais, a preços do Contrato 1/2007-FRF, ou 0,5% do que seria
gasto com as aquisições. Mas nada informa sobre a futura aquisição de viaturas ou a dimensão do
projeto. Todos os contratos de fornecimento de viaturas celebrados no período de 2009 a 2014, no
valor de R$ 5,9 bilhões, abaixo totalizado, o foram mediante contratação direta, por inexigibilidade de
licitação:
Contrato Preço (R$)
Contrato 3/2009 5.443.227.413,84
Contrato 15/2012 240.609.748,18
Contrato 23/2013 72475800,28
Contrato 20/2014 191.269.311,86
Total 5.947.582.274,16
210. A publicidade restringiu-se à atividade-meio do Programa Guarani, de desenvolvimento do
produto, sem incluir o processo finalístico, que é o suprimento das viaturas. Conforme afirmei
anteriormente, se o Exército pretendia vincular, de maneira indissociável, as fases de desenvolvimento
e de produção das viaturas, deveria ter adotado modelagem de negócio cuja publicidade envolvesse
ambas as fases.
211. Ademais, apenas duas empresas apresentaram proposta comercial, tendo sido classificada
em primeiro lugar a empresa FIAT Automóveis S.A., e, em segundo, a empresa IESA Projetos,
Equipamentos e Montagens S.A. (DOU 154, de 10/08/2007), o que constitui uma amostra de preços
muito reduzida.
212. O preço praticado em 2015 no contrato de fornecimento de viaturas à República do
Líbano, não poderia justificar o preço anteriormente praticado no Contrato 3/2009-EME. A uma,
porque no momento em que foi celebrado o Contrato 3/2009-EME, nenhuma outra venda havia sido
realizada ao mercado externo, sendo mais lógico que os preços pactuados em 2009 com o Exército
tenham influenciado as vendas de 2015 para o Líbano, assim como justificaram o preço dos contratos
posteriores celebrados com a Força Terrestre.
213. A duas, porque o fornecimento ao exterior equivale a menos de um centésimo da demanda
do Exército, não traduzindo os ganhos de escala existentes no Contrato 3/2009-EME e nos contratos
dos lotes de experimentação doutrinária. Não há notícia de qualquer outra aquisição de VBTP-MR
além daquela efetuada em 2015 para o Líbano, muito menos alguma cuja dimensão se possa
minimamente comparar às compras realizadas pelo Exército.
214. Releva, ainda, notar que o fornecimento ao exterior pode ter sido subsidiado pelos custos
fixos de operação da fábrica suportados pelo Exército Brasileiro, em função do valor de R$
273.352.561,00 agregado ao Contato 120/2016-Colog a título de compensação pela redução da
demanda originalmente dimensionada no Contrato 3/2009-EME, visto que a contratada não demonstra
que tem diferentes centros de custo de fabricação.
215. O processo administrativo revela que o Exército encontra franca resistência por parte da
contratada no tocante à abertura de custos. Em documento de 15/08/2016, a Diretoria de Material
comunicou à empresa Iveco Latin America Ltda. que o processo de inexigibilidade de licitação para
36
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
aquisição da VBTP-MR somente seria concluído quando a empresa solucionasse pendências referentes
à informação sobre o custo dos materiais importados em moeda estrangeira, essenciais para possíveis
reequilíbrios em função da variação da taxa de câmbio, bem quanto à comprovação documental para
os custos diretos, por meio de notas fiscais ou pesquisa de mercado.
216. Em resposta (peça 161), a empresa afirmou que a nota fiscal do fornecimento de viaturas
ao exterior seria bastante e suficiente para atender à justificativa de preços exigida pelo art. 26, inciso
III, da Lei 8.666/1993, assim como à jurisprudência do TCU. Por fim, invocou contra o próprio
Exército o caráter estratégico do produto, “de extrema peculiaridade e complexidade, voltado para um
projeto de segurança nacional”. Ao negar-se a detalhar os custos sob o argumento da segurança
nacional, a empresa não atentou para o fato de que o Exército é o detentor da propriedade intelectual
do projeto, sendo-lhe expressamente assegurado, pelo Contrato 1/2007, “um pacote de dados técnicos
(...) composto por todas as informações geradas durante o processo de desenvolvimento da VBTP-MR
e dos processos de fabricação.”
217. Assim, constata-se que, tanto em 2009 como em 2016, o Exército assumiu obrigações que
ultrapassam a casa dos cinco bilhões de reais, desconhecendo informações indispensáveis para
acompanhar a evolução de preços unitários e realizar a gestão econômico-financeira do contrato, como
a possível repactuação do seu equilíbrio, conforme sinalizou a Diretoria de Material.
218. O subitem 9.1.1 do Acórdão 2603/2018-Plenário veiculou determinação ao Ministério da
Defesa que elaborasse e apresentasse a este Tribunal plano de ação sobre as medidas que serão
adotadas para enfrentar o risco de superfaturamento de contratos celebrados pelas Forças da Defesa,
em razão da inexistência de normas legais que estipulem ferramentas hábeis para a avaliação da
razoabilidade de custos e preços em aquisições públicas provenientes de contratos não competitivos.
219. Em resposta (peça 328), o Ministério da Defesa afirmou a necessidade de realizar,
preliminarmente, workshops com representantes da Administração Central, dos Comandos Militares e
de entidades convidadas. O cronograma de atividades submetido a esta Corte prevê a elaboração de
relatório sobre conceitos e legislação pertinentes até 31/10/2019, a constituição do Grupo de Trabalho
para identificar as medidas cabíveis até 29/11/2019, e o início da implementação dessas medidas em
31/03/2020. Desta forma, a determinação em causa deve ser considerada em implementação.
220. Diante do que consta dos autos, ainda não foram aventadas, pelo Ministério da Defesa,
providências aptas a evitar superfaturamento, medida que se inicia por evitar o sobrepreço contratual.
Nesse contexto, considero adequada a proposta de determinação formulada pela SecexDefesa, no
sentido de que, em futuras contratações para aquisição de produtos e serviços de defesa firmadas sem
licitação, o Ministério da Defesa e os Comandos das Três Armas incluam cláusulas que obriguem a
contratada a abrir seus custos. Embora não decorra de expressa determinação legal, a proposta tem
apoio no art. 26, inciso III, da Lei 8.666/1993 e no princípio da economicidade consagrado no art. 37,
caput, da Constituição. Ademais, tal providência não ofende o sigilo industrial e comercial das
possíveis interessadas, cuja liberdade para contratar com o Poder Público mantém-se preservada.
221. No caso de desenvolvimento de produto novo no mercado de defesa, marcado pela
existência de poucos fornecedores e poucos adquirentes, bem como pela insuficiente divulgação de
características técnicas dos produtos desenvolvidos, a proposta da Unidade Especializada é a única
ferramenta de que dispõe o Poder Público para se assegurar da razoabilidade dos preços das aquisições
pretendidas, e esta Corte para avaliar a consistência das verificações realizadas pelo adquirente. Por
certo não é razoável que a Administração Pública se sujeite à vontade de poucos fornecedores,
abandonando, acriticamente, as premissas de seus próprios estudos econômicos.
222. Cai a lanço a jurisprudência deste Tribunal sobre a inoponibilidade do sigilo comercial
quando se trata de avaliar a legitimidade do emprego dos recursos públicos, consubstanciada no
Acórdão 3.032/2015-Plenário (Relator Ministro Substituto Augusto Sherman Cavalcanti), apoiada em
deliberação da Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal no Mandado de Segurança 33/340-DF,
transcritas na instrução da SecexDefesa incorporada ao Relatório.
37
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
38
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
39
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
sendo admissível justificativa tácita para que o órgão deixe de exercer função que lhe foi atribuída pelo
ordenamento jurídico. Ao simplesmente alegar que “questões institucionais não parecem pertinentes ao
deslinde do feito”, a AGU, no papel de representante extrajudicial do Comando do Exército, deixou de
esclarecer objetivamente os motivos pelos quais seria inviável prover o assessoramento jurídico nos
contratos referentes ao Programa Guarani.
239. Tampouco a Administração contratante é autorizada a deixar de buscar a atuação do órgão
de assessoramento jurídico em hipótese obrigatória, pois a lei exige o parecer jurídico sobre a
legalidade das minutas de contratos administrativos para proteger o interesse público, e não para a
conveniência do gestor. Não logrando o gestor obter a manifestação do órgão de assessoramento
jurídico pelas vias ordinárias, deveria dirigir-se a instância superior para buscar solução institucional
para o problema ou para receber salvaguarda para dar seguimento à contratação sem a observância de
ato imposto por lei.
240. No caso concreto, diante da materialidade, da relevância e da complexidade do Contrato
3/2009-EME – que segundo se afirma, é uma aquisição crucial para a operacionalidade do Exército
Brasileiro, uma das mais vultosas aquisições já efetuadas pela Força Terrestre, superior aos R$ 5
bilhões, com vigência superior a vinte anos, de produto nunca antes experimentado – era esperado que
o Administrador se reportasse à instância superior, seja para viabilizar o assessoramento por vias
alternativas, como por exemplo, mediante atuação da equipe de advogados da União alocados à
Consultoria Jurídica do Ministério da Defesa, titular da competência em questão, seja para obter
expressamente dispensa do ato.
241. É inconcebível que os Contratos 3/2009-EME e 15/2012, 23/2013 e 20/2014-DCT tenham
sido celebrados sem a observância de ato de controle previsto em lei, sem justificativas para a omissão
cometida contemporâneas à contratação, ainda mais quando os agentes tinham pleno conhecimento de
que estava sendo cometida uma inversão do procedimento regulamentar. Assim, acolho a proposta de
rejeição das justificativas.
242. A narrativa da AGU de que os seus serviços não foram prestados a contento aos Comandos
Militares antes de 2016 acena para a conveniência de que a Secretaria de Controle Externo deste
Tribunal examine a questão em processo específico, considerando, em especial, a informação de que
exatamente na última década vultosos projetos de reaparelhamento e modernização tiveram início nas
três armas militares e ainda se encontram em desenvolvimento.
VI – Irregularidades no pacote logístico e nos
serviços de integração dos sistemas de armas, comando e controle
(Grupo de Achado 3)
243. O pacote logístico, também denominado suporte logístico inicial, é a parcela dos Contratos
3/2009-EME, 15/2012, 23/2013 e 20/2014-DCT e 120/2016-Colog que compreende bens e serviços a
serem fornecidos ou prestados pela empresa Iveco/CNH Industrial Brasil Ltda. no prazo de três anos
após a entrega das Viaturas Blindadas de Transporte de Pessoal – Média de Rodas (VBTP-MR). Com
pequenas alterações, verificadas principalmente no ajuste mais recente, contemplam os seguintes itens:
a) realização de treinamento de operação e manutenção;
b) um conjunto de ferramentas para manutenção;
c) um exemplar do manual técnico de operação e manutenção, em meio físico, e cinco
pacotes de literatura técnica, em mídia eletrônica;
d) cinco exemplares do catálogo de peças de reposição da VBTP-MR, em mídia eletrônica;
e) reposição de todas as peças e fluídos, exceto combustível, baterias e componentes
entregues pelo contratante, durante os primeiros 22.500 km, ou 1.000 horas de uso, ou até uma data
pré-fixada, o que ocorresse primeiro; e
f) dois jogos de pneus, com seis unidades cada, por viatura.
244. No Contrato 3/2009-EME, o item em questão foi pactuado pelo preço unitário de R$
357.335,62, ou 13,42% do preço total da plataforma veicular base de R$ 2.663.029,13 (peça 120, p. 2,
ambos os preços incluem todos os tributos, conforme cláusula contratual 3.1.1). Apesar de esse ajuste
40
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
ter sido rescindido sem gerar despesas, ele é relevante para o achado em questão porque serviu de base
para os contratos subsequentes, nos quais o pacote logístico continuou representando parcela
expressiva do preço das viaturas, em percentual variável de 12,5 a 11,79%:
Contrato Total gasto com Preço do pacote Preço da viatura Participação do
pacote logístico logístico por viatura (R$) pacote no preço da
(R$) (R$) viatura (%)
15/2012 30.730.863,32 357.335,62 2.859.529,73 12,5
20/2013 2.977.796,80 186.112,30
23/2013 9.290.726,12 357.335,62 2.872.532,17 12,44
20/2014 24.518.941,20 408.649,02 3.060.307,59 13,35
Aditivo 1/2016 ao 6.129.735,30 408.649,02 3.060.307,59 13,35
Contrato 20/2014
120/2016 678.601.373,20 429.494,54 3.644.076,18 11,79
Fonte: Elaborada com base na tabela 20 do Relatório de Auditoria
245. Por seu turno, os serviços de integração correspondem, grosso modo, à instalação, nas
plataformas, dos sistemas de armas, comando e controle. Em todos os contratos, tais serviços são
discriminados em função da configuração dos sistemas que se pretende integrar (manual, automático
ou UT30BR). No Contrato 3/2009-EME, os dois primeiros foram pactuados pelo preço unitário de R$
52.400,00 e R$ 196.500,00. No Contrato 120/2016-Colog (peça 102, p. 2), essas quantias evoluíram
para R$ 80.340,12 e R$ 140.602,25 (peça 107, p. 2).
246. A Equipe de Auditoria constatou que o pacote logístico e os serviços de integração não
foram suficientemente discriminados e que não foram apresentados os custos unitários por itens.
Especificamente quanto ao pacote logístico, observou-se que:
a) na reposição de peças e fluídos, houve a associação de prestação de serviços com
fornecimento de insumos, impossibilitando a análise de custos dos subitens;
b) em relação aos cursos de manutenção, não houve desdobramento do custo da hora-aula,
que deve incluir o salário-base, tributos, encargos sociais e trabalhistas, indenizações, benefícios,
insumos, entre outros custos previstos na IN-MPOG/SLTI 2/2008;
c) quanto ao treinamento no modelo on the job, em que mecânicos do Exército aprendem
o “como fazer” pela observação e acompanhamento dos procedimentos de rotina seguidos pelos
técnicos da fabricante, não constou dos contratos uma caracterização mínima dos cursos, como o
número de pessoas a serem capacitadas e a duração dos treinamentos; não é possível distinguir os
treinamentos prestados com base nos Contratos 15/2012 e 20/2013, pois os dois contratos indicam as
mesmas instalações para realização do serviço; e os projetos básicos dos Contratos 23/2013 e 20/2014
contemplaram cursos com descrição idêntica, o que sinaliza a possibilidade de pagamento em
duplicidade, cujo sobrepreço não poderá ser apurado porque não foi fixado preço para o serviço.
247. A despeito de envolver bens e serviços prestados ou fornecidos nos três primeiros anos
após a entrega das viaturas blindadas ao Comando do Exército, o pacote logístico e os serviços de
integração foram tratados como se fossem parte do bem, a serem pagos no momento da entrega da
viatura.
248. Constatou-se, ainda, que a forma de pagamento do pacote logístico envolve o fornecimento
de bens desnecessários porque fornecidos antes de se concretizarem as premissas de rodagem e de
horas de utilização das viaturas que embasaram os cálculos de demanda.
249. A audiência do Sr. Fernando Sérgio Galvão, Chefe do Estado-Maior do Exército, Sr.
Sinclair James Mayer, Chefe do Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército, e Ângelo José
Penna Machado , signatários dos Contratos 3/2009-EME, 15/2012, 23/2013 e 20/2014-DCT e
120/2016-Colog contemplou os seguintes achados:
“9.3.1.6. assinar contrato sem a adequada caracterização dos serviços abrangidos nos
pacotes logísticos, sem orçamentos detalhados em planilhas, sem composição dos custos
unitários dos serviços de integração dos sistemas de armas e de comando e controle e dos
41
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
serviços contidos nos pacotes logísticos, contrariando os arts. 11, §§ 1º e 4º, 15, VI, 29-A, § 1º,
da IN SLTI 2/2008, e art. 7º, §§ 2º, II, 6º e 9º, da Lei 8.666/1993;
9.3.1.7. contratar a prestação dos serviços de integração dos sistemas de armas e de
comando e controle e dos serviços contidos no pacote logístico pelo regime de empreitada por
preço global, contrariando o art. 6º, VIII, alíneas a e d, da Lei 8.666/1993;
9.3.1.8. pactuar o pagamento antecipado de bens de consumo e de serviços relacionados
com os pacotes logísticos, contrariando os arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964, os arts. 36 e 42 do
Decreto 93.872/1986, bem como o Acórdão 2155/2014 – TCU – Plenário;”
250. Adicionalmente, foi promovida a audiência do Sr. Ângelo Penna Machado quanto à
necessidade de autorização ministerial para contratação de despesa de custeio superior a R$ 10
milhões, nos termos do art. 2º, caput, do Decreto 7.689/2012, bem como do Sr. Guilherme
Cals Theophilo Gaspar de Oliveira, Comandante do Comando Logístico do Exército, por permitir a
assinatura do Contrato 120/2016-Colog com as referidas falhas, caracterizando supervisão deficiente
das atividades administrativas (subitem 9.3.4.3).
251. A oitiva do Comando do Exército e da empresa Iveco Latin America Ltda. contemplou os
seguintes aspectos:
“9.4.1.1. caracterização inadequada dos serviços a serem contratados e inexistência de
orçamentos detalhados em planilhas com a composição dos custos unitários;
9.4.1.2. contratação indevida de prestação de serviços pelo regime de empreitada por preço
global; e
9.4.1.3. previsão contratual, sem amparo legal, de pagamento antecipado de bens de
consumo e serviços;
9.4.1.4. conflito entre as estimativas dos custos anuais de manutenção feitas pela Diretoria
de Fabricação (R$ 16.000,00) e pela empresa fornecedora (R$ 47.000,00), que resultou no
indício de sobrepreço de R$ 25.502.780,00 no Contrato 120/2016;
9.4.1.5. inclusão indevida, no Contrato 120/2016, de preços referentes ao ‘índice de 70%
de disponibilidade de frota’ e de ‘assistência à contratante na preparação da infraestrutura de
manutenção’, nos valores de R$ 19.500,00 e R$ 5.633,33 por veículo, uma vez que tais rubricas
não estão previstas, no projeto básico ou no próprio contrato, entre as atividades e entregáveis do
pacote logístico;
9.4.1.6. início da contagem do prazo de vigência dos pacotes logísticos quando as viaturas
encontram-se paradas no pátio da fabricante;
9.4.1.7. pagamento de pneus em quantidade superior à necessária, em relação às viaturas
pagas e que rodaram menos do que 22.500 km ao término do prazo de vigência dos pacotes
logísticos;
9.4.1.8. sobrepreço em razão da estipulação de preço idêntico para os serviços de
integração de sistema de armas manual e de integração de sistema de armas automático;
9.4.1.9. sobrepreço decorrente da desnecessidade dos serviços de integração do sistema de
armas manual do Contrato 120/2016, em razão do domínio do conhecimento para executá-lo
com meios próprios;
9.4.1.10. possível configuração, nos Contratos 15/2012, 23/2013 e 20/2014, de sobrepreço
em relação aos serviços de integração do sistema de armas manual;”
252. Passo a tratar separadamente do pacote logístico e dos serviços de integração dos sistemas
de armas, comando e controle, para melhor evidenciar as particularidades desses itens contratuais.
VI.1. Pacote Logístico
253. A manifestação do Comando do Exército (peça 313) coincide com as razões de
justificativa dos gestores. Em essência, buscam caracterizar o pacote logístico como serviço de
garantia estendida com escopo ampliado, aos seguintes argumentos:
a) trata-se de serviços de pós-venda que possibilitarão ao Exército conhecer todas as
informações técnicas e operacionais que servirão de subsídio para elaboração do suporte logístico
42
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
integrado, a ser realizado pela Força Terrestre por seus próprios meios quando houver dados e
conhecimentos suficientes;
b) por ser uma viatura recém desenvolvida, é impossível quantificar antecipadamente a
demanda por itens de reposição e fluídos, dada a inexistência de registros históricos sobre a
mortalidade das peças;
c) faz-se necessário disponibilizar, permanentemente, uma estrutura simultânea de
manutenção em várias localidades do país, com equipes qualificadas, assim como convém evitar
aquisição desnecessária, por parte do Exército, de estoque de materiais a serem aplicados nas viaturas;
d) a aquisição de um pacote logístico para meios militares com base na função de
disponibilidade contratada encontra respaldo no conceito de Performance-Based Logistics, tendo
sido a solução visualizada pelo Exército para possibilitar a manutenção inicial da frota de blindados da
família Leopard/Gepard, de origem alemã, pelo período necessário para que o Exército adquirisse a
capacidade de realizar a manutenção por seus próprios meios;
e) por se tratar de um único serviço agregado ao preço da viatura, não poderia ser
desmembrado, não sendo passível de orçamento em planilhas de custo e de formação de preços;
f) não há pagamento antecipado, pois a natureza do pacote logístico é compatível até
mesmo com a noção de serviços em potencial, que sequer venham a ser executados;
g) o preço de R$ 357.335,62 praticado no Contrato 3/2009-EME, repetido nos Contratos
15/2012, 20/2013 e 23/2013-DCT com correção pelo IGPM, justificaria até mesmo valor superior ao
praticado no Contrato 20/2014 e seria coerente com aquele praticado no Contrato 120/2016-Colog,
considerada a exclusão dos jogos de pneus e ferramentais;
h) relativamente ao apontamento de sobrepreço, a previsão de rodagem das viaturas que
embasou o dimensionamento do pacote logístico não se confirmou em razão do descompasso nas
aquisições dos respectivos sistemas de armas, comando e controle; contesta-se o emprego, pela
fiscalização, dos dados de uso de viaturas de unidade militar localizada no Rio de Janeiro, uma vez que
as operações de garantia da lei e da ordem realizadas naquela cidade não correspondem à destinação
típica de combate;
i) em suma, o suporte logístico integrado maximizaria a operacionalidade das viaturas com
o menor custo possível, sendo atualmente a única forma de garantir a disponibilidade da frota, e poderá
ser revisto futuramente para se adequar à realidade que se apresentar ao longo da execução dos
contratos.
254. A empresa CNH Industrial Brasil Ltda. (peças 295 a 307 e 322) destaca que o pacote
logístico, muito utilizado em países como Itália, Estados Unidos e Reino Unido, é um modelo de
suporte a produtos em fase inicial de maturidade, até que se possa absorver as atividades necessárias à
manutenção, tendo por foco o resultado e a disponibilidade mínima de viaturas em operação quando
ainda não se tem o domínio de seu comportamento a partir da fase de testes e de uso. Acrescenta as
seguintes justificativas:
a) o valor dos pacotes logísticos foi definido com base em métodos específicos para um
cenário de escassez de dados, a exemplo da analogia e da opinião de especialistas do setor; mesmo por
ocasião da assinatura do Contrato 120/2016, ainda não havia dados suficientes para elaborar a
composição detalhada dos custos efetivamente incorridos e a previsão de custos futuros; não obstante,
a partir da construção de dados históricos, foi possível o crescente grau de detalhamento da descrição
dos pacotes logísticos de cada um dos contratos;
b) levantamento realizado junto ao sistema de gerenciamento da frota e da manutenção,
que considerou todas as ordens de serviço emitidas desde a entrega da primeira viatura, em 2013, até o
36º mês, universo esse formado por 18.000 ordens de serviço, perfaz o valor médio de R$ 166.049,73
de consumo de peças por viatura, demonstrando a razoabilidade do preço do pacote logístico;
c) não se pode confundir o pacote logístico com um contrato de manutenção sob demanda
ou solicitação, pois neste último não existe medida proativa voltada ao gerenciamento da
disponibilidade da frota; para atingir o grau de disponibilidade contratado, a empresa precisa organizar
43
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
os recursos para uma resposta imediata sempre que necessário, o que implica, além das atividades de
manutenção, a alocação de estoques de peças de reposição e de diversas equipes em diversas
organizações militares espalhadas pelo Brasil que operam as viaturas, dimensionadas conforme o nível
de demanda de cada local, de modo que o estoque de peças de reposição ultrapassa a ordem de R$
9.000.000,00;
d) o pacote logístico é contrato extravagante à Lei de Licitações, regido,
predominantemente por normas de direito privado, aplicando-se o regime de direito público apenas no
que couber, como autoriza o art. 62, § 3º, inciso I, do Estatuto Licitatório.
255. Em sede de memoriais, o Exército acrescenta que:
a) o pacote logístico contratado é acessório ao contrato de aquisição de blindados, e a ele
agregado de forma indissociável, não havendo como transmutá-lo em contratação avulsa, muito menos
em diversas contratações independentes, pois além da capacitação da manutenção preventiva e
corretiva e a capacitação da força de trabalho do Exército, contempla a aquisição de conhecimento
intangível e imensurável;
b) a IN 5/2017 da Secretaria de Gestão do extinto Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão e a sua versão anterior (IN 02/2008) são inaplicáveis para a aquisição de bens;
c) os dados colhidos pela equipe de auditoria em visita realizada às organizações militares
sediadas no Rio de Janeiro não se prestam para avaliar qualquer aspecto do Programa Guarani, porque
essas organizações receberam viaturas blindadas em caráter excepcional, para dar condições à
execução das operações de garantia da lei e da ordem e possibilitar proteção face aos armamentos
utilizados pelo crime organizado, não sendo esse o ambiente operacional para o qual elas foram
projetadas;
d) termos aditivos foram celebrados para prorrogar o cronograma de entrega de pneus, de
modo a corrigir a constatação de aquisição de pneus em quantidade desnecessária, decorrente do não
atingimento das premissas de rodagem e horas de uso empregadas no dimensionamento do pacote
logístico;
e) a repactuação mostrou-se benéfica para ambas as partes, com vantagem econômica
expressiva para a União, que não terá de indenizar a contratada em relação aos contratos com seu
fornecedor, receberá pneus novos em 2034 ao custo de 2012 e não arcará com os custos da logística de
entrega dos pneus em todo o Brasil;
f) foi realizado seminário para aprimoramento das definições do pacote logístico e dos
suportes logísticos integrados, contratados em praticamente todos os ajustes estratégicos das Forças
Armadas.
256. Quanto aos argumentos acima, a SecexDefesa destaca, inicialmente, que a fiscalização não
questionou a opção do Exército de realizar a manutenção da frota Guarani pelo regime de execução
indireta tampouco a adequação da contratação do pacote logístico nos anos iniciais de operação das
viaturas de fabricação seriada. O que se criticou foi a discriminação insuficiente dos serviços, a
inexistência de comprovação da razoabilidade dos custos e o pagamento antecipado.
257. No mérito, propõe a rejeição das razões de justificativa, a aplicação aos gestores da multa
prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, sem prejuízo das seguintes determinações:
a) ao Comando Logístico do Exército:
a.1) promova alterações no Contrato 120/2016-Colog, com vistas a adequar os serviços do
suporte logístico e de integração dos sistemas de armas e de comando e controle ao disposto nos arts.
7º, § 2º, e 9º da Lei 8.666/1993, no Decreto 2.271/1997, na Instrução Normativa 5/2017 da Secretaria
de Gestão do antigo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e na Lei Complementar
116/2003;
a.2) adote as medidas administrativas necessárias para recuperar o dano ao erário de R$
7.363.776,69, provocado com o pagamento de pneus em excesso no âmbito dos Contratos 15/2012,
23/2013 e 20/2014, corrigindo as quantias devidas pela Taxa Selic a partir das datas de desembolso até
44
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
as datas da efetiva devolução, autuando o devido processo de tomada de contas especial diante da
frustração dessas providências;
b) ao Comando do Exército que adote as medidas necessárias para corrigir todos os
contratos em vigor no âmbito da Força Terrestre que contenham a aquisição de pacote/suporte
logístico sem a discriminação e a comprovação da razoabilidade de seus custos unitários e com a
previsão de pagamentos antecipados, conformando-os às normas de regência, especificamente os arts.
7º, §§ 2º, inciso II, e 9º da Lei 8.666/1993, o Decreto 2.271/1997, a Instrução Normativa 5/2017 da
Secretaria de Gestão do antigo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e a Lei
Complementar 116/2003.
258. Após finalizada a análise a cargo da SecexDefesa, a empresa CNH Industrial Brasil Ltda.,
em memorial (peça 357), repisa a inviabilidade de contratar o pacote logístico como serviço de
manutenção e a impossibilidade de avaliar a utilização das viaturas com base em dados coletados nas
organizações militares no Rio de Janeiro. Inova nas seguintes afirmações:
a) apesar de factível, a contratação do pacote logístico pela forma pretendida pela Unidade
Especializada implicaria dificuldade de gestão por parte do Exército, pois a grande movimentação
entre militares de diversas localidades ou diferentes funções dificultaria a internalização da tecnologia
pelas organizações militares;
b) a solução consensual para regular os valores pagos pelo fornecimento de pneus é
adequada, pois se houve aporte de recursos antecipados para a contratada a custo zero, assegurou-se a
cotação de commodity com variação atrelada ao dólar norte-americano.
259. Acompanho as conclusões de que os Achados de fiscalização não foram elididos, fazendo-
se necessária a adoção de medidas corretivas pelo contratante, pelas razões que passo a sintetizar.
Descrição inadequada dos bens e serviços, ausência de orçamento detalhado e de
composição de custos unitários
260. De início, cumpre distinguir o pacote logístico do instituto da garantia, pois a garantia
destina-se à cobertura de vícios de fabricação ou de montagem, por meio de reparo ou substituição de
peças, e como tal consta de cláusulas específicas em todos os ajustes celebrados, sem envolver o
fornecimento de bens consumíveis (pneus, fluídos, peças de reposição por desgaste decorrente do uso
normal), a manutenção preventiva e o treinamento. Assim, a garantia estendida deveria limitar-se à
prorrogação, no tempo, dessa cobertura contra vícios de fabricação ou de montagem. Se a referida
extensão envolve outros itens, não se está mais diante de garantia, mas de objeto distinto.
261. Independentemente do nome dado ao pacote logístico, todos os itens que o integram têm a
natureza jurídica de bens ou serviços. São bens o conjunto de ferramental e diagnóstico, os manuais de
operação e de manutenção e os catálogos de peças de reposição, passíveis de pagamento no
recebimento da viatura. Pertencem à categoria dos serviços a manutenção preventiva e corretiva das
viaturas (inclusive a disponibilização de técnicos qualificados em diversas organizações, a reposição
de peças por desgaste e o fornecimento de consumíveis, como pneus e fluídos), assim como o
treinamento, a serem pagos após sua efetiva prestação.
262. Com efeito, o item predominante no pretendido conjunto de bens e serviços é a atividade
de manutenção veicular, vez que o item “reposição de peças e fluídos”, no total de R$ 343.578,99,
representa 85% do valor de R$ 403.463,51 orçado para o pacote logístico do Contrato 20/2013-DCT,
conforme se observa na discriminação dos custos apresentada pela contratada a pedido do Exército
(peça 180, p. 58). Entre os tipos de manutenção, as corretivas, cujo volume é diretamente afetado pela
efetiva taxa de uso da viatura, representam 86% das ordens de serviço fechadas no sistema da empresa,
segundo apontam os relatórios referentes ao ano de 2018.
263. A alegada indeterminação das necessidades do Exército no momento da contratação é
parcial e superável. A falta de um histórico de consumo de peças da viatura Guarani, por ter sido o
produto objeto de desenvolvimento, não impediu que a empresa contratada estimasse os custos de
todos os itens do pacote logístico, incluindo a reposição de peças e fluídos, embora não os tenha
demonstrado. Não há que se falar, por exemplo, em imprevisibilidade da demanda por treinamento,
45
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
pois o Contrato 120/2016-Colog prevê que a contratada deveria entregar ao contratante, em até 30 dias
da assinatura do ajuste, os planos de disciplinas e a proposta de todos os cursos, nas modalidades
capacitação de instrutores, de manutenção e on the job training.
264. A dificuldade inicial de fazer as projeções de consumo não se mantém durante os 22 anos
de vigência do Contrato 120/2016-Colog, sobretudo porque os dados dos primeiros anos subsidiam a
elaboração das estimativas para o restante do período, já tendo sido entregues mais de 321 viaturas
desde o início do fornecimento das viaturas dos lotes de experimentação doutrinária.
265. Corroborando a divisibilidade dos serviços, o parecer da Advocacia-Geral da União sobre
o Contrato 120/2016-Colog (peça 127, p. 35) já consignava a necessidade de se comprovar o caráter
indissociável entre os bens e os serviços pretendidos com a aquisição do pacote logístico, sob pena de
a contratação não poder ser realizada na forma almejada.
266. A natureza mista do pacote logístico, o grande vulto da aquisição e a presença de serviços
especializados não são suficientes para configurar uma espécie contratual diferenciada, pois não foi
demonstrada a inviabilidade de serem discriminados os bens e serviços que o compõem, como, aliás,
reconhece a contratada em sua manifestação derradeira. Apenas se exige maior dedicação do
contratante na fase de planejamento da contratação e de acompanhamento da execução contratual.
267. A esses fundamentos apontados pela SecexDefesa, acrescento que o planejamento da
contratação não constitui encargo a que o contratante possa renunciar em nome da maior facilidade de
gestão contratual, haja vista que a obrigação de descrever corretamente os objetos contratados, com
suas composições de custos unitários, decorre do art. 55, inciso I, da Lei 8.666/1993 c/c o art. 7º, § 2º,
inciso II, do mesmo diploma, sendo até mesmo um instrumento indispensável para o devido
acompanhamento da execução contratual, prevista no art. 67 da aludida lei.
268. O planejamento da aquisição das viaturas e dos pacotes logísticos deveria ter sido
subsidiado pelo regular encerramento da fase de pesquisa e desenvolvimento, com fabricação,
recebimento, teste e aprovação do protótipo e das viaturas do lote-piloto, quando então poderiam ter
sido acumulados dados relevantes para a especificação dos bens e serviços necessários à manutenção e
aos treinamentos pretendidos. Essa precaução não foi observada por livre escolha do Estado-Maior do
Exército, conforme visto no tópico referente à inobservância do procedimento previsto nas IG 20-12,
que disciplinam a evolução do ciclo de vida do material de emprego militar.
269. A alegada finalidade de manter determinado nível de disponibilidade das viaturas,
enquanto se desenvolve a capacidade do Exército de realizar a manutenção por seus próprios meios, é
insuficiente para caracterizá-lo como obrigação indivisível e indissociável da aquisição das viaturas
por dois motivos. Primeiro, porque em sua essência os itens que o compõem são determináveis e
divisíveis, de forma que os respectivos preços deveriam ser especificados em planilhas.
270. Segundo, porque o objetivo de favorecer o atingimento de metas de desempenho pode ser
alcançado com o modelo de contratação por ordem de serviços, que contempla o instrumento
denominado “acordo de níveis de serviço”, renomeado para “instrumento de medição de resultado”,
que condiciona a efetivação dos pagamentos.
271. A alegação de que o contrato seria regido por leis extravagantes à Lei de Licitações não foi
acompanhada pela identificação da espécie contratual supostamente regida pelo direito privado a qual
corresponderia o ajuste em questão. Apenas invoca-se a previsão genérica, contida no art. 62, § 3º,
inciso I, da Lei de Licitações, de que a aplicação de determinados dispositivos daquele estatuto deve
ser compatibilizada com as normas específicas dos contratos regidos predominantemente pelo direito
privado, como o seguro, financiamento e locação. Como a pactuação de níveis de prestação do serviço,
por si só, não caracteriza uma espécie contratual, não tem o condão de retirar o contrato de prestação
de serviços com fornecimento de material do campo de incidência do direito público.
272. A alegação da contratada de que a mobilidade dos militares entre as diversas localidades
dificultaria a internalização de tecnologia pelo Exército não deve ser aceita em função do princípio da
continuidade da administração, o qual impõe a formalização da execução contratual, de modo que os
46
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
conhecimentos transmitidos nos anos iniciais de vigência do pacote logístico deve ser catalogada de
modo a tornar-se disponível para futuras equipes.
273. Associada à questão da disponibilidade das viaturas, foi promovida a oitiva dos
contratantes acerca da “inclusão indevida, no Contrato 120/2016-Colog, de preços referentes ao ‘índice
de 70% de disponibilidade de frota’ e ‘assistência à contratante na preparação da infraestrutura de
manutenção’”, nos valores respectivos de R$ 19.500,00 e R$ 5.633,33 por veículo, uma vez que tais
rubricas não estão previstas, no projeto básico ou no próprio contrato, entre as atividades entregáveis
do pacote logístico” (subitem 9.4.1.5 do Acórdão 2603/2018-Plenário).
274. A contratada afirma que as rubricas em questão não constaram da proposta comercial
porque não haviam sido previstas no projeto básico, e que foram posteriormente incluídas no
detalhamento do pacote de custos do Contrato 20/2014 como item autônomo por solicitação do
Exército, sem implicar alteração de escopo do contrato.
275. A SecexDefesa esclarece que a ocorrência refere-se à decomposição de custos apresentada
em nota técnica da Diretoria de Fabricação do Exército para o Contrato 20/2014-DCT, e não do
Contrato 120/2016-Colog, como constou do Acórdão 2603/2018-Plenário, e que o tema foi explorado
no Relatório de Auditoria para exemplificar o detalhamento superficial da rubrica, sem ter sido
considerada como irregularidade.
276. No item 327 do Relatório de Auditoria, lê-se que, além da ausência de custos unitários, a
tabela fornecida pela Diretoria de Fabricação demonstra “c) inclusão indevida de dois itens na
composição dos custos do pacote logístico do Contrato 20/2014: índice de disponibilidade da frota
(item 7) e assistência à contratante na preparação da infraestrutura (item 8). Tais itens não estão
relacionados entre as atividades e entregáveis do pacote logístico, seja no próprio contrato ou no
projeto básico”.
277. Embora não caracterize irregularidade do instrumento do contrato, a discriminação
realizada pela Diretoria de Fabricação do Exército corrobora a inconsistência de precificação apontada
pela equipe de fiscalização, porque a inclusão de dois itens adicionais não importou aumento do valor
de R$ 408.649,02 da proposta comercial, demonstrando que houve remanejamento arbitrário da verba
de outros itens que compõem o pacote logístico.
278. Deixo de acompanhar somente as conclusões da Unidade Especializada sobre possível
irregularidade do contrato por não incluir o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), por
se tratar de matéria afeta aos órgãos de administração tributária dos municípios onde o serviço é
prestado. O Anexo E ao Contrato 120/2016-Colog, que trata do Suporte Logístico Inicial (peça 91), em
suas Cláusulas 5.2 e 5.4, prevê que a execução dos serviços de manutenção seja realizada, em
princípio, nas instalações da contratada, nas organizações militares detentoras ou nas organizações
militares logísticas inseridas no Sistema Guarani do Exército Brasileiro. Dada a dispersão dessas
localidades, cabe dar ciência da matéria à Secretaria de Fazenda de Sete Lagoas/MG, onde a empresa
Iveco Latin America/Iveco Veículos de Defesa é sediada, segundo especificado em contrato (peça 54,
p. 36).
Regime de Execução
279. A SecexDefesa sustenta que a inclusão do pacote logístico como parte fixa do preço das
viaturas, para pagamento ao longo das mais de duas décadas de vigência do ajuste, é
metodologicamente inconsistente. Em primeiro lugar, porque a demanda por treinamento em
manutenção não varia linearmente em função da quantidade de viaturas recebidas. Até 25/09/2018,
321 viaturas Guarani haviam sido entregues a 14 organizações militares, o que resulta no recebimento
médio de 23 viaturas por organização. Como a equipe de manutenção a ser treinada é fixa, poderia ser
atendida com um ou poucos eventos, não há sentido em realizar 23 desembolsos a título de
treinamento.
280. Em segundo lugar, a demanda por treinamento e manutenção não se mantém estável
durante a vigência dos contratos de longa duração, pois o Exército pode internalizar conhecimentos a
47
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
partir da experiência acumulada nos primeiros anos, reduzindo a necessidade de prestação dos serviços
até o final das duas décadas de vigência do ajuste.
281. Adicionalmente, cabe considerar que a utilização das viaturas poderá ser reduzida em
cenários de restrição orçamentária, o que ratifica a inconveniência de se manter um preço fixo pelo
pacote logístico ao longo dos próximos vinte anos.
282. Na visão da Unidade Instrutiva, da qual compartilho, nas situações em que o objeto é
discriminável e a quantidade é desconhecida, como no caso em exame, impõe-se a utilização da
execução indireta por preço unitário, no qual o pagamento tem por base preço certo de unidades
determinadas, previsto no art. 6º, inciso VIII, alínea b, da Lei 8.666/1993.
283. Ademais, a falta de estimativa precisa das quantidades a contratar representa mais uma
vantagem para a utilização do modelo de contratação por ordem de serviço, preconizado pelas
Instruções Normativas 2/2008 e 5/2017 da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do
Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, pois tal modelo permite que o serviço seja
definido e quantificado quando ele se tornar necessário.
284. Em reforço à sua tese, a Unidade Instrutiva destaca que o modelo de contratação por ordem
de serviço é ordinariamente utilizado pelo Exército na manutenção de suas viaturas, conforme
comprovam quatro editais de 2017 extraídos do sistema Comprasnet (peças 147 a 150). E que no
Contrato 120/2016-Colog, desde a primeira viatura fabricada, já foram produzidas 18.000 ordens de
serviços, embora o pagamento não esteja vinculado ao seu atesto.
285. A mera existência de custos fixos, como os decorrentes da oferta de infraestrutura de
manutenção e formação de estoques de peças de reposição, não impede a utilização do modelo de
prestação de serviços contemplado na IN 5/2017, pois eles podem ser apropriados como despesas
indiretas, e como tal incluídos na planilha de custos e formação de preço no item BDI – Bonificação e
Despesas Indiretas.
286. Quanto à possibilidade de enquadramento dos serviços compreendidos no pacote logístico
como serviços de execução indireta, em confronto com o fato de o quadro de pessoal do Comando do
Exército contar com técnicos em manutenção, conforme mencionado no art. 1º, § 2º, do Decreto
2.271/1997, e mais recentemente no art. 3º, inciso IV, do Decreto 9.507/2018, a Unidade Instrutiva
afirma inexistir obstáculo, tanto por se tratar de produto inovador, para o qual não existe
conhecimento internalizado na Força Terrestre, como pela insuficiência da lotação, evidenciada pela
informação de que, para manter as viaturas em operação, em algumas organizações militares seria
necessário multiplicar por dez o número de mecânicos, posição a qual me filio.
287. Acrescento que não há impedimento à contratação indireta nos moldes do Decreto
9507/2019, em função da natureza estratégica dos serviços para o órgão tomador, aludida no art. 3º,
inciso II, porque o Exército já vem executando tais serviços de forma indireta por meio da empresa
fabricante das viaturas, o que afasta a possibilidade de colocar em risco o controle de processos,
conhecimentos e tecnologias. Trata-se apenas de ajustar os instrumentos de demanda e pagamento.
288. Acolho também a análise que afasta a alegada vantajosidade da fixação de um preço global
para a rubrica. O argumento do contratante de que a definição de um valor global para a rubrica do
pacote logístico diminuiria a necessidade de gastos, por parte do Exército, na formação de um estoque
de peças de reposição da ordem de R$ 9 milhões, não prospera porque não há evidência de que o
referido investimento imobilizado não está inserido no preço global do pacote logístico.
289. A alegação de que a fixação de um valor global para a rubrica diminuiria o risco de
desperdício não subsiste diante de quatro aspectos antieconômicos evidenciados pela fiscalização: o
risco de sobrepreço contratual, o risco de superfaturamento, o superfaturamento efetivo, embora não
quantificável, e o pagamento antecipado. Este último será abordado em tópico específico, mais a
frente, por ter sido expressamente identificado nas audiências e oitivas.
290. O risco de sobrepreço contratual decorre do desconhecimento do custo unitário dos bens e
serviços previstos no contrato, impedindo aferir se está sendo pago um preço razoável. De nada
48
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
adianta comparar o preço dos contratos mais recentes com o preço praticado no Contrato 3/2009-EME,
porque a razoabilidade dos preços desse ajuste inicial não foi comprovada.
291. A demonstração dos custos alegadamente incorridos pela empresa com base em seus
registros contábeis também não caracteriza a suposta vantajosidade da rubrica. Como aponta a
SecexDefesa, os cálculos da contratada levaram em consideração apenas 247 viaturas, não refletindo a
quantidade de viaturas à disposição do Exército, pois é sabido que a de número 300 foi entregue em
16/03/2018. Acrescento que, ainda que verdadeiros os registros contábeis, esses custos não foram
expostos à confrontação com referenciais de mercado na fase de contratação ou de execução
contratual.
292. Corroborando o risco de sobrepreço, foi realizada a oitiva dos contratantes em razão do
conflito entre as estimativas dos custos anuais de manutenção feitas pela Diretoria de Fabricação (R$
16.000,00) e pela empresa fornecedora (R$ 47.000,00), que resultou no indício de sobrepreço de R$
25.502.780,00 no Contrato 120/2016, utilizando-se como base de cálculo o custo médio (subitem
9.4.1.4 do Acórdão 2603/2018-Plenário).
293. A justificativa do Comando do Exército, de que os cálculos da Diretoria de Fabricação não
compreenderam a redução do escopo do pacote logístico para o Contrato 120/2016 em relação aos
treinamentos na modalidade on the job training para o 2º e 3º anos de vigência do pacote logístico, é
evidentemente dissociada dos custos de manutenção ora questionados.
294. Já a empresa argui que a estimativa feita pela Diretoria de Fabricação deve ser
desconsiderada por não constituir um estudo dos custos de manutenção e por não ser amparada por
memória de cálculo, representando simples informação constante do documento de adoção da viatura.
No ano de 2015, no qual foi redigido o documento, ainda não existiam viaturas com três anos de uso a
fim de estabelecer um padrão preciso de custo. Somente em 2017 a CNH divulgou uma lista de peças
de reposição, por meio da abertura de um processo específico, o que tornaria a estimativa anterior
totalmente infundada.
295. A SecexDefesa avalia que se não consta dos autos a memória de cálculo da estimativa da
Diretoria da Fabricação, tampouco existe tal demonstrativo em relação à estimativa efetuada pela
empresa, tendo o primeiro número presunção de legitimidade por se tratar de ato administrativo.
Acrescenta que a proposta comercial para o Contrato 12/2016 não teve por base qualquer levantamento
de custos efetivos, mas mera atualização do preço praticado no Contrato 3/2009, atualizado pelo Índice
de Preços ao Produtor (IPP), Indústria de Transformação CNAE 2.0, Atividade 28, e que essa prática é
incompatível com a expectativa de maior disponibilidade de dados associada ao avanço do Programa
Guarani.
296. O risco de superfaturamento diz respeito aos serviços de treinamento cujos marcos
temporais já foram implementados e cuja realização não foi comprovada: a) treinamento on the job,
previsto para ser realizado no primeiro ano de entrega das viaturas, entregues a partir de 30/09/2013, e
b) capacitação de instrutores de escolas de logística do Exército, que deveria ter ocorrido até a
homologação das escolas de logística do Exército. Entretanto, não se observou a redução do preço
correspondente, conforme valores dos pacotes logísticos por contrato discriminados na tabela 20 do
Relatório de Auditoria (peça 180, p 63).
297. Efetivou-se o superfaturamento, ainda que não quantificável pela ausência de
discriminação de custos unitários, nos itens de suprimento e reposição das viaturas que não atingiram a
projeção de rodagem de 22.500 km ao término do pacote logístico. Foram apuradas as médias de
rodagem de 916,4 km em 2015 e de 368,1 km em 2016.
298. A partir da não concretização da projeção de uso, constatou-se o superdimensionamento da
demanda de consumíveis e, mais especificamente, da previsão de fornecimento de pneus, no valor de
R$ 7.363.776,69, assim discriminado:
Qtd pneus excedentes Valor unitário (R$) Valor total (R$)
Contrato 15/2012 988 3.395,01 3.354.269,88
Contrato 20/2013 Não informado Não informado Não informado
Contrato 23/2013 299 3.395,01 1.015.107,99
49
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
50
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
pelo Exército, apesar de envolverem prestações devidas pela contratada ao longo de três anos
subsequentes, e que a vigência dos pacotes logísticos começa a fluir a partir da entrega do bem,
independentemente da sua efetiva entrada em operação, não tendo sido suspensa em relação aos
veículos que permaneceram no pátio da fabricante por falta de estrutura das unidades do Exército para
recebê-las.
308. Independentemente do motivo pelo qual as viaturas entregues tenham permanecido paradas
no pátio da fabricante – por atraso no fornecimento dos sistemas de armas, comando e controle, como
afirma o Comando do Exército, ou por despreparo da infraestrutura de unidades que deveriam receber
as viaturas, como afirma a contratada –, o início da vigência do pacote logístico antes do efetivo uso
das viaturas, e por consequência, da prestação dos serviços associados a tal uso, contraria os termos do
art. 40, § 3º, da Lei de Licitações, segundo o qual a emissão do documento de cobrança deve estar
vinculada à prestação dos serviços, bem como o art. 62 da Lei 4.320/1964, a teor do qual “o
pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após a sua regular liquidação”. Assim, cabe
rejeitar as razões de justificativa dos responsáveis.
Necessidade de autorização ministerial para contratação de despesas de custeio superiores
a R$ 10 milhões
309. A partir da vigência do Decreto 7.689/2012 – que estabelece, no âmbito do Poder
Executivo Federal, limites e instâncias de governança para a contratação de bens e serviços –, a
celebração de novos contratos administrativos e a prorrogação dos contratos em vigor relativos a
atividades de custeio devem ser previamente autorizadas por ato de Ministro de Estado ou equivalente,
vedada a delegação de competência para contratos com valor igual ou superior a R$ 10.000.000,00
(dez milhões de reais), conforme disposto no art. 2º, § 1º, daquele regulamento, abaixo transcrito:
“Art. 2º A celebração de novos contratos administrativos ou a prorrogação dos contratos
em vigor relativos a atividades de custeio devem ser autorizadas expressamente pelo respectivo
Ministro de Estado.
§ 1º Para os contratos com valor igual ou superior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de
reais), é vedada a delegação de competência.”
310. No Contrato 120/2016-Colog, o preço dos pacotes logísticos atinge o montante de R$
678.601.373,20, do qual parcela significativa refere-se a atividades de custeio, pois o item mão de obra
direta, isoladamente, perfaz o valor de R$ 215.598.900,00, segundo dados apresentados pela Diretoria
de Materiais.
311. Ao examinar a minuta contratual, a Advocacia-Geral da União consignou que a Autoridade
assessorada deveria “certificar-se sobre a natureza da atividade a ser contratada – se constitui ou não
atividade de custeio” (peça 127, p. 5), manifestando-se sobre a eventual aplicabilidade do art. 2º do
Decreto 7.689/2012 (peça 127, p. 31).
312. Aparentemente, a condição de prosseguimento da contratação apontada pela AGU não foi
atendida pelo Colog, pois o RA registra que o contratante não teria se manifestado acerca da incidência
do aludido decreto nem submetido o processo a nova manifestação jurídica.
313. Por conseguinte, foram promovidas as audiências do Sr. Ângelo José Penna Machado, por
firmar o contrato sem a observância do requisito estabelecido no Decreto 7.689/2012, assim como do
Sr. Guilherme Cals Theophilo Gaspar de Oliveira, pela supervisão deficiente das atividades
administrativas relacionadas à celebração do Contrato 120/2016-Colog.
314. As razões de justificativa buscam afastar a incidência do art. 2º do Decreto 7.689/2012,
afirmando que o contrato em questão é essencialmente de despesas de investimento, e não de custeio;
que o critério de incidência do referido decreto é o valor do contrato, e não de suas partes; ainda que
fosse possível segregar a aquisição dos bens e dos serviços acessórios, tais serviços não poderiam ser
considerados comuns aos demais órgãos da Administração Pública.
315. Para a SecexDefesa, não há dúvida sobre a inserção de serviços compreendidos no pacote
logístico no conceito de despesa de custeio, pois expressamente previstas no art. 3º, incisos II e V, da
51
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
52
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
reconhece como investimentos. Observando a delimitação objetiva traçada pela AGU, o Parecer 364
da Diretoria de Material do Comando Logístico, 14/11/2016 (peça 324, p. 3), respondeu que serviços
questionados não são continuados.
Medidas Corretivas
321. Diante dos Achados atinentes ao Pacote Logístico, acolho a proposta de determinação para
adoção das medidas necessárias para corrigir os contratos em vigor no âmbito da Força Terrestre que
contenham a aquisição de suporte logístico sem discriminação dos itens que os compõem, sem
comprovação da razoabilidade de custos unitários e com previsão de pagamentos antecipados,
adequando-os aos arts. 7º, § 2º, inciso II, e 9º, da Lei 8.666/1993 e à Instrução Normativa 5/2017 da
Secretaria de Gestão do antigo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (alíneas j.1.1 e
k.4 da proposta de encaminhamento).
322. Ressalvo que a determinação deverá ser dirigida ao Comando Logístico do Exército e ao
DCT, em atenção às suas competências para ordenação de despesas. Com relação ao Comando do
Exército, indicado como destinatário da determinação referente aos contratos do lote de
experimentação doutrinária, deverá ser dada ciência da matéria, de modo a prevenir falhas em futuras
contratações por outras organizações militares, assim como ao Centro de Controle Interno do Exército,
para que examine a matéria no exercício de suas atribuições. Na fundamentação também deverá ser
mencionado o art. 2º do Decreto 7.689/2012, atinente à alçada para autorização de despesas de custeio.
323. Adicionalmente, a SecexDefesa propõe que se determine ao Exército que adote as medidas
administrativas necessárias para recuperar a correção monetária do dano ao erário de R$ 7.363.776,69,
decorrente do pagamento de pneus em excesso no âmbito dos Contratos 15/2012, 23/2013 e 20/2014,
aplicando-se a Taxa Selic a partir das datas de desembolso até as dadas da efetiva devolução. Em caso
de frustração dessa medida, propõe que se determine a autuação de TCE e o encaminhamento a esta
Corte dos documentos comprobatórios da solução adotada.
324. Observo que a incidência da Taxa Selic aos créditos da União reconhecidos em acórdãos
do TCU é admitida em diversos precedentes, como aqueles compilados no instrumento denominado
“jurisprudência Selecionada”, disponível para consulta no portal eletrônico desta Corte, a saber:
Acórdão 1.603/2011-Plenário (Relator Ministro Ubiratan Aguiar), proferido em solicitação formulada
pela Advocacia-Geral da União, com aplicabilidade a partir de 1º/08/2011; Acórdão 1.247/2012-
Plenário (Relatora Ministra Ana Arraes), Acórdão 702/2017-Primeira Câmara (Relator Ministro
Augusto Sherman); Acórdão 11.564/2019-Primeira Câmara (no qual atuei como Relator).
325. Não obstante, os mesmos acórdãos admitem que se as medidas corretivas forem adotadas
antes da constituição de tomada de contas especial e, por consequência, antes do envio de acórdão
condenatório para cobrança judicial, o possível débito deve ser atualizado com base no IPCA, o que
melhor se amolda ao caso em exame.
326. Considerando que o preço dos pacotes logísticos nos Contratos 15/2012, 23/2013 e
20/2014 é de R$ 504 milhões; que o superfaturamento de R$ 7,3 milhões de reais associado ao
fornecimento de pneus, correspondente a 1,4% do valor contratado, foi em princípio afastado pelos
termos aditivos que alongaram o prazo de fornecimento; e que a correção monetária do débito afastado
corresponderia a uma fração decimal do valor contratado, deixo de acolher esta proposta, em prol da
economicidade da gestão contratual.
VI.2. Serviços de Integração dos Sistemas de Armas, Comando e Controle
327. Conforme dito na introdução ao Achado 3, os contratos sob análise não especificaram os
serviços de integração dos sistemas de armas e de comando e controle, apenas mencionaram as
configurações dos referidos sistemas – manual, automático ou UT30BR (canhão 30mm). Os serviços
tampouco foram orçados pela administração em planilhas com a composição dos custos unitários que
permitissem avaliar a razoabilidade dos preços propostos, tendo sido adotados os preços globais
idênticos ofertados pela contratada.
328. O Acórdão 2063/2018-TCU-Plenário determinou a audiência dos Srs. Fernando Sérgio
Galvão, Sinclair James Meyer e Ângelo José Penna Machado, pela inadequada caracterização, nos
53
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
54
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
55
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
que cada vez mais a demanda do número de 2044 VBTP-MR, estabelecida naquele ajuste, caminha em
direção à previsão de 1187 viaturas 6x6, contida nas Condop 3/1998.
VIII – Outras ocorrências no Contrato 120/2016-Colog
(Grupo de Achado 5)
346. No Contrato 120/2016-Colog, além da inconsistência da precificação das viaturas e das
deficiências da pactuação do pacote logístico e dos serviços de integração dos sistemas de armas,
comando e controle, acima abordadas em conjunto com as falhas da mesma natureza verificada no
Contrato 3/2009-EME (Achados 2 e 3), constatou-se:
a) a inclusão indevida, no componente “taxa de administração central”, de despesas com
venda, da qual resultou indício de sobrepreço de R$ 173.787.908,74;
b) a assinatura por agente incompetente, uma vez que a distribuição de competências para
o exercício da função de ordenador de despesa constante do Regimento Interno daquela organização é
incompatível com as disposições do Regulamento Administrativo do Exército sobre a matéria.
VIII.1. Inclusão indevida, no componente “taxa de administração central”, de
despesas com venda, com sobrepreço de R$ 173.787.908,74
347. Com base em dados do balanço patrimonial de 2014, a empresa apurou o total de despesas
administrativas da seguinte forma:
Tabela 5 – Despesas administrativas consideradas na taxa de administração central
Item Valor (em R$)
Comercial e Vendas 229.069.000
Gerais e Administrativas 85.877.000
Outras Despesas Operacionais Líquidas 110.531.000
Total de Despesas Administrativas 425.477.000
Fonte: IDV nº 065-2016: Proposta Comercial para fornecimento de 1580 Viaturas Blindadas de Rodas (peça 73, p. 46).
348. A divisão das despesas administrativas (R$ 425.477.000) pelo total da rubrica “custo dos
produtos vendidos e serviços prestados” (R$ 3.442.181.000) resultou em uma taxa preliminar de
Administração Central de 12,36%, mas a Iveco decidiu adotar em sua proposta comercial o percentual
de 9,00%, o que levou o BDI a ter a seguinte composição:
Tabela 6 – Composição do BDI do Contrato 120/2016
BDI Percentual
Administração Central 9,00%
Despesas Financeiras 11,00%
Garantia Financeira 1,20%
Seguro/Imprevistos 3,00%
Lucro 15,00%
BDI 44,50%
Fonte: Parecer 53/2016-SACPP (peça 159, p. 5).
349. A Equipe de Auditora apontou que, nas contratações públicas, as despesas com vendas não
devem ser incluídas na Administração Central, porque tais despesas referem-se a gastos com
comissões sobre venda, propaganda, publicidade e participação em eventos comerciais, típicos de
negócios efetuados entre agentes privados. Essa orientação foi adotada no estudo sobre taxas
referenciais de BDI de obras públicas e de materiais e equipamentos relevantes, apreciado pelo
Acórdão 2.369/2011-TCU-Plenário, do qual fui Relator.
350. Excluindo-se as despesas comerciais, as despesas administrativas reduzem-se de R$
425.477.000,00 para R$ 196.408.000,00, quantia que, dividida pelo valor total da rubrica “custo dos
produtos vendidos e serviços prestados” (R$ 3.442.181.000), resulta em uma taxa de administração
central de 5,71% e na redução de R$ 173.787.908,74 no valor total do Contrato 120/2016-Colog. Em
razão desse indício de sobrepreço, o Acórdão 2063/2018-TCU-Plenário determinou a oitiva dos
contratantes.
351. O Comando do Exército (peça 313, p. 44-45) arguiu, em síntese, que houve erro no cálculo
do citado componente do preço, porque se baseou no centro de custos da Iveco Latin America Ltda.,
56
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
antiga empresa do grupo que incorporava os segmentos comercial e militar, quando deveria ter-se
baseado apenas no segmento militar. Entretanto, demonstrativo elaborado pela empresa com base no
balanço patrimonial de 2018, que excluiu a rubrica “despesas comerciais e com vendas”, apontou
percentual superior ao adotado no contrato, o que demonstraria o acerto do BDI contratado.
352. A empresa CNH Brasil Industrial Ltda. apresentou o cálculo do componente
“administração central” do BDI expurgado das despesas comerciais e com vendas (peça 295, p. 41) e
afirmou a impossibilidade de se concluir pela existência de sobrepreço com base na análise isolada de
apenas um dos componentes do preço, custo direto ou BDI, pois o preço elevado pode ser compensado
por custo direto subestimado, tornando-o compatível com o de mercado, conforme reconhecem os
Acórdãos Plenários 2.452/2017 e 1.511/2018.
353. Para a SecexDefesa, a afirmação de que teriam sido equivocadamente consideradas as
despesas de dois ramos da empresa pressupõe a existência de duas estruturas administrativas centrais
distintas, contradizendo a explicação da empresa sobre a sua proposta comercial (peça 73, p. 45-46) de
que haveria uma única estrutura de administração central para os dois ramos de atuação, o comercial e
o de defesa, envolvendo duas unidades produtivas, a Iveco Veículos Comerciais e a Iveco Veículos de
Defesa. Avalia que a informação da proposta é consentânea com a própria razão de ser do item
“administração central”, que é contabilizar os gastos comuns a diversos segmentos de atuação da
empresa, não suscetíveis de apropriação de forma direta aos custos dos produtos fabricados.
354. Alerta que não foi comprovada a autenticidade dos dados utilizados pela empresa para
calcular o novo valor do componente “administração central” (peça 295, p. 41), extraídos de
documento intitulado “demonstrativo financeiro da administração central” (peça 307, p. 66-67),
supostamente elaborado a partir de dados do sistema de gestão financeira da empresa com base no
resultado da unidade de negócio de defesa.
355. Acrescenta que a única forma de afastar o sobrepreço seria, primeiro, confirmar a
existência de uma estrutura administrativa central exclusiva para o segmento de defesa, e depois
realizar a abertura dos dados da empresa que possibilitem a comprovação dos valores apontados em
cada uma das rubricas de despesas contidas no cálculo da administração central. Para tanto, seria
necessário, além da demonstração da memória do cálculo efetuado, franquear acesso tanto aos dados
relacionados aos custos indiretos da fábrica quanto aos dados referentes às despesas da administração
central, haja vista a possibilidade de cobrança em duplicidade de um mesmo item de custo.
356. Pondera que, dada a existência de uma planta industrial exclusiva para a produção de
blindados, grande parte das despesas gerais e administrativas relacionadas a essa produção pode ter
sido transferida para a administração local, integralmente arcada pelo Exército, o que reduziria os
custos da administração central. Todavia, desse fato não se tem certeza, devido à ausência de
detalhamento da proposta orçamentária.
357. Sustenta ser devida a abertura dos dados pela empresa quando necessário comprovar a boa
e regular aplicação de recursos públicos, porque o sigilo fiscal e comercial não é oponível ao controle
legislativo financeiro. Essa orientação foi adotada pelo TCU por meio do Acórdão 3.032/2015-
Plenário, com base na teoria dos poderes implícitos, e referendado pelo STF quando da apreciação do
MS 33.340, julgado em 26/5/2015, sob a relatoria do Ministro Luiz Fux. Ambos os arestos estão
transcritos no relatório.
358. Afasta a incidência dos precedentes invocados pela contratada, ao fundamento de que
nenhum deles admitiu a inclusão, no BDI, de itens de custo francamente incompatíveis com o objeto
contratual. Na maioria dos casos discutiu-se a extrapolação do BDI referencial do respectivo setor
econômico em função do cômputo de itens de custos inerentes do objeto do contrato, efetivamente
incorridos pelas contratadas na prestação de serviços e execução das obras. Em outras palavras, os
citados acórdãos admitiram a possibilidade de existir variação em relação aos valores estabelecidos
como referência para os custos diretos e para o BDI, mediante comprovação da incidência de fatores
que a justifiquem, sem legitimar a cobrança do poder público de despesas estranhas à contratação.
359. No caso em exame, não existem paradigmas de BDI para a contratação de produtos de
57
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
defesa nem referências que permitam avaliar a adequação dos custos diretos. Daí a necessidade de
avaliar a razoabilidade do preço dos itens de custo que o compõem, estes sim, passíveis de comparação
com referenciais de mercado. Mesmo que houvesse um referencial setorial, e que o preço contratado
não o ultrapassasse, ainda assim haveria evidência de sobrepreço, porque foi computada despesa
totalmente estranha ao objeto contratado.
360. Devido à contradição da empresa em relação à existência de dois centros de custo distintos,
e da não comprovação da origem dos dados e a legitimidade do cálculo por ela efetuado, a Unidade
Especializada propõe a rejeição das manifestações e a determinação ao Comando Logístico do
Exército que altere o Contrato 120/2016 de modo a eliminar o sobrepreço decorrente da inclusão
indevida no BDI das despesas comercias e com vendas, e glose, dos pagamentos futuros, os
desembolsos a maior em relação às viaturas que já foram pagas, corrigidos pela Taxa Selic a partir das
datas de pagamento até as datas da efetiva retenção.
361. Em memorial, a empresa CNH Industrial Brasil Ltda. afirma que a sua manifestação inicial
jamais sustentou a existência de duas administrações centrais, mas procurou demonstrar a apropriação
de custos de administração distintas entre a CNH Industrial e Iveco Defense, haja vista que no seu
sistema de gestão de resultados, diverso do controle contábil e fiscal, as despesas apuradas em cada
centro de custo são rateadas entre os negócios que dele se servem.
362. Com base na mencionada ferramenta de gestão de resultado, a empresa apresenta o
seguinte demonstrativo do cálculo do percentual de administração central para o negócio de veículos
de defesa, referente ao exercícios de 2017 e a parte do exercício de 2018 (peça 359, p. 4):
IVECO – UNIDADE DEFENCE VEHICLES LATAM
CÁLCULO DA ADMINISTRAÇÃO CENTRAL DESCONTADAS AS DESPESAS COMERCIAIS
Item Descrição 2017 2018
(Jan-Dez) (Jan-Out)
A Custo dos produtos vendidos e serviços prestados R$ 180.425.786,70 R$ 142.070.804,01
B Despesas Gerais e Administrativas R$ 17.192.048,31 R$ 16.317.589,29
b1 Selling, General and Administrative Expenses (Controlled) R$ 2.421.549,53 R$ 1.955.558,04
b2 Research and Development Expenses R$ 2.997.380,98 R$ 3.029.259,47
b3 Region Controlled Support R$ 6.173.530,17 R$ 5.699.793,18
b4 Global Brand Dedicated + Global Support R$ 5.599.587,63 R$ 5.632.978,59
C Despesas Comerciais e de Vendas R$ 631.774,06 R$ 116.049,56
c1 53900000 – Despesas com Publicidade e Propaganda R$ 42.658,19 R$ 101.884,34
c2 53900001 – Despesas com feiras e exibições R$ 564.751,98 R$ 1.000,00
c3 53900008 – Preparação e Expedição de Catálogos - R$ 450,00
c4 53900009 – Eventos R$ 5.899,85 R$ 10.505,22
c5 53900024 – Publicidade e propaganda R$ 18.464,44 R$ 2.210,00
D Despesas Gerais e Administrativas descontadas das Despesas R$ 16.560.273,85 R$ 16.201.539,73
Comerciais e de Vendas (D = B-C)
E Taxa de Administração Central (E = D/A) 9,2% 11,4%
363. O demonstrativo é acompanhado das seguintes explicações:
a) a linha b1 inclui os valores correspondentes a despesas comerciais e vendas, destacados
nas linhas c1, c2, c3, c4 e c5, totalizadas na linha C e deduzidas das Despesas Gerais e Administrativas
na linha D;
b) as contas referenciadas nas linhas b1 e b2 correspondem aos custos com times de
engenharia, gestão contratual e vendas dedicados aos produtos de defesa;
c) a linha b3 refere-se ao rateio, para o negócio de veículos de defesa, das despesas
regionais incorridas na planta de Sete Lagoas com áreas como recursos humanos, compras, financeira,
qualidade de campo, assim como as despesas incorridas em vários escritórios no Brasil em atividades
como compras, jurídica, recursos humanos, financeira, qualidade de campo, Presidência e Diretoria
Regional;
d) a linha b4 compreende o rateio, para os negócios de veículos de defesa no Brasil, dos
custos das áreas de suporte localizadas fora do país.
58
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
364. Para assegurar a integridade dos valores alocados no demonstrativo acima, apresenta laudo
pericial contábil extrajudicial elaborado pela empresa de auditoria externa KPMG, certificando que
esses valores têm base em informações registradas nos livros obrigatórios de escrituração mercantil e
estão livres de despesas associadas a marketing e publicidade institucional.
365. Os elementos acima descritos não saneiam o Achado. A primeira observação é que a
composição de custos acima descrita difere significativamente daquela que acompanhou a proposta
comercial do Contrato 120/2016-Colog. Na proposta comercial, o cálculo da “taxa de administração
central” compreendia exclusivamente as rubricas “despesas comerciais e de vendas” e “despesas gerais
e administrativas”, que representavam 53,83% do agregado, e outras “despesas operacionais líquidas”.
O demonstrativo ora apresentado alberga também as rubricas “despesas com pesquisa e
desenvolvimento”, “suporte regional” e “suporte global”. Em números de 2017, as novas rubricas
passaram a representar 85,91% das despesas gerais e administrativas, diminuindo as despesas
comerciais e com vendas para 3,67%, ou seja, praticamente esvaziando a representatividade da rubrica
impugnada na fiscalização.
366. Cabe frisar que a contratação levada a efeito pelo poder público é ato formal, nos termos
do art. 60 da Lei 8.666/1993, devendo o ajuste decorrente de dispensa ou inexigibilidade de licitação
atender aos termos do ato que os autorizou e da respectiva proposta, conforme determina o art. 54, §
2º, da mesma lei. O art. 66 do estatuto das licitações também prescreve que o contrato seja fielmente
executado pelas partes de acordo com as cláusulas avençadas.
367. Como o demonstrativo das despesas de administração central ora apresentado destoa dos
termos da proposta que deu origem ao contrato, incluindo variáveis econômicas distintas, esse
documento não é apto a legitimar as condições originalmente pactuadas. Caso o Exército considere
adequado acolher as novas condições econômicas ora apresentadas pela contratada, deve observar os
requisitos e o rito de alteração processual estabelecidos no art. 65 da Lei 8.666/1993, e não somente
admitir as alegações da empresa como fato indiscutível. As alterações contratuais decorrentes de
eventual revisão submeter-se-ão ao controle de legalidade por esta Corte.
368. A segunda observação é que a nova configuração da despesa administrativa passou a
computar as despesas com pesquisa e desenvolvimento, conforme se lê na linha b2 do demonstrativo
supra. No caso das viaturas Guarani 6x6, tais despesas foram integralmente remuneradas pelo
Comando do Exército na fase de mesmo nome, por meio do Contrato 1/2007-FRF, razão pela qual a
sua inserção no contrato de produção e aquisição é indevida.
369. Diante do quadro probatório disponível nos autos, concluo que não há base legal para
incluir no cálculo da administração central as despesas comerciais e com vendas, conforme verificado
na proposta comercial. Assim, conforme propõe a SecexDefesa, cabe determinar ao Colog que elimine
do Contrato 120/2016 o sobrepreço de R$ 173.787.908,74 decorrente da inclusão indevida, no BDI,
das despesas comerciais e com venda, e adote as medidas necessárias para a recuperação dos
pagamentos indevidos já realizados (item j.2 da proposta de encaminhamento).
370. Não obstante, quando se tratar de débito sanado antes da constituição de tomada de contas
especial e do envio de acórdão condenatório para cobrança judicial, a correção monetária do débito
deve ser atualizada com base no IPCA, e não na Taxa Selic, conforme consignei no item 324 supra.
E, assim como determinado para o pacote logístico, deverá a contratada discriminar a composição de
seu BDI, de modo a viabilizar o exame de razoabilidade do valor atribuído aos seus componentes.
VIII.2. Competência para a ordenação de despesa do Colog
371. De acordo com o disposto no art. 23, § 2º, do Decreto 98.820/1990 (Regulamento de
Administração do Exército), a condução de todas as atividades desenvolvidas pela Organização Militar
é competência do seu dirigente máximo, o que inclui a função de ordenador de despesas, que poderá
ser delegada:
“Art. 23. Ao comandante compete a condução de todas as atividades desenvolvidas pela
Organização Militar.
59
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
60
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
dos órgãos, de maneira que nem mesmo a mudança do titular do cargo acarrete a cessação do ato de
delegação:
“Art 2º - O ato de delegação, que será expedido a critério da autoridade delegante, indicará
a autoridade delegada, as atribuições objeto da delegação e, quando for o caso, o prazo de
Vigência, que, na omissão, ter-se-á por indeterminado.
Parágrafo único. A delegação de competência não envolve a perda, pelo delegante, dos
correspondentes poderes, sendo-lhe facultado, quando entender conveniente, exercê-los mediante
avocação do caso, sem prejuízo da validade da delegação". (Parágrafo incluído pelo Decreto
86.377/1981)
Art 3º - A delegação poderá ser feita a autoridade não diretamente subordinada ao
delegante.
Art 4º - A mudança do titular do cargo não acarreta a cessação da delegação.
Art 5º - Quando conveniente ao interesse da Administração, as competências objeto de
delegação poderão ser incorporadas, em caráter permanente, aos regimentos ou normas internas
dos órgãos e entidades interessados.”
380. Assim, cabe acolher as razões de justificativa do Sr. Guilherme Cals Theophilo Gaspar de
Oliveira no tocante à competência do agente signatário do Contrato 120/2016-Colog, sem prejuízo da
avaliação de sua responsabilidade no tocante a outros aspectos da referida contratação.
381. Vale ressalvar que a delegação de competência cuja regularidade ora se reconhece não
exime o delegante da responsabilidade pela aplicação de recursos públicos federais, a qual é
intransmissível. Respondem pelos atos inquinados tanto a pessoa delegante como a pessoa delegada,
segundo a responsabilidade de cada uma, conforme copiosa orientação desta Corte, exemplificada nos
Acórdãos 1134/2009-Plenário (Relator Ministro Raimundo Carreiro), 248/2010-Plenário e 2424/2017-
Primeira Câmara (Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues), 1786/2014-Primeira Câmara (Relator
Ministro-Substituto Augusto Sherman), 1620/2015-Plenário (Relator Ministro Bruno Dantas),
2403/2015-Segunda Câmara (Relatora Ministra Ana Arraes), todos eles reunidos na ferramenta de
pesquisa denominada Jurisprudência Selecionada, disponível no portal eletrônico deste Tribunal.
382. Pela importância da matéria, não é demais transcrever o Enunciado referente ao Acórdão
170/2018-Plenário (Relator Ministro Benjamin Zymler):
“A delegação de competência não implica delegação de responsabilidade, competindo ao
delegante a fiscalização dos atos de seus subordinados, especialmente em situações nas quais,
pela importância do objeto e pela materialidade dos recursos envolvidos, a necessidade de
supervisão não pode ser subestimada.”
IX – Royalties
383. A empresa Iveco vendeu dezesseis VBTP-MR para a República do Líbano em 13/11/2015,
conforme faturas comerciais (peça 30, p. 17-32), e recolheu os respectivos royalties ao Exército em
25/08/2017 (peça 31, p. 3), o que sugere o excesso do prazo contratual de noventa dias contado do
recebimento do preço das viaturas.
384. Por meio do Acórdão 2063/2018-Plenário, complementado pelo Acórdão 3067/2018-
Plenário, determinou-se ao Comando do Exército que enviasse a este Tribunal documentos e
informações, incluindo memória de cálculo, que demonstrassem a regularidade da quantia recolhida a
título de royalties em decorrência da referida venda, bem como as medidas a adotar para sanear
eventuais falhas verificadas (subitem 9.1.4). Promoveu-se, ainda, a oitiva das contratantes quanto ao
prazo para que a contratada pagasse os royalties devidos pela venda da VBTP-MR a terceiros, bem
como às penalidades e compensações financeiras devidas em caso de inobservância desse prazo
(subitem 9.4.3.3).
385. A CNH Industrial Brasil Ltda. alegou que o prazo contratual não foi observado pela
dificuldade administrativa do Exército Brasileiro em fornecer as informações necessárias ao
recolhimento dos valores, o que só ocorreu em 04/08/2017. E que o pagamento foi efetuado em
25/08/2017, antes do prazo de noventa dias previsto no contrato. Por fim, alega que foi firmado termo
61
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
aditivo ao Contrato 120/2016-Colog, de modo a alterar o prazo de pagamento dos royalties de noventa
para trinta dias.
386. A manifestação do Exército corroborou os termos acima, esclarecendo que a inobservância
do prazo para pagamento dos royalties decorreu da necessidade de a Força regular um procedimento
até então não previsto, o que envolveu várias unidades e demandou tempo considerável até encontrar-
se solução para processar o recolhimento devido pela empresa. Informou que será firmado termo
aditivo para alterar o prazo de pagamento dos royalties de 90 para 30 dias, bem como para fixar sanção
em decorrência de sua inobservância.
387. A SecexDefesa esclarece que a determinação ao Exército visava obter dados que
comprovassem as datas dos recebimentos, pela Iveco, dos valores relativos às vendas das 16 viaturas
para o Líbano, por serem elas o marco temporal do direito de crédito da União junto à empresa. No
entanto, foi apresentada a nota fiscal de venda de uma única viatura, datada de 12/11/2005 (peça 31, p.
21), comercializada em 13/11/2015 (peça 31, p. 20), permitindo constatar que o pagamento ocorreu
praticamente na mesma data de emissão da fatura, fato que corrobora o indício de excesso de prazo.
388. Afirma que a incidência de atualização monetária dos valores devidos em razão de
obrigações contratuais é assegurada pelo art. 40, inciso XIV, alínea c, da Lei 8.666/1993, e que esse
dispositivo aplica-se indistintamente a ambas as partes da relação contratual, por interpretação do art.
54, § 1º, da mesma lei. Adicionalmente, os arts. 394, 395 e 397 do Código Civil garantiriam não só a
atualização monetária, mas também os juros de mora decorrentes do atraso no adimplemento de
obrigações em geral.
389. À informação de que a demora não ocorreu por culpa da empresa, contrapõe o argumento
de que atualização monetária não é sanção, e sim mera recomposição do valor da moeda corroído pelo
decurso do tempo, e que por essa razão seria devida independentemente de previsão contratual, a partir
do primeiro dia útil subsequente da consumação do fato contratual gerador de pagamento. Menciona
como precedentes o Acórdão 1931/2004-Plenário (Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues) e a
decisão do STJ no REsp 679.525/SC (Relator Ministro Luiz Fux, 12/05/2005, DJ 20/06/2005).
390. Assim, propõe que sejam rejeitadas as manifestações das contratadas e determinada a
adoção das medidas necessárias para recuperar o dano ao erário de R$ 73.649,28, provocado com o
pagamento dos royalties no montante de R$ 1.244.033,63 em desconformidade com o prazo fixado em
contrato, sem atualização monetária.
391. Em memorial, a AGU apresentou o Termo Aditivo 2/2018 ao Contrato 120/2016-Colog, de
17/05/2019, cuja cláusula quinta (peça 343, p. 8) reduz o prazo para pagamento dos royalties para 30
dias corridos a contar da data em que a contratante fornecer as informações necessárias ao
recolhimento, e prevê multa moratória de 0,07% do valor a ser pago, por dia injustificado de atraso, até
o máximo de 2%, garantida a defesa prévia.
392. Divirjo da SecexDefesa no tocante à existência de dano, porque se o adimplemento da
prestação devida pela contratada tornou-se impossível por ato do contratante, não há como se exigir da
primeira mais do que o cumprimento da obrigação principal. Esta situação não é enfrentada nos
precedentes colacionados, os quais se limitam a examinar o cabimento da correção monetária em face
da ausência de previsão contratual. Assim, deixo de acompanhar a proposta de determinação acima
descrita.
393. Quanto à repactuação promovida, observo que ela soluciona em parte a omissão original
do Contrato 120/2016-Colog, ao fixar multa diária de 0,07% sobre o valor devido pelo
descumprimento do prazo para pagamento de royalties. Todavia, a limitação da multa ao percentual
máximo de 2% torna essa cláusula ineficaz em relação a atrasos superiores a 28 dias.
394. Por conseguinte, faz-se necessário determinar que o Colog promova ajuste na cláusula
quinta do TA ‘2/2018, de modo a compatibilizá-la com o comando inscrito no art. 40, inciso XIV,
alínea c, da Lei 8.666/1993, que prevê a fixação de critério de atualização financeira dos valores a
serem pagos, desde a data final do período de adimplemento de cada parcela até a data do efetivo
pagamento.
62
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
63
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
64
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
65
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
66
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
67
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
68
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
consistência à iniciativa de obtenção das viaturas seria exigir o cumprimento do contrato de pesquisa e
desenvolvimento do protótipo e do lote-piloto celebrado em 2007, no valor de R$ 32 milhões, cujas
disposições asseguravam à Força Terrestre, até 2011, o conhecimento necessário à futura produção
seriada das viaturas.
440. Especialmente, se a empresa desenvolvedora acenava com a possibilidade de abandonar o
projeto, não se mostrava prudente lançar a União em um negócio jurídico de valor superior a R$ 5
bilhões, em desacordo com o procedimento interno definido em normas do Comando do Exército, sem
a manifestação dos setores competentes em razão de suas funções e, sobretudo, sem a manifestação da
AGU sobre a legalidade do procedimento.
441. Inequivocamente, a assinatura desse contrato gerou efeitos nocivos para a gestão do
projeto. A superestimativa de demanda, aliada à insuficiência de previsão orçamentária para suportá-
la, impôs a necessidade de repactuação contratual. Para viabilizar a repactuação, resistida pela
contratada, o Exército retardou a adoção do MEM, de modo a evitar o implemento da condição que
faria surgir para a empresa o direito de iniciar o fornecimento e de receber pagamentos, conforme se
extrai dos registros constantes da Ata da Reunião Decisória Especial realizada em 17/04/2012 (peça
50).
442. Em contrapartida da redução de quantitativo, deliberou-se por inserir, na fase de pesquisa e
desenvolvimento da viatura, os Lotes de Experimentação Doutrinária, com base no qual foram
adquiridas 187 viaturas antes da aprovação do protótipo. Deliberou-se também por aceitar o pleito da
empresa de acrescentar ao preço das viaturas remanescentes a quantia de R$ 273.352.561,00, referente
à absorção dos custos fixos de operação da fábrica, a título de reequilíbrio econômico financeiro do
Contrato. Com a rescisão do Contrato 3/2009-EME, essa obrigação financeira da União foi transferida
para a execução do Contrato 120/2016-Colog.
443. Desse modo, a consequência direta da assinatura do Contrato 3/2009-EME, sem as
precauções que lhe impunham as normas constitucionais orçamentárias, as normas legais referentes à
definição do objeto, e às normas internas relativas à evolução do ciclo de vida dos produtos obtidos
mediante pesquisa e desenvolvimento, foi o dano ao erário no valor de R$ 273.352.561,00, rateado no
preço de aquisição do quantitativo pactuado no Contrato 120/2016-Colog.
444. Não me passa despercebido que o Comando do Exército, ao rescindir o Contrato 3/2009-
EME, não estava adstrito a aceitar a repactuação contratual nos moldes propostos pela empresa.
Todavia, na hipótese de rejeitar a renegociação, seria necessário indenizar os investimentos com a
instalação da fábrica autorizados no contrato, no montante de R$ 70 milhões em valores originais, e
suportar atrasos adicionais no projeto, que permaneceu por sete anos sob a influência do mal sucedido
Contrato 3/2009-EME.
445. Não é demasiado afirmar que a conduta do Sr. Fernando Sérgio Galvão pôs o Comando do
Exército em um impasse, em que todas as alternativas envolviam perdas financeiras para a União e
maior ou menor grau de atraso no desenvolvimento do Programa Guarani, a depender do grau de
antagonismo com a empresa contratada. Dadas as condições contratadas em 2009, os atores que
atuaram para redirecionar o programa escolheram o caminho menos desfavorável, razão pela qual
deixo de propor a instauração de Tomada de Contas Especial em face da pactuação de preço adicional
por absorção de custo fixo de funcionamento da fábrica.
446. Outra consequência da prematura formalização do Contrato 3/2009-EME foi a indefinição
dos itens do pacote logístico e dos serviços de integração dos sistemas de armas, comando e controle, a
sua pactuação por preço global e a previsão de pagamento antecipado. Essas falhas poderiam ter sido
evitadas caso a fase de testes do protótipo e do lote-piloto tivesse tido seu curso normal, oferecendo
dados relevantes sobre a utilização e desgaste dos equipamentos hábeis a subsidiar a fase de
planejamento da contratação, bem como oportunidade para que os setores competentes avaliassem a
necessidade de alocação e treinamento de pessoal.
447. Diante do que consta dos autos, em síntese, o Sr. Fernando Sérgio Galvão cometeu as
seguintes irregularidades:
69
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
70
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
a) definição imprecisa dos itens integrantes do pacote logístico e dos serviços de integração
dos sistemas de armas, comando e controle, bem como atribuição de preço global e previsão de
pagamento antecipado, com ofensa aos arts. 6º, inciso VIII, alínea a, 7º, §§ 2º, inciso II, e 9º da Lei
8.666/1993 e ao art. 62 do Decreto-lei 4.320/1964;
b) ausência de parecer jurídico prévio da AGU, contrariando os termos do art. 38,
parágrafo único, da Lei 8.666/1993, c/c o art. 11, inciso VI, alínea a, da Lei Complementar 73/1993, e
a orientação normativa da Advocacia-Geral da União contida nas Notas DECOR/CGU/AGU 7/2007-
SFT e 191/2008-MCL.
454. As falhas cometidas configuram erro grosseiro, atraindo a responsabilidade pessoal do
agente, nos termos da Lei 13.655/2018, em seu art. 28. Entretanto, na dosimetria da penalidade
prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, levo em consideração o fato de que os defeitos
atinentes ao pacote logístico e aos serviços de integração têm sua origem no Contrato 3/2009-EME.
XIII – Responsabilidade do Sr. Ângelo José Penna Machado
455. O Sr. Ângelo José Penna Machado , ordenador de despesas do Colog e signatário do
Contrato 120/2016-Colog, praticou as irregularidades consistentes na definição imprecisa dos itens
integrantes do pacote logístico e dos serviços de integração dos sistemas de armas, comando e
controle, bem como na atribuição de preço global e previsão de pagamento antecipado, com ofensa aos
arts. 6º, inciso VIII, alínea a, 7º, §§ 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993 e ao art. 62 do Decreto-lei
4.320/1964.
456. Novamente, na dosimetria da penalidade prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992,
cumpre considerar que tais falhas decorrem da observância do modelo inaugurado no Contrato 3/2009-
EME, e que já foram promovidos alguns ajustes com vistas a saná-las, como a exclusão do valor dos
pneus e a supressão de previsão dos serviços de integração dos sistemas de armas, comando e controle
manual.
XIV – Responsabilidade do Sr. Guilherme Cals Theophilo Gaspar de Oliveira
457. Após o exame das razões de justificativa, não restaram irregularidades pelas quais deva ser
responsabilizado o Sr. Guilherme Cals Theophilo Gaspar de Oliveira, Comandante do Comando
Logístico do Exército, na condição de supervisor do Contrato 120/2016-Colog.
XV – Classificação das Informações
458. Após a conclusão do Relatório de Auditoria, o Exército apresentou memorial (peça 185)
solicitando restrição de acesso às informações nele contidas, com base no disposto no art. 23, caput e
incisos I, V e VI, da Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação – LAI), sem especificar as
informações consideradas sigilosas e sua localização nos autos.
459. Em consequência, por meio do subitem 9.5 do Acórdão 2603/2018-Plenário, determinou-
se ao Centro de Controle Interno do Exército – CCIEx que classificasse os documentos contidos nestes
autos, nos termos da LAI, e, no subitem 9.8 daquela decisão, atribuiu-se o grau de sigilo “reservado”
ao mencionado Acórdão, ao Relatório e Voto que o fundamentaram, bem como ao Relatório de
Auditoria.
460. Em resposta, o CCIEx solicitou que fosse mantida a confidencialidade das informações
contidas nos autos até o trânsito em julgado do processo, com fundamento nos dispositivos da LAI
anteriormente mencionados (peça 270).
461. A SecexDefesa (peça 288) avaliou que a determinação contida no subitem 9.5 do Acórdão
2063/2018 não foi atendida, pois o ato que restringir o direito de acesso a informações dos órgãos
públicos, por constituir exceção aos direitos e garantias fundamentais contemplados no art. 5º da
Constituição Federal, incorporados ao art. 3º, inciso I, da LAI, deve ser necessariamente motivado, a
teor do art. 50, inciso I, da Lei 9.784/1999. Para tal motivação, além de especificar as informações
sigilosas dentro de cada peça do processo e o fundamento legal para a classificação, faz-se necessário
apontar as razões pelas quais elas seriam sigilosas, nos termos do art. 31, VII, do Decreto 7.724/2012 e
do Acórdão 1.607/2016-Plenário:
Decreto 7.724/2012
71
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
“Art. 31. A decisão que classificar a informação em qualquer grau de sigilo deverá ser
formalizada no Termo de Classificação de Informação – TCI, conforme modelo contido no Anexo,
e conterá o seguinte:
I - código de indexação de documento;
II - grau de sigilo;
III - categoria na qual se enquadra a informação;
IV - tipo de documento;
V - data da produção do documento;
VI - indicação de dispositivo legal que fundamenta a classificação;
VII - razões da classificação, observados os critérios estabelecidos no art. 27;
(...)”
Acórdão 1.607/2016-TCU-Plenário:
“9.5. dar ciência à Petrobras S.A. que classificar os documentos encaminhados ao TCU
como ‘não-públicos’, sob a tutela de ‘sigilo comercial’, sem indicar com precisão a localização
do sigilo no documento (página e parágrafo) e sem apresentar o pressuposto constitutivo
justificativo para a classificação do sigilo, infringe o disposto no art. 50 da Lei nº 9.784/1999 e o
disposto no art. 3º, inciso I, da Lei nº 12.527/2011, além de expor os gestores responsáveis pela
classificação à aplicação da penalidade imposta no art. 58, inciso II, da Lei nº 8.443/1992;
9.6. classificar todas as peças e o presente processo como públicos;”
462. Na sequência, a SecexDefesa realizou, sem sucesso, diligência a fim de que o Exército
encaminhasse o Termo de Classificação de Informação previsto no art. 31 do Decreto 7.724/2012
(peça 291). Na primeira resposta, o CCIEx limitou-se a solicitar prorrogação de prazo (peça 317). Na
segunda resposta, o CCIEx solicitou que fosse mantido o sigilo de toda documentação constante do
processo, aos seguintes fundamentos (peça 323):
a) inviabilidade de classificar peças específicas, em razão da quantidade e da diversidade
de documentos que compõem o processo;
b) existência de norma interna ao Exército que prescreve que documentos com maior grau
de restrição de acesso contaminam os demais quanto ao sigilo;
c) presença de ‘documentos que tratam da ordem de batalha do Exército Brasileiro
(organização das OM, quantitativo de pessoal e material, sistemas de armas, comando e controle)’, os
quais revelam as possibilidades de combate e por isso são valiosos para outros exércitos;
d) prejuízo à imagem da instituição e à reputação dos agentes públicos, devido à existência,
nos acórdãos até então proferidos, e nos respectivos relatórios e votos, de informações não condizentes
com a realidade dos fatos, que poderão ser alteradas até a apreciação final do processo;
e) existência de informações resguardadas pelo sigilo industrial, relacionadas com os
sistemas e especificações técnicas da viatura, cuja propriedade intelectual é do Exército e das empresas
fabricantes; e
f) riscos à soberania nacional com a abertura, ainda que parcial, do sigilo do processo,
decorrentes da existência de documentos que se referem à criação de uma nova capacidade militar
terrestre, cuja exposição pode identificar vulnerabilidades militares presentes com implicações na
capacidade de dissuasão de ameaças externas pelo Estado brasileiro.
463. A análise da SecexDefesa (peça 334) refuta todos esses argumentos. A existência de
muitos documentos a classificar não exclui a aplicação da Lei 12.527/2011, pois o acesso à informação
produzida por órgãos públicos é assegurado por preceitos constitucionais e legais. A alegada
dificuldade poderia ter sido evitada se o Termo de Classificação da Informação exigido pelo art. 31 do
Decreto 7.724/2012 tivesse sido elaborado oportunamente pelo Exército, conforme alerta constante
dos três ofícios de requisição encaminhados pela Equipe de Auditoria, a partir de 06/09/2017 (peça
62). Além do prazo ordinário para atender à determinação constante do subitem 9.5 do Acórdão
2603/2018-Plenário, o CCIEx foi contemplado com prorrogação de prazo.
464. Prossegue a Unidade Instrutiva consignando que normas internas do Comando do Exército
72
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
não afastam a incidência do art. 7º, inciso VII, alínea a, da Lei 12.527/2011, que declara a publicidade
das informações pertinentes à administração do patrimônio público, à utilização de recursos públicos, à
licitação e aos contratos administrativos, bem como à implementação, acompanhamento e resultados
dos programas, projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, metas e indicadores.
465. Quanto à possibilidade de haver, nos autos, documentos referentes à ordem de batalha do
Exército Brasileiro e às especificações técnicas da viatura, o Supervisor da Auditoria a admite, mas
afirma que tais informações não foram reproduzidas no Relatório de Auditoria nem nas deliberações
do Tribunal (peça 181).
466. Ainda que as deliberações proferidas nestes autos contivessem esse tipo de informação,
não se justificaria a restrição de acesso, vez que a Lei 12.527/2011 prevê mecanismos para que a
publicidade de informações parcialmente sigilosas não seja prejudicada. Neste sentido, a diligência
promovida em 19/02/2019 (peça 291) apontou expressamente que o Termo de Classificação da
Informação – TCI de que trata o Decreto 7.724/2012 deveria abordar especificamente o Relatório de
Auditoria (peça 180) e o Relatório, Voto e Acórdão que dele resultaram (peças 191, 192 e 193),
subsidiada pela instrução que esclarecia o propósito de assegurar a publicidade da parte não sigilosa
desses documentos (peça 288).
467. Ademais, a SecexDefesa pontua que o Ministério da Defesa divulgou, na rede mundial de
computadores, informações técnicas e operacionais da viatura Guarani muito mais detalhadas do que
as que constam no Relatório de Auditoria (peça 334):
“498. À peça 285, foram juntadas aos autos páginas de seis sítios na internet com informações
sobre o Programa Guarani. Como se vê, para além de registrar a quantidade, preço e itens que
compuseram planilhas de custos da Plataforma, informa-se a quantidade de tripulantes, a
espessura da proteção blindada e tipo do aço, as dimensões da viatura (altura, peso, largura e
cumprimento), a potência do motor, as capacidades e limitações dos diversos sistemas
componentes da viatura, as capacidades operacionais e limitações da viatura perante obstáculos,
os modelo dos sistemas de armas, as quantidades de viaturas que serão adquiridas e das já
adquiridas, o preço da viatura, prazo de vigência, cronograma e preço do contrato de aquisição
em série etc, além de um resumo histórico com os principais acontecimentos desde a decisão de
se renovar a frota de blindados do Exército.”
468. Quanto à alegada presença de informações inverídicas nas deliberações deste Tribunal,
anota-se que o Relatório de Auditoria foi submetido a comentários do gestor justamente para afastar
esse risco. O objetivo de evitar a exposição da imagem da instituição e dos agentes envolvidos,
independentemente de sua hierarquia, não é previsto na LAI entre as hipóteses de restrição de acesso,
não se justificando a concessão de tratamento diferenciado ao Exército.
469. Ainda segundo a Unidade Instrutiva, em reunião realizada com o Chefe do Departamento
de Assuntos Extrajudiciais da Consultoria-Geral da União para tratar do Programa Guarani, ficou
acertado que nova documentação seria apresentada para dar pleno cumprimento à determinação
contida no subitem item 9.5 do Acórdão 2603/2018-Plenário. Em ofício da Consultoria Jurídica
Adjunta ao Comando do Exército, de 17/05/2019 (peça 327), menciona-se que estavam em andamento
as providências necessárias ao cumprimento da determinação. Nada obstante, a documentação
encaminhada na sequência pela AGU, como representante do Exército e de seus agentes (peças 331 e
332), não tratou de classificação da informação.
470. Em conclusão, a SecexDefesa registra que a classificação de uma informação é um ato
administrativo e, como tal, está sujeito à observância de todos os requisitos de formação e validade:
competência, finalidade, motivo, forma e objeto. As diversas respostas apresentadas pelo Exército não
identificam o agente competente para a classificação; a não indicação da localização da informação
sigilosa prejudica o atendimento do requisito “finalidade”; indicam apenas os pressupostos de direito
(hipóteses de sigilo da LAI), sem motivação do ato; não observam que a restrição de acesso é ato
formal, a ser praticado por meio do Termo de Classificação da Informação, nos moldes do art. 31 do
Decreto 7.724/2012.
73
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
74
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
1. Processo TC-020.474/2017-2.
2. Grupo: I; Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.
3. Interessado: Tribunal de Contas da União.
4. Unidades Jurisdicionadas: Comando do Exército, Escritório de Projetos do Exército, Estado-Maior
do Exército, Comando Logístico do Exército, Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército.
4.1. Responsáveis: Fernando Sérgio Galvão (181.515.150-15), Sinclair James Mayer (618.430.088-
15), Ângelo José Penna Machado (546.354.466-20) e Guilherme Cals Theophilo Gaspar de Oliveira
(394.328.747-53).
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
5.1. Revisor: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública –
SecexDefesa.
8. Representação legal da empresa CNH Industrial Brasil Ltda.: Adriana de Faria Araújo do Valle,
OAB/MG 113.277; Adriano do Almo Mesquita, OAB/DF 47.739; Alexandre Duarte Ferreira,
OAB/MG 106.677; Álvaro Luiz Miranda Costa Júnior, OAB/DF 29.760; Amanda Helena da Silva,
OAB/DF 59.514; Anna Carolina Lima Pereira, OAB/DF 44.522; Ana Carolina Mazoni, OAB/DF
31.606; Ana Luiza Queiroz Melo Jacoby Fernandes, OAB/DF 51.623; Augusto César Nogueira de
Souza, OAB/DF 55.713; Beatriz Araújo Andrade, OAB/DF 54.145; Bianca Beloti, OAB/PR 48.870;
Carla Mayrink Santos Moraes, OAB/DF 27.789; Cristiana Muraro Fracari, OAB/DF 48.254, Daniela
Malaquias Alves Araújo, OAB/MG 127.465; Danielle Sfair Reis, OAB/PR 27.568; Gabriela Campos
Silva, OAB/MG 119.040; Giovanna Abbade Galesso Coev, OAB/DF 47.123; Gustavo Valadares,
OAB/DF 18.669; Helaine Euclides Galerani, OAB/PR 29.369; Helder Salomão Júnior, OAB/MG
124.721; Ielton Carvalho Piancó, OAB/DF 47.965; Jackeline Couto Canhedo, OAB/DF 33.135; Jamile
Cruzes Moysés Simão, OAB/DF 52.510; Jaques Fernando Reolon, OAB/DF 22.885; Jorge Ulisses
Jacoby Fernandes, OAB/DF 6.546; Julio dos Santos Pereira, OAB/SP 220.921; Luana Karen de
Azevedo Santana, OAB/DF 60.309; Lucas Franco Ferreira, OAB/MG 171.344; Mariana Ribeiro de
Melo Pereira, OAB/DF 52.393; Marselhe Cristina de Mattos, OAB/DF 48.621, Marici Giannico,
OAB/SP 149.850 e OAB/DF 30.983; Murilo Queiroz Melo Jacoby Fernandes, OAB/DF 41.796;
Rodrigo Correa e Castro, OAB/SP 163.093; Rodrigo Rodrigues Alves de Oliveira, OAB/DF 32.653;
Tamiris Bessoni Miranda, OAB/DF 59.183; Tatiane Berger, OAB/SP 232.149; Victor Matheus
Scholze de Oliveira, OAB/DF 39.503.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Auditoria Operacional
executada pela Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública –
SecexDefesa no Programa Estratégico Guarani, na ocasião em que se examinam as respostas às
determinações, recomendações, audiências e oitivas decorrentes dos Acórdãos 2603/2018 e
3067/2018-TCU-Plenário.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão
Extraordinária Reservada do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. quanto às determinações e recomendações veiculadas no Acórdão 2603/2018-Plenário:
9.1.1. tornar insubsistente a determinação do subitem 9.1.3;
9.1.2. considerar em implementação a determinação do subitem 9.1.1 e a recomendação do
subitem 9.2.1;
9.1.3. considerar parcialmente atendida a determinação do subitem 9.1.4;
9.1.4. considerar atendidas as determinações dos subitens 9.1.2 e 9.1.2.1;
9.1.5. considerar não atendida a determinação contida no subitem 9.5;
1
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
2
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
3
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
oportunidade de examinar, em processo específico, a informação da AGU de que os seus serviços não
foram prestados a contento às Organizações Militares antes de 2016, considerando, em especial, a
informação de que exatamente na última década vultosos projetos de reaparelhamento e modernização
tiveram início nas três armas militares e ainda se encontram em desenvolvimento;
9.14. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o
fundamentam:
9.14.1. ao Ministério da Defesa;
9.14.2. aos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica;
9.14.3. ao Comando Logístico do Exército;
9.14.4. à Controladoria-Geral da União;
9.14.5. aos Centros de Controle Interno dos Comandos da Marinha, do Exército e da
Aeronáutica;
9.14.6. à Advocacia-Geral da União;
9.14.7. à Procuradoria-Geral da Justiça Militar;
9.14.8. à Procuradoria da República no Distrito Federal;
9.14.9. à Casa Civil;
9.14.10. às Comissões de Relações Exteriores e de Defesa Nacional da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal; e
9.14.11. à Secretaria Municipal de Fazenda de Sete Lagoas/MG, Município onde a
empresa Iveco Latin America/Iveco Veículos de Defesa é sediada, para avaliação das questões
atinentes à incidência do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza sobre o pacote logístico.
4
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
TC 020.474/2017-2
Natureza: Relatório de Auditoria
Unidades jurisdicionadas: Comando do Exército, Escritório de
Projetos do Exército, Estado-Maior do Exército, Comando
Logístico do Exército, Departamento de Ciência e Tecnologia do
Exército.
Responsáveis: Fernando Sérgio Galvão (CPF 181.515.150-15),
Sinclair James Mayer (CPF 618.430.088-15), Ângelo José Penna
Machado (CPF 546.354.466-20) e Guilherme Cals Theophilo
Gaspar de Oliveira (CPF 394.328.747-53)
Representação legal: Adriano do Almo Mesquita, CPF
035.804.271-21, Anna Carolina Lima Pereira, CPF 002.347.441-
62, Anna Dias Rodrigues, CPF 068.389.966-00, Daniela de
Oliveira Rodrigues, CPF 024.708.083-75, Erica Izabel da Rocha
Costa, CPF 019.007.831-69, José Augusto Cordeiro da Cruz Neto,
CPF 645.206.253-00, José David Pinheiro Silveiro, CPF
672.667.203-97, Jackeline Couto Canhedo, CPF 001.555.041-93,
Jamile Cruzes Moysés Simão, CPF 335.929.678-86, Luana Karen
de Azevedo Santana, CPF 048.843.195-67, Marselhe Cristina de
Mattos, CPF 036.264.851-45, Maurício Muriack de Fernandes e
Peixoto, CPF 485.084.113-91, Marici Giannico, CPF 169.028.218-
52, Murilo Queiroz Melo Jacoby Fernandes, CPF 730.310.541-72,
Rodrigo Correa e Castro, CPF 248.109.508-16, Rodrigo Figueiredo
Paiva, CPF 017.963.147-06, Vanessa Affonso Rocha, CPF
707.858.051-68 e Álvaro Luiz Miranda Costa Júnior, CPF
002.981.881-80
DECLARAÇÃO DE VOTO
5. Em síntese, as razões para a apenação do Sr. Fernando Sérgio Galvão estariam ligadas a
assinatura do Contrato 3/2009-EME, celebrado com a empresa Iveco para a aquisição de 2044 viaturas
blindadas de transporte de pessoal média de rodas (VBTP-MR). Ao assinar o referido contrato, o
responsável teria preterido a avaliação do protótipo e do lote-piloto da viatura, deixado de convocar
uma Reunião Decisória Especial, inobservado a competência funcional do departamento provedor,
deixado de ouvir os agentes diretamente envolvidos na gestão do programa, contrariando normas
internas do Exército Brasileiro e uma portaria ministerial.
6. Ademais, a assinatura do Contrato 3/2009-EME teria sido realizada sem os estudos
necessários para a definição do custo total do ciclo de vida do material, para avaliar as implicações da
adoção das viaturas nos quadros de dotação de material e de pessoal das unidades, nos sistemas de
suprimento e manutenção e, principalmente, sem a definição da área de logística das quantidades dos
bens a produzir.
7. Ainda segundo o Ministro Relator, a tese de exigibilidade de conduta diversa, com base na
alegação de que a assinatura do contrato foi realizada com base nas definições fornecidas pelos órgãos
competentes, não procederia, pois as estimativas existentes serviriam apenas para a fase de pesquisa e
desenvolvimento. Assim, a demanda de 2044 VTBP-MR seria erro grave, por não considerar estudo
realizado onze anos antes e por não ter solicitado manifestação de departamento provedor do material.
8. Haveria ainda problemas relacionados aos aspectos orçamentários, pois não teria havido a
indicação da fonte de recursos, o desembolso anual previsto seria muito superior à dotação anual
média do Exército para a aquisição de equipamentos de defesa e o projeto não estava contemplado no
Plano Plurianual 2006-2009.
9. A conclusão do voto do Ministro-Relator sobre a assinatura do Contrato 3/2009-EME,
onde avaliou a conduta do Sr. Fernando Sérgio Galvão, está bem detalhada nos itens 439 a 447.
10. Com base nessas alegações e considerando a assinatura do referido contrato como erro
grosseiro, nos termos do art. 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, com a redação
dada pela Lei 13.655/2018, o Ministro Relator propõe multar o Sr. Fernando Sérgio Galvão em R$ 30
mil.
11 Da mesma forma, propõe a multa do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992 aos Srs. Sinclair
James Mayer, por ter firmado os Contratos 15/2012, 23/2013 e 20/2014 e ao Sr. Ângelo José Penna
Machado, por ter firmado o Contrato 120/2016-Colog, basicamente pela definição imprecisa dos itens
integrantes do pacote logístico e dos serviços de integração dos sistemas de armas, comando e
controle, bem como atribuição de preço global e previsão de pagamento antecipado. O valor da multa
proposta é de R$ 7 mil e R$ 5 mil, respectivamente.
12 Com as devidas vênias ao Ministro Relator, excepcionalmente divirjo da aplicação da
multa aos responsáveis, pelas razões a seguir detalhadas.
13. Inicialmente ressalto o caráter estratégico do programa e de sua importância para o
Exército Brasileiro (EB), para a defesa nacional como um todo e para a economia do Brasil. Consiste
em um projeto em construção, inovador, que visa, além de dotar o EB de meios modernos, capacitar
empresas a desenvolver tecnologia em território brasileiro. Nesse sentido, destaco alguns pontos
contidos nas considerações juntadas aos autos pelo Escritório de Projetos do Exército (peça 343, p.79-
85):
“O Projeto VBTP está alinhado com o segundo eixo estruturante da Estratégia Nacional de
Defesa, relativo à reorganização da indústria nacional de material de defesa, para assegurar
que o atendimento das necessidades de equipamento das Forças Armadas brasileiras esteja
2
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
intempestivo início da renovação de uma armada cujas unidades de mesmas funções das
pretendidas corvetas (atuais fragatas) encontram-se com tempo de operação médio superior a
40 anos, todas com especificações e desempenho abaixo do necessário e algumas já com
previsão de desativação.
27. Trata-se, ademais, de projeto de muito grande porte e de extrema complexidade, em cuja
análise e avaliação não deve esta Corte, a meu ver, utilizar os mesmos parâmetros e critérios
que são normalmente utilizados em situações de menor importância estratégica, menor
urgência, menor porte e de menor complexidade”.
19. A situação do Projeto Estratégico Guarani é muito similar. Insere-se num contexto de
programas estratégicos de Segurança Nacional, a fim de modernizar os meios militares das Forças
Armadas Brasileiras a fim de que sejam capazes de enfrentar os desafios da atualidade e bem
cumprirem suas missões. Envolve desenvolvimento de tecnologia em território nacional, a fim de gerar
emprego e renda para a população brasileira, além de substituir meios considerados obsoletos. A
complexidade, o porte do projeto, sua importância estratégica e sua urgência estão claramente
demonstradas.
20. Assim, considero que a conclusão do Ministro Augusto Sherman em seu voto aplica-se,
ipsis literis, ao presente caso. Não é possível utilizar, neste presente momento, para julgar a conduta
dos gestores que atuaram no Projeto Estratégico Guarani, a mesma régua utilizada para julgar
processos corriqueiros de contratação da Administração Pública. A própria determinação ao Ministério
da Defesa, exarada no Acórdão 2.603/2018 – TCU – Plenário (Ministro Marcos Bemquerer) (item
9.1.1), confirma a inexistência de normas legais que estipulem ferramentas hábeis para a avaliação da
razoabilidade de custos e preços em aquisições públicas provenientes de contratos não-competitivos.
Assim, não é razoável apenar os responsáveis por questões meramente formais, tais como falta de
competência, não inserção do programa no PPA e detalhes orçamentários, e muito menos considerar
como erro grosseiro suas condutas.
21. Relembro que a necessidade de atualização das viaturas blindadas foi materializada em
1998, com a publicação das Condicionantes Doutrinárias e Operacionais (Condop) 3/98, surgindo o
Projeto Nova Família de Blindados sobre Rodas (NFBR) em 2002, o qual em 2006 foi rebatizado
como Projeto Guarani. O projeto estava em construção desde 1998, sendo ajustado conforme as
condições do momento e perspectivas da economia, inclusive quanto à definição do quantitativo de
viaturas contratadas. Nesse sentido, transcrevo extrato da Ata da Primeira Reunião Decisória da Nova
Família de Blindados de Rodas, realizada em 3/3/2006, três anos e meio antes da assinatura do
Contrato 3/2009-EME (peça 343, p. 84-85):
“(...) fez uso da palavra o Gen DAVI, 4º SCh EME, que procedeu a um resumo retrospectivo
abordando as necessidades previstas na CONDOP 03/98 da Subfamília de Viaturas Blindadas
Leve de Rodas e da Subfamília de Viaturas Blindadas Média de Rodas; lembrou que a
Subfamília Média de Rodas consta como sendo uma das prioridades do Exército previstas no
Livro I do Plano Diretor do Exército 2004/2008 e, em função da transformação das brigadas
de infantaria motorizadas em brigadas de infantaria mecanizadas, as necessidades foram
alteradas(...).
4
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
22. Sobre tais registros da referida ata, consta da Nota Explicativa do Escritório de Projetos do
Exército (peça 343, p. 84-85):
“Como se pode observar, pela citação do Gen MATTOS, então 3° Subchefe do Estado-Maior
do Exército, naquela oportunidade já se vislumbrava um quantitativo maior de viaturas a
serem adquiridas. Na ocasião, somando-se os quantitativos de plataformas 6x6 e 8x8,
sugeriu-se um total de 2362 (duas mil trezentos e sessenta e duas) viaturas;
(...) o quantitativo de 2044 (duas mil e quarenta e quatro) VBTP-MSR prevista no contrato
celebrado entre o Exército Brasileiro e a empresa IVECO no ano de 2009 era adequado e
necessário aos objetivos do EB, tendo sido planejada esta quantidade considerando os
elementos de combate e de apoio ao combate de 04 (quatro) Brigadas de Cavalaria
Mecanizada e de 06 (seis) Brigadas de Infantaria Motorizada, conforme demonstrado na
tabela anexada, constante da apresentação realizada ao Comandante do Exército, naquele
mesmo ano, antes da celebração do contrato. Registre-se, ainda, que nesse quantitativo não
foram consideradas as necessidades das Baterias de Artilharia Antiaérea, dos Grupos de
Artilharia de Campanha e dos Pelotões de Polícia do Exército dessas Brigadas: o que
poderia ter aumentado o quantitativo” (grifos nossos).
24. Quanto à determinação proposta pelo Ministro Relator ao Comando Logístico do Exército
para que elimine o sobrepreço decorrente da inclusão do BDI das despesas comerciais por meio de
glosas dos pagamentos a serem realizados, considero necessário respeitar o princípio do contraditório e
da ampla defesa, dando as devidas condições para que a empresa possa apresentar a sua versão dos
fatos, por meio de processo administrativo formal.
5
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
Ante o exposto, voto por que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto à apreciação
deste Colegiado, cujas alterações em relação ao acórdão do Ministro Relator estão realçadas a seguir:
7
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
9.9. dar ciência ao Comando do Exército e ao Centro de Controle Interno do Exército de que, em
futuras contratações, os serviços de suporte logístico deverão atender ao disposto nos arts. 7º, §§ 2º,
inciso II, da Lei 8.666/1993, no Decreto 9.507/2018, no art. 2º do Decreto 7.689/2012 e na Instrução
Normativa 5/2017 da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão;
9.10. classificar a presente deliberação com o grau de sigilo “reservado”, nos termos do art. 23,
inciso VIII, da Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à informação), c/c o art. 4º, parágrafo único, art. 8º, §
3º, inciso I, art. 9º, inciso VI, e § 2º, inciso II, da Resolução-TCU 294/2018, pelo prazo de 15 (quinze
anos), com acesso somente aos servidores que irão desenvolver as atividades relacionadas nos autos;
9.11. alertar o Centro de Controle Interno do Exército – CCIEx de que o não atendimento da
determinação constante do subitem 9.7.3 supra terá como consequência a reclassificação dos
documentos elaborados por este Tribunal e suas unidades como públicos, com base nos arts. 4º,
parágrafo único, e 16 da Resolução TCU 294/2018;
9.12. determinar à SecexDefesa que, nas próximas etapas da fiscalização do Programa Guarani,
avalie:
9.12.1. se a Estimativa de Custos do Programa Guarani datada de 06/09/2019 (peça 355) e o
Estudo de Sustentabilidade do Programa concluído em 27/09/2019 (peça 356), elaborados em atenção
ao disposto nos subitens 9.1.2 e 9.1.2.1 do Acórdão 2603/2018-Plenário, contemplam todos os custos
inerentes ao ciclo de vida da Nova Família de Blindados sobre Rodas, inclusive aqueles relacionados
às Viaturas Blindadas Médias de Transporte – Leve de Rodas, mencionadas no subitem 9.1.2.2 da
referida deliberação;
9.12.2. o atendimento à recomendação contida no subitem 9.2.1 do Acórdão 2603/2018-Plenário
e a aderência da norma cuja minuta foi concluída em janeiro/2019 às boas práticas aplicáveis à
matéria;
9.12.3. a suficiência dos termos aditivos aos Contratos 15/2012, 23/2013 e 20/2014-DCT (peça
343) para eliminar o sobrepreço referente aos serviços de integração dos sistemas de armas;
9.13. determinar à Secretaria Geral de Controle Externo que avalie a conveniência e
oportunidade de examinar, em processo específico, a informação da AGU de que os seus serviços não
foram prestados a contento às Organizações Militares antes de 2016, considerando, em especial, a
informação de que exatamente na última década vultosos projetos de reaparelhamento e modernização
tiveram início nas três armas militares e ainda se encontram em desenvolvimento;
9.14. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o
fundamentam:
9.14.1. ao Ministério da Defesa;
9.14.2. aos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica;
9.14.3. ao Comando Logístico do Exército;
9.14.4. à Controladoria-Geral da União;
9.14.5. aos Centros de Controle Interno dos Comandos da Marinha, do Exército e da
Aeronáutica;
9.14.6. à Advocacia-Geral da União;
9.14.7. à Procuradoria-Geral da Justiça Militar;
9.14.8. à Procuradoria da República no Distrito Federal;
9.14.9. à Casa Civil;
9.14.10. às Comissões de Relações Exteriores e de Defesa Nacional da Câmara dos Deputados e
do Senado Federal; e
9.14.11. à Secretaria Municipal de Fazenda de Sete Lagoas/MG, Município onde a empresa
Iveco Latin America/Iveco Veículos de Defesa é sediada, para avaliação das questões atinentes à
incidência do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza sobre o pacote logístico.”
8
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 17 de março de
2020.
9
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1. Processo TC-020.474/2017-2.
2. Grupo: I; Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.
3. Interessado: Tribunal de Contas da União.
4. Unidades Jurisdicionadas: Comando do Exército, Escritório de Projetos do Exército, Estado-
Maior do Exército, Comando Logístico do Exército, Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército.
4.1. Responsáveis: Fernando Sérgio Galvão (181.515.150-15), Sinclair James Mayer
(618.430.088-15), Ângelo José Penna Machado (546.354.466-20) e Guilherme Cals Theophilo Gaspar
de Oliveira (394.328.747-53).
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
5.1. Revisor: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
5.3. Redator: Ministro Raimundo Carreiro.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública –
Secex Defesa.
8. Representação legal da empresa CNH Industrial Brasil Ltda.: Adriana de Faria Araújo do Valle,
OAB/MG 113.277; Adriano do Almo Mesquita, OAB/DF 47.739; Alexandre Duarte Ferreira, OAB/MG
106.677; Álvaro Luiz Miranda Costa Júnior, OAB/DF 29.760; Amanda Helena da Silva, OAB/DF
59.514; Anna Carolina Lima Pereira, OAB/DF 44.522; Ana Carolina Mazoni, OAB/DF 31.606; Ana
Luiza Queiroz Melo Jacoby Fernandes, OAB/DF 51.623; Augusto César Nogueira de Souza, OAB/DF
55.713; Beatriz Araújo Andrade, OAB/DF 54.145; Bianca Beloti, OAB/PR 48.870; Carla Mayrink
Santos Moraes, OAB/DF 27.789; Cristiana Muraro Fracari, OAB/DF 48.254, Daniela Malaquias Alves
Araújo, OAB/MG 127.465; Danielle Sfair Reis, OAB/PR 27.568; Gabriela Campos Silva, OAB/MG
119.040; Giovanna Abbade Galesso Coev, OAB/DF 47.123; Gustavo Valadares, OAB/DF 18.669;
Helaine Euclides Galerani, OAB/PR 29.369; Helder Salomão Júnior, OAB/MG 124.721; Ielton
Carvalho Piancó, OAB/DF 47.965; Jackeline Couto Canhedo, OAB/DF 33.135; Jamile Cruzes Moysés
Simão, OAB/DF 52.510; Jaques Fernando Reolon, OAB/DF 22.885; Jorge Ulisses Jacoby Fernandes,
OAB/DF 6.546; Julio dos Santos Pereira, OAB/SP 220.921; Luana Karen de Azevedo Santana, OAB/DF
60.309; Lucas Franco Ferreira, OAB/MG 171.344; Mariana Ribeiro de Melo Pereira, OAB/DF 52.393;
Marselhe Cristina de Mattos, OAB/DF 48.621, Marici Giannico, OAB/SP 149.850 e OAB/DF 30.983;
Murilo Queiroz Melo Jacoby Fernandes, OAB/DF 41.796; Rodrigo Correa e Castro, OAB/SP 163.093;
Rodrigo Rodrigues Alves de Oliveira, OAB/DF 32.653; Tamiris Bessoni Miranda, OAB/DF 59.183;
Tatiane Berger, OAB/SP 232.149; Victor Matheus Scholze de Oliveira, OAB/DF 39.503.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Auditoria Operacional executada pela
Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública – SecexDefesa no Programa
Estratégico Guarani, na ocasião em que se examinam as respostas às determinações, recomendações,
audiências e oitivas decorrentes dos Acórdãos 2.603/2018 e 3067/2018-TCU-Plenário, ambos de
relatoria do Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Extraordinária
Reservada do Plenário, ante as razões expostas pelo Redator, em:
9.1. quanto às determinações e recomendações veiculadas no Acórdão 2603/2018-Plenário (rel.
Min. Marcos Bemquerer Costa):
9.1.1. tornar insubsistente a determinação do subitem 9.1.3;
9.1.2. considerar em implementação a determinação do subitem 9.1.1 e a recomendação do
subitem 9.2.1;
9.1.3. considerar parcialmente atendida a determinação do subitem 9.1.4;
9.1.4. considerar atendidas as determinações dos subitens 9.1.2 e 9.1.2.1;
1
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
2
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
defesa firmados sem licitação, incluam cláusulas que obriguem a abertura dos custos propostos pelos
interessados, incluindo o BDI, até o nível de decomposição que ofereça parâmetros de referência no
mercado, com a finalidade de possibilitar a avaliação da razoabilidade dos preços propostos, conforme
orientação adotada no Acórdão 3.032/2015-TCU-Plenário (rel. Min. Augusto Sherman) e no Mandado
de Segurança 33.340/DF do STF e estudem a possibilidade de adotar o credenciamento público, a fim
de permitir que o maior número possível de empresas possa se credenciar para desenvolver o bem ou o
serviço desejados, nos moldes dos Acórdãos 3.567/2014-TCU-Plenário (rev. Min. Benjamin Zymler) e
2.504/2017-TCU-1ª Câmara (rel. Min. Augusto Sherman).
9.5. dar ciência ao Comando do Exército e ao Centro de Controle Interno do Exército de que, em
futuras contratações, os serviços de suporte logístico deverão atender ao disposto nos arts. 7º, §§ 2º,
inciso II, da Lei 8.666/1993, no Decreto 9.507/2018, no art. 2º do Decreto 7.689/2012 e na Instrução
Normativa 5/2017 da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão;
9.6. classificar a presente deliberação com o grau de sigilo “reservado”, nos termos do art. 23,
inciso VIII, da Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à informação), c/c o art. 4º, parágrafo único, art. 8º, § 3º,
inciso I, art. 9º, inciso VI, e § 2º, inciso II, da Resolução-TCU 294/2018, pelo prazo de 15 (quinze anos),
com acesso somente aos servidores que irão desenvolver as atividades relacionadas nos autos;
9.7. alertar o Centro de Controle Interno do Exército – CCIEx de que o não atendimento da
determinação constante do subitem 9.7.3 supra terá como consequência a reclassificação dos
documentos elaborados por este Tribunal e suas unidades como públicos, com base nos arts. 4º,
parágrafo único, e 16 da Resolução TCU 294/2018;
9.8. determinar à SecexDefesa que, nas próximas etapas da fiscalização do Programa Guarani,
avalie:
9.8.1. se a Estimativa de Custos do Programa Guarani datada de 06/09/2019 (peça 355) e o Estudo
de Sustentabilidade do Programa concluído em 27/09/2019 (peça 356), elaborados em atenção ao
disposto nos subitens 9.1.2 e 9.1.2.1 do Acórdão 2603/2018-Plenário (rel. Min. Marcos Bemquerer
Costa), contemplam todos os custos inerentes ao ciclo de vida da Nova Família de Blindados sobre
Rodas, inclusive aqueles relacionados às Viaturas Blindadas Médias de Transporte – Leve de Rodas,
mencionadas no subitem 9.1.2.2 da referida deliberação;
9.8.2. o atendimento à recomendação contida no subitem 9.2.1 do Acórdão 2603/2018-Plenário
(rel. Min. Marcos Bemquerer Costa) e a aderência da norma cuja minuta foi concluída em janeiro/2019
às boas práticas aplicáveis à matéria;
9.8.3. a suficiência dos termos aditivos aos Contratos 15/2012, 23/2013 e 20/2014-DCT (peça 343)
para eliminar o sobrepreço referente aos serviços de integração dos sistemas de armas;
9.9. determinar à Secretaria Geral de Controle Externo que avalie a conveniência e oportunidade
de examinar, em processo específico, a informação da AGU de que os seus serviços não foram prestados
a contento às Organizações Militares antes de 2016, considerando, em especial, a informação de que
exatamente na última década vultosos projetos de reaparelhamento e modernização tiveram início nas
três armas militares e ainda se encontram em desenvolvimento;
9.10. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamentam:
9.10.1. ao Ministério da Defesa;
9.10.2. aos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica;
9.10.3. ao Comando Logístico do Exército;
9.10.4. à Controladoria-Geral da União;
9.10.5. aos Centros de Controle Interno dos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica;
9.10.6. à Advocacia-Geral da União;
9.10.7. à Procuradoria-Geral da Justiça Militar;
9.10.8. à Procuradoria da República no Distrito Federal;
9.10.9. à Casa Civil;
9.10.10. às Comissões de Relações Exteriores e de Defesa Nacional da Câmara dos Deputados e
do Senado Federal; e
3
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.10.11. à Secretaria Municipal de Fazenda de Sete Lagoas/MG, Município onde a empresa Iveco
Latin America/Iveco Veículos de Defesa é sediada, para avaliação das questões atinentes à incidência
do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza sobre o pacote logístico.
4
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
VOTO REVISOR
Na sessão reservada do Plenário de 12/02/2020, pedi vista dos autos, para apreciar algumas
das questões então submetidas ao deslinde desta Corte.
Na ocasião, também o E. Ministro Raimundo Carreiro expressou o desejo de analisar o
processo e, com a presteza que caracteriza S. Exa., produziu voto revisor e dele me deu conhecimento,
antes mesmo que findasse eu o meu voto e com o qual estou, em grande parte, de acordo.
Com o Ministro Raimundo Carreiro, com todas as devidas vênias ao competente Relator, o
E. Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, estou de acordo, no que diz respeito à regularidade
da conduta do Chefe do Estado-Maior do Exército, General Fernando Sérgio Galvão, do Chefe do
Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército, General Sinclair James Mayer, e do Ordenador de
Despesas do Comando Logístico do Exército, Tenente Coronel Ângelo José Penna Machado, razão
pela qual também concluo desnecessária a aplicação da multa do art. 58 da Lei 8.443/1992.
Adiro, no tópico, à integra das análises do E. Ministro Raimundo Carreiro, que transcrevo
a seguir, para, igualmente, concluir que existiam, à época, elementos que permitiam ao Chefe-do-
Estado-Maior do Exército realizar a contratação das 2044 viaturas:
“As Condicionantes Doutrinárias e Operacionais (Condop) 03/98 indicavam a necessidade
de 1187 viaturas, mas oito anos depois já se apontava a necessidade de aquisição de 2362 viaturas.
Assim, tendo em vista o caráter estratégico e inovador do projeto, considero que não é justo apenar
o ex-Chefe-do-Estado-Maior do Exército Brasileiro pela suposta ausência de justificativas para
determinação do número de viaturas a serem adquiridas. (...)
Não é possível utilizar, neste presente momento, para julgar a conduta dos gestores que
atuaram no Projeto Estratégico Guarani, a mesma régua utilizada para julgar processos
corriqueiros de contratação da Administração Pública. A própria determinação ao Ministério da
Defesa, exarada no Acórdão 2.603/2018 – TCU – Plenário (Ministro Marcos Bemquerer) (item
9.1.1), confirma a inexistência de normas legais que estipulem ferramentas hábeis para a avaliação
da razoabilidade de custos e preços em aquisições públicas provenientes de contratos não-
competitivos. Assim, não é razoável apenar os responsáveis por questões meramente formais, tais
como falta de competência, não inserção do programa no PPA e detalhes orçamentários, e muito
menos considerar como erro grosseiro suas condutas.”
Superada a questão das multas às mencionadas autoridades, verifico que, no Acórdão
proposto pelo E. Ministro Raimundo Carreiro, constam, em seu item 9.7.2, determinações ao Comando
Logístico do Exército, em relação ao Contrato 120/2016.
Chamo a atenção para as seguintes determinações, acrescidas às cláusulas propostas pelo
Relator:
9.7.2.3. eliminar o sobrepreço de R$ 173.787.908,74 decorrente da inclusão indevida no BDI
das despesas comerciais e com vendas, assegurada a ampla defesa por meio de processo
administrativo formal (acréscimos do revisor);
9.7.2.4. glosar, dos pagamentos a serem realizados, os valores correspondentes aos
desembolsos já efetuados a maior em decorrência do sobrepreço de R$ 173.787.908,74, corrigidos
pelo IPCA, a partir das datas de pagamento até as datas da efetiva retenção assegurada a ampla
defesa por meio de processo administrativo formal (acréscimos do revisor);
1
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
2
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
Feitas essas considerações, voto por que o Tribunal acolha a minuta de acórdão que ora
submeto à deliberação do colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 27 de maio de 2020.
3
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
1. Processo nº TC 020.474/2017-2.
1.1. Apenso: 003.746/2019-4
2. Grupo: I; Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.
3. Interessado: Tribunal de Contas da União.
4. Unidades Jurisdicionadas: Comando do Exército, Escritório de Projetos do Exército, Estado-Maior
do Exército, Comando Logístico do Exército, Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército.
4.1. Responsáveis: Fernando Sérgio Galvão (181.515.150-15), Sinclair James Mayer (618.430.088-
15), Ângelo José Penna Machado (546.354.466-20) e Guilherme Cals Theophilo Gaspar de Oliveira
(394.328.747-53).
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
5.1. Revisor: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública –
SecexDefesa.
8. Representação legal da empresa CNH Industrial Brasil Ltda.: Adriana de Faria Araújo do Valle,
OAB/MG 113.277; Adriano do Almo Mesquita, OAB/DF 47.739; Alexandre Duarte Ferreira,
OAB/MG 106.677; Álvaro Luiz Miranda Costa Júnior, OAB/DF 29.760; Amanda Helena da Silva,
OAB/DF 59.514; Anna Carolina Lima Pereira, OAB/DF 44.522; Ana Carolina Mazoni, OAB/DF
31.606; Ana Luiza Queiroz Melo Jacoby Fernandes, OAB/DF 51.623; Augusto César Nogueira de
Souza, OAB/DF 55.713; Beatriz Araújo Andrade, OAB/DF 54.145; Bianca Beloti, OAB/PR 48.870;
Carla Mayrink Santos Moraes, OAB/DF 27.789; Cristiana Muraro Fracari, OAB/DF 48.254, Daniela
Malaquias Alves Araújo, OAB/MG 127.465; Danielle Sfair Reis, OAB/PR 27.568; Gabriela Campos
Silva, OAB/MG 119.040; Giovanna Abbade Galesso Coev, OAB/DF 47.123; Gustavo Valadares,
OAB/DF 18.669; Helaine Euclides Galerani, OAB/PR 29.369; Helder Salomão Júnior, OAB/MG
124.721; Ielton Carvalho Piancó, OAB/DF 47.965; Jackeline Couto Canhedo, OAB/DF 33.135; Jamile
Cruzes Moysés Simão, OAB/DF 52.510; Jaques Fernando Reolon, OAB/DF 22.885; Jorge Ulisses
Jacoby Fernandes, OAB/DF 6.546; Julio dos Santos Pereira, OAB/SP 220.921; Luana Karen de
Azevedo Santana, OAB/DF 60.309; Lucas Franco Ferreira, OAB/MG 171.344; Mariana Ribeiro de
Melo Pereira, OAB/DF 52.393; Marselhe Cristina de Mattos, OAB/DF 48.621, Marici Giannico,
OAB/SP 149.850 e OAB/DF 30.983; Murilo Queiroz Melo Jacoby Fernandes, OAB/DF 41.796;
Rodrigo Correa e Castro, OAB/SP 163.093; Rodrigo Rodrigues Alves de Oliveira, OAB/DF 32.653;
Tamiris Bessoni Miranda, OAB/DF 59.183; Tatiane Berger, OAB/SP 232.149; Victor Matheus
Scholze de Oliveira, OAB/DF 39.503.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Auditoria Operacional
executada pela Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública –
SecexDefesa no Programa Estratégico Guarani, na ocasião em que se examinam as respostas às
determinações, recomendações, audiências e oitivas decorrentes dos Acórdãos 2603/2018 e
3067/2018-TCU-Plenário.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão
Extraordinária Reservada do Plenário, ante as razões expostas pelo Revisor, em:
9.1. quanto às determinações e recomendações veiculadas no Acórdão 2603/2018-Plenário:
9.1.1. tornar insubsistente a determinação do subitem 9.1.3;
9.1.2. considerar em implementação a determinação do subitem 9.1.1 e a recomendação do
subitem 9.2.1;
9.1.3. considerar parcialmente atendida a determinação do subitem 9.1.4;
1
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
2
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2
mercado, com a finalidade de possibilitar a avaliação da razoabilidade dos preços propostos, conforme
orientação adotada no Acórdão 3032/2015-TCU-Plenário e no Mandado de Segurança 33.340/DF do
STF e estudem a possibilidade de adotar o credenciamento público, a fim de permitir que o maior
número possível de empresas possa se credenciar para desenvolver o bem ou o serviço desejados, nos
moldes dos Acórdãos 3.567/2014-TCU-Plenário e 2.504/2017-TCU-1ª Câmara;
9.5. dar ciência ao Comando do Exército e ao Centro de Controle Interno do Exército de
que, em futuras contratações, os serviços de suporte logístico deverão atender ao disposto nos arts. 7º,
§§ 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993, no Decreto 9.507/2018, no art. 2º do Decreto 7.689/2012 e na
Instrução Normativa 5/2017 da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento
e Gestão;
9.6. classificar a presente deliberação com o grau de sigilo “reservado”, nos termos do art.
23, inciso VIII, da Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à informação), c/c o art. 4º, parágrafo único, art. 8º,
§ 3º, inciso I, art. 9º, inciso VI, e § 2º, inciso II, da Resolução-TCU 294/2018, pelo prazo de 15 (quinze
anos), com acesso somente aos servidores que irão desenvolver as atividades relacionadas nos autos;
9.7. alertar o Centro de Controle Interno do Exército – CCIEx de que o não atendimento da
determinação constante do subitem 9.7.3 supra terá como consequência a reclassificação dos
documentos elaborados por este Tribunal e suas unidades como públicos, com base nos arts. 4º,
parágrafo único, e 16 da Resolução TCU 294/2018;
9.8. determinar à SecexDefesa que, nas próximas etapas da fiscalização do Programa
Guarani, avalie:
9.8.1. se a Estimativa de Custos do Programa Guarani datada de 06/09/2019 (peça 355) e o
Estudo de Sustentabilidade do Programa concluído em 27/09/2019 (peça 356), elaborados em atenção
ao disposto nos subitens 9.1.2 e 9.1.2.1 do Acórdão 2603/2018-Plenário, contemplam todos os custos
inerentes ao ciclo de vida da Nova Família de Blindados sobre Rodas, inclusive aqueles relacionados
às Viaturas Blindadas Médias de Transporte – Leve de Rodas, mencionadas no subitem 9.1.2.2 da
referida deliberação;
9.8.2. o atendimento à recomendação contida no subitem 9.2.1 do Acórdão 2603/2018-
Plenário e a aderência da norma cuja minuta foi concluída em janeiro/2019 às boas práticas aplicáveis
à matéria;
9.8.3. a suficiência dos termos aditivos aos Contratos 15/2012, 23/2013 e 20/2014-DCT
(peça 343) para eliminar o sobrepreço referente aos serviços de integração dos sistemas de armas;
9.9. determinar à Secretaria Geral de Controle Externo que avalie a conveniência e
oportunidade de examinar, em processo específico, a informação da AGU de que os seus serviços não
foram prestados a contento às Organizações Militares antes de 2016, considerando, em especial, a
informação de que exatamente na última década vultosos projetos de reaparelhamento e modernização
tiveram início nas três armas militares e ainda se encontram em desenvolvimento;
9.10. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o
fundamentam:
9.10.1. ao Ministério da Defesa;
9.10.2. aos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica;
9.10.3. ao Comando Logístico do Exército;
9.10.4. à Controladoria-Geral da União;
9.10.5. aos Centros de Controle Interno dos Comandos da Marinha, do Exército e da
Aeronáutica;
9.10.6. à Advocacia-Geral da União;
9.10.7. à Procuradoria-Geral da Justiça Militar;
9.10.8. à Procuradoria da República no Distrito Federal;
9.10.9. à Casa Civil;
9.10.10. às Comissões de Relações Exteriores e de Defesa Nacional da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal; e
3
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 020.474/2017-2