Maracanã 103706 - 7 - 2017 - 135

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO Processo nº 103.
706-7/17
GABINETE DA CONSELHEIRA SUBSTITUTA
ANDREA SIQUEIRA MARTINS
VOTO GCS-2
PROCESSO: TCE/RJ N° 103.706-7/17

ORIGEM: SECRETARIA DE ESTADO DA CASA CIVIL E OUTROS
ASSUNTO: AUDITORIA GOVERNAMENTAL - INSPEÇÃO EXTRAORDINÁRIA
AUDITORIA GOVERNAMENTAL. INSPEÇÃO

EXTRAORDINÁRIA. EXAME DO EQUILÍBRIO
ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO
DE PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA FIRMADO
PARA A GESTÃO DO COMPLEXO DO
MARACANÃ. CONSTATAÇÃO DE POSSÍVEIS
IRREGULARIDADES, O QUE ENSEJOU O
CHAMAMENTO DE GESTORES E
CONTRATADAS MEDIANTE NOTIFICAÇÃO E
COMUNICAÇÃO. RETORNO DOS AUTOS
PARA EXAME DOS ELEMENTOS DE DEFESA
E ESCLARECIMENTOS APRESENTADOS.
ACOLHIMENTO DAS DEFESAS DAS
CONTRATADAS E DE PARTE DOS
GESTORES ESTADUAIS. ACOLHIMENTO
PARCIAL DAS DEFESAS DO ENTÃO
SECRETÁRIO DE ESTADO DA CASA CIVIL E
DO EX-GOVERNADOR. DECLARAÇÃO DE
ILEGALIDADE DOS INSTRUMENTOS
CONTRATUAIS QUE TRAMITAM APENSADOS
AO PRESENTE. APLICAÇÃO DE MULTA AO
EX-SECRETÁRIO DE ESTADO DA CASA CIVIL
E AO EX-GOVERNADOR. DESAPENSAÇÃO
DE PROCESSO PARA FINS DE COBRANÇA
DA MULTA APLICADA NAQUELES AUTOS.
Trata-se de auditoria governamental, sob a forma de inspeção, autorizada

extraordinariamente pelo plenário desta Corte de Contas nos autos do Processo TCE-
RJ nº 109.671-0/13, relativo ao Contrato de Parceria Público-Privada nº 27/13, datado
de 04/06/2013, oriundo de procedimento licitatório levado a efeito através da
Concorrência Pública nº 03/13, firmado entre o Estado do Rio de Janeiro e a Complexo
Maracanã Entretenimento S.A., no valor de R$ 594.162.148,71 (quinhentos e noventa
e quatro milhões, cento e sessenta e dois mil, cento e quarenta e oito reais e setenta e
um centavos), tendo por objeto a realização de obras incidentais, definidas no Anexo
3, bem como os serviços de gestão, operação e manutenção do Estádio do Maracanã
e do Maracanãzinho, pelo prazo de 35 (trinta e cinco) anos.
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO Processo nº 103.706-7/17
Os trabalhos foram desenvolvidos no âmbito da Secretaria de Estado da

Casa Civil, Empresa de Obras Públicas do Estado do Rio de Janeiro, Secretaria de
Estado de Fazenda e Superintendência de Desportos do Estado do Rio de Janeiro.
Tendo em vista a análise in loco da execução do contrato de concessão da

exploração do Complexo Maracanã, o plenário desta Corte de Contas, numa primeira
deliberação acerca dos autos, na data de 07/08/2018, acolheu voto da lavra do
eminente Conselheiro Rodrigo Melo do Nascimento, cujo dispositivo consta com o
seguinte teor:
I - Pela NOTIFICAÇÃO da empresa IMM Holding Ltda., para que

apresente razões de defesa pela elaboração de estudo de
viabilidade:
a. Sem os elementos que comprovem a economicidade e a
transparência (Achado 1);
b. Cujo anteprojeto de engenharia está em desacordo com o art.
10, § 4º, da Lei de PPP, por não apresentar diversos elementos,
tais como orçamento estimado com cronograma físico-financeiro,
que permitissem às licitantes a apresentação de suas propostas
(Achado 2);
c. Com irregularidades em suas premissas em relação à
distribuição dos investimentos, à previsão de receitas e aos
demais elementos constantes do fluxo de caixa da Concessão
(Achado 3);
II - Pela NOTIFICAÇÃO ao Complexo Maracanã
Entretenimento S.A., para que apresente razões de defesa pela
apresentação de proposta com a previsão de receitas nos 2 (dois)
primeiros exercícios, em desacordo com o EVI elaborado por
ocasião do Edital, o que pode vir a caracterizar má-fé da
responsável pela elaboração do EVI e da licitante adjudicatária da
Concessão (Achado 3);
III - Pela NOTIFICAÇÃO ao Secretário de Estado da Casa Civil
à época do procedimento licitatório de Concessão, Sr. Regis
Fichtner Pereira, para que apresente razões de defesa por:
a. Descumprir o disposto no art. 4º da Lei Federal nº 11.079/04,
em face da não comprovação da economicidade da parceria
público-privada para a concessão do Complexo Maracanã,
deixando de observar também o princípio da transparência, em
face do não encaminhamento dos elementos necessários ao
exame desta Corte de Contas (Achado 1);
b. Aceitar estudos de engenharia em desacordo com o art. 10,
§ 4º, da Lei de PPP, quando deveria ter exigido sua apresentação
em nível de anteprojeto, com elementos mínimos necessários à
verificação da exequibilidade das obras e dos preços a ela
relacionados, em respeito aos princípios da eficiência e da
economicidade (Achado 2);
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c. Aceitar estudo com irregularidades em suas premissas em

relação à distribuição dos investimentos, à previsão de receitas e
aos demais elementos constantes do fluxo de caixa da Concessão
(Achado 3);
d. Modificar o prazo da realização das obras de investimento
por errata (fl. 1223 do Processo nº E-12/68/2012), quando deveria
ter elaborado novo estudo de viabilidade (Achado 3);
IV - Pela NOTIFICAÇÃO dos Srs. Sérgio Cabral Filho, Ex-
Governador, e Regis Velasco Fichtner Pereira, Ex-Secretário de
Estado da Casa Civil, para que apresentem razões de defesa por:
a. Assinar contrato diante da ciência de impedimento judicial
quanto à demolição dos equipamentos, o que veio a gerar a
inviabilidade do negócio, quando deveriam ter elaborado novo
estudo de viabilidade e novo procedimento licitatório, em face da
exigência quanto à sustentabilidade financeira dos projetos de
parceria previstos no art. 4º da Lei de PPP (Achado 4);
b. Celebrar o 1º Termo Aditivo sem a observância do princípio da
vantajosidade e da transparência, uma vez que não foram
elaborados estudos que comprovassem a economicidade e a
vantajosidade para a Administração Pública (Achado 4);
V- Pela NOTIFICAÇÃO ao Sr. Leonardo da Cunha e Silva
Espíndola Dias, Secretário de Estado da Casa Civil à época do
vencimento das 3 (três) primeiras parcelas contratuais, vencidas
em 2015, 2016 e 2017, para que apresente razões de defesa por
deixar de efetuar a cobrança dos valores atinentes a essas
parcelas da outorga, quando deveria ter observado o disposto no
item 6.4 do Contrato de Concessão (Achado 5);
VI - Pela NOTIFICAÇÃO ao Sr. André Lazaroni, ex-Presidente
da Suderj, para que apresente razões de defesa por deixar de
elaborar inventário de bens reversíveis relacionados ao Complexo
Maracanã, quando possuía o dever de fiscalizar esses bens por
força do Edital e do Contrato de Concessão (Achado 6);
VII - Pela COMUNICAÇÃO ao Complexo Maracanã
Entretenimento S.A., sucessor do Consórcio Maracanã, haja vista
que a empresa será atingida pela decisão desta Corte de Contas
em caso de eventual nulidade do Edital e do Contrato, para que
se manifeste quanto à:
a. ausência de elementos comprobatórios ao exame da
economicidade e da transparência no EVI (Achado 1);
b. deficiência do projeto básico (Achado 2);
VIII - Pela COMUNICAÇÃO ao Excelentíssimo Sr.
Governador do Estado do Rio de Janeiro, para que faça instaurar
procedimento administrativo de responsabilização para análise
quanto à conduta apresentada pelo Complexo Maracanã
Entretenimento S.A. e suas sociedades empresarias, consistente
em utilizar-se de estudo deficiente tecnicamente para obter um
valor de outorga inferior ao efetivamente devido, o que pode
caracterizar o disposto no art. 5º, inciso IV, alínea “g, da Lei
Federal nº 12.846/13, sem prejuízo de, se for o caso, proceder à
desconsideração da personalidade jurídica do Complexo
Maracanã Entretenimento S.A. e/ou empresas dele integrantes,
estendendo-se os efeitos das sanções a administradores e sócios
com poderes de administração, nos termos do art. 14 da mesma
Lei;
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IX - Pela COMUNICAÇÃO ao atual Secretário de Estado da

Casa Civil, para que:
a. Na qualidade de representante do Poder Concedente,
esclareça se houve pagamento da parcela vencida em 15/01/2015
relativa ao VOC e, em não havendo comprovação de pagamento,
proceda à imediata cobrança dos valores devidos ao Estado
(Achado 5);
b. Esclareça se existe alguma nova pendência relativa ao ano
de 2018, tal como o não pagamento da parcela relativa ao valor
de Outorga, vencida em 15/01/2018 e a não renovação de
garantia de performance;
c. Promova, no prazo de 6 (seis) meses, a conclusão do
inventário dos bens reversíveis vinculados à concessão,
devendo constar desse inventário os bens móveis, imóveis e
todos os demais bens, ainda que incorpóreos, ligados à
exploração do Complexo Entretenimento Maracanã S.A.,
encaminhando-se o resultado a esta Corte de Contas (Achado 6);
X- Pela EXPEDIÇÃO DE OFÍCIO ao Ministério Público do
Estado do Rio de Janeiro, na pessoa do Excelentíssimo Senhor
Procurador-Geral de Justiça, para ciência desta decisão e do
Relatório de Auditoria, em especial quanto às irregularidades a
seguir relacionadas, o que pode caracterizar a conduta prevista
no art. 5º, inciso IV, alínea g, da Lei Federal nº 12.846/13:
a. Ato praticado pela empresa IMM Holding Ltda. ao apresentar
Estudo de Viabilidade Inicial sem os elementos necessários à
comprovação de sua economicidade e sua transparência (Achado
1);
b. Ato praticado pela empresa IMM Holding Ltda. ao apresentar
anteprojeto de engenharia deficiente, em desacordo com o que
dispõe o art. 10, § 4º, da Lei Federal nº 11.079/04, o que veio
acarretar a falta de transparência do estudo, podendo caracterizar
a conduta disposta no art. 5º, inciso IV, alínea g, da Lei 12.846/13
(Achado 2);
c. Elaboração de estudo de viabilidade com irregularidades em
suas premissas em relação à distribuição dos investimentos, à
previsão de receitas, e aos demais elementos constantes do fluxo
de caixa da concessão, o que acarretou um valor antieconômico
adjudicado ao Consórcio Maracanã S.A. – integrado pela própria
IMM Holding Ltda. −, inferior à torna mínima calculada pelos
Auditores no Relatório de Auditoria, em desacordo com os
princípios da economicidade e da transparência (Achado 3).
Diante da documentação apresentada em atendimento às referidas

notificações e comunicações, o Corpo Instrutivo elaborou a proposta de
encaminhamento que transcrevo abaixo:
DA PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Ante o exposto, e considerando todo o examinado, sugere-se ao
Egrégio Plenário desta Corte de Contas a adoção das seguintes
propostas:
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1) ACOLHIMENTO DAS RAZÕES DE DEFESA apresentadas

pela sociedade empresária IMM Holding Ltda., por meio do
Doc. TCE-RJ Nº 32.095-4/18, em resposta à decisão plenária de
07.08.18 (com relação aos achados 1, 2 e 3);
pela sociedade empresária Complexo Maracanã
Entretenimento S.A., por meio do Doc. TCE-RJ Nº 33.465-0/18,
em resposta à decisão plenária de 07.08.18 (com relação aos
achados 1 e 2);
3) REJEIÇÃO DAS RAZÕES DE DEFESA apresentadas pelo
Sr. RÉGIS VELASCO FICHTNER PEREIRA, por meio do Doc.
TCE-RJ Nº 27.362-8/18, em resposta à decisão plenária de
07.08.18, no que tange aos achados 1, 2 e 3;
4) APLICAÇÃO DE MULTA, em valor a ser definido pelo Plenário
mediante Acórdão, ao Sr. RÉGIS FICHTNER VELASCO
PEREIRA, Secretário de Estado da Casa Civil, à época dos fatos,
com base no artigo 63, inciso II, da Lei Complementar nº 63/90, e
que seja desde logo autorizada a cobrança judicial, no caso de
ausência de manifestação do responsável, consoante o disposto
no artigo 32, inciso II, do Regimento Interno deste Tribunal de
Contas, observado o procedimento recursal (achados 1, 2 e 3);
pelos Srs. SÉRGIO DE OLIVEIRA CABRAL DOS SANTOS
FILHO e RÉGIS VELASCO FICHTNER PEREIRA, por meio do
Doc. TCE-RJ Nº 27.050-7/18, e do Doc. TCE-RJ Nº 27.362-8/18,
nessa ordem, em resposta à decisão plenária de 07.08.18 (com
relação ao achado 4);
pelo Sr. LEONARDO DA CUNHA E SILVA ESPÍNDOLA DIAS,
por meio do Doc. TCE-RJ Nº 28.142-3/18, em resposta à decisão
plenária de 07.08.18 (com relação ao achado 5);
pelo Sr. ANDRÉ LAZARONI, por meio do Doc. TCE-RJ Nº
31.091-1/18, em resposta à decisão plenária de 07.08.18 (com
relação ao achado 6);
8) CIÊNCIA AO PLENÁRIO acerca da resposta apresentada pela
sociedade empresária Complexo Maracanã Entretenimento S.A.,
por meio do Doc. TCE-RJ Nº 33.465-0/18, em resposta à decisão
plenária de 07.08.18 (com relação aos achados 1 e 2);
9) CIÊNCIA AO PLENÁRIO acerca da resposta apresentada pelo
Sr. Sérgio Pimentel Borges da Cunha, por meio do Doc. TCE-RJ
Nº 27.453-3/18, em resposta à decisão plenária de 07.08.18 (com
relação aos achados 5 e 6);
O Ministério Público de Contas, por sua vez, concordou apenas em parte

com as proposições instrutivas, opinando pela aplicação de multa ao ex-Governador
Sérgio Cabral, assim como pela realização de uma nova auditoria governamental, nos
termos abaixo reproduzidos:
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Ante todo o exposto, o MINISTÉRIO PÚBLICO junto ao Tribunal

de Contas do Estado do Rio de Janeiro, perante os elementos
constantes dos autos e a análise realizada pelas instâncias
instrutivas desta Corte, corrobora parcialmente a sugestão e
medidas preconizadas na instrução, as quais considera
pertinentes para o adequado deslinde do feito submetido à
apreciação desta Corte, pelas razões ali expostas, as quais
incorporam-se a este pronunciamento mediante motivação per
relationem.
Adicionalmente, o parquet pugna:
1. pela APLICAÇÃO DE MULTA ao Sr. Ex-Governador do
Estado do Rio de Janeiro, responsável último, como chefe do
governo estadual, pela celebração e execução da PPP nos
moldes em que pactuados, incidindo por isso nas mesmas
impropriedades atribuídas ao Sr. Ex-Secretário da Casa Civil,
consistentes no descumprimento às diretrizes do art. 4º da
Lei 11.079/04 pelas razões listadas pelo corpo instrutivo;
2. pela realização de AUDITORIA por esta Corte voltada a
averiguar a ocorrência de dano ao erário em virtude da
execução e término do contrato em exame.
É o Relatório.
A presente Auditoria teve por objetivo verificar o equilíbrio econômico-

financeiro do Contrato de Parceria Público-Privada nº 27/13, firmado entre o Estado do
Rio de Janeiro e o Complexo Maracanã S.A.
Como resultado dos trabalhos, a Equipe de Auditoria constatou os seguintes

achados:
1. Ausência de comprovação da economicidade do certame

Não constam do processo administrativo relativo à concessão pesquisas
de mercado e outros elementos que permitem comprovar a economicidade
dos valores das receitas e das despesas, dos custos e dos investimentos
previstos no EVI.
Quando da análise do edital, o Plenário conheceu-o, ressalvando o
aspecto da economicidade. Essa ressalva gerou a determinação da
remessa desses elementos quando do encaminhamento do contrato a esta
Corte, sob pena de nulidade do Edital. Todavia, além de não terem sido
encaminhados esses elementos por ocasião da remessa do contrato ao
Tribunal, a equipe verificou que eles também não constam no processo
administrativo. Além disso, a empresa responsável pelo estudo em
questão sequer respondeu à solicitação da equipe de auditoria, mesmo
demandada pelo Poder Concedente.
2. Deficiência no anteprojeto do Edital de Concorrência pela ausência
de orçamento, cronograma e outros elementos, tais como memoriais e
desenhos, em nível de detalhamento de anteprojeto, relativos às obras
incidentais;
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3. Antieconomicidade do valor adjudicado

A correção das irregularidades do EVI elevou a torna mínima a um valor
muito superior àquele adjudicado na concessão. As irregularidades
corrigidas foram as seguintes:
- A receita de exploração do camarote frisa do Maracanã não integra o EVI;
- Incompatibilidade entre o EVI e o Edital quanto ao prazo de realização
dos investimentos;
- Não inclusão no EVI de receitas/custos nos 2 primeiros anos de
exploração;
- Erro na quantidade de parcelas da torna no EVI;
- Não inclusão do valor a ser pago à IMX no fluxo de caixa do EVI.
4. Descaracterização do objeto contratual
A impossibilidade de demolição do Estádio de Atletismo Célio de Barros e
do Parque Aquático Julio Delamare modificou significativamente a
modelagem econômico-financeira formulada no Estudo de Viabilidade
Inicial, uma vez que as demolições representavam condição necessária
para a viabilidade do projeto. Este fato veio a descaracterizar o objeto
contratual, transformando a concessão em um modelo distinto daquele
contratado.
5. Inadimplemento do pagamento da outorga
A Concessionária não efetuou o pagamento das três primeiras parcelas do
Valor de Outorga da Concessão - VOC, no valor anual de R$5.500.000,00
cada (a ser corrigido pelo IPCA), tampouco renovou a Garantia de
Performance no ano de 2017, destinada à cobertura do valor das parcelas
em atraso.
6. Descumprimento contratual quanto à realização de inventário de
bens reversíveis por parte da SUDERJ
Não foi realizado inventário dos bens reversíveis vinculados à concessão
pelo órgão fiscalizador, tampouco foi efetuada vistoria desses bens, em
desacordo com que estabelecem a Lei de Concessões, a Lei de PPP e o
contrato de concessão, acarretando substancial risco à reversibilidade por
ocasião da extinção da concessão.
Em razão dos achados identificados pela equipe de auditoria, foram

notificados, na última apreciação do feito pelo Plenário deste Tribunal de Contas, os
responsáveis para que pudessem apresentar razões de defesa em face das
irregularidades.
Feitos estes apontamentos, passo ao exame das respostas encaminhadas

a esta Corte de Contas em atenção à decisão plenária inaugural adotada nestes autos,
proferida em 07/08/2018.
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–I–
DA NOTIFICAÇÃO DA SOCIEDADE EMPRESÁRIA IMM HOLDING LTDA.
(Documento TCE-RJ nº 32.095-4/18)
A sociedade empresarial IMM Holding Ltda. foi notificada para que

apresentasse razões de defesa pela elaboração de estudo de viabilidade (EVI) eivado
de possíveis vícios atinentes (i) à ausência de elementos comprobatórios da
economicidade e a transparência (Achado 1); (ii) à elaboração de anteprojeto de
engenharia em desacordo com o art. 10, § 4º, da Lei de Parcerias Público-Privadas,
haja vista a inexistência de diversos elementos, tais como orçamento estimado com
cronograma físico-financeiro que permitissem às licitantes a apresentação de suas
propostas (Achado 2); e, (iii) às inconsistências quanto às suas premissas relativas à
distribuição dos investimentos, à previsão de receitas e aos demais elementos
constantes do fluxo de caixa da Concessão (Achado 3).
Em sua documentação defensiva, como assinalado pelo Corpo Instrutivo, é

possível extrair os seguintes argumentos:
• O EVI e o EDITAL PPP não se confundem, sendo o primeiro meramente

sugestivo e não vinculante frente ao segundo, podendo ou não ser utilizado
pela Administração Pública durante a fase interna da licitação e posterior
contratação do particular;
• O EVI foi elaborado em perfeito atendimento aos termos do EDITAL MIP
e da legislação aplicável a estudos dessa natureza (v.g., conceitos,
diretrizes, projetos, estimativas) exaurindo os seus efeitos no momento de
sua entrega à Administração Pública;
• O EDITAL PPP foi elaborado exclusivamente pela Administração Pública,
tendo o ESTADO adotado parte do EVI e modificado outros de seus
aspectos na fase interna da licitação (projeto básico, projeto executivo etc.)
sem qualquer injunção, interferência ou anuência da IMM, que, portanto, não
tem nem poderia ter responsabilidade quanto aos termos estabelecidos no
EDITAL PPP ou na minuta do CONTRATO DE PPP;
• A participação da IMM em um dos consórcios que concorreu e venceu a
licitação objeto do EDITAL PPP era permitida pelo item 1.4.2. do EDITAL
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MIP e autorizada pelo art. 16 do Decreto Estadual nº 43.277/11 e art. 31 da

Lei nº 9.074/95, bem como, contemporaneamente, pelo art. 26 do Decreto
Estadual nº 45.294/15, não podendo, portanto, configurar ilegalidade;
• Ad argumentandum, todos os ACHADOS relacionados à economicidade
e transparência do EDITAL PPP e do CONTRATO DE PPP, por decorrerem
de atos executados exclusivamente pelo ESTADO, na fase interna da
licitação, não dizem respeito à IMM, não são a ela oponíveis e, em todo caso,
carecem de base fática e jurídica; e
• Em nenhuma hipótese justifica-se a incidência da Lei nº 12.846/13 à IMM,
sob pena de aplicação retroativa de norma sancionadora, sendo certo que
todos os fatos apurados na inspeção extraordinária (EDITAL MIP, EVI,
EDITAL PPP e CONTRATO PPP – até mesmo o 1º TERMO ADITIVO AO
CONTRATO DE PPP) são anteriores à promulgação da referida lei.
Com efeito, o estudo de viabilidade objetiva fornecer instrumentos para que

o gestor avalie a pertinência da Parceria Público-Privada, segundo aspectos legais,
técnicos, econômicos, sociais e ambientais relacionados ao empreendimento, de modo
a permitir um planejamento detalhado da implementação de sua infraestrutura, bem
como sua operação e manutenção ao longo do tempo, além de propor os sistemas de
incentivo que orientarão as partes durante a vida do contrato.
No caso concreto, o estudo de viabilidade foi elaborado em conformidade

com o requerido no Edital de Manifestação de Interesse da Iniciativa Privada – MIP Nº
01/2012/CASACIVIL, que teve por finalidade convidar os proponentes a desenvolver os
estudos de viabilidade técnica, ambiental, econômico-financeira e jurídica para a
estruturação do projeto de concessão administrativa para operação e
manutenção, com a possibilidade de apresentação de sugestões de
complementações físicas e adequações, do Complexo do Maracanã, composto
pelo Estádio do Maracanã, Maracanãzinho, pista de atletismo Célio de Barros,
Parque Aquático Júlio Delamare e demais áreas intramuros do Complexo.
O procedimento de manifestação de interesse visa a facilitar a elaboração

de projetos de grande complexidade, por meio da participação de atores do mercado,
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os quais, por sua expertise, possuem melhor capacidade técnica de oferecer soluções
mais compatíveis com as demandas do setor privado. Nesse sentido, o particular
recebe uma autorização do Poder Público para confeccionar os estudos pertinentes à
concretização do empreendimento, cabendo à Administração atestar a sua adequação
aos fins almejados pelo setor público, sem obrigatoriedade de total vinculação às
conclusões ofertadas no âmbito do PMI.
Nesta linha de raciocínio, embora o PMI sirva como indicativo para a

elaboração do edital, esse último pode sofrer alterações até a formulação da versão
definitiva do instrumento convocatório. Desse modo, a desvinculação entre eles
justifica-se excepcionalmente, pois a legislação permite a plasticidade do instrumento,
o que não pode servir para a sua banalização ou confecção de projetos sem qualquer
lastro técnico ou normativo.
Tanto é assim que a Lei nº 12.766/2012, promulgada em dezembro de 2012,

introduziu o parágrafo quarto ao artigo 10 da Lei nº 11.079/04, exigindo que os estudos
de engenharia para a definição do valor do investimento da PPP deveriam ter o mesmo
nível de detalhamento aplicável ao anteprojeto.
Logo, caso o edital da PPP fosse confeccionado exatamente à luz dos

parâmetros estabelecidos nos estudos de viabilidade antecedentes, compreendo que
incidiria, em princípio, responsabilidade a seus elaboradores por eventuais erros ali
contidos.
No entanto, como no caso em análise o Poder Público adotou apenas

parte dos aludidos estudos produzidos pela empresa IMM Engenharia Ltda. na
fase interna da licitação, bem como que a legislação à época do chamamento
público não exigia o mesmo nível de detalhamento de anteprojeto, uma vez que a
modificação legislativa supramencionada (Lei nº 12.766, de 27/12/2012) é posterior ao
chamamento público (MIP – Edital de Manifestação de Interesse da Iniciativa Privada
– MIP Nº 01/2012/CASACIVIL, publicado em 13/01/2012), reputo que as razões de
defesa apresentadas pela IMM Engenharia Ltda. mereçam acolhimento, nos moldes
sugeridos pelo Corpo Instrutivo.
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– II –
DA NOTIFICAÇÃO DA SOCIEDADE EMPRESÁRIA COMPLEXO MARACANÃ
ENTRETENIMENTO S.A.
A sociedade empresária Complexo Maracanã Entretenimento S.A. foi

notificada para apresentar razões de defesa em virtude da apresentação de proposta
com a previsão de receitas nos 2 (dois) primeiros exercícios de vigência da PPP, em
desacordo com o EVI elaborado em atenção ao Edital de Manifestação de Interesse da
Iniciativa Privada – MIP Nº 01/2012/CASACIVIL, que não a previa, circunstância que
sugeriria eventual má-fé da empresa, visto que a responsável pelo EVI posteriormente
integrou o consórcio que deu origem à SPE em questão.
No entanto, tal irregularidade não merece prosperar, pois, conforme

explicitado anteriormente, embora seja recomendável haver um paralelo entre o estudo
de viabilidade inicial e o edital definitivo da PPP, esse último não precisa refletir as
conclusões do primeiro.
Dito de outro modo, a Administração Pública e, inclusive, o licitante vencedor

têm a faculdade de inserir modificações posteriores no projeto de PPP, caso se
demonstrem necessárias ou inviáveis as conclusões configuradas anteriormente, nos
moldes em que ocorreu no caso concreto, sem configurar ilicitude das partes
envolvidas.
Ainda no que tange ao presente tópico, nem a legislação nem a doutrina

impedem a participação na licitação da PPP de quem tenha ofertado estudos, projetos,
investigações ou levantamentos ou elaborado integralmente o projeto básico ou o
projeto executivo, não havendo qualquer outro elemento que indique a má-fé dos
participantes na concessão em análise.
Sendo assim, considero acertada a proposta instrutiva no sentido de acolher

as razões de defesa da sociedade empresarial Complexo Maracanã Entretenimento
S.A.
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– III –
DA NOTIFICAÇÃO DO SR. RÉGIS VELASCO FICHTNER PEREIRA, SECRETÁRIO
DE ESTADO DA CASA CIVIL À ÉPOCA DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO DA
PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA
No tocante ao item III, da decisão plenária de 07/08/2018, o plenário deste

Tribunal de Contas notificou o Sr. Régis Velasco Fichtner Pereira em virtude dos
seguintes fatos:
• (a) descumprimento do disposto no art. 4º da Lei Federal nº 11.079/04,

em face da não comprovação da economicidade da parceria público privada
para a concessão do Complexo Maracanã, deixando de observar também o
princípio da transparência, em face do não encaminhamento dos elementos
necessários ao exame desta Corte de Contas (Achado 1);
• (b) recebimento dos estudos de engenharia em desacordo com o art. 10,

§4º, da Lei de PPP, quando deveria ter exigido sua apresentação em nível
de anteprojeto, com elementos mínimos necessários à verificação da
exequibilidade das obras e dos preços a ela relacionados, em respeito aos
princípios da eficiência e da economicidade (Achado 2);
• (c) aceitação de estudo com irregularidades em suas premissas em

relação à distribuição dos investimentos, à previsão de receitas e aos demais
elementos constantes do fluxo de caixa da Concessão (Achado 3); e,
• (d) modificação do prazo da realização das obras de investimento por

errata (fl. 1223 do Processo nº E-12/68/2012), quando deveria ter elaborado
novo estudo de viabilidade (Achado 3).
Neste sentido, o então Secretário de Estado da Casa Civil apresentou as

suas razões de defesa, cujo exame será organizado em subtópicos, de modo a conferir
maior clareza aos pontos que serão aqui tratados.
ITEM III.A: DO DESCUMPRIMENTO DO DISPOSTO NO ART. 4º DA LEI FEDERAL

Nº 11.079/04, EM FACE DA NÃO COMPROVAÇÃO DA ECONOMICIDADE DA
PARCERIA PÚBLICO PRIVADA PARA A CONCESSÃO DO COMPLEXO
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MARACANÃ, DEIXANDO DE OBSERVAR TAMBÉM O PRINCÍPIO DA

TRANSPARÊNCIA, EM FACE DO NÃO ENCAMINHAMENTO DOS ELEMENTOS
NECESSÁRIOS AO EXAME DESTA CORTE DE CONTAS (ACHADO 1)
Em suas razões defensivas, o então Secretário de Estado da Casa Civil

sustentou a inexistência de respaldo legal para o entendimento do Corpo Instrutivo
desta Corte no sentido de que “o edital de licitação do Projeto de Parceria Público-
Privada do Complexo do Maracanã, deveria individualizar cada receita e cada despesa,
componente de itens como a venda de camarotes, estimativa de público, venda de
espaço publicitário, venda de comida e bebida, dentre outros”. Assim, segundo o
defendente, “não é exigível, no contrato, a apresentação de pesquisas de mercado para
cada subitem que compõe os estudos econômicos da PPP. Em um projeto de Parceria
Público-Privada tal exigência é descabida”.
Nada obstante, parece-me necessário enfatizar, antes de qualquer coisa,

que a conduta de todos aqueles que administram a coisa pública, indispensavelmente,
reclama obediência ao princípio constitucional da economicidade.
Segundo Hovarth e Oliveira, “a economicidade diz respeito a se saber se

foi obtida a melhor proposta para a efetuação da despesa pública, isto é, se o
caminho perseguido foi o melhor e mais amplo para chegar à despesa e se ela
fez-se com modicidade, dentro da equação custo-benefício”1.(grifei)
Sob esse prisma, a concretização do princípio da economicidade reivindica

os meios e instrumentos adequados para a perfeita demonstração de sua aderência à
conduta do administrador, circunstância que não se concilia com a linha de defesa
adotada pelo então Secretário de Estado da Casa Civil, que asseverou, reitere-se, não
serem exigíveis, no caso concreto, pesquisas de mercado para compor os estudos
econômicos da PPP.
Neste sentido, caminhou bem o Corpo Instrutivo ao assinalar que “não pode
o gestor público se esquivar da obrigatoriedade da comprovação do atendimento ao
1
OLIVEIRA, Régis Fernandes de.; HOVARTH, Estevão. Manual de Direito Financeiro, 4ª edição. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2001, pg.123.
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princípio da economicidade”, tanto quanto o “órgão constitucional de controle, a seu

turno, não pode se olvidar de fiscalizar, dentro de seu mister constitucional, e fazendo
uso dos instrumentos que lhe são destinados, o atendimento ao referido mandamento
constitucional”.
Com efeito, o que a lei não exige, in casu, é o detalhamento em grau

aprofundado, o que não se confunde, evidentemente, com o descompromisso do gestor
público em dar cumprimento ao princípio constitucional da economicidade, eis que
ausentes elementos mínimos a embasar a equação econômico-financeira da parceria
sub examine.
Ressalta-se que a Equipe de Auditoria não identificou, nos 39 (trinta e nove)

volumes do processo referente à Concessão (E-121/68/2012), documentação que
justificasse os valores utilizados no fluxo de caixa, tampouco a apresentação de
cálculos, estudos, pesquisas de mercado, plantas e laudos de avaliação,
indicando as fontes de consulta.
Demais disso, é de suma importância destacar que o Sr. Régis Velasco

Fichtner Pereira, conquanto devidamente chamado aos autos, deixou de apresentar
quaisquer elementos comprobatórios da economicidade da parceria, cuja ausência já
se fazia notar desde a decisão inaugural destes autos, adotada na sessão plenária de
07/08/2018, valendo aqui destacar o seguinte excerto do V.Voto da lavra do eminente
Conselheiro Rodrigo Melo do Nascimento, in verbis:
Dessa forma, constato a ausência de projeto básico, estudos de

engenharia e de cálculos, pesquisas de mercado, plantas e laudos
de avaliação, indicando as fontes de consulta, o que fere os
princípios da transparência e economicidade no que se refere à
licitação em questão, podendo vir a gerar a nulidade do edital e do
contrato dele advindo.
Nesse mesmo sentido, é esclarecedora a seguinte passagem colhida do

relatório de auditoria inaugural (fls. 27-32), que analisou os elementos constantes das
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determinações feitas por esta Corte por ocasião da análise do Edital de Licitação que
deu origem ao Contrato em exame (Processo TCE-RJ nº 102.777-1-13)2:
Não foram cumpridas as determinações desta Corte de

Contas exaradas por ocasião do exame do Edital, atinentes à
observância ao princípio da economicidade. Ressalte-se que
o Edital foi conhecido ressalvando-se o aspecto da
economicidade, cujo cumprimento seria verificado por ocasião
da análise do contrato.
Embora solicitadas em diversas oportunidades pelo TCE, tanto
por ocasião da análise do Edital de Concessão e do Contrato,
quanto pela realização dos trabalhos de auditoria, não foram
apresentadas pesquisas de mercado e outros elementos que
permitissem comprovar a economicidade dos valores das
receitas e das despesas, dos custos e dos investimentos previstos
no EVI.
Inicialmente, por ocasião da análise realizada no processo
referente ao Edital de Licitação - TCE-RJ nº 102.777-1/13 -
consignou o Corpo Técnico desta Corte que não foram
apresentadas pelo órgão as planilhas de cálculo e as pesquisas
de mercado utilizadas para elaboração do EVI, no que diz respeito
aos valores das receitas principais, catering, estacionamento etc.
Além disso, não foram apresentados elementos que permitissem
analisar os investimentos a serem realizados.
(...) Na análise in loco, com base nos 39 volumes do processo
referente à concessão (E-121/68/2012), a equipe de auditoria não
identificou qualquer documento referente às pesquisas de
mercado, parâmetros ou orçamentos que tenham amparado a
elaboração do EVI. Vale destacar que constam daqueles autos tão
somente o Estudo propriamente dito, com as suas premissas (que
definem conceitos de receitas, despesas e investimentos) e,
ainda, os fluxos de caixa. Ressalte-se que esses documentos já
haviam sido encaminhados ao TCE-RJ por ocasião do Edital,
sendo insuficientes para comprovar a economicidade. Em face
disso, a equipe de auditoria efetuou solicitação à Secretaria de
Estado da Casa Civil para que fossem justificados os valores
utilizados no fluxo de caixa, com a apresentação de cálculos,
estudos, pesquisas de mercado, plantas e laudos de avaliação,
indicando as fontes de consulta. Em resposta, a Secretaria
informou não dispor dos documentos e informações solicitadas.
Informou ainda que a empresa responsável pelo EVI “foi notificada
no sentido de atender à demanda deste Tribunal”. Todavia, até o
final dos trabalhos, nenhuma resposta foi encaminhada por parte
da empresa. No tocante aos investimentos, verificou-se análoga
ausência de informações necessárias ao exame da
economicidade. Neste aspecto, a própria Presidência da Emop,
ao ser instada a se manifestar sobre os valores estimados para as
obras incidentais, informou a impossibilidade de referendar os
valores pela ausência de projeto básico.
2
Em Sessão de 09/04/2013, o E. Plenário deste Tribunal, decidiu pelo Conhecimento do Edital, com diversas
Determinações que deveriam ser comprovadas quando do envio do Contrato, sob pena de nulidade do Certame e
dos atos dele decorrentes.
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(...).
Também o ex-Secretário de Estado da Casa Civil, Sr. Régis
Velasco Fichtner Pereira, signatário do Edital de Concessão, deve
responder pela ilegalidade do Edital de Licitação, haja vista que
foi solicitado, em diversas oportunidades, o encaminhamento da
documentação comprobatória ao exame da economicidade, sem
que o responsável tenha cumprido esse aspecto tampouco
atendido a esta Corte de Contas. O nexo causal é representado
pela sua omissão no atendimento a esta Corte de Contas por
ocasião da remessa do contrato16, o que acarretou a não
observância aos princípios da transparência e da economicidade,
trazidos como diretrizes aos procedimentos de PPP, conforme
disposto nos incisos V e VII do art. 4º da Lei Federal nº
11.079/2004, que assim preconizam:
(...).
A culpabilidade reside no fato de o aludido gestor ter assinado o
Edital e encaminhado o contrato, mesmo tendo ciência da
irregularidade do Edital. Neste aspecto, vale ressaltar que o
responsável, mesmo regularmente comunicado sobre as
determinações exaradas no Edital por intermédio do Ofício
PRS/SSE/CSO 11.657/2013, deixou de cumprir as determinações
do TCE, ficando o certame passível de nulidade, conforme já
destacado pelo Plenário nos autos do processo TCE-RJ nº
102.777-1/13.
Logo, por tudo o quanto foi aqui exposto e examinado, considero acertada a
proposta instrutiva no sentido de rejeitar as razões de defesa do Sr. Régis Velasco
Fichtner Pereira quanto ao ponto ora tratado.
ITEM III.B: DO RECEBIMENTO DOS ESTUDOS DE ENGENHARIA EM

DESACORDO COM O ART. 10, §4º, DA LEI DE PPP, QUANDO DEVERIA TER
EXIGIDO SUA APRESENTAÇÃO EM NÍVEL DE ANTEPROJETO, COM
ELEMENTOS MÍNIMOS NECESSÁRIOS À VERIFICAÇÃO DA EXEQUIBILIDADE
DAS OBRAS E DOS PREÇOS A ELA RELACIONADOS, EM RESPEITO AOS
PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA ECONOMICIDADE (ACHADO 2)
No tocante ao recebimento dos estudos de engenharia em desacordo com

o art. 10, §4º, da Lei Federal nº 11.079/04, asseverou o defendente que “tal argumento
não procede porque o legislador assim não determinou. Ele, em razão da complexidade
de uma PPP e da necessidade de agilidade em projetos de parceria no Brasil, optou
por exigir apenas o orçamento sintético. Se a lei exige apenas o orçamento sintético,
não pode o órgão fiscalizador vir posteriormente a exigir o orçamento detalhado”.
Com efeito, à época do chamamento público promovido pelo Edital de

Manifestação de Interesse da Iniciativa Privada – MIP Nº 01/2012/CASACIVIL,
GAASM130/122/112
publicado em 13/01/2012, ainda não havia a exigência legal no sentido de que o EVI
fosse elaborado no mesmo nível de detalhamento de anteprojeto, uma vez que a
modificação legislativa supramencionada se deu por meio da Lei nº 12.766, de
27/12/2012, circunstância que foi considerada para fins de acolhimento das razões de
defesa da IMM Holding Ltda. em tópico antecedente e, por consequência, também deve
ser considerada presentemente, com vista ao acolhimento da defesa do Sr. Régis
Velasco Fichtner Pereira para o ponto em questão.
Nada obstante, é necessário deixar claro que, embora à época da

elaboração do EVI não houvesse previsão legal determinando que os aludidos estudos
apresentassem nível de detalhamento de anteprojeto, tal alteração legislativa já era de
conhecimento do então Secretário de Estado da Casa Civil por ocasião do lançamento
do Edital de Concorrência Pública nº 03/13, assim como quando da celebração do
Contrato de Parceria Público-Privada nº 27/13, datado de 04/06/2013, o que apenas
reforça o descuido com que a Administração Pública Estadual conduziu a fase interna
da licitação da parceria público-privada – que não se confunde com o momento da
apresentação do EVI –, o que está a justificar a penalização do Sr. Régis Velasco
Fichtner Pereira pelas razões expostas no Item III.A antecedente.
Noutros termos, é necessário ressaltar que o momento de apresentação dos

estudos de viabilidade não se confunde com a fase interna da licitação, razão por que
os requisitos menos rigorosos, à época, para elaboração do EVI, não desoneravam o
administrador público, repise-se, na fase interna da licitação, de comprovar por meios
hígidos e objetivos a adequação do certame ao princípio constitucional da
economicidade.
ITEM III.C: DA ACEITAÇÃO DE ESTUDO COM IRREGULARIDADES EM SUAS

PREMISSAS EM RELAÇÃO À DISTRIBUIÇÃO DOS INVESTIMENTOS, À
PREVISÃO DE RECEITAS E AOS DEMAIS ELEMENTOS CONSTANTES DO FLUXO
DE CAIXA DA CONCESSÃO (ACHADO 3)
Em relação às inconsistências nas premissas referentes à distribuição dos

investimentos, à previsão de receitas e aos demais elementos constantes do fluxo de
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caixa da Concessão, o Sr. Régis Velasco Fichtner Pereira, em síntese, apresentou os

seguintes elementos de defesa:
IV - DA ECONOMICIDADE DO VALOR ADJUDICADO

49. O Corpo Instrutivo desse Egrégio Tribunal realizou uma
análise do EVI e do fluxo de caixa e conseguiu chegar à conclusão
de que o valor mínimo da outorga não deveria ter sido de
R$4.200.000,00 (quatro milhões e duzentos mil reais) anuais,
previsto no estudo realizado, mas sim a quantia de
R$16.150.000,00 (dezesseis milhões, cento e cinquenta mil reais)
por ano.
(...).
IV.1. AUSÊNCIA DE INCOMPATIBILIDADE NO PRAZO DE
REALIZAÇÃO DOS INVESTIMENTOS
51. O primeiro argumento utilizado pelo Corpo Técnico é o de que
teria havido uma mudança no prazo de início da realização dos
investimentos referentes às obras incidentais.
(...).
54.Não há que se falar, portanto, em correção do valor da outorga
pelo aumento do prazo de execução das obras, na medida em que
esse aumento de prazo foi posterior à celebração do contrato, o
que ainda será objeto de repactuação consensual ou fixação
judicial.
(...).
IV.2. DA AUSÊNCIA DE RECEITAS, CUSTOS E DESPESAS
NOS 2 PRIMEIROS ANOS DE EXPLORAÇÃO
57. Tal argumento é totalmente distorcido da realidade dos fatos.
O contrato foi celebrado quanto o Maracanã ainda se encontrava
em obras. Assim que terminadas as obras, ele foi imediatamente
entregue à FIFA para a realização da Copa do Mundo de 2014.
Após o fim da Copa do Mundo, ele fecharia para a realização das
obras incidentais previstas no Edital e no Contrato, o que acabou
não ocorrendo por motivo superveniente. Independentemente
disso, no início de 2016, quando pelo Projeto teriam acabado as
obras incidentais, ele foi entregue ao Comitê Olímpico
Internacional – COI, para a realização das Olimpíadas.
(...).
IV.3. ERRO NA QUANTIDADE DE PARCELAS
63. O Corpo Instrutivo adverte em seu parecer que o Estudo
Financeiro do Projeto previa o pagamento de 33 parcelas por parte
do parceiro privado e o contrato previu o pagamento de 34.
64. Tal divergência em verdade prejudica o parceiro privado, pois
foi previsto no contrato o pagamento de uma parcela a mais do
que o devido pelo projeto. Diante da ausência de prejuízo para o
Estado, pois a divergência operou na realidade em seu favor, não
pode evidentemente tal divergência ser utilizada em desfavor do
Administrador.
IV.4. DO CUSTO DE ELABORAÇÃO DO EVI
65. A última observação do Corpo Técnico diz respeito ao
pagamento dos custos do Estudo apresentado pelo particular para
GAASM130/122/112
serem utilizados na licitação. O contrato previa que tais custos

seriam suportados pelo vencedor da licitação.
(...).
67. Essa reclamação não procede, data vênia. (...).
68. Diante disso, nenhuma irregularidade existe também em
relação a esse ponto referido pelo Corpo Instrutivo, já que não
houve nenhum prejuízo ao erário público.
De ser registrado, por oportuno, que as conclusões da equipe de auditoria

acerca da economicidade da avença sub examine advieram do confronto entre o EVI
elaborado pela empresa IMM Holding Ltda. e os elementos que consubstanciaram o
certame da parceria público privada, produzidos na fase interna da licitação, cujas
dessemelhanças repercutiram na equação econômico-financeira do contrato.
Neste sentido, um primeiro ponto tratado pela equipe de auditoria diz

respeito à incompatibilidade entre o EVI e o Edital quanto ao prazo de realização
dos investimentos, na medida em que a Administração Estadual ampliou o prazo para
a realização das obras incidentais no curso do processo licitatório, sem promover a
necessária revisão da Taxa Interna de Retorno (TIR).
Segundo o Corpo Instrutivo, “houve modificação do prazo de realização das

obras incidentais (por força da errata 04 e da Nota de Esclarecimento 02) durante o
processo licitatório, que inicialmente estavam previstas para os exercícios de
2013/2014 e passaram a ter como prazo de conclusão o mês de dezembro de 2015 (30
meses desde a assinatura do contrato)”.
Nesta linha de raciocínio, advertiu o Corpo Instrutivo que “postergar o

investimento em obras incidentais contribui para o aumento da TIR. Entretanto, é
importante notar que antecipar o investimento tem o efeito contrário, acarretando a
diminuição da taxa interna de retorno, dando a falsa impressão de que o
empreendimento é pouco atrativo, o que poderia frustrar o caráter competitivo do
certame”.
Portanto, adotando as premissas técnicas do Corpo Instrutivo, parece-me

que a dilação do prazo para a execução das obras incidentais tornaria mais convidativa
GAASM130/122/112
a TIR da contratação almejada e, consequentemente, implicaria num valor de outorga

mais benéfico para a Administração Estadual, questões que não foram bem
endereçadas pelo Sr. Régis Velasco Fichtner Pereira e justificaram a sua notificação,
para a qual foram apresentadas razões de defesa que não elidiram a irregularidade ora
tratada, uma vez que se concentraram em sustentar, sem qualquer elemento técnico
de suporte, que “não há que se falar, portanto, em correção do valor da outorga pelo
aumento do prazo de execução das obras”, bem como que a questão seria objeto de
repactuação consensual ou fixação judicial, cuja eventual consecução não foi
comprovada nos autos.
À vista do exposto, considero acertado o entendimento instrutivo no sentido

de rejeitar as razões de defesa do então Secretário de Estado da Casa Civil quanto ao
ponto.
Um segundo ponto abordado pela equipe de auditoria refere-se à ausência

de previsão de receitas nos 2 primeiros anos de exploração, tanto no EVI quanto
no processo licitatório da parceria público-privada, circunstância que não se revelou
adequada ao caso concreto, na medida em que os consórcios participantes do certame
apresentaram suas propostas com expectativa de receitas nos dois primeiros anos de
exploração3.
Com efeito, a aludida inconsistência se confirmou em razão de a

concessionária contratada ter auferido arrecadação de R$18.626.330,02 em 2013 (a
partir de junho), e de R$44.150.916,70 em 2014, o que apenas evidencia, nos dizeres
do Corpo Instrutivo, que “não havia qualquer fato que demonstrasse a inviabilidade de
exploração do Complexo nos 2 primeiros anos da concessão, razão pela qual o fluxo
de caixa inicial deveria ter considerado a estimativa de tal arrecadação”.
3
Confira-se trecho do relatório de auditoria: “Por ocasião do recebimento das propostas, verificou-se que o modelo
de exploração utilizado pelas licitantes considerou a obtenção de receitas nos 2 primeiros anos. A vencedora do
certame, Complexo Maracanã Entretenimento S.A., apresentou uma previsão de arrecadação de R$79,8 milhões e
R$226,8 milhões para 2013 e 2014, respectivamente. A licitante perdedora, Consórcio Esportivo e Cultural do Rio
de Janeiro, por seu turno, apresentou uma estimativa de arrecadação de R$227,2 milhões e R$239,9 milhões para
o mesmo período.” Informação CTO, de 29/09/2017, fl. 52.
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Nesta ordem de ideias, impõe-se reconhecer que a premissa adotada pela

Administração Estadual foi equivocada e, por certo, influenciou negativamente na
formulação da equação econômico-financeira da licitação, pois me parece
incontroverso que, se fosse efetivamente prevista arrecadação nos dois primeiros anos
da concessão, haveria repercussões mais otimistas tanto em relação à TIR quanto na
fixação do valor de outorga, tornando mais atrativo o certame para potenciais
interessados.
À vista do exposto, entendo que a questão em tela não restou bem justificada
pelo Sr. Régis Velasco Fichtner Pereira, vindo a configurar irregularidade que o torna
passível da sanção de multa, nos moldes sugeridos pelo Corpo Instrutivo, haja vista
que o argumento de defesa centrado no fato de que as instalações foram destinadas a
eventos esportivos internacionais (Copa FIFA 2014 e Olimpíadas 2016) não se
correlaciona diretamente com a irregularidade aqui tratada, vez que a realização dos
referidos eventos não impediu a concessionária de auferir receitas nos dois primeiros
anos do contrato, as quais não foram previstas no instrumento convocatório e, como
dito, influíram negativamente na equação econômico-financeira da concessão.
Passando às evidências de que houve divergência na quantidade de

parcelas para pagamento do valor da outorga, quando comparados o EVI e o
instrumento convocatório – este último previu uma parcela a mais em relação às 33
parcelas estimadas no EVI –, não diviso qualquer prejuízo à Administração Pública e,
portanto, não encontro razões para que o aludido fato configure irregularidade, o que
me conduz ao acolhimento das razões de defesa do Sr. Régis Velasco Fichtner Pereira
para o ponto em questão.
O mesmo se dá em relação ao apontamento da equipe de auditoria de que

não houve inclusão do valor a ser pago à IMX no fluxo de caixa do EVI, na medida
em que o instrumento convocatório endereçou a aludida obrigação à futura
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concessionária4, assim como o termo contratual, motivo pelo qual não vislumbro
qualquer prejuízo à Administração Estadual que enseje a caracterização de
irregularidade, razão por que acolho as razões de defesa do então Secretário de Estado
da Casa Civil no que diz respeito ao presente item.
ITEM III.D: DA MODIFICAÇÃO DO PRAZO DA REALIZAÇÃO DAS OBRAS DE

INVESTIMENTO POR ERRATA (FL. 1223 DO PROCESSO Nº E-12/68/2012),
QUANDO DEVERIA TER ELABORADO NOVO ESTUDO DE VIABILIDADE
(ACHADO 3)
No que tange à modificação do prazo da realização das obras de

investimento por errata, o então Secretário de Estado da Casa Civil argumentou que
“não há qualquer motivo para se entender que a forma de contagem do prazo tivesse
que gerar novo estudo de viabilidade para a licitação. Ele foi apenas fixado de forma
mais objetiva”.
Nada obstante, é de ser reiterado, por oportuno, que a dilação do prazo para
a realização das obras incidentais (investimentos) contribuiria para o aumento da TIR,
repercutindo, pois, na equação econômico-financeira da concessão, circunstância que
associada à impossibilidade de processamento das obras – que era de conhecimento
da Administração Estadual à época da celebração do contrato –, desfigurou
completamente a contratação.
Neste sentido, a formalização da dilação do prazo das obras de investimento

por meio de errata robustece a condução imprudente conferida pelo Sr. Régis Velasco
Fichtner Pereira à questão, revelando irrefutável descompasso de sua atuação com o
princípio da economicidade, que, como antes dito, reivindica os meios e instrumentos
adequados para a perfeita demonstração de sua aderência à conduta do administrador,
circunstância que não se concilia com a linha de defesa apresentada pelo então
GAASM130/122/112
Secretário de Estado da Casa Civil, o que impõe a rejeição de suas razões de defesa
quanto ao ponto, tornando-o passível da pena de multa, nos moldes sugeridos pelo
Corpo Instrutivo.
– IV –
DA NOTIFICAÇÃO DO SR. SÉRGIO CABRAL FILHO, EX-GOVERNADOR DO
ESTADO DO RIO DE JANEIRO, E DO SR. RÉGIS VELASCO FICHTNER PEREIRA,
SECRETÁRIO DE ESTADO DA CASA CIVIL
(Documentos TCE-RJ nº 27.050-7/18 e 27.362-8/18)
No tocante ao item IV, da decisão plenária de 07/08/2018, o plenário deste

Tribunal de Contas notificou os Srs. Sérgio Cabral Filho e Régis Velasco Fichtner
Pereira em virtude dos seguintes fatos:
• (a) assinar contrato diante da ciência de impedimento judicial quanto à

demolição dos equipamentos, o que veio a gerar a inviabilidade do negócio,
quando deveriam ter elaborado novo estudo de viabilidade e novo
procedimento licitatório, em face da exigência quanto à sustentabilidade
financeira dos projetos de parceria previstos no art. 4º da Lei de PPP
(Achado 4); e,
• (b) celebrar o 1º Termo Aditivo sem a observância do princípio da

vantajosidade e da transparência, uma vez que não foram elaborados
estudos que comprovassem a economicidade e a vantajosidade para a
Administração Pública (Achado 4).
Diante dos fatos destacados, o Sr. Sérgio Cabral Filho argumentou, em

síntese, (i) que “não há como atribuir ao Governador do Estado a responsabilidade
sobre questões técnicas em relação às quais não tem sequer possibilidade de opinar”;
(ii) que a concessão do Complexo do Maracanã representou um marco histórico para
o Estado do Rio de Janeiro, ao sediar a Copa do Mundo FIFA 2014 e as Olimpíadas
2016; (iii) que esta Corte de Contas questiona a legalidade da concessão depois de
transcorridos 5 anos desde a submissão do edital de licitação e do contrato; e, (iv) que
o Corpo Instrutivo fundamentou-se em decisão judicial precária (caráter liminar) para
determinar haver impedimento judicial à assinatura do contrato nos termos então
GAASM130/122/112
estipulados, razão por que não houve qualquer ilegalidade na celebração do termo
aditivo visando à modificação do escopo das obras.
O Sr. Régis Velasco Fichtner Pereira, por sua vez, trouxe os mesmos
argumentos apresentados pelo então Governador do Estado do Rio de Janeiro, no que
diz respeito ao entendimento do Corpo Instrutivo haver se fundamentado em decisão
judicial precária (caráter liminar) para determinar haver impedimento judicial à
assinatura do contrato nos termos então estipulados.
A esse respeito, o Corpo Instrutivo entendeu pelo afastamento da

responsabilidade das autoridades notificadas, sob o argumento de que a decisão
liminar, de fato, não impediria a celebração da contratação, o que revelaria a
razoabilidade da decisão administrativa, frente aos requisitos da LINDB.
Nada obstante, parece-me que o exame da questão merece maior

aprofundamento.
Neste sentido, é de suma importância contextualizar os fatos ora

examinados, valendo aqui destacar a seguinte passagem de fls. 64-65, que se extrai
do relatório de auditoria governamental que inaugurou os presentes autos5, in verbis:
Inicialmente, foi elaborado o EVI pela IMX em 30.03.12, que

considerava premissa básica para que o projeto fosse viável do
ponto de vista econômico-financeiro, o destombamento do Parque
Aquático e do Estádio de Atletismo. Esses estádios deveriam,
segundo o estudo de viabilidade, ser removidos para outra
localidade.
Em 22.10.12, a Prefeitura do Rio de Janeiro publicou o Decreto nº
36.349/12, que previa o destombamento dos equipamentos em
questão, produzindo efeitos a partir da data de sua publicação.
Ocorre que, em 20.05.13, a Defensoria Pública do Estado do Rio
de Janeiro propôs ação cautelar com pedido liminar de
antecipação de tutela em face do ERJ, da Prefeitura do Rio de
Janeiro e da Emop (processo judicial nº 0169693-
23.2013.8.19.0001), onde requereu a não demolição dos
equipamentos em questão. Assim, em 24.05.13, o juízo da 1ª Vara
de Fazenda Pública deferiu a liminar requerida, nos seguintes
termos:
5
Informação CTO, de 29/09/2017.
GAASM130/122/112
“DEFIRO a liminar para a não realização de qualquer ato

voltado para a demolição do Estádio de Atletismo Célio de
Barros e do Parque Aquático Júlio Delamare, enquanto não
houver a apresentação de cópia integral dos supostos
estudos realizados pelo Município réu, para indicação do
erro de fato no tombamento das mencionadas praças
esportivas. Citem-se. Intime-se o Município réu a fim de que
exiba, no prazo de cinco dias, cópia integral dos supostos
estudos realizados pelo Município réu para indicação do
erro de fato no tombamento das mencionadas praças
esportivas. Intimem-se os demais. Rio de Janeiro, 24 de
maio de 2013. AFONSO HENRIQUE FERREIRA
BARBOSA Juiz de Direito.”
Ato contínuo, foi encaminhado o Mandado de Citação e Intimação
(1843/2013/MND6) à Prefeitura do Rio de Janeiro (recebido em
28.05.13), impedindo a citada demolição. Os demais réus, quais
sejam o Estado do Rio de Janeiro e a Empresa de Obras Públicas
do Rio de Janeiro, receberam a intimação para ciência da decisão
em 27.05.13, conforme sítio eletrônico do Tribunal de Justiça do
Estado do Rio de Janeiro7:
Em 04.06.13, o Poder Concedente celebrou o Contrato Casa

Civil/RJ nº 27/2013 de Parceria Público Privada, na modalidade
de concessão administrativa. É importante repisar que o objeto da
contratação consistia não só na gestão do Complexo Maracanã,
mas também na realização de obras incidentais, conforme
Cláusula Segunda.
À vista do exposto, não será dado negar que a celebração do contrato, com
efeito, não se encontrava impossibilitada em razão da liminar concedida pelo douto
Juízo da 1ª Vara de Fazenda Pública, eis que o decisum ostentava uma cognição
sumária acerca dos fatos levados ao Judiciário pela Defensoria Pública do Estado do
Rio de Janeiro.
Porém, são os fatos que sucederam a celebração do contrato os que

efetivamente caracterizaram o desvirtuamento da equação econômico-financeira da
concessão, consubstanciados com a celebração do 1º Termo Aditivo ao Contrato de
6 Processo E-04/68/2012, fl. 3943.

7 Consulta efetuada ao sítio eletrônico do TJRJ (www.tj.rj.gov.br) em 11.07.2017
GAASM130/122/112
Parceria Público-Privada nº 27/13, que constituiu a segunda parte do Achado 4 da

presente auditoria, sobre o qual passo a tratar.
Neste sentido, vale aqui destacar a seguinte passagem do relatório de

auditoria8, que cuida especificamente da celebração do termo der aditamento em
questão:
Em 19.11.13, o Secretário de Estado da Casa Civil, Régis Fichtner

solicita opinamento da Assessoria Jurídica da Casa Civil sobre a
possibilidade de o Estado celebrar aditivo com a Concessionária,
prevendo as seguintes modificações:
a) Manutenção do Estádio Júlio de Lamare (sic) no local
onde se encontra, com o encargo de a concessionária
realizar as obras necessárias à sua adaptação para servir
como sede dos saltos ornamentais nas Olimpíadas de
2016, conforme referido pelo Comitê Rio 2016 (doc. em
anexo);
b) Manutenção do Estádio Célio de Barros no local onde
hoje se encontra, com o encargo de a concessionária
reconstruir a pista e fazer os reparos nas instalações que
se fizerem necessários;
c) Construção de estacionamento sobre a via férrea;
d) Exclusão da obrigação de demolição da Escola
Friedenreich e consequente de construção de uma nova
escola para substituí-la.
Em resposta, o Assessor Jurídico Joaquim Pedro Rohp concluiu
que “as alterações sugeridas pelo Secretário da Casa Civil são
juridicamente viáveis e passíveis de serem instrumentalizadas
mediante a celebração de termo aditivo.” Quanto às obras em
questão destacou:
Quanto ao segundo requisito (item “ii”), a alteração pretendida
impactará parcialmente sobre as cláusulas que regulamentam as
Obras incidentais (em especial, a Cláusula Quarta, e seus itens
4.2, 4.4, 4.5, 4.11, bem como o item 9.1, incisos XI e XII, e o Anexo
3 do contrato, que contém os projetos arquitetônicos), a fim de
serem adequadas às novas especificações técnicas. Todos os
tratam, evidentemente, de cláusulas regulamentares, pois versam
sobre obrigações incidentais e acessórias à concessão, sendo
passíveis de alteração unilateral.
Todavia, ressalva não ser função daquele órgão de
assessoramento jurídico avaliar se as alterações pretendidas
impactarão no equilíbrio econômico-financeiro do contrato e
ainda, por tratar-se de uma PPP, cujas premissas econômicas
foram estabelecidas no estudo técnico realizado previamente
à licitação, na análise de eventual reequilíbrio, deveria ser
verificado se a proposta modifica ou não as condições
constantes do EVI. (grifei)
8
Pg. 67-
GAASM130/122/112
Aduziu ainda que a viabilidade da proposta encontrava-se

vinculada à definição sobre a afetação ou não do bem público no
qual se pretendia construir o edifício garagem. Sugere, assim, que
seja previamente examinado pelos órgãos competentes qual
a estimativa de custo do novo projeto apresentado e seja
devidamente avaliado se haveria impacto no equilíbrio
econômico-financeiro do Contrato de Concessão.
(...)
Assim, o termo aditivo prevê a modificação substancial das obras
incidentais e encargos da Concessionária, passando a
estabelecer a obrigação da Concessionária de reformar o Estádio
de Atletismo Célio de Barros e o Parque Aquático Julio Delamare
em substituição à sua demolição e reconstrução, bem como a
construção de estacionamento no espaço aéreo sobre os trilhos
da Supervia.
Todavia, mesmo após a celebração do citado instrumento,
persistiu a indefinição quanto ao escopo das obras incidentais, de
acordo com o exposto pela Concessionária em 30.06.149, em que
destaca também que “a permanência de ambos os equipamentos
esportivos prejudicou a execução da realização do aludido
encargo e frustrou receitas projetadas, na medida que não seria
possível desobstruir a área interna do Complexo.
Até o final dos trabalhos a citada indefinição subsiste, sendo
informado pela Concessionária que não foi realizada qualquer
obra. Verifica-se, portanto, que o processo seguiu o seguinte
fluxo:
O modelo econômico-financeiro elaborado no Estudo de

Viabilidade Inicial foi significativamente alterado, o que gerou
impacto significativo na exploração do negócio. O impedimento
judicial de demolição dos equipamentos em questão e a posterior
decisão das partes em celebrar termo aditivo vieram a descumprir
uma das premissas básicas do certame licitatório, fundamental
para a viabilidade do projeto, que era a exploração econômica da
área do entorno do Complexo Maracanã. Dessa forma, o negócio
jurídico passou a possuir contornos distintos daquele inicialmente
licitado pelo Poder Concedente, razão pela qual não poderia o
Estado do Rio de Janeiro simplesmente alterar unilateralmente o
contrato.
9
E-12/68/2012, fls. 435.
GAASM130/122/112
Isto porque o jus variandi do Estado nos contratos de concessão

encontra limites estritos nas condições inicialmente estabelecidas,
por força do princípio da vinculação ao instrumento convocatório.
Esses limites visam a garantir que não se corrompa a equação
econômico-financeira inicial de maneira que se torne inviável sua
recomposição.
Nesta seara, leciona Alexandre dos Santos Aragão 10 que as
alterações às cláusulas do contrato de concessão de serviço
público encontram os seguintes limites:
1. Impossibilidade de reequilíbrio econômico-
financeiro: a alteração só será legítima se os elementos da
equação que se forma com a apresentação da proposta do
concessionário na licitação puderam ter um dos elementos
alterado para o resultado financeiro final do concessionário
permanecer o mesmo;
2. Se a alteração provocar uma alteração no marco
regulatório tal que corrompa a própria equação
econômico-financeira. Os elementos desta podem ser
alterados e compensados uns com os outros, mas não pode
a própria fórmula matemático-financeira inicial ser extinta
para a adoção de outra. Uma coisa é recompor a equação,
outra completamente diferente é substituí-la por outra.
Efetivamente, para que a equação econômico-financeira
seja mantida, os montantes dos seus elementos são
alterados, mas a equação em si - os seus elementos
quantitativamente considerados - devem continuar os
mesmos;
3. A alteração do contrato ou do marco regulatório não
pode chegar a fazer com que o próprio objeto do
contrato passe a ser outro, já que o concessionário
vencedor da licitação passaria a prestar serviços diversos
dos serviços para quais concorreu. Não poderia, por
exemplo, uma empresa de telefonia móvel ter o seu
contrato de prestação de serviços a uma empresa pública
alterado para deixar de prestar esses serviços e passar a
prestar serviços de provimento de internet (grifou-se).
O citado autor frisa que a presença de qualquer um destes itens
veda ao Estado a alteração dos respectivos contratos e enfatiza
que “Se a mudança for realmente imprescindível, como não
será possível reequilibrar os contratos antigos, deverá
rescindi-los por interesse público mediante indenização
cabível.”
No caso concreto, observa-se que as alterações operadas na
concessão sub examen vieram a contrariar os limites
retromencionados, pelos fatos e fundamentos que se passa a
expor:
Em primeiro lugar, constata-se a “impossibilidade de
reequilíbrio econômico-financeiro”, uma vez que o plano de
negócios da Concessionária considerava o projeto vinculado a
uma diversidade de receitas e custos que adviriam do novo perfil
10
Contratos administrativos, equilíbrio econômico-financeiro e a taxa interna de retorno: a lógica das concessões
e parcerias público-privadas / Egon Bockmann Moreira (Coord.) Belo Horizonte - Forum 2016.
GAASM130/122/112
que o Consórcio implantaria no Maracanã, transformando-o em

um complexo de entretenimento dotado de equipamentos,
museus, bares, lojas etc.
O plano tinha por fundamento alguns pilares imprescindíveis ao
sucesso econômico-financeiro e operacional do Complexo
Maracanã: infraestrutura adequada, excelência na gestão e
operação e manutenção, e excelência na geração de conteúdo e
na geração de eventos. Especificamente no tocante à
infraestrutura, foi diagnosticado que, anteriormente, o Complexo
apresentava um problema crônico de circulação de pessoas, tanto
nas áreas internas quanto no seu entorno, não dispondo de
estacionamento, passarelas e vias de escoamento adequadas.
Em razão disso, a Concessionária teria a obrigação de realizar
investimentos no Complexo, dando ao equipamento a
modernidade e a flexibilidade necessárias para que ele recebesse
diversos tipos de eventos. Ainda no tocante à infraestrutura, seria
construído estacionamento a ser explorado não apenas em dias
de eventos, mas de forma a tornar o Complexo uma nova
centralidade urbana, a qual atrairia um fluxo constante de
pessoas.
Todavia, a transformação do Complexo em um espaço de
entretenimento não se concretizou, em face da vedação judicial à
demolição do Parque Aquático e do Estádio de Atletismo, o que
acarretou reflexos irreparáveis à modelagem econômico-
financeira inicial, conforme se constata de relato da própria
Concessionária (ao solicitar a postergação do início do VOC) a
seguir:
Em 05 de agosto de 2013, a Concessionária tomou
conhecimento da decisão do Estado de cancelar a
demolição do Parque Aquático e do Estádio de Atletismo,
fato que constituiu, claramente, uma hipótese de alteração
unilateral do Contrato, mais precisamente, de supressão da
“Área Objeto da Contraprestação”. A rigor, esse ato gerou
um ambiente de incerteza quanto à manutenção da relação
contratual. Afinal, a demolição de tais equipamentos
esportivos era extremamente importante dentro do
projeto original de transformar o Complexo Maracanã
num centro de entretenimento. A ação pública, a rigor,
alterava a concepção original ao suprimir uma área
relevante para a exploração comercial do Complexo
Maracanã pela Concessionária.
De igual forma, a identificação quanto ao futuro da Área
Objeto da Contraprestação criava uma situação de fato
que era equivalente a não ter dita área, impedindo que
a Concessionária a explorasse comercialmente. E,
embora tal exploração comercial não seja o objeto principal
da PPP, constitui um encargo da Concessionária. Encargo
cujo adimplemento restou muito prejudicado com
permanência de ambos os equipamentos desportivos, na
medida quem que não seria possível desobstruir a área
objeto da contraprestação pública e propiciar nível
adequado de circulação de pessoas no local que seria
desocupado. Tudo isso prejudicou a projeção das
receitas previstas para que a Concessionária obtivesse
o retorno previsto quando da elaboração da sua
proposta (grifou-se).
GAASM130/122/112
Portanto, as receitas esperadas não se concretizaram, pois as

áreas que seriam exploradas no entorno e que gerariam tanto
receitas decorrentes da exploração de estacionamento, quanto
provenientes do aumento de público (pela modificação do modelo
de exploração) se tornaram inviáveis. É importante repisar que
não houve qualquer investimento por parte da Concessionária,
conforme informado pela mesma à esta equipe de auditoria, em
resposta ao TSID 4, a seguir transcrita:
Contudo, até a presente data, as partes não conseguiram acordar
os termos do novo aditivo contratual, continuando indefinida a
Área Objeto da Contraprestação Pública e persistindo o
desequilíbrio econômico-financeiro do Contrato em desfavor da
Concessionária, o que, por conseguinte, impediu a
Concessionária de realizar as Obras Incidentais objeto do
Contrato de PPP, bem como de realizar a exploração e exercer
direito de uso em uma série de áreas conforme inicialmente
concebido na fixação do equilíbrio econômico financeiro inicial da
proposta contratada.
Verificou-se ainda o desrespeito a outro limite citado pelo autor,
qual seja, “a alteração do contrato ou do marco regulatório não
pode chegar a fazer com que o próprio objeto do contrato
passe a ser outro”. (...)
As alterações operadas pelo 1º Termo Aditivo na presente
concessão não contrariam somente os limites às modificações ao
objeto contratual anteriormente expostos, mas também
desrespeitaram os princípios da Administração Pública, senão
vejamos.
Desrespeitou-se o princípio da legalidade em face da ausência
de demonstração da manutenção das condições inicialmente
pactuadas no estudo da IMX, por ocasião da celebração do 1º
Termo Aditivo, em desacordo com o que preconiza o inciso VII do
art. 4º da Lei Federal nº 11.079/04, segundo o qual, na contratação
de parceria público-privada, deve ser observada a diretriz da
“manutenção da sustentabilidade financeira e vantagens
socioeconômicas dos projetos de parceria”.
Ademais, a celebração do 1º Termo Aditivo com a
descaracterização do objeto contratual, implicou a inobservância
aos princípios da vantajosidade das propostas e da
transparência, na medida em que não houve estudo do equilíbrio
econômico-financeiro que demonstrasse a vantajosidade das
modificações operadas. Neste aspecto, leciona José dos Santos
de Carvalho Filho que o equilíbrio financeiro deve estar presente
no momento em que se firma o ajuste, conforme a seguir
transcrito:
Equação econômico-financeira do contrato é a relação de
adequação entre o objeto e o preço, que deve estar
presente ao momento em que se firma o ajuste. Quando é
celebrado qualquer contrato, inclusive o administrativo, as
partes se colocam diante de uma linha de equilíbrio que liga
a atividade contratada ao encargo financeiro
correspondente. Mesmo podendo haver certa variação
nessa linha, o certo é que no contrato é necessária a
referida relação de adequação. Sem ela, pode dizer-se,
sequer haveria o interesse dos contratantes no que se
refere ao objeto do ajuste. (grifou-se)
GAASM130/122/112
Ademais, a celebração do Termo Aditivo em questão também veio

a macular o princípio da isonomia, uma vez que a modificação
do objeto operada pelo instrumento permitiria que outras
empresas que possuíssem expertise somente para a exploração
do Complexo (e não para realização de obras) pudessem prestar
os serviços.
De todo o exposto, o não cumprimento dos limites às alterações
contratuais, bem como a não observância dos princípios e
dispositivos legais supramencionados torna o contrato passível de
anulação, conforme inciso V do art. 35 da Lei Federal nº 8.987/95.
O que se percebe, portanto, é que após a celebração do contrato – e os

próprios jurisdicionados notificados assim asseveram –, “somente em 06/08/2013 é que
o Estado do Rio de Janeiro decidiu em definitivo, em razão de fatos supervenientes à
realização da licitação, alterar unilateralmente o contrato no que se referia a duas obras
meramente incidentais, dentre as várias previstas no próprio contrato”. (destaquei)
Ocorre, no entanto, que os tais “fatos supervenientes” – que sequer foram

explicitados pelos defendentes –, ensejaram justamente a manutenção das instalações
do Estádio de Atletismo Célio de Barros e do Parque Aquático Júlio Delamare, o que,
inclusive, motivou a extinção, sem resolução de mérito, do processo judicial movido
pela Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro11, conforme se depreende do teor
da sentença datada de 20/10/2014, da qual extraio os seguintes excertos nucleares, in
verbis:
Às fls. 151/152, manifestação da Defensoria Pública do Estado do

Rio de Janeiro em que pleiteia a extinção do feito, com resolução
de mérito, na forma do artigo 269, inciso II do CPC, uma vez que
o Estado teria reconhecido a procedência do pedido cautelar
quando disse que não haverá mais a demolição do Parque
Aquático Júlio Delamare e do Estádio de Atletismo Célio de
Barros.
Parecer do Ministério Público às fls. 162/172, em que opina pela

extinção do feito, sem resolução de mérito, com fulcro no artigo
267, inciso VI do CPC, em razão da perda de objeto.
É o relatório. Decido.
Trata-se o presente feito de medida cautelar, de natureza não

definitiva, em que a parte autora questiona a legalidade do
destombamento do Estádio de Atletismo Célio de Barros e do
Parque Aquático Júlio Dellamare.
11
Processo judicial nº 0169693-23.2013.8.19.0001.
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Com a edição do Decreto Municipal n. 37.529, de 09 de agosto de

2013, que tornou sem efeito o Decreto Municipal n. 36.349/12,
bem como diante da decisão proferida pelo Governador do
Estado, que cancelou a demolição do Estádio de Atletismo
Célio de Barros e do Parque Aquático Júlio Delamare,
conforme publicação no Diário Oficial do Estado em
06/08/2013, verifico que deve ser reconhecida a perda de
objeto do presente feito.
Em face do exposto, JULGO EXTINTO o processo na forma do

art. 267, IV, do CPC, face à perda do objeto. (destaquei)
Logo, se por um lado, a celebração do contrato não estava impossibilitada

pela cautelar concedida nos autos do supracitado processo judicial, por outro, foi
justamente a modificação unilateral significativa nas obras incidentais – as mesmas
pleiteadas pela Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro e que se
fundamentaram em fatos supervenientes não explicitados pelos jurisdicionados –, que
impactaram significativamente no desvirtuamento da equação econômico-financeira da
concessão.
Nesta ordem de ideias, a menor relevância que os jurisdicionados querem

creditar às modificações em tela não se alinha com as severas dificuldades por que o
Estado do Rio de Janeiro passou para que a concessionária retomasse a parceria após
as Olimpíadas Rio 2016, o que rendeu ensejo, inclusive, à instauração do Processo
Judicial nº 0008987-27.2017.8.19.0001, no bojo do qual restou consignada pelo próprio
Estado do Rio de Janeiro a “real motivação” da concessionária recalcitrar na retomada
da concessão, como consignado na decisão de 13/01/2017, que concedeu tutela de
urgência em favor do Estado, verbis:
Narra o Estado, em síntese, que o contrato de concessão

celebrado com a ré em 2013 já previa a futura disponibilização do
Complexo Maracanã ao Comitê Organizador dos Jogos Olímpicos
pelo prazo de nove meses, que viria a ter início, uma vez definido
o período do evento, em março de 2016 e a findar em outubro do
mesmo ano. Assim é que firmado Termo de Autorização de Uso
pelo qual assegurada ao Comitê a ingerência sobre os estádios
durante aquele interregno, a fim de que realizados os eventos
olímpicos, após o que os devolveria, sob pena de, nos exatos
termos da cláusula terceira, parágrafo segundo, do termo, incorrer
em esbulho possessório, o que franquearia à concessionária o
direito de buscar as medidas judiciais necessárias a ver-se
reintegrada na posse dos imóveis liminarmente. Esgotado o
período previsto no termo, contudo, a ré se estaria negando a
receber de volta o bem, recusando-se a reassumir seus deveres
contratuais. Tudo sob o pretexto de que não devolvida a área nas
GAASM130/122/112
condições em que antes entregue ao Comitê, quando, em

verdade, sua real motivação seria o já alardeado
desinteresse que passou a demonstrar pela
execução de um contrato de concessão que (I) não
lhe asseguraria imediato retorno financeiro, senão
após os 35 anos previstos no pacto e (II) vem sendo
alvo de discussão em sede de arbitragem
destinada a definir o valor necessário ao
restabelecimento do equilíbrio econômico-
financeiro do negócio, rompido em 2014 por força
de termo aditivo firmado em obediência a decisões
judiciais que vieram a impedir a demolição do
estádio Célio de Barros e do Parque Aquático Julio
Delamare, impondo, assim, alteração da obrigação
originalmente atribuída à concessionária no
sentido de demoli-los para que passasse, em vez
disso, a reformá-los, o que, segundo ela, lhe teria
custado mais do que o montante calculado pela
FGV no processo de arbitragem para recompor a
situação. (destaquei)
Vê-se, portanto, que o desvirtuamento da equação econômico-financeira da

parceria público-privada orbita em torno da supressão das obras incidentais atinentes
ao Estádio de Atletismo Célio de Barros e do Parque Aquático Júlio Delamare, que
adveio de atos unilaterais consubstanciados pelas autoridades estaduais notificadas
nos presentes autos, para os quais não houve a apresentação de quaisquer
justificativas e elementos técnicos que os amparassem, indefinição que perdurou até o
então Governador do Estado do Rio de Janeiro, Wilson Witzel, decretar a caducidade
da concessão especial do Maracanã, com efeitos a partir de 19/03/2019.
Assim, o modelo econômico-financeiro elaborado no Estudo de Viabilidade

Inicial foi substancialmente alterado, o que gerou impacto significativo na exploração
do negócio. Dessa forma, consoante bem sustentando pelo corpo técnico deste
Tribunal, a contratação passou a possuir contornos distintos daquele inicialmente
licitado pelo Poder Concedente, sem, contudo, ter sido feita uma avaliação do impacto
no equilíbrio econômico-financeiro do Contrato de Concessão.
Ressalta-se que a modificação dos contratos de concessão pelo Estado

encontra limites nas condições inicialmente estabelecidas, por força do princípio da
vinculação ao instrumento convocatório. Esses limites visam a garantir que não se
GAASM130/122/112
corrompa a equação econômico-financeira inicial de maneira que se torne inviável sua

recomposição.
As alterações operadas pelo 1º Termo Aditivo na presente concessão não

contrariam somente os limites às modificações ao objeto contratual, mas também
desrespeitaram o princípio da legalidade em face da ausência de demonstração da
manutenção das condições inicialmente pactuadas no estudo da IMX, em desacordo
com o que preconiza o inciso VII do art. 4º da Lei Federal nº 11.079/04, segundo o qual,
na contratação de parceria público-privada, deve ser observada a diretriz da
“manutenção da sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas dos projetos
de parceria”.
Ademais, a celebração do 1º Termo Aditivo com a descaracterização do

objeto contratual implicou a inobservância aos princípios da vantajosidade e da
transparência, na medida em que não houve estudo do equilíbrio econômico-financeiro
que demonstrasse a vantajosidade das modificações operadas.
Pelo exposto, vejo-me na contingência de divergir do Corpo Instrutivo e

acolher apenas em parte as razões de defesa apresentadas pelos Srs. Sérgio Cabral
Filho e Régis Velasco Fichtner Pereira, cabendo-me, neste sentido, uma última
abordagem, no tocante à arguição de prescrição formulada pelo então Governador do
Estado do Rio de Janeiro.
A esse respeito, não será dado negar que a prescritibilidade da pretensão

punitiva no âmbito da Administração Pública também alcança esta Corte de Contas; e
não poderia ser diferente, na medida em que o instituto da prescrição é instrumento
assecuratório da segurança jurídica, cuja finalidade precípua é a estabilização das
relações jurídicas pelo decurso de determinado lapso temporal, o que importa dizer,
sucintamente, que se impõe a incidência do princípio da segurança jurídica,
consubstanciado na utilização do instituto da prescrição, sempre que o mister de
fiscalizar – verdadeiro poder-dever a cargo deste Tribunal de Contas –, implicar na
pretensão de punir consumida pelos efeitos do tempo.
GAASM130/122/112
A temática, de grande repercussão jurídica no âmbito desta Corte de Contas,

rendeu ensejo a minuciosos estudos e precedentes, dentre os quais se destaca o do
Processo TCE-RJ nº 210.470-1/02, nos termos do venerando voto da lavra da eminente
Conselheira Marianna Montebello Willeman, que estabeleceu os seguintes
parâmetros para análise de eventual incidência de prescrição na atuação sancionatória
deste Tribunal:
1) A pretensão punitiva desta Corte de Contas está sujeita à

prescrição;
2) A Lei Complementar Estadual nº 63/90 é omissa em relação ao
prazo aplicável;
3) A Lei Estadual nº 5.427/09 não se aplica à atividade de controle
externo deste TCE/RJ, mas apenas à função administrativa;
4) Diante da omissão legislativa, torna-se necessário o emprego da
analogia com outras normas existentes em nosso ordenamento jurídico;
5) A analogia deve ser feita com as normas de direito público, mais
próximas das características que envolvem a atividade de controle
externo;
6) O art. 205 do Código Civil se aplica às lacunas existentes em
matéria relacionada ao direito privado;
7) O prazo quinquenal é uma constante em diplomas legislativos
de direito administrativo e deverá ser aplicado ao exercício da
pretensão punitiva por este Tribunal;
8) Especificamente nos processos de prestação e tomada de contas,
a pretensão punitiva sujeita-se ao prazo assinalado pelo art. 125, XII, da
CERJ para julgamento das contas – qual seja: cinco anos desde o
término do exercício seguinte àquele em que as contas forem
apresentadas, desde que posteriormente à entrada em vigor da EC nº
57/2014;
9) Nas demais hipóteses, o termo a quo do prazo prescricional será
a data em que o Tribunal tomar conhecimento dos fatos envolvidos;
10) As causas interruptivas e suspensivas deverão observar, de forma
analógica, a disciplina prevista no art. 74 da Lei Estadual nº 5.427/09,
mais próxima à hipótese em exame;
11) No curso do processo, a prescrição intercorrente encontra-se sujeita
ao art. 125, § 5º, da Constituição Estadual, que trata da paralisação do
processo, por mais de 5 (cinco) anos, por inércia desta Corte. (grifei)
Em prosseguimento, reputo relevante consignar que nos autos do Processo

TCE-RJ nº 101.747-7/12, o colegiado deste Tribunal se dedicou ao exame acerca de
quais dos seus atos poderiam ser caracterizados como atos inequívocos de apuração,
com o escopo de identificar, com precisão, todos os marcos interruptivos da prescrição
que se enquadram nas hipóteses do art. 74, §2º, II, da Lei Estadual nº 5.427/09.
GAASM130/122/112
Retine do referido precedente que a determinação de realização de auditoria,

instauração de tomada de contas especial ou conversão de ofício se enquadra no
aludido dispositivo e, portanto, interrompe a fluência do prazo prescricional, “dado que
são procedimentos autônomos e de natureza inequivocamente apuratória
existentes no âmbito deste Tribunal, que, posteriormente à sua instauração,
contarão com nova fase de chamamento do responsável para manifestação sobre
os fatos apurados”.
Nesta ordem de ideias, é fundamental a análise da tramitação dos autos do

Processo TCE-RJ nº 109.671-0/13, pois foi em seu curso processual que houve a
determinação de instauração da auditoria extraordinária ora em exame.
O referido processo, que cuidou da análise de legalidade do Contrato de

Parceria Público-Privada nº 27/13, foi instaurado nesta Corte de Contas em 04/07/2013,
representando o marco inicial da contagem do prazo prescricional.
No curso do aludido processo, e diante do reiterado descumprimento das

decisões desta Corte de Contas por parte do Sr. Régis Velasco Fichtner Pereira – que
inclusive foi multado em razão de sua omissão –, foi determinada a instauração da
presente auditoria extraordinária, por força da decisão plenária da data de 07/03/2017.
À vista de todo o exposto, impõe-se reconhecer que entre o marco inicial da

contagem do prazo prescricional (04/07/2013) e a decisão que determinou a
instauração da presente auditoria extraordinária (07/03/2017) – e operou como marco
interruptivo da pretensão punitiva em relação à contratação –, não transcorreu prazo
superior ao lustro prescricional, mesma conclusão que se alcança quando contado o
período compreendido entre a decisão de instauração desta auditoria e o chamamento
do então Governador aos presentes autos, nos termos da decisão de 07/08/2018, sobre
a qual o Sr. Sérgio Cabral Filho teve ciência em 27/08/2018.
Logo, não se revela pertinente a arguição de prescrição formulada pelo então

Governador do Estado do Rio de Janeiro, motivo pelo qual reitero que acolherei em
parte tanto as suas razões de defesa quanto as razões oferecidas pelo Sr. Régis
GAASM130/122/112
Velasco Fichtner Pereira, haja vista que elidiram apenas a irregularidade relativa ao
item IV.a, da decisão de 07/08/2018, o que motiva a penalização das autoridades
jurisdicionadas, com fundamento no inciso II do art. 63 da Lei Complementar nº 63/90,
em relação ao item IV.b da referida decisão (Achado 4).
–V–
DA NOTIFICAÇÃO DO SR. LEONARDO DA CUNHA E SILVA ESPÍNDOLA DIAS,
EX-SECRETÁRIO DE ESTADO DA CASA CIVIL
No tocante ao item V, da decisão plenária de 07/08/2018, o plenário deste

Tribunal de Contas notificou o Sr. Leonardo da Cunha e Silva Espíndola Dias, na
qualidade de Secretário de Estado da Casa Civil à época do vencimento das 3 (três)
primeiras parcelas contratuais, vencidas em 2015, 2016 e 2017, para que apresentasse
razões de defesa por deixar de efetuar a cobrança dos valores atinentes a essas
parcelas da outorga, quando deveria ter observado o disposto no item 6.4 do Contrato
de Concessão (Achado 5).
O Sr. Leonardo da Cunha e Silva Espíndola Dias foi notificado em virtude de

ter deixado de efetuar a cobrança dos valores atinentes a essas parcelas da outorga,
quando deveria ter observado o disposto no item 6.4 do Contrato de Concessão
(Achado 5).
Segundo o responsável, a concessionária requereu a postergação do termo

a quo para início da cobrança do Valor da Outorga da Concessão, o que foi deferido
em razão do cancelamento da demolição dos equipamentos esportivos e seu impacto
no equilíbrio econômico-financeiro do ajuste, sendo essa medida necessária para
mitigar as repercussões negativas na viabilidade econômica da concessão.
Em virtude de a alteração ter ocorrido devido a determinação judicial, ela

qualificou-se como circunstância alheia à responsabilidade da concessionária nos
termos previstos pela Cláusula 24.1 do contrato firmado entre as partes. No entanto, o
Estado do Rio de Janeiro reconheceu que o impacto da alteração contratual teria
extensão menor do que a pretendida pela contratada, sendo que a postergação do
GAASM130/122/112
pagamento das primeiras parcelas seria suficiente para mitigar os efeitos do

desequilíbrio.
Ainda de acordo com a defesa do Sr. Leonardo da Cunha Espíndola Dias,

em resposta à Carta CMPRE-626/2016, por meio da qual a concessionária apresentou
proposta de rescisão do contrato com base em inexistente descumprimento contratual
do Poder Concedente, o representante do Poder Executivo Estadual encaminhou o
Ofício Casa Civil nº 1.039/2016 (Doc. 5), em que, além de rechaçar as alegações
formuladas pela Complexo Maracanã Entretenimento S.A., efetivou a cobrança de
obrigações contratuais inadimplidas pela concessionária.
Nesse sentido, o Corpo Instrutivo entendeu que o Sr. Leonardo da Cunha e

Silva Espíndola Dias demonstrou ter adotado medidas adequadas ao caso em exame
(o deferimento da postergação do início do pagamento das parcelas do VOC e a
realização de reuniões para discussão sobre a recomposição econômico-financeira do
contrato), razão por que sua defesa merece acolhimento.
Diante das considerações ofertadas pelo notificado, compreendo assistir

razão ao posicionamento instrutivo, de modo que acolherei as razões de defesa do Sr.
Leonardo da Cunha e Silva Espíndola Dias.
– VI –
DA NOTIFICAÇÃO DO SR. ANDRÉ LUIZ LAZARONI DE MORAES, EX-
PRESIDENTE DA SUDERJ
No tocante ao item VI, da decisão plenária de 07/08/2018, o plenário deste

Tribunal de Contas notificou o Sr. André Lazaroni, na qualidade de Presidente da
Suderj, para que apresentasse razões de defesa por deixar de elaborar inventário de
bens reversíveis relacionados ao Complexo Maracanã, quando possuía o dever de
fiscalizar esses bens por força do Edital e do Contrato de Concessão (Achado 6).
Por meio de documentação defensiva, o jurisdicionado alegou que o

instrumento editalício deveria apresentar a indicação dos bens em questão, com suas
características e condições em que seriam colocados à disposição do contratado
GAASM130/122/112
(conforme art. 18, X, e XI da Lei Federal nº 8.987/1995), fato que, segundo o

jurisdicionado, efetivamente, não ocorreu.
Ademais, o notificado defendeu que o fato de o contrato ter conferido poder

fiscalizatório geral da concessão à SUDERJ não indica que caberia à Autarquia a
realização do inventário para salvaguarda dos bens reversíveis, motivo pelo qual não
haveria qualquer possibilidade de atribuir ao fiscal do contrato falha na elaboração do
edital e/ou do próprio contrato.
O Corpo Instrutivo entendeu assistir razão às ponderações realizadas pelo

Sr. André Luiz Lazaroni de Moraes, tendo em vista a descrição resumida dos bens
reversíveis elencada no edital em comento e a imprecisão na conceituação desses, o
que impossibilitariam a imputação de responsabilidade ao então Presidente da Suderj,
encaminhamento que me parece pertinente devido às fragilidades existentes no
instrumento convocatório que norteou a contratação sub examine.
Neste sentido, adoto os fundamentos do mais recente pronunciamento

instrutivo como razão de decidir, motivo pelo qual os transcrevo ipsis verbis:
Com efeito, em nosso sentir, duas razões afastam a

responsabilidade do notificado em comento.
Por um lado, existe a questão da atribuição de responsabilidade
de possível falha na elaboração do edital de licitação (a descrição
resumida dos bens reversíveis) ao responsável pela fiscalização
(o presidente da SUDERJ), sem que houvesse a perfeita
caracterização dos bens reversíveis, que deveriam ter sido
inventariados.
Por outro lado, há a questão da conceituação do que seriam bens
reversíveis na concessão em tela. Segundo a melhor doutrina,
“bem reversível” é aquele diretamente ligado à exploração do
serviço, como uma tubulação de água, numa concessão de
distribuição de água, ou o leito de uma rodovia, numa concessão
de exploração de rodovias.
Nos termos de excerto de obra da autoria do Dr. Maurício Portugal
Ribeiro12, advogado atuante em concessões nos diversos setores
12
RIBEIRO, Mauricio Portugal. Concessões e PPPs: melhores práticas em licitações e contratos. São Paulo: Atlas,
2011.
Disponível em: https://portugalribeiro.com.br/ebooks/concessoes-e-ppps/as-melhores-praticas-para-modelagem-
de-contratos-de-concessoes-e-ppps-alinhando-os-incentivos-para-a-prestacao-adequada-e-eficiente-dos-servicos/a-
extincao-do-contrato-de-concessao-comum-e-
ppps/#:~:text=Designa%2Dse%2C%20por%20bens%20revers%C3%ADveis,de%20concess%C3%A3o%20comu
m%20ou%20PPP. Acessado em 22.12.20.
GAASM130/122/112
da Administração, “Designa-se, por bens reversíveis, o conjunto

de bens que (a) são indispensáveis para a continuidade da
prestação do serviço; e que, por isso, (b) devem ser transferidos
do parceiro privado para o Poder Concedente por ocasião da
extinção do contrato de concessão comum ou PPP”.
Em outro trecho da mesma obra, leciona o mencionado autor:
III.9.4.2. O problema da caracterização de quais são os
bens reversíveis e dos efeitos da reversibilidade
Como deve o contrato caracterizar os bens da concessão

que são reversíveis?
O artigo 18, incisos X e XI, e o artigo 23, inciso X, da Lei
8.987/95 dão a entender que os contratos deveriam listar os
bens reversíveis. E, de fato, isso seria o ideal.
Contudo, a realidade operacional dos setores de
infraestrutura econômica e social (que são em regra
definidos como serviço público) torna a mera enumeração
dos bens reversíveis por demais riscosa. É que, em primeiro
lugar, é possível que no complexo processo de modelagem
algum bem que deveria ser reversível, por erro, seja omitido
na lista. Além disso, como os contratos de concessão
comum ou PPP são amiúde contratos de longo prazo, com
mais de dez anos de duração, é possível que, em vista da
evolução técnica e tecnológica da prestação do serviço, a
lista dos bens reversíveis deva ser modificada ao longo do
contrato.
Por isso, cremos ser importante que (a) o contrato defina

conceitualmente o que são bens reversíveis; e, (b) enumere
exemplificativamente, mas com a precisão possível,
aqueles que se enquadram neste conceito.
Ou seja, do exposto depreende-se que a descrição dos bens

reversíveis numa dada concessão deve ser a mais precisa
possível, o que envolve não só o elenco de bens reversíveis, mas
também o que seriam bens reversíveis, o que não ocorreu na
concessão em análise nos presentes autos.
À vista do exposto, acompanho a proposta instrutiva e acolho as razões de

defesa do Sr. André Lazaroni, na qualidade de Presidente da Suderj à época dos fatos.
– VII –
DA COMUNICAÇÃO À SOCIEDADE EMPRESÁRIA COMPLEXO MARACANÃ
ENTRETENIMENTO S.A.
No tocante ao item VII, da decisão de plenária de 07/08/2018, impõe-se

reconhecer que os elementos apresentados pela sociedade empresarial Complexo
Maracanã Entretenimento S.A., em cumprimento ao item II, da mesma decisão plenária,
foram suficientes para afastar a responsabilidade da concessionária pelas
irregularidades constatadas na presente auditoria, motivo pelo qual estou de acordo
GAASM130/122/112
com a manifestação instrutiva no sentido de que não se faz necessária qualquer

providência adicional no que concerne ao presente item da decisão de 07/08/2018.
– VIII –
DA COMUNICAÇÃO AO GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO À
ÉPOCA DA DECISÃO DE 07/08/2018
O então Governador do Estado do Rio de Janeiro à época da decisão de

07/08/2018, Sr. Luiz Fernando de Souza, foi comunicado para instaurar procedimento
administrativo de responsabilização, visando à análise da conduta da Complexo
Maracanã Entretenimento S.A. e suas sociedades empresariais, consistente em
utilizar-se de estudo deficiente tecnicamente para obter um valor de outorga inferior ao
efetivamente devido.
Em que pese a inércia do então Chefe do Executivo Estadual, o afastamento

da responsabilidade da empresa Complexo Maracanã Entretenimento S.A., abordada
no item II deste voto, torna insubsistente a necessidade de reiterar a comunicação ao
atual Chefe do Poder Executivo Estadual.
– IX –
DA COMUNICAÇÃO AO SR SÉRGIO PIMENTEL BORGES DA CUNHA,
SECRETÁRIO DE ESTADO DA CASA CIVIL À ÉPOCA DA DECISÃO DE
07/08/2018
No tocante ao item IX, da decisão plenária de 07/08/2018, o plenário deste

Tribunal de Contas comunicou o Sr. Sergio Pimentel Borges da Cunha para que
esclarecesse os seguintes fatos:
• (a) esclareça se houve pagamento da parcela vencida em 15/01/2015

relativa ao VOC e, em não havendo comprovação de pagamento, proceda à
imediata cobrança dos valores devidos ao Estado (Achado 5);
• (b) esclareça se existe alguma nova pendência relativa ao ano de 2018,

tal como o não pagamento da parcela relativa ao valor de outorga, vencida
em 15/01/2018, e a não renovação de garantia de performance;
GAASM130/122/112
• (c) Promova, no prazo de 6 (seis) meses, a conclusão do inventário dos

bens reversíveis vinculados à concessão, devendo constar desse inventário
os bens móveis, imóveis e todos os demais bens, ainda que incorpóreos,
ligados à exploração do Complexo Entretenimento Maracanã S.A.,
encaminhando-se o resultado a esta Corte de Contas (Achado 6).
Quanto ao primeiro ponto, o então Secretário dispôs que, diante da

impossibilidade de demolição do Parque Aquático Júlio Delamare e do Estádio de
Atletismo Célio de Barros, tornou-se necessária a modificação do contrato de
concessão, o que ocasionou a celebração do Primeiro Termo Aditivo ao Contrato nº
27/2013.
Nesse cenário, o Estado do Rio de Janeiro permitiu a postergação do início

do pagamento do VOC, conforme também aduziu o Sr. Leonardo da Cunha e Silva
Espíndola Dias, seu antecessor no cargo de Secretário de Estado da Casa Civil quando
da ocorrência da pretensa irregularidade.
Ademais, os valores correspondentes à parcela foram adequadamente

cobrados pelo Estado, apesar de a concessionária ter remanescido recalcitrante no seu
dever contratual de cumprir a obrigação contraída e de efetivar o pagamento da multa
cominada.
Desse modo, concluiu o Corpo Instrutivo que o jurisdicionado demonstrou

ter atuado para cobrar da empresa Complexo Maracanã Entretenimento S.A., não
permanecendo inerte quanto ao dever institucional de exigir a observância dos termos
contratuais pela parceira privada, posicionamento com o qual me coaduno e motivo
pelo qual considero esclarecido o subitem em apreço.
No que se refere ao segundo ponto, o então Secretário de Estado da Casa

Civil informou que a segunda parcela da VOC, vencida em janeiro de 2017, também
não foi adimplida pela concessionária, tendo o ente estadual instaurado o processo
administrativo nº E-12/001/962/2017 para apuração de falta contratual.
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O mesmo ocorreu com a terceira parcela do VOC, que não havia sido pago
pela concessionária, fazendo-se necessária a abertura de outro processo
administrativo, numerado sob o registro E-12/001/621/2018, com intuito de promover a
quitação dos montantes em aberto.
O jurisdicionado esclareceu, igualmente, que a concessionária não procedeu

à renovação da garantia de performance, descumprindo o disposto nas Subcláusulas
20.1 e 20.3 do contrato.
Por fim, o comunicado informou que notificou a controladora da

concessionária, para que apresentasse defesa quanto à ausência da mencionada
renovação e à inobservância do inciso IV, alíneas “d” e “e” da Subcláusula 20.3
(garantia expirada em 20/05/2017), tendo em conta a possibilidade de aplicação de
penalidades.
Logo, o Sr. Sergio Pimentel Borges da Cunha aduziu que existia pendência
para o ano de 2018, embora tenham sido adotadas providências para a solução das
questões supracitadas.
Com relação ao último subitem, que trata dos bens reversíveis, o

jurisdicionado indicou que o presidente da Comissão de Fiscalização relatou a adoção
de providências para a emissão de relatório sobre tais bens.
Ademais, tendo em conta a comunicação desta Corte de Contas e a falta de

resposta a ofícios expedidos pela Casa Civil à Secretaria de Estado de Esportes, Lazer
e Juventude e à Superintendência de Desportos do Estado do Rio de Janeiro –
SUDERJ, a Comissão de Fiscalização do Contrato de Concessão deliberou pela
criação de um grupo de trabalho, para a realização do inventário dos bens reversíveis
vinculados à concessão, tendo como prazo limite para a conclusão dos trabalhos a data
de 27/11/18, em atenção ao prazo estipulado pelo Tribunal de Contas, tendo o Corpo
Instrutivo concluído que “as informações são condizentes com o relatório encaminhado
[de bens reversíveis] e o objetivo da determinação desta Corte”.
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Como consequência dos esclarecimentos prestados, considero acertada a

proposta instrutiva, uma vez que o Sr. Sérgio Pimentel Borges da Cunha adotou
medidas adequadas ao regular cumprimento dos itens da comunicação expedida em
manifestação plenária pretérita.
–X–
DA DOSIMETRIA DAS PENAS DE MULTA
Neste sentido, de modo a bem caracterizar todas as condicionantes para a

devida aplicação das multas, há que ser ressaltado que, após o advento da Lei Federal
nº 13.655/18, por via da qual foram introduzidas relevantes modificações na Lei de
Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB, restou expresso na legislação que
os agentes públicos somente responderão por ilegalidades praticadas em suas
decisões ou opiniões técnicas quando identificada a presença de dolo ou erro grosseiro
(artigos 22 e 28 da LINDB)13.
Quanto ao dolo, não há grandes discussões a serem travadas sobre sua

conceituação, estando caracterizado quando o agente quis o resultado ilícito ou
assumiu o risco daquele resultado. No que concerne ao erro grosseiro, o Tribunal de
Contas da União firmou interpretação no sentido de que deve ser entendido como culpa
grave, ou seja, uma desmedida inobservância do dever de cuidado por parte do
responsável, ao atuar com inescusável imprudência, negligência ou imperícia
(Acórdãos TCU nos 2.860/2019 e 2.391/2018, ambos do Plenário).
Considerando tais parâmetros, entendo que os elementos constantes dos

autos apontam que os Srs. Sérgio Cabral Filho e Régis Velasco Fichtner Pereira
atuaram com grave culpa ao promoverem alterações unilaterais na contratação sub
examine, mediante a celebração do 1º Termo Aditivo ao Contrato de Parceria Público-
Privada nº 27/13, o que desvirtuou a equação econômico-financeira do contrato,
violando, assim, os princípios da vinculação ao instrumento convocatório (art. 3º, caput,
da Lei Federal nº 8.666/93 c/c o art. 14, caput da Lei Federal 8.987/95), da
transparência (art. 4º, inciso V, da Lei Federal nº 11.079/04), da repartição objetiva de
13
Art. 28. O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro
grosseiro.
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riscos (art. 4º, inciso VI, da Lei Federal nº 11.079/04) e da sustentabilidade financeira e
vantagens socioeconômicas dos projetos de parceria (art. 4º, inciso VII, da Lei Federal
nº 11.079/04).
Além disso, o Sr. Régis Velasco Fichtner Pereira também atuou com grave
culpa (i) em razão da ausência de comprovação da economicidade da parceria público-
privada; (ii) por ampliar o prazo para a realização das obras incidentais no curso do
processo licitatório, sem promover a necessária revisão da Taxa Interna de Retorno;
(iii) em razão da inadequada premissa quanto à ausência de previsão de receitas nos
2 primeiros anos de exploração; e, (iv) por modificar o prazo de realização das obras
de investimento indevidamente por errata, violando, assim, os princípios da
economicidade (art. 70 da CRFB/88), da transparência (art. 4º, inciso V, da Lei Federal
nº 11.079/04), da repartição objetiva de riscos (art. 4º, inciso VI, da Lei Federal nº
11.079/04) e da isonomia (art. 37 inciso XXI da CRFB/88).
A sanção a ser aplicada deve considerar, ainda, o imenso impacto da

decisão de elaborar orçamento sem elementos mínimos à aferição da economicidade,
bem como a temeridade em prosseguir na celebração do ajuste diante de claros
indícios de sua inviabilidade nos moldes em que pactuado, considerando a elevada
relevância ao interesse público fluminense da parceria público-privada em exame.
No que tange à dosimetria da multa, o artigo 65 da Lei Orgânica deste

Tribunal dispõe como circunstâncias a serem avaliadas para a fixação do quantum da
penalidade pecuniária, entre outras condições, as de exercício da função, a relevância
da falta, o grau de instrução do servidor e sua qualificação funcional, bem assim se agiu
com dolo ou culpa.
Neste fio condutor, ressalto que os Srs. Sérgio Cabral Filho e Régis Velasco
Fichtner Pereira ocuparam, respectivamente, os cargos de Governador do Estado e
Secretário de Estado da Casa Civil, tratando-se de postos de grande relevância na
estrutura administrativa estadual, o que demandaria um comportamento diligente,
transparente e probo.
GAASM130/122/112
Quanto à relevância da falta, pondero que o desequilíbrio da equação

econômico-financeira do contrato por atos unilaterais levados a efeito pelos
jurisdicionados representou irregularidade grave.
Por conseguinte, considerando a relevância da irregularidade, nos termos do

artigo 65 da Lei Orgânica deste Tribunal, bem como dos artigos 22 e 28 da Lei de
Introdução às Normas do Direito Brasileiro, fixo a pena de multa do Sr. Sérgio Cabral
Filho em valor equivalente a 15.000 vezes o valor da UFIR/RJ; e do Sr. Régis
Velasco Fichtner Pereira em valor equivalente a 30.000 vezes o valor da UFIR/RJ.
– XI –
CONCLUSÃO
De ser registrado que tramitam apensados ao presente os Processos TCE-

RJ nº 109.671-0/13 e nº 100.437-7/17, que cuidam, respectivamente, do Contrato de
Parceria Público Privada nº 27/2013, firmado entre o Estado do Rio de Janeiro e a
sociedade empresária Complexo Maracanã Entretenimento S.A, e do 1º Termo Aditivo
ao referido contrato.
No tocante aos aludidos processos, impõe-se reconhecer, a princípio, que

as determinações expedidas por esta Corte de Contas por ocasião do exame e
aprovação do Edital de Concorrência Pública nº 03/1314, que disciplinou o certame
prévio à contratação, não restaram cumpridas, notadamente no que diz respeito à
comprovação da economicidade da avença.
Aliado a isso, tem-se que a presente auditoria governamental apurou

flagrante desequilíbrio da equação econômico-financeira da parceria público-privada, o
que apenas robustece a ausência de um tratamento adequado da economicidade da
14
Confira-se excerto nuclear da decisão plenária de 09/04/2013, nos autos do Processo TCE-RJ nº 102.777-1/13,
que cuidou do Edital de Concorrência Pública nº 03/13:
“Pelo CONHECIMENTO do Edital de Licitação por Concorrência Pública nº 03/2013, ressalvado o exame
da economicidade, nos termos constantes da fundamentação deste Voto, com as DETERMINAÇÕES a seguir
elencadas, a serem comprovadas quando do envio do instrumento contratual, sob pena de nulidade do Edital e de
todos os atos posteriores: (...)” (destaquei)
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contratação, cuja decretação de caducidade, com efeitos a partir de 19/03/2019, não

tem o condão de afastar a análise meritória da avença por esta Corte de Contas.
Neste sentido, as irregularidades apuradas ao longo da presente auditoria,

por conexão processual, são determinantes para a declaração de ilegalidade do
instrumento de contrato e do aditamento, na medida em que (i) não houve o
cumprimento das determinações expedidas por esta Corte de Contas na decisão de
09/04/2013, nos autos do Processo TCE-RJ nº 102.777-1/13, que examinou o Edital de
Concorrência Pública nº 03/13, por via da qual os gestores estaduais foram alertados
que o descumprimento do decisum acarretaria a nulidade do Edital e de todos os atos
posteriores; notadamente, porque envolviam a economicidade da futura contratação,
cuja análise em sede de auditoria governamental identificou (ii) ofensa ao princípio
constitucional da economicidade (art. 70, caput, da CRFB/88); (iii) da transparência
(art. 4º, inciso V, da Lei Federal nº 11.079/04); (iv) da repartição objetiva de riscos (art.
4º, inciso VI, da Lei Federal nº 11.079/04); e, (v) da isonomia (art. 37 inciso XXI da
CRFB/88).
Nesta ordem de ideias, considero oportuno declarar a ilegalidade do termo

de contrato e de seu aditamento, que constituem objeto dos processos em apenso.
Além do mais, reputo necessária a desapensação do Processo TCE-RJ nº

109.671-0/13, uma vez que resta pendente a adoção das medidas concernentes à
inscrição em Dívida Ativa da multa imposta ao Sr. Régis Velasco Fichtner Pereira, por
força da decisão plenária de 07/03/2017, com fundamento no inciso IV do art. 63 da Lei
Complementar nº 63/90, eis que a referida decisão sancionatória já transitou em julgado
(Acórdão nº 282/2017)15.
Por fim, ressalto que o Ministério Público de Contas, em seu parecer datado
de 14/06/2021, opinou pela instauração de uma nova auditoria governamental, com
vista à apuração de eventuais danos ao erário estadual “em virtude da execução e
término do contrato em exame”.
15
Conferir documento eletrônico “CERTIDÃO DE TRANSITO EM JULGADO”, de 12/11/2019, nos autos do
Processo TCE-RJ nº 109.671-0/13
GAASM130/122/112
A esse respeito, cabe registrar que a atividade de controle é pautada pela

realização de escolhas acerca dos objetos a serem auditados, de acordo com critério
de risco, materialidade e relevância. O tempo de um contrato é fator primordial para
avaliação sobre a potencialidade de atingimento de resultados úteis, que deve ser
levado em conta antes da custosa movimentação da máquina pública de fiscalização.
O Contrato de Parceria Público-Privada nº 27/13 foi celebrado na data de

04/06/2013, de modo que há que se reconhecer que o transcurso de 10 (dez) anos
desde os fatos geradores da contratação pode atuar como entrave nos trabalhos de
fiscalização e no cumprimento de eventuais determinações desta Corte de Contas, o
que representa prejuízo ao desenvolvimento regular de novo processo de auditoria para
verificação de eventual malversação de recursos públicos.
Torna-se relevante salientar, também, as significativas limitações

encontradas nos trabalhos realizados na presente auditoria, descritas no Relatório de
Auditoria, notadamente, a ausência de informações referentes a metodologia e
justificativa de preços que permitissem avaliar os valores dos investimentos e
cronograma econômico-financeiro pela equipe de auditoria.
Observa-se, ainda, que a suposta malversação de recursos públicos, sob o

aspecto dos atrasos nos pagamentos anuais referentes à outorga da concessão, foi
detalhadamente esclarecida pelos Srs. Leonardo da Cunha e Silva Espíndola Dias e
Sérgio Pimentel Borges da Cunha, na qualidade de então Secretários de Estado da
Casa Civil, que apontaram todas as medidas empreendidas com vista à cobrança das
parcelas anuais da outorga, além daquelas necessárias à inventariação dos bens
reversíveis.
Vale aqui reiterar, por oportuno, que houve a decretação de caducidade da

parceria público-privada em questão por ato do então Governador do Estado do Rio de
Janeiro, Wilson Witzel, com efeitos a partir de 19/03/2019.
GAASM130/122/112
Sob esse prisma, tendo em vista que a sugestão oferecida pelo Parquet de
Contas é no sentido da realização de nova auditoria governamental por esta Corte,
voltada a averiguar a ocorrência de dano ao erário na execução do Contrato nº 27/13,
cujos serviços foram encerrados desde o ano de 2019, deixo de acompanhar a proposta
do Parquet.
Assim fundamentado, em vista de tudo o quanto foi até aqui exposto e

examinado, posiciono-me parcialmente de acordo com a manifestação do Corpo
Instrutivo e o parecer do douto Ministério Público de Contas, destacando que a minha
parcial concordância com as Instâncias Instrutivas reside em (i) acolher parcialmente
as razões de defesa do Sr. Régis Velasco Fichtner Pereira, Secretário de Estado da
Casa Civil à época dos fatos, quanto aos pontos da notificação que lhe foi endereçada
no item III, da decisão plenária de 07/08/2018; (ii) acolher parcialmente as razões de
defesa dos Srs. Sérgio Cabral Filho e Régis Velasco Fichtner Pereira em relação ao
item IV da decisão plenária de 07/08/2018, aplicando-lhes pena de multa com
fundamento no inciso II do art. 63 da LOTCERJ; (iii) declarar a ilegalidade do Contrato
de Parceria Público Privada nº 27/2013 e de seu aditivo; além de (iv) desapensar os
autos do Processo TCE-RJ nº 109.671-0/13, motivos que me conduzem à prolação do
seguinte,
VOTO:
I– Pelo ACOLHIMENTO DAS RAZÕES DE DEFESA apresentadas pela

sociedade empresária IMM Holding Ltda., autuadas como Documento TCE-RJ nº
32.095-4/18, em resposta ao item I da decisão plenária de 07/08/2018;
II– Pelo ACOLHIMENTO DAS RAZÕES DE DEFESA apresentadas pela

sociedade empresária Complexo Maracanã Entretenimento S.A., autuadas como
Documento TCE-RJ nº 33.465-0/18, em resposta ao item II da decisão plenária de
07/08/2018;
III– Pelo ACOLHIMENTO PARCIAL DAS RAZÕES DE DEFESA

apresentadas pelo Sr. Régis Velasco Fichtner Pereira, autuadas como Documento
GAASM130/122/112
TCE-RJ nº 27.362-8/18, em resposta aos itens III e IV da decisão plenária de

07/08/2018, de modo a afastar as irregularidades atinentes aos subitens III.b, III.c.3,
III.c.4 e IV.a, mantendo-se, por consequência, as irregularidades abaixo elencadas, por
violação aos princípios da economicidade (art. 70 da CRFB/88), da transparência (art.
4º, inciso V, da Lei Federal nº 11.079/04), da repartição objetiva de riscos (art. 4º, inciso
VI, da Lei Federal nº 11.079/04) e da isonomia (art. 37 inciso XXI da CRFB/88):
III.1- ausência de comprovação da economicidade da parceria público-

privada;
III.2– ampliação do prazo para a realização das obras incidentais no curso
do processo licitatório, sem promover a necessária revisão da Taxa Interna de Retorno;
III.3– inadequada premissa quanto à ausência de previsão de receitas nos 2
primeiros anos de exploração;
III.4– modificação do prazo de realização das obras de investimento
indevidamente por errata; e,
III.5– promoção de alterações unilaterais mediante a celebração do 1º Termo
Aditivo ao Contrato de Parceria Público-Privada nº 27/13, o que desvirtuou a equação
econômico-financeira do contrato, violando, assim, os princípios da vinculação ao
instrumento convocatório (art. 3º, caput, da Lei Federal nº 8.666/93 c/c o art. 14, caput
da Lei Federal 8.987/95), da transparência (art. 4º, inciso V, da Lei Federal nº
11.079/04), da repartição objetiva de riscos (art. 4º, inciso VI, da Lei Federal nº
11.079/04) e da sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas dos projetos
de parceria (art. 4º, inciso VII, da Lei Federal nº 11.079/04);
IV– Pelo ACOLHIMENTO PARCIAL DAS RAZÕES DE DEFESA

apresentadas pelo Sr. Sérgio Cabral Filho, autuadas como Documento TCE-RJ nº
27.050-7/18, em resposta ao item IV da decisão plenária de 07/08/2018, de modo a
afastar a irregularidade atinente ao subitem IV.a, mantendo-se, por consequência, a
irregularidade abaixo destacada:
IV.1– promoção de alterações unilaterais mediante a celebração do 1º Termo

Aditivo ao Contrato de Parceria Público-Privada nº 27/13, o que desvirtuou a equação
econômico-financeira do contrato, violando, assim, os princípios da vinculação ao
GAASM130/122/112
instrumento convocatório (art. 3º, caput, da Lei Federal nº 8.666/93 c/c o art. 14, caput
da Lei Federal 8.987/95), da transparência (art. 4º, inciso V, da Lei Federal nº
11.079/04), da repartição objetiva de riscos (art. 4º, inciso VI, da Lei Federal nº
11.079/04) e da sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas dos projetos
de parceria (art. 4º, inciso VII, da Lei Federal nº 11.079/04);
V– Pelo ACOLHIMENTO DAS RAZÕES DE DEFESA apresentadas Sr.

Leonardo da Cunha e Silva Espíndola Dias, autuadas como Documento TCE-RJ nº
28.142-3/18, em resposta ao item V da decisão plenária de 07/08/2018;
VI– Pelo ACOLHIMENTO DAS RAZÕES DE DEFESA apresentadas Sr.

André Luiz Lazaroni de Moraes, autuadas como Documento TCE-RJ nº 31.091-1/18,
em resposta ao item VI da decisão plenária de 07/08/2018;
VII – Pela DECLARAÇÃO DE ILEGALIDADE do Contrato de Parceria

Público Privada nº 27/2013 (Processo TCE-RJ nº 109.671-0/13), firmado entre o Estado
do Rio de Janeiro e a sociedade empresária Complexo Maracanã Entretenimento S.A,
bem como de seu 1º Termo Aditivo (Processo TCE-RJ nº 100.437-7/17), em razão das
seguintes irregularidades:
VII.1 - descumprimento das determinações expedidas por esta Corte de

Contas na decisão de 09/04/2013, nos autos do Processo TCE-RJ nº 102.777-1/13,
que examinou o Edital de Concorrência Pública nº 03/13, por via da qual os gestores
estaduais foram alertados que o descumprimento daquele decisum acarretaria a
nulidade do Edital e de todos os atos posteriores;
VII.2 - ofensa ao princípio constitucional da economicidade (art. 70, caput,

da CRFB/88); da transparência (art. 4º, inciso V, da Lei Federal nº 11.079/04); da
repartição objetiva de riscos (art. 4º, inciso VI, da Lei Federal nº 11.079/04); e, da
isonomia (art. 37 inciso XXI da CRFB/88);
VIII – Pela APLICAÇÃO DE MULTA ao Sr. Régis Velasco Fichtner Pereira,

Secretário de Estado da Casa Civil à época dos fatos, no valor de R$ 129.987,00 (cento
GAASM130/122/112
e vinte e nove mil novecentos e oitenta e sete reais), equivalentes, nesta data, a 30.000
vezes o valor da UFIR/RJ (R$ 4,3329 – ano 2023), com fulcro no artigo 63, inciso II, da
Lei Complementar Estadual nº 63/90, em razão das irregularidades elencadas no item
III desta decisão, quantia que deverá ser recolhida aos cofres públicos estaduais, com
recursos próprios, no prazo regimental, DETERMINANDO-SE, desde logo, a
COBRANÇA JUDICIAL, nos termos do artigo 3º da Deliberação TCE-RJ nº 267/16,
inclusive com a expedição de ofício à Dívida Ativa Estadual, caso a multa não venha a
ser recolhida no prazo regimental, e a continuidade do processo no que se refere ao
aguardo do recolhimento da sanção, observado o procedimento recursal;
IX – Pela APLICAÇÃO DE MULTA ao Sr. Sérgio Cabral Filho, Governador

do Estado do Rio de Janeiro à época dos fatos, no valor de R$ 64.993,50 (sessenta e
quatro mil novecentos e noventa e três reais e cinquenta centavos), equivalentes, nesta
data, a 15.000 vezes o valor da UFIR/RJ (R$ 4,3329 – ano 2023), com fulcro no artigo
63, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 63/90, em razão da irregularidade
elencada no item IV desta decisão, quantia que deverá ser recolhida aos cofres públicos
estaduais, com recursos próprios, no prazo regimental, DETERMINANDO-SE, desde
logo, a COBRANÇA JUDICIAL, nos termos do artigo 3º da Deliberação TCE-RJ nº
267/16, inclusive com a expedição de ofício à Dívida Ativa Estadual, caso a multa não
venha a ser recolhida no prazo regimental, e a continuidade do processo no que se
refere ao aguardo do recolhimento da sanção, observado o procedimento recursal;
X – Pela DESAPENSAÇÃO do Processo TCE-RJ nº 109.671-0/13,

determinando-se à SGE que adote as providências necessárias à inscrição em Dívida
Ativa da multa imposta ao Sr. Régis Velasco Fichtner Pereira, por força da decisão
plenária de 07/03/2017, com fundamento no inciso IV do art. 63 da Lei Complementar
nº 63/90, eis que a referida decisão sancionatória já transitou em julgado (Acórdão nº
282/2017).
GCS-2,

CONSELHEIRA SUBSTITUTA
Assinado Digitalmente por: ANDREA SIQUEIRA MARTINS

Data: 2023.06.02 11:00:36 -03:00
Razão: Processo 103706-7/2017. Para verificar a GAASM130/122/112
autenticidade acesse https://www.tcerj.tc.br/valida/. Código:
8b72f49e-561e-4594-8f76-2272c15911a3
Local: TCERJ

Maracanã 103706 - 7 - 2017 - 135

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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO Processo nº 103.

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• (c) aceitação de estudo com irregularidades em suas premissas em

• (d) modificação do prazo da realização das obras de investimento por

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