TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 037.

720/2019-8

GRUPO I – CLASSE V – PLENÁRIO

TC 037.720/2019-8
Natureza: Relatório de Auditoria
Órgãos/Entidades: Ministério do Turismo, Caixa Econômica Federal e
Município de Boa Vista/RR.
Representação legal: Jamil Josepetti Júnior (OAB/PR 16.587), representando
Ministério do Turismo.

SUMÁRIO: AUDITORIA. FISCOBRAS 2020. ORLA DO RIO BRANCO

EM BOA VISTA/RR. INDÍCIOS DE SOBREPREÇO DECORRENTE DE
PREÇOS EXCESSIVOS FRENTE AO MERCADO. AUSÊNCIA DE
ELABORAÇÃO DE ESTUDOS DE VIABILIDADE TÉCNICA,
ECONÔMICA E AMBIENTAL. OITIVAS. ACOLHIMENTO PARCIAL
DAS JUSTIFICATIVAS. AUSÊNCIA DE PARTE DOS CUSTOS NOS
SISTEMAS REFERENCIAIS. REVISÃO DOS VALORES. DIFERENÇA
DIMINUTA. CONCLUSÃO PELA INEXISTÊNCIA DE DANO. OBRA
CONCLUÍDA. CIÊNCIAS.

RELATÓRIO

Adoto, como relatório, a instrução elaborada no âmbito da Secretaria de Fiscalização de

Infraestrutura Urbana, que contou com a anuência dos dirigentes da unidade técnica (peças 74-76):

“INTRODUÇÃO
1. Trata-se de auditoria na segunda fase das obras de requalificação da orla do Rio
Branco/Bacia do Caxangá em Boa Vista/RR (Fiscalis 266/2019), determinada no Acórdão
2.556/2019-TCU-Plenário, rel. Min. José Múcio. As obras contemplam serviços de paisagismo,
iluminação e drenagem, bem como se destinam a prover a orla de equipamentos urbanos como
mirante, atracadouro, posto de observação e espelho d’água. A primeira etapa referiu-se sobretudo
às desapropriações no local do empreendimento.
2. O objeto da licitação encontra-se dividido em dois lotes. Lote I (contratação de empresa
para o gerenciamento e supervisão da obra), financiado com recursos próprios da Prefeitura e
estimado em R$ 3.069.215,75 e Lote II (contratação de empresa executora da obra da requalificação
da orla), financiado com recursos do Contrato de Repasse 521.695-33/2018, (Siafi 696691) firmado
entre o Ministério do Turismo, a Caixa Econômica Federal e o Município de Boa Vista/RR (peça 4,
pg. 48-57), estimado em R$ 58.461.282,32. A auditoria trata especificamente do Lote II.
3. A auditoria ocorreu nos períodos de 29/10/2019 a 13/12/2019 e de 18/1/2020 a 31/1/2020 e
tem como principal achado a possibilidade da ocorrência, no contrato para a execução das obras,
Contrato 179/SMO/AS/2019, de sobrepreço da ordem de R$ 1.146.994,19, correspondente a 4,38%
da amostra analisada e a 2,47% do valor global de referência (R$ 46.390.000,47). A análise,
empreendida sobre uma amostra de 32 itens da planilha de quantitativos físico-financeiros
contratada, representou 56,41% do valor global do orçamento.

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4. O empreendimento encontra-se inaugurado desde o dia 20/12/2020, ao custo para os cofres

federais de R$ 46.205.840,00, de acordo com o Portal da Transparência (ver Anexo III a esta
instrução).

Figura 1. À esquerda, em primeiro plano, vista panorâmica do empreendimento. À direita, detalhe da parte
superior do mirante. Fonte: https://boavista.rr.gov.br/turismo/mirante-edileusa-loz, navegação em 31/5/2022.

5. Motivaram a auditoria a importância social do empreendimento, o volume de recursos

envolvidos, os riscos identificados no Sistema de Auditoria de Orçamentos (SAO 2.0) e a denúncia
objeto do TC 006.943/2019-5.
6. A Concorrência 47/2018 é objeto de denúncia no processo TC 006.943/2019-5, formulado
pela outra concorrente habilitada, Andrade Galvão Engenharia Ltda. (CNPJ 13.558.309/0001-43),
em fase de análise de razões de justificativas apresentadas pelos responsáveis em cumprimento ao
Acórdão 3.062/2019-TCU-Plenário, rel. Min. Augusto Sherman proferido naqueles autos.
7. Essa instrução tem como objeto as análises das oitivas da Prefeitura Municipal de Boa
Vista e do Consórcio Sanches Tripoloni - Coema, realizadas em atenção ao Acórdão 4.078/2020-
TCU-Plenário, quanto ao sobrepreço apurado no Contrato 179/SMO/AS/2019.
HISTÓRICO
8. Em fins de 2018 a Prefeitura Municipal de Boa Vista/RR promoveu a Concorrência
47/2018 com vistas à contratação de empresa especializada para executar a segunda etapa das obras
de requalificação da orla do Rio Branco/Bacia do Caxangá, orçadas em R$ 58.461.282,32. Sagrou-
se vencedor da licitação o consórcio Sanches Tripoloni - Coema (CNPJ 33.295.310/0001-30),
formado pela Construtora Sanches Tripoloni Ltda. e Coema Paisagismo Urbanização e Serviços.
9. No início de abril de 2019 as partes celebraram o Contrato 179/SMO/AS/2019 ao preço
original de R$ 52.605.127,90, um deságio de 10% em relação ao orçamento estimado na licitação e
com prazo de 24 meses, a contar de 26/4/2019. Após três aditivos, o valor do contrato à época da
auditoria passou a ser de R$ 46.390.000,47.
10. A redução do valor contratado decorreu de auditoria realizada pela Controladoria-Geral da
União (CGU) entre julho e agosto de 2019. Sinteticamente, a CGU detectou uma superestimativa
superior a R$ 5 milhões no orçamento da licitação e um sobrepreço de aproximadamente
R$ 5 milhões no Contrato 179/SMO/AS/2019. Ambos os sobrepreços se concentraram
principalmente nos custos com equipamentos por permanência na implantação geral, equipamentos
por permanência no mirante, fundação indireta tipo estacas de 60 cm e reaterro e escavação.
11. A CGU constatou a ausência de tratamento isonômico por parte da comissão de licitação
condutora dos trabalhos da Concorrência 47/2018, caracterizado pela aplicação de critérios distintos
no julgamento das propostas apresentadas. O órgão de controle igualmente consignou exigências de
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qualificações técnicas desnecessárias e julgamento inadequado das propostas.

12. Conforme mencionado no tópico anterior, a equipe de auditoria do TCU apontou um
sobrepreço de R$ 1.146.994,19, situação capaz de ensejar medidas de readequação do orçamento da
obra e ressarcimento ao erário federal dos valores pagos, bem como a responsabilização dos
envolvidos.
13. No curso dos trabalhos, a equipe enfrentou dificuldades em obter, no Sistema Nacional de
Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi) e no Sistema de Custos Referenciais de
Obras (Sicro), os custos unitários de referência para os itens materialmente mais relevantes da
planilha de quantitativos físico-financeiros do Contrato 179/SMO/AS/2019 referentes à data-base
da planilha contratada e praticados em Boa Vista.
14. Tal limitação resultou na necessidade de usar os custos obtidos por meio cotações de
mercado feitas pelo órgão contratante e no uso de outras fontes de consulta, como foram os casos do
cimbramento metálico e forma metálica, cujos custos a equipe obteve no sistema de Orçamento de
Obras de Sergipe (ORSE).
15. Na medida do possível, em sua análise, a equipe deixou de recorrer aos custos atribuídos a
São Paulo, constantes nas tabelas do Sinapi para o estado de Roraima (Sinapi/RR), diante da
evidente diferença de preços praticados nessas unidades da federação.
16. Na metodologia de apuração de sobrepreço empregada pela equipe há ainda o uso do
Índice Nacional da Construção Civil (INCC) como fator de correção de custos de junho de 2015
para julho de 2018 (data-base da planilha de quantitativos físico-financeiros do contrato com o
consórcio) para o concreto usinado bombeável com classes de resistência de 15, 20 e 30 MPA. A
correção pelo INCC decorreu do fato de somente existir no Sinapi/RR de julho de 2018 o custo
desses insumos atribuídos a São Paulo, sendo que apenas no Sinapi/RR de junho de 2015 há a
cotação para Boa Vista.
17. Sobre uma amostra de 32 itens, com base no método da limitação do preço global, segundo
o qual se compensam os preços excessivos de alguns itens com os descontos verificados em outros,
a equipe obteve o já comentado sobrepreço de R$ 1.146.994,19 (peça 43. Ver também peças 44, 45
e, subsidiariamente, peças 24 e 25).
18. Esse sobrepreço corresponde a 4,38% do valor da amostra analisada (R$ 26.169.065,78) e
a 2,47% do valor do contrato após o terceiro aditivo (R$ 46.390.000,47).
19. Considerando que o achado não exauria a análise a respeito dos preços contratados,
previamente a um pronunciamento definitivo acerca de eventual proposta de irregularidade grave,
sem prejuízo à continuidade das obras (IGC), indicada no art. 118, § 1º, inciso VI da Lei
13.707/2018. (LDO 2019), a equipe de auditoria do TCU ponderou pela necessidade de ouvir a
Prefeitura de Boa Vista/RR sobre a possível determinação a ser exarada pelo TCU com vistas à
repactuação do Contrato 179/SMO/AS/2019, no sentido de elidir o sobrepreço no valor de R$
1.146.994,19. Propugnou também por ouvir o consórcio Sanches Tripoloni - Coema para se
manifestar a respeito desse sobrepreço, nos termos lavrados à peça 48, p. 19
20. A proposta contou com a anuência da supervisora da auditoria e do titular da unidade
técnica na ocasião (peças 49 e 50).
21. Ao receber os autos, o relator, Ministro Augusto Sherman, acolheu com pequenos ajustes a
proposta da unidade técnica. Submetido à apreciação do Plenário, na sessão de 8/12/2020 os
Ministros do TCU proferiram o Acórdão 4.078/2020 nos seguintes termos (peça 51):
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Extraordinária do
Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. promover a oitiva da Prefeitura Municipal de Boa Vista, nos termos do art. 250, inciso V, do
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Regimento Interno do TCU e do art. 14 da Resolução TCU 315/2020, para que, no prazo de 30
(trinta) dias, manifeste-se acerca:
9.1.1. do sobrepreço apurado no Contrato 179/SMO/AS/2019 no valor de R$ 1.146.994,19;
9.1.2. da possível determinação a ser exarada por esta Corte com vistas à repactuação do Contrato
179/SMO/AS/2019, no sentido de elidir o referido sobrepreço, notadamente quanto às
consequências práticas da implementação dessa medida e eventuais alternativas que possam ser
adotadas;
9.2. promover a oitiva do Consórcio Sanches Tripoloni Coema, com fundamento no art. 250, inciso
V, do Regimento Interno do TCU, para que, no prazo de 30 (trinta) dias, manifeste-se, caso queira,
sobre a ocorrência de sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado, no valor de
R$ 1.146.994,19;
9.3. realizar diligência junto à Prefeitura Municipal de Boa Vista, com fundamento no art. 157 do
Regimento Interno do TCU, para que, no mesmo prazo de 30 (trinta) dias, informe o atual estágio
de execução da obra, com a devida comprovação documental;
9.4. dar ciência à Prefeitura Municipal de Boa Vista, com fulcro no art. 9º da Resolução TCU
315/2020, sobre a necessidade de elaboração de Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e
Ambiental anterior aos projetos, com vistas à promoção de estudos que avaliem as alternativas para
a intervenção, bem como promovam a análise dos custos de implantação e operação, favorecendo a
melhor alocação dos recursos públicos, nos termos do art. 6º inciso IX, e art. 12 da Lei 8.666/1993;
9.5. enviar cópia deste acórdão, acompanhada do relatório de auditoria (peça 48), à Prefeitura
Municipal de Boa Vista e ao Consórcio Sanches Tripoloni Coema, para subsidiar as manifestações
requeridas.
22. Devidamente notificados do Acórdão 4.078/2020-TCU-Plenário, conforme peças 55, 58,
60 e 61, somente o consórcio Sanches Tripoloni - Coema manifestou-se nos autos ao oferecer os
argumentos à peça 62 a seguir examinados.
EXAME TÉCNICO
23. É possível dividir a manifestação do consórcio Sanches Tripoloni - Coema em quatro
partes distintas.
24. Na primeira parte (páginas 1 a 28 da peça 62), a discussão se concentra sobre custos com
administração local, manutenção e operação do canteiro de obras. No entendimento do consórcio
construtor, o preço paradigma a ser considerado pelo TCU para esse conjunto de serviços deveria
ser de R$ 13.029.823,66. Como resultado, o valor estabelecido no orçamento, R$ 4.358.366,40
encontrar-se-ia subestimado.
25. Na segunda parte (peça 62, p. 29), há comentários sobre a data-base do contrato.
26. Na terceira parte (peça 62, p. 30-47), o consórcio refuta os resultados de onze serviços da
amostra auditada para concluir não haver o sobrepreço calculado na auditoria, mas um subpreço de
R$ 4.578.905,56.
27. Finalmente, na quarta e última parte, o consórcio questiona a validade do procedimento de
apuração do sobrepreço feito pela equipe de auditoria e o situa num limite de aceitabilidade, de
normalidade e de tolerância admitida pelo TCU quando o percentual de sobrepreço é inferior a 10%
do valor do contrato.
28. O exame técnico a seguir segue essa sequência da linha argumentativa do consórcio
Sanches Tripoloni - Coema.
Considerações do consórcio Sanches Tripoloni - Coema sobre o orçamento de referência
elaborado pela equipe de auditoria do TCU (peça 62, p. 1-28)
29. O consórcio compreendeu que o orçamento de referência elaborado pela equipe de
auditoria não pode deixar de incluir determinados custos obrigatórios, ainda que o orçamento base
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não os tenha considerado, sob pena de caracterizar enriquecimento sem causa da administração
pública em prejuízo do particular (peça 62, p. 5).
30. Dessa forma, o consórcio destacou custos obrigatórios, no seu entender necessários e não
incluídos no orçamento da licitação mas, por exigências das regras do edital da licitação, não
consideradas na sua proposta. Considerou que tais custos devem necessariamente ser levados em
conta pelo TCU na elaboração do orçamento paradigma.
31. Na sua ótica, o limite máximo para os custos com administração local previsto no Acordão
2.622/2013-TCU-Plenário, rel. Min. Marcos Bemquerer, não leva em consideração os custos com
instalação, manutenção e operação do canteiro de obras. Nessa decisão o TCU informou o
percentual de 7,48% aplicado sobre o orçamento da obra como o valor médio para o serviço de
administração local em obras portuárias, marítimas e fluviais.
32. Informou que a Instrução de Serviço DNIT 1/2004, acolhida pelo TCU (Acórdão
3.015/2011-TCU-Plenário), menciona ser de 6% sobre o valor do orçamento da obra o limite
máximo dos custos com a instalação e manutenção do canteiro. Ou seja, no entendimento do
consórcio, “os gastos com instalações e manutenção de canteiro podem alcançar sozinhos até 6% do
orçamento da obra” (peça 62, p. 7). Afirmou que o percentual da administração local previsto no
BDI do DNIT sempre se manteve em 2,83%.
33. Portanto, ainda de acordo com a linha de raciocínio do consórcio, o limite máximo
aceitável para custos com administração local, instalação, manutenção e operação do canteiro de
obras deve ser o resultado de 6% + 2,83%, ou 8,83%, não sendo “razoável interpretar que o limite
para esta duas despesas somadas seriam de apenas 7,48% do orçamento para a obra.” (peça 62, p.
8).
34. Considerou que o 3º quartil do percentual de administração local inserido no custo direto
para obras portuárias, marítimas e fluviais de que trata o Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário, não
representa o limite máximo e que esse pode ser obtido acrescentando-se ao 3º quartil a amplitude
entre a média (7,48%) e o 3º quartil (9,09%), no valor de 1,61%. Portanto, de acordo com o
consórcio, o percentual máximo a ser admitido pelo TCU para a administração local da obra
corresponde a 9,09% + 1,61% ou 10,70% (peça 62, p. 9).
35. Ao discorrer sobre diversos julgados do TCU nos quais a Corte de Contas admitiu serviços
de administração local, instalação, manutenção e operação do canteiro de obras com percentuais
superiores a 7,48%, o consórcio concluiu ser perfeitamente admissível considerar, para o caso em
análise, custos com esses serviços correspondentes a até 16,70% sobre o valor do orçamento da
obra, composto por 10,70% do limite máximo do terceiro quartil de que trata o Acórdão
2.622/2013-TCU-Plenário para a administração local e 6% para instalação manutenção e operação
do canteiro de obras (peça 62, p. 12).
36. Aduziu que o TCU, por meio do Acórdão 2.591/2017-TCU-Plenário, admitiu válido o
índice de 17,97% sobre o valor do orçamento da obra para estimar o serviço de administração local
instalação, manutenção e operação do canteiro de obras.
37. Baseado nessas considerações, o consórcio admitiu inicialmente dois cenários para estimar
o custo do serviço de administração local, instalação, manutenção e operação do canteiro de obras.
38. No primeiro, considerou a aplicação de 17,97% sobre o valor do orçamento,
R$ 58.461.282,32, obtendo como resultado R$ 10.505.492,43 (cf. peça 62, p. 26, parágrafo 109).
39. No segundo, considerou a incidência de 13,48% sobre o valor do orçamento (sendo 7,48%
do Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário e 6% da Instrução de Serviço DNIT 1/2004), obtendo como
resultado R$ 7.880.580,86 (cf. peça 62, p. 26, parágrafo 110).
40. Após uma série de considerações teóricas sobre as definições de custos indiretos e das
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metodologias de formação de custos empregadas no Sicro 2 e Sinapi, depreende-se que o consórcio

considerou que devem pertencer ao serviço de administração local, instalação e manutenção de
canteiro de obras, além daqueles já previstos no orçamento analítico da licitação, os seguintes
componentes (peça 62, p. 15-17): a) custos com os encarregados relacionados aos serviços de
manutenção e lubrificação, aí incluídas a equipe de lubrificação e o caminhão de abastecimento e
lubrificação; b) encarregados de diversas naturezas (de turma, de forma, de armação, de concreto,
de terraplenagem, de pavimentação, de drenagem, de obras de arte corrente, etc.) e mestre de obras;
c) alugueis de moradias destinadas a abrigar operadores de máquinas treinados pela empresa não
residentes no local das obras (ver peça 62, item 4.2 à p. 17); d) custos com mobiliário e
aparelhagem do canteiro de obras.
41. Especificamente sobre o aluguel de moradias, o consórcio destacou que, embora tenha
acolhido determinação da CGU, no sentido de exclui-lo da sua proposta apenas para garantir a
continuidade do contrato, o TCU não poderá suprimir o item na elaboração do orçamento
paradigma.
42. O consórcio afirmou que o orçamento paradigma a ser elaborado pelo TCU deve
obrigatoriamente incluir todos componentes mencionados mais acima, sob pena de criar uma lacuna
orçamentária cujo ônus recairá exclusivamente sobre o contratado (peça 62, p. 17).
43. Com base nas considerações anteriores, alternativamente aos dois cenários mencionados, o
consórcio concluiu que se o TCU adotar exatamente os mesmos critérios utilizados no relatório do
Acórdão 2.993/2014-TCU-Plenário, obterá o preço paradigma para o item de administração local
inclusive manutenção e operação do canteiro de obras o valor de R$ 13.029.823,66, conforme
apresentado na planilha à peça 62, p. 24-25.
44. O consórcio concluiu, finalmente, que, diante dos resultados mencionados nos parágrafos
38, 39 e 43, o valor do orçamento para o serviço de administração local, manutenção e operação do
canteiro de obras, R$ 4.358.366,40 (soma dos itens I, II e II à peça 66), encontra-se subestimado.
Análise
45. Neste processo de auditoria não é função do TCU reelaborar o orçamento das obras em
Boa Vista/RR. Tal conduta implicaria em extrapolar os limites constitucionais de sua atuação como
órgão de controle e adentrar na esfera de discricionariedade do órgão contratante.
46. No presente caso, a atuação do TCU se circunscreve a investigar se os preços contratados
juntos ao consórcio para os serviços das obras apresentam distorções em relação aos preços dos
sistemas de referência ou aos preços de mercado, na impossibilidade da utilização daqueles, de
modo a apurar eventual sobrepreço.
47. Dessa forma, somente as composições de custos a partir das quais o consórcio elaborou sua
proposta, bem como as composições de custos do orçamento da licitação, serão objeto de análise e
terão seu preços comparados aos dos sistemas de referência e aos de mercado, nos termos dos arts.
3º, 4º, 5º e 6º do Decreto 7.983, de 8 de abril de 2013. Incluir ou excluir serviços implicaria em
fugir do objetivo almejado. Além do mais, dispêndios com a manutenção de equipamentos
mencionados pelo consórcio que, segundo seu entendimento deveriam ser incluídos no orçamento,
já se encontram devidamente apropriados nos custos horários produtivos e improdutivos e não há
razão para duplicar sua incidência.
48. Caso o consórcio compreendesse que determinados insumos, composições, mão-de-obra,
equipamentos e serviços devessem fazer parte do orçamento da licitação e não o fizeram, deveria ter
questionado no tempo oportuno o órgão contratante a respeito daquilo que reputa serem lacunas
orçamentárias. Ao aceitar o orçamento da licitação, submeteu-se a entregar a obra sob o preço e
condições propostas e assumir o ônus por eventuais custos que supostamente terá e ali não

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previstos. Nada obrigava o consórcio a prosseguir no certame, caso viesse a constatar que o
orçamento licitado iria lhe impor um gravame financeiro a ponto de causar-lhe prejuízos.
49. Dessa forma, por ser absolutamente fora de contexto e de propósito, deixa-se de adentrar
nas considerações do consórcio a respeito daquilo que considera ser o orçamento paradigma das
obras em Boa Vista/RR. Não foi objeto da auditoria avaliar se o orçamento licitado deveria ou não
ter incluído determinados equipamentos ou mão-de-obra nele ausentes, mas somente avaliar os
preços propostos pelo consórcio.
50. Eventualmente, nesta análise, alguns ajustes poderão ser feitos em relação às composições
de custos dos serviços licitados. Contudo, terão a única finalidade de adequá-los às composições
dos sistemas de referência, uma vez que há no orçamento composições próprias sem correspondente
direto nesses sistemas. Jamais terão por finalidade agregar ou suprimir parcelas não presentes nas
composições de custos licitadas com o objetivo de estabelecer o assim chamado orçamento
paradigma.
51. Especificamente sobre a administração local, instalação, manutenção e operação do
canteiro de obras a CGU produziu exaustivo trabalho de análise no qual concluiu, contrariamente ao
defendido pelo consórcio, pela necessidade de reduzir o valor original desses serviços, alterando o
seu montante de R$ 4.358.366,40 para R$ 4.275.983,75, em virtude de encontrar-se superestimado
(peça 71, p. 12-17 e peça 67, p. 1).
52. Dessa forma, persistem as observações da equipe a respeito do tema (peça 48, p. 16,
parágrafo 75) e o resultado por ela obtido de considerar sem sobrepreço ou desconto o preço
praticado pelo consórcio para o serviço de administração local das obras (peça 43, p. 1).
Considerações do consórcio sobre a data-base do contrato (peça 62, p. 29)
53. O consórcio principiou sua linha de argumentação afirmando ser de junho de 2018 a data
base do orçamento da licitação e que tanto o edital da concorrência quanto o contrato subsequente
estabeleceram para a data base dos preços contratados o mês de apresentação da proposta dos
licitantes, janeiro de 2019.
54. De acordo com o consórcio, em situações nas quais a data base do orçamento difere da
data base dos preços contratados, o TCU compreende necessário considerar os efeitos das variações
do período entre elas.
55. Nesse caso, haveria uma vantagem de R$ 1.130.444,10 em favor da administração pública,
devida à incidência do INCC no período entre junho de 2018 e janeiro de 2019, 2,12%, sobre o
valor do orçamento de referência considerado pela CGU, R$ 53.322.835,09. O consórcio defendeu
ser ainda mais expressiva aquela vantagem, caso se optasse pelo índice de variação de obras de arte
especiais, 2,74%.
56. Consequentemente, segundo o consórcio, “no cotejamento entre os preços contratados e os
preços paradigmas do TCU, deverá ser considerado uma vantagem de R$ 1.130.444,10 em favor do
erário”.
Análise
57. A data-base do orçamento da licitação quanto aos custos do Sinapi é realmente julho de
2018, conforme peça 66. De acordo com o edital (peça 34, p. 3) no dia 21 de janeiro de 2019
ocorreu a sessão de recebimento dos envelopes contendo as propostas das licitantes.
58. Em contratos com duração superior a um ano, como é o caso em exame, os instrumentos
convocatórios devem prever cláusula de reajuste com a finalidade de restabelecer a justa
remuneração devida ao contratado em decorrência de processo inflacionário.
59. A remuneração cabível à contratada e devido a reajustamento decorrente de processo
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inflacionário é disciplinada no art. 40, inciso XI, da Lei 8.666, de 21 de junho de 93:
Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição
interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção de
que será regida por esta Lei, o local, o dia e a hora para recebimento da documentação e proposta,
bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:
(...)
XI – critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de produção, admitida a
adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data prevista para apresentação da proposta, ou
do orçamento a que essa proposta se referir, até a data do adimplemento de cada parcela;
(...)
60. Para efeito de reajustamento dos contratos, embora o gestor público possa adotar,
discricionariamente, dois marcos iniciais distintos – a data limite para apresentação das propostas
ou a data do orçamento estimativo da licitação – o segundo critério é o mais adequado, pois reduz
os problemas advindos de orçamentos desatualizados em virtude do transcurso de vários meses
entre a data-base da estimativa de custos e a data de abertura das propostas. O Tribunal de Contas
da União tem o seguinte julgado na linha do entendimento formulado acima:
24. Como se vê, o gestor público pode adotar discricionariamente dois marcos iniciais distintos
para efeito de reajustamento dos contratos: (i) a data limite para apresentação da proposta; e (ii) a
data do orçamento. Ocorre que o segundo critério se mostra mais robusto, pois reduz os problemas
advindos de orçamentos desatualizados em virtude do transcurso de vários meses entre a data-base
da estimativa de custos e a data de abertura das propostas.
25. Por esse motivo, entendo pertinente recomendar ao MPOG que, em futuras licitações de obras
públicas, quando se demonstrar demasiadamente complexa a atualização da estimativa
orçamentária da contratação, adote como marco inicial para efeito de reajustamento contratual a
data-base de elaboração da planilha orçamentária.
(Voto condutor no Ministro Benjamin Zymler no Acórdão 19/2017-TCU-Plenário)
61. Por se tratar de uma recomendação não impositiva, o entendimento acima não conflita com
a corrente majoritária na Corte de Contas, que é clara ao defender as duas possibilidades de termo
inicial para a contagem do prazo de um ano: a data-limite para apresentação da proposta ou a data
do orçamento a que esta se referir (Acórdão 424/2005-TCU-Plenário, rel. Min. Guilherme
Palmeira e Acórdão 1.941/2006-TCU-Plenário, rel. Min. Marcos Bemquerer). Tal entendimento
observa a interpretação sistemática das normas que regem a matéria (art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal, art. 3º, § 1º, da Lei 10.192/2001 e art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/1993).
62. No caso em exame, a administração optou como data a quo para reajuste a da apresentação
da proposta, a qual o consórcio aquiesceu (peça 34, p. 17). Caso discordasse dessa escolha, o
consórcio poderia ter impugnado o edital no momento oportuno e nos termos da lei, caso desejasse.
Em não o fazendo, submeteu-se às regras do instrumento convocatório.
63. Há de se ponderar, contudo, que os normativos legais vigentes não indicam que lapso de
tempo é suficiente para caracterizar defasagem de determinada data base. Compete ao gestor avaliar
o cenário econômico e as condições de mercado para decidir por uma possível inexequibilidade dos
preços de uma planilha orçamentária. Até porque, entre a elaboração da planilha e a abertura dos
envelopes sempre haverá um interregno, não sendo razoável atrasar o processo de licitação por
conta de atualizações de preços que não impactaram significativamente o preço final já orçado.
64. Na sua argumentação, o consórcio não apontou fato superveniente na economia que
pudesse tornar os preços praticados em julho de 2018 inexequíveis, se comparados aos de janeiro de
2019. Por exemplo, um aumento da carga tributária incidente diretamente sobre a execução do
objeto contratado.
65. O Quadro 1 é uma amostra de insumos retirada aleatoriamente das tabelas do Sinapi/RR
8

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dos meses de julho de 2018 (peça 25) e janeiro de 2019 (peça 72). Ali se observa insumos que
subiram de custo e outros que tiveram seus custos reduzidos, bem como um caso que o custo se
manteve inalterado. Os resultados ali observados são meramente exemplificativos e não pretendem
ser conclusivos a respeito do assunto. Contudo, de certa forma, evidenciam que a atualização do
orçamento para data mais próxima da abertura das propostas poderia ter pouco impacto.
Quadro 1. Comparação de custos de insumos de amostra retirada das tabelas do Sinapi/RR.
Custo unit. (R$/unid)
Código Descrição Unid Jul/2018 Jan/2019
20 Aço CA-25, 12,5 mm vergalhão kg 5,79 5,11
7266 Bloco cerâmico (alvenaria de vedação), de 9 x 19 x 19 cm mil 380,00 350,00
2708 Engenheiro civil de obra sênior h 123,19 128,85
7307 Fundo anticorrosivo para metais ferrosos (zarcão) l 15,01 16,73
4056 Massa acrílica para paredes interior/exterior gl 18,43 18,03
4238 Operador de rolo compactador h 13,96 14,41
10731 Pedra ardósia, cinza, 40 cm x 40 cm e = 1 cm m2 26,45 27,56
38195 Piso porcelanato, borda reta, extra, formato maior que 2025 m2 54,48 63,12
cm2
7592 Topógrafo h 33,70 35,07
10507 Vidro temperado incolor e = 10 mm, sem colocação m2 183,98 183,98
66. Na sua peça, o consórcio não impugnou o preço de determinado serviço em especial,
apoiando-se tão somente no fato de que entre julho de 2018 e janeiro de 2019 o INCC variou 2,12%
e implicou, segundo seu entendimento, em vantagem para a administração conforme descrito no
parágrafo 55 desta instrução. É necessário tecer algumas considerações a respeito.
67. Esse percentual de variação do INCC, ocorrido num intervalo de seis meses, demonstra
certa estabilidade do mercado da construção civil no período. Implica aproximadamente numa
variação mensal de apenas 0,3%, compatível com um cenário de baixa inflação.
68. Nas suas considerações, o consórcio deixou de mencionar que faria jus ao pagamento a
título de reajustamento, a partir de um ano da data de apresentação de sua proposta, de modo a
compensar perdas devidas aos efeitos inflacionários. Esse fato demonstra a imprecisão na apuração
de “uma economia de R$ 1.130.444,10” em favor do erário. A incidência da variação do INCC
sobre o orçamento da obra e não sobre sua proposta é outro equívoco cometido pelo consórcio, sem
mencionar que do valor da proposta devem ser subtraídos pagamentos anteriores a um ano de
vigência do contrato sobre os quais recairá o fator de reajuste.
69. A partir do cronograma estimado das obras à peça 73 e levando em conta as considerações
acima, o valor mencionado, R$ 1.130.444,10, cai para R$ 567.527,69, caso se considere o
orçamento licitado. Alternativamente, esse montante se reduz para R$ 451.248,10, no caso do
contrato após o terceiro aditivo (ver Anexo I).
70. É importante salientar que, ao contratar com a administração, o consórcio estava ciente das
condições de reajustamento e não cabe neste momento alegar os efeitos da incidência do fator de
reajustamento a contar da data-base do orçamento e não a partir da apresentação das propostas.
Mesmo porque, como visto, os efeitos são de pequena monta, se comparados ao valor contratado
(menos de 1%). Situação totalmente diversa ocorreria se o decurso de tempo entre a data-base do
orçamento e a da apresentação da proposta fosse de tal monta que os preços se mostrassem
completamente defasados e inexequíveis, o que não é o caso.
71. Repise-se: no presente caso, a atuação do TCU se circunscreve a investigar se os preços
propostos pelo consórcio para os serviços do orçamento das obras apresentam distorções em relação
aos preços dos sistemas de referência ou aos preços de mercado, na impossibilidade da utilização

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daqueles, de modo a apurar eventual sobrepreço. Qualquer questão que se afaste desse tema
implicará em desvio de foco no determinado no Acórdão 4.078/2020-TCU-Plenário.
Contestações do consórcio Sanches Tripoloni - Coema sobre determinados serviços do
orçamento elaborado pela equipe de auditoria do TCU (peça 62, p. 30-47)
72. O levantamento de sobrepreço empreendido pela equipe de auditoria ocorreu sobre uma
amostra representativa de 32 serviços, dentre os mais de 720 serviços componentes da obra,
totalizou aproximadamente R$ 26 milhões, cerca de 56% do valor atual do contrato (cerca de R$ 46
milhões).
73. A equipe adotou como procedimento o método da limitação do preço global,
procedendo-se a compensação entre os sobrepreços e subpreços unitários dos serviços. Com o
resultado, a equipe apontou treze serviços com subpreços, um não apresenta diferença em relação
ao preço do contrato e os demais apresentaram sobrepreços (peça 43).
74. Na elaboração das composições de custos unitários dos serviços da amostra auditada, a
equipe adotou preços de referência do Sicro e do Sinapi utilizados no orçamento da licitação ou
pelo consórcio, caso houvesse menção a eles nas respectivas composições. Na ausência dessa
informação, a exemplo de composições próprias elaboradas pela empresa projetista e de
levantamento de preços por meio de cotações de mercado, a equipe de auditoria utilizou insumos,
composições auxiliares e composições de custos do Sinapi ou Sicro mais próximas daquelas.
75. O consórcio contestou os preços unitários obtidos pela equipe do TCU para os serviços
mostrados no Quadro 2.
76. Em linhas gerais, o consórcio defendeu a necessidade de a metodologia de apuração de
eventual sobrepreço empreendida pelo TCU substituir os serviços do orçamento cujas composições
não se adequam ao que denominou de orçamento paradigma, como é o caso do grupo de serviços de
administração local, instalação, manutenção e operação do canteiro.
77. Sob seu prisma (peça 62, p. 31):
(...) os preços paradigmas calculados com os critérios determinados pelo TCU não podem ser
maculados por eventuais erros ou omissões do orçamento base de referência do edital de licitação,
que por serem os máximos permitidos para as propostas dos licitantes, acabaram por limitar os
níveis dos preços unitários da proposta comercial do Consórcio, para menos.
Quadro 2. Serviços contestados pelo consórcio Sanches Tripoloni – Coema.
Itens Descrição
Plataforma metálica das paradas, escada metálica e patamar metálico, inclusive
12.11.2
mobilização e desmobilização de equipe e equipamento para execução
5.4.2, 5.8.2, 6.3.2,
6.4.2, 7.3.2, 7.4.2,
Concreto usinado bombeável, classe de resistência C30, com brita 1, 100 +/- 20
8.3.3, 8.4.1, 11.1.4,
mm inclui serviço de bombeamento (NBR 8953) com aditivo impermeabilizante
11.2.4, 12.2.12, 12.3.2,
12.13.4 e 12.13.11
4.3.6, 4.11.3.5, Concreto usinado bombeável, classe de resistência C20, com brita 1, 100 +/- 20
4.11.3.8, 5.3.4 e 9.3.2 mm inclui serviço de bombeamento (NBR 8953) com aditivo impermeabilizante
4.10.2.6, 4.13.8 e Concreto usinado bombeado FCK = 15 MPA, inclusive lançamento e
4.14.8 adensamento
4.2.7 e 7.2.1 Aterro com material importado, incluso transporte
Execução de via em piso intertravado, com bloco retangular colorido de 20 x 10
4.4.7
cm, espessura 6 cm
Execução de via em piso intertravado, com bloco retangular cor natural de 20 x
4.4.5
10 cm, espessura 6 cm
4.4.6 Execução de via em piso intertravado, com bloco retangular cor natural de 20 x
10

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10 cm, espessura 10 cm
Análise
78. O exame individualizado dos serviços contestados se encontra no Anexo II a esta
instrução.
79. Como resultado da análise, concluiu-se pelo provimento parcial das contestações
oferecidas pelo consórcio, de modo a que o sobrepreço originalmente apurado pela equipe de
auditoria, R$ 1.146.994,19, passou a ser de R$ 387.788,12 (Anexo IV). Alguns dos resultados desse
anexo divergem daqueles à peça 43 em virtude de arredondamentos nos resultados das
multiplicações entre quantidade e preço com BDI. Por exemplo, à peça 43, para o cimbramento
metálico, o produto R$ 68,85/m3x22.741,15m3 deveria resultar em R$ 1.565.728,18 conforme
mostrado no Anexo IV e não R$ 1.565.784,33, como lá constou. Em todo o caso, tais divergências
não afetam a conclusão final da análise.
Considerações do consórcio Sanches Tripoloni - Coema sobre a incerteza do valor apurado a
título de sobrepreço (peça 62, p. 47-56)
80. Após repisar as considerações que expusera sobre o uso do INCC para obter preços de
referência à data de julho de 2018 e sobre a divergência entre a data do orçamento da licitação e a
da apresentação da proposta, bem como novas considerações sobre apropriações de custos, o
consórcio passou a argumentar a respeito do valor quantificado pela equipe de auditoria a título de
sobrepreço.
81. Considerou diversos julgados do TCU segundo os quais seria aceitável admitir oscilações
de até 10% do preço global contratado dos limites de aceitação, principalmente quando restrições
metodológicas no cálculo, diferenças de custos regionais, variações de mercado, dentre outros
parâmetros, impedem concluir com a certeza desejada pela ocorrência de sobrepreço (Acórdão
2.884/2014, rel. Min. Raimundo Carreiro, Acórdão 3.650/2013, rel. Min. Ana Arraes, Acórdão
2.339/2011, rel. Min. Augusto Nardes, Acórdão 2.450/2011, rel. Min. Weder de Oliveira, Acórdão
678/2008, rel. Min. Marcos Bemquerer e Acórdão 3.210/2013, rel. Min. Raimundo Carreiro, todos
do Plenário do TCU).
82. Portanto, no entendimento do consórcio, “a imprecisão dos valores calculados
desfavoráveis à Contratada, quanto as premissas adotadas pelos i. Auditores da e. Corte de Contas,
é suficiente para justificar a imprecisão da suposta irregularidade percebida de 2,54%”.
Análise
83. Todo orçamento de uma obra é o resultado do uso de técnicas de engenharia de custos com
a finalidade de encontrar um valor, um preço que lhe seja equivalente. Daí porque é habitual a
expressão “orçamento estimado”.
84. Ao estimar o valor de uma obra pública, o orçamentista deve recorrer obrigatoriamente aos
sistemas de referência, mormente Sinapi e Sicro. Entretanto, particularidades da obra, sua
localização e situações impactantes (a exemplo da pandemia do Covid-19) obrigam o orçamentista
a recorrer subsidiariamente a outras fontes de informação, dentre as quais a pesquisa de mercado de
que trata o art. 6º, in fine, do Decreto 7.983/2013. Há portanto, amparo legal na adoção desse tipo
de procedimento. Isso é particularmente válido quando um insumo ou um serviço não tem seu custo
contemplado nos sistemas referenciais para a praça onde se localiza o empreendimento, tal o caso
examinado neste processo.
85. Na obra “Orientações para elaboração de planilhas orçamentárias de obras públicas”
elaborada pelo TCU e disponível na página do órgão na internet, orienta-se o gestor a fazer constar
formalmente nos autos do processo de licitação os parâmetros de busca introduzidos (as palavras
chaves, o período, as especificações etc.) com a impressão da página da web e os documentos que
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julgar necessários; fazer constar, ainda, os dados inerentes à pesquisa, tais como: responsável pela
pesquisa, órgão consultado, número da licitação, nome do vendedor, meio de consulta, data da
pesquisa, URL do site, CNPJ do fornecedor, quantidade, valor e especificação do objeto, bem como
as demais condições de pagamento e entrega.
86. De acordo com a obra citada (p. 59-60):
Na cotação direta com os fornecedores somente serão admitidos os preços cujas datas não se
diferenciem em mais de 180 (cento e oitenta) dias, ou seja, nenhuma proposta direta de fornecedor
deve conter diferença de data maior que 180 dias quando comparadas às demais em um grupo de
pesquisa de preços junto a fornecedores no mesmo processo.
Sempre que possível, é recomendável informar ao fornecedor de maneira expressa que a pesquisa
apresentada é apenas para formação de preço de referência e não vincula a administração pública a
contratar com a fonte de pesquisa.
A pesquisa de mercado deve conter o mínimo de três cotações de fornecedores distintos. Caso não
seja possível obter esse número de cotações, deve ser elaborada justificativa circunstanciada.
(Acórdãos 1.266/2011-Plenário, 837/2008-Plenário e 3.219/2010-Plenário).
(...)
Para a obtenção do resultado da pesquisa de preços, não poderão ser considerados os preços
inexequíveis ou os excessivamente elevados, conforme critérios fundamentados e descritos no
processo administrativo.
87. No presente caso, a dificuldade não apenas vivenciada pelo orçamentista, mas pela equipe
de auditoria do TCU, em encontrar vários insumos e serviços nos sistemas referenciais de custos
para Boa Vista/RR obrigou à pesquisa junto a fornecedores locais, num total de 86 cotações (peça
18, p. 29-44).
88. Observa-se, no entanto, que na maioria das vezes à peça 18, p. 29-44 há apenas a cotação
de um único fornecedor. É até mesmo possível que o orçamentista tenha enfrentado dificuldades
em obter os preços buscados junto a outros fornecedores. No entanto, como não há nos autos a
comprovação documental a respeito, caberá, nos termos do art. 9º da Resolução TCU 315/2020,
orientar o jurisdicionado acerca do procedimento cabível a ser adotado em tais situações.
89. A revisão do sobrepreço originalmente apontado pela equipe de auditoria resultou num
valor de R$ 387.788,12. Esse montante corresponde a 0,83%, comparativamente ao valor do
contrato após o terceiro aditivo e a 0,73%, se comparado ao valor do contrato original,
R$ 52.605.127,90.
90. Nesse contexto, o TCU tem jurisprudência consolidada a partir da qual considera que
sobrepreços globais inferiores a 5% do valor contratado não têm força suficiente para materializar o
dito enriquecimento ilícito:
Dessa forma, restaria um sobrepreço não elidido de R$ 1.759.877,22, que corresponde a 0,98% da
amostra analisada e 0,78% do valor global do Contrato SR/MT 974/2010. Tais percentuais foram
considerados insuficientes pela unidade técnica para se afirmar a existência de débito, consoante
entendimento que vem sendo adotado no âmbito dessa Corte de Contas.
(Acórdão 2.738/2016-TCU-Plenário. Trecho do voto do relator, Ministro Vital do Rego)
37. Os valores executados, como visto nas tabelas acima, se encontram em percentuais um pouco
acima dos referenciais adotados.
38. A pequena variação percentual encontrada não aponta, porém, para indícios de que os preços
praticados na referida contratação estejam superfaturados. Isso porque, deve-se sopesar os
seguintes fatos:
38.1. o exame de preços realizado, em que pese o referencial aqui utilizado para verificação desses
preços ter buscado ser o mais representativo possível, tem caráter aproximado, posto que não se
pode, para alguns casos, estabelecer uma correspondência exata entre as categorias profissionais

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constantes do contrato e as utilizadas no referencial Datafolha, fato que não impede que ocorra
pequena variação nos resultados obtidos;
(...)
38.3. quando adotados todos os valores máximos salariais do Datafolha, em detrimento dos salários
médios, para o exame de preços executados, verifica-se um subpreço de 24,03% e 23,95% para o
período do contrato (36 meses - sem aditivo) e para o período do aditivo (23 meses),
respectivamente, conforme cálculo que se encontra à peça 51;
38.4. no âmbito do TC Processo 013.342/2008-0, que analisou o contrato de execução das obras
civis de Angra III, o Tribunal aceitou um percentual de 12,5% de ‘atratividade’ de mão de obra
para o referido contrato, reconhecendo as dificuldades de captação de mão de obra na região de
Angra, o que, por si só, deixaria os preços contratados abaixo dos de referência;
39. Diante do cotejo das ponderações levantadas acima, conclui-se que o contrato em tela não
apresenta sobrepreço, razão pela qual deixa-se de propor qualquer medida sobre esse ponto.
(Acórdão 2.827/2014-TCU-Plenário, rel. Min. Weder de Oliveira. Trecho do relatório)
Ao tempo em que anuo a proposta apresentada pelo eminente Ministro Raimundo Carreiro,
ressalvo que a tese utilizada para afastar os superfaturamentos questionados, em considerar
aceitáveis percentuais de superfaturamento de até 9,97%, não pode ser apresentada de forma geral,
sem analisar cada caso.
Um orçamento de obra, por conceito, é um estudo que se utiliza das técnicas de Engenharia de
Custos para prever o valor de um empreendimento. Com base em pesquisas de custo, estudos
médios de produtividade de equipamentos e mão de obra, consumos médios — ou específicos —
de insumos, dentre outros, tudo aplicado às condições específicas temporais e locais da obra, o
orçamentista irá estimar o quanto será gasto para feitura daquele objeto.
Quanto melhor o projeto e mais particulares forem as condições de contorno estabelecidas para
aquele empreendimento, mais próximo o valor estimado será do real; mas é certo que o
valor nunca será idêntico. Isso é o verdadeiro significado do Princípio da Aproximação do
orçamento. O TCU, nesse contexto, em mais de uma dezena de decisões (1791/2008; 1329/2009;
2631/2007; 2065/2007; 941/2010; 1979/2010; 763/2011; 2086/2012; 3382/2012, todos do Plenário,
dentre outros), considerou que sobrepreços globais de menor monta, provenientes de preços
unitários acima dos paradigmas oficiais (geralmente, inferiores a 5%), não tinham a musculatura
suficiente para materializar o dito enriquecimento ilícito.
Visão diferente seria se os sobrepreços proviessem de excessos de quantitativos de serviços – o que
não é o caso na situação em apreço. Em obediência aos arts. 62 e 63 da Lei 4.320/64, só devem ser
liquidadas e pagas as quantidades verdadeiramente executadas, e na qualidade editalícia exigida.
Ressalto que, tal qual bem defendido pelo digno revisor, Ministro Walton Alencar Rodrigues, não
deve existir uma regra universal acerca da tolerância quanto ao nível de sobrepreço admitido. Cada
caso concreto trará nuanças a serem consideradas: como o nível de conservadorismo das análises
empreendidas, o tamanho da amostra balizadora do sobrepreço, a relação do sobrepreço com
relação à amostra analisada, dentre outros condicionantes.
Especificamente quanto ao caso concreto, verifiquei que, em regra, os ditos valores superfaturados,
além da baixa monta, foram calculados com base em amostras inferiores a 50% do valor contratado
(anexo 6, fls. 509 a 535, do TC 009.887/2004-0). Significa que mais da metade das pactuações foi
ignorada na taxação de superfaturamento (em um dos casos, de pouco mais de 3%, como
demonstrado no voto do relator).
Esse espectro amostral, ao meu entender, aliado a envergadura da falada sobreavaliação, não
intuem, em termos da lógica orçamentária – que, afinal, é um exercício de previsão –, a taxação
inequívoca do enriquecimento sem causa. Pelo menos nos elementos expostos nos autos.
(Acórdão 3.210/2013-TCU-Plenário, rel. Min. Raimundo Carreiro. Declaração de voto do Ministro
Valmir Campelo)
91. Deixe-se claro, no entanto, não existir um percentual de sobrepreço aceitável. O
ordenamento jurídico define os preço máximos das obras e serviços contratados pela Administração
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e rejeita valores excedentes. Somente em condições especiais, devidamente justificadas, podem os

custos unitários de serviços ou insumos exceder o valor obtido a partir dos sistemas de referência.
Tais condições, em certa medida, estão evidenciadas nestes autos a partir do momento em que os
sistemas de referência, mormente o Sinapi, por longos períodos não contém os custos praticados no
município de Boa Vista/RR.
92. Assim o TCU pode, eventualmente, admitir preços de determinados serviços acima dos
referenciais de preços oficiais em situações comprovadamente justificadas. Todavia, jamais a Corte
de Contas estabeleceu um limite tolerável de sobrepreço global em um determinado
empreendimento.
93. Não se pode eximir-se de mencionar que os procedimentos de apuração dos custos dos
serviços, tanto pela equipe de auditoria do TCU, quanto aqueles adotados nesta instrução, são
sempre aproximados. Não obstante, ambos assumiram posição conservadora, no sentido de não
recorrerem a procedimentos a partir dos quais os resultados seriam mais vantajosos à Administração
Pública, diante de incertezas de cálculo e da possibilidade de existir resultado mais favorável ao
particular.
94. Um resultado, um valor de sobrepreço, mais próximo da “realidade” implicaria num
esforço de análise muito maior que o aqui empreendido, a ser feito em toda a planilha contratual.
Mas, seguramente o retorno em termos de maior precisão não compensaria o custo de controle,
razão pela qual compreende-se suficiente adotar o resultado alcançado nesta instrução.
95. Considerando a jurisprudência do TCU, diante do fato de o valor do contrato original ter
sofrido os ajustes adequados de modo a reduzir seu valor de R$ 52.605.127,90 (com deságio de
10% em relação ao orçamento estimado na licitação), para R$ 46.390.000,47 e considerando
encontrar-se a obra concluída, importando na transferência ao município de R$ 46.205.840,00 dos
cofres da União, compreende-se que o sobrepreço apurado nesta instrução pertence àquela faixa de
incerteza que desautoriza reputá-lo como um dano ao erário.
CONCLUSÃO
96. Cuidam os autos de auditoria na segunda fase das obras de requalificação da orla do Rio
Branco/Bacia do Caxangá em Boa Vista/RR (Fiscalis 266/2019), determinada no Acórdão
2.556/2019-TCU-Plenário, rel. Min. José Múcio.
97. A auditoria teve como principal achado a possibilidade da ocorrência, no contrato para a
execução das obras, de sobrepreço da ordem de R$ 1.146.994,19.
98. Por meio do Acórdão 4.078/2020-TCU-Plenario proferido neste processo, determinou-se a
oitiva da Prefeitura de Boa Vista/RR e do consórcio Sanches Tripoloni - Coema para se
manifestarem a respeito do sobrepreço. Embora devidamente notificadas, somente o particular
compareceu aos autos.
99. Na análise empreendida sobre a manifestação do consórcio Sanches Tripoloni - Coema,
objeto desta instrução, aquiesceu-se com parte dos argumentos apresentados, de modo a reavaliar o
montante do sobrepreço apurado pela equipe de auditoria. Como resultado, o valor revisado do
sobrepreço passou a ser de R$ 387.788,12, conforme detalhado nos Anexos II e IV a esta instrução.
100. Considerando a jurisprudência do TCU, o fato de o valor do contrato original ter sofrido os
ajustes adequados de modo a reduzir seu valor de R$ 52.605.127,90 para R$ 46.390.000,47 e
considerando encontrar-se a obra concluída, compreendeu-se que o sobrepreço revisado pertence
àquela faixa de incerteza que desautoriza reputá-lo como um dano ao erário.
101. Constatou-se, também, a necessidade de dar ciência ao jurisdicionado, com fulcro no art. 9º
da Resolução TCU 315/2020, acerca do procedimento cabível a ser adotado nas situações em que se
faz necessário obter preços de insumos e serviços por meio de cotações de mercado a que se refere
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o art. 6º, in fine, do Decreto 7.983/2013.

INFORMAÇÕES ADICIONAIS
102. Conforme relatado no parágrafo 6 desta instrução é objeto de denúncia no processo
TC 006.943/2019-5, o certame licitatório que culminou na contratação do consórcio Sanches
Tripoloni - Coema. Formulado pela outra concorrente habilitada, Andrade Galvão Engenharia Ltda.
(CNPJ 13.558.309/0001-43), o processo mencionado encontra-se em fase de análise de razões de
justificativas apresentadas pelos responsáveis em cumprimento ao Acórdão 3.062/2019-TCU-
Plenário, rel. Min. Augusto Sherman proferido naqueles autos. Mencionada deliberação também
determinou o apensamento da denúncia a estes autos.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
103. Ante todo o exposto, propõe-se:
a) nos termos do art. 9º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, dar ciência à Prefeitura de
Boa Vista/RR que, em obras custeadas com recursos da União, diante da necessidade de recorrer à
pesquisa de preços de insumos e serviços por meio de cotações de mercado a que se refere o art. 6º,
in fine, do Decreto 7.983/2013:
a.1) faça constar formalmente nos autos do processo de licitação os parâmetros de busca
introduzidos (as palavras chaves, o período, as especificações etc.) com a impressão da página da
web e os documentos que julgar necessários; fazer constar, ainda, os dados inerentes à pesquisa, tais
como: responsável pela pesquisa, órgão consultado, número da licitação, nome do vendedor, meio
de consulta, data da pesquisa, URL do site, CNPJ do fornecedor, quantidade, valor e especificação
do objeto, bem como as demais condições de pagamento e entrega;
a.2) na cotação direta com os fornecedores somente admita os preços cujas datas não se
diferenciem em mais de cento e oitenta dias, ou seja, nenhuma proposta direta de fornecedor deve
conter diferença de data maior que cento e oitenta dias quando comparadas às demais em um grupo
de pesquisa de preços junto a fornecedores no mesmo processo;
a.3) para a obtenção do resultado da pesquisa de preços, não poderão ser considerados os
preços inexequíveis ou os excessivamente elevados, conforme critérios fundamentados e descritos
no processo administrativo;
a.4) a pesquisa de mercado deve conter o mínimo de três cotações de fornecedores
distintos. Caso não seja possível obter esse número de cotações, elaborar justificativa
circunstanciada.
b) encaminhar à Prefeitura de Boa Vista/RR cópia da deliberação que vier a ser proferida,
acompanhada do relatório e do voto que a venham a integrar;
c) arquivar o processo, com base no art. 169, inciso V, do Regimento Interno.”

É o relatório.

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VOTO

Cuidam os autos de auditoria realizada no âmbito do Fiscobras 2020, com o objetivo de

avaliar a conformidade da execução da segunda fase das obras de requalificação da orla do Rio
Branco/Bacia do Caxangá em Boa Vista/Roraima, que conta com recursos federais disponibilizados
por meio do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) de acordo com o Termo de Compromisso
0521.695-33/2018, assinado com a Caixa Econômica Federal e com o Ministério do Turismo.
2. Tal etapa visou a urbanização da área por meio da implementação do denominado Parque
do Rio Branco, contemplando serviços de paisagismo, iluminação e drenagem, bem como visa prover
a orla de equipamentos urbanos como mirante, atracadouro, posto de observação e espelho d’água.
3. O foco do presente trabalho foi o contrato de execução do empreendimento, Contrato
179/SMO/AS/2019, firmado em 9/4/2019 entre a Prefeitura Municipal de Boa Vista/RR e o Consórcio
Sanches Tripoloni-Coema, no valor originário de R$ 52.605.127,90, bem como seus três aditivos, os
quais reduziram o valor do ajuste para R$ 46.390.000,47, após recomendação proposta pela
Controladoria Geral da União (CGU).
4. Como único achado de auditoria foi apontado o sobrepreço decorrente de preços
excessivos frente ao mercado, no montante de R$ 1.146.994,19, enquadrado como irregularidade grave
que não prejudica a continuidade (IGC).
5. Ao apreciar a fiscalização, consoante Acórdão 4078/2020 – Plenário (de minha relatoria), o
Tribunal promoveu a oitiva da Prefeitura Municipal de Boa Vista, bem como do Consórcio Sanches
Tripoloni Coema, para que se manifestassem acerca do sobrepreço apurado e da possível determinação
a ser exarada por esta Corte com vistas à repactuação do Contrato 179/SMO/AS/2019; realizou
diligência junto à Prefeitura; e expediu ciência sobre a necessidade de elaboração de Estudos de
Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental anterior aos projetos, nos termos do art. 6º, inciso IX, e
art. 12 da Lei 8.666/1993.
6. Apenas o consórcio Sanches Tripoloni - Coema se pronunciou.
7. Em análise neste momento, portanto, os esclarecimentos apresentados pelo contratado.
8. A unidade técnica acolheu parte dos argumentos oferecidos e promoveu a reavaliação do
montante do sobrepreço apurado pela equipe de auditoria, que foi reduzido para R$ 387.788,12.
9. Para a SeinfraUrbana, “Considerando a jurisprudência do TCU, o fato de o (...) contrato
original ter sofrido os ajustes adequados de modo a reduzir seu valor de R$ 52.605.127,90 para
R$ 46.390.000,47 e considerando encontrar-se a obra concluída, compreendeu-se que o sobrepreço
revisado pertence àquela faixa de incerteza que desautoriza reputá-lo como um dano ao erário”.
10. Nesse sentido, sua proposta é de (peça 74):

“a) nos termos do art. 9º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, dar ciência à Prefeitura de
Boa Vista/RR que, em obras custeadas com recursos da União, diante da necessidade de recorrer à
pesquisa de preços de insumos e serviços por meio de cotações de mercado a que se refere o art. 6º,
in fine, do Decreto 7.983/2013:
a.1) faça constar formalmente nos autos do processo de licitação os parâmetros de busca
introduzidos (as palavras chaves, o período, as especificações etc.) com a impressão da página da
web e os documentos que julgar necessários; fazer constar, ainda, os dados inerentes à pesquisa, tais
como: responsável pela pesquisa, órgão consultado, número da licitação, nome do vendedor, meio
de consulta, data da pesquisa, URL do site, CNPJ do fornecedor, quantidade, valor e especificação
do objeto, bem como as demais condições de pagamento e entrega;
a.2) na cotação direta com os fornecedores somente admita os preços cujas datas não se
diferenciem em mais de cento e oitenta dias, ou seja, nenhuma proposta direta de fornecedor deve
conter diferença de data maior que cento e oitenta dias quando comparadas às demais em um grupo
de pesquisa de preços junto a fornecedores no mesmo processo;

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a.3) para a obtenção do resultado da pesquisa de preços, não poderão ser considerados os
preços inexequíveis ou os excessivamente elevados, conforme critérios fundamentados e descritos
no processo administrativo;
a.4) a pesquisa de mercado deve conter o mínimo de três cotações de fornecedores
distintos. Caso não seja possível obter esse número de cotações, elaborar justificativa
circunstanciada.
b) encaminhar à Prefeitura de Boa Vista/RR cópia da deliberação que vier a ser proferida,
acompanhada do relatório e do voto que a venham a integrar;
c) arquivar o processo, com base no art. 169, inciso V, do Regimento Interno.”

11. Anuo ao encaminhamento proposto, de modo que adoto o exame realizado como minhas
razões de decidir.
12. A SeinfraUrbana promoveu detida análise acerca dos valores dos serviços contestados pelo
consórcio, registrada no Anexo II da instrução (peça 74, p.18-48), e, acolhendo parte dos argumentos
oferecidos, reavaliou o montante do sobrepreço apurado pela equipe de auditoria.
13. O resultado, conforme cálculos demonstrados no Anexo IV da instrução (peça 74, p.50-
53), foi a redução do sobrepreço de R$ 1.146.994,19 para R$ 387.788,12, o que representa 0,83% do
valor do contrato após o terceiro aditivo.
14. Cabe, de pronto, reforçar o entendimento pacífico nesta Corte de Contas de que “não existe
percentual tolerável de sobrepreço global, de forma que somente é admissível contratar
empreendimento por valores superiores aos de sistemas referencias de preço oficiais se presentes
condições extraordinárias, devidamente justificadas no procedimento administrativo”, nos termos do
enunciado de jurisprudência que acompanha o Acórdão 1000/2017-Plenário (Revisor Ministro
Benjamin Zymler).
15. No presente caso, avalio, como a unidade técnica, que há condições especiais que devem
ser consideradas, uma vez que os sistemas de referência, mormente o Sinapi, por longos períodos não
continham os custos de determinados serviços praticados no Município de Boa Vista/RR.
16. Nessas situações, por vezes, adotou-se como referência a composição de custos do serviço
no Sinapi/RR atribuída a São Paulo, utilizou-se índices de correção para efeitos de obtenção de preços
de referência para uma determinada data, calculou-se a média ponderada dos valores praticados em
período posterior, adotou-se o menor valor obtido em duas cotações, o que leva a apuração de custos
aproximados.
17. Ainda que se assuma, tanto na auditoria, quanto na reavaliação, posição conservadora,
consoante explicitado pela unidade técnica, “no sentido de não recorrerem a procedimentos a partir dos
quais os resultados seriam mais vantajosos à Administração Pública, diante de incertezas de cálculo e
da possibilidade de existir resultado mais favorável ao particular”, deve-se reconhecer que a diminuta
diferença apurada, de menos de 1%, considerando as peculiaridades mencionadas, pode não
representar efetivamente sobrepreço.
18. Ademais, cabe levar em conta que o valor do contrato original sofreu os ajustes adequados
de modo a reduzir seu valor de R$ 52.605.127,90 (com deságio de 10% em relação ao orçamento
estimado na licitação) para R$ 46.390.000,47, com a transferência ao município de R$ 46.205.840,00
dos cofres da União, e que a obra se encontra concluída.
19. Por essas razões, pondero que é possível, nestes autos, afastar a ocorrência de dano
inicialmente aventada.
20. A SeinfraUrbana destacou, ainda, a utilização de pesquisa de mercado para estimar o valor
da obra, com amparo no art. 6º do Decreto 7.983/2013, especialmente quando um insumo ou um
serviço não possui seu custo contemplado nos sistemas referenciais para a praça onde se localiza o
empreendimento, tal como ocorreu no caso ora examinado.
21. Considerando, todavia, a ausência de comprovação documental a respeito das pesquisas
realizadas, manifesto-me de acordo com a proposta de dar ciência à Prefeitura de Boa Vista/RR dos

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procedimentos a serem adotados nessas situações, com amparo na obra “Orientações para elaboração
de planilhas orçamentárias de obras públicas” elaborada pelo TCU e disponível na sua página na
internet. Como exemplo, cito a necessidade de fazer constar formalmente nos autos do processo de
licitação os parâmetros de busca introduzidos, não admitir propostas de fornecedor com diferença de
data maior que 180 dias quando comparadas às demais, conter, no mínimo, três cotações de
fornecedores distintos, entre outros.
22. Quanto aos demais argumentos apresentados pelo consórcio, acompanho, de igual forma, o
posicionamento da unidade técnica de não os acolher. Referem-se, em síntese, ao fato de que o
orçamento de referência elaborado pela equipe de auditoria não poderia deixar de incluir determinados
custos obrigatórios, ainda que o orçamento base não os tenha considerado, especialmente os custos
com administração local, manutenção e operação do canteiro de obras; bem como à data-base do
contrato; à incerteza do cálculo do suposto dano e à validade do procedimento de apuração do
sobrepreço feito pela equipe de auditoria.
23. Por fim, apenas para fins de registro, que o Tribunal, mediante recente Acórdão
2311/2022-Plenário (TC 006.943/2019-5), apreciou denúncia que tratou do certame licitatório que
culminou na contratação do consórcio Sanches Tripoloni – Coema, cujas irregularidades não possuem
reflexo nos presentes autos.

Ante o exposto, manifesto-me por que o Tribunal aprove o acórdão que ora submeto à
apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões, em 26 de outubro de 2022.

AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI

Relator

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ACÓRDÃO Nº 2401/2022 – TCU – Plenário

1. Processo TC 037.720/2019-8.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.
3. Interessado: Congresso Nacional.
4. Órgãos/Entidades: Ministério do Turismo, Caixa Econômica Federal e Município de Boa Vista/RR.
5. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrbana).
8. Representação legal: Jamil Josepetti Júnior (OAB/PR 16.587), representando Ministério do
Turismo.

9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Auditoria (Fiscobras 2020) realizada nas
obras de requalificação da Orla do Rio Branco/Bacia do Caxangá, que corresponde à urbanização da
área de intervenção dando origem ao Parque do Rio Branco,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do
Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. dar ciência à Prefeitura de Boa Vista/RR, nos termos do art. 9º, inciso I, da Resolução
TCU 315/2020, dos procedimentos que devem ser adotados, em obras custeadas com recursos da
União, diante da necessidade de recorrer à pesquisa de preços de insumos e serviços por meio de
cotações de mercado a que se refere o art. 6º, in fine, do Decreto 7.983/2013:
9.1.1. fazer constar formalmente nos autos do processo de licitação os parâmetros de busca
introduzidos (as palavras chaves, o período, as especificações etc.) com a impressão da página da web
e os documentos que julgar necessários; como também os dados inerentes à pesquisa, a exemplo do
responsável pela pesquisa, órgão consultado, número da licitação, nome do vendedor, meio de
consulta, data da pesquisa, URL do site, CNPJ do fornecedor, quantidade, valor e especificação do
objeto, bem como as demais condições de pagamento e entrega;
9.1.2. na cotação direta com os fornecedores, somente admitir os preços cujas datas não se
diferenciem em mais de cento e oitenta dias, ou seja, nenhuma proposta direta de fornecedor deve
conter diferença de data maior que cento e oitenta dias quando comparadas às demais em um grupo de
pesquisa de preços junto a fornecedores no mesmo processo;
9.1.3. para a obtenção do resultado da pesquisa de preços, não considerar os preços
inexequíveis ou os excessivamente elevados, conforme critérios fundamentados e descritos no
processo administrativo;
9.1.4. buscar, na pesquisa de mercado, o mínimo de três cotações de fornecedores distintos
e, caso não seja possível obter esse número de cotações, elaborar justificativa circunstanciada;
9.2. encaminhar à Prefeitura de Boa Vista/RR e ao Consórcio Sanches Tripoloni-Coema
cópia da presente deliberação, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentam;
9.3. arquivar o processo, com base no art. 169, inciso V, do Regimento Interno.

10. Ata n° 41/2022 – Plenário.

11. Data da Sessão: 26/10/2022 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2401-41/22-P.

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13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: Bruno Dantas (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler, Vital do Rêgo e Antonio Anastasia.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti (Relator) e Marcos Bemquerer
Costa.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

BRUNO DANTAS AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Vice-Presidente, no exercício da Presidência Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
Procuradora-Geral

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