RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO

PREFEITURA MUNICIPAL DE CONTAGEM/MG

Período: novembro de 2019 a maio de 2020

22 de dezembro de 2020
Controladoria-Geral da União - CGU
Secretaria Federal de Controle Interno

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO
Órgão: MINISTERIO DA SAUDE
Unidade Examinada: PREFEITURA MUNICIPAL DE CONTAGEM
Município/UF: Contagem/MG
Ordem de Serviço: 201902795
Missão
Promover o aperfeiçoamento e a transparência da Gestão Pública, a
prevenção e o combate à corrupção, com participação social, por meio da
avaliação e controle das políticas públicas e da qualidade do gasto.

Avaliação da Execução de Programas de Governo

A Avaliação da Execução de Programas de Governo tem por objetivo
acompanhar a aplicação dos recursos públicos pelos entes responsáveis
(governo federal, estadual e municipal, assim como outros parceiros
contratados ou conveniados) e analisar o alcance dos resultados da política
pública.
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
ADI 1.923 – Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.923
CES – Comissão Especial de Seleção
CG – Contrato de Gestão
CGU – Controladoria-Geral da União
CLT – Consolidação das Leis de Trabalho
CMI – Centro Materno Infantil
CMS/Contagem – Conselho Municipal de Saúde de Contagem/MG
CNES – Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde
CNPJ – Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas
CP – Chamamento Público
DOM – Diário Oficial do Município de Contagem/MG
DRE – Demonstração de Resultado de Exercício
ERC – Escritório Regional do IGH em Contagem/MG
GAMP – Grupo de Apoio a Medicina Preventiva
HMC – Hospital Municipal de Contagem/MG
HMTJ – Hospital e Maternidade Therezinha de Jesus
IABAS – Instituto de Atenção Básica e Avançada à Saúde
IBRAPP – Instituto Brasileiro de Políticas Públicas
IGH – Instituto de Gestão e Humanização
ISSQN ou ISS – Imposto sobre serviços de qualquer natureza
LAI – Lei de Acesso à Informação
OS – Organização Social
OSCIP – Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
PAC – Processo Administrativo de Contratação
SMS/Contagem – Secretaria Municipal de Saúde de Contagem/MG
STF – Supremo Tribunal Federal
SUS – Sistema Único de Saúde
TCU – Tribunal de Contas da União
UPA – Unidade de Pronto Atendimento
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 7

CONSIDERAÇÕES INICIAIS 9

RESULTADOS DOS EXAMES 12

1. Fundamentação deficiente da motivação da escolha pelo modelo de publicização da gestão das

unidades de urgência e emergência no Município de Contagem/MG. 12

2. Habilitação indevida do IGH como Organização Social. 16

3. Restrição à competitividade e julgamento subjetivo de propostas no processo de seleção de OS

para publicização de unidades de saúde no Município de Contagem/MG. 20

4. Inexistência de indicadores de caráter administrativo e financeiro do Contrato de Gestão. 31

5. Distorções da despesa executada em relação à prevista, aumentando gastos administrativos em

desfavor dos assistenciais, demonstram a fragilidade técnica da proposta financeira do IGH. 33

6. Decisões por compensações financeiras ao IGH sem a comprovação do gasto e sem a devida
formalização de aditivos contratuais. 46

7. Falhas e inconsistências apresentadas nos relatórios de consultoria contratada pelo IGH

impossibilitam sua utilização para o reequilíbrio econômico-financeiro do Contrato de Gestão. 49

8. Repasses indevidos da SMS/Contagem ao IGH em 2019, referentes às complementações das

duas primeiras parcelas do Contrato de Gestão, totalizaram R$ 8.475.921,00. 55

9. Contratações e compras realizadas pelo IGH são baseadas em Regulamento que permite
indevidamente a contratação direta de diversos serviços por inexigibilidade de processo seletivo
ou de cotação de preços. 59

10. Endividamento crescente e pagamento de multas pelo IGH a despeito dos repasses
tempestivos feitos pela SMS/Contagem ao Contrato de Gestão. 64

11. Remuneração irregular de dirigentes corporativos do IGH com recursos do Contrato de Gestão.
66

12. Contratação de serviços de comunicação social sem detalhamento do objeto, extrapolando os

valores estimados e o objetivo do Contrato de Gestão. 72

13. Contratação direta de serviços contábeis, sem detalhamento dos custos e por valor superior ao
proposto pelo IGH no Contrato de Gestão. 74

14. Contratação direta de prestador de serviço com justificativa de “abrangência corporativa”

acarreta valores superiores devido a despesas com viagens para execução dos serviços. 78

15. Dano ao erário devido a pagamento por serviço superdimensionado de inventário patrimonial
das unidades de saúde do município. 79
16. Falha nos controles da execução dos serviços de fornecimento de alimentação nas unidades de
saúde impede a verificação da pertinência do gasto em relação aos quantitativos adquiridos. 81

17. Inconsistências na prestação de contas das despesas de pequeno vulto realizadas por meio de
fundo fixo. 82

18. Realização de contratações sem a comprovação da compatibilidade dos valores contratados

com os praticados no mercado. 83

19. Procedimentos internos para seleção de médicos, utilizados pelo IGH, descumprem princípios
fundamentais de Administração Pública. 85

20. Riscos de judicialização por dívidas trabalhistas, previdenciárias e tributárias decorrentes da

precariedade das relações de trabalho firmadas pelo IGH com médicos. 88

21. Insuficiência de transparência ativa para o Contrato de Gestão. 93

22. Intempestividade, incompletude e ineficácia da prestação de contas apresentada pelo IGH. 96

23. Termos e anexos do Contrato de Gestão não estabelecem, de forma suficiente e evidente, as
metas quantitativas de produção assistencial para as duas unidades do Complexo Hospitalar. 99

24. Insuficiência e falta de profissionais assistenciais nas equipes das Unidades de Pronto
Atendimento, ocasionando não atingimento de metas. 102

CONCLUSÃO 110

ANEXOS 115

I – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA E ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA 115

6
INTRODUÇÃO
Este Relatório trata do resultado de ação de controle desenvolvida sobre a execução do
Programa “Aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde (SUS)” / Ação “Atenção à Saúde da
População para Procedimentos de Média e Alta Complexidade”, no Município de
Contagem/MG, na qual, por meio da Ordem de Serviço nº 201902795, a Controladoria-Geral
da União (CGU) analisou o processo de publicização das unidades de urgência e emergência
para organizações sociais ocorrido nesse Município.

Portanto, este trabalho teve por objetivos o acompanhamento da seleção e formalização do

vínculo legal entre o Município e a Organização Social (OS), a confirmação da aplicação regular
dos recursos públicos envolvidos e a análise sobre o alcance dos resultados esperados com a
transferência da gestão das unidades integrantes do Complexo Hospitalar – Hospital
Municipal José Lucas Filho e Centro Materno Infantil Juventina Paula de Jesus – e de cinco
Unidades de Pronto Atendimento (UPA) pertencentes ao Município de Contagem/MG.

A consumação da transferência da gestão dessas unidades municipais para a organização

social foi formalizada em 07.11.2018, por meio da assinatura do Contrato de Gestão 108/2018
entre a Prefeitura Municipal de Contagem/MG e a associação privada Instituto de Gestão e
Humanização (IGH), com sede em Salvador/BA e inscrita no Cadastro Nacional de Pessoas
Jurídicas (CNPJ) sob o número 11.858.570/0001-33.

Neste contexto, este trabalho busca responder às seguintes questões de auditoria:

a) A decisão de publicização dos serviços está amparada em critérios que

demonstrem a vantajosidade para o Poder Público, principalmente em termos
de ganhos econômicos e de eficiência?
b) O processo de qualificação, chamamento e seleção da organização social
atendeu aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficiência?
c) O Contrato de Gestão contempla as cláusulas obrigatórias inerentes a este tipo
de instrumento?
d) A execução do contrato de gestão está sendo conduzida de forma pública,
objetiva e impessoal, com observância dos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência?
e) As aquisições de bens e serviços realizadas pela OS para a estruturação e
funcionamento das unidades de saúde estão cumprindo as regras contratuais
e os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência, contribuindo com o atingimento dos objetivos do Contrato de
Gestão?
f) As contratações de recursos humanos realizadas pela OS estão cumprindo as
regras contratuais e os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência, contribuindo com o atingimento dos objetivos do
Contrato de Gestão?

7
 g) Há disponibilização em transparência ativa de conjunto de informações
mínimas necessárias ao controle social relativas à parceria firmada entre o
Município e a OS?
h) As prestações de contas foram apresentadas dentro do prazo regulamentar e
contém todos os documentos exigidos e todas as informações necessárias para
o pleno acompanhamento pela Comissão de Avaliação?
i) As premissas formalizadas pela Administração Pública nos estudos prévios que
fundamentaram a decisão de publicização foram atendidas após a efetiva
contratação e execução dos serviços de saúde?

Os trabalhos de campo ocorreram por meio de uma série de visitas efetivadas pela equipe de
fiscalização no período compreendido entre novembro de 2019 e março de 2020. Tendo em
vista as responsabilidades institucionais firmadas para operacionalização dos serviços de
saúde, os trabalhos se desenvolveram nas próprias unidades de saúde, na Secretaria
Municipal de Saúde de Contagem/MG (SMS/Contagem) e no Escritório Regional da OS
(localizado no Complexo Hospitalar).

Os exames foram realizados em estrita observância às normas de auditoria e fiscalização

aplicáveis ao Serviço Público Federal, tendo sido utilizadas, dentre outras, técnicas de
inspeção e registros fotográficos, análises documentais e indagações escrita e oral
(entrevistas).

8
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Pretendendo dar um salto qualitativo no gerenciamento dos estabelecimentos municipais
prestadores de serviços de urgência e emergência em saúde e visando melhorar a qualidade
do atendimento à população e obter resultados assistenciais mais robustos, conforme consta
no documento “Gestão Compartilhada dos Serviços de Urgência e Emergência”, anexo ao
Ofício SMS/GAB 1273/2019, de 07.11.2019, o Município de Contagem/MG optou pela
transferência da gestão de suas unidades de saúde para uma organização social sem fins
lucrativos e com expertise na temática.

Essa transferência de gestão de ações e serviços de saúde para organizações sociais, conforme
pretendido e realizado pelo Município de Contagem/MG, caracteriza-se como uma forma de
atuação indireta do Estado no domínio econômico e social, consubstanciada no uso de
instrumentos jurídicos para estímulo à participação privada, viabilizada por meio do instituto
do fomento e corroborada pela jurisprudência recente do Supremo Tribunal Federal (STF) e
do Tribunal de Contas da União (TCU).

As regras para qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como
organizações sociais, voltadas para atividades dirigidas à saúde, entre outras áreas, estão
delimitadas no âmbito federal pela Lei 9.637, de 15.05.1998, que determinou ainda o Contrato
de Gestão como instrumento obrigatório para a formalização do vínculo com a Administração
Pública. No Município de Contagem/MG, a matéria é regida pela Lei Municipal 4.713, de
30.09.2014, a qual foi regulamentada pelo Decreto Municipal 151, de 13.07.2017.

O STF, na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1.923, conferiu interpretação conforme

a Constituição à Lei 9.637/1998 e ao art. 24, inc. XXIV, da Lei 8.666, de 21.06.1993, permitindo
às organizações sociais a formalização de contratos de gestão com os entes públicos, desde
que cumpridos requisitos básicos.

20. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido é julgado parcialmente

procedente, para conferir interpretação conforme à Constituição à Lei 9.637/98 e ao
art. 24, XXIV, da Lei 8666/93, incluído pela Lei 9.648/98, para que:
(i) o procedimento de qualificação seja conduzido de forma pública, objetiva e
impessoal, com observância dos princípios do caput do art. 37 da CF, e de acordo com
parâmetros fixados em abstrato segundo o que prega o art. 20 da Lei 9.637/98;
(ii) a celebração do contrato de gestão seja conduzida de forma pública, objetiva e
impessoal, com observância dos princípios do caput do art. 37 da CF;
(iii) as hipóteses de dispensa de licitação para contratações (Lei 8.666/93, art. 24,
XXIV) e outorga de permissão de uso de bem público (Lei 9.637/98, art. 12, §3º) sejam
conduzidas de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios
do caput do art. 37 da CF;
(iv) os contratos a serem celebrados pela Organização Social com terceiros, com
recursos públicos, sejam conduzidos de forma pública, objetiva e impessoal, com
observância dos princípios do caput do art. 37 da CF, e nos termos do regulamento
próprio a ser editado por cada entidade;
(v) a seleção de pessoal pelas Organizações Sociais seja conduzida de forma pública,
objetiva e impessoal, com observância dos princípios do caput do art. 37 da CF, e nos
termos do regulamento próprio a ser editado por cada entidade; e

9
 (vi) para afastar qualquer interpretação que restrinja o controle, pelo Ministério
Público e pelo TCU, da aplicação de verbas públicas. (Inteiro Teor do Acórdão –
ADI 1923/DF – Ementa)

De forma consonante, a jurisprudência do TCU também caminha no sentido de reconhecer a

possibilidade de realização de contratos de gestão com OS, inclusive estendendo o
entendimento para permitir a transferência da gestão de unidades públicas de saúde
integrantes do SUS à iniciativa privada, conforme acontecido em Contagem/MG. O Acórdão
TCU 2.057/2016 – Plenário demonstra esse entendimento, conforme trecho reproduzido a
seguir.

23. Primeiramente, cumpre salientar que o STF deixou claro que os contratos de
gestão com organizações sociais têm natureza de convênio, dada a harmonia de
objetivos do Estado e da entidade conveniada. Portanto, não há falar em
terceirização de serviços nessas parcerias. Há terceirização quando o Estado contrata
serviços diretamente da iniciativa privada, que os presta em nome próprio, mediante
remuneração prevista em contrato, realizado mediante licitação, dispensa ou por
inexigibilidade do procedimento licitatório, permitido o fim lucrativo, conforme
preceitua a legislação e permite a Constituição. Nos contratos de gestão, a unidade
continua pública, com todo seu patrimônio afeto ao serviço público ao qual é
destinada, e os recursos ali aplicados vêm do orçamento do ente estatal. Somente o
gerenciamento é feito em parceria com uma entidade privada sem fins lucrativos, o
que, embora permita a aplicação de normas de direito privado em sua atuação, não
desloca a natureza da unidade para a iniciativa privada nem retira a competência dos
órgãos de controle. (Acórdão TCU 2.057/2016 – Plenário)

Com suporte nesse contexto legal e jurisprudencial, o Prefeito Municipal de Contagem/MG

(CPF ***.500.726-**) e o Secretário Municipal de Saúde (CPF ***.936.206-**) constituíram,
por meio do Decreto nº 612, de 09.08.2018, uma Comissão Especial de Seleção (CES) com a
finalidade de conduzir o processo de escolha da OS para a gestão das unidades de urgência e
emergência municipais. A CES, conforme art. 2º do Decreto nº 612/2018, foi composta pelos
seguintes servidores: membro I e presidente CPF ***.603.356-**, membro II CPF ***.757.866-
**, membro III CPF ***.768.686-**, membro IV CPF ***.793.956-**, membro V CPF
***.538.516-**, membro VI CPF ***.630.356-** e membro VII, CPF ***.669.506-**.

A CES, então, promoveu o lançamento do Edital de Chamamento Público nº 005/2018,

(CP 005/2018), que foi assinado pelo Secretário Municipal de Saúde (CPF ***.936.206-**) em
13.08.2018 e teve como objeto a contratação de Organização Social para a “prestação de
serviços técnicos especializados de operacionalização, gerenciamento e execução das
atividades, ações e serviços de saúde nas Unidades de Pronto Atendimento Vargem das Flores,
Sede, Ressaca, Petrolândia e JK e do Complexo Hospitalar – Hospital Municipal de
Contagem/MG e Maternidade Municipal de Contagem/MG (Centro Materno Infantil Juventina
Paula de Jesus)”.

Em decorrência desse CP 005/2018, o Município de Contagem/MG, por intermédio da

Secretaria Municipal de Saúde (SMS/Contagem) formalizou com o Instituto de Gestão e
Humanização (IGH) o Contrato de Gestão 108/2018, em 07.11.2018.

O objeto contratual, conforme estabelecido na cláusula 2.1, foi a operacionalização do

gerenciamento e execução pela Organização Social das atividades e serviços de saúde das
10
unidades responsáveis pela prestação de serviços de urgência e emergência no Município de
Contagem/MG:

• Hospital Municipal de Contagem (HMC) José Lucas Filho, situado na avenida

João César de Oliveira, 4495 (CNES 2200473);
• Centro Materno Infantil (CMI) Juventina Paula de Jesus, situado na avenida
João César de Oliveira, 4495, ao lado do HMC (CNES 2191164);
• Unidade de Pronto Atendimento Petrolândia, situada na rua Refinaria União,
137 (CNES 2190125);
• Unidade de Pronto Atendimento Ressaca, situada na praça 21 de Abril, sem
número (CNES 2189879);
• Unidade de Pronto Atendimento Vargem das Flores, situada na rua Retiro dos
Imigrantes, 80 (CNES 2189860);
• Unidade de Pronto Atendimento XVI (UPA Sede), situada na rua Joaquim
Camargo, 47 (CNES 6008054)
• Unidade de Pronto Atendimento Geraldo Viera Pinto (UPA JK), situada na
avenida João César de Oliveira, 780 (CNES 2190125).

A vigência estabelecida inicialmente no instrumento contratual foi de 36 meses (cláusula 4.1),

sendo previsto o montante de R$ 399.416.445,05 a ser destinado à entidade nesse período.
Em pleno acordo com a Proposta Financeira apresentada pelo IGH no âmbito do Chamamento
Público 005/2018, que integra como parte indissociável o Contrato de Gestão 108/2018, o
valor mensal a ser transferido à entidade é de R$ 11.094.901,25.

A entidade contratada – IGH (CNPJ 11.858.570/0001-33) – é uma associação privada, com

sede em Salvador/BA, à rua Frederico Simões, 125, Sala 401, Bairro Caminho das Árvores.
Conforme seu Estatuto Social, é “uma associação civil de fins não econômicos, pessoa jurídica
de direito privado sem fins lucrativos, constituído em 9 de abril de 2010”. Tem atuação em
cinco estados da Federação: Bahia, Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Piauí
(informações disponíveis em https://www.igh.org.br/onde-estamos/, conforme acesso em
18/03/2020).

11
RESULTADOS DOS EXAMES
1. Fundamentação deficiente da motivação da escolha pelo modelo
de publicização da gestão das unidades de urgência e emergência no
Município de Contagem/MG.
O ato administrativo da tomada de decisão pela publicização das unidades municipais de
urgência e emergência por meio da gestão compartilhada das ações e serviços com uma
organização social não está suficientemente motivado quando consideradas as razões da
escolha entre as formas de intervenção – direta ou indireta – e as possibilidades de modelos
de gestão aplicáveis ao caso.

O STF, ao estudar a questão da definição do modelo de intervenção direto ou indireto na

decisão relativa a ADI 1.923, consagrou tal responsabilidade aos “agentes eleitos”.

Como regra, cabe aos agentes eleitos a definição de qual modelo de intervenção,
direta ou indireta, será mais eficaz no atingimento das metas coletivas conclamadas
pela sociedade brasileira, definindo o modelo de atuação que se mostre mais
consentâneo com o projeto político vencedor do pleito eleitoral. (Inteiro Teor do
Acórdão - ADI 1923 – Voto-Vista do Ministro Luiz Fux)

Importante registrar, para o presente caso, que os “agentes eleitos” seriam o Prefeito e o
Secretário Municipal de Saúde (este por força da Lei 8.080/1990, art. 9º, inc. III), os quais
dividiriam a responsabilidade no processo decisório relativo à escolha dos modelos de
intervenção e gestão.

Entretanto, essa prerrogativa não pode ser entendida como discricionariedade plena porque
os gestores sempre estão atrelados ao cumprimento dos requisitos legais exigidos para os
atos administrativos.

36. Como não se ignora, conveniência e oportunidade são termos que atribuem ao
administrador o exercício da cognominada competência discricionária, conferindo-
lhe uma margem de concretização do interesse público à luz das particularidades de
cada caso, flexibilizando sua atuação, ao menos em parte, das amarras de uma
disciplina legal rigidamente pré-estabelecida.
37. Discricionariedade, porém, não pode significar arbitrariedade, de modo que o
exame da conveniência e da oportunidade na qualificação não deve ser levado a
cabo por mero capricho. Conforme a doutrina contemporânea tem salientado,
mesmo nos casos em que há competência discricionária deve o administrador
público decidir observando a principiologia constitucional, em especial os princípios
da impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (CF, art. 37, caput). (Inteiro
Teor do Acórdão – ADI 1923 – Voto-Vista do Ministro Luiz Fux)

Assim, os gestores municipais devem considerar a motivação do ato administrativo referente

à decisão pela transferência da gestão para atendimento aos princípios da Administração
Pública.

Para o caso em tela, essa prerrogativa pode ser suportada pela realização de um prévio estudo
técnico de viabilidade dos modelos de gestão aplicáveis às unidades de urgência e emergência
12
e pela discussão prévia do tema com a sociedade civil e os demais atores envolvidos (Conselho
Municipal de Saúde, Câmara Municipal, Ministério Público, corpo clínico e demais
trabalhadores das unidades, sindicatos de trabalhadores, etc.)

O TCU reafirmou a necessidade de realização do estudo prévio à tomada de decisão,

elencando alguns elementos fundamentais a serem considerados na sua elaboração, como o
levantamento preciso de custos e a definição dos ganhos de eficiência esperados.

9.2.3.2. do processo de transferência do gerenciamento dos serviços de saúde para

organizações sociais deve constar estudo detalhado que contemple a
fundamentação da conclusão de que a transferência do gerenciamento para
organizações sociais mostra-se a melhor opção, avaliação precisa dos custos do
serviço e dos ganhos de eficiência esperados, bem assim planilha detalhada com a
estimativa de custos a serem incorridos na execução dos contratos de gestão.
(Acórdão TCU nº 2.057/2016 – Plenário)

Diante desse contexto jurisprudencial, o Gestor Municipal de Saúde (CPF ***.936.206-**)

comprovou a realização de estudos e discussões sobre o tema, reunindo toda a documentação
comprobatória em um único documento intitulado “Gestão Compartilhada dos Serviços de
Urgência e Emergência”, o qual foi estruturado, basicamente, da seguinte forma:

• Ofício SMS/GAB 1.273/2019, emitido pelo Secretário Municipal de Saúde

(CPF ***.936.206-**) em 07.11.2019, que encaminha “os estudos e
documentos que motivaram, fundamentaram e justificaram a adoção do
Contrato de Gestão como a melhor solução para o interesse público do
Município de Contagem, na área da saúde, no âmbito da urgência e
emergência”;
• “Relatório Jurídico: Análise das possíveis formas de gestão dos serviços públicos
de saúde no Município de Contagem”, elaborado em junho de 2017 pela
empresa de consultoria Consórcio TagTree (CNPJ 26.117.425/0001-79) como
decorrência do Contrato Administrativo 046/2017/SRP (Pregão
Presencial 023/2016);
• Resolução nº 015, de 12.12.2017, na qual o Conselho Municipal de Saúde (CMS)
de Contagem/MG aprova e estabelece a “Gestão Compartilhada”,
acompanhada da Ata Extraordinária 18/2017, de 11.12.2017;
• Compêndio de normas municipais que versam sobre a qualificação como
organização social no âmbito do Município de Contagem/MG, incluindo minuta
de edital de credenciamento e portarias de qualificação de entidades;
• “Relatório Perfil Assistencial/Operacional dos Serviços de Urgência e
Emergência no Município de Contagem/MG”, elaborado pelo Instituto
Laborare (CNPJ 21.983.737/0001-41);
• “Proposta de reorganização dos serviços de Urgência e Emergência”, elaborada
em 10.10.2017 pelo Instituto Laborare (CNPJ 21.983.737/0001-41);
• Documentos comprobatórios (fotos, atas, etc.) da realização de reuniões e
audiências públicas promovidas pela SMS/Contagem no período de agosto a
dezembro de 2017.

Com a apresentação dessa documentação, o Gestor Municipal entendeu que:

13
 Sob essa perspectiva, após a análise da documentação encaminhada, verificar-se-á
que houve atuação conjunta de diversos órgãos, inclusive do Conselho Municipal de
Saúde, antes da tomada de decisão pelo novo modelo de gestão, e que diversos
estudos foram realizados com a participação, também, de órgãos de controle
externo, como o Ministério Público do Estado de Minas Gerais, mostrando-se a
Gestão Compartilhada como a melhor medida a ser adotada.
Desta forma, conclui-se que a Secretaria Municipal de Saúde, antes da adoção da
Gestão Compartilhada, atuou significativamente de forma a coibir qualquer
eventual prática de ato em desacordo com a legislação, por meio de amplo estudo
de soluções ponderadas, verificações das dificuldades in loco, reuniões específicas
para discussão do tema com diferentes órgãos e setores, consagrando, assim, a
concepção da Gestão atual: transparência e lisura na prática de atos, com enfoque e
valorização do controle interno de legalidade. (Ofício SMS/GAB 1.273/2019, de
07.11.2019)

Entretanto, essa documentação apresentada pelo Gestor Municipal não é suficiente para
justificar a motivação da decisão do Município de Contagem/MG pelo modelo de gestão
compartilhada com organização social porque não compara esse modelo com as outras
possibilidades de gestão, de forma a caracterizar sua vantajosidade, e não demonstra que a
opção adotada tenderia à obtenção de melhores resultados econômicos e assistenciais no
atendimento prestado aos usuários do SUS.

As principais fragilidades encontradas no documento “Gestão Compartilhada dos Serviços de

Urgência e Emergência”, que demonstram a insuficiência da motivação da decisão do Gestor
Municipal, foram:

• a inexecução de comparativos de caráter financeiro e assistencial entre os

modelos de intervenção e gestão aplicáveis ao gerenciamento das unidades
municipais;
• a inexistência de documentos formais de registro da tomada de decisão pelo
gestor municipal, impossibilitando a evidenciação da competência e da
motivação do respectivo ato administrativo;
• a restrição da discussão com os atores sociais do Município exclusivamente à
aprovação do modelo de gestão compartilhada com organização social.

Quanto à inexecução de comparativos de caráter financeiro e assistencial, é fundamental a

análise sobre os estudos apresentados pelo Município em relação ao processo de publicização
das unidades de urgência e emergência, que, basicamente, concentraram-se em três
documentos: o Relatório Jurídico, o Relatório Perfil Assistencial/Operacional e a Proposta de
Reorganização dos Serviços.

O Relatório Jurídico elencou possibilidades de participação da iniciativa privada na área da

saúde, estabelecendo exclusivamente aspectos jurídicos relativos aos modelos (i) de OS
previsto na Lei 9.637/1998; (ii) de organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)
previsto na Lei 9.790/1998; (iii) de concessões administrativas na modalidade de Parcerias
Público-Privadas (PPP) conforme Lei 11.079/2004; (iv) do Regime Diferenciado de Contratação
(RDC); (v) e do regime de contratualização estabelecido na Portaria GM/MS nº 3.410/2013.
Ressalta-se que esse relatório não faz qualquer comparação entre os modelos apresentados
ou indica a prevalência de qualquer um sobre os demais.

14
O “Relatório Perfil Assistencial/Operacional dos Serviços de Urgência e Emergência no
Município de Contagem/MG” teve como objetivo avaliar o nível de desempenho do Hospital
Municipal de Contagem em relação a outros hospitais de mesmo porte da Região Ampliada
de Saúde Centro com “Administração Direta da Saúde”, bem como a produção de um
diagnóstico operacional para as UPA. Esse relatório teve caráter eminentemente técnico,
voltado à formação de um entendimento sobre o desempenho das unidades de saúde prévio
ao processo de publicização, não pretendendo em nenhum momento, analisar, estudar ou
propor modelos de intervenção ou gestão para a Administração Municipal.

A “Proposta de Reorganização dos Serviços de Urgência e Emergência” é uma apresentação

organizada da gestão compartilhada, na qual, partindo de uma análise situacional da rede de
urgência e emergência de Contagem/MG, são demonstradas as características, vantagens,
benefícios, propostas e fatores críticos para o sucesso do modelo de gestão por organização
social. O documento compara, ainda, resultados de indicadores obtidos por hospitais sob
administração direta municipal e estadual com hospitais geridos sob o modelo de OS, mas não
tece nenhum comparativo em termos de custos e vantagens assistenciais gerais.

Portanto, a análise dos três documentos anteriormente listados, mesmo se realizada em

conjunto, não proveem instrumentos suficientes para serem classificados/considerados como
estudos técnicos de viabilidade econômica e assistencial para suporte à decisão do Gestor
Municipal.

Todos os documentos analisados – apesar de importantes como suporte à decisão do gestor

– têm escopo limitado: um trata apenas de aspectos jurídicos, outro cuida de uma análise de
desempenho de caráter geral e o último caracteriza apenas o modelo de OS.

Portanto, o Gestor Municipal não promoveu estudos de natureza econômica e assistencial

que permitissem avaliar e comparar características, dados, custos, resultados e impactos
entre a administração pública direta e os diversos modelos de gestão indireta de modo a
embasar tecnicamente a conclusão pela melhor opção para o gerenciamento das unidades de
urgência e emergência do Município de Contagem/MG.

Sobre o registro do ato administrativo da tomada de decisão, o Gestor Municipal de Saúde

não apresentou formalmente, em documento específico, sua exposição de motivos para
justificar a opção pelo modelo de gestão compartilhada em detrimento de outras possíveis
formas de intervenção e modelos de gestão, como a própria administração direta ou a
viabilização de uma parceria público-privada (PPP) conforme a Lei 11.079/2004.

Em relação à divulgação para a sociedade organizada, o Gestor Municipal efetivamente

comprovou a realização de audiências públicas e reuniões com o CMS/Contagem, membros
do Ministério Público e com trabalhadores das unidades publicizadas, no período de agosto a
dezembro de 2017. Entretanto, a pauta desses encontros foi restrita à apresentação,
discussão e aprovação do modelo de gestão compartilhada com OS, não havendo registro de
debates acercas de outras possibilidades para a gestão das unidades de urgência e
emergência.

15
Todas as discussões protagonizadas pela SMS/Contagem, portanto, desconsideraram a análise
de formas de intervenção direta e outros modelos de intervenção indireta, direcionando a
sociedade e os atores sociais envolvidos à simples sanção de um modelo previamente definido
pelo Gestor Municipal.

Tais fatos contribuem para o entendimento de que a decisão pelo modelo de gestão
compartilhada com OS teve caráter unilateral, não foi suportada por estudos técnicos de
caráter econômico e assistencial e estava consumada anteriormente à participação da
sociedade no processo.

2. Habilitação indevida do IGH como Organização Social.

O processo de qualificação do IGH como organização social no Município de Contagem/MG,
formalizado por meio do Chamamento Público (CP) nº 001/2017, não foi conduzido de forma
pública, objetiva e impessoal, e em plena consonância com a legislação municipal e com os
princípios fundamentais da Administração Pública.

Os requisitos para entidades privadas se habilitarem à qualificação como OS no Município de

Contagem/MG estão dispostos no art. 2º da Lei Municipal 4.713/2014, o qual exige a
comprovação da existência de determinadas disposições no registro do ato constitutivo da
entidade e permite a qualificação apenas das entidades que estejam legal e efetivamente
constituídas há mais de cinco anos e comprovadamente prestando serviços próprios de
assistência na respectiva área de atuação.

O Decreto Municipal 151/2017, que regulamentou a Lei Municipal 4.713/2014, exige ainda a
comprovação da regularidade jurídico-fiscal, a inscrição no CNPJ e a apresentação de
documentos que comprovem a execução direta de projetos, programas ou planos de ação
relacionados às atividades dirigidas à área de atuação a que se dispõe a entidade.

Diante desse contexto, em 19.07.2017, o Secretário Municipal de Saúde à época

(CPF ***.202.856-**), por meio da Portaria 8.031/2017, instituiu “Comissão de Qualificação
de Organizações Sociais” junto ao Sistema Municipal de Saúde de Contagem/MG, e lançou o
Edital de CP 001/2017, cujo objeto foi o “credenciamento e qualificação de organizações
sociais de saúde no âmbito do Município de Contagem – MG”. O prazo estabelecido para o
requerimento e apresentação da documentação pertinente foi no período de 20 a 31.07.2017.

O referido Edital, entretanto, não atendeu integralmente às exigências da Lei Municipal

4.713/2014 porque não exigiu das entidades interessadas na qualificação como OS a
comprovação da presença, no quadro de pessoal da entidade, de profissional com formação
específica para a gestão das atividades a serem desenvolvidas, com notória competência e
experiência de gestão na área de saúde, conforme exigido no art. 2º, inc. I, alínea j.

Por outro lado, o Edital contemplou exigências não previstas na Lei Municipal 4.713/2014 e
no Decreto Municipal 151/2017, como: (i) comprovação da previsão de adoção de práticas de
planejamento sistemático das ações da entidade, mediante instrumentos de programação,
16
orçamentação, acompanhamento e avaliação de suas atividades; (ii) existência de um
Conselho Fiscal ou instância equivalente, como órgão de fiscalização da administração
contábil-financeira; e (iii) balanço patrimonial e demonstração de resultado financeiro do
exercício anterior.

Além disso, apesar de a legislação municipal não apresentar restrições à participação de

entidades em chamamentos públicos, a exemplo do disposto pelo art. 9º do Decreto
Federal nº 9.190/2017, o Edital previu hipóteses de vedações à participação, nos seguintes
termos:

1.2. Será vedada a qualificação de pessoas jurídicas quando:

1.2.1. Forem declaradas inidôneas por órgão ou entidade da Administração Pública
(Direta ou Indireta), nas esferas Federal, Estadual, Distrito Federal ou Municipal;
1.2.2. Sob processo de falência, recuperação de crédito ou insolvência civil;
1.2.3. Impedidas de licitar e contratar com a Administração Pública deste Município,
ou quaisquer de seus órgãos ou entidades descentralizadas;
1.2.4. Abrigarem em seus quadros, ou nos de outras empresas coligadas e/ou
pertencentes ao mesmo grupo empresarial, sócios, diretores, responsáveis legais ou
técnicos, membros de conselhos técnicos, consultivo, deliberativo ou administrativo
que ocupem cargo na Prefeitura do Município de Contagem/MG. (Edital de
Chamamento Público 001/2017)

A par das inconsistências do Edital, o procedimento de Chamamento Público 001/2017 teve

prosseguimento normal, sendo o pleito do IGH deferido pela Comissão de Qualificação para
Certificação de Organizações Sociais em 10.04.2018, conforme deliberação assinada pelos
servidores municipais de CPF ***.338.566-**, CPF ***.783.536-** e CPF ***.979.186-** e
publicado no Diário Oficial do Município em 11.04.2018.

Esse processo de qualificação do IGH como organização social em Contagem/MG, entretanto,

foi eivado de irregularidades que comprometeram o caráter público, objetivo e impessoal
exigidos para o procedimento.

A primeira irregularidade está relacionada ao fato de que o IGH apresentou sua documentação
com fins de qualificação junto ao Município apenas em 03.04.2018, ou seja, oito meses após
o encerramento do prazo estabelecido no Edital do CP 001/2017, que se deu em 31.07.2017.

Sobre essa questão, o Presidente da Comissão de Avaliação do Contrato de Gestão

(CPF ***.783.536-**), além de ressaltar que outras entidades também entraram com pedido
após o encerramento do prazo definido e foram qualificadas da mesma forma que o IGH,
informou que:

O prazo estipulado no edital de credenciamento foi utilizado apenas para

estabelecer a entrega das primeiras documentações, mantendo-se aberto
posteriormente, de forma a incentivar o aumento de Organizações Sociais
participantes, bem como aumentar a concorrência entre as Organizações Sociais
participantes. (Ofício/COMISSÃODEAVALIAÇÃO/SMS/CONTAGEM – nº 118/2019, de
29.11.2019)

O Edital, no entanto, não corrobora essa afirmação de que o prazo de apresentação de

documentação manter-se-ia aberto, seja por não conter nenhum dispositivo nesse sentido,

17
seja por não ter sido apresentada nenhuma publicação oficial de alteração/retificação do
prazo para entrega de documentação.

3.1. A apresentação do requerimento (anexo I) devidamente acompanhado da

documentação pertinente dar-se-á a partir do dia 20/07/2017, encerrando-se na
data de 31/07/2017, no horário de 08h15 às 17h00, devendo ser realizado no setor
de protocolo do Gabinete na Secretaria Municipal de Saúde, sito na Av. General
David Sarnoff, nº 3113, Bairro Cidade Industrial, Contagem – MG, CEP: 32210-110,
Telefone: (31) 3363-5276 ou (31) 3363-5278. (Edital de Chamamento
Público 001/2017)

Outra irregularidade está relacionada ao documento de qualificação do IGH, que foi emitido
pela Comissão de Qualificação para Certificação de Organizações Sociais e publicado no DOM
com a assinatura exclusiva dos membros CPF ***.338.566-**, CPF ***.783.536-** e
CPF ***.979.186-**.

Contudo, a Lei Municipal 4.713/2014, art. 2º, inc. II, exige como requisito para habilitação
como OS em Contagem/MG, a “aprovação, quanto à conveniência e oportunidade de sua
qualificação como organização social, do Secretário Municipal ou titular de órgão da
administração direta ou indireta da área de atividade correspondente ao seu objeto social”.
Portanto, a habilitação do IGH como OS pode ser contestada porque não foi emitida pela
autoridade competente determinada em Lei, que seria o Secretário Municipal de Saúde, ou
por meio de delegação desse emitida especialmente para esse fim.

Outra irregularidade está relacionada à incompletude da documentação apresentada pelo IGH

para avaliação do cumprimento dos requisitos para qualificação.

O balanço patrimonial e a demonstração de resultado financeiro do exercício anterior,

exigidos no item 2.14 do Edital, não foram apresentados pela entidade e, consequentemente,
não foram avaliados pela Comissão. Também não restou comprovado, no processo
administrativo referente ao CP 001/2017, que a Comissão avaliou as condições de vedação à
qualificação previstas nas cláusulas 1.2.1 a 1.2.4 do Edital, anteriormente mencionadas.

A última irregularidade está relacionada à constituição irregular do Conselho de

Administração do IGH.

No Município de Contagem/MG, a qualificação de entidades como OS está condicionada,

entre outras coisas, à constituição de um conselho de administração com atribuições e
composição determinadas.

Art. 5° O conselho de administração é órgão de administração superior voltado para

as atividades pactuadas com o município e será estruturado nos termos do
respectivo estatuto, observados, ainda, para os fins de atendimento dos requisitos
de qualificação, os seguintes critérios básicos:
I - ser composto por:
a) 20 a 40% (vinte a quarenta por cento) de membros indicados pelo Poder Público,
definidos pelo estatuto da entidade;
b) 10 a 20% (dez a vinte por cento) de membros representantes de entidades da
sociedade civil, definidos pelo estatuto;

18
 c) 10 a 30% (dez a trinta por cento), no caso de associação civil, de membros eleitos
dentre os membros ou os associados;
d) 10 a 30% (dez a trinta por cento) de membros eleitos pelos demais integrantes do
conselho, dentre pessoas de notória capacidade profissional e reconhecida
idoneidade moral;
e) até 10% (dez por cento) de membros indicados ou eleitos na forma estabelecida
pelo estatuto (Lei Municipal 4.713, de 30.12.2014)

O Estatuto do IGH também prevê critérios para a composição do seu Conselho de

Administração, estabelecendo quantitativos divergentes da Lei Municipal 4.713/2014 para os
representantes de entidades da sociedade civil (20 a 30%) e para os membros eleitos entre os
associados (até 10%).

Conforme “Relação de Membros do Conselho de Administração, Conselho Fiscal,

Superintendência e Diretorias”, documento assinado pela Gerente Administrativa Regional
(CPF ***.141.935-**), o Conselho de Administração do IGH está composto pelos seguintes
membros (todos com mandato vigente no período de 28.04.2016 até 31.10.2020):

• presidente (CPF ***.110.735-**) eleito entre os membros e associados;

• membro (CPF ***.206.055-**) de notória capacidade profissional e
reconhecida idoneidade moral, eleito pelos demais integrantes do Conselho;
• membro (CPF ***.248.275-**) eleito conforme previsão estatutária;
• membro (CPF ***.915.245-**) como representante do Poder Público e de
entidades da sociedade civil.

Confrontando essa composição com as exigências da legislação municipal, a inadequação do

Conselho de Administração do IGH fica patente em função das seguintes irregularidades:

a) configuração irregular da representação do poder público e de entidades da

sociedade civil em uma única pessoa (CPF ***.915.245-**);
b) descumprimento da regra prevista no art. 25, parágrafo terceiro, do Estatuto
Social do IGH de destinação de mais de 50% das vagas para representantes do
Poder Público e da sociedade, porque esse percentual é de apenas 25% (apenas
um membro para um total de quatro);
c) inexistência de documento formal de indicação de representante pela
Administração Púbica e/ou por entidades da sociedade civil;
d) falta de representatividade no Conselho Administrativo de representantes do
Poder Público municipal e/ou de membros da comunidade de Contagem/MG
conforme obriga o art. 2º, alínea d, da Lei Municipal 4.713/2014;
e) inexistência de documento formal de comprovação da notória capacidade
profissional e reconhecida idoneidade moral de membro representativo desse
segmento (CPF ***.206.055-**);
f) atas das Reuniões Extraordinárias da Assembleia Geral do IGH ocorridas nos
dias 28.04.2016 e 16.12.2016 demonstram que todos os membros do Conselho
de Administração do IGH foram eleitos (escolhidos) exclusivamente entre os
associados presentes nessas reuniões.

19
Por todo o exposto, o procedimento de qualificação do IGH como OS no Município de
Contagem foi irregular, descumprindo normas municipais quanto à apresentação tempestiva
da documentação e ao cumprimento das exigências editalícias e legais e quanto à composição
do Conselho de Administração, e trazendo prejuízos aos princípios constitucionais da
legalidade, da impessoalidade e da moralidade.

Importante ressaltar que a representatividade exigida pela Lei Municipal para o setor público
e para a sociedade civil organizada são de máxima importância para o controle social das
organizações sociais, de tal modo que a Lei 9.637/1998 trouxe, inclusive, imposição de que a
representação conjunta desses setores corresponda a mais de 50% do total de membros do
Conselho de Administração. Entendendo o controle social como elemento central para o
sucesso do modelo das OS, tal dispositivo objetiva preservar o caráter público e evitar a
“feudalização” da entidade, entendida como sua utilização por determinado grupo de
interesses espúrios, não vinculado diretamente aos objetivos traçados para a organização
social.

3. Restrição à competitividade e julgamento subjetivo de propostas

no processo de seleção de OS para publicização de unidades de saúde
no Município de Contagem/MG.
O processo de seleção de organização social para a publicização das unidades de urgência e
emergência em Contagem/MG não foi conduzido de forma objetiva e impessoal,
apresentando irregularidades que comprometeram a plena observância dos princípios do
art. 37 da Constituição e que trouxeram incertezas sobre a justeza da escolha efetivada no
âmbito do Chamamento Público 005/2018 (CP 005/2018).

Ressalta-se que a prescindibilidade da licitação para a escolha da OS, aplicável ao presente

caso pela conformidade com o entendimento da ADI 1.923, não exime a necessidade de o
procedimento administrativo de seleção ser conduzido com observância aos princípios da
Administração e com plena aderência às etapas e formalidades legais.

O Edital de CP 005/2018 foi emitido em 13.08.2018 pelo Secretário Municipal de Saúde

(CPF ***.936.206-**), tendo como critério de julgamento o tipo “técnica e preço” e prevendo
a sessão de entrega e abertura dos documentos de habilitação, programa de trabalho e
proposta financeira para as 09:00 horas do dia 29.08.2018.

Conforme documentação inserta no Processo Administrativo de Contratação (PAC) 182/2018,

autuado para abrigar os atos relativos ao CP 005/2018, um total de cinco entidades
manifestaram interesse em participar do processo de seleção:

• Grupo de Apoio a Medicina Preventiva (GAMP), CNPJ 09.549.061/0001-87, com

sede em São Paulo-SP;
• Hospital e Maternidade Therezinha de Jesus (HMTJ), CNPJ 21.583.042/0001-
72, com sede em Juiz de Fora/MG;
20
 • Instituto Brasileiro de Políticas Públicas (IBRAPP), CNPJ 09.611.589/0001-39,
com sede em São Luís/MA;
• Instituto Gestão e Humanização (IGH), CNPJ 11.858.570/0001-33, com sede em
Salvador/BA;
• Instituto de Atenção Básica e Avançada à Saúde (IABAS),
CNPJ 09.652.823/0001-76, com sede no Rio de Janeiro/RJ.

A Comissão Especial de Seleção (CES), instituída pelo Decreto Municipal nº 612, de

09.08.2018, com a “finalidade de receber, realizar a avaliação e julgamento dos documentos
e propostas apresentadas” no âmbito do CP 005/2018, documentou sua atuação em atas e
relatório que exprimem o andamento do processo, as quais são resumidas no quadro
seguinte.

Quadro 1 – Atas e relatórios da CES relativas ao CP 005/2018

Data (página do
Documento Resumo dos Procedimentos e Decisões
PAC 108/2018)
Ata 29/08/2019 Credenciamento dos representantes, recepção da documentação e análise
(1445 a 1446) da documentação de habilitação.
Ata 03/09/2019 Apresentação das análises da CES sobre os documentos de habilitação.
(3725 a 3738) Decisão pela habilitação das OS GAMP, HMTJ, IGH e IABAS.
Decisão pela inabilitação do IBRAPP.
Ata 05/09/2019 Abertura para manifestação da intenção em apresentação de recursos.
(3739 a 3742) Todas as OS confirmaram intenção de apresentar recurso.
Relatório 26/09/2019 Apresentação da decisão sobre recursos e contrarrazões apresentadas
(4085 a 4121) pelas OS, confirmando a habilitação das OS GAMP, IGH e IABAS e a
inabilitação do IBRAPP e decidindo pela inabilitação da HMTJ.
Ata 26/09/2018 Abertura dos envelopes relativos ao programa de trabalho e à proposta
(4122 a 4126) financeira das OS habilitadas: GAMP, IGH e IABAS.
Relatório 01/10/2018 Apresenta análise dos programas de trabalho e propostas financeiras.
(9116 a 9142) Resultado da pontuação técnica: IGH 83,8 pontos, GAMP 60,8 pontos e
IABAS 23,4 pontos (desclassificada pelo inc. II e V do item 11.3).
Resultado da Proposta Financeira: IABAS e GAMP foram desclassificadas
(descumprimento da alínea a do item 10.6) e IGH foi a única classificada.
Relatório 17/10/2018 Análise e julgamento dos recursos e contrarrazões apresentados pelas OS
(9236 a 9267) IABAS, GAMP e IGH.
Manutenção da pontuação técnica e do resultado das propostas
financeiras.
Declaração do IGH como vencedora.
Fonte: Processo Administrativo de Contratação nº 182/2018.

Em 22.10.2018, o Secretário Municipal de Saúde adjudicou o objeto e homologou o resultado

do julgamento em favor do IGH, no valor global de R$ 399.416.445,04. Como consequência,
em 07.11.2018, o Contrato de Gestão 108/2018 foi assinado pelo Prefeito Municipal de
Contagem/MG (CPF ***.500.726-**), pelo Secretário Municipal de Saúde (CPF ***.936.206-
**) e pelo Superintendente do IGH (CPF ***.702.205-**).

O Edital de CP 005/2018 avaliou o quesito técnica por meio da análise dos Programas de
Trabalho apresentados pelas entidades participantes, enquanto a avaliação do quesito preço
foi determinada conforme as Propostas Financeiras. A determinação da OS vencedora
considerou, conforme especificações definidas nas cláusulas 11.4 a 11.8 do Edital, a média

21
ponderada entre o índice técnico da proposta (nota do programa de trabalho), com peso 70,
e a nota de preço, com peso 30.

Entretanto, a utilização de uma metodologia de análise dos Programas de Trabalho muito

permissiva à subjetividade em um processo de seleção com critério de julgamento do tipo
“técnica e preço” e a existência de cláusula e prazos restritivos à competitividade no Edital
comprometeram a legitimidade do CP 005/2018 para a escolha da melhor proposta para a
execução das ações e serviços de saúde nas unidades de urgência e emergência do Município
de Contagem/MG.

As características necessárias ao Programa de Trabalho foram estabelecidas nas cláusulas

9.4.2 a 9.4.5 do Edital, sendo atribuído uma pontuação específica para cada tópico exigido, a
qual foi apurada pela conformidade com níveis de proficiência previamente estabelecidos.
Portanto, o Edital estabeleceu tópicos específicos para cada item, compostos por critérios
previamente definidos, cujo atendimento no Programa de Trabalho seria avaliado pela CES e
enquadrado na tabela de níveis de proficiência para determinação da pontuação. O quadro
seguinte exemplifica uma típica estrutura utilizada para avaliação técnica pela SMS.

Quadro 2 – Exemplo de estrutura utilizada para avaliação do quesito “Técnica”.

Escala de pesos da Pontuação Técnica
Tópico / Critérios /
Item Nível de Evidências quanto ao
Conteúdo a ser abordado Pont.
Proficiência conteúdo apresentado
P1-Proposta e) Proposta de elenco de indicadores Não atende Não apresentou um dos 0
de modelo assistenciais e operacionais, além do critérios solicitados; ou
gerencial/ estabelecido neste Termo de Não atende ao objeto do
assistencial Referência, a serem utilizados como item; ou
métricas de eficiência e qualidade do A metodologia não está
serviço do ponto de vista econômico, clara; ou
operacional e administrativo: Apresenta informações
e1. Apresentação de, no imprecisas ou
mínimo, 5 indicadores a serem inconsistentes;
monitorados no Complexo Indicador não passível de
Hospitalar e 5 indicadores a mensuração.
serem monitorados nas UPAs; ou Atende Atende a todos os 100%
e2. Apresentação de, no plenamente conteúdos;
mínimo, 10 indicadores a serem Atende ao objeto do item no
monitorados no Complexo Edital;
Hospitalar e 10 indicadores a Apresenta proposta clara, de
serem monitorados nas UPAs. forma simples e direta;
Conteúdo a ser abordado: descrição, Apresenta informações
método de cálculo, periodicidade, relevantes inerente a SMS;
fonte, unidade de medida e Estabelece novos padrões
polaridade, tendo como modelo o de atuação e/ou
apresentado nos Anexos A e K desse desempenho;
Termo de Referência. Indicador passível de
mensuração.
Fonte: cláusulas 9.4.2.11 e 9.4.2.12 do Edital do CP 005/2018.

Os itens e tópicos do Programa de Trabalho e os respectivos resultados finais da apuração

promovida pela CES estão demonstrados na tabela seguinte.

22
 Tabela 1 –Tópicos do Programa de Trabalho com notas por OS
Pt OS (b)
Item Tópico (a)
Máx 1 2 3
a) Organograma e modelo gerencial individualizado para
4 2,8 0 2,8
cada uma das sete unidades a serem gerenciadas
b) Elenco de protocolos clínicos a serem implantados no
4 2 4 2
Complexo Hospitalar e nas UPA (...)
c) Proposta de regulamento (...) para a contratação de
P1 – Proposta 8 3,4 0 5,4
serviços e obras (...), bem como para compras (...)
de modelo
d) Proposta de Política de Gestão de Pessoas, incluindo
gerencial/
elaboração de plano de cargos e salários, (...)critérios (...)
assistencial 4 3,4 4 3,4
para recrutamento e seleção de pessoal e código de conduta
(28 pontos)
a ser praticado
e) Proposta de elenco de indicadores assistenciais e
6 6 2 6
operacionais (...)
f) Apresentação do dimensionamento de recursos humanos
2 0 0 0
estimados (...)
a) Gestão de leitos 8 4 0 8
P2 – Proposta
b) Interface entre os Pontos de Atenção 6 3 0 4,2
de Atividades
c) Sistemática de aplicação das ações corretivas de
Voltadas à 6 4,2 0 6
desempenho a partir do monitoramento e ouvidoria
Gestão da
d) Gestão de Pronto Atendimento 8 0 0 8
Qualificação
e) Sustentabilidade ambiental quanto ao descarte de
da Assistência 4 2 1,4 2
Resíduos Sólidos de Saúde
à Saúde
f) Segurança do paciente 4 0 4 0
(38 pontos) (3)
g) Outros programas de qualidade 4 0 0 4
a) Experiência anterior, de no mínimo 12 meses, em gestão
4 0 0 4
de maternidade, que seja retaguarda de alto risco
b) Comprovação de gerir unidade de saúde que possua
2 2 0 0
Comissão de Revisão do Prontuário atuante (...)
P3 – Qualific. c) Comprovação de gerir unidade de saúde que possua
Técnica produção, por 12 meses, em cirurgias de média
(26 pontos) complexidade nas especialidades: (i) Cir. Ginecológica; (ii) 8 8 0 8
Cir. Angiológica, (iii) Cir. Ortopédica, (iv) Cir. Neurológica e (v)
Cir. Plástica.
d) Experiência em gestão de serviço de terapia intensiva com
12 12 0 12
UTI Adulto e/ou UTI Neonatal e/ou UTI Pediátrica
P4 – Imunid.
Tributária Imunidade Tributária 8 8 8 8
(8 pontos)
TOTAL 102 60,8 23,4 83,8
Fonte: Edital do CP 005/2018 e Relatórios de Avaliação da CES datados de 01/10/2018 (pág. 9116 a 9142 do
PAC 182/2018) e de 17/10/2018 (pág. 9236 a 9267 do PAC 182/2018).
Notas: (a) Descrição dos tópicos foi abreviada visando racionalizar o tamanho do quadro; (b) OS 1 = GAMP, OS
2 = IABAS, OS 3 = IGH; (c) A soma dos pontos dos tópicos da P2 (40) superou o total definido para o item (38).

Entretanto, em que pese o esforço da Administração Municipal, o processo de apuração da

melhor proposta técnica no âmbito do CP 005/2018 não foi conduzido de forma objetiva e
transparente em função das deficiências conceituais da metodologia de avaliação utilizada,
que permitiram forte subjetividade à análise dos itens e tópicos exigidos, e do julgamento
impreciso e incoerente da CES, com consequências importantes para a atribuição de
pontuação aos tópicos dos Programas de Trabalho e, por conseguinte, para o resultado final.

23
A principal característica da metodologia de avaliação do quesito “técnica” que proporcionou
forte grau de subjetividade ao processo foi a exigência, em determinados tópicos, de
apresentação das proposições integrantes do Programa de Trabalho exclusivamente por meio
de textos de caráter meramente declaratório, desprovidos de comprovação documental (ou
outro meio) sobre a capacidade da entidade quanto à implementação, entendimento,
utilização e aplicação da técnica proposta.

Destarte, diversos tópicos exigidos para o Programa de Trabalho determinavam a

apresentação de planos, estratégias e modelos ao mesmo tempo em que eram omissos em
relação à entrega de elementos de prova sobre a capacidade/experiência da OS em elaborar,
implementar e/ou executar o que estava sendo proposto e sobre a comprovação da aplicação
e usabilidade das proposições e dos resultados obtidos em unidades gerenciadas pela própria
entidade. Exemplos de tópicos marcados com essas características são:

• P1.b – Exige a apresentação de um “Elenco de protocolos clínicos a serem

implantados no Complexo Hospitalar e nas UPAs, no 1º ano da Gestão
Compartilhada, com o respectivo cronograma, indicando em qual mês cada
protocolo será implantado e o período que irá durar esta implantação (4
pontos)”, exige apenas a apresentação do objeto de forma clara, simples e
direta, desprezando a solicitação de comprovação da experiência da entidade
na utilização bem sucedida dos protocolos clínicos propostos;
• P2.a – OS deveria apresentar um plano de implantação para a “Gestão de
leitos” por meio de texto explicativo, limitado a dez laudas, abordando um
conteúdo pré-definido pelo Edital, sem, entretanto, comprovar formalmente a
sua capacidade/experiência na implementação da metodologia proposta pela
OS e na utilização (e titularidade) dos sistemas de informação e mecanismos de
monitoramento relacionados, bem como não há pedidos de apresentação de
resultados qualificatórios obtidos como o modelo proposto em outras unidades
gerenciadas pela entidade;
• P2.d – OS deveria apresentar um plano de implantação para a “Gestão de
Pronto Atendimento” por meio de texto explicativo, limitado a dez laudas,
abordando, entre outros conteúdos uma “proposta de ações tecnicamente
fundamentadas que reduzam o tempo de permanência dos usuários nas UPAs”
e “proposição de metodologia para adequação da produtividade, de recursos
humanos e consequente melhoria assistencial”, novamente sem a solicitação
concomitante de comprovação capacidade/experiência da OS para
implementação da metodologia e ações propostas;
• P2.g – OS deveria ainda apresentar um plano de implantação para “outros
programa de qualidade” por meio de proposta detalhada que contemple
objetivo específico, benefícios esperados, metodologia de avaliação e
monitoramento, membros, atuação, escopo e cronograma de implementação,
para os quais também não seria considerado no julgamento a
capacidade/experiência da OS para implementação e nem a análise da
adequabilidade às características das unidades de urgência e emergência
municipais.

24
Essa desobrigação de apresentar elementos comprobatórios sobre as ações técnicas
propostas trouxe subjetividade ao processo na medida em que as OS precisam demonstrar
apenas ter conhecimento sobre o assunto abordado ao invés de efetivamente comprovar sua
expertise na aplicação dos conteúdos propostos.

Outra inconsistência da metodologia de avaliação do quesito “técnica” utilizada no

CP 005/2018 é a limitação da avaliação sobre o atendimento de determinados tópicos do
Programa de Trabalho apresentado pelas OS à mera apresentação/existência do critério
estabelecido no Edital, desprezando qualquer análise sobre a legalidade, integralidade e
eficácia do conteúdo proposto. Essa limitação terminou por ampliar a subjetividade da
avaliação técnica porque permitiu a qualificação de propostas com conteúdo claramente
contrário aos princípios da Administração Pública.

Exemplo característico aconteceu no subtópico “P1.c.1”, que exigia a apresentação do modelo

de “Contratação de Serviços” a ser utilizado pela OS, mas não determinou, no conteúdo a ser
abordado pelos Programas de Trabalho, o condicionamento às limitações legais e
jurisprudenciais implicadas na questão.

Nesse contexto, conforme consta no Relatório de Avaliação de 01.10.2018 (pág. 9116 a 9142
do PAC 182/2018), a CES enquadrou a proposta da OS vencedora – IGH – no nível de
proficiência “atende parcialmente”, atribuindo 70% da pontuação do critério (1,4 pontos), por
considerar que a entidade apresentou, satisfatoriamente, texto relativo ao modelo a ser
implementado e à proposição de otimização para compras, não abordando os demais temas
que compunham o conteúdo exigido pelo Edital.

Conforme quadro na cláusula 9.4.2.6 do Edital, o conteúdo a ser abordado no subtópico c.1)
“Contratação de Serviços” seria: (i) modelo da contratação de serviços a ser implantado; (ii)
proposição de otimização para a contratação de serviços gerais, manutenção de
equipamentos hospitalares; (iii) proposição de transição dos serviços já contratados com as
novas soluções que serão propostas; (iv) sistema de informação e incremento tecnológico que
se aplicam no tema proposto; e (v) Monitoramento e mensuração das ações propostas.

Entretanto, o regulamento de compras apresentado pelo IGH apresenta dispositivos que são
claramente contrários aos princípios da Administração Pública, o que deveria ter impedido a
qualificação desse documento pela CES e, consequentemente, implicar no enquadramento da
proposta como “não atende” e atribuir nota zero à IGH nesse subtópico “P1.c.1”. Ressalta-se
que as irregularidades do regulamento de compras, apresentado e utilizado pelo IGH na
execução dos recursos públicos provenientes do CG 108/2018, estão tratadas no Achado 9
deste Relatório.

Para reiterar a subjetividade na avaliação desse subtópico “P1.c.1”, a comparação entre o

Programa de Trabalho do IGH e o da OS GAMP demonstrou que essa última, apesar de
apresentar de forma satisfatória todos os cinco temas do conteúdo pedido pelo Edital,
terminou com os mesmos 1,4 pontos do vencedor IGH, porque a CES entendeu que a entidade
“apresentou evidências de inovação razoavelmente expressivas”, enquadrando-a no nível de
proficiência “atende parcialmente”.

25
Ressalta-se que os níveis de proficiência estabelecidos realmente previam que a apresentação
de “evidências de inovação razoavelmente expressivas” acarretaria classificação do critério
como “atende parcialmente”. Entretanto, a proposta da GAMP apresenta uma técnica muito
superior à propositura do IGH, o que demonstra a inconsistência do modelo de avaliação. Não
é compreensível que o modelo permita pontuar identicamente o pleno atendimento dos
temas de um tópico (GAMP) com uma proposta (IGH) que atingiu apenas 20% do conteúdo
exigido, simplesmente pelo entendimento de que a primeira não teria atendido um critério
(evidências de inovação) cujo julgamento é caracterizado por forte subjetividade.

O grau de subjetividade permitido na avaliação dos tópicos dos Programas de Trabalho

apresentados acarretaram excessivo e indesejado poder discricionário à CES, tornando suas
decisões carentes de objetividade e transparência e comprometendo a capacidade do
resultado em favor do IGH refletir realmente a melhor e mais vantajosa proposta para o
gerenciamento das unidades de urgência e emergência do Município de Contagem/MG.

O resultado da análise técnica promovida pela CES sobre as propostas técnicas das OS foi
consubstanciado nos Relatórios de Avaliação de 01.10.2018 (pág. 9116 a 9142 do PAC
182/2018) e de 17.10.2018 (pág. 9236 a 9267 do PAC 182/2018), que registram a decisão
tomada sobre cada tema que integra os conteúdos a serem abordados, a avaliação sobre o
nível de proficiência atingido, a respectiva pontuação obtida e a análise dos recursos
apresentados ao julgamento.

Entretanto, a CES não teve o cuidado de registrar detalhadamente suas análises de forma a
explicitar os motivos que levaram às decisões sobre o atingimento – integral parcial ou nulo –
de cada tópico de cada proposta técnica.

Essa omissão foi preponderante em análises promovidas sobre conteúdos de tópicos que
envolveram evidências de inovação (conforme já citado neste relatório para o subtópico
“P1.c.1”) e/ou apresentaram informações imprecisas ou inconsistentes.

A exigência de inovação nos Programas de Trabalho não aparece diretamente no Edital do

CP 005/2018, que não define conceitualmente o entendimento sobre o que seria essa
“inovação”, nem em termos gerais, nem em termos específicos para cada tópico. O termo
aparece exclusivamente na tabela de escala de pesos da Pontuação Técnica para os tópicos,
onde está graduado em três possibilidades básicas:

• “Não apresenta evidências de inovação” (nível de proficiência “atende

minimamente”);
• “Apresenta evidências de inovação razoavelmente expressivas” (nível de
proficiência “atende parcialmente”).
• “Estabelece inovação efetiva para atendimento aos problemas de gestão e
qualidade assistencial” (nível de proficiência “atende plenamente”).

Como o Edital não esclarece qual o entendimento sobre “inovação” e não estabelece limites
e critérios para enquadramento nas três possibilidades de avaliação, o julgamento sobre o
assunto acabou atribuído discricionariamente à CES, com total autonomia para a
definição/entendimento sobre o que seria considerado “inovação” e, consequentemente,
26
para julgamento e enquadramento das propostas nas possibilidades básicas listadas
anteriormente. Tal fato é agravado pela falta de transparência por parte da CES ao não
registrar no Relatório de Avaliação de 01.10.2018 (pág. 9116 a 9142 do PAC 182/2018) as
razões e motivos que determinaram o entendimento sobre a questão da inovação nas
propostas técnicas avaliadas.

As evidências de inovação foram determinantes para diferenciar a pontuação das OS

concorrentes no CP 005/2018 em determinados tópicos do Programa de Trabalho, sendo que,
para todos eles, a CES não registrou no Relatório de Avaliação os elementos de inovação que
teriam faltado ou que foram apresentados parcial ou integralmente pelas OS.

Os tópicos em que as “evidências de inovação” foram determinantes para a definição da

pontuação das OS foram:

• “P1.c.1 – Contratação de serviços”: a proposta da GAMP foi enquadrada como

“atende parcialmente” porque “apresentou evidências de inovação
razoavelmente expressivas”;
• “P1.c.3 – Procedimentos de compras”: a proposta da GAMP foi enquadrada
como “atende minimamente”, recebendo dois pontos, porque “não apresentou
evidências de inovação”, ao mesmo tempo em que o IGH recebeu pontuação
máxima (quatro pontos), inclusive, porque sua proposta “estabelece inovação
efetiva para atendimento aos problemas de gestão e qualidade assistencial”;
• “P2.a – Gestão de Leitos”: a proposta da GAMP foi enquadrada como “atende
minimamente”, recebendo quatro dos oito pontos possíveis, porque “não
apresentou evidências de inovação”, ao mesmo tempo em que o IGH recebeu
pontuação máxima porque, consequentemente, sua proposta “estabelece
inovação efetiva para atendimento aos problemas de gestão e qualidade
assistencial”;
• “P2.b – Interface entre pontos de atenção”: a proposta da GAMP foi
enquadrada como “atende minimamente”, recebendo três pontos, porque
“não apresentou evidências de inovação”, enquanto o IGH foi enquadrada
como “atende plenamente” (4,2 pontos), implicando que sua proposta
“apresenta evidências de inovação razoavelmente expressivas” ou “estabelece
inovação efetiva para atendimento aos problemas de gestão e qualidade
assistencial”;
• “P2.g – Outros programas de qualidade”: as propostas da GAMP e da IABAS
foram enquadradas como “não atende” (zero ponto) porque “nenhuma das
propostas apresentou evidências de inovação”, enquanto o IGH foi enquadrada
como “atende plenamente” (quatro pontos), implicando que sua proposta
“estabelece novos padrões de atuação e/ou desempenho para atendimento aos
problemas de gestão e qualidade assistencial”.

Reitera-se que, na exposição dos resultados dos cinco tópicos citados anteriormente, a CES
não apresentou nenhuma explicação/justificativa sobre o que teria faltado em termos de
inovação às proposições técnicas ou sobre quais as evidências de inovação encontradas nas
propostas analisadas e quais os critérios que permitiram o enquadramento como
“razoavelmente expressiva” ou “efetiva”.
27
De forma semelhante à análise procedida sobre a questão da inovação, a CES desqualificou
tópicos dos Programas de Trabalho apresentados pelas OS alegando que as informações eram
“imprecisas ou inconsistentes”. Ressalta-se que esse entendimento implica, necessariamente,
no enquadramento no nível de proficiência “não atende” e na nota final zerada para o tópico.

A OS participante do CP 005/2018 que por mais vezes teve sua proposição técnica classificada
como imprecisa ou inconsistente foi a IABAS, com sete ocorrências em 22 possíveis. O GAMP
teve sua proposta assim qualificada em duas oportunidades e o IGH apenas em uma.

Como ocorrido na questão da inovação, a CES não registrou no Relatório de Avaliação de

01.10.2018 (pág. 9116 a 9142 do PAC 182/2018) as razões e motivos que determinaram a
qualificação das informações apresentadas como imprecisas ou inconsistentes, acarretando
prejuízos à objetividade e à transparência das decisões tomadas em relação aos tópicos dos
Programas de Trabalho.

O Edital de CP 005/2018 falha também ao atribuir pontuação de caráter técnico ao

cumprimento pela OS de elemento de caráter econômico e tributário, conforme foi feito na
cláusula 9.4.5.1 do Edital, que definiu como item do Programa de Trabalho (oito pontos para
composição da nota final) a comprovação pelas entidades do gozo da imunidade tributária
prevista no art. 195, § 7º, da Constituição.

Esse dispositivo constitucional determina que “são isentas de contribuição para a seguridade
social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas
em lei”. Assim, conforme regulado pela Lei 12.101, de 27.11.2009, e pelo Decreto nº 8.242, de
23.05.2014, as entidades que cumprirem os requisitos recebem o Certificado de Entidade
Beneficente de Assistência Social (CEBAS) e passam a usufruir da imunidade contributiva para
a seguridade social (inclui PIS, Cofins, contribuição previdenciária patronal e RAT).
Especificamente para a área da saúde, os requisitos para o CEBAS estão definidos no art. 4º
da Lei 12.101/2009.

Art. 4º. Para ser considerada beneficente e fazer jus à certificação, a entidade de
saúde deverá, nos termos do regulamento:
I - celebrar contrato, convênio ou instrumento congênere com o gestor do SUS;
II - ofertar a prestação de seus serviços ao SUS no percentual mínimo de 60%
(sessenta por cento);
III - comprovar, anualmente, da forma regulamentada pelo Ministério da Saúde, a
prestação dos serviços de que trata o inciso II, com base nas internações e nos
atendimentos ambulatoriais realizados. (Lei 12.101, de 27.11.2009)

Os requisitos para a percepção do CEBAS são, portanto, inerentes às OS que participam do

CP 005/2018. Para participar do processo de seleção, as OS já teriam que comprovar, direta
ou indiretamente, todos os requisitos exigidos para a certificação necessária a percepção da
imunidade tributária prevista no art. 195, § 7º, da Constituição. Ou seja, a documentação
apresentada para qualificação como OS pelo Município de Contagem/MG (CP 001/2017) e
para atendimento aos itens referentes à habilitação técnica (8.6.3) e à qualificação técnica
(9.4.4) do Edital de CP 005/2018 já comprovariam o atendimento aos requisitos estabelecidos
no art. 4º da Lei 12.101/2009.

28
É difícil justificar essa imunidade tributária como uma vantagem técnica em função de que a
principal motivação para a criação desse benefício foi, justamente, promover o interesse de
entidades privadas sem fins lucrativos em atuar na área de assistência social, o que não seria
necessário no presente caso porque a própria qualificação como OS já evidenciava essa
intenção das entidades participantes do CP 005/2018.

Portanto, além de desvinculado de questões propriamente técnicas da gestão das unidades

municipais, o item “P.4 – Imunidade Tributário” é exigência redundante e tem contribuição
pouco significativa para a definição da melhor proposta técnica. Tais fatos exemplificam a falta
de assertividade de parte dos itens e tópicos para avaliação técnica e permitem identificar,
até matematicamente, a atribuição de maior grau de representatividade para os demais itens
(alguns com forte grau de subjetividade como já demonstrado) em função de que esses oito
pontos do item P.4 estariam facilmente ao alcance de todas as OS participantes (como de fato
aconteceu) e, logo, nada acrescentariam à competitividade técnica do processo de seleção.

Concomitantemente aos problemas relatados em relação à metodologia de apuração da

pontuação técnica, o Edital e a execução do CP 005/2018 incorreram em irregularidades que
trouxeram prejuízos ao caráter competitivo do processo e feriram princípios da
Administração. Essas irregularidades foram decorrentes da adoção de cláusula restritiva à
participação no processo de seleção e da celeridade impingida pelos prazos definidos no
Edital.

O entendimento sobre a adoção de cláusula restritiva no Edital de CP 005/2018 decorre de

regra de limitação da participação no processo de seleção apenas às entidades habilitadas
como OS em data anterior à data de publicação do Edital.

4.1. Poderão participar desta seleção as ORGANIZAÇÕES SOCIAIS qualificadas e assim

declaradas pelo município anteriormente à publicação deste EDITAL DE
CHAMAMENTO PÚBLICO, que satisfaçam plenamente todos os termos e condições
deste instrumento convocatório. (Edital de Chamamento Público nº 005/2018)

Resta, portanto, evidenciada a restrição à competitividade por cláusula impeditiva na medida

em que o instrumento de divulgação oficial da intenção de publicização da gestão das
unidades de urgência e emergência do Município de Contagem/MG proíbe a participação de
entidades que, possivelmente, só tiveram acesso a essa informação por meio da própria
publicação do Edital.

Essa cláusula 4.1 pode ainda ser interpretada como medida ilegal, de caráter protetivo, das
entidades que já estavam habilitadas como OS no Município de Contagem/MG previamente
à publicação do Edital de CP 005/2018.

Outro fator limitador à participação de entidades interessadas foi a celeridade exigida para
formulação e apresentação das propostas técnicas e financeiras em decorrência do prazo
exíguo de apenas quinze dias entre a divulgação das regras, condições e critérios (publicação
do Edital em 14.08.2018) que normatizaram o processo de seleção e o momento de
apresentação da documentação (sessão de abertura para entrega da documentação em
29.08.2018) à Comissão responsável pelo CP 005/2018.

29
A exiguidade do prazo de quinze dias é reconhecida pela complexidade da formulação do
Programa de Trabalho e da Proposta Financeira em conformidade com o conteúdo exigido
pelo Edital. Além disso, a entidade interessada necessitaria, para elaboração qualificada de
suas propostas, realizar visita técnica às sete unidades a serem publicizadas para
conhecimento da infraestrutura disponível, das ações e serviços prestados, dos protocolos e
procedimentos utilizados, da estruturação dos recursos humanos e dos sistemas de
informação disponíveis à época do Edital.

O significativo valor estimado para custeio mensal do Contrato de Gestão, R$ 11.095.330,51,

é também elemento demonstrativo da complexidade do processo de transferência da gestão
das unidades municipais. Exclusivamente a título de comparação, a Lei 8.666/1993, art. 21,
§ 2º, inc. I, alínea, b, estabelece que o aviso contendo resumo do edital devem ser publicados
com antecedência mínima de 45 dias do recebimento das propostas em caso de licitações com
o mesmo valor estimado e do tipo “técnica e preço”.

O prazo exíguo para a formulação de propostas pode ter contribuído para o grande percentual
de desclassificação de entidades no CP 005/2018, afinal, de cinco OS que apresentaram
documentação, quatro foram desclassificadas: duas ainda na fase de habilitação (HMTJ e
IBRAPP), mais uma (IABAS) na fase de análise da proposta técnica (Programa de Trabalho), e
a última (GAMP) na fase de avaliação da proposta financeira. Registra-se que a IABAS também
foi desclassificada na fase de Proposta Financeira pelo descumprimento da cláusula 10.6,
alínea a, do Edital do CP 005/2018.

Registra-se, ainda, que as duas OS – GAMP e IABAS – tiveram suas propostas financeiras
desclassificadas pela CES em função do descumprimento da cláusula 10.6, alínea a, do Edital.

10.6. Deverá obrigatoriamente conter os seguintes elementos no documento a ser

apresentado:
a) Plano Orçamentário de Custeio para desenvolvimento das ações e serviços,
contemplando os elementos apresentados no Anexo 10, especificado por unidade
de saúde e tipo de despesa correspondente, podendo suprimir e/ou inserir qualquer
item de despesa. As supressões e/ou acréscimos deverão ser devidamente
justificadas. (original sem grifo) (Edital de Chamamento Público nº 005/2018)

Os Relatórios de Avaliação da CES de 01.10.2018 (pág. 9116 a 9142 do PAC 182/2018) e de

17.10.2018 (pág. 9236 a 9267 do PAC 182/2018) registram que a GAMP inseriu e suprimiu
itens de despesas e a IABAS inseriu itens de despesas em suas Propostas Financeiras, sem as
correspondentes justificativas, o que ensejou a desclassificação do certame.

Nesse contexto, a própria Proposta Financeira do IGH também deveria ter sido desclassificada
com a mesma motivação em função da supressão integral de valor de item de despesa
promovida com a atribuição de valor zerado ao item de despesa “ISS”.

Esse corte integral das despesas tributárias foi, inclusive, objeto da impetração de recurso, no
qual a OS recorrente (GAMP) alegava que o não provisionamento das despesas de ISSQN
impactou com diminuição indevida a proposta do IGH, além de violar os princípios da
vinculação ao instrumento convocatório e da isonomia. A CES, entretanto, indeferiu esse
recurso, entendendo que “era responsabilidade das OSS o preenchimento do campo destinado

30
às despesas tributárias de acordo com sua realidade, já que a organização poderia ter
imunidade tributária ou não”, conforme consta no Relatório de Avaliação da CES de
17.10.2018.

Entretanto, apesar de afirmar que o IGH “não realizou supressões e/ou acréscimos no Plano
Orçamentário de Custeio” no Relatório de Avaliação de 01.10.2018, a CES desprezou o fato de
que zerar um item de despesa previsto no Plano Orçamentário de Custeio (Anexo 10 do Edital)
equivale a supressão do item, implicando no descumprimento da alínea a da cláusula 10.6 do
Edital pela ausência de justificativa na Proposta Financeira e, consequentemente, na
desclassificação da entidade do CP 005/2018.

Essa eliminação das despesas tributárias representou significativa vantagem competitiva para
o IGH em relação às demais OS no âmbito do CP 005/2018, na medida em que o valor
suprimido liberou uma margem de variação de valores que acabaram direcionados para
outros itens de despesa, conforme interesses do próprio IGH, mas permitindo respeitar o
limite estabelecido na cláusula 10.2 do Edital.

Diante de todo o exposto, o processo de seleção de OS, conduzido por meio do CP 005/2018
e que culminou no Contrato de Gestão 108/2018 firmado com o IGH, está comprometido
porque a metodologia de apuração da técnica permite excessivo grau de subjetividade,
porque o julgamento das propostas técnicas pela comissão responsável não foi objetivo e
transparente, porque o Edital possui cláusula restritiva à participação no certame, porque o
prazo para elaboração e apresentação de propostas foi incompatível com a complexidade
exigida para tais documentos e porque a CES foi omissa em relação à existência de
irregularidade na proposta da OS vencedora que teria ensejado sua desclassificação do
certame.

O CP 005/2018, portanto, não foi conduzido em pleno acordo com os princípios da

moralidade, da impessoalidade e da transparência da administração pública e não proveu
meios suficientes para garantir a seleção da melhor proposta para o gerenciamento das
unidades de saúde do Município de Contagem/MG.

4. Inexistência de indicadores de caráter administrativo e financeiro

do Contrato de Gestão.
O Contrato de Gestão 108/2018 atende as exigências estabelecidas no art. 8º da Lei Municipal
4.713/2014 no que concerne a discriminação clara e precisa das obrigações e
responsabilidades do Município de Contagem/MG e do IGH em relação à operacionalização
do gerenciamento e à execução das atividades e serviços de saúde prestados nas unidades
municipais de urgência e emergência.

Em relação aos preceitos exigidos pelo art. 9º da Lei Municipal 4.713/2014, o instrumento
atende formalmente os requisitos de existência de programa de trabalho proposto pela OS,

31
de estipulação de metas e indicadores e do estabelecimento de critérios para a avaliação de
desempenho.

Entretanto, o atendimento formal dos preceitos não é suficiente, pois há necessidade de que
os requisitos exigidos sejam atendidos de forma clara, precisa e objetiva, com a abrangência
e usabilidade esperada para sua utilização como ferramentas gerenciais de suporte à entidade
executora e ao Município de Contagem/MG.

Nesse sentido, o atendimento ao inciso III do art. 9º da Lei Municipal 4.713/2014, que
determinava a “previsão expressa de critérios objetivos para a avaliação de desempenho a
serem utilizados pela Secretaria Municipal ou órgão competente, mediante indicadores de
qualidade e produtividade definidos”, restou prejudicado porque o termo do CG 108/2018 não
estabeleceu metas e indicadores para aferição de desempenho da OS em relação as áreas
administrativa e financeira.

Ao optar pela gestão compartilhada com OS para as unidades municipais de urgência e

emergência, a SMS/Contagem traçou os benefícios assistenciais, administrativos e financeiros
esperados no item B, “Justificativa da Contratação”, do Termo de Referência, que compõe o
Anexo 12 do Edital de CP 005/2018.

A “Justificativa da Contratação”, basicamente, definia que o Município buscava por um

modelo de “gestão cada vez mais profissionalizada e experiente, capaz de gerar aprendizagem
organizacional e resolver o descompasso entre tempo técnico e administrativo” para as
unidades de saúde.

Nesse sentido, a decisão pelo modelo de gestão compartilhada considerou “metodologias já

existentes no mercado que apresentam significativos resultados de êxito no tocante aos
princípios da economicidade, efetividade, vantajosidade e qualidade dos serviços”, esperando
obter, como benefícios da contratação, “melhoria na oferta dos serviços aos pacientes,
resolução dos problemas enfrentados pelo município no âmbito do gerenciamento de
estabelecimentos de saúde e à integralidade do funcionamentos destes sem interrupções
motivadas por falta de manutenção de equipamentos, estrutura física e ausência de pessoal
médico e técnico especializado”.

Diante desse contexto, o Contrato de Gestão deveria ser instrumentalizado com dispositivos
que permitissem a avaliação do atingimento de todos os objetivos e benefícios traçados pela
Administração Municipal. Esses dispositivos poderiam ser a fixação de metas e indicadores
relacionados diretamente à apuração do desempenho obtido pela OS na gestão
administrativa das unidades publicizadas e na gestão financeira dos recursos públicos
destinados à parceria.

Entretanto, as metas e indicadores que compõem os Anexos A e J do Termo de Referência

(Anexo 12 do Edital de CP 005/2018) – documento integrado ao CG 108/2018 por força de sua
cláusula 1.1 – contemplam apenas questões de caráter assistencial, como, por exemplo,
“número de cirurgias de média e alta complexidade realizadas”, “densidade de incidência de
infecção hospitalar” e “taxa de mortalidade padronizada na UTI Adulto” para o Complexo

32
Hospitalar e “tempo de permanência em unidades de observação para algumas condições
inferior a 24 horas” e “taxa de satisfação dos usuários” para as UPA.

O CG 108/2018, como consequência, não apresenta metas e indicadores voltados para a

apuração do desempenho administrativo e financeiro da OS contratada, o que denota a pouca
importância dada pela SMS/Contagem ao desempenho gerencial do IGH e a desvinculação
entre a Justificativa Técnica e a realidade regulamentada pelo CG 108/2018.

Ao desconsiderar a adoção de metas e indicadores de caráter administrativo, financeiro ou

econômico, a SMS/Contagem não provê meios formais que permitam, por exemplo, avaliar
diretamente a eficiência da gestão, em termos da racionalização do uso de recursos
financeiros, da adoção de medidas de qualificação do corpo técnico ou da ampliação dos
serviços prestados à população.

Outro ponto importante em relação ao desempenho gerencial da OS contratada está

relacionado à inexistência de um sistema de incentivos no CG 108/2018 para estimular
melhorias na qualidade ou na performance dos serviços hospitalares prestados à população,
por meio, por exemplo, da adoção de mecanismos de retribuição – administrativa ou
financeira – aplicáveis em caso de obtenção de resultados superiores ao esperado pela
Administração Municipal.

Também não há previsão contratual para a adoção de acordos internos de produtividade,

eficiência e qualidade com seus diversos setores e unidades, de forma a comprometer os
recursos humanos com os resultados das metas e indicadores. Tais acordos internos são
fundamentais para melhoria do desempenho institucional, pois compartilham com todos os
colaboradores a responsabilidade pelos serviços prestados aos usuários do SUS.

5. Distorções da despesa executada em relação à prevista,

aumentando gastos administrativos em desfavor dos assistenciais,
demonstram a fragilidade técnica da proposta financeira do IGH.
A “Proposta Financeira” do IGH, apresentada no âmbito do CP 005/2018 e integrada ao
Contrato de Gestão 108/2018, foi construída em conformidade formal com o modelo
determinado no Edital. Porém, o instrumento demonstrou fragilidade técnica em sua
constituição, gerando impactos na execução dos recursos públicos destinados à consecução
do objeto acordado.

O modelo para a construção da “Proposta Financeira” a ser apresentada pelas OS interessadas

foi estabelecido no Anexo 10 do Edital do CP 005/2018, relacionando todos os grupos e itens
em que as despesas relativas à execução das ações e serviços de saúde relacionadas às
unidades de urgência e emergência deveriam ser contabilizadas e agrupadas, em
conformidade com as regras reproduzidas a seguir.

33
 10.6. Deverá obrigatoriamente conter os seguintes elementos no documento a ser
apresentado:
a) Plano Orçamentário de Custeio para desenvolvimento das ações e serviços,
contemplando os elementos apresentados no Anexo 10, especificado por
unidade de saúde e tipo de despesa correspondente, podendo suprimir e/ou
inserir qualquer item de despesa. As supressões e/ou acréscimos deverão ser
devidamente justificadas.
b) A secretaria municipal de saúde poderá solicitar, a qualquer momento, a
memória de cálculo de itens de despesa que achar importante,
demonstrando claramente como se definiu o valor mensal de cada um destes
item de despesa constantes no Plano Orçamentário de Custeio.
10.7. A inclusão de novos itens de despesa na proposta financeira não condiciona a
sua automática aprovação. Tais itens, que porventura tenham sido inseridos, serão
analisados pelo Poder Executivo quanto a sua relevância frente ao objeto e, se
necessário, suprimidos ou ajustados os valores no ato da assinatura do contrato, o
que poderá acarretar na alteração do valor trienal. (original sem grifo) (Edital de
Chamamento Público nº 005/2018)

O Município de Contagem/MG optou por não fazer constar no Edital os valores estimados pela
SMS/Contagem por grupos e itens de despesas, limitando-se a estabelecer, em sua Cláusula
10.2, o valor mensal de R$ 11.095.390,51 como teto para a contratação no âmbito do
CP 005/2018.

Esse valor limite foi calculado e detalhado na “Tabela de Valores Gerais” que integra o
documento “Justificativa Técnica de Preço Edital Gestão Compartilhada” (folhas 390 a 410 do
PAC 182/2018), de 01.10.2018. Nesse documento foram apresentados os valores calculados
por grupo e itens de despesas operacionais para cada unidade de saúde, servindo como
referência para a construção da “Proposta Financeira” pelas OS participantes (acessível por
meio de consulta ao respectivo processo administrativo) e para a avaliação da viabilidade
financeira dos valores propostos no âmbito do CP 005/2018 pela Comissão Especial de Seleção
(CES).

Nesse contexto, tomando como base a matriz de despesas representada no Anexo 10 do Edital
do CP 005/2018, o IGH construiu sua “Proposta Financeira” (folhas 9.101 a 9.109 do
PAC 182/2018) no valor total mensal de R$ 11.094.901,25, o qual representa uma redução de
apenas 0,004% (R$ 429,26) em relação ao valor utilizado como teto pela SMS.

Apesar de o total mensal ter sido praticamente o mesmo, a comparação da proposta do IGH
com a estimativa técnica da SMS/Contagem (“Tabela de Valores Gerais” da Justificativa
Técnica) demonstra significativas divergências entre os valores dos itens de despesa. A
entidade aumentou/reduziu custos em sua proposta conforme entendimentos próprios não
expressos e sem a apresentação das respectivas justificativas exigidas pela cláusula 10.6,
alínea a, do Edital de CP 005/2018.

A diferença nos valores financeiros dos itens de despesa seguiu um padrão de priorização da
majoração dos custos vinculados à administração e ao gerenciamento do Contrato de Gestão
e da redução das despesas relativa à área assistencial.

A tabela seguinte compara, item a item, a previsão de despesas da SMS/Contagem com a

Proposta Financeira do IGH, evidenciando as citadas divergências em termos percentuais.
34
 Tabela 2 – Comparação da proposta do IGH com os valores previstos pela SMS.
Diferença
Estimativa da Proposta Financeira
Grupos e Itens de Despesa Percentual
SMS/Contagem (A) do IGH (B)
((A/B)-1))
Pessoal 5.512.686,39 5.999.905,26 8,8%
Médicos 3.703.000,00 3.171.188,02 -14,4%
Outros Profissionais Assistenciais 1.398.418,75 1.950.078,21 39,4%
Profissionais Administrativos 411.267,64 878.639,02 113,6%
Medicamentos e Materiais 1.344.096,81 1.138.311,33 -15,3%
Medicam., Mat. Hospitalar, Mat. Administr. 1.189.096,81 999.384,33 -16,0%
OPME 60.000,00 73.977,00 23,3%
Dieta Enteral/Parenteral 95.000,00 64.950,00 -31,6%
Serviços de Terceiros e Despesas Gerais 4.014.937,39 3.950.684,66 -1,60%
Serviços Administrativos/Apoio 3.513.067,09 3.063.291,45 -12,8%
Serviços Advocatícios 15.000,00 52.200,00 248,0%
Serviços de Consultoria 20.000,00 184.518,00 822,6%
Serviços Contábeis 20.000,00 172.443,20 762,2%
Serviços de Comunicação Social 8.000,00 14.160,00 77,0%
Serviços de Esterilização 44.262,04 130.389,00 194,6%
Serviços Laboratoriais 424.800,00 468.518,35 10,3%
Serviços de Imagem e Diagnóstico 518.398,45 19.343,20 -96,3%
Serviços de Coletas e de Resíduos 28.521,02 17.006,00 -40,4%
Serviços Gerais 997.337,31 670.801,14 -32,7%
Serviços de Nefrologia 37.517,05 97.500,00 159,9%
Serviços de Lavanderia e Enxoval 160.580,00 67.045,95 -58,2%
Serviços de Dedetização 6.666,62 9.811,78 47,2%
Fornecimento de Alimentação 843.210,20 651.760,16 -22,7%
Fornecimento de Gases Medicinais 97.606,37 96.392,00 -1,2%
Locação de Ambulâncias 157.952,47 87.100,00 -44,9%
Locação de Equipamentos 82.310,00 152.913,90 85,8%
Locação de Sistema de Gestão Hospitalar 30.905,56 171.388,77 454,6%
Locação de Imóveis 20.000,00 - (a) -
Manutenção e Conservação 251.570,36 535.920,78 113,0%
Manutenção Predial 90.000,00 362.680,78 303,0%
Manutenção de Equipamentos 161.570,36 173.240,00 7,2%
Despesas com Transporte e Locomoção 30.894,70 102.342,73 231,3%
Locação de Veículos Administrativos 19.656,00 21.717,36 10,5%
Combustíveis 10.538,70 35.279,37 234,8%
Passagens e Transportes 700,00 45.346,00 6378,0%
Despesas Gerais 219.405,24 249.129,70 13,5%
Jornais e Revistas 200,00 2.400,00 1100,0%
Cartório 2.000,00 650,00 -67,5%
Correios 2.000,00 600,00 -70,0%
Hospedagem e Alimentação 2.000,00 40.183,00 1909,2%
Energia Elétrica 127.995,90 103.091,17 -19,5%
Água e Esgoto 68.817,93 91.859,26 33,5%

35
 Tabela 2 – Comparação da proposta do IGH com os valores previstos pela SMS.
Diferença
Estimativa da Proposta Financeira
Grupos e Itens de Despesa Percentual
SMS/Contagem (A) do IGH (B)
((A/B)-1))
Telefonia Fixa e Móvel 16.391,41 10.346,27 -36,9%
Despesas Financeiras 2.500,00 6.000,00 140,0%
Tarifas Bancárias 2.500,00 6.000,00 140,0%
Despesas Tributárias 221.169,92 0,00 -
(b)
ISS 221.169,92 0,00 -
TOTAL MENSAL 11.095.390,51 11.094.901,25 -0,004%
Fonte: Justificativa Técnica de Preço (pág. 390 a 410 do PAC 182/2018) e Proposta Financeira do IGH (pág. 9101
a 9109 do PAC 182/2018).
Notas: (a) Esse item de despesa consta na "Tabela de Valores Gerais" da Justificativa Técnica de Preço, mas foi
suprimido no Plano Orçamentário de Custeio (Anexo 10 do Edital), motivo pelo qual não consta na Proposta
Financeira do IGH. (b) O IGH apresentou esse item zerado em sua proposta.

Considerando os grupos de despesa, a maior diferença de custos aconteceu com “Pessoal”,

para o qual o IGH aumentou a estimativa da SMS/Contagem em R$ 487.218,87 por meio,
principalmente, da ampliação no valor destinado aos “outros profissionais assistenciais”
(39,4%) e aos “profissionais administrativos” (113,6%). Para compensar esse aumento no
“Pessoal” e manter-se dentro do teto financeiro estabelecido para o CP 005/2018, o IGH
reduziu a previsão de gastos com “Medicamentos e Materiais” em R$ 205.785,48 e eliminou
as despesas tributárias (corte de R$ 221.169,92).

Especificamente em relação aos itens de despesas, a tabela seguinte demonstra os elementos

da Proposta Financeira do IGH com maior variação em relação à estimativa da SMS.

Tabela 3 – Maiores diferenças entre a estimativa da SMS e os valores propostos pelo IGH
Diferença entre valores da Proposta do IGH e da Justificativa Técnica da SMS
Itens de despesas com maior aumento Itens de despesas com maior diminuição
Outros Profissionais Assistenciais 551.659,46 Médicos 531.811,98
Profissionais Administrativos 467.371,38 Serv. de Imagem e Diagnóstico 499.055,25
Manutenção Predial 272.680,78 Serviços Gerais 326.536,17
Serviços de Consultoria 164.518,00 ISS 221.169,92
Serviços Contábeis 152.443,20 Fornecimento de Alimentação 191.450,04
Locação Sist. Gestão Hospitalar 140.483,21 Medic., Mat. Hosp. M. Admin. 189.712,48
Fonte: Justificativa Técnica de Preço (pág. 390 a 410 do PAC 182/2018) e Proposta Financeira do IGH (pág.
9101 a 9109 do PAC 182/2018).

A predominância entre os itens com maior aumento absoluto em relação ao valor estimado
pela SMS/Contagem é de despesas de caráter administrativo, com destaque para gastos com
pessoal administrativo (aumento de 114%), consultoria (823%), serviços contábeis (762%) e
locação de sistemas de gestão (454%). Já entre os itens com maior decréscimo, a maioria tem
caráter predominantemente assistencial – “médicos”, “serviços de imagem e diagnóstico” e
“medicamentos, material hospitalar e material administrativo” – ou de suporte aos serviços –
“fornecimento de alimentação” e “serviços gerais”.

36
Por outro lado, em termos de variação percentual, os itens de despesas com maior aumento
relativo foram “hospedagem e alimentação” com 1.909%, e “passagens e transportes”, que
atingiu 6.378%. Registra-se que os aumentos percentuais nesses itens estão relacionados,
provavelmente, ao fato de a sede do IGH estar localizada na cidade de Salvador/BA, o que
amplia tais custos em função de deslocamentos de membros da diretoria da entidade até o
Município de Contagem/MG.

Tais dados ratificam que, em comparação com a estimativa da SMS, a Proposta Financeira do
IGH avultou despesas de caráter administrativo, mais vinculadas a atividades de gestão do
CG 108/2018, em detrimento de gastos relacionados direta ou indiretamente à parte
assistencial, mais afetos as ações e serviços de saúde prestados nas unidades municipais.

Essa estratégia adotada pelo IGH acarreta impactos importantes à consecução do objeto do
CG 108/2018 porque toda a execução financeira deve guardar conformidade com os valores
e quantidades estipulados na Proposta Financeira do IGH. Ressalta-se que a vinculação
decorre do fato de que a proposta compõe o “Plano Orçamentário de Custeio”, equiparando-
se – pela natureza convenial dos contratos de gestão firmados com OS – ao plano de aplicação
dos recursos financeiros exigido pela Lei 8.666, art. 116, inc. IV, e consequentemente
parametrizando toda a realização de despesas no âmbito do CG 108/2018.

Nesse contexto, os dados relativos à execução financeira, fornecidos pelo IGH, demonstram
que as despesas incorridas durante o exercício de 2019 não estão em conformidade com os
valores projetados na Proposta Financeira, implicando em gastos expressivamente superiores
aos previstos para os subgrupos de despesas “médicos”, “profissionais administrativos”,
“medicamentos e materiais” e “despesas tributárias”. A relação entre os valores executados
e previstos no CG 108/2018, por subgrupo de despesas, está demonstrada na tabela seguinte
para o exercício de 2019.

Tabela 4 – Comparativo entre o valor proposto pela IGH e o executado em 2019

Valor estimado na
Despesa
Sub-Grupo Proposta Financeira Saldo
Executada
do IGH
Médicos 38.054.256,24 43.086.495,14 -5.032.238,90
Outros Profissionais Assistenciais 23.400.938,52 15.076.930,76 8.324.007,76
Profissionais Administrativos 10.543.668,48 27.523.366,10 -16.979.697,62
Medicamentos e Materiais 13.659.735,96 18.191.477,47 -4.531.741,51
Serviços Administrativos/Apoio 36.759.497,40 20.839.178,93 15.920.318,47
Manutenção e Conservação 6.431.049,36 2.488.170,81 3.942.878,55
Despesas c/ Transporte e Locomoção 1.228.112,76 991.958,78 236.153,98
Despesas Gerais 2.989.556,40 587.023,85 2.402.532,55
Despesas Financeiras 72.000,00 72.480,56 -480,56
Despesas Tributárias 0,00 3.764.447,51 -3.764.447,51
TOTAL 133.138.815,12 132.621.529,91 517.285,21
Fonte: Proposta Financeira do IGH (pág. 9101 a 9109 do PAC 182/2018) e “Relatório de Execução Financeira”
anual apresentado na prestação de contas referente a competência de dezembro de 2019.
Nota: O “Saldo” foi calculado subtraindo o valor executado do valor proposto pelo IGH.

37
 • para a projeção de quantitativo de pessoal, foram utilizados como parâmetros
os dados relacionados a unidades geridas pela entidade, com características
similares àquelas integrantes do CG 108/2018, deduzindo as horas de
servidores municipais a serem cedidas nos termos e quantitativos
estabelecidos no Edital de CP 005/2018;
• para os itens de despesas “outros profissionais assistenciais” e profissionais
administrativos”, o piso salarial praticado foi determinado conforme valores
praticados em “praças mais próximas onde existem unidades geridas (Goiás e
Bahia)”.
• para determinação dos valores de medicamentos, materiais e serviços, o IGH
utilizou-se de dados de consumo de unidades semelhantes sob sua gestão,
proporcionalizando as especificidades de perfil e porte operacional com base
em número de leitos (hospitais) e atendimentos (UPA).

O IGH, em manifestação encaminhada à CGU por meio do Ofício nº 121.2020/ERC-MG/IGH

emitido pelo Diretor Administrativo Corporativo do IGH (CPF ***.671.505-**) em 28.02.2020,
não relacionou as unidades sob sua gestão que teriam sido utilizadas como referência, não
demonstrou os critérios de parametrização dos valores e nem expôs os cálculos matemáticos
e financeiros considerados para a formação de sua proposta financeira. Não foi justificado,
também, porque foram utilizados valores e pisos salariais para as despesas de pessoal
praticados em outros estados, desconsiderando o uso de referências próprias aplicáveis ao
Estado de Minas Gerais e ao Município de Contagem/MG.

Ainda nessa manifestação, a OS referenciou o detalhamento e a composição de todos os

custos envolvidos para os itens de despesa relativos a pessoal, medicamentos, materiais e
serviços para a sua “Proposta Técnica”.

De fato, o item 9.4.2.f do Programa de Trabalho do IGH propõe o dimensionamento de

recursos humanos por meio de planilhas, que relacionam, por unidade, a categoria, a carga
horária, a quantidade, o salário e o setor de trabalho dos profissionais a serem contratados.
Porém, essas informações são incompletas – por desconsiderarem os médicos (contratados
como pessoas jurídicas) – e de difícil compreensão, por não apresentarem as fórmulas de
cálculo, os critérios e os totais consolidados para cada grupo e item de despesa.

No caso dos medicamentos, materiais e serviços, o Programa de Trabalho do IGH também é

completamente silente em relação à promoção de levantamentos quantitativos e qualitativos
de demandas e de estoques preexistentes, à realização de estimativas detalhadas das
necessidades e à determinação de custos e preços a serem praticados na execução do
CG 108/2018.

Assim, a referenciação feita pelo IGH a sua “Proposta Técnica” como fonte detalhada das
informações para os grupos e itens de despesas não pode ser validada porque o detalhamento
e a composição de custos anteriormente reclamados para os itens de despesas que compõem
a Proposta Financeira permanecem não demonstrados no Programa de Trabalho apresentado
ao CP 005/2018.

39
Resta comprovado que a IGH descumpriu obrigação expressa na Cláusula 10.6, alínea b, do
Edital de CP 005/2018 de fornecer informações relativas à memória de cálculo elucidativa da
apuração matemática e financeira dos valores utilizados em sua Proposta Financeira.

A fragilidade técnica da Proposta Financeira manifesta-se com mais clareza ainda quando
analisadas as despesas relacionadas a pessoal, mais especificamente com médicos e
profissionais administrativos. Essa análise também é importante para o entendimento da
estratégia adotada pela IGH em sua proposta de aumentar gastos administrativos em
detrimento das despesas com a área assistencial.

A Proposta Financeira da IGH reduziu em 14,4% as despesas fixadas para gastos com médicos
em relação à estimativa da SMS, enquanto as despesas com os demais profissionais
assistenciais e com profissionais administrativos cresceram, respectivamente, 39,4% e
113,6%.

A redução relativa do custo dos médicos, especialmente, é um ponto sensível da proposta por
tratar de um elemento fundamental à consecução do objeto, por ser financeiramente
representativo (28,6% do valor do CG 108/2018) e por ir de encontro às próprias
características do mercado da profissão, que sempre tende a custos mais elevados em função
da má distribuição de profissionais, da ocorrência comum de multiempregos, das diversas
configurações – legais e ilegais – de contratação e de patamares remuneratórios mais
elevados

Essa incoerência dos valores fixados para os gastos com a contratação de médicos em relação
à realidade do respectivo mercado de trabalho comprovou-se com o início da
operacionalização das ações e serviços de saúde pelo IGH em janeiro de 2019, a partir de
quando os valores dispendidos assumiram uma tendência crescente de pagamentos,
superando o valor estipulado na Proposta Financeira já no terceiro mês de execução (março
de 2019.

Considerando todo o exercício de 2019, o total aplicado no custeio dos médicos

(R$ 43.086.495,14) superou em mais de cinco milhões de reais o valor contratual previsto
(R$ 38.054.256,24). O gráfico seguinte demonstra a evolução mensal dos gastos com médicos
no âmbito do CG 108/2018.

40
proporcionalidade com despesas executadas em outras unidades de porte e características
semelhantes administradas pela OS.

Deve ser considerado que o IGH previu gastar menos que o estimado pela SMS, o que, em
tese, deveria ter sido justificado e comprovado pela entidade, mantendo os motivos alegados
para essa redução disponíveis no Processo Administrativo de Contratação nº 182/2018. Essa
redução injustificada na previsão de despesas com “Médicos”, confrontada com o pedido de
reequilíbrio justificado com base no extrapolamento dos gastos durante a execução, pode
configurar-se como uma estratégia para garantir recebimentos financeiros acima do teto
máximo estipulado no processo de CP 108/2018. Ressalta-se que tal estratégia – caso
confirmada sua implementação – caracteriza-se como espécie de “jogo de planilha”, por meio
do qual são reduzidos valores de itens de despesa fundamentais ao contrato e que
sabidamente implicarão em gastos maiores durante a execução, para assim forjar um pedido
de reequilíbrio e garantir aumentos significativos nos valores repassados pelo contratante ao
contratado.

As despesas com “outros profissionais assistenciais” e com os “profissionais administrativos”,

a exemplo dos “Médicos”, também não mantiveram conformidade com o previsto na
Proposta Financeira do IGH. Porém, apresentaram comportamentos diferentes durante a
execução das ações e serviços de saúde no exercício de 2019.

O gasto mensal médio com “outros profissionais assistenciais” durante o exercício de 2019,
conforme dados apresentados na prestação de contas anual, foi de R$ 1.256.410,90, o que
representa apenas 64,4% do valor mensal estipulado no CG 108/2018. Considerando os
valores absolutos para todo o exercício de 2019, foram aplicados R$ 15.076.930,76 dos
R$ 23.400.938,52 previstos, significando uma economia de recursos do CG 108/2018 de
R$ 8.324.007,76. O gráfico seguinte demonstra a variação da despesa mensal executada em
relação ao valor previsto no CG 108/2018.

42
dos valores previstos para os subgrupos de despesas da Proposta Financeira pelo IGH tenham
sido mais determinantes para as distorções da despesa executada em relação à prevista no
presente caso.

Os gastos com outros itens de despesa, não ligados à área de pessoal, também obtiveram
resultados incoerentes em relação aos valores estabelecidos na Proposta Financeira do IGH,
como, por exemplo, no caso das despesas tributárias.

Conforme já relatado no Achado 3 deste Relatório, a Proposta Financeira não previu gastos
para o grupo “Despesas Tributárias”, porém, com o decorrer da execução das ações e serviços
contratados, o IGH lançou pagamentos relativos a esse grupo no total de R$ 3.764.447,51 para
o exercício de 2019, conforme consta no “Relatório de Execução Financeira” anual
apresentado pela IGH na prestação de contas referente a competência de dezembro de 2019.
Em primeira análise, esse valor, pela inexistência de previsão, não pode ser considerado como
despesa vinculada ao objeto do CG 108/2018, cabendo ressarcimento integral dos recursos à
conta específica em função da obrigatoriedade de manutenção de conformidade com a
Proposta Financeira do IGH.

Tal situação, porém, é passível de análise mais criteriosa de modo a compreender, em relação
ao grupo “Despesas Tributárias”, o que a SMS/Contagem e o IGH previam como gastos
enquadráveis na Justificativa Técnica e na Proposta Financeira e os motivos considerados pela
OS para não estipular gastos em despesas tributárias no âmbito do CG 108/2018, bem como
identificar quais as despesas incorridas foram classificadas nesse grupo durante a execução
contratual e qual correspondência desses lançamentos com o grupo de despesas tributárias e
o item “ISS” previstos no Anexo 10 do Edital do CP 005/2018.

Nesse sentido, mais uma vez, a Proposta Financeira manifesta sua fragilidade técnica ao não
fornecer informações suficientes e confiáveis sobre o grupo “despesas tributárias”, e seu item
único “ISS”, em decorrência da inexistência de memórias de cálculo e da impossibilidade de
determinação da composição dos custos.

Diante de todos os apontamentos anteriores em relação à total falta de correspondência entre

os valores estabelecidos pelo IGH e os estimados pela SMS/Contagem e da execução
contratual em total desacordo com os parâmetros estabelecidos pela Proposta Financeira do
IGH, a SMS/Contagem não se manifestou formalmente sobre a adequabilidade dos valores
propostos pelo IGH em sua Proposta Financeira, seja por meio da CES no âmbito do Processo
de Chamamento Público, seja por meio da Comissão de Avaliação do CG 108/2018 durante o
acompanhamento da execução de ações e serviços de saúde contratados.

As divergências entre a proposição da IGH e os valores estimados na Justificativa Técnica, pela

amplitude e quantidade, deveriam ter instado a CES a solicitar justificativas e memórias de
cálculo para suportar a análise sobre a integridade da proposta e a exequibilidade dos valores
definidos para os grupos e itens de despesa. Entretanto, em nenhum momento durante o
processo de CP 005/2018, foi solicitado ao IGH a apresentação de qualquer justificativa
técnica ou econômica para a ampliação/redução dos valores estabelecidos, indicando a
omissão da CES em relação à prerrogativa expressa na Cláusula 10.6.b do Edital.

45
A omissão da CES em relação à análise criteriosa da Proposta Financeira estendeu o erro para
a execução contratual em função de esse documento estabelecer os parâmetros financeiros
para a realização das ações e serviços de saúde contratadas.

A correção e adequabilidade dos valores estipulados pelo IGH diminuiria a incerteza e

facilitaria o trabalho de acompanhamento sobre os gastos efetivados mensalmente.
Entretanto, a fragilidade técnica da Proposta Financeira diminuiu a confiabilidade nos
parâmetros de referência, cuja imprecisão ficou evidenciada pelo total descompasso em
relação aos valores das despesas efetivamente executadas para a consecução do objeto do
CG 108/2018 e pela ocorrência de despesas acima do valor estipulado sem o registro de
ocorrências de intervenção direta da SMS/Contagem sobre o assunto.

A Comissão de Acompanhamento do CG 108/2018, por sua vez, não emitiu notas sobre a
ocorrência de gastos além dos valores estipulados para os itens de despesas na Proposta
Financeira do IGH, apesar dessa obrigação estar, inclusive, reiterada na Cláusula 9.5 do
Contrato que determina que “os Programas de Trabalho e Propostas Financeiras constarão
como obrigações da Organização Social durante a execução deste Contrato de Gestão e
servirão como linha de base para as avaliações feitas pela Comissão de Avaliação”.

6. Decisões por compensações financeiras ao IGH sem a

comprovação do gasto e sem a devida formalização de aditivos
contratuais.
Desde sua concepção, o processo de transferência de gestão das ações e serviços de saúde no
Município de Contagem/MG considerou a cessão dos servidores públicos municipais para
atuação nas unidades que estariam sob gestão da organização social contratada. Essa
possibilidade é facultada ao Poder Executivo pelo art. 18 da Lei Municipal 4.713/2014,
mantendo o ônus para a origem.

O Termo de Referência (Anexo 12) do Edital de CP 005/2018 previa a cessão de servidores

públicos municipais ao IGH para execução das ações e serviços de saúde, conforme
quantitativos, funções e cargas horárias especificados para seis das sete unidades publicizadas
em seus Anexos B, C, D, E e I. Cada OS participante, então, deveria elaborar o seu Programa
de Trabalho e a sua Proposta Financeira considerando a contratação de recursos humanos de
forma complementar aos servidores cedidos.

O documento “Justificativa Técnica de Preço Edital Gestão Compartilhada” (inserto nas folhas
390 a 410 do PAC 182/2018) também considerou os servidores cedidos no dimensionamento
dos recursos humanos necessários à execução do objeto contratual, mas não incluiu o custo
desses profissionais no valor estimado para a contratação porque o ônus permaneceria como
responsabilidade do Município de Contagem/MG.

O CG 108/2018 estabeleceu como obrigação e responsabilidade para a OS contratada, IGH,

no que tange à gestão de pessoas:
46
 5.3.4.1. Prover mão de obra necessária para operação dos setores 24 horas, sete dias
por semana, dispondo de recursos humanos qualificados, com habilitação técnica e
legal, no quantitativo compatível com o perfil de cada unidade, os serviços a ser
prestados, o grau de complexidade de sua assistência e sua capacidade operacional,
respeitando os parâmetros assistenciais da legislação vigente. [...]
5.3.4.23. Gerir, especialmente quanto aos deveres e obrigações, respeitada a
legislação de pessoal específica, os servidores cedidos pela Secretaria Municipal de
Saúde, incluindo o controle de frequência e da pontualidade, bem como a
programação de férias anual. (Contrato de Gestão 108/2018)

Entretanto, durante a execução contratual, o número de servidores públicos colocados à

disposição do IGH não correspondeu integralmente ao quantitativo previsto no Termo de
Referência e na Justificativa Técnica de Preço em função de aposentadorias, transferências,
remoções, licenças e outros afastamentos legais.

Esse descumprimento pela SMS/Contagem pode acarretar impactos assistenciais e financeiros

ao CG 108/2018. O prejuízo assistencial seria consequência da perda de qualidade e
produtividade decorrente, entre outros fatores, de um número menor de servidores para a
execução das ações e serviços de saúde prestados à população. Já as implicações financeiras
seriam consumadas pela contratação de novos colaboradores pelo IGH para suprir as
ausências decorrentes da cessão de servidores municipais em menor quantidade que o
previsto no instrumento contratual.

Em Ata de Reunião com representantes da IGH e da SMS/Contagem, realizada em 04.04.2019,

ficaram registradas algumas decisões de encaminhamento que visaram, em especial, atender
ao pleito do IGH para melhoria do resultado econômico acumulado até fevereiro de 2019.
Segundo informações do IGH, “o acumulado do período é negativo [...], tendo em vista
principalmente a diferença (a menor) no quantitativo de pessoal previsto no Edital e o que
efetivamente foi cedido [...], levando à necessidade de contratação de vários profissionais não
provisionados inicialmente, [...].” Ficou então decidido que, dentre outros encaminhamentos,
seria feito um “Levantamento do quantitativo de recursos humanos previsto no Edital e do
efetivamente cedido ao IGH” e que esta ação ficaria a cargo da Comissão de Avaliação do
CG 108/2018.

A Comissão de Avaliação promoveu um levantamento sobre a cessão de servidores efetivos à

IGH, comparando a carga horária efetivamente cedida pelo Município de Contagem/MG aos
quantitativos previstos na Justificativa Técnica de Preços e no Edital do CP 005/2018, visando
oferecer suporte à análise sobre o equilíbrio econômico-financeiro do Contrato. As análises e
conclusões constam do Memorando MEMO/COMISSÃODEAVALIAÇÃO/SMS – nº 037/2019,
emitido em 08.05.2019 e assinado pelo Presidente (CPF ***.773.476-**) e pelas supervisoras
(CPF ***.592.536-** e CPF ***.563.306-**), com base nos dados fornecidos pela
Superintendência de Gestão de Pessoas (SUGESP) da SMS/Contagem. Os valores
estabelecidos na Justificativa Técnica de Preços (ou calculados segundo a mesma metodologia
em caso de ocupações profissionais não previstas no Contrato) foram utilizados para
determinação dos resultados financeiros.

Para os profissionais médicos, considerando categorias/especialidades com horas cedidas

superiores e inferiores ao previsto, a Comissão concluiu pelo reconhecimento de um déficit

47
de 440 horas na cessão dos médicos pela SMS, implicando em um resultando financeiro
mensal de R$ 44.000,00 para o período de janeiro a maio de 2019.

Para os demais profissionais assistenciais e administrativos, a Comissão inicialmente apurou

o saldo de horas para posterior conversão em número de profissionais e cálculo do “valor
provisionado”. O resultado obtido foi uma cessão de 129 profissionais a menos que o previsto
em contrato, correspondendo a um total mensal de R$ 360.502,26.

Portanto, o impacto mensal consolidado referente à cessão de servidores em menor

quantidade que o previsto no CG 108/2018 foi estimado em R$ 404.502,36 pela Comissão de
Avaliação, o que implicaria em um prejuízo potencial para o IGH de R$ 2.022.511,30 para os
cinco meses iniciais de operação (janeiro a maio de 2019).

O Superintendente de Urgência e Emergência (CPF ***.107.566-**), tomando por base esse

entendimento da Comissão de Avaliação, emitiu em 23.05.2019 o Termo de Referência
nº 35/2019/SURG com o objeto de requisitar aditivo contratual de reequilíbrio financeiro ao
CG 108/2018, submetendo-o à análise da Procuradoria Geral do Município.

No Parecer nº 004/2019, de 26.07.2019, o Procurador Municipal (CPF ***.757.866-**)

manifestou-se contrariamente ao prosseguimento do pedido, solicitando a reinstrução dos
autos com novos documentos por entender que o Termo de Referência nº 35/2019/SURG
“não expõe de forma clara a pretensão da SMS/Contagem ao solicitar o aditivo, se é apenas o
valor constante do objeto (R$ 404.502,26), se esse valor é mensal, ou se o aditivo se presta a
recompor as diferenças até maio (R$ 2.022.511,30)”. O Superintendente de Urgência e
Emergência, então, revogou a tramitação do aditivo em 30.07.2019, conforme Memo
SMS/SURG/331.2019, emitido em 30.07.2019.

Não obstante, em reunião realizada no mesmo dia (30.07.2019) para discutir o reequilíbrio
financeiro do CG 108/2018, o Secretário Municipal de Saúde (CPF ***.936.206-**) definiu que
“o valor fixo de débito de RH cedido para o IGH até o reequilíbrio será compensado no não
desconto do mesmo valor, nas glosas de repasse mensal fixos de água, luz e telefone do
Contrato de Gestão”, conforme registrado na Ata de Reunião de 30.07.2019 com
representantes da IGH e da SMS. A partir dessa definição, os valores de glosas, recomendados
pela Comissão de Avaliação do CG 108/2018 para efeitos de cálculo das parcelas financeiras
mensais, passaram a ser deduzidos do valor apurado de “Reequilíbrio Financeiro” pela cessão
parcial de servidores municipais, ou seja, em R$ 404.502,26. Foram realizadas cinco deduções,
referentes a 10ª a 14ª parcela financeira, totalizando o montante de R$ 2.022.511,30,
conforme demonstrado de forma exemplificativa na Tabela 9 do Achado 8 deste Relatório,
referente ao cálculo da 11ª parcela.

Essa forma de compensação financeira ao IGH, sem a devida formalização de um aditivo

contratual, descumpre normativos e cláusulas do próprio CG 108/2018.

5.3.2.50 Não diminuir, aumentar ou alterar a execução do Contrato sem a

formalização do respectivo Termo Aditivo. [...]
5.3.4.3 Mediante motivação, devidamente fundamentada por parte da
ORGANIZAÇÃO SOCIAL, ou por solicitação da Prefeitura Municipal de Contagem,
servidores efetivos podem ser colocados à disposição da administração. No caso da
48
 necessidade de disponibilizar efetivos para a Administração, a CONTRATADA poderá
contratar substituto de perfil semelhante, mediante autorização prévia da
administração. As contratações destes eventuais substitutos serão efetivadas por
aditivos contratuais. [...]
12.1 O presente CONTRATO DE GESTÃO, a qualquer tempo, poderá ser modificado
pelas partes, em aspectos quantitativos ou qualitativos, por meio da celebração de
aditivos, desde que as modificações não desnaturem seu objeto. (grifos nossos)
(Contrato de Gestão 108/2018)

Mas, sobretudo, ressalta-se o fato que o IGH não demonstrou as implicações financeiras em
suas contas, ou seja, que teria efetivamente despendido com a contratação de mais
profissionais assistenciais e administrativos para compensar as ausências decorrentes da
cessão de servidores municipais em menor quantidade que o previsto no instrumento
contratual. Essa demonstração é fundamental para justificar o pedido de reequilíbrio
econômico-financeiro, conforme, inclusive, é ressalvado na Ata da Reunião de 30.07.2019.

Cumpre relatar, por fim, que foram identificadas outras duas compensações financeiras que
também decorreriam de alterações na disponibilidade de profissionais pelo IGH. Desde a 9ª
parcela financeira referente à competência de julho/2019 (primeiro de forma retroativa por
meio de “Encontro de Contas” tratado no Memorando CA/SMS/CONTAGEM nº 065, de
30.07.2019, e depois mensalmente), vem ocorrendo as seguintes deduções nos valores das
glosas mensais apuradas pela Comissão de Avaliação:

a) Contratação de profissionais presenciais para serviços de hematologia, com

custo mensal acrescido em R$ 13.440,00; e
b) Disponibilidade em UPAs de três médicos a mais que o previsto, ao custo de
R$ 80.000,00/mês.

Essas duas modificações no objeto do CG 108/2018 também demandariam a realização de

aditivos contratuais, visando o atendimento do princípio da publicidade dos atos
administrativos.

7. Falhas e inconsistências apresentadas nos relatórios de consultoria

contratada pelo IGH impossibilitam sua utilização para o reequilíbrio
econômico-financeiro do Contrato de Gestão.
A questão da cessão de servidores efetivos em quantidade menor que a prevista foi
novamente suscitada em agosto de 2019, quando o IGH firmou, em 26.08.2019, o Contrato
nº 3.504/2019-CTG com a Houer Consultoria e Concessões Ltda. (CNPJ 22.111.570/0001-91)
para prestação de serviço de análise da viabilidade do reequilíbrio do Contrato de Gestão
108/2018, para vigência até 30.09.2019 no valor total de R$ 110.000,00.

Em relatório, denominado “Análise da recomposição do equilíbrio econômico-financeiro”,

encaminhado ao IGH em 11.10.2019, a Houer confirmou a ocorrência da disponibilização de
pessoal pelo Município de Contagem/MG em menor número que o previsto no CG 108/2018,

49
apurando os “valores executados pelo IGH em detrimento do déficit de cessão de servidores”
em R$ 2.252.245,25 para o período de janeiro a julho de 2019 e sugerindo o valor de
R$ 1.309.514,00 como acréscimo à parcela mensal nos meses subsequentes.

Posteriormente, a Houer utilizou-se de novo relatório, encaminhado em 04.11.2019, para,

conforme projeção de evolução das despesas mensais com a contratação de médicos e outros
profissionais “não médicos”, sugerir novo valor (R$ 1.030.907,42) para o acréscimo na parcela
mensal visando garantir o reequilíbrio econômico-financeiro do CG 108/2018.

Os números apresentados nos relatórios da Houer, entretanto, não podem ser validados pela
SMS/Contagem porque a metodologia utilizada no estudo do caso considerou parâmetros
inadequados e inconsistentes em relação aos termos estabelecidos no CG 108/2018.

A metodologia adotada considerou a análise da necessidade de reequilíbrio em duas etapas:

(1ª) o confronto entre os servidores efetivamente cedidos ao IGH e os previstos no Edital de
CP 005/2018 para estabelecimento de um valor médio de reajuste para os meses
subsequentes; e (2ª) a confirmação da contratação de recursos humanos além dos previstos
na proposta técnica para apuração do valor devido pelo Município de Contagem/MG para a
IGH no período de janeiro a julho de 2019.

Na primeira etapa, a Houer promoveu, inicialmente, o tratamento da base de dados relativa

aos servidores cedidos pelo Município para eliminação de inconsistências – supressão
ponderada de servidores com “status funcional” diferente de “em atividade”, desconto de
férias e jornada flexível (possibilidade prevista na legislação municipal) – e determinação do
número de horas efetivamente cedidas à IGH.

Para os servidores “não médicos”, o total de horas cedidas, apurado após o tratamento da
base de dados (Tabela 5.1 do Relatório da Houer), foi comparado com a quantidade de horas
previstas no Edital do CP 005/2018 para obtenção do saldo de horas (Tabela 5.3) em cada mês
para cada cargo/função. Esse saldo, então, foi multiplicado pelo custo da hora do profissional
(calculado conforme planilha de composição de custos que considera salário, vale-transporte,
encargos sociais e a jornada mensal - Tabela 5.4) para definição do valor mensal
correspondente à defasagem na cessão dos servidores “não médicos” (Tabela 5.5). O método
de apuração para os servidores médicos foi semelhante (Tabela 5.6), à exceção do custo da
hora do profissional, que foi arbitrado em R$ 100,00, independente da especialidade (Tabela
5.7).

Somados os valores obtidos para os profissionais médicos e “não médicos”, a Houer entendeu
que o valor resultante médio (considerado os meses de abril, maio e junho de 2019),
R$ 1.309.514,00, “refere-se ao montante necessário para que o IGH possa complementar o
seu quadro de profissionais e assim, manter o padrão de serviços de sua proposta técnica nos
meses subsequentes”.

A segunda etapa da análise consistiu na apuração do valor total devido em função da

contratação adicional de profissionais decorrente da cessão de servidores em menor
quantidade que o previsto, o que foi feito por meio da análise dos relatórios fornecidos pelo
IGH referentes ao seu quadro próprio de pessoal.
50
Para os funcionários “não médicos”, a Houer levantou o número de profissionais (Tabela 4.2
do Relatório da Houer), por unidade de saúde e por função, contratados mensalmente pelo
IGH no período de janeiro a julho de 2019, considerando ainda “as horas extras executadas
por funcionários do IGH no período avaliado”. Os resultados obtidos para cada categoria
foram confrontados (Tabela 4.3) com o quantitativo previsto na “Proposta Técnica”, sendo a
diferença resultante multiplicada pelo valor médio dos salários (sem encargos) para a
obtenção do valor mensal de contratações adicionais. Este valor foi comparado com o “valor
médio proposta” (Tabela 5.8) de modo que a diferença entre eles, acrescida do percentual
estabelecido para os encargos sociais (57,01%), representou o valor devido à IGH pela
contratação adicional de funcionários “não médicos” no período de janeiro a julho de 2019,
R$ 658.301,59.

Já para os médicos, o estudo inicialmente buscou obter os valores da execução financeira

(Gráfico 2 do Relatório da Houer) das escalas médicas executadas por unidade no período de
janeiro a julho de 2019. Em seguida, foram levantados, por unidade, o total de plantões
realizados (Tabela 5.9), o número de horizontais contratados (Tabela 5.10) e os profissionais
com função de coordenação e outros (Tabela 5.11). Com os resultados obtidos, o número de
horas trabalhadas dos médicos foi calculado por meio da diferença em relação ao número de
plantões previstos no Contrato, sendo que para os médicos plantonistas foi considerado o
plantão de doze horas, que gerou um extrapolamento de 48.540 horas, e para os horizontais,
seis horas, que gerou um déficit de 25.032 horas. O saldo resultante foi multiplicado por um
valor arbitrado para a hora médica (R$ 100,00) para concluir pelo valor devido em função dos
médicos de R$ 2.350.800,00 para o período de janeiro a julho de 2019.

Somados os valores obtidos em cada caso, e suprimidos os gastos com profissionais

contratados em virtude do primeiro aditivo ao CG 108/2018, firmado para combate às
arboviroses, a Houer concluiu pelo débito em favor do IGH de R$ 2.252.245,25, considerado
o período de janeiro a julho de 2019.

Essa metodologia utilizada pela Houer, conforme explicitada anteriormente, partiu de

premissas equivocadas e utilizou-se de parâmetros financeiros inadequados para a análise do
pedido de recomposição do equilíbrio econômico financeiro. O descumprimento do
quantitativo de servidores cedidos pelo Município de Contagem/MG não enseja direito
imediato ao ressarcimento de valores financeiros no âmbito do CG 108/2018. Para o
deferimento do pedido de reequilíbrio nesse caso, é preciso comprovar a implementação de
três condições essenciais:

1) disponibilização de servidores à IGH em quantidade menor que a prevista no

Termo de Referência (Anexo 12) do Edital de CP 005/2018;
2) contratação integral pela IGH do quantitativo de funcionários estabelecido em
seu Programa de Trabalho (folhas 7945 a 7960 do PAC 182/2018);
3) contratação de funcionários excedentes vinculados diretamente à substituição
dos servidores municipais que não foram disponibilizados pela SMS/Contagem
nos termos do Contrato.

Contrariando essas prerrogativas, a Houer utilizou, como premissa para o estabelecimento de

um valor médio de reajuste para o CG 108/2018 na primeira etapa de seu estudo, o critério
51
de que a confirmação do descumprimento na cessão de horas de servidores pela
SMS/Contagem seria suficiente à validação da necessidade de recomposição da parcela
mensal do Contrato, no valor correspondente ao saldo de horas não prestadas pelos
servidores em relação ao total pactuado.

Também em relação à apuração do valor devido pelo Município de Contagem/MG para a IGH
no período de janeiro a julho de 2019 (segunda etapa do estudo), a Houer entendeu que a
apuração dos saldos decorrentes da diferença entre o valor ajustado das despesas executadas
e um valor de referência baseado no Programa de Trabalho e na Proposta Financeira do IGH
permitiria comprovar a necessidade de compensação financeira à OS por incorrer em gastos
superiores aos previstos como decorrência da cessão em menor quantidade de servidores
municipais no período considerado.

Em ambos os casos (1ª e 2ª etapas do estudo), o nexo causal entre a possível contratação
excedente de funcionários pela OS e a cessão a menor de servidores pela SMS/Contagem não
restou demonstrado nos Relatórios encaminhados pela Houer ao IGH, desqualificando os
resultados obtidos e tornando insuficientes os argumentos e imprecisos os valores
apresentados para motivar o deferimento do pedido de reequilíbrio econômico financeiro do
Contrato.

O estudo promovido pela empresa deveria abordar obrigatoriamente, para cada categoria
profissional, a correlação entre (i) o número de servidores previstos e efetivamente cedidos e
(ii) os funcionários contratados por força do previsto no Programa de Trabalho e (iii) os
contratados exclusivamente para suprimento da demanda surgida do déficit na cessão de
servidores.

Outra premissa equivocada assumida pela Houer em seu estudo foi a análise da cessão de
servidores baseada unicamente em termos das horas efetivamente prestadas, excluindo de
seu levantamento os períodos de gozo de direitos trabalhistas dos profissionais com “status
funcional” classificado como “licença-maternidade” e “licença para tratamento de saúde” na
base de dados fornecida pelo Município, bem como desprezando horas não cumpridas em
decorrência de absenteísmo e de descumprimentos de jornada.

Esses períodos de afastamento legais não podem ser desconsiderados na avaliação da

quantidade de servidores cedidos porque tal procedimento não encontra respaldo nas
normas contratuais que definem as obrigações referentes à gestão de pessoas nas unidades
municipais publicizadas.

O CG 108/2018 determina ao IGH a responsabilidade por “prover mão de obra necessária para
operação dos setores 24 horas 07 (sete) dias por semana” (cláusula 5.3.4.1) e por compor o
“quadro completo de recursos humanos” considerando os servidores efetivos que serão
cedidos (cláusula 5.3.4.2). É claro, também, ao transferir a gestão dos servidores cedidos à
contratada (cláusula 5.3.4.23).

Existem, ainda, dispositivos contratuais que reiteram a responsabilidade do IGH sobre a

gestão dos servidores municipais, permitindo à entidade, mediante fundamentação motivada,

52
recolocá-los à disposição da Administração (cláusula 5.3.4.3) e sugerir, ao órgão de origem,
eventuais penalidades no caso de medidas disciplinares (cláusula 5.3.4.25).

Portanto, por ter a responsabilidade pelo gerenciamento da frequência dos servidores, o IGH
deve suportar os ônus dos afastamentos legais, provendo meios (financeiros e humanos) de
substituição, reposição e/ou compensação da força de trabalho para manutenção do padrão
exigido para as ações e serviços de saúde contratadas. O levantamento sobre o quantitativo
de servidores cedidos deve considerar, portanto, a jornada de trabalho definida em lei para
os servidores cedidos, não sendo possível utilizar redutores de carga horária em função de
férias, licenças e outros afastamentos.

Quanto à inadequação dos parâmetros financeiros utilizados nos Relatórios apresentados pela
Houer, a referência prioritária de custos e valores no âmbito do CG 108/2018 deve ser
obrigatoriamente o Programa de Trabalho e a Proposta Financeira da IGH apresentados ao
CP 005/2018.

Entretanto, o estudo promovido ignorou as referências estabelecidas no Programa de

Trabalho e na Proposta Financeira, utilizando em seus cálculos, injustificadamente, os valores
efetivamente pagos durante a execução contratual (ou, em alguns casos, valores arbitrados
de forma indiscriminada), principalmente em relação à parametrização dos salários utilizados
para cálculo de valores financeiros.

Como exemplo, para calcular o valor médio de reajuste da parcela mensal do Contrato
(primeira etapa da análise) foi utilizado o “custo da hora” para profissionais não médicos com
base em valores de salários retirados da “planilha encontro de contas IGH/Município”,
conforme consta na “Tabela 5.4 – Composição do valor da hora dos profissionais ‘não
médicos’” que integra o Relatório emitido em 11.10.2019 pela Houer Concessões. Esses
valores não guardam correspondência com os previstos no Programa de Trabalho e na
Proposta Financeira do IGH, conforme demonstrado na tabela seguinte para uma amostra
aleatória de categorias.

Tabela 5 – Comparativo entre valores usados pela Houer e previstos no Contrato.

Salário considerado Salário previsto no
Categoria / Função
pela Houer CG 108/2018
Assistente Administrativo (Complexo Hospitalar) 1.473,72
1.473,72
Assistente Administrativo (UPA) 1.593,84
Enfermeiro - 24h (Complexo Hospitalar) 2.552,57
3.646,20
Enfermeiro - 24h (UPA) 2.701,25
Motorista (Complexo Hospitalar) 1.473,72
1.500,00
Motorista (UPA) 1.139,98
Nutricionista (Complexo Hospitalar) 2.665,45
2.951,65
Nutricionista (UPA) 3.331,80
Técnico em Enfermagem - 30h (Complexo Hospitalar) 1.473,72
1.846,20
Técnico em Enfermagem - 30h (UPA) 1.144,06
Fonte: Programa de Trabalho (folhas 7945 a 7960 do PAC 182/2018) e Relatório de Análise da Recomposição
do Equilíbrio Econômico-Financeiro, emitido pela Houer Concessões em 11.10.2019.

Um outro exemplo de parâmetro financeiro inadequado pode ser apontado ainda nessa
primeira etapa do estudo. A Houer considerou, indiscriminadamente, R$ 100,00 como o valor
53
da hora dos profissionais médicos, independente da especialidade (cardiologia, pediatria,
ortopedia, etc.) e do regime (plantonista, horizontal, etc.), enquanto o Programa de Trabalho
do IGH estabeleceu o valor do plantão de doze horas em R$ 1.600,00 (valor por hora de
R$ 133,33) para os “plantonistas” e em R$ 666,67 para os “horizontais” e/ou “diaristas” (valor
por hora de R$ 55,56).

Já na segunda etapa do estudo, o “valor médio dos salários”, conforme “Tabela 4.3 –
Quantidade de profissionais ‘não médicos’ IGH” que integra o Relatório emitido em
11.10.2019 pela Houer Concessões, utilizado para apuração do valor devido à IGH pela
contratação adicional de funcionários “não médicos” no período de janeiro a julho de 2019
também é exemplo de inconformidade com os valores previstos no Programa de Trabalho e
na Proposta Financeira do IGH, conforme indicado na tabela seguinte.

Tabela 6 – Comparativo entre valores usados pela Houer e previstos no Contrato.

Salário considerado pela Salário previsto no
Categoria / Função
Houer CG 108/2018
Assistente Administrativo (HMC) 1.754,11 1.473,72
Assistente Administrativo (UPA) 1.754,11 1.593,84
Enfermeiro - 24h (HMC) 2.755,28 2.552,57
Enfermeiro - 24h (UPA) 2.755,28 2.701,25
Motorista (HMC) 1.256,38 1.473,72
Motorista (UPA) 1.256,38 1.139,98
Nutricionista (Complexo Hospitalar) 2.718,76 2.665,45
Nutricionista (UPA) 2.718,76 3.331,80
Técnico em Enfermagem - 30h (HMC) 1.244,10 1.473,72
Técnico em Enfermagem - 30h (UPA) 1.244,10 1.144,06
Fonte: Programa de Trabalho (folhas 7945 a 7960 do PAC 182/2018) e Relatório de Análise da Recomposição
do Equilíbrio Econômico-Financeiro, emitido pela Houer Concessões em 11.10.2019.

Por fim, como último exemplo, na segunda etapa de seu estudo, a Houer utilizou como
parâmetro para comparação do valor das “contratações adicionais” um “valor médio
proposta”, representativo dos gastos com profissionais não médicos por unidade que também
não mantém conformidade com os valores efetivamente estabelecidos na Proposta
Financeira do IGH, conforme demonstrado na tabela seguinte.

Tabela 7 – Comparativo entre valores usados pela Houer e previstos no Contrato.

“Valor médio proposta”
Unidade Salário previsto no CG 108/2018
considerado pela Houer
HMC 1.087.265,70 892.113,39
UPA JK 380.513,35 308.688,48
UPA Petrolândia 129.512,20 103.768,11
UPA Ressaca 164.034,43 150.106,99
UPA Sede 94.484,52 85.041,28
UPA Vargem das Flores 305.528,38 261.897,73
TOTAL 2.161.338,58 1.801.615,98
Fonte: Proposta Financeira do IGH (folhas 9101 a 9109 do PAC 182/2018) e Relatório de Análise da
Recomposição do Equilíbrio Econômico-Financeiro, emitido pela Houer Concessões em 11.10.2019.

Diante de todo o exposto, é evidente a inaplicabilidade dos resultados apontados nos dois
relatórios apresentados pela Houer em relação à determinação dos valores devidos pela

54
SMS/Contagem ao IGH no período de janeiro a julho de 2019 e para estipulação do valor do
acréscimo na parcela mensal do CG 108/2018 para compensação da cessão a menor de
servidores públicos.

Importa ainda ressalvar o fato que a Houer, no cálculo do débito em favor da IGH
(R$ 2.252.245,25 para o período de janeiro a julho de 2019), considerou para efeitos de
supressão apenas os gastos com profissionais contratados em virtude do primeiro aditivo ao
CG 108/2018 (combate às arboviroses), mas se omitindo quanto às compensações financeiras,
concedidas a partir da transferência da 9ª parcela do CG 108/2018, decorrentes de alterações
na disponibilidade de profissionais pelo IGH, conforme exposto no Achado 6 deste Relatório.

Os Relatórios apresentados pela Houer não conseguiram comprovar/demonstrar o nexo

causal entre a cessão de servidores em menor quantidade que o previsto pela SMS/Contagem
e a contratação adicional de funcionários pelo IGH, tornando impossível o deferimento do
pedido de reequilíbrio econômico-financeiro do CG 108/2018 com base nas argumentações e
resultados apresentados nesse estudo contratado.

Ressalta-se que o direito do IGH à percepção dos valores correspondentes aos funcionários
efetivamente contratados em substituição aos servidores que não foram cedidos à entidade
permanece inalterado, porém a compensação financeira deve ser calculada a partir de
conceitos técnicos, embasados nas regras estabelecidas no CG 108/2018 e dimensionados a
partir das referências financeiras definidas no Programa de Trabalho e na Proposta Financeira
do IGH apresentadas no âmbito da CP 005/2018.

8. Repasses indevidos da SMS/Contagem ao IGH em 2019, referentes

às complementações das duas primeiras parcelas do Contrato de
Gestão, totalizaram R$ 8.475.921,00.
As cláusulas do Capítulo 11 do Contrato de Gestão 108/2018 tratam dos recursos financeiros
e das condições de pagamento. A previsão era de que fossem liberadas 36 parcelas mensais
de R$ 11.094.901,25 para a vigência pactuada de três anos, iniciada na data da assinatura
(07.11.2018). As transferências financeiras para a conta corrente específica deveriam ser
feitas no mês seguinte ao da prestação dos serviços, sendo 60% da parcela paga no primeiro
dia útil de cada mês e o restante (40%) em até dez dias úteis.

A tabela a seguir relaciona o histórico de todas as transferências efetuadas pela

SMS/Contagem até 31.12.2019 para a execução do objeto do CG 108/2018.

55
 Tabela 8 – Recursos financeiros creditados na conta corrente até 31.12.2019
Data do Valor
Histórico
Crédito (em R$)
Transferência parcial da parcela 1 de 36 referente à competência
13.12.2018 800.000,00
novembro/2018.
Transferência parcial da parcela 2 de 36 referente à competência
03.01.2019 2.600.000,00
dezembro/2018.
04.02.2019 Transferência integral da parcela 3 de 36 no montante de 4.437.960,50
05.02.2019 R$ 11.094.901,25 referente à competência janeiro/2019. 6.656.940,75
07.03.2019 Transferência parcial da parcela 4 de 36 no montante de 4.437.960,50
R$ 8.101.075,22, em função de glosas, referente à competência
13.03.2019 fevereiro/2019. 3.663.114,72
01.04.2019 Transferência integral da parcela 5 de 36 no montante de 4.437.960,50
10.04.2019 R$ 11.094.901,25 referente à competência março/2019. 6.656.940,75
26.04.2019 Transferência integral da parcela 6 de 36 no montante de 4.437.960,50
06.05.2019 R$ 11.094.901,25 referente à competência abril/2019. 6.656.940,75
30.05.2019 Transferência integral da parcela 7 de 36 no montante de 4.437.960,50
06.06.2019 R$ 11.094.901,25 referente à competência maio/2019. 6.656.940,75
28.06.2019 Transferência integral da parcela 8 de 36 no montante de 4.437.960,50
05.07.2019 R$ 11.094.901,25 referente à competência junho/2019. 6.656.940,75
30.07.2019 Transferência parcial da parcela 9 de 36 no montante de 4.437.960,50
R$ 10.045.770,40, em função de glosas, referente à competência
14.08.2019 julho/2019. 5.607.808,91
Valor transferido em função do 1º Termo Aditivo ao Contrato de Gestão,
decorrente de gastos extraordinários ocorridos no período de janeiro a
05.08.2019 3.399.982,54
abril de 2019 no atendimento ao “Plano de Contingência para
Arboviroses”.
29.08.2019 Transferência parcial da parcela 10 de 36 no montante de 4.437.960,50
R$ 10.674.727,48, em função de glosas, referente à competência
06.09.2019 agosto/2019. 6.236.766,98
24.09.2019 Transferência parcial da parcela 11 de 36 no montante de 4.437.960,50
R$ 10.669.699,54, em função de glosas, referente à competência
02.10.2019 setembro/2019. 6.231.739,04
29.10.2019 Transferência parcial da parcela 12 de 36 no montante de 4.437.960,50
R$ 10.516.114,16, em função de glosas, referente à competência
05.11.2019 outubro/2019. 6.078.153,66
Valor transferido para complementar as parcelas 1 e 2 de 36, que haviam
12.11.2019 5.475.921,01
sido transferidas de forma parcial (1ª parte da complementação).
26.11.2019 Transferência parcial da parcela 13 de 36 no montante de 6.015.009,62
R$ 10.452.970,12, em função de glosas, referente à competência
04.12.2019 novembro/2019. 4.437.960,50
Valor transferido para complementar as parcelas 1 e 2 de 36, que haviam
11.12.2019 2.400.000,00
sido transferidas de forma parcial (2ª parte da complementação).
Valor transferido para complementar as parcelas 1 e 2 de 36, que haviam
20.12.2019 600.000,00
sido transferidas de forma parcial (3ª parte da complementação).
Transferência de parte da parcela 14 de 36 no montante de
20.12.2019 R$ 5.044.353,81, referente à competência dezembro/2019 (o restante da 5.044.353,81
parcela seria pago em janeiro de 2020 após as devidas glosas).
Total 136.255.119,54
Fonte: Extratos mensais da conta corrente nº 2438-4, da agência 2864 do Bradesco; resposta ao item 7 da
Solicitação de Fiscalização nº 01.

56
Considerando que, no período analisado, foram transferidas treze parcelas (referentes às
competências de outubro/2018 a novembro/2019) e mais parte da 14ª parcela (de
dezembro/2019), depreende-se que o valor total pago alcançaria o montante de
R$ 149.278.070,06. Porém, o IGH recebeu R$ 132.855.137,00 (desconsiderando o valor
aditivado de R$ 3.399.982,54, que teve finalidade específica, creditado em 05.08.2019), ou
seja, o equivalente a 89% do montante estimado.

Essa redução no montante transferido decorreu de dois fatores: 1º) transferências parciais de
parcelas em função de diversos valores deduzidos (glosas), que foram apurados pela Comissão
de Avaliação e autorizados pela SMS; 2º) redução dos valores transferidos referentes às
primeira e segunda parcelas (competências de novembro e dezembro de 2018).

No que concerne às parcelas com valores deduzidos (glosas), verificou-se que estas foram
calculadas com base em apurações mensais realizadas pela Comissão de Avaliação. Por
exemplo, a 11ª parcela (competência de setembro/2019) sofreu uma dedução de
R$ 425.201,71, detalhada na tabela seguinte.

Tabela 9 – Cálculo do valor final da parcela 11 de 36 (competência setembro/2019)

Notas Valor (em R$)
Valor mensal previsto (Parcela 11 de 36) 11.094.901,25
Pagamento pela Prefeitura das contas de luz, telefone e água do mês de julho/2019
(218.821,75)
(Memorando Diretoria de Manutenção/SMS/Contagem nº 198, de 12.09.2019).
Falta de profissionais (médicos, fisioterapeutas, assistente social e farmacêuticos) em UPAs
(316.692,67)
no mês de agosto/2019.
Pagamento pela Prefeitura dos serviços de coleta de resíduos sólidos de saúde no mês de
(17.006,00)
agosto/2019.
Serviços de hemodiálise e implante de cateter, realizados em usuários internados no
Complexo Hospitalar em junho de 2019 (Memorando Superintendência de (62.859,80)
Regulação/SMS/Contagem nº 131, de 23.08.2019).
Parcela 3 de 6 do saldo apurado de “Encontro de Contas” do período de janeiro a junho de
(401.203,75)
2019 (Ata de Reunião SMS/Contagem e IGH, realizada em 24.07.2019)
Parcela 2 de 5 do valor apurado de “Reequilíbrio Financeiro” pela cessão parcial de
servidores municipais ao IGH no período de janeiro a maio de 2019 (Memorando Comissão 404.502,26
de Avaliação/SMS/Contagem nº 037, de 08.05.2019).
Profissionais presenciais para serviço de hematologia (meses de julho e agosto de 2019 -
26.880,00
R$ 13.440,00/mês).
Disponibilidade em UPAs de três médicos a mais que o previsto no CG (meses de julho e
160.000,00
agosto de 2019 - R$80.000,00/mês).
Valor final (Parcela 11 de 36) 10.669.699,54
Fonte: Memorando Comissão de Avaliação/SMS/Contagem nº 078, de 20.09.2019, e seus anexos, documentos
integrantes do processo de pagamento relativo ao mês de setembro de 2019.

Nas definições dos valores de repasses mensais, efetuadas pela SMS/Contagem durante o
exercício de 2019, foram consideradas apenas glosas e devoluções/correções financeiras
apuradas pela Comissão de Avaliação como resultado de suas atividades de monitoramento.
Portanto, as reduções nos valores de parcelas de 2019 não decorreram da “apuração de
desempenho da contratada”, que visa mensurar a execução do objeto contratado e avaliar a
qualidade do serviço prestado com efeitos sobre a definição da parte variável dos repasses
(15% da parcela). O sistema de mensuração de desempenho está previsto nas cláusulas dos
Capítulos 8 e 10 do Contrato de Gestão e a metodologia para apuração do desempenho foi
57
definida nos Anexos A, K e L do Anexo 12 (Termo de Referência) do Edital de Chamamento
Público nº 005/2018. O Achado 22 deste Relatório expõe as conclusões sobre a fiscalização e
o acompanhamento realizados pela Comissão de Avaliação.

Quanto ao segundo fator, relacionado às reduções dos valores das primeira e segunda
parcelas, nota-se que foram efetuados os repasses parciais de R$ 800.000,00, em 13.12.2018,
e de R$ 2.600.000,00, em 03.01.2019. Mas, quase um ano após, foram realizadas três
complementações a estas parcelas, em 12.11.2019, 11.12.2019 e 20.12.2019, no montante de
R$ 8.475.921,00, registradas como Despesas de Exercícios Anteriores (DEA).

A solicitação de reconhecimento como DEA foi feita pelo Secretário Municipal de Saúde
(CPF ***.936.206-**) em 06.11.2019, após pedido feito pelo IGH (Ofício Ajur/IGH nº 495, de
31.10.2019) e recomendação exarada pela Comissão de Avaliação (Memorando
CA/SMS/Contagem nº 096, 06.11.2019), a qual se baseou no Parecer Jurídico da Procuradoria
Municipal nº 104, de 05.11.2019.

Em síntese, consta no citado Parecer o argumento de que, como o instrumento “contrato de

gestão” tem natureza jurídica convenial, ou seja, configura hipótese de convênio (seguindo o
exposto pelo STF na ADIN 1.923/DF), as liberações financeiras (repasses) devem ser tratadas
como transferências voluntárias e, portanto, devem ser assegurados os créditos previstos no
orçamento e deve ser obedecido o cronograma de desembolso pactuado no contrato de
gestão. Inclusive, a Lei Municipal 4.713/2014, que dispõe sobre a qualificação de entidades
sem fins lucrativos como organizações sociais, expressa esse entendimento em seu artigo 15.
Assim, como o Contrato de Gestão 108/2018 estabelece a liberação de 36 parcelas mensais
de R$ 11.094.901,25 a partir de sua vigência, iniciada em 07.11.2018, a realização das primeira
e segunda parcelas deveria ter ocorrido de forma integral.

Esse argumento, expresso no Parecer e utilizado pela SMS/Contagem para sua decisão de
complementar as citadas parcelas, tem fundamento. Realmente, o contrato de gestão tem
natureza convenial e as transferências financeiras devem seguir o definido no cronograma de
desembolso. Contudo, o desenvolvimento do argumento foi omisso ao fato de que consta no
Contrato de Gestão 108/2018 uma restrição às transferências financeiras durante o período
de transição da gestão, conforme transcrito a seguir.

22.4. No prazo de 60 (sessenta) dias após a assinatura do CONTRATO DE GESTÃO o

município poderá rescindir ou suprimir seus contratos de prestação de serviços e
fornecimentos que atendem às demandas das UNIDADES DE PRONTO
ATENDIMENTO: VARGEM DAS FLORES, SEDE, RESSACA, PETROLÂNDIA e JK e do
COMPLEXO HOSPITALAR – HOSPITAL E MATERNIDADE MUNICIPAL DE
CONTAGEM/MG. Enquanto os contratos permanecerem vigentes e custeados pelo
município, os valores serão descontados do CONTRATO DE GESTÃO. A
ORGANIZAÇÃO SOCIAL poderá requerer ao Município, antes do prazo, que os
contratos sejam rescindidos, sendo o deferimento do pleito deliberado pelo
Município. (original sem grifo) (Contrato de Gestão 108/2018)

Portanto, durante os dois primeiros meses estavam previstos descontos nos valores a serem
transferidos em função de atrasos na rescisão dos diversos contratos do Executivo Municipal.
Nesse sentido, a Comissão de Avaliação expressou à época a necessidade de repasses a

58
menor, conforme extraído, por exemplo, do Memorando CA/SMS/Contagem nº 003, de
28.12.2018, utilizado para definir o valor da segunda parcela.

De acordo com o acompanhamento realizado junto à OSS IGH, diversas ações do

cronograma estão em andamento para garantir o início das atividades na data
prevista em vários eixos e outras ações ainda não executadas estão programadas
para iniciar em datas diversas previamente ao dia 07/01/2019. [...]
Entretanto, cabe pontuar que, embora o contrato preveja o repasse de 36 parcelas
no valor de R$ 11.094.901,25 (onze milhões, noventa e quatro mil, novecentos e um
reais e vinte e cinco centavos), o valor da segunda parcela ora requerido a menor,
equivalente a R$ 2.600.000,00 (dois milhões e seiscentos mil reais) se justifica tendo
em vista que, embora a OSS IGH esteja com diversas atividades em andamento,
ainda não assumiu o serviço em sua totalidade (fase de transição). (Memorando
CA/SMS/Contagem nº 003/2018)

Cumpre ressaltar, ademais, que as despesas realizadas pelo IGH nos meses de novembro e
dezembro de 2018 foram, respectivamente, de R$ 24.636,36 e R$ 597.784,10, conforme
constam nas prestações de contas mensais. Isso também demonstra que nos dois primeiros
meses o IGH ainda não havia se responsabilizado por toda a gestão.

Por todo o exposto, conclui-se que as complementações das primeira e segunda parcelas
foram inoportunas e indevidas, visto que ocorreram quase um ano após o mês de sua
competência e havia previsão em cláusula contratual para que ocorressem as retenções nas
duas primeiras parcelas.

9. Contratações e compras realizadas pelo IGH são baseadas em

Regulamento que permite indevidamente a contratação direta de
diversos serviços por inexigibilidade de processo seletivo ou de
cotação de preços.
Os procedimentos a serem adotados pelo IGH para a contratação de obras e serviços e para a
realização de compras constaram no item 9.4.2.c do seu Programa de Trabalho (folhas 7546 a
7567 do PAC 182/2018), apresentado à Comissão Especial de Seleção do CP 005/2018 em
cumprimento às exigências das cláusulas 9.4.2.6 a 9.4.2.8 do Edital de Chamamento Público
005/2018.

O modelo de contratação de obras e serviços proposto pelo IGH consistia, basicamente, em

três procedimentos distintos:

• para compras e serviços com valores mensais acima de R$ 50.000,00 seria

exigida a realização de “procedimento de processo seletivo”, mediante a
publicação de edital e ressalvando-se as situações emergenciais (dispensas);
• para valores inferiores a R$ 50.000,00, utilizar-se-ia o que foi definido como
“procedimento de tomada de preços”, que seria um levantamento de
orçamentos junto a três fornecedores para a escolha da proposta mais
vantajosa;
59
 • para “serviços técnicos de natureza singular de confiança, tais como assessoria
jurídica, serviços médicos, contábeis, consultoria, assessoria de gestão geral e
administrativa, assim como softwares de gestão, dentre outros”, seria
inexigível a realização tanto do processo seletivo quanto do procedimento de
tomada de preços, realizando-se, portanto, uma espécie de contratação direta.
Também se enquadrariam nessa situação, as hipóteses de “fornecedor único”
e de “empresas que tenham exclusividade na marca ou produto”.

A utilização do termo “serviços técnicos de natureza singular de confiança” não encontram

respaldo na doutrina e/ou na jurisprudência brasileira, que normalmente referem-se a
serviços técnicos de “natureza singular” – entendidos como serviços capazes de exigir grau de
subjetividade insuscetível de ser medido por critérios objetivos na seleção do executor – e
realizados por profissionais e empresas de “notória especialização”, como acontece no art.
25, inc. II da Lei 8.666/1993 para definição de hipótese de inexigibilidade de licitação. O uso
do termo “confiança” é evitado porque remete para uma condição subjetiva de interesse
exclusivo do contratante em detrimento do interesse público.

Nesse sentido, o enquadramento irrestrito pela IGH de serviços médicos, jurídicos, contábeis,
de consultoria, de assessoria e de contratação de software de gestão – que são encontrados
com uma diversidade de prestadores no mercado – como hipóteses gerais de fuga a
procedimento público de seleção de fornecedores viola os princípios administrativos da
impessoalidade, da publicidade e da moralidade.

Apesar do prejuízo aos princípios constitucionais da Administração Pública, a Comissão

Especial de Seleção (CES) responsável pelo CP 005/2018 não registrou restrições no
julgamento da proposta técnica apresentada pelo IGH, bem como sugeriu/exigiu alterações
no Programa de Trabalho para incorporação do documento ao Contrato de Gestão.

A par das incorreções na proposição do modelo de compras e contratações apresentada ao

CP 005/2018, o IGH, com o início da execução do objeto do Contrato de Gestão 108/2018,
utilizou-se do manual de compras e contratações da matriz (Manual de Normas – Abril/2016)
para atendimento de aquisições emergenciais necessárias à continuidade da assistência à
saúde no Município durante a fase de implementação dos serviços em Contagem/MG.
Ressalta-se que esse manual da matriz não integrou e não foi mencionado no Programa de
Trabalho apresentado no CP 005/2018.

Posteriormente, com a operacionalização plena da gestão das unidades municipais, o IGH

passou a utilizar o “Regulamento de Compras e Contratação de Obras e Serviços”, que foi
recebido pela Comissão de Avaliação do CG 108/2018 em 08.01.2019. As modalidades/formas
de contratação e compras passíveis de utilização no âmbito do CG 108/2018 estabelecidas
nesse Regulamento do IGH são:

a) "Processo Seletivo": para valores acima de R$ 50.000,00 (valor mensal da

contratação/aquisição), com publicações de editais ou outros meios de
divulgação (art. 3º, caput e § 2º);

60
 b) "Processo Simplificado de Contratação": para valores até R$ 50.000,00 (valor
mensal da contratação/aquisição), por meio da realização de três cotações
(art. 3º, § 1º);
c) “Adesão a ata de registro de preços de ente contratante”, nos mesmos moldes
do Poder Público contratante (art. 3º, § 4º);
d) “Impossibilidade” de processo seletivo ou de cotação, nos casos de “prestador
único no mercado” ou de “exclusividade da marca (revendedor ou assistência
técnica exclusiva)”, mediante a elaboração de “nota explicativa” que justifique
os motivos (art. 3º, § 5º);
e) “Dispensa” de processo seletivo ou de cotação nos casos de urgência e
emergência, com a apresentação de justificativa do setor solicitante e de
orçamento (art. 27);
f) “Inexigibilidade” de processo seletivo ou de cotação nas contratações de
“prestadores de serviços com abrangência corporativa” e de “profissionais para
realização de serviços técnicos de natureza singular, com notória especialização
e capacidade” (art. 3º, § 3º).

Entretanto, esse “Regulamento de Compras e Contratação de Obras e Serviços” adotado para

uso no âmbito do CG 108/2018 pelo IGH não atende à orientação da ADI 1.923 do STF que
exige a fixação de regras objetivas e impessoais para as contratações firmadas pela OS com
terceiros, mantendo estrita “observância do núcleo essencial dos princípios da Administração
Pública (CF, art. 37, Caput)”.

As irregularidades do Regulamento que ferem os princípios da Administração e comprometem

o seu uso nas contratações custeadas com recursos públicos são mais evidentes no
procedimento denominado de “Inexigibilidade”, estabelecido da seguinte forma pelo IGH:

Art. 3º [...]
Parágrafo Terceiro: Será inexigível a publicação de edital de processo seletivo e/ou
cotação por três orçamentos para a contratação de prestadores de serviços com
abrangência corporativa, assim como de profissionais para realização de serviços
técnicos de natureza singular, com notória especialização e capacidade, assim
entendidos aqueles cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de
desempenho anterior, estudos, experiências, publicações, organização,
aparelhamento, equipe técnica ou outros requisitos relacionados com sua atividade,
permita inferir que o seu trabalho é o mais adequado à plena satisfação do objeto a
ser contratado, de modo à promover eficiência ao serviço público, incluindo-se nessa
situação a contratação do Superintendente, Diretores Institucionais e Gerais e
Gestores das unidades, escritório de advocacia/advogado, escritório de
contabilidade/contador, auditoria, controle de qualidade, assessoria de imprensa,
sistema de qualificação de risco para admissão de pacientes, plataforma de compras,
empresa de agenciamento de passagens aéreas e hospedagens, ERP (Enterprise
Resource Planning ou Sistema Integrado de Gestão Empresarial , ou seja, software
que melhora a gestão das empresas, automatizando os processos e integrando as
atividades de vendas, finanças, contabilidade, fiscal, estoque, compras, recursos
humanos, produção e logística), links de dados, links de voice, servidores de firewall,
serviços considerados essenciais (fornecimento de água, energia elétrica, telefone);
dentre outros. (original sem grifo) (Regulamento de Compras e Contratação de Obras
e Serviços, art. 3º, § 3º)

61
A abrangência, permissividade e falta de critério das hipóteses estabelecidas no Regulamento
para a contratação sem a necessidade de processo seletivo ou de cotação de preços
permitem, praticamente, que qualquer situação possa ser enquadrada como inexigibilidade,
seja por tratar de prestadores contratados pela entidade para atendimento de outros
contratos de gestão (abrangência corporativa), seja pela facilidade de enquadramento como
serviços técnicos de abrangência corporativa em função da subjetividade das características
estabelecidas, seja pela contemplação na exaustiva lista de serviços nominados, ou mesmo
pelo ilimitado alcance do uso do termo “dentre outros” no texto regulamentar.

O IGH, por meio de documento assinado pela sua Diretora Regional (CPF ***.995.854-**) em
17.01.2020, justificou o enquadramento como “inexigibilidade” contratação de “prestadores
de serviços com abrangência corporativa” da seguinte forma:

Por atuar em diversos contratos de gestão, com diversos entes contratantes, se

verifica na atuação do IGH a necessidade de padronização de alguns procedimentos
voltados para a gestão das unidades geridas, visando a uniformização de
procedimentos, visando tão somente promover maior eficiência e zelo na assistência
aos pacientes SUS, o Instituto de Gestão e Humanização – IGH buscou analisar no
mercado empresas especializadas no atendimento de objetos específicos,
sobretudo, observando-se critérios de singularidade e confiança, como, por
exemplo, o uso de software de administração hospitalar; auditoria operacional,
auditoria de demonstrações contábeis, software de classificação de risco, dentre
outros.
Observe-se que, se para [cada] contrato firmado o IGH contratar uma empresa
diferente para tal atividade, gerará um caos administrativo, uma vez que terá dentro
da alta administração do IGH, como diretorias e superintendência, diversas
empresas prestando os mesmos serviços, porém para contratos diversos, podendo
adotar técnicas e práticas diferenciadas, o que impossibilita até mesmo a
comparação dos mesmos e a avaliação das técnicas de gestão implementadas.
Por outro lado, a contratação de forma coorporativa também visa a redução de
custos, uma vez que os serviços contratados para uma gama maior de contratos têm
como contrapartida preços diferenciados, trazendo uma economia maior para o
contrato. (Documento emitido em 17.01.2020 para resposta ao Ofício CA/SMS
nº 128/2019 e ao item 2.3 da Solicitação de Fiscalização nº 07)

Tais argumentos são improcedentes porque a “necessidade de padronização de alguns

procedimentos” está muito mais vinculada à criação e fixação de padrões e modelos
operacionais de gestão internos ao IGH do que em relação à empresa contratada para
prestação dos serviços, que, esta sim, deve se adequar ao modelo de gestão da entidade para
“promover maior eficiência e zelo na assistência aos pacientes SUS”. Quanto à alegação de
que a contratação de forma corporativa visa reduzir custos (pela economia de escala), a
compra ou contratação centralizada não pode ser utilizada como hipótese de fuga ao processo
seletivo ou de cotação de preços, devendo, ao contrário, estar cercada de maior cuidado em
relação ao atendimento aos princípios da Administração Pública pela maior abrangência e,
principalmente, pela maior materialidade dos recursos públicos envolvidos.

O IGH manifestou-se também, no mesmo documento datado de 17.01.2020, sobre o seu

entendimento em relação à contratação por “inexigibilidade” de “profissionais para realização
de serviços técnicos de natureza singular, com notória especialização e capacidade”:

62
 O IGH aplica, de forma analógica, os princípios da Lei 8.666/1993, mais
especificamente os arts. 13 e 25, a seguir transcritos, que estabelece a exceção para
a contratação de serviços de natureza singular [...]
Portanto, a legislação federal discrimina quais são serviços de natureza técnica
singular.
Portanto, visando obter o melhor serviço público para o usuário do serviço público
de saúde, valeu-se também o IGH da Súmula 264 do TCU, emitida por meio do
Acórdão nº 1.437, publicado em 03 de junho de 2011, com o seguinte teor:
‘A inexigibilidade de licitação para a contratação de serviços técnicos com pessoas
físicas ou jurídicas de notória especialização somente é cabível quando se tratar de
serviço de natureza singular, capaz de exigir, na seleção do executor de confiança,
grau de subjetividade insuscetível de ser medido pelos critérios objetivos de
qualificação inerentes ao processo de licitação, nos termos do art. 25, inciso II, da Lei
no 8.666/93’. (Documento sem número, de 17.01.2020, emitido em resposta ao
Ofício CA/SMS nº 128/2019 e à Solicitação de Fiscalização nº 07, item 2.4)

O uso da analogia com o artigo 13 da Lei 8.666/1993 para justificar a contratação por
“inexigibilidade” desses serviços não é aplicável à situação fática. O citado dispositivo legal
relaciona os denominados “serviços técnicos profissionais especializados”, que, ao contrário
do que foi argumentado, não são necessariamente serviços de natureza técnica singular. A
solução (objeto contratado) ou a pessoa é singular quando é única, não podendo ser
comparada e julgada por parâmetros ou critérios objetivos. Quando não há a singularidade,
há possibilidade de competição. Mantendo a analogia com a Lei 8.666/1993, o TCU orienta
que, para se caracterizar a inviabilidade de competição, é necessária a presença simultânea
de três requisitos: serviço técnico especializado, natureza singular do serviço e notória
especialização do contratado (Súmula TCU nº 252). Nesse sentido, o enquadramento como
hipótese de “inexigibilidade” deve ser feito caso a caso, considerando a especificidade de cada
objeto a ser contratado, e não da forma adotada pelo IGH no Regulamento que listou
previamente uma série de serviços de caráter geral que possuem uma diversificada
quantidade e prestadores no mercado.

Infere-se, ainda, pelo dispositivo previsto no art. 3º, parágrafo terceiro, do “Regulamento de
Compras e Contratação de Obras e Serviços”, que as contratações por inexigibilidade
deveriam, minimamente, serem suportadas por processo formal que demonstrasse as devidas
comprovações relativas à “notória especialização e capacidade” do contratado. Entretanto, o
IGH não formaliza processo relativo a esse procedimento.

O denominado procedimento de “inexigibilidade” pelo Regulamento do IGH é, na verdade,

uma espécie de compra/contratação direta com o fornecedor, na qual não há atos formais
prévios de divulgação a possíveis interessados no atendimento da demanda e nem há
processo ou justificativa formal para a escolha do contratado e para determinação do preço
com base em critérios objetivos. O preço e demais condições do negócio são tratados
informalmente e de modo restrito e não documentado entre o IGH e a empresa.

Por conseguinte, as situações previamente classificadas pelo IGH em seu Regulamento como
passíveis de “inexigibilidade” infringem a diversos princípios da Administração Pública,
atingindo todas as contratações e compras realizadas por esse modelo e custeadas com
recursos públicos oriundos do CG 108/2018.

63
Quando o IGH não divulga o seu interesse em contratar, acaba por impedir a ciência dos
demais fornecedores sobre existência do objeto da contratação e a manifestação do seu
possível interesse em fornecer o serviço, descumprindo o princípio da publicidade.

Quando o IGH direciona a contratação apenas a empresas do seu rol de fornecedores nas
contratações de “abrangência corporativa”, caracteriza-se o favorecimento de parceiros e o
consequente prejuízo ao princípio da impessoalidade.

Quando o IGH não abre processo seletivo ou realiza cotações em situações com possibilidade
de competição entre fornecedores, não há como demonstrar que foi feita a melhor
contratação e caracteriza-se a falta de comprovação do atendimento ao princípio da
eficiência.

Ressalta-se que, no período de novembro de 2018 a dezembro de 2019, o IGH contratou

diversos serviços utilizando-se do procedimento de “inexigibilidade”. O montante executado
com contratações diretas nesse período, na amostra analisada, foi superior a um milhão de
reais mensais. Embora essas contratações tenham atendido ao regramento estabelecido no
Regulamento do IGH, apresentam-se eivadas dos vícios anteriormente expostos.

10. Endividamento crescente e pagamento de multas pelo IGH a

despeito dos repasses tempestivos feitos pela SMS/Contagem ao
Contrato de Gestão.
O Razão Contábil Analítico do IGH (Filial Contagem), referente ao período de 01.01.2019 a
31.12.2019 e emitido em 11.02.2020, demonstrou que a conta contábil "2.01.01.01.001 –
Fornecedores de Bens e Serviços" apresentava saldo de R$ 21.848.080,67 em 31.12.2019, o
que representa que o Instituto, ao final do exercício, possuía uma dívida nesse valor com seus
fornecedores. No Relatório de “Contas a Pagar/Em Aberto por Fornecedor”, referente ao
período de 01.01.2018 a 31.12.2019 e emitido em 04.03.2020, os valores registrados como
pendentes de pagamento em 31.12.2019 totalizaram R$ 8.590.108,67 (valor bruto).

A análise comparativa entre esses dois demonstrativos evidencia, como uma das principais
diferenças, os registros de pagamentos para pessoas jurídicas prestadoras de serviços médicos
no Razão Contábil Analítico que não estavam relacionados no Relatório de Contas a Pagar.

Registra-se que não foi possível, a partir da documentação disponibilizada, apurar os valores
referentes ao item de despesa “Médicos” (Pessoal) faturados no mês de dezembro/2019. A
Proposta Financeira do IGH estabeleceu os gastos mensais para o item de despesa “Médicos”
(Pessoal) em R$ 3.171.188,02 no âmbito do CG 108/2018.

Outra inconsistência identificada refere-se aos registros referentes à empresa L & A

Contabilidade Ltda. (CNPJ 12.314.189/0001-76). Conforme informado no Achado 13 deste
Relatório, os valores registrados como despesas referentes à empresa na conta contábil
“Serviços de Gestão e Administração”, no Razão Contábil Analítico, totalizaram

64
conta “Fornecedores de Bens e Serviços” deve ser inferior às despesas totais do mês, o que
ocasionaria um saldo maior pendente de pagamento.

Tabela 10 – Valores pendentes de pagamento pelo IGH em 31/12/2019.

Descrição Valores (R$)

Saldo da conta contábil Fornecedores de Bens e Serviços (A) 21.848.080,67

Valor correspondente às despesas mensais do contrato,
11.094.901,25
a serem pagas no mês seguinte (princípio da competência) (B)
Valor pendente de pagamento, descontando os valores a pagar
10.753.179,42
no mês seguinte (A - B)
Fonte: Elaborado pela CGU, com base no Razão Contábil-Analítico emitido pelo IGH e na cláusula 3.2 do
Contrato de Gestão nº 108/2018.
Nota: Cálculo efetuado considerando a hipótese de registro do valor correspondente à totalidade das
despesas para um mês de contrato, de acordo com a proposta financeira do IGH, na conta contábil
“Fornecedores de Bens e Serviços”.

Conforme relatado no Achado 8 deste Relatório, os repasses ao IGH foram realizados pela
SMS/Contagem em regularidade com a previsão do Contrato de Gestão, permitindo
depreender que os valores pagos pelo IGH em função de aquisição de bens, contratação de
serviços e outros gastos para a operacionalização do contrato superaram os valores
estipulados na Proposta Financeira integrada ao CG 108/2018.

Salienta-se que, conforme o razão analítico citado anteriormente, o saldo da conta contábil
1.01.01.05.054, correspondente a aplicação financeira, em 31 de dezembro de 2019, era de
R$ 3.107.428,30.

Uma última inconsistência está relacionada à realização de despesas no total de

R$ 332.218,44, durante o exercício de 2019, a título de "Multas e Juros de Mora", conforme
registrado na conta contábil "4.04.02.01.002". Tais despesas, por definição, devidas a partir
de atrasos em pagamentos, ao não serem realizadas em função de falha da Administração
Pública, não podem ser enquadradas como despesas afetas ao CG 108/2018 e,
consequentemente, não podem ser pagas com os recursos públicos oriundos do orçamento
da SMS/Contagem, devendo ser restituídas à conta específica do Contrato de Gestão.

Registra-se, por fim, que a evolução do saldo da conta contábil “Fornecedores de Bens e
Serviços”, que ao longo do exercício de 2019 apresentou tendência de crescimento quase
constante, pode prejudicar o andamento do contrato em função do endividamento crescente
terminar por inviabilizar a gestão financeira do CG 108/2018 pelo IGH em curto prazo.

11. Remuneração irregular de dirigentes corporativos do IGH com

recursos do Contrato de Gestão.
O Contrato de Gestão 108/2018 está sendo usado irregularmente para remunerar dirigentes
do IGH por meio de contratos de prestação de serviços na área de gestão administrativa
formalizados com empresas pertencentes às pessoas que exercem os cargos de
66
Superintendente (CPF ***.702.205-**), de Diretor Administrativo Corporativo
(CPF ***.671.505-**), de Diretor Assistencial Corporativo (CPF ***.645.807-**) e de Diretor
Regional Bahia (CPF ***.642.935-**).

O Superintendente possui mandato vigente com a entidade até 31.01.2023, em decorrência

de eleição realizada antecipadamente e registrada em Ata de Reunião Extraordinária da
Assembleia Geral do IGH de 03.08.2019. Anteriormente, no período de 28.04.2016 até a data
dessa eleição, o cargo foi exercido pela mesma pessoa, conforme Atas de Reunião
Extraordinária da Assembleia Geral do IGH de 28.04.2016 e de 16.12.2016. Os diretores
corporativos, apesar de não terem um mandato específico definido, são nomeados pelo
Superintendente, sendo exercidos pelas mesmas pessoas desde 28.04.2016. O vínculo desses
dirigentes com o IGH, portanto, é longevo, sendo que o Superintendente (CPF ***.702.205-
**) detém o cargo desde a constituição da entidade em abril de 2010.

De acordo com o Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ) da Receita Federal do Brasil,
os dirigentes corporativos figuram como responsáveis pelas empresas contratadas pelo IGH
para prestação de serviços no âmbito do Contrato de Gestão 108/2018. O quadro a seguir
relaciona tais empresas e os respectivos contratos firmados.

Quadro 3 – Contratos firmados pelo IGH com empresas de dirigentes corporativos.

Valor
Número do
Pessoa jurídica (CNPJ) Dirigente (CPF) Vigência mensal
Contrato
(R$)
Time Serviços e Assistência
01/11/2019 a
3639/2019-CTG Médica Ltda. Superintendente 5.000,00
01/11/2020
(96.836.754/0001-55)
Diretor
Sigevaldo Santana de Jesus – ME 01/11/2019 a
3638/2019-CTG Administrativo 9.990,00
(26.749.520/0001-95) 01/11/2020
Corporativo
Respar Serviços Médicos
Diretor Assistencial 01/11/2019 a
3637/2019-CTG Especializados Eireli 4.990,00
Corporativo 01/11/2020
(22.556.353/0001-05)
ITAP Serviços Especializados Eireli Diretor Regional 01/12/2018 a
4048-CTG 9.000,00
(21.776.899/0001-09) Bahia 01/06/2019
Fonte: Cópias dos contratos disponibilizados pela SMS e consulta realizada ao Cadastro Nacional de Pessoas
Jurídicas (CNPJ) da Receita Federal do Brasil em 08.06.2020

Em todos esses contratos, a definição do objeto foi estabelecida pelo IGH de forma genérica
e vaga, sendo omitida no termo formal a enumeração das atividades a serem executadas e a
forma, o modelo, o local, os prazos e/ou as cargas horárias relativas à prestação dos serviços
pelos contratados. O quadro seguinte reproduz, integralmente, o objeto estabelecido para os
contratos em tela.

67
 Quadro 4 – Objeto dos contratos firmados com empresas de dirigentes corporativos.
Contrato Objeto (cláusula contratual)
“O presente contrato tem como objeto a prestação de serviço de gestão executiva para
assistir ao Complexo Hospitalar – Hospital Maternidade Municipal de Contagem/MG
3639/2019-CTG
(Centro Materno Infantil Juventina de Paula de Jesus), situada à Av. João César de Oliveira,
4495 – Novo Eldorado, Contagem-MG, CEP: 32.010-000” (Cláusula Segunda- Do Objeto)
“O presente contrato tem como objeto a prestação de serviço de diretoria administrativa
corporativa para assistir ao Complexo Hospitalar – Hospital Maternidade Municipal de
3638/2019-CTG Contagem/MG (Centro Materno Infantil Juventina de Paula de Jesus), situada à Av. João
César de Oliveira, 4495 – Novo Eldorado, Contagem-MG, CEP: 32.010-000” (Cláusula
Segunda- Do Objeto)
“O presente contrato tem como objeto a prestação de serviço de diretoria médica para
assistir ao Complexo Hospitalar – Hospital Maternidade Municipal de Contagem/MG
3637/2019-CTG
(Centro Materno Infantil Juventina de Paula de Jesus), situada à Av. João César de Oliveira,
4495 – Novo Eldorado, Contagem-MG, CEP: 32.010-000” (Cláusula Segunda- Do Objeto)
“O presente contrato tem como objeto a prestação de serviço de gestão referente à
implantação do Contrato nº 108/2018 para assistir: UPA Vargem das Flores, situada à Av,
Retiro dos Imigrantes, 80 - Retiro, Contagem - MG, CEP.: 32.050-710; UPA Sede, localizada
à Rua Joaquim Camargos, 47 - Centro, Contagem - MG, CEP,: 32.041-310; UPA Ressaca,
localizada à Praça 21 de Abril - Guanabara, Contagem - MG, CEP.: 32.115-020; UPA
4048-CTG
Petrolândia, Localizada à Rua Refinaria União, n° 137 - Petrolândia, Contagem - MG, CEP.:
32.072-180; UPA JK, localizada à Av. João César de Oliveira, nº 780 - Eldorado, Contagem -
MG, 32315-100; Complexo Hospitalar – Hospital Maternidade Municipal de Contagem/MG
(Centro Materno Infantil Juventina de Paula de Jesus), situada à Av. João César de Oliveira,
4495 – Novo Eldorado, Contagem-MG, CEP: 32.010-000” (Cláusula Segunda- Do Objeto)
Fonte: Cópias dos contratos disponibilizados pela SMS, em resposta à Solicitação de Fiscalização nº 02.

Mesmo considerando a lacônica descrição dos objetos contratados, é nítida a semelhança

com a nomenclatura e atribuições estabelecidas no Estatuto Social (art. 30 a 32) e no
organograma do IGH (disponível em https://www.igh.org.br/estrutura-organizacional/) para
os cargos correspondentes, à exceção do Contrato nº 4048-CTG, que trata de um serviço
específico.

Esses dirigentes, como detentores de cargos de caráter corporativo, vinculados estritamente

à gestão geral do IGH e sediados na matriz em Salvador/BA, têm responsabilidades e,
eventualmente, prestam seus serviços a toda a organização, o que pode incluir, inclusive, o
Contrato de Gestão 108/2018 e todos os demais contratos de gestão mantidos pela entidade.
Entretanto, os custos referentes às respectivas remunerações devem ser, na melhor das
hipóteses, rateados entre os diversos instrumentos e as despesas gerais de manutenção da
matriz, após as devidas e inequívocas comprovação do nexo causal dos serviços prestados
com o objeto do contrato e cálculo da parcela de atividades e/ou tempo dedicada a cada parte
envolvida (contratos e matriz).

Portanto, tais contratações configuram-se, unicamente, como uma tentativa irregular de

legitimar a remuneração dos dirigentes corporativos com recursos do CG 108/2018 por
serviços que estatutariamente estão na alçada de responsabilidade dos cargos diretivos
subordinados à matriz do IGH. Os pagamentos às empresas dos dirigentes corporativos,
68
então, podem ser caracterizados como espécie de distribuição de dividendos, prática que é
ilegal no caso das organizações sociais visto tratarem-se de entidades de caráter não lucrativo.

É importante ressaltar a inexistência de previsão na Justificativa Técnica de Preço e no Termo

de Referência de gastos/custos com a contratação de empresas para prestação de serviços
relacionados ao exercício das atividades dos cargos de gestão corporativa, o que impediria o
pagamento de tais contratos com recursos do Contrato de Gestão 108/2018.

A estrutura organizacional prevista pela SMS para o Complexo Hospitalar e para as cinco UPA
não contempla os cargos de superintendente (gestão executiva), de diretor administrativo
corporativo, de diretor assistencial corporativo (diretoria médica) ou de diretor regional
(responsável pela implantação do contrato). A Justificativa Técnica de Preço convencionou
que cada unidade publicizada teria um diretor técnico, um diretor administrativo e
coordenadores de faturamento, de recursos humanos, financeiro, de material e patrimônio,
de manutenção, de recepção, de enfermagem e farmacêutico.

O próprio IGH, nos organogramas que integraram o item 9.4.2.a do Programa de Trabalho
(folhas 7230, 7234, 7238, 7242, 7246, 7250 e 7254 do PAC nº 182/2018) apresentado no
âmbito do CP 005/2018, não previu os cargos de superintendente e diretores corporativos nas
estruturas traçadas para o Complexo Hospitalar e para as UPA, conforme demonstrados nas
figuras seguintes.

Figura 6 – Organograma do Hospital Municipal no Programa de Trabalho da IGH

Fonte: Reprodução de excerto da página 7230 do Programa de Trabalho (item 9.4.2.a) da IGH.

Figura 7 – Organograma da UPA no Programa de Trabalho da IGH

Fonte: Reprodução de excerto da página 7242 do Programa de Trabalho (item 9.4.2.a) da IGH.

69
 Figura 8 – Organograma da Maternidade Municipal no Programa de Trabalho da IGH

Fonte: Reprodução de excerto da página 7234 do Programa de Trabalho (item 9.4.2.a) da IGH.

Apenas no organograma atualizado das unidades, apresentados à CGU por meio do Ofício
nº 117.2020/ERC.MG/IGH, de 21.02.2020, o IGH fez constar os cargos de Superintendente e
Diretor Regional (o qual não é exercido pelos dirigentes corporativos citados anteriormente)
nas estruturas administrativas e organizacionais do Complexo Hospitalar e das UPA. Registra-
se que nesse novo organograma os cargos de diretores corporativos ainda não foram
contemplados. As figuras seguintes reproduzem os organogramas atualizados.

Figura 9 – Organograma atualizado do Complexo Hospitalar

Fonte: Reprodução editada de excerto do organograma anexo ao Ofício nº 117.2020/ERC.MG/IGH, de

21.02.2020, encaminhado como resposta à Solicitação de Fiscalização nº 10 (item 1) da CGU.

70
 Figura 10 – Organograma atualizado das UPA

Fonte: Reprodução editada de excerto do organograma anexo ao Ofício nº 117.2020/ERC.MG/IGH, de

21.02.2020, encaminhado como resposta à Solicitação de Fiscalização nº 10 (item 1) da CGU.

Para viabilizar as contratações indiretas de seus dirigentes, o IGH promoveu, de forma

irregular, mudanças nas regras de aquisição de bens e serviços previstas para o Contrato de
Gestão 108/2018. No “Regulamento de Compras e Contratação de Obras e Serviços”, as
contratações de “prestadores de serviços com natureza corporativa” e de “superintendente,
diretores institucionais e gerais, gestores da unidade” foram incluídas como hipótese de
“Inexigibilidade” de processo seletivo ou de cotação” (art. 3º, § 3º), possibilidades que não
constavam originalmente nos procedimentos para a contratação de obras e serviços e para a
realização de compras que compuseram o item 9.4.2.c do Programa de Trabalho (folhas 7546
a 7567 do PAC nº 182/2018) apresentado pela IGH no âmbito do CP 005/2018.

As despesas incorridas nos contratos firmados com as empresas vinculadas a dirigentes

corporativos totalizam, mensalmente, R$ 19.980,00 (lembrando que o contrato com a ITAP
Serviços Especializados Eireli encerrou-se em junho de 2019). A tabela seguinte demonstra os
valores pagos e devidos a essas empresas durante o período compreendido entre novembro
de 2018 a dezembro de 2019.

Tabela 11 – Valores envolvidos na contratação de dirigentes corporativos do IGH.

Número do Despesa total Valor pago Valor a pagar
Pessoa jurídica (CNPJ)
Contrato (em R$) (em R$) (em R$)
3639/2019-CTG Time Serv. e Assist. Médica Ltda. 10.000,00 0,00 10.000,00
3638/2019-CTG Sigevaldo Santana de Jesus – ME 19.980,00 9.990,00 9.990,00
3637/2019-CTG Respar Serv. Méd. Especial. Eireli 9.980,00 4.990,00 4.990,00
4048-CTG ITAP Serviços Especializados Eireli 54.000,00 45.000,00 9.000,00
Total 93.960,00 59.980,00 33.980,00
Fonte: Cópias dos contratos disponibilizados pela SMS e Relatórios de “Despesa Realizada” apresentadas
mensalmente nas prestações de contas encaminhadas pela IGH à SMS/Contagem.
Nota: A Despesa total considera os valores devidos no período de novembro de 2018 a dezembro de 2019.

Vale lembrar, conforme exposto no Achado nº 5 deste Relatório, que as despesas de caráter
administrativo predominaram, em 2019, entre os itens com maior aumento absoluto em
relação ao valor inicialmente estimado pela SMS/Contagem, com destaque para gastos com
pessoal administrativo (aumento de 114%), consultoria (823%), serviços contábeis (762%) e
locação de sistemas de gestão (454%).

71
Ressalta-se que o dano à Administração Pública, promovido por esse tipo de contratação, deve
ser muito mais significativo e atingir outros entes da federação, visto que essa prática parece
ser comum nos Contratos de Gestão firmados pelo IGH. Como exemplo, os três contratos
firmados pelo Estado de Goiás com a entidade para o gerenciamento do Hospital Estadual e
Maternidade Nossa Senhora de Lourdes (HEMNSL), do Hospital Estadual Materno-Infantil Dr.
Jurandir do Nascimento (HMI) e do Hospital Estadual de Urgências de Aparecida de Goiânia
Cairo Louzada (HUAPA) preveem pagamentos mensais ao Superintendente (CPF ***.702.205-
**), ao Diretor Administrativo Corporativo (CPF ***.671.505-**) e ao Diretor Assistencial
Corporativo (CPF ***.645.807-**).

Quadro 5 – Valores pagos a dirigentes corporativos em outros entes da federação.

Valores pagos por hospital (em R$)
Cargo (CPF) Empresa
HEMNSL HMI HUAPA
Time Serviços e Assistência
Superintendente
Médica Ltda
– 15.000,00 10.000,00
Diretor Administrativo
Corporativo
Sigevaldo Santana de Jesus-ME – 10.000,00 5.000,00
Diretor Assistencial Respar Serv. Médicos
Corporativo Especializados Eireli
– 20.000,00 –
Fonte: Portal de Transparência da Secretaria de Estado da Saúde de Goiás. Acesso em 08.06.2020.
(https://www.saude.go.gov.br/transparencia/os-transparencia).

Diante de todas as inconsistências apontadas, os Contratos nº 3637, 3638 e 3639/2019-CTG

e nº 4048-CTG firmados pelo IGH para prestação e serviços no âmbito do CG 108/2018, bem
como todos os pagamentos deles decorrentes ou realizados às empresas Time Serviços e
Assistência Médica Ltda., Sigevaldo Santana de Jesus – ME, Respar Serviços Médicos
Especializados Eireli e ITAP Serviços Especializados Eireli e às pessoas físicas Superintendente
(CPF ***.702.205-**), ao Diretor Administrativo Corporativo (CPF ***.671.505-**), ao Diretor
Assistencial Corporativo (CPF ***.645.807-**) e ao Diretor Regional Bahia (CPF ***.642.935-
**) por prestação de serviços às unidades municipais de saúde de Contagem/MG, são
irregulares, devendo os valores financeiros respectivos serem ressarcidos à conta específica
do Contrato de Gestão.

12. Contratação de serviços de comunicação social sem

detalhamento do objeto, extrapolando os valores estimados e o
objetivo do Contrato de Gestão.
O IGH realizou contratações no âmbito do Contrato de Gestão 108/2018 cujos objetos –
mobilização social por meio telefônico e assessoria, relações públicas, publicidade,
propaganda e mídias sociais – não estavam previstos e/ou não guardavam compatibilidade
com as ações e serviços de saúde estabelecidas para a gestão compartilhada das unidades de
urgência e emergência municipais.

72
Na Planilha Financeira apresentada pelo IGH para o CP 005/2018 consta o valor de R$
14.160,00 por mês para gastos com “Serviços de Comunicação Social”, que é o item de
despesa que guarda maior compatibilidade com os objetos citados.

Para a contratação de prestação do serviço de mobilização social por meio telefônico, a IGH
emitiu, em 05.12.2018, o Edital do Processo Seletivo nº 001/2018, cujo objeto foi estabelecido
como:

OBJETO
Prestação de Serviços de mobilização social de qualidade de serviço público, por
meio telefônico, com a participação do cidadão, com uso de mensagens digitais
geoprocessadas e interativas de voz. Entrega de 120.000 (cento e vinte mil)
mensagens de até 1 (um) minuto.
VALOR DE REFERÊNCIA: R$ 60.000,00 (sessenta mil reais)
Especificação do objeto:
A cidade de Contagem possui uma grande cobertura de telefones residenciais e
celulares, atingindo mais de 85% dos domicílios. A mobilização por chamadas
telefônicas se apresenta como o mais eficaz e preciso meio de mobilização da
população de Contagem sobre os benefícios e serviços da gestão compartilhada,
uma vez que as ligações podem ser geoprocessadas, atingindo uma rua, um bairro
ou toda a cidade, de forma precisa e no horário determinado.
Assim, a mobilização da comunidade, de toda a cidade, da área de influência
geográfica e regiões de interesse do Município de Contagem, pelo meio telefônico,
se apresenta como a forma ideal para informar e comunicar os cidadãos sobre os
serviços de saúde disponíveis, sobre que unidades de saúde utilizar de acordo com
o território de saúde e sobre questões importantes de condição de saúde e
epidemiológicas da cidade de Contagem.
Produção e difusão de conteúdo por meio telefônico se dará através de ligações
telefônicas digitais de até 01 (um) minuto, e terá o objetivo de atingir todos os lares
de Contagem e áreas de interesse da saúde de Contagem. As mensagens telefônicas
digitais poderão ser distribuídas por bairro/regional, ou enviadas para toda a cidade
e áreas de interesse do Município de Contagem para atender: avisos de mobilização,
avisos temáticos de mobilização por regional de serviços de saúde; avisos
epidemiológicos; avisos com respostas a demandas geradas pela população no
processo de mobilização; avisos de prestação de contas; avisos de utilidade pública
nas áreas de saúde, e outros de interesse da gestão compartilhada.
OS SERVIÇOS DE MOBILIZAÇÃO TELEFÔNICA
Estão previstos os serviços de mobilização social listados. Os serviços serão utilizados
de acordo com as demandas do IGH, a serem definidos através de ordens de serviço.
O local das chamadas será o Município de Contagem. A comprovação do serviço se
dará por apresentação de relatórios de chamadas atendidas, a ser apresentado pela
Contratada. Só poderão ser cobradas chamadas atendidas, completas ou
incompletas acima de 10 (dez) segundos.
A apresentação da listagem de telefones residenciais e celulares, geoprocessada, das
áreas de interesse do Município Contagem, para difusão dos conteúdos de
mobilização, são responsabilidade da Contratada e devem fazer parte da formação
de custos deste serviço. A gravação dos áudios por locutores profissionais será de
responsabilidade da contratada.
A comprovação do serviço se dará por apresentação de mídia CD com o áudio
interativo e os números telefônicos atendidos com o seu respectivo horário de
disparo.
Apresentação de mapa geoprocessado de calor com as áreas da cidade atingidas.
(Anexo I – ‘Termo de Referência’ do Edital do Processo Seletivo nº 001/2018)

73
O Edital, portanto, não especifica de forma clara e suficiente o serviço a ser prestado,
limitando-se a estabelecer a quantidade de chamadas a serem realizadas (120.000) e o valor
de referência (R$ 60.000,00), e omitindo elementos importantes para a elaboração da
proposta por possíveis interessados, como, por exemplo, a periodicidade das ligações e o
período de vigência do contrato.

No entanto, mesmo com as dificuldades impostas pela indefinição do objeto a ser contratado,
a Equilíbrio Marketing de Relacionamentos Eireli (CNPJ 03.987.900/0001-62) apresentou
proposta ao Processo Seletivo nº 001/2018, sagrando-se vencedora com a proposta de
R$ 29.800,00. Ressalta-se que apenas o instrumento contratual assinado registra que o valor
adjudicado (R$ 29.800,00) seria mensal e com vigência de doze meses.

A despeito das inconsistências na contratação da Equilíbrio, o objeto do Processo Seletivo

nº 001/2018 não está previsto no CG 108/2018 e não guarda compatibilidade com o processo
de gestão das unidades de urgência e emergência. Ações de mobilização social estão muito
mais afetas a áreas voltadas para a prevenção e promoção da saúde, desenvolvidas por outros
setores da SMS/Contagem, conforme ações, nesse sentido, identificadas em consultas
realizadas ao sítio eletrônico da Prefeitura.

Outra contratação em descompasso com o objeto do CG 108/2018 foi firmada em 15.03.2019

com a empresa Bárbara Comunicações Ltda. (CNPJ 20.012.789/0001-08), para a prestação do
serviço de assessoria, relações públicas, publicidade, propaganda e mídias sociais, no valor
mensal de R$ 35.000,00 para um período de doze meses. Tais serviços também não estavam
previstos no CG 108/2018 e também não tiveram demonstrada sua relação com o objeto de
gestão compartilhada das unidades de urgência e emergência municipais.

Considerando que a Planilha Financeira apresentada pelo IGH para o CP 005/2018 apresentou
o valor de R$ 14.160,00 por mês para gastos com “Serviços de Comunicação Social”, ainda que
os serviços contratados fossem compatíveis com o objeto do Contrato de Gestão, a
contratação das empresas Equilíbrio e Bárbara superaria os valores propostos pelo IGH com
gastos com “Serviços de Comunicação Social” em 358%.

13. Contratação direta de serviços contábeis, sem detalhamento dos

custos e por valor superior ao proposto pelo IGH no Contrato de
Gestão.
Na planilha de custos, referência para o Chamamento Público nº 005/2018, a Prefeitura
Municipal de Contagem/MG estabeleceu o valor de R$ 20.000,00/mês para o item de despesa
“Serviços Contábeis”. Entretanto, o IGH, em sua Proposta Financeira, orçou o valor de
R$ 172.443,20/mês para a rubrica.

Em 07.01.2019, o IGH firmou os seguintes contratos com a empresa L & A Contabilidade Ltda.
(CNPJ 12.314.189/0001-76), tendo como objeto a “prestação de serviço de acompanhamento

74
contábil, fiscal, pessoal e consultoria”, que totalizaram R$ 268.250,00 mensais, conforme
demonstrado no quadro a seguir:

Tabela 12 - Contratos firmados entre o IGH e a L & A

Contrato Unidade Valor mensal (R$)
Contrato nº 186-CTG Maternidade Municipal 61.836,40
Contrato nº 187-CTG UPA Petrolândia 17.915,56
Contrato nº 188-CTG UPA Ressaca 22.446,81
Contrato nº 189-CTG UPA Sede 16.447,63
Contrato nº 190-CTG UPA Vargem das Flores 28.257,36
Contrato nº 191-CTG Hospital Municipal 85.393,14
Contrato nº 192-CTG UPA JK 35.953,10
Valor total mensal: 268.250,00
Valor total dos contratos: 3.219.000,00/ano
Fonte: Contratos disponibilizados pela SMS/Contagem, em resposta à Solicitação de Fiscalização nº 02.

A empresa L & A apresentou sua proposta para a prestação dos serviços em 01.12.2018, e foi
contratada em 07.01.2019, por “inexigibilidade” (em conformidade com o procedimento
previsto no art. 3º, § 3º, do “Regulamento de Compras e Contratação de Obras e Serviços” do
IGH), com a justificativa de que a “contratação possui natureza singular, sendo executada por
profissionais de notória especialização”, contratação realizada em afronta aos princípios da
administração pública, conforme detalhado no Achado 9 desse relatório.

Tendo em vista não constar da proposta apresentada pela L & A o valor de cada serviço orçado
individualmente, bem como não haver o dimensionamento por item dos serviços contratados,
solicitou-se justificativas para os valores contratados.

Para elucidar o questionamento, o IGH, por meio de documento emitido pelo Diretor
Administrativo Corporativo (CPF ***.671.505-**) em 02.01.2020, reencaminhou a solicitação
para a empresa, que então apresentou as informações à entidade por meio de ofício emitido
pelo Diretor Responsável (CPF ***.998.705-**) em 13.01.2020. Ou seja, o IGH não tinha
conhecimento dos custos e quantidades dos serviços propostos pela L & A e, dessa forma, não
tinha condições de avaliar a compatibilidade dos valores propostos aos praticados no
mercado.

No ofício de 13.01.2020, a L & A traça comparativo entre os valores e benefícios dos contratos
e os custos que poderiam existir caso o IGH mantivesse uma estrutura mínima capaz de
realizar os serviços contratados, pretendendo demonstrar a vantajosidade de sua
contratação. Entretanto, reforça-se que não constavam do processo de contratação o
dimensionamento por item dos serviços contratados, tampouco pesquisa ou cotação de
preços que pudessem demonstrar, à época, a adequação dos valores e quantitativos
contratados.

A L & A informou ainda que os valores faturados por serviços/setores atingiriam um total de
R$ 268.250,00, distribuídos da seguinte forma:

• folha de pagamento: R$ 74.000,00;

• financeiro: R$ 64.750,00;
75
 • prestação de contas: R$ 55.500,00;
• contabilidade: R$ 40.700,00;
• contratos: R$ 33.300,00.

Em que pese a informação de que os serviços contratados não se limitam a serviços contábeis,
ainda assim há uma variação significativa em relação aos estudos prévios realizados pela SMS,
que fundamentaram a opção pela transferência da gestão dos serviços de saúde a OS.

Considerando a possibilidade de que o Instituto tenha alocado os demais serviços

contratados, além dos de contabilidade, em outra rubrica, verificou-se que o IGH propôs o
valor de R$ 878.639,04 para gastos com “profissionais administrativos” (rubrica na qual
poderiam estar incluídos os custos com os serviços, além dos contábeis, embora não haja
detalhamento na proposta do IGH). Não foram identificadas outras rubricas que pudessem
representar os gastos com serviços que, de acordo com o IGH, seriam executados pela L & A.

Dessa forma, mesmo que os valores propostos pelo IGH no item “Serviços Contábeis”
englobassem outros serviços, ainda assim haveria uma variação significativa em relação aos
valores contratados da empresa L & A, considerando, inclusive o valor proposto para
“Profissionais Administrativos”.

Tabela 13 – Comparação entre o valor proposto pelo IGH e o contratado com a L & A.
Valor anual na Proposta Valor anual dos contratos
Rubrica
Financeira do IGH (R$) firmados com a L & A (R$)
Profissionais Administrativos 878.639,04 3.219.000,00
Serviços Contábeis 172.443,20
Total 1.051.082,24 3.219.000,00
Fonte: Dados constantes da proposta financeira do IGH e dos contratos firmados com a L & A.

No mesmo ofício de 13.01.2020, a L & A, relacionou os serviços que são incluídos no contrato,
entre eles, os seguintes:

Figura 11 – Serviços integrantes dos Contrato firmados com a L & A

Fonte: Ofício emitido em 13.01.2020 pelo Diretor Responsável (CPF ***.998.705-**) da L & A Contabilidade e
Outsourcing (reprodução de excerto da página 2 de 5).

76
Porém, mais adiante no mesmo documento, a L & A informa os serviços que são realizados na
sede das empresas e os que são realizados nas unidades, ou seja, pelo IGH:

Figura 12 – Divisão de serviços entre as unidades adotada pela L & A

Fonte: Ofício emitido em 13.01.2020 pelo Diretor Responsável (CPF ***.998.705-**) da L & A Contabilidade e
Outsourcing (reprodução de excerto da página 4 de 5)

Tais registros demonstram a possibilidade de sobreposição de atividades executadas pelo IGH

e pela empresa, já que o IGH previu a contratação de pessoal administrativo no montante de
R$ 878.639,02 mensal e, conforme demonstrado na Tabela 16 do Achado 19 deste Relatório,
o IGH conta com 621 profissionais administrativos na execução do Contrato de
Gestão 108/2018, espalhados nos diversos estabelecimentos de saúde, sendo 71 no seu
escritório regional.

Além disso, foram identificadas atividades constantes das duas relações apresentadas. Como
exemplo citam-se os itens “homologações de rescisões de contratos de trabalho”, constante
do primeiro quadro apresentado no ofício como sendo serviço incluído no contrato (figura
11), e o item “homologações de rescisões”, listado no segundo quadro como sendo
“serviços/setores estruturados nas unidades” (figura 12). Outra possível inconsistência ocorre
com o item “acompanhamento, manutenção e controle de ponto eletrônico” no primeiro
quadro (figura 11) e o item “registro de ponto”, constante do segundo (figura 12). Entretanto,
a empresa contratada afirma não haver superposição de estruturas ou a possibilidade de que
o IGH execute processos que são objeto do contrato.

Conforme informado, o valor anual contratado totaliza R$ 3.219.000,00. Entretanto, em

consulta ao razão contábil analítico do exercício de 2019, emitido em 11.02.2020,
disponibilizado pelo IGH, verificou-se que os valores registrados na conta contábil “Serviços
de Gestão e Administração” como despesas referentes à L & A totalizam R$ 2.552.479,54 (em
31.12.2019).

Em consulta aos documentos disponibilizados pela Prefeitura relativos às prestações de

contas realizadas pelo IGH, do período de novembro de 2018 a novembro de 2019, apurou-se

77
que foi pago à L & A o valor total de R$ 672.999,57 no âmbito do Contrato de Gestão,
conforme discriminado a seguir:

Tabela 14 – Valores pagos à L & A (de novembro de 2018 até novembro/2019)

Mês do pagamento Valor (R$)
Janeiro/2019 69.790,51
Março/2019 67.151,80
Abril/2019 122.610,37
Agosto/2019 313.280,77
Setembro/2019 100.166,12
Total 672.999,57
Fonte: Prestações de Contas dos meses de novembro/2018 a novembro/2019, disponibilizadas pela
Prefeitura, em resposta à Solicitação de Fiscalização nº 01.

Em documentos que acompanham as notas fiscais pagas em janeiro/2019 há a informação de

que os pagamentos são referentes à “implantação de contrato e execução de serviços:
contábil, fiscal, pessoal, parametrização do sistema fisco/contábil, parametrização do sistema
financeiro e outros”, serviços relativos às competências novembro e dezembro/2018. Assim,
verifica-se que tais pagamentos não se referem aos contratos assinados no mês de
janeiro/2019.

Dessa forma, os pagamentos efetuados à L & A referentes aos contratos firmados em

janeiro/2019 totalizaram R$ 603.209,06 até novembro/2019.

Portanto, em relação aos serviços registrados na conta contábil “Serviços de Gestão e

Administração” como despesas referentes à L & A, verifica-se que os pagamentos realizados
até novembro/2019 (R$ 603.209,06) não se referem à totalidade dos serviços prestados,
permanecendo um montante de R$ 1.949.270,48 que não teria sido pago pelo IGH.

Conforme já relatado, o valor total mensal, contratado em janeiro/2019, corresponde a

R$ 268.250,00, considerando todas as unidades. Porém, nas competências de novembro e
dezembro/2018, foram realizados pagamentos que totalizaram R$ 69.790,51, também
referentes a todas as unidades. Assim, verifica-se uma discrepância relevante entre os valores
praticados anteriormente à assinatura dos contratos (R$ 69.790,51 para todas as unidades) e
após a assinatura (R$ 268.250,00 para todas as unidades), considerando a aparente
similaridade entre os serviços prestados.

14. Contratação direta de prestador de serviço com justificativa de

“abrangência corporativa” acarreta valores superiores devido a
despesas com viagens para execução dos serviços.
O fato do Regulamento de Compras e Contratação de Obras e Serviços do IGH tratar por
inexigibilidade a contratação de prestador de serviço com abrangência corporativa, ou seja,
prestadores habituais de serviços, conforme consta em seu artigo 3º, § 3º, das suas
Disposições Gerais, de per si já denota direcionamento, visto a permissão para a contratação

78
direta desses prestadores habituais, embora os serviços contratados pudessem permitir a
disputa por melhor oferta. O Achado 9 deste Relatório apresenta análises sobre o
Regulamento de Compras e Contratação.

Utilizando-se desse expediente, o Instituto contratou por “inexigibilidade” empresas de

contabilidade, de auditoria, de consultoria, dentre outras, por fazerem parte do portfólio de
fornecedores do IGH, a exemplo da BDO RCS Auditores Independentes
(CNPJ 54.276.936/0001-79) e Advice Consultoria em Gestão Empresarial Ltda.
(CNPJ 17.841.109/0001-54), embora os serviços contratados fossem comuns ao mercado e
sujeitos à disputa pela melhor oferta.

Em análise à execução do contrato com a Advice observou-se que a empresa é sediada no

município de Salvador/BA e que a composição dos custos dos serviços que consta na proposta
de serviço da empresa inclui despesas com viagens e hospedagens, o que onera o contrato.

O Contrato nº 011 celebrado com a empresa Advice referente à realização do inventário das
unidades de saúde de Contagem apresenta a seguinte composição:

• Valor Honorários: R$ 54.000,00;

• Valor Despesas: R$ 36.916,00;
• Valor Total: R$ 90.916,00.

A Cláusula Quarta do Contrato nº 011 estabelece que pela prestação do serviço o contratante
pagará R$ 90.916,00 global. O parágrafo único, da referida cláusula dispõe que as despesas
concernentes às viagens e hospedagens, ou quaisquer outras necessárias à execução do
serviço estariam incluídas no valor estabelecido no Caput dessa cláusula. Verifica-se, assim,
que o valor das despesas de R$ 36.916,00 refere-se a gastos com viagens e hospedagens e
outras necessárias, do que se depreende que caso a empresa executora fosse domiciliada no
município ou próxima ao local do serviço o valor das despesas seria menor.

15. Dano ao erário devido a pagamento por serviço

superdimensionado de inventário patrimonial das unidades de saúde
do município.
As empresas BDO RCS Auditores Independentes (CNPJ 54.276.936/0001-79) e Advice
Consultoria em Gestão Empresarial Ltda (CNPJ 17.841.109/0001-54) foram contratadas pelo
IGH para execução de serviços de inventário patrimonial dos estabelecimentos de saúde do
município de Contagem, abrangidos pelo CG 108/2018.
O objeto da BDO seria a realização de inventário físico e etiquetamento dos bens, limitados a
10.000 itens, localizados em 08 unidades de saúde do município de Contagem/MG, ao custo
total de R$ 103.846,06, sendo:

• UPA JK – 130 itens,

• UPA Vargem das Flores - 351 itens
79
 • UPA Ressaca – 636 itens
• UPA Sede – 274 itens,
• UPA Petrolândia – 285 itens,
• CMI – 2.796 itens,
• HMC – 1.960 itens,
• Engenharia Clínica – 1.358 itens.

A BDO emitiu as Notas Fiscais Eletrônicas de Serviços, nº 13.535, em 30.11.2018, no valor de

R$ 51.923,03, e a nº 13.693 em 21.02.2019, no valor de R$ 8.076,97 seguindo os termos da
proposta que estabelecia o pagamento do serviço em duas parcelas, sendo a primeira na data
do respectivo aceite. Segundo o relatório do serviço prestado, as vistorias foram realizadas
nas UPAs entre os dias 04 e 12/12/2018.
Importante registrar a configuração de pagamento antecipado de parte do serviço, tendo em
vista o pagamento da primeira parcela ter ocorrido em 10.01.2019 e o serviço ter sido
concluído em 31.01.2019, data do relatório final entregue ao IGH. O pagamento antecipado
afronta a Lei 4.320/1964 que dispõe em seus artigos 62 e 63 que o pagamento da despesa só
será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação, que deve ocorrer com base,
dentre outros, nos comprovantes da prestação efetiva do serviço. Deve-se salientar que a SMS
paga mensalmente o contrato de gestão para que o IGH faça a gestão da saúde do município, ou
seja, realize o serviço público em nome do município, o que obriga o Instituto a seguir os princípios
da Administração Pública.
A Proposta Técnica e Comercial para Prestação de Serviços da Advice, anexa ao Contrato n◦
011/2018, de 30.11.2018, teria por escopo o levantamento físico dos bens das unidades de
Contagem da seguinte forma:

• Levantamento detalhado dos bens de cada unidade;

• Padronização das denominações dos bens;
• Identificação dos custodiantes;
• Identificação de ativos de terceiros e;
• Emplaquetamento dos bens inventariados.

Haveria a conciliação dos ativos com a lista inicial disponibilizada pela Secretaria Municipal de
Saúde de Contagem. O custo global do contrato seria de R$ 90.916,00 para estimativa de
10.000 itens a serem contados, da seguinte forma:

• Hospital 1 Contagem/MG: 5.000,

• Hospital 2 Contagem/MG: 5.000.

Segundo o gestor, optou-se pela melhor proposta, ofertada pela empresa BDO, a qual faria,
por valor próximo ao ofertado pela empresa ADVICE, o inventário de todas as unidades de
saúde do município, diferentemente da ADVICE que somente inventariaria o complexo
hospitalar do município.
Informa, ainda, que observado que a empresa BDO não conseguiria executar todo o serviço
em prazo necessário para a transferência da gestão para a OS, decidiu-se suprimir o inventário
do complexo hospitalar do escopo da BDO e contratando a empresa ADVICE para a sua

80
execução. Causa estranheza o fato de as duas propostas apontarem o montante de 10.000
itens apesar da proposta da Advice não prever o levantamento patrimonial nas UPA.
Observou-se, que em relação à execução do contrato da BDO, foi entregue relatório
informando o etiquetamento de 2.855 itens (28,55% do estimado na proposta). Porém,
faturou-se R$ 59.950,00, o equivalente a 57,70% do quantitativo estimado, tendo sido pago
R$ 56.310,00, descontados os impostos.
Quanto ao contrato com a Advice o relatório final apresentou o quantitativo de 6.317 itens
inventariados e etiquetados, o que representa 63,17% do total de 10.000 estimados, embora
tenha sido pago 100% do valor contratado.
Ressalta-se que o gestor não tomou iniciativa de alterar a contratação da BDO, reformulando
o valor do contrato uma vez que diminuiu seu escopo. Ademais, realizou nova contratação
para suprir essa alteração por valor de cerca de 88% do primeiro contrato. Configura-se, desta
feita, perda da economia de escala pela dupla contratação para serviço análogo e pagamentos
por serviços superestimados e não realizados no montante contratado, resultando em danos
ao erário público.

16. Falha nos controles da execução dos serviços de fornecimento de

alimentação nas unidades de saúde impede a verificação da
pertinência do gasto em relação aos quantitativos adquiridos.
Em relação à execução do contrato com a empresa Lacerda Alimentação
(CNPJ 00.101.401/0001-38) para fornecer alimentação (refeição/lanche) aos funcionários,
pacientes e acompanhantes das unidades de saúde do município de Contagem, verificou-se,
em visita aos setores responsáveis pela distribuição da alimentação no complexo hospitalar e
na UPA Ressaca, que a gestão da alimentação é realizada de forma diferenciada nestas
unidades. No complexo hospitalar utiliza-se da experiência acumulada para requisitar à
contratada o quantitativo de alimento, adotando-se a média histórica de fornecimento,
enquanto a UPA visitada realiza a requisição baseada no interesse diário do corpo funcional
em consumir o alimento, demonstrado em planilhas diárias assinadas pelos interessados.

A fiscalização realizada nesses procedimentos constatou a existência de falhas nos controles

da secretaria de saúde em relação à essa gestão. Em relação aos pacientes, os controles são
apropriados, visto as dietas dos pacientes serem prescritas pelos corpos médicos, tornando-
as passíveis de supervisão e monitoramento pelas unidades de saúde, o que contribui para o
controle eficaz do quantitativo disponibilizado ao público alvo, incluindo os acompanhantes.

Quanto à alimentação do corpo funcional, verificou-se, nas unidades visitadas, que embora
existam listagens para controle do quantitativo fornecido diariamente de refeição/lance na
UPA Ressaca e para as refeições no Complexo Hospitalar, esses controles aos serem
confrontadas com os romaneios diários disponibilizados pela empresa, não guardavam
correspondência entre si, provocando diferenças de menor quantidade ofertada em relação
ao quantitativo entregue pela empresa, da ordem de 32% em média.

81
Questionados sobre as divergências encontradas, os coordenadores do serviço de Nutrição
das unidades informaram que não seriam todos os funcionários/clientes que assinariam as
listagens e, especificamente, em relação ao Complexo Hospitalar a coordenadora informou
não se utilizar da listagem para o controle dos lanches. Assim sendo, constata-se a
inviabilização das planilhas como ferramenta de controle, o que impede a verificação da
conformidade do quantitativo solicitado com o total ofertado ao cliente final.

Importante salientar que o complexo hospitalar instalou catraca eletrônica na entrada do

refeitório como método de controle, e está aguardando a instalação do sistema gerenciador
do equipamento para colocá-la em operação. Acredita-se, dessa forma, que a falha apontada
neste trabalho seja sanada, visto que para entrar no recinto para alimentar-se teriam
obrigatoriamente de passar pelo equipamento que faria a checagem da sua habilitação ao
recinto e a respectiva contagem.

17. Inconsistências na prestação de contas das despesas de pequeno

vulto realizadas por meio de fundo fixo.
As prestações de contas apresentadas para o período de novembro de 2018 a setembro de
2019 demonstraram a utilização do fundo fixo para a realização de despesas de pequeno vulto
e de pronto pagamento no montante de R$ 154.286,51. Apenas as despesas do fundo fixo
geridas pelo funcionário CPF ***.921.095-** alcançaram a soma de R$ 115.263,32,
representando 74,7% do total.

Na análise da prestações de contas apresentadas pelo funcionário CPF ***.921.095-** foram

identificadas inconsistências relacionadas à ausência de documentos para efetiva
comprovação das despesas realizadas, à ocorrência de despesas que não estavam suportadas
por documentação que demonstrasse o vínculo ao objeto do contrato, à existência de
comprovantes ilegíveis e ao pagamento por serviços que, em princípio, não estariam
relacionados ao objeto do contrato de gestão, conforme detalhado na planilha a seguir.

Tabela 15 – Impropriedades detectadas na prestação de contas do fundo fixo.

Data movimentação
Valor Impropriedade verificada
bancária
28/11/2018 10.000,00 Nenhuma documentação
Documentos ilegíveis, sem identificação do autor do gasto e sem
10/12/2018 8.215,41
demonstrar vinculação com o objeto.
Documentos ilegíveis, sem identificação do autor do gasto e sem
18/12/2018 10.964,70
demonstrar vinculação com o objeto.
Documentos ilegíveis, sem identificação do autor do gasto e sem
26/12/2018 9.653,67
demonstrar vinculação com o objeto.
Despesas, em princípio sem vinculação com o objeto do contrato,
04/01/2019 6.639,52 documentos ilegíveis, sem identificação do autor do gasto e sem
demonstrar vinculação com o objeto.
13/01/2019 10.000,00 Ausência documentação de comprovação despesa
18/01/2019 7.538,06 Ausência documentação de comprovação despesa
24/01/2019 10.000,00 Ausência documentação de comprovação despesa
24/01/2019 3.436,20 Ausência documentação de comprovação despesa
82
 Tabela 15 – Impropriedades detectadas na prestação de contas do fundo fixo.
Data movimentação
Valor Impropriedade verificada
bancária
05/02/2019 10.000,00 Ausência documentação de comprovação despesa
05/02/2019 8.222,49 Ausência documentação de comprovação despesa
Despesas, em princípio sem vinculação com o objeto do contrato,
14/03/2019 3.876,65 documentos ilegíveis, sem identificação do autor do gasto e sem
demonstrar vinculação com o objeto.
TOTAL 98.546,70
Fonte: Elaborada pela CGU.

Corroboram com os fatos relatados, apontamentos que compõem os Relatórios nº 01 e

02/2019 da Comissão de Avaliação do Contrato de Gestão, para o período avaliado de
novembro e dezembro de 2018, os quais relatam as mesmas impropriedades aqui apontadas
para as aquisições utilizando-se o fundo fixo.

18. Realização de contratações sem a comprovação da

compatibilidade dos valores contratados com os praticados no
mercado.
O IGH promoveu o Processo Seletivo nº 024/2019, com apresentação das propostas em
18.07.2019, visando a contratação de empresa especializada na prestação de serviços de
manutenção predial.

A empresa Tríplice Construtora, Incorporadora e Serviços Especializados Eireli

(CNPJ 04.383.795/0001-15), sediada em Salvador/BA, foi a única participante do certame,
apresentando proposta no valor e R$ 197.344,33 mensais, sendo contratada em 01.11.2019
para a prestação dos serviços no período de 01.11.2019 a 01.11.2020, por meio do Contrato
nº 3913/2019-CTG.

No documento emitido pela Comissão de Processo Seletivo do IGH em 31.10.2019, que

habilitou e declarou a Tríplice vencedora da licitação, consta a informação de que o preço
proposto era compatível com o praticado no mercado.

Entretanto, não constam do processo consultas, pesquisas de preços, orçamentos ou qualquer

outro documento que suporte tal alegação.

Ressalta-se que anteriormente à realização de processo seletivo em tela, a própria Tríplice

prestava os serviços de manutenção predial, tendo sido contratada em caráter emergencial,
apesar de, conforme já relatado, ter sua sede em Salvador/BA, sem filial em Contagem/MG.

O edital e o contrato trazem ainda previsão de gastos com materiais no valor de R$ 20.000,00,
sem especificar se a empresa deveria comprovar a utilização de tal montante. Da mesma
forma, preveem o quantitativo de 400 litros de combustível por mês, sem esclarecer se a
empresa deveria comprovar a utilização do quantitativo.

83
A mesma situação ocorreu em relação ao Processo Seletivo nº 002/2018, cujo objeto era o
fornecimento de insumos com comodato de equipamentos para laboratório de análises
clínicas. O Contrato nº 057-CTG foi firmado em 28.12.2018 com a empresa Horta Soares
Comércio e Representação Ltda. (CNPJ 27.033.691/0002-67), para o período de 01.01.2019 a
01.01.2020, com valores cotados por item, a serem pagos conforme utilização. O § 2º da
cláusula primeira do Contrato informa que “a presente contratação se realizou por meio do
processo seletivo nº 002/2018-Contagem com empresas credenciadas a prestar os serviços,
tendo o Contratado oferecido melhor proposta”. Entretanto, não foram identificadas
propostas de outros licitantes no processo, tampouco a verificação da compatibilidade dos
preços propostos pelo vencedor aos preços praticados no mercado.

Em que pese o § 6º do art. 3º do Regulamento de Compras e Contratações de Obras e Serviços

do IGH dispensar a obrigatoriedade da apresentação de três orçamentos em processo de
compra de item necessário para o funcionamento da unidade quando comparecer apenas um
interessado, deve ser avaliado se o preço proposto é compatível com a realidade do mercado.

De igual maneira, em outros contratos que, de acordo com as justificativas constantes dos
processos, foram firmados em caráter emergencial não consta documentação que evidencie,
tal verificação. A seguir, estão relacionados exemplos da situação apontada:

Tabela 16 – Contratos por Inexigibilidade, sem verificação prévia de preços no mercado

Número Valor mensal
Fornecedor Objeto
Contrato (R$)
AW – Soluções em Medicina Hospitalista 3552/20 Prestação de serviço de consultoria
48.800,00
Eireli (CNPJ 30.812.055/0001-67) 19-CTG e apoio à gestão hospitalar
Air Liquide Brasil Ltda. Fornecimento de gases com 1.618,214,92
028-CTG
(CNPJ 00.331.788/0031-34) locação de cilindro (estimado)
Fonte: Elaborado pela CGU, com base em processos disponibilizados pela Prefeitura, em resposta às
Solicitações de Fiscalização nº 02 e nº 04.

No processo referente ao contrato firmado com a Air Liquide consta nota explicativa, sem
assinatura, com o seguinte texto:

Informo para os devidos fins que o processo referente à contratação emergencial da

empresa AIR LIQUIDE foi firmado no início da Gestão do IGH no COMPLEXO
HOSPITALAR DE CONTAGEM em caráter de urgência a fim de garantir a execução dos
serviços nas unidades.
O mesmo é isento de cotações e mapa de cotação, obedecendo ao Regulamento de
Compras e Contratações do Instituto quando tratar-se de processos emergenciais tal
e qual este de implantação IGH em nova Unidade. (Documento intitulado “Nota
Explicativa” constante do processo relativo ao contrato nº 028-CTG)

O prazo do contrato emergencial, inicialmente previsto para 01.01.2019 a 01.04.2019 foi

prorrogado por meio do Primeiro Termo Aditivo em 02.04.2019, até o dia 01.06.2019 e,
posteriormente, por meio do Segundo Termo Aditivo em 01.06.2019, até o dia 29.06.2019,
com alterações de valores em ambos os aditivos. Não foi identificada, nem quando da
assinatura do contrato quanto dos termos aditivos, a realização de pesquisas ou cotações de
preços.

84
Conforme mencionado anteriormente, independente do disposto no § 6º do art. 3º do
Regulamento de Compras e Contratações é necessária a avaliação da compatibilidade do
preço proposto com o mercado.

O contrato com a AW foi firmado em 15.09.2019, com vigência de doze meses, admitindo-se
a prorrogação a critério da contratante. No processo consta a seguinte nota explicativa, sem
assinatura, datada de 23.08.2019:

Informamos para os devidos fins que o processo referente à contratação da empresa

AW – SOLUÇÕES EM MEDICINA HOSPITALISTA EIRELI – está sendo contratada por
Inexigibilidade por um período de 12 meses com início de vigência em 26/08/2019 e
término de vigência em 24/08/2020, pelo IGH, em caráter de urgência, a fim de
garantir a prestação de serviço de despesas de logísticas, consultoria e mapeamento
de processos assistenciais, implementação do serviço de medicina hospitalar, início
da consolidação do serviço de medicina hospitalar, para atender ao Hospital
Municipal de Contagem-MG.
O mesmo não possui mapa de cotação, uma vez que a empresa AW – SOLUÇÕES EM
MEDICINA HOSPITALISTA EIRELI ter sido a única empresa que atendeu os pré-
requisitos solicitados pela Unidade de Contagem-MG. (Documento intitulado “Nota
Explicativa” constante do processo relativo ao contrato nº 3552/2019-CTG)

Na nota explicativa, o Instituto alegou urgência para justificar a contratação por

inexigibilidade. Entretanto, considerando o cronograma proposto pela contratada para a
realização do objeto, que aponta o prazo de 24 meses para a implantação do objeto, verifica-
se a possibilidade de realização de processo seletivo, com prazo e divulgação suficientes para
a participação de outros interessados que atendessem os requisitos da unidade, o que
permitiria, inclusive a verificação da adequação dos preços contratados.

19. Procedimentos internos para seleção de médicos, utilizados pelo

IGH, descumprem princípios fundamentais de Administração
Pública.
As cláusulas do Item 5.3.4 do Contrato de Gestão estabelecem as obrigações da Organização
Social no que tange à gestão de pessoas. As duas cláusulas, destacadas a seguir, tratam das
diretrizes para a seleção e a contratação de pessoal pela OS:

5.3.4.15. Contratar, após aproveitamento dos recursos humanos disponibilizados

pela Secretaria Municipal de Saúde, pessoal para compor o quadro funcional da
ORGANIZAÇÃO SOCIAL, quando houver demanda de pessoal, mediante processo
seletivo simplificado com previsão de aplicação de prova, análise de currículo e com
critérios objetivos. [...]
5.3.4.17. Elaborar, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, regulamento específico
contendo disposições sobre processo seletivo para contratação de pessoal. Tal
regulamento deve prever a participação de servidores efetivos na seleção/lotação
em serviços novos que venham a ser aberto-habilitados, valorando a qualificação
técnica específica necessária e experiência na área. (grifos nossos) (Contrato de
Gestão 108/2018)

85
O IGH apresentou um regulamento específico, denominado “Regulamento de Recrutamento
e Seleção do IGH para a execução de contratos de gestão”, que estabelece diretrizes e define
critérios e etapas para os processos seletivos de pessoal.

As disposições sobre seleção e contratação de pessoal, definidas no CG 108/2018 e no

“Regulamento de Recrutamento e Seleção”, seguem as orientações da ADI 1.923 do STF, no
sentido de que inexiste o dever de realização de concurso público para a contratação de
pessoal pela OS, mas que o procedimento de seleção e contratação deve ser objetivo dada a
“incidência do princípio constitucional da impessoalidade”.

A tabela a seguir expõe dados quantitativos sobre os recursos humanos envolvidos na gestão
do IGH para os sete estabelecimentos de saúde ao final de 2019.

Tabela 17 – Quantitativos de profissionais administrativos e assistenciais (1)

Profissionais Profissionais
Profissionais
Assistenciais Assistenciais
Administrativos
UNIDADE (Exceto médicos) (Médicos) TOTAL
Pessoa
Celetistas Servidores Celetistas Servidores Servidores
Jurídica (2)
ERC (3) 55 16 2 0 0 0 73
HMC 88 129 399 396 223 90 1325
CMI 50 6 171 225 198 70 720
UPA JK 67 0 115 0 101 0 283
UPA
23 38 59 59 48 8 235
Petrolândia
UPA Ressaca 38 18 74 63 52 10 255
UPA Sede 28 22 56 59 18 5 188
UPA V. das
32 11 76 46 44 9 218
Flores
381 240 952 848 684 192
TOTAIS 3297
621 1800 876
Fonte: Folha de pagamento do IGH de dezembro/2019 (celetistas); Relação de servidores cedidos pela
SMS/Contagem em dezembro/2019; Relações de médicos plantonistas, diaristas e coordenadores de
novembro/2019.
(1) Não foram contabilizados os profissionais terceirizados para serviços de limpeza (124 funcionários da
Conservo) e manutenção (21 funcionários da Tríplice).
(2) Quantitativo de médicos que prestaram serviços por intermédio de empresas (pessoas jurídicas).
(3) O Escritório Regional de Contagem (ERC) ocupa um setor do Complexo Hospitalar, voltado a tarefas e
atividades administrativas.

Percebe-se a complexidade da gestão de recursos humanos, não somente pelo quantitativo

de pessoas e unidades envolvidas, mas também pelas variadas formas de vínculo que podem
ser firmadas (celetistas, servidores efetivos cedidos pela SMS, terceirizados e contratados por
intermédio de pessoa jurídica no caso específico dos médicos).

Quanto aos servidores municipais cedidos, o Decreto Municipal nº 151, de 13.07.2017

(alterado pelo Decreto nº 239, de 28.09.2017 e que regulamenta a Lei Municipal n°
4.713/2014) prevê a hipótese de cessão e aproveitamento de servidores para as organizações
sociais, para atuarem no âmbito do contrato de gestão com ônus para a origem, ou seja, para

86
a Prefeitura. O artigo 34 do Decreto nº 151/2017 estabelece orientações para a cessão,
inclusive quanto ao acompanhamento e controle.

Quanto aos celetistas, o IGH apresentou documentos relativos aos “processos seletivos
simplificados” para contratação imediata e formação de cadastro de reserva, realizados ao
final de 2018 até fevereiro de 2019 (no início de sua gestão) e nos meses de setembro e
outubro de 2019. Os processos seletivos, empreendidos pelo IGH, voltaram-se à seleção de
profissionais administrativos e de profissionais assistenciais, com exceção dos médicos.

Constatou-se que, desde o início da gestão do IGH, todos os médicos foram ou vem sendo
contratados por intermédio de ‘contratos de prestação de serviços’ firmados com pessoas
jurídicas. O Achado 20 deste Relatório expõe questões envolvidas nessa forma de
contratação, instituída pelo IGH e aceita pela SMS/Contagem.

O IGH não explicou no Item 9.4.2.d de seu Programa de Trabalho, que trata da sua “Proposta
de Política de Gestão de Pessoas”, como seriam selecionados e contratados os profissionais
médicos. Por meio de entrevistas e de esclarecimentos prestados por médicos, coordenadores
e diretores técnicos, foi explicado como ocorrem os procedimentos internos para seleção
desses profissionais. Não há qualquer processo seletivo simplificado ou outro tipo de
procedimento formal, com definição prévia de etapas e requisitos. Cada coordenação médica,
com o respaldo e acompanhamento de sua respectiva diretoria técnica, adota uma forma de
seleção para a vaga. Geralmente, são feitas entrevistas que focam no profissional, analisado
seu currículo e identificado seu perfil e experiência. Não são feitas publicações externas
formais em sítio eletrônicos, divulgação de editais ou simples convocação. Os interessados à
vaga ficam sabendo por meio de indicações pessoais dos colegas de profissão.

Em resposta ao item 1.1 da Solicitação de Fiscalização nº 06, a Diretora Regional do IGH

defendeu a contratação de médicos sem a realização de processo seletivo, sob o argumento
de que tais serviços devem ser classificados como “serviços de natureza singular” prestados
por pessoas de “notória especialização” e que, portanto, “era inexigível a realização de
processo seletivo ou até mesmo a tomada de preços”.

Mesmo considerando o médico um prestador de serviços (pessoa jurídica), há a necessidade

de processo seletivo. Tais serviços não possuem características de natureza singular e de
notória especialização, conforme explicado no Achado 9 deste Relatório. Sobretudo, o fato é
que o IGH vem realizando a seleção de médicos utilizando procedimentos internos que não
atendem a princípios básicos da Administração Pública, como a impessoalidade, a publicidade
e a moralidade, em descumprimento ao que orienta a ADI 1.923.

87
20. Riscos de judicialização por dívidas trabalhistas, previdenciárias e
tributárias decorrentes da precariedade das relações de trabalho
firmadas pelo IGH com médicos.
As cláusulas do Item 5.3.4 do Contrato de Gestão estabelecem as obrigações da Organização
Social no que tange à gestão de pessoas. A cláusula 5.3.4.7 trata especificamente de médicos:

5.3.4.7. Disponibilizar equipe médica em quantitativo suficiente para o atendimento

dos serviços e composta por profissionais das especialidades exigidas, possuidores
do título ou certificado da especialidade correspondente, devidamente registrado
no Conselho Regional de Medicina (Resolução CFM nº 1.634, de 29 de abril de 2002,
e suas alterações) e/ou outros conselhos de classe, ensejando que a unidade realize
a atividade assistencial quantificada no contrato. (Contrato de Gestão 108/2018)

Vale ressaltar também o estabelecido em outra cláusula, a 5.3.4.14 do Contrato de Gestão,

que tem caráter geral, ou seja, seria aplicável a todos os profissionais assistenciais e
administrativos: “Manter contrato de trabalho que assegure direitos trabalhistas, sociais e
previdenciários aos seus trabalhadores e prestadores de serviços”.

Contudo, apesar do documento “Modelo de Proposta Financeira” (que integra o Termo de

Referência como Anexo L – Tabelas 52 e 53) possuir campos específicos para estimar as
despesas com salários, provisão e encargos trabalhistas dos profissionais médicos, a Proposta
Financeira, apresentada pelo IGH e aprovada pela SMS/Contagem, informa que não haverá
tais despesas (R$ 0,00).

Por conseguinte, constatou-se que, desde o início da gestão do IGH, todos os médicos,
inclusive coordenadores e responsáveis técnicos, foram ou vem sendo contratados por
intermédio de ‘contratos de prestação de serviços’ firmados com pessoas jurídicas. Essa forma
de contratação tem sido uma prática cada vez mais difundida no âmbito dos estabelecimentos
públicos de saúde do SUS, especialmente quando envolve parcerias firmadas com a iniciativa
privada.

Foi solicitado ao IGH que descrevesse a sua política de contratação de médicos e que
justificasse a contratação dos profissionais por intermédio de contratos de prestação de
serviços firmados com pessoas jurídicas. Em resposta ao item 1.1 da Solicitação de Fiscalização
nº 06, a Diretora Regional do IGH primeiramente defendeu a contratação de médicos sem a
realização de processo seletivo (as análises sobre a forma de seleção de pessoal pelo IGH estão
expostas no Achado 19 deste Relatório). Posteriormente, apresentou os seguintes
argumentos para justificar a utilização desse modelo de contratação:

Os valores praticados estão dentro dos valores de mercado, sendo, inclusive, mais
econômico do que a contratação de médicos através de contratação direta por
vínculo empregatício.
Quanto ao regulamento de compras apresentado, quando da Proposta Técnica,
verifica-se que, ao informar que uma das formas de contratação seria através de
vínculos empregatícios (CLT), não indica que tal contratação se daria em caráter
exclusivo, muito menos limita ou restringe a contratação de serviços através de
pessoas jurídicas.

88
 Observe que a Lei 13.467/2017, comumente chamada de reforma trabalhista,
pacificou a matéria autorizando expressamente a terceirização de todo e qualquer
serviço, inclusive atividade-fim, sendo, portanto, possível a contratação de serviços
médicos através de empresas.
Ressalte-se que também existe previsão na Proposta Técnica de contratação de
empresas – pessoa jurídica, para a prestação de serviços, sem que se faça qualquer
limitação, incluindo, destarte, a prestação de serviços médicos. (Documento sem
número, de 17.01.2020, assinado pela Diretora Regional do IGH em Contagem/MG)

Por sua vez, o Presidente da Comissão de Avaliação, em resposta ao Item 1.2 da Solicitação
de Fiscalização nº 06, explicitou o entendimento do Município de Contagem/MG sobre esse
modelo de contratação de médicos como pessoa jurídica. Iniciou expondo sobre como
deveriam ser selecionados tais profissionais de saúde e finalizou apresentando os seguintes
argumentos para justificar a utilização desse modelo de contratação:

No caso específico da contratação de médicos através de pessoas jurídicas, o

Município entende que não há violação à legislação, uma vez que os empregados
das Organizações Sociais não são servidores públicos, mas sim empregados privados.
Recentemente a reforma trabalhista promulgada pela Lei 13.467/17 editou novas
normas de trabalho temporário, incluindo na legislação a possibilidade da
terceirização permanente, permitindo-se assim a contratação de profissionais
inclusive para o exercício das atividades fins.
Lado outro, a própria Lei Federal nº 11.196/2005 em seu artigo 129 confere aos
profissionais liberais a faculdade de serem contratados como bem entenderem, não
sendo obrigatório, por exemplo, o regime celetista, tratando-se de cláusula geral de
liberdade de trabalho, tema já garantido e positivado em nossa Carta Magna. [...]
Deve ser destacado ainda que a maioria dos profissionais médicos preferem e optam
pela contratação através de pessoas jurídicas, uma vez que lhe conferem a
possibilidade de maior flexibilização dos horários e uma menor tributação, sendo
vantagem também para o Município a diminuição dos índices de absenteísmo em
suas unidades de saúde.
Ante o exposto, pelas razões formuladas acima, o Município de Contagem não
considera ilegal a contratação dos profissionais médicos através das pessoas
jurídicas, [...]. (Ofício Comissão de Avaliação/SMS nº 13, de 05.01.2020)

Em resumo, o IGH e a SMS/Contagem apresentaram dois argumentos principais para justificar

a prática da contratação de médicos por intermédio de pessoas jurídicas: o primeiro é o
econômico, que seria mais barato para o ente público contratar esses profissionais e que os
próprios profissionais se beneficiariam com a flexibilização de horários e com uma menor
tributação sobre seus ganhos; o segundo é o da conformidade legal, que essa forma de
contratação não descumpre normativos vigentes, citando a Lei 13.467/2017 (que visou
atualizar e modernizar a legislação trabalhista, inclusive a CLT) e o artigo 129 da
Lei 11.196/2005.

Quanto ao primeiro argumento (o econômico), o IGH e a SMS/Contagem não demonstraram,

em termos financeiros, quanto vêm economizando com a implantação dessa forma de
contratação (prestadores de serviços) em comparação com as outras formas de contratação
de pessoal (por prazo determinado, emprego ou concurso público). Não obstante, é provável
que haja vantagens financeiras para a empresa contratante, vez que esta não tem que arcar
com os encargos trabalhistas e previdenciários dos profissionais contratados.

89
Quanto ao segundo argumento (o da conformidade legal), expõe-se a legislação citada:

a) A Lei 13.467/2017 alterou a Lei 6.019/1974 que dispõe sobre as relações de

trabalho na empresa de trabalho temporário, na empresa de prestação de
serviços e nas respectivas tomadoras de serviço e contratantes. Ressalta-se o
disposto em seu artigo 4º-A, a seguir:

Art. 4º-A. Considera-se prestação de serviços a terceiros a transferência feita pela

contratante da execução de quaisquer de suas atividades, inclusive sua atividade
principal, à pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviços que possua
capacidade econômica compatível com a sua execução.
§ 1º. A empresa prestadora de serviços contrata, remunera e dirige o trabalho
realizado por seus trabalhadores, ou subcontrata outras empresas para realização
desses serviços.
§ 2º. Não se configura vínculo empregatício entre os trabalhadores, ou sócios das
empresas prestadoras de serviços, qualquer que seja o seu ramo, e a empresa
contratante. (original sem grifo) (Lei 6.019, de 03.01.1974)

b) O artigo 129 da Lei 11.196/2005 trata da tributação das sociedades

constituídas para prestação de serviços intelectuais (também chamados
profissionais liberais):

Art. 129. Para fins fiscais e previdenciários, a prestação de serviços intelectuais,

inclusive os de natureza científica, artística ou cultural, em caráter personalíssimo ou
não, com ou sem a designação de quaisquer obrigações a sócios ou empregados da
sociedade prestadora de serviços, quando por esta realizada, se sujeita tão-somente
à legislação aplicável às pessoas jurídicas, sem prejuízo da observância do disposto
no art. 50 da Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002 - Código Civil. (original sem grifo)
(Lei 11.196, de 21.11.2005)

Apontar que essas legislações são aplicáveis à situação dos médicos visa: 1º) defender que se
trata de uma relação de “prestação de serviços a terceiros” e que, portanto, o IGH poderia
contratá-los por meio de pessoa jurídica e seguir o disposto no artigo 129 da Lei 11.196/2005
quanto à questão tributária; e 2º) expor que é regular a terceirização de uma atividade
finalística (como a prestação de serviços médicos em um estabelecimento de saúde), dado o
novo artigo 4º-A da Lei 6.019/1974.

De início, importa ressaltar que qualquer cidadão, inclusive o médico na qualidade de

profissional liberal, pode constituir uma pessoa jurídica para a prestação de serviços a
terceiros, tendo em vista o princípio da livre iniciativa privada, previsto no artigo 170 da
Constituição Federal, desde que, logicamente, pratique atos em consonância com os
normativos legais.

A situação fática demonstra que há uma relação de trabalho estabelecida, pois, tarefas
regulares vêm sendo prestadas por uma pessoa (o médico) em proveito de outra pessoa (o
estabelecimento de saúde, que pertence à SMS/Contagem, mas atualmente é gerido pelo
IGH). A questão que se levanta, então, é esclarecer qual é o tipo de relação de trabalho
existente. Para ser mais explícito, é preciso responder se essa relação de trabalho de fato se
configuraria uma relação de emprego (regulada pelo direito trabalhista) ou se, como

90
defendido pelo IGH e SMS/Contagem, se trata de uma relação entre prestador e tomador de
serviços (regida pelo direito civil).

Com base no que define os artigos 2º e 3º da CLT (aprovada pelo Decreto-Lei 5.452/1943),
bem como na jurisprudência sobre matérias trabalhistas, os principais requisitos que
caracterizam uma relação de emprego são: a subordinação, a pessoalidade, a não-
eventualidade, a onerosidade e a alteridade. Pois bem, todos esses requisitos são
encontrados, em maior ou menor grau, nas relações de trabalho existentes entre os médicos
e o IGH.

Em levantamento realizado nas prestações de contas mensais encaminhadas pelo IGH

(período de janeiro a setembro de 2019), foram identificadas mais de 300 empresas credoras
de pagamentos classificados como “Honorários médicos”. Foram solicitados os contratos
firmados pelo IGH com 129 dessas empresas, selecionadas de forma aleatória. Constatou-se
que a maioria dos contratos segue um modelo com cláusulas padronizadas. Mas ressalta-se,
sobretudo, o fato que nesses contratos não se determina o objeto contratado, pois não
definem: qual e onde o serviço médico será prestado (se limitam a anexar aos contratos uma
tabela com preços referenciais com dezenas de especialidades e a afirmar que os serviços
podem ocorrer em qualquer um dos sete estabelecimentos de saúde); quantos profissionais
estarão disponíveis; e quais as metas de produção devem ser cumpridas
(atendimentos/procedimentos de saúde). Depreende-se que as empresas contratadas vêm
sendo utilizadas apenas para formalizar a contratação do profissional (que, geralmente,
estabelece um vínculo societário com a empresa) e remunerá-lo; mas quem define o trabalho
do profissional (como e quando será prestado o serviço médico) é o corpo diretivo do IGH
(coordenadores e diretores técnicos), responsável por aprovar mensalmente as escalas
médicas.

Dos 129 contratos analisados, apenas três apresentavam características de um “contrato de

prestação de serviços a terceiros”: o Contrato nº 025/2018-CTG, firmado com a Safi – Serviço
Avançado de Fisioterapia Intensiva Ltda. (18.706.586/0001-70) para “prestação de serviços de
fisioterapia”; o Contrato nº 196/2019-CTG, firmado com a AME Clínicas – Atendimentos
Médicos Especializado (23.752.092/0001-61) para “serviços de realização de exame de
ecocardiograma transtorácico e transesofágico de adultos”; e o Contrato nº 3474/2019-CTG,
firmado com a Gastro Centro CTG – Centro Mineiro de Endoscopia Digestiva Avançada Ltda.
(25.166.937/001-62) para “prestação de exames de endoscopia digestiva alta e baixa
(colonoscopia), diagnósticas e terapêuticas [...]”.

Outro aspecto relevante, também relacionado à questão da subordinação, é o fato de que os

médicos que exercem funções de confiança, como coordenadores e diretores técnicos,
também possuem suas relações de trabalho com o IGH intermediadas por uma pessoa
jurídica. Porém, pelas atribuições e responsabilidades desses profissionais definidas pela OS
em seu Programa de Trabalho (Item 9.4.2.d, Manual de Descrição de Cargos”, folhas 7574 a
7858 do PAC 182/2018), assim como pela própria natureza do exercício dessas funções/cargos
de confiança, esses médicos devem seguir e fazer com que sejam cumpridas as orientações,
diretrizes e metas da direção geral do IGH (regional e matriz). Ademais, esses profissionais
devem ter sido selecionados por critérios estritamente pessoais para ocuparem posições de
relevância técnica e administrativa, ou seja, a relação estabelecida nesses casos considera a
91
qualidade e capacidade da pessoa física (o profissional) ao invés da pessoa jurídica (a
empresa). Em outras palavras, para melhor expor a questão da pessoalidade: um coordenador
ou diretor técnico não pode ser substituído por outro profissional quando convier à empresa
intermediadora (contratada pelo IGH).

O requisito da pessoalidade também se apresenta na relação existente com os médicos que

não ocupam função de direção ou coordenação. Em análise às escalas médicas, verificou-se
que estas são formadas mensalmente para as diversas especialidades dos dois hospitais e das
cinco UPAs. As escalas tendem a se repetir mensalmente, ou seja, o mesmo profissional
(médicos plantonistas e diaristas/horizontais) costuma atender em determinados dias da
semana e horários (requisito da não eventualidade). Ademais, salienta-se o fato que a
composição das escalas sempre se baseia no profissional e não na empresa. Quando um
médico não pode ir trabalhar (licenças, afastamentos, férias ou outros motivos) e, portanto,
precisa que outro médico o substitua, a solução não advém da empresa contratada, mas dos
próprios colegas de profissão que, juntamente com a coordenação da área/setor, decidem
quem vai substituir (geralmente, outro médico contratado por uma outra empresa). A
pessoalidade fica ainda mais caracterizada pela forma como são selecionados os profissionais,
processo interno conduzido pela coordenação médica e aprovado pela direção técnica do
estabelecimento de saúde (as análises sobre a forma de seleção de pessoal pelo IGH estão
expostas no Achado 19 deste Relatório). Com base em esclarecimentos prestados por
coordenadores e diretores médicos, constatou-se que as seleções de médicos são feitas
focando no profissional e não na empresa; pois, após indicações, é analisado o currículo e
identificado o perfil e experiência do profissional. A questão da empresa intermediadora não
é relevante. Depois o médico resolverá a questão de como receberá os seus honorários, se
mediante abertura de uma empresa individual (própria) ou se entrando como mais um sócio
nas diversas empresas disponíveis que lhe são apresentadas.

O requisito da onerosidade pressupõe a necessidade de o trabalho ser remunerado, ou seja,

que exista uma contraprestação. Todos os médicos têm sido remunerados pelo IGH com a
interveniência de uma empresa que se responsabiliza pelo pagamento direto ao profissional
(por plantões realizados no mês ou em valores mensais fechados). O IGH, por tratar tais
profissionais como prestadores de serviços, tem feito retenções de tributos federais (IRRF,
PIS, Cofins e CSLL).

O princípio da alteridade determina que: “o contrato de trabalho transfere a uma das partes
todos os riscos a ele inerentes e sobre ele incidentes: os riscos do empreendimento empresarial
e os derivados do próprio trabalho prestado” (Tribunal Regional do Trabalho da 3ª Região –
TRT3, acessível em https://trt-3.jusbrasil.com.br / jurisprudencia / 235289539 / recurso-
ordinario-trabalhista-ro-889201412903002 - 0000889 - 5820145030129).

Os contratos firmados pelo IGH possuem uma cláusula padrão que informa que a empresa
contratada deverá:

Arcar com todo e qualquer dano ou prejuízo de qualquer natureza causado ao

Contratante e terceiros, por sua culpa, ou em consequência de erros, imperícia
própria ou de auxiliares que estejam sob sua responsabilidade, bem como ressarcir
o equivalente a todos os danos decorrentes de paralisação ou interrupção dos
serviços contratados, exceto quando isto ocorrer por exigência da Contratante ou
92
 ainda por caso fortuito ou força maior, circunstâncias que deverão ser comunicadas
imediatamente após a sua ocorrência. (Cláusula – Das Obrigações do Contratado –
em contratos firmados pelo IGH com empresas prestadoras de serviços médicos)

Mas, na realidade, os riscos envolvidos com a atividade médica ficam a cargo do IGH e da
SMS/Contagem. Se em determinado período as metas de produção ou dos indicadores de
qualidade dos serviços prestados não são alcançadas, somente o IGH (em curto prazo, por
meio das avaliações quadrimestrais) e a SMS/Contagem (no médio prazo, com as análises
feitas pelo Ministério da Saúde e pela Secretaria de Estado de Saúde sobre o cumprimento de
metas de programas de governo e sobre os registros de produção ambulatorial e hospitalar)
podem sofrer consequências financeiras. Conforme mencionado anteriormente, a maioria
dos contratos analisados não estabelecem metas. As paralisações ou interrupções dos
serviços contratados (por exemplo, quando um médico avisa que faltará ou decide acabar com
a relação de trabalho) têm sido resolvidas simplesmente com a substituição por médicos de
outra empresa.

Conclui-se, com base no que foi exposto, que o IGH, com a aquiescência da SMS/Contagem,
implantou a prática comumente denominada de “pejotização” nas relações de trabalho. A
principal consequência dessa prática é a precarização das relações de trabalho que vem sendo
firmadas com os médicos, havendo uma diminuição dos direitos e das garantias trabalhistas
desses profissionais.

Por fim, cumpre alertar sobre o risco envolvido na prática da “pejotização” para a
Administração Pública Municipal. Possíveis contestações na esfera da justiça trabalhista e da
fiscalização tributária e previdenciária podem dar ensejo à futura responsabilização
subsidiária do ente público municipal.

21. Insuficiência de transparência ativa para o Contrato de Gestão.

As ações tomadas pelo Município de Contagem/MG e pelo IGH relativas ao Contrato de
Gestão 108/2018 não são suficientes para garantir transparência ao processo de publicização
das unidades de urgência e emergência municipais, dificultando a disponibilidade e a
confiabilidade das informações e prejudicando, consequentemente, o controle social e o
aperfeiçoamento das políticas públicas de saúde.

A Lei 12.527/2011, denominada Lei de Acesso à Informação (LAI), regula o acesso à

informação previsto nos incisos XIV e XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º
do art. 216 da Constituição Federal, que garante a todos o direito de receber dos órgãos
públicos informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, ressalvadas
a garantia de sigilo daquelas que sejam imprescindíveis à segurança da sociedade e do Estado.

A LAI estabelece a observância da publicidade como regra, nos seguintes termos:

Art. 3º. Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito

fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade com
os princípios básicos da administração pública e com as seguintes diretrizes:
93
 I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção;
II - divulgação de informações de interesse público, independentemente de
solicitações;
III - utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação;
IV - fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração
pública;
V - desenvolvimento do controle social da administração pública. (Lei 12.527, de
18.11.2011)

Especificamente no que tange às organizações sociais contratadas pelo poder Público, é

inequívoca a aplicabilidade da LAI:

Art. 2º. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, às entidades privadas
sem fins lucrativos que recebam, para realização de ações de interesse público,
recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante subvenções sociais,
contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordo, ajustes ou outros
instrumentos congêneres.” (original sem grifo) (Lei 12.527, de 18.11.2011)

No âmbito do Município de Contagem/MG, o Decreto Municipal 151/2017, que regulamenta

a Lei n° 4.713/2014, refere-se, em seu art. 9º, § 3º, à obrigação do Poder Público em dar
publicidade a todos os atos relativos ao contrato de gestão.

Assim, aplicando de forma integrada as disposições dessas legislações citadas à publicização

das unidades municipais de urgência e emergência, conclui-se pela necessidade da adoção do
princípio da publicidade, transparência e do controle social sobre todos os atos relacionados
ao CG 108/2018, tanto pelo Poder Público Municipal, quanto pela OS contratada.

Nesse sentido, o sítio eletrônico da Prefeitura de Contagem (www.contagem.mg.gov.br), do

Portal da Transparência do Município (www.contagem.mg.gov.br/transparencia/public/) e da
SMS/Contagem (www.contagem.mg.gov.br/?og=722989&op=apresentacao) não apresentam
um local centralizado com informações sobre o Contrato de Gestão firmado com a IGH.
Algumas informações podem ser pesquisadas no Diário Oficial do Município, como editais de
chamamento e atas de reuniões da Comissão de Qualificação da OS. No entanto, é preciso
abrir cada jornal para verificar seu conteúdo, já que verificamos que a busca não está
retornando os resultados corretamente.

No site do IGH (http://www.igh.org.br) existe link para uma página específica de

“Transparência” que remete a informações sobre o vínculo mantido com o Município de
Contagem/MG. Contudo, o caminho “Transparência  Estados  Minas Gerais” leva aos links
“Qualificação”, “Informações Gerais”, “Compras/Contrato”, “Pessoal” e “Relatório de
Gestão”, nos quais poucas opções estão funcionais e, mesmo assim, permitem acesso a
informações esparsas e superficiais sobre regulamentos, titulação, cargos e demonstrativos
contábeis anuais.

94
 Figura 20– Sítio eletrônico do IGH

Fonte: Reprodução do sítio do IGH (caminho “Transparência/Estados /Minas Gerais”), evidenciando na cor
verde os links funcionais que remetem a documentos. Consulta em 21.03.2020

No link “Transparência  Institucional” do sítio do IGH também não há acesso a nenhuma

informação sobre dados institucionais relevantes, como, por exemplo, a composição dos
conselhos de administração e fiscal e a relação nominal atualizada dos dirigentes da entidade.

Plano de trabalho e proposta financeira aprovados pelo Município, informativo sobre metas
e indicadores pactuados e atingidos, relatórios financeiros, relatórios de fiscalização e
acompanhamento dos resultados, contratos firmados pela OS com terceiros, extratos
bancários da conta específica, entre outros, são exemplos de documentos fundamentais à
transparência da relação entre o Município de Contagem e o IGH que não estão acessíveis
diretamente à sociedade civil.

Portanto, os dados relativos à formalização, à execução e ao acompanhamento dos resultados

do Contrato de Gestão 108/2018 não estão disponíveis de forma suficiente para a efetiva
transparência ativa pelos partícipes em seus sítios eletrônicos, descumprindo normas
contratuais e legais, dificultando o acompanhamento da política pública de saúde e,
consequentemente, tornando a gestão de saúde municipal em Contagem/MG menos
transparente.

95
22. Intempestividade, incompletude e ineficácia da prestação de
contas apresentada pelo IGH.
O Contrato de Gestão 108/2018 estabeleceu regras sobre o processo de prestação de contas
relativos aos recursos públicos transferidos ao IGH nas Cláusulas 7.4 e 9.1 a 9.3, relacionando
os documentos a serem apresentados mensalmente, quadrimestralmente e anualmente.
Entretanto, o instrumento não registra, de forma clara e inequívoca, os prazos de entrega e
análise dos documentos, não estabelece modelos ou formulários para apresentação dos
dados e informações e não evidencia os responsáveis pela análise e manifestação sobre a
adequabilidade das informações a serem prestadas pela entidade. Ressalta-se que a
responsabilidade pela análise da prestação de contas acaba atribuída, em termos gerais, ao
Secretário Municipal de Saúde, ao fiscal do Contrato e à Comissão de Avaliação por força da
Cláusula 6.4 do CG 108/2018.

O IGH encaminhou mensalmente a prestação de contas à Secretaria Municipal de Saúde de

Contagem, utilizando, ao longo da execução contratual, um padrão de apresentação do
conjunto de dados e informações composto, basicamente, dos seguintes documentos:
“Relação de Pagamentos”, “Relatório de Despesa Realizada”, “Conciliação Bancária”, “Fluxo
de Caixa”, “Relação de Bens Permanentes Adquiridos/Produzidos”, “Demonstrativo de Mão
de Obra Utilizada”, “Relatório de Cumprimento dos Indicadores”, balancete contábil,
demonstrativo de resultado do exercício, extratos bancários da conta específica e cópias das
notas fiscais.

Esse rol utilizado pelo IGH descumpria a Cláusula 9.3.1 do CG 108/2018 porque não incluía, na
prestação de contas mensal, o “Relatório Consolidado, por unidade de saúde, dos indicadores
e respectivos Relatórios de Apuração” (alínea b) e os “demonstrativos de folha de pagamento,
comprovantes de pagamento da folha e comprovação do recolhimento dos encargos
trabalhistas” (alínea d). Além disso, o “demonstrativo de contratação de pessoa jurídica”
(Cláusula 9.3.2.1, alínea c) e a “relação dos servidores que permanecem cedidos e dos
devolvidos ao órgão de origem” (cláusula 9.3.2.3) também não foram disponibilizados
quadrimestralmente pela entidade.

Agrava o descumprimento formal relativo à ausência de documentos exigidos pelo

CG 108/2018, a incompletude e as inconsistências das informações disponibilizadas para a
prestação de contas pelo IGH.

O “Relatório de Despesa Realizada”, incluído pelo IGH na documentação de prestação de

contas entre as competências de novembro de 2018 a agosto de 2019, não guardava
conformidade com o modelo exigido no Anexo 10 do Edital de CP 005/2018 e com a própria
Proposta Financeira da entidade. Registra-se que essa última, em função da natureza
convenial do Contrato de Gestão firmado com OS, consubstancia-se como plano de aplicação
de recursos financeiros nos moldes estabelecidos pela Lei 8.666/1993, art. 116, § 1º, inc. V.

Essa modelagem incorreta das informações financeiras impede a análise direta pelos
responsáveis sobre a correspondência das despesas realizadas com o plano de aplicação dos
recursos financeiros estipulado para a operacionalização das unidades de urgência e

96
emergência municipais. Assim, como o “Relatório de Despesa Realizada” apresentado até
agosto de 2019 não estava composto pelos mesmos itens de despesas que a Proposta
Financeira, e a correspondência entre os itens dos dois documentos não era de fácil
identificação, a prestação de contas não proveu instrumental suficiente para avaliação quanto
à legalidade, legitimidade e economicidade da aplicação, pelo IGH, dos recursos públicos
envolvidos no CG 108/2018.

Ressalta-se que, em parte, esse problema foi corrigido, porque, a partir da competência de
setembro de 2019, o IGH passou a incluir na documentação de prestação de contas uma
planilha específica das despesas executadas em conformidade com os itens contemplados na
Proposta Financeira e no Anexo 10 do Edital, permitindo a comparabilidade entre o previsto
e o executado. Porém, para as competências anteriores a setembro de 2019, o IGH não
disponibilizou novo “Relatório de Despesa Realizada” em conformidade com o exigido no
CG 108/2018.

As informações apresentadas na prestação de contas pelo IGH são deficientes, ainda, em

relação à comprovação da contratação de profissionais médicos na quantidade prevista e à
confirmação da garantia aos padrões de atendimento assistencial mínimo estabelecidos no
Termo de Referência (Anexo 12 do Edital de CP 005/2018) e na Proposta Financeira. As
informações sobre o assunto estão restritas à relação dos valores pagos mensalmente às
empresas contratadas (pessoas jurídicas) para a prestação de serviços médicos, em
decorrência até do modelo adotado de contratação por intermédio de pessoas jurídicas.

A documentação de prestação de contas, portanto, não provê meios para a identificação dos
profissionais médicos que prestaram atendimento nas unidades de saúde, inviabilizando a
análise sobre a efetiva disponibilização de equipe médica em quantitativo suficiente para
atendimento aos serviços, conforme exigido na cláusula 5.3.4.7 do CG 108/2018, e sobre a
adequabilidade e correção das despesas incorridas na contratação desses profissionais.

Uma última e grave fragilidade na prestação de contas está correlacionada à inconsistência

dos dados entre os documentos apresentados mensalmente: os registros contábeis das
Demonstração de Resultado do Exercício (DRE) mensal não guardam conformidade com os
valores definidos no “Relatório de Despesa Realizada”.

Para exemplificar tais divergências, a tabela seguinte compara, mês a mês, os valores
estabelecidos para as despesas gerais e para as despesas com serviços médicos nos dois
instrumentos.

97
 Tabela 18 – Comparação de dados entre documentos da prestação de contas
Despesa Total Serviços Médicos
Competência
Despesas Despesas
DRE DRE
Realizadas Realizadas
Fevereiro / 2019 9.961.919,18 8.861.186,89 976.986,31 1.788.848,76
Março / 2019 7.217.055,42 13.348.486,61 3.964.708,25 4.651.993,70
Abril / 2019 12.078.970,60 17.350.087,82 3.990.887,51 6.895.568,08
Maio / 2019 13.269.205,74 13.846.645,48 4.140.902,51 4.153.238,11
Junho / 2019 10.510.328,91 16.210.698,70 4.531.857,39 3.931.943,50
Julho / 2019 14.903.281,44 15.960.640,20 4.544.572,00 6.571.275,39
Agosto / 2019 9.593.388,27 13.606.664,91 4.585.357,22 2.988.805,82
Setembro/ 2019 13.194.855,13 18.249.241,49 5.087.428,46 7.070.153,81
Outubro / 2019 11.184.862,42 13.013.635,15 2.685.999,88 5.139.726,38
Novembro / 2019 14.572.304,33 13.415.060,20 6.862.059,19 5.215.258,19
Dezembro / 2019 14.082.941,04 15.384.353,02 4.430.297,15 4.576.729,63
Total 130.569.112,48 159.246.700,47 45.801.055,87 52.983.541,37
Fonte: Relatórios de “Despesa Realizada” e Demonstrações de Resultado do Exercício (DRE) mensais
apresentadas nas prestações de contas encaminhadas pela IGH à SMS/Contagem.
Nota: O mês de janeiro não foi considerado porque o IGH não apresentou a DRE para esta competência.

Essas inconsistências na documentação apresentada como prestação de contas dos recursos

do CG 108/2018 comprometem a confiabilidade das informações apresentadas pelo IGH e
prejudicam o atendimento aos princípios da legalidade e da transparência na aplicação dos
recursos públicos envolvidos no processo de publicização das unidades de saúde municipais.

A incompletude e as inconsistências da prestação de contas relatadas anteriormente podem

ter contribuído para o significativo atraso na análise da documentação pela SMS/Contagem.
A Comissão de Avaliação tem enfrentado dificuldades para realizar o acompanhamento da
execução financeira dos recursos transferidos à entidade, tendo emitido, até o momento,
apenas os relatórios de análise preliminar sobre as contas das quatro primeiras competências
(novembro de 2018 a fevereiro de 2019).

A causa desse atraso na análise da prestação de contas foi atribuída pelo Presidente da
Comissão de Avaliação, CPF ***.783.536-** (Ofício/ComissãodeAvaliação/SMS/CONTAGEM
nº 04/2020, de 22.01.2020) à complexidade e magnitude dos trabalhos em decorrência do
“acompanhamento manual do elevadíssimo número de documentos fiscais” e das próprias
inconsistências da documentação apresentada pelo IGH. Informou ainda que a Comissão
“recomendou aos gestores do contrato a implementação de um sistema de prestação de
contas eletrônico para tornar viável o acompanhamento das contas em tempo real, ou seja
possibilitando a análise mais ágil das despesas executadas pela Organização Social”, o que foi
efetivado por meio da edição do Decreto Municipal 1.209, de 13.09.2019.

Registra-se que esses relatórios de análise preliminar apresentam quadro específico com as
despesas classificadas conforme os itens da Proposta Financeira, indicando melhor e mais
criteriosa análise por parte da Comissão em relação à aplicação dos recursos públicos
conforme previsão no CG 108/2018. Entretanto, esse ganho de qualidade decorrente da
maior solidez dos apontamentos da Comissão não está sendo revertido em medidas efetivas
de correção, melhoria e/ou ressarcimento de valores.

98
A Comissão de Avaliação ainda não conseguiu concluir a fase do contraditório e o relatório
final sobre as contas, com parecer de aprovação, aprovação com ressalvas e indicativos de
glosas ou reprovação, sobre nenhuma competência, apesar de já decorridos mais de quatorze
dos 36 meses estabelecidos para vigência do CG 108/2018.

23. Termos e anexos do Contrato de Gestão não estabelecem, de

forma suficiente e evidente, as metas quantitativas de produção
assistencial para as duas unidades do Complexo Hospitalar.
A cláusula 2.2 do Contrato de Gestão 108/2018 expressa, em termos gerais, os objetivos
pretendidos com a transferência da gestão dos serviços e das atividades dos sete
estabelecimentos de saúde ao IGH:

2.2. Este Contrato de Gestão, como instrumento de natureza convenial, deverá ser
executado de forma a garantir eficiência econômica, administrativa, operacional e
de resultados, conferindo eficácia à ação governamental, efetividade às diretrizes e
às políticas públicas na área de saúde, (...).” (original sem grifo) (Contrato de Gestão
108/2018)

Visando avaliar os resultados alcançados com as metas quantitativas de produção

ambulatorial e hospitalar, foram comparados os dados do primeiro ano de gestão do IGH
(exercício de 2019) com os de dois anos anteriores.

Os gráficos a seguir apresentam a evolução da produção para as duas unidades do Complexo

Hospitalar: o Centro Materno Infantil (CMI) e o Hospital Municipal de Contagem (HMC).

Figura 14 – Internações no CMI (média quantitativa mensal)

Fonte: Elaborado pela CGU com base em dados do Ministério da Saúde - Sistema de Informações
Hospitalares do SUS (SIH/SUS).

99
 Figura 15 – Partos realizados no CMI (média quantitativa mensal)

Fonte: Elaborado pela CGU com base em dados do Ministério da Saúde – Sistema de Informações
Hospitalares do SUS (SIH/SUS).

No que se refere ao Centro Materno Infantil (CMI), tanto os procedimentos clínicos quanto os
cirúrgicos apresentaram aumentos nas médias quantitativas mensais de atendimentos,
conforme exposto na figura 14. Em termos de ‘totais de procedimentos’, houve um acréscimo
de 9,2% em relação ao ano de 2018 e de 38,6% na comparação com 2017.

Com relação aos procedimentos de parto (figura 15), houve um aumento de 4,6% na média
mensal total de partos, comparando 2019 com 2018, apesar de um decréscimo de 2,6% nos
procedimentos de parto normal.

100
 Figura 16 – Internações no HMC (média quantitativa mensal)

Fonte: Elaborado pela CGU com base em dados do Ministério da Saúde - Sistema de Informações
Hospitalares do SUS (SIH/SUS).

A figura 16 apresenta a evolução da média mensal de atendimentos no HMC. Ocorreram

acréscimos nos quantitativos de procedimentos clínicos e cirúrgicos. Em termos totais, houve
aumento de 12,7% na comparação com 2018 e de 13,9% comparando com 2017.

As análises temporais comparativas com os dois últimos anos apresentaram resultados

positivos, conforme indicado nos gráficos anteriores.

Porém, as análises quanto ao cumprimento de metas quantitativas de produção ambulatorial

e hospitalar foram prejudicadas em função da insuficiência ou da falta de parâmetros
estabelecidos no instrumento jurídico firmado com o IGH. As análises sobre a produção
assistencial são, inclusive, uma obrigação disposta na cláusula 5.3.2.15 do Contrato de Gestão:
“cumprir a produção assistencial prevista no Termo de Referência e nos indicadores descritos
nos anexos A e J.”

No que concerne aos dois hospitais (HMC e CMI), é importante primeiro esclarecer que o
Contrato de Gestão 108/2018 – além de ser o instrumento jurídico que formaliza a parceria
entre o Poder Público Municipal e a organização social – também vem sendo utilizado como
o instrumento de contratualização firmado com o gestor municipal do SUS. A utilização do
Contrato de Gestão como instrumento de contratualização é um ato discricionário do gestor
do SUS, previsto no inciso III do art. 24 do Anexo 2 do Anexo XXIV da Portaria de Consolidação
MS nº 2/2017 (substituiu a Portaria GM/MS nº 3.410/2013). Portanto, os termos do Contrato
de Gestão e seus anexos deveriam estabelecer, de forma completa e suficiente, as metas
físicas quantitativas para a produção ambulatorial e hospitalar.

No entanto, constatou-se que poucos parâmetros foram instituídos para quantificação de

metas físicas, relacionados a seguir:

101
 a) No Anexo J do Termo de Referência do Edital de Chamamento Público foram
estabelecidas as seguintes metas para o Indicador “Número de Cirurgias de Média e Alta
Complexidade”, do Complexo Hospitalar:
– 1º quadrimestre: mínimo 600 cirurgias;
– 2º quadrimestre: mínimo 800 cirurgias;
– 3º quadrimestre: mínimo 1000 cirurgias;
– 4º quadrimestre: mínimo 1000 cirurgias.
b) No item 14 do Termo de Referência do Edital de Chamamento Público ficou estabelecido
que o Complexo Hospitalar deverá absorver a demanda de partos (mínimo de 300/mês)
e cirurgias ginecológicas (mínimo de 200/mês).
c) Na cláusula 5.1.1.10 do Contrato de Gestão foi definido como obrigação específica no
âmbito do Complexo Hospitalar que o IGH deve “disponibilizar estrutura e equipe do
Bloco Cirúrgico para a realização de no mínimo 20 procedimentos cirúrgicos
bucomaxilofacial por mês (...)”.

Além desses parâmetros serem insuficientes, não há explicações sobre como foram definidos
(com base em dados históricos de produção ou em normativos do SUS) e, sobretudo, não
foram estipuladas metas físicas específicas para o HMC e para o CMI por grupos e subgrupos
de procedimentos.

Conclui-se, portanto, que as metas físicas quantitativas, estabelecidas no instrumento jurídico

que regula a relação com o IGH, são insuficientes para se avaliar os resultados da produção
das duas unidades do Complexo Hospitalar.

24. Insuficiência e falta de profissionais assistenciais nas equipes das

Unidades de Pronto Atendimento, ocasionando não atingimento de
metas.
O Termo de Referência, componente do Edital de Chamamento Público nº 005/2018, previu
a composição de equipe de saúde multiprofissional para cada uma das cinco Unidades de
Pronto Atendimento – UPA. Conforme explicado no Termo de Referência, as equipes foram
dimensionadas com um “quantitativo de profissionais compatível com a necessidade de
atendimento para sua população de referência [assistida]” e seu porte definido de acordo com
as Portarias do Ministério da Saúde que as habilitam e qualificam, “considerando a oferta
ininterrupta do serviço, o tempo de resposta recepção-médico pactuado (...) e as normas
vigentes, inclusive as resoluções dos conselhos de classe profissional. ”

Os quadros a seguir apresentam as comparações entre os quantitativos diários previstos e os

realizados por UPA:

102
Quadro 6 – Composição da equipe mínima multiprofissional na UPA Vargem das Flores.
Previsão Realizado
Profissional Observação
(1) (2)
Duas profissionais contratadas em regime
Assistentes sociais 2 2 de meio plantão (6h) de 2ª a 6ª feira. Falta
profissional em finais de semana.
Médicos (horizontal/diarista, clínica
Acima do quantitativo diário, mas falta
médica, cirurgia, ortopedia e 11 12
ortopedista.
pediatria)
14 contratados e sete servidores que
Enfermeiros 6 7 trabalham em regime de plantão e com
enfermeira horizontal.
Farmacêuticos 2 1 Falta farmacêutico no horário noturno.
Fisioterapeuta 1 0 Falta fisioterapeuta.
41 contratados e 24 servidores em regime
Técnicos de enfermagem 22 25
de plantão.
Três contratados e quatro servidores em
Técnicos em radiologia 4 2
regime de plantão.
Nutricionista (horário comercial) 1 1 Profissional contratada (2ª a 6ª feira).
Fonte: Elaborado pela CGU.
(1) Quantitativos de profissionais para as 24 horas de atendimento, conforme definido no Termo de Referência
(Tabela 5 da p. 779 do Processo Administrativo nº 182/2018) e Proposta Financeira do IGH.
(2) Quantitativos apurados com base nas escalas médicas dos meses de junho/2019, outubro/2019 e
janeiro/2020, em memorandos da Comissão de Avaliação/SMS/Contagem que tratam da apuração mensal
dos valores a serem pagos ao IGH, nos espelhos de ponto de servidores e contratados do mês de
dezembro/2019 e nas folhas analíticas de pagamento de pessoal do IGH (celetistas) referentes aos meses de
junho/2019 e outubro/2019.

Quadro 7 – Composição da equipe mínima multiprofissional na UPA Ressaca

Previsão Realizado
Profissional Observação
(1) (2)
Duas profissionais contratadas em regime
Assistentes sociais 2 2 de meio plantão (6h) de 2ª a 6ª feira. Falta
profissional em finais de semana.
Médicos (horizontal/diarista, clínica Acima do quantitativo diário e atendendo
10 13
médica, cirurgia e pediatria) a todas as especialidades propostas.
16 contratados e seis servidores que
Enfermeiros 7 9 trabalham em regime de plantão e com
enfermeira horizontal.
Farmacêuticos 2 1 Falta farmacêutico no horário noturno.
41 contratados e 14 servidores em regime
Técnicos de enfermagem 22 22
de plantão.
Dois contratados e seis servidores em
Técnicos em radiologia 2 2
regime de plantão.
Nutricionista (horário comercial) 1 1 Profissional contratada (2ª a 6ª feira).
Fonte: Elaborado pela CGU.
(1) Quantitativos de profissionais para as 24 horas de atendimento, conforme definido no Termo de Referência
(Tabela 7 da p. 781 do Processo Administrativo nº 182/2018) e Proposta Financeira do IGH.
(2) Quantitativos apurados com base nas escalas médicas dos meses de junho/2019, outubro/2019 e
janeiro/2020, em memorandos da Comissão de Avaliação/SMS/Contagem que tratam da apuração mensal
dos valores a serem pagos ao IGH, nos espelhos de ponto de servidores e contratados do mês de
dezembro/2019 e nas folhas analíticas de pagamento de pessoal do IGH (celetistas) referentes aos meses de
junho/2019 e outubro/2019.

103
 Quadro 8 – Composição da equipe mínima multiprofissional na UPA Sede
Previsão Realizado
Profissional Observação
(1) (2)
Uma profissional contratada em regime de meio
Assistentes sociais 2 1 plantão (6h) de 2ª a 6ª feira. Falta profissional em
finais de semana.
Médicos (horizontal/diarista,
8 5 Quantitativo diário insuficiente e sem pediatra.
clínica médica e pediatria)
12 contratados e sete servidores que trabalham em
Enfermeiros 5 7
regime de plantão e com enfermeira horizontal.
Farmacêuticos 2 1 Falta farmacêutico no horário noturno.
Técnicos de enfermagem 19 18 29 celetistas e 28 servidores em regime de plantão.
Técnicos em radiologia 4 2 Sete servidores em regime de plantão.
Nutricionista (horário
1 1 Profissional contratada (2ª a 6ª feira).
comercial)
Fonte: Elaborado pela CGU.
(1) Quantitativos de profissionais para as 24 horas de atendimento, conforme definido no Termo de Referência
(Tabela 9 da p. 784 do Processo Administrativo nº 182/2018) e Proposta Financeira do IGH.
(2) Quantitativos apurados com base nas escalas médicas dos meses de junho/2019, outubro/2019 e
janeiro/2020, em memorandos da Comissão de Avaliação/SMS/Contagem que tratam da apuração mensal
dos valores a serem pagos ao IGH, nos espelhos de ponto de servidores e contratados do mês de
dezembro/2019 e nas folhas analíticas de pagamento de pessoal do IGH (celetistas) referentes aos meses de
junho/2019 e outubro/2019.

Quadro 9 – Composição da equipe mínima multiprofissional na UPA JK (Contagem)

Previsão Realizado
Profissional Observação
(1) (2)
Três profissionais contratadas em regime de
Assistentes sociais 3 1 plantão (12h). Falta assistente social no horário
noturno.
Médicos (horizontal/diarista,
clínica médica, cirurgia, 16 16 Atendendo o quantitativo diário, mas falta pediatra.
ortopedia e pediatria)
21 contratados que trabalham em regime de
Enfermeiros 12 11
plantão e com enfermeira horizontal.
Farmacêuticos 2 1 Falta farmacêutico no horário noturno.
Técnicos de enfermagem 32 27 60 contratados que atuam em regime de plantão.
Sete profissionais contratados em regime de
Técnicos em radiologia 4 2
plantão.
Fisioterapeutas 2 0 Faltam fisioterapeutas.
Nutricionista (horário
1 1 Profissional contratada (2ª a 6ª feira).
comercial)
Fonte: Elaborado pela CGU.
(1) Quantitativos de profissionais para as 24 horas de atendimento, conforme definido no Termo de Referência
(Tabela 11 da p. 786 do Processo Administrativo nº 182/2018) e Proposta Financeira do IGH.
(2) Quantitativos apurados com base nas escalas médicas dos meses de junho/2019, outubro/2019 e
janeiro/2020, em memorandos da Comissão de Avaliação/SMS/Contagem que tratam da apuração mensal
dos valores a serem pagos ao IGH, nos espelhos de ponto de servidores e contratados do mês de
dezembro/2019 e nas folhas analíticas de pagamento de pessoal do IGH (celetistas) referentes aos meses de
junho/2019 e outubro/2019.

104
 Quadro 10 – Composição da equipe mínima multiprofissional na UPA Petrolândia
Previsão Realizado
Profissional Observação
(1) (2)
Uma assistente social contratada em regime de
Assistentes sociais 2 1 meio plantão (6h) de 2ª a 6ª feira. Falta profissional
em finais de semana.
Médicos (horizontal/diarista, Acima do quantitativo diário e atendendo a todas as
6 9
clínica médica e pediatria) especialidades propostas.
11 contratados e nove servidores que trabalham em
Enfermeiros 5 8
regime de plantão e com enfermeira horizontal.
Farmacêuticos 2 1 Falta farmacêutico no horário noturno.
Técnicos de enfermagem 20 20 34 celetistas e 16 servidores em regime de plantão.
Um contratado e sete servidores em regime de
Técnicos em radiologia 4 2
plantão.
Nutricionista (horário
1 1 Profissional contratada (2ª a 6ª feira).
comercial)
Fonte: Elaborado pela CGU.
(1) Quantitativos de profissionais para as 24 horas de atendimento, conforme definido no Termo de Referência
(Tabela 13 da p. 789 do Processo Administrativo nº 182/2018) e Proposta Financeira do IGH.
(2) Quantitativos apurados com base nas escalas médicas dos meses de junho/2019, outubro/2019 e
janeiro/2020, em memorandos da Comissão de Avaliação/SMS/Contagem que tratam da apuração mensal
dos valores a serem pagos ao IGH, nos espelhos de ponto de servidores e contratados do mês de
dezembro/2019 e nas folhas analíticas de pagamento de pessoal do IGH (celetistas) referentes aos meses de
junho/2019 e outubro/2019.

Constatou-se insuficiência e falta de profissionais em todas as UPAs. Especialmente na UPA

JK, unidade com a maior capacidade de atendimento, constatou-se falta ou insuficiência de
profissionais para quase todas as funções, com exceção apenas de nutricionista. Para quatro
das cinco UPAs (JK, Sede, Petrolândia e Vargem das Flores), os quantitativos diários de
farmacêuticos, assistentes sociais e técnicos em radiologia ficaram abaixo dos quantitativos
pactuados. Faltaram médicos na especialidade ortopedia e pediatria para as UPAs Vargem das
Flores e JK, respectivamente, e fisioterapeutas em ambas as Unidades. Na UPA Sede, o
número de médicos disponíveis foi insuficiente e sem especialista em pediatria.

Visando avaliar os resultados alcançados com a produção ambulatorial nas UPAs, foram
comparados os dados do primeiro ano de gestão do IGH (exercício de 2019) com os de dois
anos anteriores. Os gráficos a seguir apresentam a evolução da produção para as cinco
Unidades de Pronto Atendimento.

105
Figura 17 – Evolução e Produção nas UPA

106
 Figura 17 – Evolução e Produção nas UPA

Fonte: Elaborado pela CGU com base em dados do Ministério da Saúde – Sistema de Informações
Ambulatoriais do SUS (SIA/SUS) e em respostas ao item 1 da Solicitação de Fiscalização nº 9.

Os dois gráficos seguintes apresentam a evolução dos atendimentos para o acumulado das
cinco Unidades de Pronto Atendimento.

Figura 18 – Procedimentos clínicos (média quantitativa mensal)

Fonte: Elaborado pela CGU com base em dados do Ministério da Saúde - Sistema de Informações Ambulatoriais do SUS
(SIA/SUS) e em respostas ao item 1 da Solicitação de Fiscalização nº 9.

107
 Figura 19 – Procedimentos cirúrgicos (média quantitativa mensal)

Fonte: Elaborado pela CGU com base em dados do Ministério da Saúde - Sistema de Informações Ambulatoriais do SUS
(SIA/SUS) e em respostas ao item 1 da Solicitação de Fiscalização nº 9.

Comparando os resultados preliminares de 2019 (até outubro) com os de 2018, ocorreram,

no acumulado para as cinco UPAs, acréscimos nas médias quantitativas mensais para os
procedimentos clínicos (8%) e para os procedimentos cirúrgicos (7,4%, apesar destes ainda
não terem alcançado o nível de 2017). Porém, analisando o desempenho por UPA, é possível
verificar piora em alguns desempenhos. Ressaltam-se os resultados da UPA JK e da UPA Sede,
os quais corroboram com o fato anteriormente constatado relativo à falta ou insuficiência de
profissionais em suas equipes.

Cumpre relatar que os dados da produção ambulatorial de 2019 (SIA/SUS), referente ao

período de abril a dezembro de 2019, ainda não haviam sido aprovados pelo Ministério da
Saúde quando da elaboração deste relatório em março de 2020 (atraso de quase um ano).
Segundo esclarecimentos prestados pelo Setor de Faturamento do IGH e pela Comissão de
Avaliação, ocorreram diversas inconsistências de registro da produção das unidades de
urgência, particularmente das UPAs em 2019. Portanto, houve a necessidade de correção de
parâmetros no sistema e do envio de novos arquivos à Diretoria de Controle, Avaliação e
Auditoria da SMS/Contagem para reprocessamento junto ao Ministério da Saúde. Em função
disso, as análises da produção ambulatorial das UPAs se basearam em dados fornecidos pelo
IGH em resposta à Solicitação de Fiscalização nº 09, item 1.

Quanto ao estabelecimento de metas quantitativas de produção para as UPAs, verificou-se

que a única meta física pactuada ficou definida no Item 12 do Termo de Referência do Edital

108
de Chamamento Público, que estabelece os seguintes quantitativos mínimos de atendimentos
por mês:

• UPA Vargem das Flores: 6.750 atendimentos/mês;

• UPA Ressaca: 6.750 atendimentos/mês;
• UPA Petrolândia: 4.500 atendimentos/mês;
• UPA JK (Contagem): 10.125 atendimentos/mês;
• UPA Sede (XVI): 4.500 atendimentos/mês.

Esses quantitativos se fundamentam no que dispõe o Anexo LXVI da Portaria de Consolidação

MS nº 6/2017 (substituiu a Portaria GM/MS nº 10/2017), conforme definido na
cláusula 5.2.2.1 do Contrato de Gestão, que estabelece a seguinte obrigação ao IGH: “Cumprir
a produção assistencial no SIA/SUS do mínimo de consultas médicas descrito na Tabela 15 (sic)
do Termo de Referência, com acolhimento e estratificação de risco, conforme Portaria MS nº
10, de 3 de janeiro de 2017”.

O citado Item 12 do Termo de Referência não explicita quais os procedimentos do SIA/SUS

devem ser considerados para efeitos de cálculos dos quantitativos mínimos e não explica que
devem ser feitas duas apurações. Segundo o disposto no Anexo LXVI da Portaria de
Consolidação MS nº 6/2017, essas metas quantitativas devem ser apuradas para o número de
atendimentos com classificação de risco (procedimento 03.01.06.011-8) e para o número de
atendimentos médicos (que considera o somatório dos procedimentos 03.01.06.010-0,
03.01.06.009-6 e 03.01.06.002-9).

Quadro 11 – Apuração das metas quantitativas mensais (maio a dezembro de 2019)

Média mensal realizada
Meta mensal
Média mensal realizada (03.01.06.010-0 +
UPA (número de
(03.01.06.011-8) 03.01.06.009-6 +
atendimentos)
03.01.06.002-9)
Vargem das Flores 6.750 5.633 5.950
Ressaca 6.750 6.671 6.883
Petrolândia 4.500 5.924 7.994
JK (Contagem) 10.125 9.334 13.893
Sede (XVI) 4.500 3.114 4.215
Fonte: Elaborado pela CGU com base em dados fornecidos pelo Setor de Faturamento do IGH.

Os resultados obtidos indicam terem ocorrido dificuldades para o alcance das duas metas na
UPA Vargem das Flores e na UPA Sede, e em uma das metas da UPA JK em 2019.

109
CONCLUSÃO
A gestão das unidades de urgência e emergência no Município de Contagem/MG necessita de
ajustes profundos para garantir o atendimento aos princípios da Administração Pública e aos
normativos do SUS, inclusive quanto à reavaliação dos estudos técnicos e econômicos sobre
os modelos de gestão aplicáveis para efetivamente motivar a decisão do Gestor Municipal
pelo modelo de gestão compartilhada com OS.
As irregularidades, apontadas detalhadamente nesse Relatório, demonstram que o processo
de qualificação, seleção e contratação do IGH, a execução dos serviços de gerenciamento das
ações e serviços de saúde e os processos de prestação de contas e transparência não foram
conduzidos de forma pública, objetiva e impessoal.
Torna-se, portanto, fundamental que o gestor rescinda unilateralmente o Contrato de Gestão
nº 108/2018 com fundamento nas situações dispostas em sua cláusula 13.1 e promova amplo
e irrestrito procedimento administrativo de encontro de contas com o IGH visando a
apuração, negociação e formalização de acordo para pagamentos de todos os débitos
porventura existentes entre as partes, incluindo necessariamente os acertos relativos às
despesas em desconformidade com a Proposta Financeira, à cessão de servidores pela SMS
em quantidade menor que a prevista contratualmente, aos repasses indevidos de recursos do
CG 108/2018, ao cumprimento das obrigações com fornecedores e prestadores de serviço e
às glosas referentes a contratações e pagamentos irregulares promovidos pelo IGH.
Ademais, é necessário que se proceda a abertura de processo administrativo para apurar a
desqualificação da IGH como organização social, tendo em vista o descumprimento de
disposições contidas no Contrato de Gestão nº 108/2018, nos termos do artigo 19 da Lei
Municipal 4.713/2014.

Relacionam-se, a seguir, as conclusões relativas às questões levantadas inicialmente neste

trabalho, conforme a sequência apresentada na Introdução deste Relatório:

a) A decisão de publicização dos serviços está amparada em critérios que

demonstrem a vantajosidade para o Poder Público, principalmente em termos
de ganhos econômicos e de eficiência?

Não. A decisão pelo modelo de gestão compartilhada com OS teve caráter

unilateral, não foi suportada por estudos técnicos de caráter econômico e
assistencial e estava consumada anteriormente à participação da sociedade no
processo.

b) O processo de qualificação, chamamento e seleção da organização social

atendeu aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficiência?

O procedimento de qualificação do IGH como OS no Município de

Contagem/MG foi irregular, visto que descumpriu normas municipais quanto à

110
 apresentação tempestiva da documentação e ao cumprimento das exigências
editalícias e legais e quanto à composição do Conselho de Administração.
O processo de chamamento e seleção de OS – conduzido por meio do
CP 005/2018 e que culminou no Contrato de Gestão 108/2018 firmado com o
IGH – ficou comprometido porque: a metodologia de apuração da técnica
permitiu excessivo grau de subjetividade; o julgamento das propostas técnicas
pela comissão responsável não foi objetivo e transparente; o Edital possuía
cláusula restritiva à participação no certame; o prazo para elaboração e
apresentação de propostas foi incompatível com a complexidade exigida para
tais documentos; e a CES foi omissa em relação à existência de irregularidade
na proposta da OS vencedora, que teria ensejado sua desclassificação do
certame. Conclui-se, portanto, que o processo de seleção não foi conduzido em
pleno acordo com os princípios da moralidade, da impessoalidade e da
transparência da Administração Pública e, por conseguinte, não proveu meios
suficientes para garantir a seleção da melhor proposta para o gerenciamento
das unidades de saúde do Município de Contagem/MG.

c) O Contrato de Gestão contempla as cláusulas obrigatórias inerentes a este tipo

de instrumento?

O Contrato de Gestão 108/2018 discrimina de forma clara e precisa as

obrigações e responsabilidades do Município de Contagem/MG e do IGH, assim
como atende formalmente os requisitos de existência de programa de trabalho
proposto pela OS, de estipulação de metas e indicadores e do estabelecimento
de critérios para a avaliação de desempenho.
Quanto às modificações qualitativas e quantitativas no objeto do CG 108/2018,
constatou-se que ocorreram, em 2019, decisões por compensações financeiras
ao IGH, em especial relacionadas à contratação de pessoal suplementar, sem a
devida formalização de aditivos contratuais. Ademais, os relatórios de
consultoria, contratada pelo IGH para análises sobre a recomposição do
equilíbrio econômico-financeiro do Contrato de Gestão, apresentaram-se
inconsistentes e com utilização de parâmetros inadequados.

d) A execução do Contrato de Gestão está sendo conduzida de forma pública,

objetiva e impessoal, com observância dos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência?

A execução do CG 108/2018 vem apresentando falhas graves.

A “Proposta Financeira” do IGH foi construída em conformidade formal com o
modelo determinado no Edital, porém o instrumento demonstrou fragilidade
técnica em sua constituição, gerando impactos na execução dos recursos
públicos destinados à consecução do objeto acordado.
Os dados relativos à execução financeira, fornecidos pelo IGH, demonstram
que as despesas incorridas durante o exercício de 2019 não estão em
conformidade com os valores projetados na Proposta Financeira, implicando
em gastos expressivamente superiores aos previstos para os subgrupos de
despesas “médicos”, “profissionais administrativos”, “medicamentos e
111
 materiais” e “despesas tributárias”. No que se refere à área de pessoal, a
proposição de custos apresentada pelo IGH foi completamente inadequada e
mostrou-se desvinculada da realidade dos gastos efetivados e comprovados
pela própria entidade nas prestações de contas apresentadas ao Município de
Contagem/MG.
Portanto, conclui-se que a fragilidade técnica da Proposta Financeira diminuiu
a confiabilidade nos parâmetros de referência, cuja imprecisão ficou
evidenciada pelo total descompasso em relação aos valores das despesas
efetivamente executadas para a consecução do objeto do CG 108/2018 e pela
ocorrência de despesas acima do valor estipulado sem o registro de ocorrências
de intervenção direta da SMS/Contagem sobre o assunto.
No que tange às transferências financeiras ao IGH, constataram-se repasses
indevidos da SMS/Contagem que totalizaram R$ 8.475.921,00 em 2019. Esses
repasses decorreram de complementações financeiras inoportunas e
indevidas, relativas às primeira e segunda parcelas.

e) As aquisições de bens e serviços realizadas pela OS para a estruturação e

funcionamento das unidades de saúde estão cumprindo as regras contratuais
e os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência, contribuindo com o atingimento dos objetivos do Contrato de
Gestão?

Após a fase de implementação dos serviços (novembro e dezembro de 2018) e

com o início de operacionalização plena da gestão das unidades municipais, o
IGH passou a utilizar o “Regulamento de Compras e Contratação de Obras e
Serviços”. Constatou-se que as situações previamente classificadas no
Regulamento como passíveis de “inexigibilidade” infringem a diversos
princípios da Administração Pública, atingindo todas as contratações e compras
realizadas por esse modelo e custeadas com recursos públicos oriundos do
CG 108/2018.
O pagamento a fornecedores de bens e serviços tem ocorrido com atrasos. A
evolução do saldo da conta contábil “Fornecedores de Bens e Serviços”, ao
longo do exercício de 2019, apresentou tendência de crescimento quase
constante. Essa situação alerta para um endividamento crescente, que pode
terminar por inviabilizar a gestão financeira do CG 108/2018 pelo IGH em curto
prazo.
Em suma, foram identificadas as seguintes inconsistências ou irregularidades:
− Contratação de serviços não relacionados ao objeto do CG
108/2018;
− Contratação de serviços administrativos por valores superiores aos
estimados pela Prefeitura e propostos pelo IGH;
− Direcionamento na contratação de prestadores de serviços com
abrangência corporativa;
− Serviços análogos contratados com mais de uma empresa e
executados de forma incompleta, com pagamentos a maior que não
respeitam a proporcionalidade da execução;
112
 − Falha nos controles impede a verificação da pertinência do gasto
em relação aos quantitativos adquiridos;
− Despesas realizadas por meio de fundo fixo não demonstram
vinculação com o objeto do Contrato de Gestão; e
− Ausência de parâmetros para a verificação da compatibilidade dos
valores contratados com os praticados no mercado.

f) As contratações de recursos humanos realizadas pela OS estão cumprindo as

regras contratuais e os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência, contribuindo com o atingimento dos objetivos do
Contrato de Gestão?

As disposições sobre seleção e contratação de pessoal, definidas no

CG 108/2018 e no “Regulamento de Recrutamento e Seleção” do IGH, seguem
as orientações da ADI 1.923 do STF. No entanto, constatou-se que os
procedimentos internos para seleção de médicos, que vêm sendo utilizados
pelo IGH, descumprem princípios fundamentais de Administração Pública.
O IGH, com a aquiescência da SMS/Contagem, implantou a prática comumente
denominada de “pejotização” nas relações de trabalho. A principal
consequência dessa prática é a precarização das relações de trabalho que vem
sendo firmadas com os médicos, havendo uma diminuição dos direitos e das
garantias trabalhistas desses profissionais. Há um risco envolvido na prática da
“pejotização” para a Administração Pública Municipal. Possíveis contestações
na esfera da justiça trabalhista e da fiscalização tributária e previdenciária
podem dar ensejo à futura responsabilização subsidiária do ente público
municipal.

g) Há disponibilização em transparência ativa de conjunto de informações

mínimas necessárias ao controle social relativas à parceria firmada entre o
Município e a OS?

Os dados relativos à formalização, à execução e ao acompanhamento dos

resultados do CG 108/2018 não estão disponíveis de forma suficiente para a
efetiva transparência ativa pelos partícipes em seus sítios eletrônicos,
descumprindo normas contratuais e legais, dificultando o acompanhamento da
política pública de saúde e, consequentemente, tornando a gestão de saúde
municipal em Contagem/MG menos transparente.

h) As prestações de contas foram apresentadas dentro do prazo regulamentar e

contém todos os documentos exigidos e todas as informações necessárias para
o pleno acompanhamento pela Comissão de Avaliação?

Não. Em 2019, o IGH apresentou suas prestações de contas de forma

intempestiva e incompleta, com prejuízos ao acompanhamento efetuado pela
Comissão de Avaliação da SMS/Contagem.

113
 O CG 108/2018 estabeleceu regras sobre o processo de prestação de contas
relativos aos recursos públicos transferidos ao IGH, relacionando os
documentos a serem apresentados mensalmente, quadrimestralmente e
anualmente. Entretanto, o instrumento não registra, de forma clara e
inequívoca, os prazos de entrega e análise dos documentos, não estabelece
modelos ou formulários para apresentação dos dados e informações e não
evidencia os responsáveis pela análise e manifestação sobre a adequabilidade
das informações a serem prestadas pela entidade.
Constatou-se que as prestações de contas apresentadas pelo IGH não
proveram instrumental suficiente para avaliação quanto à legalidade,
legitimidade e economicidade da aplicação dos recursos públicos envolvidos
no CG 108/2018. Por conseguinte, a Comissão de Avaliação ainda não
conseguiu concluir a fase do contraditório e o relatório final sobre as contas
sobre nenhuma competência, apesar de já decorridos mais de quatorze dos 36
meses estabelecidos para vigência do CG 108/2018.

i) As premissas formalizadas pela Administração Pública nos estudos prévios que

fundamentaram a decisão de publicização foram atendidas após a efetiva
contratação e execução dos serviços de saúde?

O atendimento ao inciso III do art. 9º da Lei Municipal 4.713/2014, que

determinava a “previsão expressa de critérios objetivos para a avaliação de
desempenho a serem utilizados pela Secretaria Municipal ou órgão
competente, mediante indicadores de qualidade e produtividade definidos”,
restou prejudicado porque o termo do CG 108/2018 não estabeleceu metas e
indicadores para aferição de desempenho da OS em relação às áreas
administrativa e financeira. Isso denota a pouca importância dada pela
SMS/Contagem ao desempenho gerencial do IGH e a desvinculação entre a
Justificativa Técnica e a realidade regulamentada pelo CG 108/2018.
No que se refere ao HMC e ao CMI, as análises temporais comparativas sobre
a produção assistencial de 2019 com os dois últimos anos apresentaram
resultados positivos. Porém, as análises quanto ao cumprimento de metas
quantitativas de produção ambulatorial e hospitalar foram prejudicadas em
função da insuficiência ou da falta de parâmetros estabelecidos no instrumento
jurídico firmado com o IGH.
Quanto às UPAs, ocorreram acréscimos nas médias quantitativas mensais para
os procedimentos clínicos e para os procedimentos cirúrgicos no acumulado
para as cinco unidades, comparando os resultados preliminares de 2019 (até
outubro) com os de 2018. Porém, analisando o desempenho por UPA, é
possível verificar piora em alguns desempenhos, ressaltando-se os resultados
da UPA JK e da UPA Sede. Esses resultados corroboram com o fato constatado
de insuficiência e falta de profissionais assistenciais em equipes das Unidades
de Pronto Atendimento.

114
ANEXOS
I – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA E ANÁLISE DA EQUIPE
DE AUDITORIA
Por meio do Ofício/Gabinete nº 798/2020 – Secretaria Municipal de Saúde, de 21 de agosto
de 2020, o Secretário Municipal de Saúde de Contagem/MG encaminhou a sua manifestação,
conforme indicado a seguir:

Achado nº 1

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“Insta primeiramente esclarecer que a Secretaria Municipal de Saúde, através de seus gestores
e em respeito aos princípios da Administração Pública, especialmente a moralidade e
eficiência, procedeu a diversos estudos prévios antes de optar pela adoção do modelo de
gestão compartilhada, justamente para tomar decisão pautada em aspectos reais, sólidos,
atendendo às suas especificidades e com participação social.
Por fins didáticos, de forma a elucidar toda a preparação e análise prévia empenhada pela
Secretaria Municipal de Saúde para adoção do novo modelo de gestão, traça-se um histórico
cronológico, explicitando cada ato ocorrido até a Contratação da Organização Social – IGH.
Em junho de 2017, através de empresa de consultoria contratada “HOUER Concessões”, foi
elaborado o “Relatório Jurídico: Análise das possíveis formas de gestão dos serviços públicos
de saúde no Município de Contagem” (ANEXO 1), de forma a permitir uma visão das possíveis
formas jurídicas existentes no ordenamento jurídico brasileiro para a gestão indireta dos
serviços de saúde pública, apresentado o rol disponível à Administração para o exercício de
sua discricionariedade na escolha das políticas públicas.
Esse primeiro estudo envolveu a análise da legislação vigente e dos entendimentos adotados
pela melhor doutrina e pelos Tribunais de Justiça e Cortes de Contas do Brasil.
O estudo estabeleceu um ponto de vista estritamente jurídico, não sendo avaliados os aspectos
especificamente técnicos (operacionais) e/ou econômico-financeiros, de transferência da
gestão direta para indireta, o que foi objeto de outros estudos que serão abordados a frente.
Limitou-se a apresentar as formas jurídicas de intervenção indireta na Saúde Pública
disponíveis à escolha da Administração.
A conclusão foi de que os serviços de saúde são considerados serviços públicos essenciais; não
estão sujeitos a cobrança de tarifa; e a atividade da iniciativa privada na assistência à saúde
é possível, nos moldes do §1º do art. 199, da Constituição da República, podendo se dar por
meio de:
a) Organizações Sociais – OS – Lei nº 9.637/1998;
b) Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIPS – Lei nº
9.790/1999;

115
 c) Concessões Administrativas (modalidade de PPP) – Lei nº 11.079/2004;
d) Regime Diferenciado de Contratação – RDC (apenas para obras públicas);
e) Regime de Contratualização – Portaria nº 3.410/2013 do Ministério da Saúde.
Foi frisado que a “delegação” do serviço, por qualquer via, requer a prévia oitiva do Conselho
Municipal de Saúde, que também deverá atuar na fiscalização das relações jurídicas existentes
entre o particular e a Administração Pública.
O trabalho explicitou os possíveis mecanismos jurídicos de gestão indireta de saúde pública,
dos quais poderia se valer o Município de Contagem para prestação dos serviços públicos em
questão.
De forma a fundamentar a decisão municipal de transferência da gestão direta da Saúde
pública (serviços de urgência e emergência) para a forma indireta, seria necessário verificar os
aspectos técnicos/operacionais do serviço de urgência em Contagem/MG, o que foi realizado
pela Administração Pública com a apresentação do “Relatório perfil assistencial/operacional
dos serviços de urgência e emergência do Município de Contagem/MG” (ANEXO 2),
confeccionado pela empresa de consultoria contratada “LABORARE”, de forma a permitir uma
avaliação da performance do Complexo Hospitalar e das Unidades de Pronto Atendimento,
bem como detectar a existência de falhas no fluxo, estrutura e pessoal, considerando a gestão
direta dos serviços.
O referido estudo prévio evidenciou através de robusto relatório que os serviços de urgência
prestados diretamente pelo Estado e ofertados nas Unidades de Pronto Atendimento
necessitavam de reorganização de fluxo, estrutura e pessoal frente às demandas. As análises
realizadas sinalizaram superlotação/subutilização dos serviços e que as unidades não estavam
articuladas com os serviços hospitalares como retaguarda para o paciente que requer
cuidados de maior complexidade, o que expõe fortemente a desfragmentação do sistema de
urgência no município.
Em relação ao complexo hospitalar, considerando os dados analisados, evidenciou-se que o
desempenho hospitalar do Hospital Municipal de Contagem poderia melhorar sobremaneira
na prestação dos serviços aos usuários do SUS, uma vez que as taxas aferidas demonstram
uma baixa qualidade no gerenciamento da unidade.
Dessa maneira, verificou-se através do estudo ora apresentado que a gestão direta do Hospital
Municipal e das UPA’s não estava sendo eficaz, como se desejava, forçando o Município de
Contagem a adotar novo modelo de gestão, sendo a forma compartilhada (gestão indireta dos
serviços) a melhor dentre as outras opções, por diversos fatores que serão abordados
oportunamente.
Em relação ao aspecto econômico/financeiro, fator necessário para a decisão de transferência
da gestão direta para indireta, foi realizado levantamento de Gastos com a gestão direta do
Complexo Hospitalar (Hospital Municipal e Maternidade) e das UPA’s (ANEXO 3), entre maio
e junho de 2017, demonstrando as despesas com ditos equipamentos de saúde, evidenciando
a possibilidade de economia com a participação de entidades privadas através da gestão
compartilhada.
A possibilidade de economia com a participação de entidades privadas através da gestão
compartilhada foi objeto de apresentação (ANEXO 4) para a Secretaria Municipal de

116
Planejamento, Orçamento e Gestão, através da Câmara de Coordenação Orçamentária de
Administração Financeira – CCOAF, e para o Conselho Municipal de Saúde.
Neste contexto, importante destacar, para fins de conhecimento, que o valor atual do Contrato
de Gestão nº 108/2018 revela gastos inferiores com a gestão direta dos serviços de saúde
praticados pela Secretaria Municipal de Saúde no ano de 2017, 03 (três) anos atrás, conforme
o levantamento de gastos supramencionado, que serviu de referência para o Chamamento
Público realizado, o que demonstra a economia empreendida na referida contratação, já que
até o atual momento não houve qualquer ajuste nos valores contratuais para fins de equilíbrio
econômico financeiro.
A gestão direta dos serviços de urgência e emergência do Município de Contagem, no ano de
2017, teve como custo estimado o montante de R$ 19.046.410,30 (dezenove milhões quarenta
e seis mil quatrocentos e dez reais e trinta centavos), sendo custo com folha de pessoal o valor
de R$ 6.322.033,29 (seis milhões trezentos e vinte e dois mil trinta e três reais e vinte e nove
centavos), e a diferença no importe de R$ 12.724.377,01 (doze milhões setecentos e setenta e
quatro mil trezentos e setenta e sete reais e um centavo), referente às despesas gerais.
Já o valor estimado para a gestão indireta através de Organização Social foi de R$
17.417.423,80 (dezessete milhões quatrocentos e dezessete mil quatrocentos e vinte três reais
e oitenta centavos), sendo o custo de R$ 6.322.033,29 (seis milhões trezentos e vinte e dois mil
trinta e três reais e vinte e nove centavos), relativos aos servidores cedidos, e a diferença no
importe de R$ 11.095.390,51 (onze milhões noventa e cinco mil trezentos e noventa reais e
cinquenta e um centavos), referente às despesas gerais, demonstrando a economia gerada
com o novo modelo de gestão.
Conclui-se, portanto, que a gestão direta dos serviços, no ano de 2017, era mais onerosa e
menos eficiente, conforme evidenciado pelos estudos, tendo o custo das despesas gerais no
montante de R$ 12.724.377,01 (doze milhões setecentos e setenta e quatro mil trezentos e
setenta e sete reais e um centavo), ao passo que a gestão indireta dos serviços, pela Gestão
Compartilhada, considerando o Contrato de Gestão nº 108/2018, firmado com o IGH, em
07/11/2018, revela custo no importe de R$ 11.094.901,25 (onze milhões noventa e quatro mil
novecentos e um reais e vinte e cinco centavos), sendo, portanto, menos oneroso e mais
eficiente.
A Administração Pública após a realização dos estudos necessários vislumbrou a necessidade
de reorientar o modelo de gerenciamento dos serviços de saúde, buscando atingir novos
patamares de prestação dos serviços para proporcionar otimização do uso dos recursos
públicos e economia nos processos de trabalho associados à elevada satisfação do usuário,
decidindo pela gestão compartilhada, e escolhendo, a priori, dentro de sua discricionariedade
a intervenção indireta dos serviços de saúde através de Organizações Sociais.
Como é sabido o modelo de gestão por Organização Social, tem como premissa principal a
gestão baseada na eficiência, espelhada, em especial, na pactuação de metas quantitativas e
qualitativas do contrato de gestão celebrado entre o poder público e a entidade privada.
A gestão dos serviços de saúde pública por meio de Organização Social seria o melhor e mais
adequado formato, uma vez que não visa o lucro, focando seu resultado na qualidade da
prestação dos serviços que assumiu, alcançando maior e melhor resultado. No caso de a
Organização Social não atingir as metas estabelecidas, parcela dos Recursos Financeiros
pactuados não serão adimplidos, preservando o erário público e obrigando a entidade a
117
realizar as adequações necessárias em seu funcionamento para cumprir os objetivos
estabelecidos.
Dessa forma, em agosto de 2017, a empresa de consultoria contratada “LABORARE”, preparou
apresentação denominada “Proposta de Reorganização dos Serviços de Urgência e
Emergência” (ANEXO 5), de forma a demonstrar que a Gestão Compartilhada (intervenção
indireta) atenderia as necessidades do Município de Contagem, com apresentação das
vantagens da adoção desse novo modelo e também da escolha do formato por meio de
Organização Social.
Referido estudo abordou a situação da urgência e emergência em Contagem, demonstrando
que a Gestão Compartilhada através de Organizações Sociais seria a melhor forma de
favorecer o interesse público.
Os problemas enfrentados com a gestão direta dos serviços de urgência em Contagem eram
especialmente:
a) Ausência de protocolos clínicos/assistenciais;
b) Equipe multidisciplinar incompleta e sem rotina de trabalho;
c) Falta de equipamentos e existência de equipamentos obsoletos;
d) Produção assistencial aquém da capacidade instalada;
e) Estoque de medicamentos e insumos insuficiente;
f) Atraso na entrega de laudos de imagens e exames laboratoriais;
g) Ausência de educação continuada;
h) Escala médica incompleta;
i) Dificuldade de controle de RH.
Neste contexto a Gestão Compartilhada através das Organizações Sociais em Saúde traria
como vantagem diversos fatores, tudo em nome da eficiência.
Do ponto de vista da gestão de recursos, as Organizações Sociais não estão sujeitas às normas
que regulam a gestão de recursos humanos, orçamento e finanças, compras e contratos na
administração pública. Com isso, há um significativo ganho de agilidade e qualidade na
seleção, contratação, manutenção e desligamento de funcionários.
Verifica-se também nas Organizações Sociais um expressivo ganho de agilidade e qualidade
nas aquisições de bens e serviços, uma vez que seu regulamento de compras e contratos não
se sujeita ao disposto na Lei nº 8.666/93. Esse ganho de agilidade reflete, sobretudo, na
aquisição e reposição de insumos e medicamentos, bem como na conservação do patrimônio
público cedido à Organização Social.
Insta mencionar, a imensa possibilidade de economia nas aquisições e contratações, já que a
maioria das Organizações Sociais possuem imunidade tributária, garantindo preços muito
mais competitivos do que os ofertados em licitações.
Do ponto de vista da gestão orçamentária e financeira as vantagens do modelo organizações
sociais são significativas: a alocação e execução do orçamento não se sujeitam aos ditames da
execução orçamentária, financeira e contábil governamentais, sujeitando-se a regulamento e
processos próprios.
Os ganhos de eficiência e benefícios esperados com a Gestão Compartilhada dos serviços de
saúde de emergência no Município de Contagem são os seguintes, apresentados de forma
sintética:
118
 a) Otimização de recursos tecnológicos, financeiros, assistencial e profissional;
b) Celeridade na aquisição/disponibilização ao usuário (medicamentos, insumos,
material médico-hospitalar);
c) Poder de negociação (compra centralizada e em maior volume);
d) Eficiência na gestão de custos;
e) Aumento do número de cirurgias;
f) Redução de tempo para espera por cirurgias;
g) Menos infecção hospitalar;
h) Mais vagas para internação;
i) Aumento na satisfação do usuário;
j) Redução no tempo de espera por atendimento médico;
k) Melhora na qualidade do atendimento;
l) Redução no tempo de espera para resultados de exames.
Dessa forma, diante da situação dos serviços de saúde de urgência prestados de forma direta
evidenciados nos estudos prévios realizados, a Gestão Compartilhada por meio de
Organizações Sociais foi o modelo escolhido pelo Município de Contagem, como melhor opção
para garantir eficiência aos serviços desenvolvidos e enfrentar os problemas apontados,
consideradas as grandes vantagens do modelo.
Diversos eventos foram realizados pela Secretaria Municipal de Saúde para a apresentação e
discussão do novo modelo de gestão escolhido, compartilhada (indireta) em detrimento da
intervenção direta, e também da forma de execução do novo modelo por meio de Organização
Social, vejamos alguns exemplos (ANEXO 6):
1) Diversas reuniões realizadas para a discussão do novo modelo a ser
implantado com a participação de diversos órgãos, como Ministério Público do
Estado de Minas Gerais e Procuradoria Geral do Município;
2) Reunião Ordinária do Conselho Municipal de Saúde, em 11 de agosto de 2017,
onde foi apresentada a Proposta do Modelo de Gestão Compartilhada e
disponibilizado os documentos de estudo aos membros do conselho, conforme ata
de reunião lavrada em 15 de agosto de 2017;
3) Apresentação da Proposta do Modelo de Gestão Compartilhada, pelo
Secretário Municipal de Saúde, á época, ao Conselho Municipal de Saúde, realizada
em 11 de agosto de 2017;
4) Reunião do Secretário Municipal de Saúde, Secretária Adjunta de Saúde e
Superintendente de Urgência e Emergência com o Conselho Municipal de Saúde
sobre o modelo de Gestão Compartilhada;
5) Reunião da Superintendência de Urgência e Emergência com funcionários da
UPA Sede sobre a gestão compartilhada, datada de 14 de agosto de 2017;
6) Reunião da Superintendência de Urgência e Emergência com funcionários da
UPA Petrolândia sobre a gestão compartilhada, datada de 15 de agosto de 2017;
7) Reunião da Superintendência de Urgência e Emergência com funcionários da
UPA Ressaca sobre a gestão compartilhada, datada de 14 de agosto de 2017;
8) Reunião da Superintendência de Urgência e Emergência com funcionários da
UPA Vargem das Flores sobre a gestão compartilhada, datada de 15 de agosto de
2017;
9) Reuniões realizadas nas UPAs;

119
 10) Reunião com servidores da Maternidade Municipal de Contagem sobre a
gestão compartilhada, datada de 15 de agosto de 2017;
11) Reunião com servidores do Complexo Hospitalar de Contagem sobre a gestão
compartilhada, datada de 16 de agosto de 2017;
12) Reunião com servidores do Complexo Hospitalar de Contagem sobre a gestão
compartilhada, datada de 17 de agosto de 2017;
13) Reunião com servidores do Complexo Hospitalar de Contagem sobre a gestão
compartilhada, datada de 21 de agosto de 2017;
14) Reuniões realizadas no Complexo Hospitalar;
15) Audiência Pública da Saúde realizada, em 28 de agosto de 2017, na Câmara
Municipal de Contagem, tendo como tema a Gestão Compartilhada das UPAS,
Maternidade e Hospital Municipal de Contagem;
16) Audiência Pública realizada, em 06 de setembro de 2017, na Câmara
Municipal de Contagem, tendo como tema a Gestão Compartilhada das UPAS,
Maternidade e Hospital Municipal de Contagem;
17) Reunião extraordinária do Conselho Municipal de Saúde de Contagem
realizada no dia 11/12/2017, aprovando o Processo de Gestão compartilhada.
Sob essa perspectiva, verificar-se-á que houve atuação conjunta de diversos órgãos, inclusive
do Conselho Municipal de Saúde (ANEXO 7), antes da tomada de decisão pelo novo modelo de
gestão, e que diversos estudos foram realizados, dando ciência, também, aos órgãos de
controle externo, como o Ministério Público do Estado de Minas Gerais (ANEXO 8), mostrando-
se a Gestão Compartilhada como a melhor medida a ser adotada.
Após os estudos, apresentações e aprovações do novo modelo de gestão dos serviços de
urgência, com ampla participação social, foi publicado o Edital de Chamamento Público nº
002/2017 para credenciamento e qualificação de organizações sociais de saúde no âmbito do
Município de Contagem/MG, PAC 209/2017 (ANEXO 9), que restou fracassado, já que todas
as Organizações Sociais foram inabilitadas/desclassificadas. Somente o Chamamento Público
nº 005/2018, restou frutífero, com a celebração do Contrato de Gestão com a Organização
Social em Saúde, Instituto de Gestão e Humanização – IGH, no final do ano de 2018.
Conclui-se que a Secretaria Municipal de Saúde antes da adoção da Gestão Compartilhada
atuou significativamente de forma a coibir qualquer eventual prática de ato em desacordo
com a legislação, por meio de amplo estudo de soluções ponderadas, verificações das
dificuldades in locu, reuniões específicas para discussão do tema com diferentes órgãos e
setores, tendo motivado e demonstrado a necessidade de adoção de novo modelo de gestão
para a prestação de serviços de saúde de urgência e emergência, consagrando, assim, a
concepção da Gestão atual: transparência e lisura na prática de atos, com enfoque e
valorização do controle interno de legalidade.
Entretanto, a CGU, com a devida vênia, em seu relatório preliminar assentou que a
“documentação apresentada pelo Gestor Municipal não é suficiente para justificar a
motivação da decisão do Município de Contagem/MG pelo modelo de gestão compartilhada
com organização social porque não compara esse modelo com as outras possibilidades de
gestão, de forma a caracterizar sua vantajosidade, e não demonstra que a opção adotada
tenderia à obtenção de melhores resultados econômicos e assistenciais no atendimento
prestado aos usuários do SUS”. Finaliza o item dizendo que “a decisão pelo modelo de gestão
compartilhada com OS teve caráter unilateral, não foi suportada por estudos técnicos de
120
caráter econômico e assistencial e estava consumada anteriormente à participação da
sociedade no processo”.
O STF, ao analisar a definição do modelo de intervenção direto ou indireto na decisão relativa
à ADI 1.923/DF, que trata da possibilidade de Gestão Compartilhada de serviços públicos,
consagrou tal responsabilidade aos “agentes eleitos”, o que foi sabiamente levantado pela
CGU, ao destacar o trecho seguinte da decisão:
Como regra, cabe aos agentes eleitos a definição de qual modelo de intervenção,
direta ou indireta, será mais eficaz no atingimento das metas coletivas conclamadas
pela sociedade brasileira, definindo o modelo de atuação que se mostre mais
consentâneo com o projeto político vencedor do pleito eleitoral. (Inteiro Teor do
Acórdão - ADI 1923 – Voto-Vista do Ministro Luiz Fux)

Como se percebe pela simples leitura do trecho destacado, o STF estabeleceu a necessidade
pelos agentes eleitos da definição de qual modelo de intervenção, direta ou indireta, seria mais
eficaz, sendo necessário, para tanto, a realização e comprovação de estudos prévios
abordando diversos aspectos dentre eles os assistenciais, os técnicos/operacionais e o
econômico/financeiro, o que foi realizado pelo Município de Contagem, concluindo pela
intervenção indireta como a mais eficaz para o atendimento de suas metas, conforme
corrobora a documentação em anexo.
Por outro lado, o STF, quando do julgamento da ADI, não exigiu a comprovação de análise
profunda das formas de execução da intervenção indireta (OS, OSCIP, PPP, RDC etc), como
deseja a CGU, já que esta escolha estaria amparada no poder discricionário dos governantes
na condução de suas políticas públicas.
O Estado brasileiro possui matriz social, cuja base está na Constituição. Sendo assim, para que
o poder público exerça a atividade política na sociedade, valer-se-á de políticas públicas para
atingir um determinado fim. A gestão Compartilhada (intervenção Indireta) dos serviços de
saúde, no âmbito do Município de Contagem, após os estudos preliminares, verificou ser uma
política pública interessante e eficaz para possibilitar a resolução dos problemas detectados.
Para Maria Paula Dallari Bucci, “política pública é o programa de ação governamental que
resulta de um processo ou conjunto de processos juridicamente regulados – processo eleitoral,
processo de planejamento, processo de governo, processo orçamentário, processo legislativo,
processo administrativo, processo judicial – visando coordenar os meios à disposição do Estado
e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente
determinados”.
Com isso, política pública não é lei, nem se confunde com ela, mas convivem e se completam.
A ideia de política está mais próxima de atividade (meio), de modo que, quando confrontados
com a legalidade – os atos, decisões ou normas que a compõem, tomados isoladamente, que
são de natureza heterogênea – submetem-se a um regime jurídico que lhe é próprio. Assim, o
juízo de validade de uma política não se confunde, nunca, com o juízo de validade das normas
e dos atos que a compõem.
Já como base para o entendimento da discricionariedade, cabe citar a exímia definição de
Celso Antônio Bandeira de Mello:
Discricionariedade, portanto, é a margem de liberdade que remanesça ao
administrador para eleger, segundo critérios consistentes de razoabilidade, um,
dentre pelo menos dois comportamentos cabíveis, perante cada caso concreto a fim
de adotar a solução mais adequada à satisfação da finalidade legal, quando, por
121
 força da fluidez das expressões da lei ou da liberdade conferida no mandamento, dela
não se possa extrair objetivamente, uma solução unívoca para a situação vertente.

Neste viés, a Administração Pública Municipal, dentre as diversas opções de execução da

gestão compartilhada (OS, OSCIP, PPP, RDC etc), vislumbrou no Contrato de Gestão realizado
com Organizações Sociais a solução dos problemas detectados pelos estudos realizados, já que
este tipo de Contrato, como dito anteriormente, tem como premissa principal a gestão
baseada na eficiência, espelhada, em especial, na pactuação de metas quantitativas e
qualitativas, além do que a ausência de finalidade lucrativa das Organizações Sociais
direcionaria todo o resultado na qualidade da prestação dos serviços que assumiu, alcançando
maior e melhor resultado.
Ora, não se pode subtrair da autoridade eleita a estratégica decisão de buscar apoio ou não
na iniciativa privada para a prestação do serviço de saúde, desde que tal decisão seja
justificada em termos de eficiência (estudos preliminares) e não viole a legislação aplicável à
hipótese, sendo esses requisitos cumpridos no caso em tela.
A decisão pela gestão compartilhada (intervenção indireta), em detrimento da intervenção
direta, foi amparada por estudos preliminares, sendo a escolha pelo Contrato de Gestão com
Organizações Sociais ato discricionário revestido de legalidade e de legitimidade. Legitimidade
também presente na decisão pela gestão compartilhada.
A legitimidade se caracteriza pela participação e pelo diálogo entre sociedade civil e
Administração Pública. Ocorrido o contexto discricionário, a Administração, na medida do
possível, por meio de audiências públicas e reuniões com servidores e sindicatos, conclamou
os cidadãos-particulares a apresentar alegações, informações, pontos de vista, enfim, razões
que pudessem direcionar o administrador para a tomada de decisão que melhor atendesse ao
interesse público naquele caso concreto. O procedimento garantiu, assim, a própria
racionalidade da decisão discricionária e, por arrastamento, sua legitimidade. E, onde há mais
legitimidade, há mais efetividade da decisão discricionária, o que reverbera na própria
eficiência da atuação administrativa.
Em suma, a discricionariedade administrativa, no paradigma do Estado Democrático de
Direito, deve pautar-se, além da legalidade, na legitimidade, o que somente pode ser
alcançado com a participação social e externa, de forma a oportunizar aos cidadãos-
particulares, outros órgãos e poderes a possibilidade de participar na confecção da decisão
discricionária que vise a concretizar o interesse público no caso concreto.
Com a devida vênia, ao contrário do alegado no Relatório Preliminar, de que o Município
decidiu pelo modelo de gestão compartilhada com Organização Social de forma unilateral,
direcionando a sociedade à simples sanção de um modelo previamente decidido, verificou-se,
como visto, que a Administração Pública municipal, no caso em tela, evidenciou a chamada
discricionariedade administrativa democrática e legítima na sua escolha, que reúne, em seu
âmago, a legalidade e a legitimidade, amparando seu ato decisório e respeitando a primazia
ao interesse público e os princípios e direitos fundamentais.
Cabe ainda destacar, para finalizar, que a CGU apontou ainda como fragilidade na
documentação apresentada “a inexistência de documentos formais de registro da tomada de
decisão pelo gestor municipal, impossibilitando a evidenciação da competência e da
motivação do respectivo ato administrativo”.

122
Ocorre, no entanto, que o referido documento formal de registro da tomada de decisão pelo
gestor municipal, que evidencia a competência e motivação do ato administrativo
discricionário, nada mais é que o Termo de Referência elaborado para a realização do
Chamamento Público.
O Termo de Referência estabelece a conexão entre a Contratação e o Planejamento existente,
expondo o alinhamento da contratação ao atingimento do interesse público. O dever de
planejar é concebido no âmbito jurídico constitucional, ao estar intrinsecamente constituído
no princípio da Eficiência (art. 37 da CF/88).
A tomada de decisão pelo gestor municipal, Secretário Municipal de Saúde, foi devidamente
registrada no Termo de Referência do Chamamento Público (ANEXO 10), após discorrer sobre
os problemas detectados pelos estudos técnicos realizados e tecer críticas à gestão direta dos
serviços de saúde, expondo os motivos para justificar a opção pelo modelo de gestão
compartilhada, vejamos:
Assim, na busca de eficiência e considerando as questões já expostas, pretende-se
que a contratação de ORGANIZAÇÃO SOCIAL qualificada garanta a qualidade dos
serviços de saúde e o atendimento à população com assistência humanizada, visando
assegurar a assistência em caráter contínuo e resolutivo, observados os princípios e
diretrizes do SUS e as políticas públicas voltadas para a regionalização da saúde,
atuando complementarmente ao município.
A implantação de um novo modelo de contratualização de serviços de saúde por meio
dessas parcerias é a estratégia adotada pelo município de Contagem, a exemplo de
diversos Estados e Municípios da Federação, para aprimorar a administração
pública, consolidar a modernização e obter eficiência, qualidade e adaptabilidade ao
ambiente socioeconômico dinâmico da sociedade.
A decisão para estabelecimento de parceria com Organização Social de Saúde (OSS)
leva em consideração metodologias já existentes no mercado que apresentam
significativos resultados de êxito no tocante aos princípios da economicidade,
efetividade, vantajosidade e qualidade dos serviços.
Os benefícios pertinentes a este modelo de serviço a ser adotado referem-se à
melhoria na oferta dos serviços aos pacientes, resolução dos problemas enfrentados
pelo município no âmbito do gerenciamento de estabelecimentos de saúde e à
integralidade do funcionamento destes sem interrupções motivadas por falta de
manutenção de equipamentos, estrutura física e ausência de pessoal médico e
técnico especializado, pois a ORGANIZAÇÃO SOCIAL ficará integralmente responsável
pelo gerenciamento especializado das unidades de saúde.
Ainda nesta linha, vários estudos apontam que o nível de autonomia administrativa
e financeira concedido às OSS, tanto para aquisição de bens e serviços, quanto para
contratação de recursos humanos, permite que, dentro dos limites orçamentários
estabelecidos, sejam feitos todos os arranjos institucionais que garantam o melhor
uso possível dos recursos destinados.
A garantia da oferta de ações e serviços de saúde pelas unidades sob gerenciamento
de ORGANIZAÇÃO SOCIAL será estabelecida no CONTRATO DE GESTÃO, instrumento
no qual estão detalhadas as metas de produção a serem alcançadas, os indicadores
de avaliação de desempenho e o processo de acompanhamento rotineiro,
procurando garantir que a unidade apresente os resultados planejados.
É importante salientar que a implantação da modelagem de CONTRATO DE GESTÃO
introduz aprimoramentos aos mecanismos de avaliação e controle de resultados,
pois estabelece as metas de produção quantitativas e qualitativas, como também os
indicadores de qualidade assistencial. O CONTRATO DE GESTÃO proposto estabelece
ainda uma metodologia de penalização financeira por não cumprimento de metas.

123
 O CONTRATO DE GESTÃO, instrumento jurídico que formaliza a parceria, permite
uma clara visibilidade e transparência do uso dos recursos públicos, condições estas
necessárias ao Controle Social.
Em nenhum momento, a gestão e a política pública de saúde deixam de ser
responsabilidade do Poder Público. Esta migra para um modelo que fortalece a
separação das funções de financiamento e contratualização de serviços de saúde,
daquelas relacionadas à prestação dos serviços assistenciais, favorecendo os
princípios de imparcialidade, legalidade e impessoalidade.

Portanto, não há que se falar em fragilidade e insuficiência da documentação apresentada

pelo Município de Contagem, já que restou amplamente demonstrado que os estudos técnicos
preliminares à adoção do modelo de gestão compartilhada (intervenção indireta), em
detrimento da intervenção direta, foram devidamente realizados, e que a escolha pela
execução do novo modelo por meio de OS decorreu de sua discricionariedade, que foi levada
ao crivo social, ratificando sua legalidade e legitimidade.
Não obstante a todo o alegado, embora se entenda que a decisão pela forma de execução
encontra-se no âmbito do Poder Discricionário do gestor público, esta Secretaria Municipal de
Saúde, a fim de comprovar que a gestão compartilhada por Organização Social foi a melhor
alternativa, dentre as forma de intervenção indireta, realizará estudo comparando esse
modelo com as outras possibilidades de gestão indireta, de forma a caracterizar sua
vantajosidade, compilando dados e demonstrando faticamente que a opção adotada tenderia
à obtenção de melhores resultados econômicos e assistenciais no atendimento prestado aos
usuários do SUS.”

Análise da equipe de auditoria

O Gestor Municipal, em sua manifestação, tentou demonstrar que a decisão pela adoção do
modelo de gestão compartilhada foi pautada “em aspectos reais, sólidos, atendendo às suas
especificidades e com participação social”, entendendo que “os estudos técnicos preliminares
à adoção do modelo de gestão compartilhada (intervenção indireta), em detrimento da
intervenção direta, foram devidamente realizados” e que a escolha do modelo por meio de OS
foi legal e legítima porque decorreu do poder discricionário atribuído ao gestor e porque foi
aprovada pelo Conselho Municipal de Saúde.

Entretanto, essa manifestação, apesar da sua significativa extensão, pouco acrescentou ao

tema por não trazer praticamente nenhuma novidade em termos de informações,
comprovações e/ou evidências, limitando-se a repetir relatos de processos e procedimentos
citados no Relatório para, em seguida, concluir em sentido oposto aos apontamentos no
Achado da CGU.

Nesse contexto, esse posicionamento do Gestor – frontalmente contrário aos elementos

apresentados pela CGU – não está sustentado em fatos, documentos e/ou evidências com
capacidade comprobatória suficiente para alterar os entendimentos já demonstrados neste
Relatório, os quais serão reiterados nas análises seguintes para reafirmar a fundamentação
deficiente da motivação da escolha pelo modelo de publicização da gestão das unidades de
urgência e emergência no Município de Contagem/MG.

124
Em relação aos estudos técnicos prévios para suporte à tomada de decisão relativa à forma
de intervenção direta ou indireta e aos modelos de gestão aplicáveis ao caso, o Gestor
estrutura a sua justificativa nos mesmos documentos analisados pela CGU, reafirmando que
o “Relatório Jurídico: Análise das possíveis formas de gestão dos serviços públicos de saúde no
Município de Contagem”, relacionou “os possíveis mecanismos jurídicos de gestão indireta de
saúde pública, dos quais poderia se valer o Município de Contagem para prestação dos serviços
públicos em questão”, e que o “Relatório perfil assistencial/operacional dos serviços de
urgência e emergência do Município de Contagem/MG” promoveu uma “avaliação da
performance do Complexo Hospitalar e das Unidades de Pronto Atendimento (...)
considerando a gestão direta dos serviços”.

Esse entendimento sobre os documentos corresponde exatamente ao descrito no Achado do

Relatório. Entretanto, a partir daí, o Gestor passa a concluir que os resultados apresentados
nesses documentos acabaram “forçando o Município de Contagem a adotar novo modelo de
gestão, sendo a forma compartilhada (gestão indireta dos serviços) a melhor dentre as outras
opções, por diversos fatores que serão abordados oportunamente”.

Essas conclusões do Gestor, porém, carecem de suporte técnico porque, em nenhum dos
citados documentos, existe uma correlação entre as dificuldades/ineficiências que a gestão
direta das unidades de saúde municipais e as possíveis soluções que somente a gestão
compartilhada com OS poderia resolver. Esse é um ponto central que os estudos realizados
pelo Município se mostram completamente inócuos e/ou omissos: a comparação entre os
diversos modelos de intervenção e de gestão para embasar tecnicamente a tomada de decisão
pelo modelo de OS. A própria manifestação do Gestor Municipal, ao remeter a abordagem
dos “diversos fatores” que demonstrariam a superioridade do modelo de OS sobre os demais
a um momento oportuno, evidencia que os estudos prévios realizados pelo Município não têm
efetiva e claramente a capacidade de demonstrar tal vantajosidade.

O único fato novo apresentado em relação aos estudos técnicos prévios foram os documentos
intitulados “Relatório de Levantamento de Gastos” (um referente ao Hospital Municipal e
Centro Materno Infantil e o outro, às UPA e SAMU) e a apresentação “Gestão Compartilhada
dos Serviços de Urgência e Emergência”. Segundo o Gestor, esses documentos evidenciariam
a “possibilidade de economia com a participação de entidades privadas através da gestão
compartilhada”.

A análise minuciosa desses documentos, entretanto, evidenciou que tratam, basicamente, de

levantamento das despesas executadas da gestão direta das unidades publicizadas no
primeiro quadrimestre de 2017, não existindo qualquer estudo ou referência ou comparação
sobre uma possível otimização, redução e/ou eliminação dos custos apurados com a adoção
do modelo de OS ou qualquer outro modelo de intervenção indireta. Portanto,
contrariamente ao afirmado pelo Gestor, tais documentos não evidenciam, em nenhum
momento e de nenhuma forma, as “possibilidades de economia” alegadas com a adoção da
gestão compartilhada, servindo apenas e exclusivamente à apuração parcial de custos da
gestão direta para um limitado período de quatro meses.

Sobre a questão financeira, o Gestor manifestou-se ainda no sentido de que “o valor atual do
Contrato de Gestão nº 108/2018 revela gastos inferiores com a gestão direta dos serviços de
125
saúde (...), o que demonstra a economia empreendida na referida contratação, já que até o
atual momento não houve qualquer ajuste nos valores contratuais para fins de equilíbrio
econômico-financeiro”.

Essa afirmação do Gestor não pode prosperar porque, conforme demonstrado na Figura 1 do
Achado 5 deste Relatório, as despesas totais executadas apresentaram uma tendência de
crescimento durante o exercício de 2019, tendo a média mensal de gastos, nos últimos nove
meses do exercício de 2019 (período de plena operacionalização do serviço pelo IGH), ficado
em R$ 12.598.989,71, valor que supera em 13,6% o estabelecido para a parcela mensal do
Contrato de Gestão (R$ 11.095.390,51).

Além disso, o endividamento junto a fornecedores de bens e serviços, evidenciado pela

evolução crescente do saldo da conta contábil “Fornecedores de Bens e Serviços” (tratada no
Achado 10 deste Relatório) demonstra que o volume mensal de gastos executados pelo IGH
com o Contrato de Gestão é efetivamente superior à média mensal citada no parágrafo
anterior.

Diante desse contexto, essa afirmação do Gestor sobre “gastos inferiores” é preocupante por
demonstrar que a Secretaria Municipal de Saúde não tem acompanhado a evolução mensal
das despesas e do endividamento junto a fornecedores no âmbito do Contrato de Gestão
108/2018.

Consequentemente, o Gestor Municipal não dispõe de evidências suficientes para demonstrar

a alegada economia de recursos na operacionalização por meio da gestão compartilhada com
OS das unidades de saúde de urgência e emergência. Ainda nesse sentido, a tese do Gestor
em relação à possibilidade de economia, decorrente da condição da OS de não sujeição às
regras da Administração Pública (notadamente a Lei 8.666/1993), não encontra sustentação
diante dessa situação financeira do Contrato de Gestão.

É necessário ainda contextualizar a afirmação do gestor de que “até o atual momento não
houve qualquer ajuste nos valores contratuais para fins de equilíbrio econômico financeiro” e
que isso demostraria a economia empreendida na contratação do IGH. Na realidade, o Gestor
já promoveu diversas suplementações de recursos ao Contrato de Gestão 108/2018 por meio
de aditivos com os mais diversificados objetos, conforme detalhado no quadro seguinte.
Registra-se que, dos dez aditivos firmados, cinco já haviam sido publicados quando da
manifestação do Gestor, que ocorreu em 21.08.2020.

Quadro 12 – Termos aditivos ao Contrato de Gestão 108/2018

Data da Valor (em R$)
TA Objeto (descrição resumida)
publicação
1º 05.08.2019 Plano de Arbovirose (dengue), referente a um período de 120 dias 3.399.982,54
2º 19.06.2020 Aquisição de bens permanentes em razão da epidemia do Covid-19, 6.966.846,30
vigorando a partir de 16.04.2020
3º 19.06.2020 Autorização de contratação de consultoria em apoio e análise 4.186,638,00
técnica para fiscalização e verificação independente e imparcial
(cláusula 5.3.2.82), vigorando a partir de 28.05.2020
4º 05.06.2020 Custeio excepcional de recomposição de recursos humanos, 3.439.227,60
vigorando a partir de 05.06.2020

126
 Quadro 12 – Termos aditivos ao Contrato de Gestão 108/2018
Data da Valor (em R$)
TA Objeto (descrição resumida)
publicação
5º 10.07.2020 Custeio de ações previstas no Plano de Contingência de 5.872.131,66
enfrentamento ao Covid-19 (cláusula 5.3.1.23), vigorando a partir
de 09.07.2020
6º 05.10.2020 Manutenção da substituição de profissionais de saúde efetivos e 1.016.520,54
CLT frente ao Decreto nº 1.526 do enfrentamento ao Covid-19
(cláusula 5.3.1.23), vigorando a partir de 14.09.2020.
7º 05.10.2020 Custeio de ações previstas no Plano de Contingência de 3.575.209,74
Enfrentamento ao Covid-19 (cláusula 5.3.1.23), vigorando a partir
de 14.09.2020.
8º 13.10.2020 Supressão do valor referente a procedimentos eletivos de apoio e -2.901.020,85
diagnóstico transferidos a empresas credenciadas, vigorando a
partir de 07.10.2020
9º 23.10.2020 Aquisição de transformador de tensão para o Hospital e 30.900,00
Maternidade Municipal, vigorando a partir de 16.10.2020.
10º 23.10.2020 Continuidade do custeio de ações do Plano de Contingência de 9.272.063,93
Enfrentamento ao Covid-19 (cláusula 5.3.1.23), vigorando a partir
de 16.10.2020.
Fonte: Elaborado pela CGU com base em publicações de extratos no Diário Oficial de Contagem.

Apesar de seis aditivos estarem relacionados a eventos específicos e de caráter emergencial

(combate à dengue e enfrentamento do Covid-19), os recursos acordados provavelmente
podem envolver despesas de caráter permanente que passaria a integrar direta ou
indiretamente o custeio do Contrato de Gestão 108/2018. Entretanto, essa afirmação só pode
ser comprovada em trabalho específico com escopo voltado à análise dos termos aditivos
firmados.

Importante registrar que essa tendência de crescimento das despesas ainda não gerou déficit
no Contrato de Gestão, tão somente devido à existência de um saldo construído nos primeiros
cinco meses de operacionalização (novembro de 2018 a março de 2018) em função do repasse
integral das parcelas mensais do Contrato de Gestão para o IGH em contrapartida à baixa
execução financeira das despesas nesse período, conforme tratado no Achado 6 deste
Relatório.

O Gestor ainda cita o documento “Proposta de reorganização dos serviços de Urgência e

Emergência” (outro documento com análise contemplada neste Achado nº 1) como elemento
demonstrativo de que “a Gestão Compartilhada através de Organizações Sociais seria a
melhor forma de favorecer o interesse público”, o que seria comprovado pela “apresentação
das vantagens da adoção desse novo modelo e também da escolha do formato por meio de
Organização Social”.

As citadas vantagens seriam a desvinculação das OS do cumprimento das “normas que

regulam a gestão de recursos humanos, orçamento e finanças, compras e contratos na
administração pública”, o que traria um ganho expressivo de agilidade e qualidade nas
aquisições de bens e serviços, com “imensa possibilidade de economia” devido as OS gozarem
de imunidade tributária. Tais afirmativas do Gestor configuram-se como meras ilações por,
conforme já reiterado diversas vezes neste Relatório, não encontrar suporte técnico ou fático
em estudos financeiros ou econômicos prévios.
127
Além do mais, a “imunidade tributária” não pode ser considerada como vantagem em relação
ao setor público, em uma comparação com o modelo de intervenção direta, mas, pode ser
vantajosa em relação a empresas privadas com fins lucrativos. Mas, em ambos os casos, essa
vantagem precisaria ser comprovada por meio de estudos técnicos, não podendo ser avaliada
por meio de ilações sem fundamentação. Ademais, conforme dados registrados no Relatório
de Execução Financeira que integra a Prestação de Contas apresentada pelo IGH, os gastos
com despesas tributárias consumiram R$3.764.447,51 de recursos do Contrato de Gestão no
exercício de 2019, o que faz cair por terra qualquer alegação de economia.

Reafirma-se, portanto, que os relatórios e demais informativos apresentados que integram o

documento “Gestão Compartilhada dos Serviços de Urgência e Emergência” e que fizeram
parte novamente na manifestação apresentada pela SMS, não proveem instrumentos
suficientes para serem classificados/considerados como estudos técnicos de viabilidade
econômica e assistencial para suporte à decisão do Gestor Municipal.

O Município não promoveu nenhum estudo ou análise comparativa entre esse modelo de
gestão compartilhada com OS e outras possibilidades de intervenção direta ou indireta que
permitiriam inferir sobre uma possível vantajosidade do primeiro, demonstrando
factualmente que a gestão compartilhada tenderia à obtenção de melhores resultados
econômicos e assistenciais no atendimento prestado aos usuários do SUS.

É necessário ainda discutir a alegação do Município de que “a decisão pela gestão

compartilhada (intervenção indireta), em detrimento da intervenção direta, foi amparada por
estudos preliminares, sendo a escolha pelo Contrato de Gestão com Organizações Sociais ato
discricionário revestido de legalidade e de legitimidade”, e que a “legitimidade se caracteriza
pela participação e pelo diálogo entre sociedade civil e Administração Pública”.

Revisitando o disposto no Achado 1 do Relatório, resta claro que, em nenhum momento,

houve contestação da definição, pelo Gestor Municipal, do modelo de intervenção (direta ou
indireta) na gestão de suas unidades de saúde com base em seu poder discricionário. O
Relatório reconhece plenamente essa prerrogativa, citando, inclusive, decisão do STF sobre o
assunto firmada na ADI 1.923, a qual também foi lembrada na manifestação do Gestor.

Entretanto, o Relatório é peremptório sobre a necessidade de motivação do ato

administrativo, citando jurisprudências do STF e do TCU. Nesse sentido, o STF, na decisão
relativa a ADI 1.923, é claro ao afirmar que a “discricionariedade, porém, não pode significar
arbitrariedade”, devendo o exame da conveniência e da oportunidade exigidos para o ato
administrativo de decisão observar os princípios constitucionais da impessoalidade, da
moralidade, da publicidade e da eficiência. Por isso, a importância do estudo prévio detalhado
que contemple: (i) a fundamentação da conclusão de que a transferência do gerenciamento
para OS mostra-se como a melhor opção; (ii) a avaliação precisa dos custos do serviço; e (iii)
os ganhos de eficiência assistenciais e econômicos decorrentes do modelo escolhido.

O Gestor, em sua manifestação, baseia o exercício da discricionariedade em pilares inverídicos

para entender pela legitimidade e legalidade da decisão tomada. Conforme fartamente
demonstrado no Achado 1 deste Relatório e reiterado nesta análise, os estudos realizados
pelo Município tem aplicação parcial, sendo insuficientes para justificar a motivação da
128
decisão do Município de Contagem/MG em favor do modelo de gestão compartilhada com
OS, principalmente porque são incapazes de demonstrar que este modelo tenderia à
obtenção de melhores resultados econômicos e assistenciais no atendimento prestado aos
usuários do SUS.

Em relação especificamente à participação do controle social no processo, o Gestor alegou

que “diversos eventos foram realizados pela Secretaria Municipal de Saúde para a
apresentação e discussão do novo modelo de gestão escolhido”, apresentando uma extensa
lista de dezessete eventos realizados no Município e concluindo que “houve atuação conjunta
de diversos órgãos, inclusive do Conselho Municipal de Saúde (...), antes da tomada de decisão
pelo novo modelo de gestão”.

Todos os documentos citados e apresentados pelo Gestor Municipal em sua manifestação já

haviam sido considerados na análise procedida para construção deste Achado 1 e comprovam,
de forma inequívoca, que o modelo de gestão compartilhada com OS foi discutido com a
Sociedade e com o Ministério Público. Todavia, a discussão restringiu-se ao modelo de OS, o
qual foi apresentado e discutido com os atores sociais no Município como uma solução pronta,
que deveria ser aprovada, ou não, pelas instâncias responsáveis. A reanálise dos documentos
apresentados nesta manifestação só reafirmou o entendimento de que as discussões
protagonizadas pela SMS/Contagem desconsideraram a discussão sobre as formas de
intervenção direta e outros modelos de intervenção indireta, direcionando a sociedade e os
atores sociais envolvidos à simples sanção do modelo de gestão compartilhada com OS,
previamente definido pelo Gestor Municipal em gesto unilateral.

A documentação apresentada demonstrou, novamente, que a participação do Conselho

Municipal de Saúde e do Ministério Público somente aconteceu após a tomada de decisão
pelo novo modelo de gestão, não tendo essas instâncias de controle participado do processo
decisório de escolha da gestão compartilhada com OS para as unidades de saúde municipais.
Portanto, a escolha pelo modelo de OS não está legitimada” pela participação e pelo diálogo
entre sociedade civil e Administração Pública”, como alegou o Gestor Municipal, em função e
que não houve discussão prévia sobre as formas de intervenção (direta e indireta) e sobre os
diversos modelos de gestão com a sociedade

A documentação apresentada demonstrou, novamente, que a participação do Conselho

Municipal de Saúde e do Ministério Público somente aconteceu após a tomada de decisão
pelo novo modelo de gestão, não tendo essas instâncias de controle participado do processo
decisório de escolha da forma de intervenção (direta e indireta) e do modelo de gestão para
as unidades de saúde municipais.

Portanto, a escolha pelo modelo de OS não está “legitimada pela participação e pelo diálogo
entre sociedade civil e Administração Pública”, como alegou o Gestor Municipal, em função
do direcionamento da participação dos atores sociais envolvidos à simples sanção de um
modelo previamente estabelecido pela Administração Municipal.

Quanto ao registro do ato administrativo da tomada de decisão, o Gestor entende que o

“Termo de Referência elaborado para a realização do Chamamento Público” seria o

129
documento formal de registro da tomada de decisão pelo gestor municipal, o qual evidenciaria
a competência e motivação do ato administrativo discricionário.

Respeitando esse entendimento do Gestor, há que se considerar que, no presente caso, o

citado Termo de Referência tem como função primordial estabelecer os parâmetros para os
procedimentos de qualificação e seleção das OS para gestão das unidades de saúde
municipais, no qual, efetivamente, constam a justificativa e a fundamentação da contratação
a ser realizada em descrições genéricas. Porém, diante da relevância e materialidade das
consequências da decisão para a Administração Municipal e do próprio emprego de esforços
técnicos e financeiros para a realização de estudos técnicos prévios por empresas contratadas
(ainda que insuficientes), era de se esperar que o Gestor Municipal de Saúde comunicasse
formalmente, em documento específico, sua decisão pelo modelo de gestão compartilhada
em detrimento de outras possíveis formas de intervenção e modelos de gestão. E esse
documento deveria ainda estar acompanhado da necessária exposição de motivos para a
sociedade, de forma clara e inequívoca, no sentido de que a gestão compartilhada com OS
seria a melhor opção.

Registra-se que, apesar do menor impacto, essa questão é fundamental para possíveis
responsabilizações pela decisão e para a transparência dos atos administrativos.

Diante desse contexto, mantém-se o entendimento de que a decisão pelo modelo de gestão
compartilhada com OS teve caráter unilateral, não foi suportada de forma suficiente por
estudos técnicos de caráter econômico e assistencial e estava consumada anteriormente à
participação da sociedade no processo.

Por fim, é fundamental tecer considerações em relação à intenção da Secretaria Municipal de

Saúde de promover estudo comparativo para “comprovar que a gestão compartilhada por
Organização Social foi a melhor alternativa, dentre as formas de intervenção indireta”.
Entretanto, quando o Gestor já antecipa os resultados do estudo ao afirmar que ele será
realizado “de forma a caracterizar sua vantajosidade”, entende-se como temerários os
esforços estruturais e financeiros que serão realizados com o intuito de produzir um estudo
que já partiria do princípio de referendar uma decisão já tomada pela Administração, sendo
possível até a caracterização do ato como malversação na aplicação de recursos públicos.

Nesse sentido, este estudo intencionado pela Administração Municipal só terá validade e
aplicabilidade em caso da rescisão do Contrato de Gestão 108/2018 que foi recomendada
neste Relatório. Neste caso, este estudo assumiria importância fundamental para motivar,
agora previamente, a nova tomada de decisão do Gestor Municipal para escolha da forma de
intervenção direta ou indireta e do modelo de gestão pretendido para garantir a continuidade
dos serviços prestados aos usuários do SUS após a extinção da contratação vigente.

130
Achado nº 2

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“Sobre item citado em epígrafe, muito embora os auditores da Controladoria Geral da União
tenham reconhecida capacidade técnica, as fundamentações e afirmativas que concluem pela
indevida habilitação da Organização Social Instituto de Gestão e Humanização - IGH não
devem permanecer, conforme as razões de fato e de direito explanadas abaixo.
Inicialmente é importante pontuar que o processo do Chamamento Público para a efetivação
do modelo do Contrato de Gestão no Município de Contagem passou por 03 (três)
procedimentos, sendo todos publicados respectivamente nas datas 22/12/2017 (Chamamento
nº 02/2017) – ANEXO 9, 22/03/2018 (Chamamento nº 01/2018) – ANEXO 12 e 14/08/2018
(Chamamento nº 05/2018) – ANEXO 13, com êxito apenas no último Chamamento Público,
conforme já informado na fase de instrução do trabalho elaborado pela Controladoria Geral
da União do Estado de Minas Gerais.
Assim, conforme relatado no Ofício/COMISSÃODEAVALIAÇÃO/SMS/CONTAGEM – nº
118/2019, de 29.11.2019 citado no relatório preliminar da CGU, o processo de habilitação no
Município de Contagem sempre permaneceu aberto desde o início do processo, tendo sido
oportunizado a outras Organizações Sociais a possibilidade de se qualificarem perante o
Município de Contagem.
É tão verdade que o prazo de qualificação sempre permaneceu aberto que o Instituto de
Gestão e Humanização apresentou documentação posterior à data de 31/07/2017 e foi
qualificado (ANEXO 13), assim como as Organizações Sociais Instituto Ideias qualificado em
02/10/2017 (ANEXO 14), Instituto Social Saúde Resgate a Vida qualificado em 29/12/2017
(ANEXO 15), Instituto Bom Jesus qualificado em 06/12/2017 (ANEXO 16) e IABAS – Instituto de
Atenção Básica Avança à Saúde qualificado em 10/04/2018 (ANEXO 17), conforme
demonstram claramente as publicações realizadas junto Diário Oficial de Contagem.
A documentação citada no parágrafo anterior demonstra de maneira cristalina que o processo
de qualificação das organizações sociais em Contagem sempre teve como cátedra o incentivo
a concorrência dos participantes, assim como é exigido no âmbito da Administração Pública,
não existindo qualquer tipo de favorecimento ou direcionamento durante o certame.
Assim sendo, importante rememorar o conceito de credenciamento, que é utilizado pela
Administração Pública para convocar todas as instituições interessadas, para que,
preenchendo os requisitos necessários, credenciem-se junto ao órgão ou entidade para
qualificar-se como organização social em saúde.
Conforme já informado anteriormente, essa sistemática pressupõe a pluralidade de
interessados e a indeterminação do número exato de instituições, para celebração de Contrato
de Gestão em atendimento ao interesse público, de forma que quanto mais interessados na
qualificação, melhor será o atendimento do interesse público, valorizando-se, portanto, os
princípios da Administração Pública, do qual destacamos aqui a concorrência e a
impessoalidade.
Esclarecida e comprovada que a possibilidade de qualificação das Organizações Sociais
permaneceu permanentemente aberta no Município de Contagem, é importante aqui relatar
que a Lei Municipal nº 4.713/2014 que dispõe sobre a qualificação de entidades sem fins
131
lucrativos como organizações sociais e dá outras providências não determinou em sua redação
a necessidade da existência de publicação de edital para credenciamento no âmbito do
Município de Contagem, tampouco impõe restrições temporais para que as entidades
interessadas requeiram a qualificação, bastando apenas o requerimento dirigido ao Secretário
da Pasta. Vejamos:
Art. 6º A entidade que decidir pleitear sua qualificação como Organização Social
deverá manifestar sua vontade mediante requerimento dirigido ao Secretário
Municipal ou o titular do ente da administração indireta responsáveis pela área de
atuação da entidade, acompanhado da comprovação do cumprimento de todos os
requisitos estabelecidos no art. 2º, da Lei n° 4.713, de 30 dezembro de 2014 e neste
regulamento, acompanhado dos seguintes documentos:” destaque nosso
Ora, pelo princípio da legalidade, à Administração Pública só deve fazer aquilo que está
previsto em lei, conforme preconiza o caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988.
Vejamos:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte:” grifos nossos.

Assim, muito embora o Município de Contagem tenha publicado Edital para credenciamento
e habilitação de Organizações Sociais em um primeiro momento, este pode ser considerado
um equívoco da Administração, até porque o ato de qualificar-se como Organização Social no
Município de Contagem pode ocorrer a qualquer tempo, conforme demonstrado faticamente
pela documentação acostada, bastando, para tanto, simples requerimento direcionado ao
Secretário da pasta (art.6º, da Lei 4.713/14).
No que tange a suposta irregularidade apontada pela Controladoria Geral da União acerca da
emissão de documento de qualificação emitido pela Comissão de Qualificação e não pelo
Secretário de Saúde, insurgimos a ocorrência de interpretação equivocada da Lei Municipal nº
4.713/2014 por parte da CGU, porém, reconhece-se a ocorrência de ato viciado no processo
de qualificação, que foi devidamente sanado em nome do princípio da autotutela
administrativa. Explica-se.
A CGU apontou como irregularidade o fato do documento de qualificação do IGH ser emitido
pela Comissão de Qualificação, já que o art. 2º, inciso II, exige como requisito para habilitação
a “aprovação, quanto à conveniência e oportunidade de sua qualificação como organização
social, do Secretário Municipal ou titular de órgão da administração direta ou indireta da área
de atividade correspondente ao seu objeto social”. Ocorre, no entanto, que referido requisito,
em relação a qualificação da OS IGH, restou superado pelo disposto no §2º, do mesmo
dispositivo legal, como se verá adiante.
Não obstante ao apontado, a Secretaria Municipal de Saúde analisando a questão verificou
que o deferimento da qualificação caberia ao “Prefeito ou por delegação ao Secretário
Municipal ou responsável pela área correspondente”, conforme disciplina o art. 4º da Lei
4.713/2014, in verbis:
Art. 4º Preenchidos os requisitos exigidos nesta Lei, será deferida pelo Prefeito ou por
delegação ao Secretário Municipal ou responsável pela área correspondente, a
qualificação da entidade como organização social (grifamos).

132
Neste contexto, temos que em 19 de julho de 2017 foi publicada a Portaria nº 8.031 (ANEXO
18) na qual o Secretário Municipal de Saúde à época, Sr. Bruno Diniz Pinto, não o Prefeito
Municipal, conforme menciona a CGU, realizando interpretação extensiva do dispositivo
supramencionado, instituiu a Comissão de Qualificação e delegou poderes de certificação para
o pleito de qualificação das organizações sociais no âmbito da Secretaria Municipal de Saúde
de Contagem.
Abaixo transcrevemos a redação do preâmbulo e do artigo 1º da Portaria citada alhures.
Vejamos:
O SECRETÁRIO MUNICIPAL DE SAÚDE e PRESIDENTE DA FUNDAÇÃO MÉDICA DE
URGÊNCIA DE CONTAGEM, no uso de suas atribuições legais e no interesse da
Administração do Sistema Único de Saúde do Município, face à Lei Orgânica
Municipal e às Leis Federais nº 8080/90 e nº 8142/90 e Lei Complementar nº
187/2015,
RESOLVE:
Art. 1º Fica instituída pelos membros abaixo designados a Comissão de Qualificação
para certificação de Organizações Sociais no âmbito desta Secretaria” grifo nosso

Assim, não obstante a delegação citada em epígrafe realizada pelo Secretário Municipal de
Saúde à época, verificou-se a existência de vício sanável, razão pela qual colaciona ato
administrativo de convalidação (ANEXO 19) exarado pelo Prefeito Municipal de Contagem
para qualificação e certificação das Organizações Sociais, sanando os vícios de forma e
competência detectados, evitando-se qualquer questionamento jurídico acerca da
qualificação do IGH e das demais publicadas pela Comissão de Qualificação.
Outro ponto que merece destaque no relatório preliminar da Controladoria Geral da União
corresponde à indevida alegação de incompletude da documentação apresentada pela
Organização Social Instituto de Gestão e Humanização - IGH para qualificar-se no Município
de Contagem.
Toda documentação apresentada não deixa dúvidas quanto o ato de qualificação do IGH,
principalmente em razão da redação do artigo 2º, §2º da Lei nº 4.713/2014, tendo em vista
que a sua dicção evidencia claramente que uma organização social poderá ser qualificada
imediatamente no Município de Contagem caso apresente documentação pertinente a
comprovação de atuação em outros estados ou municípios em contratos de gestão vigentes
há mais de 2 (dois) anos. Senão vejamos:
Art. 2° São requisitos específicos para que as entidades privadas referidas no artigo
1º habilitem-se à qualificação como organização social (...)
§2º Poderão ser qualificadas imediatamente entidades que comprovem serem
qualificadas como organizações sociais de saúde, no âmbito das atividades previstas
nesta Lei, em outros estados ou municípios e que comprovem possuírem contratos
de gestão vigentes há mais de 2 (dois) anos. (grifos nossos).

Assim, quando do protocolo do requerimento de qualificação do Instituto de Gestão e

Humanização - IGH junto a Secretaria de Saúde de Contagem, foram apresentados 17
(dezessete) atestados de capacidade técnica que comprovaram que àquela Organização Social
já possuía expertise no gerenciamento de diversas unidades de saúde da federação brasileira,
ou seja, cumprindo integralmente o preconizado na Lei Municipal nº 4.713/2014, fomentando,
portanto, a sua qualificação imediata pela Comissão de Qualificação.
Abaixo enumeramos todos os atestados de capacidade técnica apresentados pelo Instituto de
Gestão e Humanização – IGH (ANEXO 20) no processo de qualificação que comprovaram a sua
133
larga experiência no gerenciamento de unidades de saúde mediante a modalidade de Contrato
de Gestão em várias regiões do país. Vejamos:
1- Atestado de capacidade técnica emitido pela Prefeitura Municipal de Capim
Grosso comprovando sua atuação no gerenciamento de serviços de saúde junto ao
Hospital de Capim Grosso-BA com data de inicio contratual em 13/05/2013;
2- Atestado de capacidade técnica emitido pela Secretaria Estadual de Saúde do
Estado da Bahia comprovando a sua atuação mediante Contrato de Gestão junto
a UPA TIPO III anexa ao Hospital Central Roberto Santos com início contratual em
22/09/2015;
3- Atestado de capacidade técnica emitido pela Secretaria Estadual de Saúde do
Estado da Bahia comprovando a sua atuação mediante Contrato de Gestão junto
ao Centro de Prevenção e Reabilitação de Pessoa com Deficiência – CEPRED com
data de inicio contratual desde 18/02/2011;
4- Atestado de capacidade técnica emitido pela Secretaria Municipal da Prefeitura
de Salvador-BA comprovando sua atuação no gerenciamento de serviços de saúde
junto a Unidade de Pronto Atendimento Alfredo Bureal com data de inicio
contratual desde 01/12/2012;
5- Atestado de capacidade técnica emitido pela Secretaria Municipal da Prefeitura
de Salvador-BA comprovando sua atuação no gerenciamento de serviços de saúde
junto a Unidade de Pronto Atendimento Edson Teixeira com data de inicio
contratual desde 04/04/2012;
6- Atestado de capacidade técnica emitido pela Prefeitura Municipal de Camaçari-
BA comprovando sua atuação no gerenciamento de serviços de saúde junta a UPA
24 horas Gleba A/Gravatá com data de inicio contratual desde 06/12/2014;
7- Atestado de capacidade técnica emitido pela Secretaria Estadual de Saúde do
estado de Goiás comprovando sua atuação no gerenciamento de serviços de saúde
junto a Maternidade Nossa Senhora de Lourdes com data de inicio contratual
desde 29/06/2012;
8- Atestado de capacidade técnica emitido pela Secretaria Estadual de Saúde do
estado de Goiás comprovando sua atuação no gerenciamento de serviços de saúde
junto ao Hospital Materno Infantil com data de inicio contratual desde
29/06/2012;
9- Atestado de capacidade técnica emitido pela Secretaria Estadual de Saúde do
estado de Goiás comprovando sua atuação no gerenciamento de serviços de saúde
junto ao Hospital de Urgência de Aparecida de Goiânia - HUAPA com data de inicio
contratual desde 04/06/2013;
10- Atestado de capacidade técnica emitido pela Prefeitura Municipal do Rio de
Janeiro-RJ Atestado de capacidade técnica emitido pela Secretaria Estadual de
Saúde do estado de Goiás comprovando sua atuação no gerenciamento de serviços
de saúde junto as unidades de saúde especializadas e ao Hospital Municipal Ângela
Maria Simões Menezes com data de inicio contratual desde 01/12/2013;
11- Atestado de capacidade técnica emitido pela Secretaria Estadual de Saúde do
Estado da Bahia comprovando a sua atuação mediante Contrato de Gestão junto
ao Hospital Regional Eduardo Magalhães com início contratual desde 01/09/2015;
12- Atestado de capacidade técnica emitido pela Secretaria Estadual de Saúde do
Estado da Bahia comprovando a sua atuação mediante Contrato de Gestão junto

134
 ao hospital Geral do Estado da Bahia (HGE – Enfermaria de Queimados) com início
contratual desde 20/06/2012;
13- Atestado de capacidade técnica emitido pela Secretaria Estadual de Saúde do
Estado da Bahia comprovando a sua atuação mediante Contrato de Gestão junto
ao Hospital Geral de Vitória da Conquista (Área de Enfermagem) com início
contratual desde 13/10/2014;
14- Atestado de capacidade técnica emitido pela Secretaria Estadual de Saúde do
Estado da Bahia comprovando a sua atuação mediante Contrato de Gestão junto
ao Hospital Geral do Estado da Bahia (Área de Bioimagem / radiologia) com início
contratual desde 05/08/2014;
15- Atestado de capacidade técnica emitido pela Secretaria Estadual de Saúde do
Estado da Bahia comprovando a sua atuação mediante Contrato de Gestão junto
ao Hospital Geral Roberto Santos - HGRS com início contratual desde 03/04/2014;
16- Atestado de capacidade técnica emitido pela Secretaria Estadual de Saúde do
Estado da Bahia comprovando a sua atuação mediante Contrato de Gestão junto
ao Centro de Prevenção e Reabilitação da Pessoa com Deficiência – CEPRED com
início contratual desde 18/02/2011;
17- Atestado de capacidade técnica emitido pela Prefeitura Municipal de
Camaçari-BA Bahia comprovando a sua atuação mediante Contrato de Gestão,
uma vez que presta serviços em diversas especialidades médicas, incluindo serviços
de urgência e emergência, bem como de atenção básica e especializada com data
de início contratual desde 15/01/2016.
Como dito, a documentação protocolada pelo Instituto de Gestão e Humanização – IGH
quando do momento de sua qualificação cumpriu rigorosamente a norma positivada no artigo
2º, §2º da Lei nº 4.713/2014, tendo naquela oportunidade a Comissão de Qualificação deferido
o requerimento de qualificação do instituto como Organização Social de forma imediata, bem
como preconizado na legislação municipal.
Superado e esclarecido o motivo que fundamentou a Comissão de Qualificação deferir o pedido
de qualificação do Instituto de Gestão e Humanização – IGH, importante salientar que exigir
de uma Organização Social que a composição do seu conselho de administração seja composto
integralmente conforme a lei municipal, inclusive com representação do município, ainda na
fase de qualificação de um chamamento público seria exigência desarrazoada, tendo em vista
que várias das organizações sociais participantes possuem contratos de gestão em várias
regiões do país e são submetidas a diversas legislações municipais divergentes, fato que
causaria impacto negativo inclusive em relação à garantia de uma concorrência ampla,
inviabilizando a participação de organizações sociais.
No entanto, a Secretaria Municipal de Saúde verificando, como muito bem alertado pela CGU
em seu relatório, que a representatividade exigida pela Lei Municipal para o setor público e
para a sociedade civil organizada, na fase de execução do Contrato, são de máxima
importância para o controle social das organizações sociais, motivo pelo qual decidiu solicitar
ao IGH (ANEXO 21) no âmbito do Contrato de Gestão nº 108/2018 a implementação de
Conselho Local de Administração, conforme os requisitos definidos na lei municipal,
preservando o caráter público e elevando o controle social como elemento central para o
sucesso do modelo das OS.”

135
Análise da equipe de auditoria

O Gestor Municipal discordou frontalmente do entendimento da CGU, afirmando que as

“fundamentações e afirmativas que concluem pela indevida habilitação da Organização Social
Instituto de Gestão e Humanização - IGH não devem permanecer”.

Para pontuar a análise que será procedida sobre a manifestação apresentada pelo Gestor,
reproduz-se, em breve resumo para melhor entendimento, o rol das principais irregularidades
que caracterizaram como indevido o processo de credenciamento e qualificação do IGH como
OS no âmbito do Município de Contagem/MG:

• o Edital de CP 001/2017 não atendeu integralmente as exigências da Lei

Municipal 4.713/2014, ao mesmo tempo em que contemplou exigências não
previstas na legislação municipal;
• aceite da entrega da documentação de habilitação do IGH em data posterior ao
encerramento do prazo previsto no Edital;
• incompletude da documentação apresentada pelo IGH para cumprimento dos
requisitos de qualificação previstos no Edital;
• qualificação do IGH como OS não foi formalizada por autoridade competente
determinada em lei;
• constituição irregular do Conselho de Administração do IGH.

Em sua manifestação, o Gestor Municipal não teceu considerações diretamente à questão

levantada de que o Edital do CP 001/2017 não atendeu integralmente as exigências da Lei
Municipal 4.713/2014, concentrando suas justificativas para as demais irregularidades
apontadas, as quais serão analisadas em seguida.

Sobre o descumprimento do prazo de entrega da documentação de habilitação pelo IGH, o

Gestor Municipal alegou que o processo de habilitação “sempre permaneceu aberto desde o
início do processo, tendo sido oportunizado a outras Organizações Sociais a possibilidade de
se qualificarem”, entendendo que a qualificação do IGH e de outras quatro entidades
serviriam à comprovação do fato. Afirmou ainda que a Lei Municipal 4.713/2014 não
determinou a necessidade da existência de publicação de edital para credenciamento, nem
estabeleceu restrições temporais para que os interessados requeiram a qualificação, bastando
apenas o requerimento dirigido ao Secretário de Saúde.

O Decreto Municipal nº 151/2017, que regulamentou a Lei Municipal 4.713/2014,

efetivamente estabelece no seu art. 6º a possibilidade de habilitação à qualificação como OS,
a qualquer tempo, por meio de requerimento dirigido ao Secretário Municipal de Saúde,
acompanhado da comprovação do cumprimento de todos os requisitos exigidos pela
legislação municipal.

Especificamente para o credenciamento e qualificação de OS para celebração de contrato de

gestão para gerenciamento e execução de ações e serviços de saúde nas unidades de urgência
e emergência municipais, a SMS/Contagem optou pela realização do Chamamento Público,
buscando ampliar a publicidade e a transparência e visando oportunizar ao maior número de
entidades a possibilidade de se qualificarem no Município de Contagem/MG. Importante
136
ressaltar que este processo de credenciamento não impede que OS sejam credenciadas na
forma do art. 6º do Decreto Municipal nº 151/2017, porém, as entidades que buscarem a
habilitação como OS por meio do CP 001/2017 devem, obrigatoriamente, seguir as regras
estabelecidas no respectivo Edital.

O IGH foi qualificado como OS por meio de Ata da Comissão de Qualificação para Certificação
de Organizações Sociais, datada de 10.04.2018 e publicada no Diário Oficial do Município
(DOM) em 11.04.2018. Essa publicação é clara ao afirmar que a Comissão de Qualificação
“deliberou pelo deferimento da qualificação, uma vez que o IGH – Instituto de Gestão e
Humanização apresentou todos os documentos pertinentes ao Chamamento Público nº
01/2017”.

Portanto, é claro e inequívoco que a habilitação como OS do IGH aconteceu no âmbito do

CP 001/2017, e deveria seguir todas as regras estabelecidas no respectivo Edital. Reitera-se,
assim, que o IGH apresentou sua documentação de qualificação apenas em 03.04.2018, oito
meses após o encerramento do prazo estabelecido no Edital: 20 a 31.07.2017. Quanto à
qualificação de outras entidades ocorrida também fora do prazo do Chamamento Público, tal
fato não pode ser usado para validar a qualificação do IGH, servindo tão somente à
comprovação de que a entidade não foi a única favorecida pela interpretação equivocada dos
termos do Edital pela Comissão de Qualificação.

Em relação à questão da competência para emissão do ato de qualificação do IGH como OS

no Município de Contagem/MG, o Gestor entende que o art. 1º da Portaria 8.031/2017, que
institui a “Comissão de Qualificação para certificação de Organizações Sociais”, seria suficiente
para configurar a delegação da prerrogativa de qualificação da entidade à citada Comissão.

Mesmo aceitando essa interpretação extremamente extensiva do dispositivo da Portaria, a

tese do gestor não pode prosperar porque o art. 4º da Lei Municipal 4.713/2014 é claro quanto
à possibilidade de delegação pelo Prefeito exclusivamente ao Secretário Municipal ou
responsável pela área correspondente. No presente caso, que envolve a área de saúde, a
delegação só caberia ao Secretário Municipal de Saúde, pois ele, como gestor municipal do
SUS por força do art. 9º, inc. III, da Lei 8.080/1990, seria a única autoridade passível de
enquadramento nas hipóteses previstas na Lei Municipal 4.713/2014. Portanto, mesmo o
Prefeito tendo posteriormente emitido ato de convalidação da Portaria 8.031/2017, a
legislação municipal não prevê a hipótese de delegação da prerrogativa de qualificação de OS
para uma comissão.

Registra-se que, no texto final deste Achado 2, foi corrigido o erro apontado pelo Gestor em
relação à autoridade responsável pela emissão da Portaria 8.031/2017.

Quanto ao atendimento parcial pelo IGH dos requisitos exigidos para qualificação como OS, o
Gestor Municipal argumenta que a qualificação se deu com base no art. 2º, §2º da Lei
Municipal 4.713/2014, que permite a habilitação imediata de entidades previamente
qualificadas como OS em outros municípios e estados.

Reitera-se que já foi evidenciado nesta análise que a habilitação como OS do IGH aconteceu
efetivamente no âmbito do CP 001/2017, conforme consta expressamente na Ata da
137
Comissão de Qualificação para Certificação de Organizações Sociais, publicada no DOM em
11.04.2018. Esta Ata não faz, em nenhum momento, referência ao art. 2º, §2º da Lei
Municipal 4.713/2014, tornando inócua a tentativa de enquadramento da habilitação do IGH
nesta hipótese.

O próprio “Check list Processo de Credenciamento”, documento que integra o processo de

habilitação do IGH, lista e confirma o atendimento aos requisitos estabelecidos no Edital,
concluindo pelo cumprimento de “todas as exigências do Decreto 151 de 13 de julho de 2017”,
e omitindo qualquer referência ao art. 2º, §2º da Lei Municipal 4.713/2014.

Ademais, em sua manifestação, o Gestor, ao optar por transcrever o art. 2º, §2º da Lei
Municipal 4.713/2014, acabou por omitir condição estabelecida no artigo 2º, §2º do Decreto
Municipal 151/2017, a qual faz-se necessária, para melhor entendimento da questão, a
reprodução a seguir.

Art. 2° (...)
§2º Poderão ser qualificadas imediatamente entidades que comprovem serem
qualificadas como Organizações Sociais de saúde, no âmbito das atividades previstas
nesta Lei, na União, em outros Estados ou municípios e que comprovem possuírem
contratos de gestão vigentes há mais de 2 (dois) anos desde que a legislação local
não contrarie os preceitos da Lei 4713 e a legislação específica de âmbito federal.
(original sem grifo)

Nesse contexto, para qualificar o IGH como OS utilizando o citado permissivo, o ato de
qualificação deveria fazer referência expressa a este dispositivo e a entidade deveria
apresentar, minimamente, o instrumento formal (portaria, decreto, etc.) de qualificação no
município/estado de origem, o contrato de gestão em vigência há mais de dois anos e a
legislação do município/estado de origem para avaliação. Entretanto, efetivamente, nenhuma
dessas condições foram implementadas pelo Gestor Municipal e pela entidade no âmbito do
processo de CP 001/2017.

Mesmo se considerado que a habilitação teria ocorrido sob a égide do art. 2º, §2º da citada
Lei Municipal, os “dezessete atestados de capacidade técnica”, citados pelo Gestor como
elementos comprobatórios, não são suficientes para garantir a qualificação imediata porque
nenhum deles comprova o IGH como parte de contratos de gestão em vigência à época do
requerimento de qualificação. O atestado mais recente apresentado data de 20.07.2016, ou
seja, precede em 12 meses a emissão do Edital da CP 001/2017 e em vinte meses a
apresentação do requerimento de qualificação pelo IGH.

Além disso, nenhum dos dezessete atestados foram acompanhados com a legislação do
município/estado de origem que permitissem a verificação de sua compatibilidade com a
legislação municipal, conforme exige o art. 2º, §2º do Decreto Municipal 151/2017, bem como
não há no processo de habilitação da entidade documento ou informação que comprovem
que a Comissão e Avaliação teria feito essa verificação de conformidade por outros meios.

Portanto, reitera-se a incapacidade da documentação apresentada pelo IGH de atender aos

requisitos legais para habilitação como OS na Lei Municipal 4.713/2014 e no Decreto
Municipal 151/2017.

138
O gestor ainda apresentou justificativas em relação à questão da inadequação do Conselho de
Administração do IGH no sentido de que: “exigir de uma Organização Social que a composição
do seu conselho de administração seja composto integralmente conforme a lei municipal,
inclusive com representação do município, ainda na fase de qualificação de um chamamento
público seria exigência desarrazoada”. Mas, o Gestor também indicou em sua manifestação
que solicitou à entidade a implementação do Conselho Local de Administração nos moldes
exigidos pela Lei Municipal.

O fato é que a Lei Municipal 4.713/2014, em seus artigos 2º, inc. I, alíneas ‘c’ e ‘d’, 5º e 6º,
estabeleceu exigências para o conselho de administração da entidade como requisitos para
habilitação como OS no Município de Contagem/MG, exigências estas que não foram
cumpridas pelo IGH e, consequentemente, impediria a Comissão de deferir o pedido de
qualificação.

Inclusive, essa opinião do atual Gestor Municipal de Saúde, de que essas exigências seriam
“desarrazoadas”, vai de encontro aos entendimentos do Prefeito Municipal, que emitiu o
Decreto Municipal 151/2017, e do Secretário de Saúde à época da emissão do Edital da
CP 001/2017, porque ambos mantiveram nestes instrumentos de sua responsabilidade as
exigências relativas ao conselho de administração para fins de obtenção da certificação como
OS no âmbito do Município de Contagem/MG.

O STF também já atacou a questão:

65. Por fim, a interferência na atuação das associações, inclusive com o percentual
de representantes do poder público no Conselho de Administração, é apenas um
requisito para um benefício a ser obtido voluntariamente através da parceria entre
o setor público e a organização social, sem que ocorra ofensa ao art. 5º, XVII e XVIII,
da CF. Se não for do interesse de associações e fundações receber os benefícios
decorrentes do contrato de gestão, não há qualquer obrigatoriedade de submissão
às exigências formais da lei. Assim, a intervenção na estrutura da entidade é
condicionada, e instituída no benefício da própria organização, que apenas se
submeterá a ela se assim o desejar. (...) (Inteiro Teor do Acórdão – ADI 1923 – Voto-
Vista do Ministro Luiz Fux)

Apesar das recorrentes tentativas do Gestor em sua manifestação de reinterpretar decisões

anteriores para justificar a qualificação do IGH como OS, os fatos narrados neste Relatório, e
revisitados nesta análise, são taxativos quanto à irregularidade do procedimento de
qualificação do IGH como OS no Município de Contagem/MG e quanto aos prejuízos aos
princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade e da moralidade.

Achado nº 3

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“Inicialmente cumpre esclarecer que, segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal,

extraído da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.923/DF, trata-se o Contrato de Gestão
de ajuste de natureza convenial, não condicionado à realização de processo licitatório nos
139
moldes da Lei n. 8.666/1993, mas submetido à necessária demonstração da superioridade
qualitativa da opção adotada em relação à prestação direta dos serviços pelo Estado, de
atendimento aos princípios da moralidade, impessoalidade, eficiência (mediante realização de
processo objetivo e público para qualificação das organizações sociais), de motivação
administrativa e da incidência desembaraçada de mecanismos de controles internos e
externos.
Afere-se, portanto, que ao Chamamento Público realizado para seleção de Organização Social
não se aplica os ditames da Lei nº 8.666/93, devendo o processo ser objetivo e público, pautado
nos princípios da Administração Pública.
O critério de julgamento, “técnica e preço”, adotado pelo Edital de Chamamento Público
005/2018, foi utilizado por ser uma situação excepcional, pois a regra é o critério de
julgamento pelo menor preço.
Esse tipo de critério de julgamento é adequado nas circunstâncias em que a Administração
necessitar de um serviço em que a técnica prepondere em relação ao preço. Em outras
palavras, situações em que a variação de qualidade técnica afetará na satisfação do interesse
estatal. Na lição de Marçal Justen Filho, esse tipo será adotado “quando cabível uma avaliação
da relação custo-benefício entre a elevação da qualidade e o preço a ser pago por isso”.
No julgamento tipo “técnica e preço” deverão ser fixados no instrumento convocatório
critérios objetivos adequados para aferir a vantajosidade das propostas, bem como os pesos
da nota técnica e da nota de preço que deverão compor a média ponderada, a fim de que os
participantes tenham conhecimento prévio e completo de como serão avaliadas suas
propostas, o que foi feito no Chamamento Público em questão.
Por sua vez, esses fatores de pontuação técnica devem ser adequados à natureza do interesse
da Administração a ser satisfeito, compatíveis com o objeto da contratação ao mesmo tempo
em que não devem prejudicar a competitividade do certame.
Para a pontuação da proposta técnica foi previsto um patamar mínimo, abaixo do qual a
proposta seria considerada tecnicamente insuficiente e, consequentemente, desclassificada.
O Relatório Preliminar da CGU aponta que “a principal característica da metodologia de
avaliação do quesito “técnica” que proporcionou forte grau de subjetividade ao processo foi a
exigência, em determinados tópicos, de apresentação das proposições integrantes do
Programa de Trabalho exclusivamente por meio de textos de caráter meramente declaratório,
desprovidos de comprovação documental (ou outro meio) sobre a capacidade da entidade
quanto à implementação, entendimento, utilização e aplicação da técnica proposta”.
No entanto, os critérios fixados no edital foram objetivos em respeito ao princípio do
julgamento objetivo, assegurando que as participantes fossem avaliadas pelo atendimento à
necessidade administrativa, e não pelas características pessoais ou pela preferência da
Administração.
O preceito do julgamento objetivo encontra íntima relação com o dogma da vinculação ao
instrumento convocatório. “Consiste em que os critérios e fatores seletivos previstos no edital
devem ser adotados inafastavelmente para o julgamento, evitando-se, assim, qualquer
surpresa para os participantes da competição”, como assinala, em seu magistério, José dos
Santos Carvalho Filho.

140
O julgamento deve se apoiar em fatores concretos pedidos pela Administração, em confronto
com o ofertado pelas propostas dentro do permitido no edital. Visa a afastar o discricionarismo
na escolha das propostas, obrigando os julgadores a aterem-se ao critério prefixado pela
Administração, com o que se reduz e se limita a margem da valoração subjetiva, sempre
presente em qualquer julgamento técnico.
O instrumento convocatório dividiu em etapas a avaliação (P1, P2, P3 e P4), avaliando em
primeiro momento, etapas P1 e P2, o Programa de Trabalho em relação aos documentos
solicitados de forma a demonstrar a expertise da Organização Social, bem como avaliação e
adequação da proposta de organização dos serviços à execução das atividades assistenciais
das unidades e das atividades voltadas à qualificação da Assistência à Saúde, conforme
preconiza os itens 9.4.2.1 e 9.4.3.1 do Edital, deixando para a fase P3 a análise através de
documentos comprobatórios da “capacidade gerencial demonstrada por experiências
anteriores bem sucedidas; a habilidade na execução das atividades assistenciais objeto desta
Seleção Pública, bem como identificar capacidade de gerenciamento de unidades com
implantação de processos sistemáticos de gestão assistencial atestado por entidade externa”,
conforme se verifica no item 9.4.4.1 do Edital, de forma a demonstrar a capacidade da
entidade quanto à implementação, entendimento, utilização e aplicação da técnica proposta
pelos textos apresentados. Ou seja, ao contrário do apontado no relatório, houve sim a
demonstração de comprovação dos documentos produzidos, porém em momento distinto,
atribuindo pontuação específica à experiência demonstrada.
O Edital foi claro e objetivo ao explicitar como seria o julgamento, devendo a Comissão Especial
de Seleção enquadrar cada documento apresentado em um dos Níveis de Proficiência
apresentados na respectiva Tabela do item e aplicar o percentual correspondente à
proficiência na pontuação total do item.
O enquadramento no Nível de Proficiência se deu de forma hierárquica partindo dos critérios
não atendidos até os plenamente atendidos. Portanto, para ser enquadrado em "Atende
plenamente" a proposta não poderia ter nenhum elemento enquadrado nos critérios
anteriores, além de cumprir todos os seus respectivos elementos.
O Edital delineou de forma clara, objetiva, precisa e concreta os critérios a serem avaliados, o
conteúdo do item a ser abordado e as evidências decorrentes da avaliação do conteúdo
apresentado, para ao final proceder ao enquadramento no Nível de Proficiência estabelecido
e aplicar o percentual correspondente à proficiência na pontuação total do item.
Todos os critérios e todas as exigências constaram, de modo expresso e exaustivo, no corpo do
edital e do Termo de Referência, certo que a Administração não pode descumprir as normas e
condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada.
Ora, é inadmissível que os interessados não saibam como serão julgados ou mesmo quais
serão os critérios estabelecidos no certame, a serem observados, quando da análise das
propostas. O julgamento das propostas foi realizado em conformidade com os critérios
previamente estabelecidos no ato convocatório e de acordo com os fatores exclusivamente
referidos, de maneira a possibilitar sua aferição pelos participantes e pelos órgãos de controle.
Como bem sublinha o doutrinador Diógenes Gasparini, ao reconhecer a existência da
subjetividade, nos certames “de melhor técnica e técnica e preço a subjetividade do
julgamento da proposta técnica deve ser eliminada ao máximo com a adoção de fórmulas
aritméticas”.
141
Em razão das características do objeto que se pretende contratar com o Chamamento Público
nº 005/2018 seria absolutamente impossível ou, na verdade, fantasiosa a pretensão de se
avaliar objetivamente cada uma das propostas técnicas ofertadas, tendo em vista sua
inafastável e predominante natureza intelectual.
Neste contexto, cita-se assertiva exarada no Acórdão TCU – Plenário nº 1.542/2012: “o que
deve ser esperado e exigido em relação a convocações semelhantes à concorrência em pauta,
do tipo ‘técnica e preço’, é o menor nível possível de subjetividade no seu julgamento”.
É necessário o detalhamento dos critérios de julgamento das propostas técnicas no edital, em
atenção aos princípios da vinculação ao instrumento convocatório e do julgamento objetivo,
como foi realizado no Chamamento em questão.
Cita-se o Acórdão TCU nº 2.253/2014 – Plenário que determinou que “em caso de realização
de nova licitação tipo técnica e preço visando à contratação do objeto do certame ora
questionado, faça constar do edital os critérios objetivos a serem utilizados para a gradação
da pontuação dos quesitos pontuáveis no caso de atendimento parcial”.
Insta salientar, também, que o Edital do Chamamento Público nº 005/2018 foi objeto de
análise pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, Processo nº 1031466, que na 13ª
Sessão Ordinária, da Segunda Câmara, Relator Conselheiro Cláudio Couto Terrão, julgou o
Chamamento regular (ANEXO 22), determinando o arquivamento dos autos. Além do mais, foi
dada ciência dos atos praticados no referido processo à 7º Promotoria de Justiça da Comarca
de Contagem (Defesa do Patrimônio Público) e à 23º Promotoria de Justiça (Defesa da Saúde),
do Ministério Público do Estado de Minas Gerais – MPMG, não tendo sido apontada nenhuma
irregularidade no procedimento.
Além do mais, nenhuma Organização Social participante do Chamamento Público se insurgiu
contra o Edital ou a avaliação realizada pela Comissão Especial de Avaliação, alegando
subjetividade em suas avaliações e decisões, conferindo possibilidade real de defesa a estas,
já que vários recursos contra o julgamento foram interpostos e devidamente analisados.
Repita-se. O julgamento das propostas foi realizado em conformidade com os critérios
previamente estabelecidos no ato convocatório e de acordo com os fatores exclusivamente
referidos, de maneira a possibilitar sua aferição pelos participantes e pelos órgãos de controle.
Portanto, diante de todo o exposto, a metodologia de julgamento através de Níveis de
Proficiência com critérios objetivamente definidos no Edital do Chamamento Público nº
005/2018, não ofendeu aos princípios do julgamento objetivo e da vinculação ao instrumento
convocatório, muito menos gera dúvida em sua avaliação e amplo grau de subjetividade, já
que seguiu o entendimento da melhor doutrina e das Cortes de Contas, considerando ser o
critério de julgamento “Técnica e Preço”.
Em outro achado presente no Relatório Preliminar foi apontado que “outra inconsistência da
metodologia de avaliação do quesito “técnica” utilizada no CP 005/2018 é a limitação da
avaliação sobre o atendimento de determinados tópicos do Programa de Trabalho
apresentado pelas OS à mera apresentação/existência do critério estabelecido no Edital,
desprezando qualquer análise sobre a legalidade, integralidade e eficácia do conteúdo
proposto”, trazendo como exemplo o julgamento do item “P1.c1”.
Insta inicialmente esclarecer que ao contrário do disposto no Relatório, o instrumento
convocatório condiciona toda avaliação realizada aos limites legais, estando implícito em

142
qualquer ato administrativo o respeito ao princípio da legalidade, bem como aos demais
princípios da Administração Pública, e, no caso em tela, especialmente o da vinculação ao
instrumento convocatório, não cabendo menção expressa da necessidade da observância a
esses preceitos fundamentais, que deverão ser seguidos tanto pelos participantes, como pela
Comissão de Seleção.
Nesta senda, o Edital de Chamamento Público nº 005/2018 foi claro e objetivo ao explicitar
como seria o julgamento das Propostas Técnicas, inclusive do item “P1, c.1)”, devendo a
Comissão Especial de Seleção, em atendimento ao disposto no item 9.4.2.7, enquadrar cada
documento apresentado em um dos Níveis de Proficiência apresentados na Tabela 3 e aplicar
o percentual correspondente a proficiência na pontuação total do item.
Conforme o item 9.4.2.8, o enquadramento no Nível de Proficiência se deu de forma
hierárquica partindo dos critérios não atendidos até os plenamente atendidos. Portanto, como
dito, para ser enquadrado em "Atende plenamente" a proposta não poderia ter nenhum
elemento enquadrado nos critérios anteriores, além de cumprir todos os seus respectivos
elementos.
A OS IGH e a OS GAMP receberam pontuação idêntica na avaliação do item “P1, c.1)”, por ter
a Comissão Especial de Seleção seguido os ditames do Edital, em especial os itens 9.4.2.7 e
9.4.2.8. Explica-se.
Com o perdão da redundância, já que dito anteriormente, o enquadramento no Nível de
Proficiência se deu de forma hierárquica partindo dos critérios não atendidos até os
plenamente atendidos. Portanto, para ser enquadrado em "Atende plenamente" a proposta
não poderia ter nenhum elemento enquadrado nos critérios anteriores, além de cumprir todos
os seus respectivos elementos (item 9.4.2.8).
Dessa forma, embora a OS GAMP tenha apresentado documento que abordasse todo o
conteúdo exigido no item “c.1)”, o que inicialmente lhe colocava no nível de proficiência
“Atende Plenamente”, o documento ainda não poderia ter nenhum elemento enquadrado nos
critérios anteriores. Em sua avaliação, a Comissão Especial verificou que o documento em
análise, que abordava o assunto “Contratações de Serviços”, apresentou “evidências de
inovação razoavelmente expressivas”, o que fez o documento ser enquadrado no nível de
proficiência “Atende Parcialmente”, recebendo apenas 70% do valor da pontuação (1,4
pontos).
A OS IGH, por sua vez, não abordou todos os conteúdos exigidos no item “c.1)”, resultando no
enquadramento do documento apresentado inicialmente no nível de proficiência “Atende
Parcialmente”, já que não incorreu também em nenhum dos critérios que o levasse aos níveis
de proficiência inferiores (“Atende Minimamente” e “Não Atende”), recebeu também 70% do
valor da pontuação (1,4 pontos), mantendo-se no nível de proficiência “Atende Parcialmente”,
conforme se verifica abaixo:

143
Segue quadro ilustrativo da análise empreendida pela Comissão Especial de Avaliação para o
item “c.1)” da OS GAMP e OS IGH, de forma a elucidar a forma de avaliação.

144
145
Os aspectos legais, bem como o conteúdo de todos os documentos foram avaliados pela
Comissão Especial, não havendo, pelo menos de forma perfunctória, nenhuma evidência de
ilegalidade que necessitasse de registro em ata, ainda mais em relação ao item “P1.c1”, já que
constava no item 4.3.2.54 do Edital a obrigação da Organização Social vencedora, após a
assinatura do contrato, “elaborar, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, regulamento
próprio contendo as regras e procedimentos que adotará para contratação de obras e serviços,
compra, alienação e locação de bens móveis e imóveis, constando obrigatoriamente a
pesquisa prévia de três orçamentos”, para posterior aprovação da Administração Pública,
havendo, portanto, outro juízo de legalidade do documento.

146
No Relatório Preliminar, ainda em relação a esse item em específico, “P1.c1”, entre outros
itens, supôs-se que o julgamento “não foi conduzido de forma objetiva e transparente em
função das deficiências conceituais da metodologia de avaliação utilizada, que permitiram
forte subjetividade à análise dos itens e tópicos exigidos”.
Afirma ainda o relatório que “a exigência de inovação nos Programas de Trabalho não aparece
diretamente no Edital do CP 005/2018, que não define conceitualmente o entendimento sobre
o que seria essa “inovação”, nem em termos gerais, nem em termos específicos para cada
tópico. O termo aparece exclusivamente na tabela de escala de pesos da Pontuação Técnica
para os tópicos, onde está graduado em três possibilidades básicas”. Continua dizendo que
“...o julgamento sobre o assunto acabou atribuído discricionariamente à CES, com total
autonomia para a definição/entendimento sobre o que seria considerado “inovação” e,
consequentemente, para julgamento e enquadramento das propostas nas possibilidades
básicas listadas anteriormente”.
Ocorre que, como o Edital não trouxe em si conceituação específica do termo “inovação”, a
Comissão de Seleção seguiu a definição lógica do termo através de sua etimologia, respeitando
integralmente o disposto no Edital.
Dessa forma, como a Organização Social teria que ter conhecimento sobre a realidade do
Município de Contagem, em relação aos seus equipamentos de Urgência e Emergência, não
poderia apresentar elementos que enquadrassem nos padrões já realizados pela Secretaria
Municipal de Saúde, devendo trazer alguma novidade ao processo, se diferenciando dos
padrões anteriores e existentes.
Considerando o exposto, em relação ao documento da OS GAMP apresentado para o item
“P1.c1”, a Comissão Especial entendeu que a entidade “apresentou evidências de inovação
razoavelemnte expressivas”, enquadrando no nível de proficiência “atende parcialmente”,
apesar de apresentar de forma satisfatória todos os cincos temas do conteúdo pedido pelo
Edital, terminando com a pontuação de 1,4, mesma pontuação da OS IGH, que teve o
documento enquadrado no mesmo nível de proficiência, já que abordou parcialmente os
temas solicitados pelo Edital.
Insta ressaltar, que em alguns itens da avaliação a Administração Pública almejou das
Organizações Sociais participantes, dando maior grau de relevância, a apresentação de
propostas inovadoras, com a implementação de tecnologias, novos conhecimentos, novos
parâmetros e padrões, diferentes daquilo que já era realizado no âmbito da intervenção direta
dos serviços de saúde, que muitas vezes era engessado por legislações altamente burocráticas
e severas, como a própria Lei nº 8.666/93, relevando o princípio da eficiência.
Este é o motivo da atribuição de pontuação idêntica às Organizações Sociais participantes (IGH
e GAMP), constatados no Relatório em relação ao item “c1”, ressaltando que foram seguidos
todos os critérios previamente definidos no Edital, em respeito ao princípio da legalidade e da
vinculação ao instrumento convocatório.
Em relação aos itens “p1.c3”, “p2.a”, “p2.b” e “p2.g”, resta consignar que a mesma
metodologia foi utilizada, considerando o sentido etimológico do termo, já que nesses itens,
assim como no item “p1.c1”, a Administração Pública decidiu valorizar, como dito
anteriormente, a apresentação de propostas inovadores, de forma a se diferenciar dos padrões
anteriores.

147
A mesma metodologia foi utilizada pela Comissão de Seleção para conceituar os demais
termos, bem como ao definir o que seria o elemento “apresenta informações imprecisas ou
inconsistentes”, já que o edital também não apresentou conceituação específica. A lógica,
portanto, foi utilizar o sentido etimológico da palavra, não cabendo à Comissão admitir outro
caminho, por questões óbvias para evitar subjetividade, muito menos foi conferida a ela total
autonomia para a definição/entendimento sobre o que seria o referido termo.
Sendo assim, quando houve a classificação do documento ou texto pela Comissão no elemento
definido no edital “apresenta informações imprecisas ou inconsistentes”, respectivo
documento ou texto estaria eivado com falta de clareza, indefinido, ou sem lógica, incoerente,
sendo enquadrado no nível de proficiência “não atende” e sendo atribuída nota zerada para o
tópico, conforme determinava o instrumento convocatório.
Diante de todo o exposto, data vênia ao contido no Relatório Preliminar, verifica-se de forma
clara e notória que o processo de seleção foi conduzido de forma pública, objetiva e impessoal,
e em plena consonância com o disposto no instrumento convocatório, com a legislação
municipal e com os princípios fundamentais da Administração Pública.
Outro achado constante do Relatório Preliminar indicou falha no Edital do Chamamento
Público nº 005/2018 ao atribuir pontuação, conforme item 9.4.5.1, pela apresentação de
documento que comprovasse gozo da imunidade tributária prevista no art. 195, §7º da
Constituição Federal pela Organização Social, já que “os requisitos para a percepção do CEBAS
são, portanto, inerentes às OS que participam do CP 005/2018. Para participar do processo de
seleção, as OS já teriam que comprovar, direta ou indiretamente, todos os requisitos exigidos
para a certificação necessária a percepção da imunidade tributária prevista no art. 195, § 7º,
da Constituição. Ou seja, a documentação apresentada para qualificação como OS pelo
Município de Contagem/MG (CP 001/2017) e para atendimento aos itens referentes à
habilitação técnica (8.6.3) e à qualificação técnica (9.4.4) do Edital de CP 005/2018 já
comprovariam o atendimento aos requisitos estabelecidos no art. 4º da Lei 12.101/2009”.
Cabe aqui esclarecer que o Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social - CEBAS é
um certificado concedido pelo Governo Federal, por intermédio dos Ministérios da Educação,
do Desenvolvimento Social e Agrário e da Saúde, às pessoas jurídicas de direito privado, sem
fins lucrativos, reconhecidas como entidades beneficentes de assistência social que prestem
serviços nas áreas de educação, assistência social ou saúde. Ocorre que para fazer jus ao
CEBAS, a entidade precisa atender ao disposto na Lei nº 12.101, de 2009, e suas alterações, e
aos critérios definidos pelo Decreto nº 8.242, de 2014, e demais legislações referentes ao tema
da certificação, e efetivar o requerimento, não sendo uma certificação automática.
Dessa forma, a Administração Pública com a intenção de valorizar Organizações Sociais que
possuem o CEBAS, já que não é uma certificação automática dirigida a todas Organizações
Sociais, mesmo havendo o cumprimento de todos os requisitos legais, sem impor restrição ao
caráter competitivo do procedimento, atribuiu na fase de avaliação P4 do Programa de
Trabalho a pontuação de 8,0 pontos à Organização Social que apresentasse documento que
comprovasse o gozo da imunidade tributária prevista no art. 195, §7º, da Constituição da
República.
Um dos objetivos com essa valorização é a presença de significativas economias pecuniárias
geradas nas contratações pela Organização Social, já que a OS com CEBAS passa a usufruir da
imunidade contributiva para a seguridade social (inclui PIS, Cofins, contribuição previdenciária

148
patronal e RAT), além é claro de ter regime tributário diferenciado, sendo a forma mais
econômica, viável e formalmente constituída para gerir, operar e ampliar as políticas públicas
de saúde, através dos equipamentos, ações, projetos e atividades, comparada à execução
direta dos serviços com a contratação de empresas por licitação.
Dessa forma, conclui-se que a exigência de referido item não foi redundante ou de contribuição
pouco significativa para definição da melhor proposta, já que traria inegável vantagem ao
interesse público que se beneficia da economia, decorrente das isenções e imunidades que
estas instituições fazem jus, o que diminuiria consideravelmente o custo operacional de
unidades gerenciadas, e também por não estar ao alcance de todas as OS participantes, ao
contrário do que alega a CGU.
A CGU apontou ainda em seu Relatório Preliminar a presença de cláusulas no Edital do
Chamamento Público que, no seu entendimento, limitou a participação de Organizações
Sociais ao certame. Primeiramente afirmou que a “cláusula 4.1 pode ainda ser interpretada
como medida ilegal, de caráter protetivo, das entidades que já estavam habilitadas como OS
no Município de Contagem/MG previamente à publicação do Edital de CP 005/2018”,
continuou dizendo que “outro fator limitador à participação de entidades interessadas foi a
celeridade exigida para formulação e apresentação das propostas técnicas e financeiras em
decorrência do prazo exíguo de apenas quinze dias entre a divulgação das regras”.
Neste viés, cabe destacar, mais uma vez, que o chamamento público para celebração de
contrato de gestão é procedimento de seleção que não pode ser confundido com a licitação.
É certo que ambos são procedimentos administrativos de seleção e que, a partir de uma ampla
publicidade, buscam que a Administração Pública formalize a execução do objeto mediante
proposta que melhor salvaguarde o interesse público, a partir de critérios objetivos
predeterminados no ato convocatório, todos afeiçoados e tematicamente pertinentes com as
necessidades e a habilitação técnica exigida para o escorreito alcance dos objetivos a serem
pactuados.
Este é o entendimento do Supremo Tribunal Federal, materializado no bojo da Ação Direta de
Inconstitucionalidade n. 1.923/DF, do qual se extrai ser o Contrato de Gestão ajuste de
natureza convenial, não condicionado à realização de processo licitatório nos moldes da Lei n.
8.666/1993.
Portanto, cabe esclarecer que ao Chamamento Público realizado para seleção de Organização
Social não se aplica os ditames da Lei nº 8.666/93, devendo o processo ser objetivo e público,
pautado nos princípios da Administração Pública.
Ultrapassado o breve esclarecimento, a intenção da Administração Pública ao estabelecer o
disposto na cláusula 4.1 do Edital foi garantir a dedicação plena das OS participantes, nos 15
dias após a publicação do Edital, exclusivamente para elaboração do seu Programa de
Trabalho e da sua Proposta Financeira, já que o prazo estabelecido seria exíguo para a
realização por parte de qualquer OS do processo de qualificação concomitantemente com a
elaboração de sua proposta para o certame.
Destaca-se que referida cláusula não impediu nem mesmo limitou a participação de
Organizações Sociais no Chamamento Público nº 005/2018, mesmo porque a Secretaria
Municipal de Saúde, manifestou a sua intenção em realizar a contratação de OS para
celebração de contrato de gestão desde meados do ano de 2017, de forma pública e notória,

149
sendo realizado no total três chamamentos públicos, para somente no final do ano de 2018
efetivar a contratação perquirida.
Importante mencionar ainda, que o prazo de 15 (quinze) dias foi suficiente para a devida
elaboração das propostas pelas participantes, tanto que houve interesse por parte de 5 (cinco)
organizações sociais, consagrando como vencedora a proposta de uma Organização que
participou apenas do último chamamento realizado, não havendo previsão legal, seja no
ordenamento jurídico municipal ou federal, que restringisse ou definisse qual deveria ser esse
prazo, deixando ao critério da Administração Pública, no âmbito de sua discricionariedade,
respeitada a razoabilidade.
Em seu Relatório essa R. Controladoria aduz ainda que a própria Proposta Financeira do IGH
deveria ter sido desclassificada em função da supressão integral de valor de item de despesa
promovida com a atribuição de valor zerado ao item de despesa “ISS”. Afirma que o não
provisionamento das despesas de ISSQN impactou em diminuição indevida da proposta do
IGH, além de violar os princípios da vinculação ao instrumento convocatório e da isonomia.
Ocorre que o IGH é instituição certificada enquanto Entidade Beneficente de Assistência Social,
portadora de CEBAS, título este que lhe fora concedido em consonância com a Lei nº
12.101/09. Portanto, o IGH goza de imunidade tributária, com fundamento na própria
Constituição Federal em seu art. 150, inciso VI, alínea “c”. Vejamos.
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à
União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
(...)
VI - instituir impostos sobre:
(...)
c) patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das
entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência
social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; (Grifo nosso)

Além da Constituição Federal, também o Código Tributário Nacional, em seu art. 9º, inciso IV,
alínea “c”, garante à Organização Social o direito à imunidade tributária. Veja-se.
Art. 9º É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
(...)
IV - cobrar imposto sobre:
(...)
c) o patrimônio, a renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações,
das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de
assistência social, sem fins lucrativos, observados os requisitos fixados na Seção II
deste Capítulo;

Veja-se, nesse sentido, o que entendem os tribunais pátrios:

APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DECLARATÓRIA - IMUNIDADE TRIBUTÁRIA - FUNDAÇÃO
BENJAMIN GUIMARÃES - ENTIDADE DE ASSISTÊNCIA SOCIAL - PRESTAÇÃO DE
SERVIÇO DE SAÚDE - DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA - MINISTÉRIO DA SAÚDE
- CONTRATO PARA GERÊNCIA DE UPA - ATENDIMENTO VINCULADO AO SUS - ISSQN
- IMUNIDADE APLICÁVEL - TAXA DE FISCALIZAÇÃO - NÃO ABRANGÊNCIA -
PRECEDENTES DO STF - APELAÇÃO A QUE SE DÁ PARCIAL PROVIMENTO. 1. A
imunidade tributária prevista no art. 150, inciso VI, alínea c, da Constituição da
República é aplicável aos impostos incidentes na atividade fim da entidade de
assistência social sem fins lucrativos, e que demonstre preencher os requisitos do art.
14, do Código Tributário Nacional. 2. As taxas relativas ao exercício do poder de
polícia da administração pública não são abrangidas pela imunidade tributária, em

150
 razão da expressa previsão de incidência apenas nos impostos ( TJ-MG - Apelação
Cível : AC 10231140066474001 MG. Data de Publicação: 08/02/2019)

IMUNIDADE TRIBUTÁRIA. ENTIDADE DE PREVIDÊNCIA PRIVADA. INSTITUIÇÃO DE

ASSISTÊNCIA SOCIAL. 1. As instituições de assistência social gozam de imunidade
tributária quanto a impostos (art , 150 , VI , c - CF ). As entidades de previdência
privada fechada, definidas por lei como instituições de assistência social (Lei nº 6.435
, de 15/07/77, art. 39 , parágrafo 3º ), são destinatárias do benefício. 2. Não é
legítima a retenção de imposto de renda sobre o resultado de aplicações financeiras
das instituições de assistência social, desde que a renda seja aplicada nas suas
finalidades essenciais. 3. Apelação e remessa improvidas. (TRF-1 - APELAÇÃO CIVEL
AC 30963 DF 95.01.30963-0. Data de Publicação: 28/11/1997)
Portanto, a imunidade tributária é direito que assiste ao IGH enquanto Entidade Beneficente
de Assistência Social, tanto que apresentou o CEBAS no bojo do Chamamento Público, não
tendo havido qualquer irregularidade em sua Proposta Financeira no tocante ao valor zerado
atribuído à despesa do ISS, não sendo considerado com supressão de item.
Registra-se, inclusive, que, em processos de Chamamento Público de outros entes da
federação, a exemplo da CP n° 012/2020, deflagrado pela Secretaria de Saúde do Estado da
Bahia – SESAB para contratar emergencialmente “organização social para gestão,
operacionalização e execução das ações e serviços de saúde do Hospital Espanhol, localizado
no Município de Salvador, Estado da Bahia”, constitui causa de desclassificação da
participante que for detentora de CEBAS inserir em sua proposta de preços custos relativos a
tributos, tendo em vista sua imunidade. Nesse sentido é a afirmativa do Anexo I A do Termo
de Referência (ANEXO 23):
Para aquelas entidades beneficentes de assistência social, certificadas na forma da
Lei Federal nº 12.101/2009, que fazem jus à isenção do pagamento das contribuições
de que tratam os arts. 22 e 23, da Lei Federal nº 8.212, de 24 de julho de 1991, deverá
ser abatida a cota patronal do INSS, sob pena de invalidação da proposta de preço e
da consequente DESCLASSIFICAÇÃO DA PROPONENTE na Seleção Pública
Simplificada.

Em outras palavras, ainda que na situação em análise não existisse previsão similar no sentido
da desclassificação no âmbito do chamamento público, é má-fé da organização social
detentora de CEBAS informar, em sua proposta de preços, que arcará com despesas
tributárias, quando na verdade a mesma é imune.
Noutro giro, deve-se ter em conta que o fato de a entidade vencedora da seleção ser portadora
de CEBAS constitui, em verdade, como dito, vantagem financeira para o município, posto que
acarreta menor custo nas contratações de mão de obra em virtude da não incidência de
encargos.
Desta feita, no que se refere à suposta violação do princípio da isonomia ao atribuir valor
zerado à despesa do ISS pelo IGH, justificada a imunidade que detém, conclui-se que, em
verdade, a vedação à participação no certame de entidade portadora de CEBAS traduzir-se-ia
em medida anti-isonômica, ferindo assim a isonomia material.
Por fim, cabe esclarecer, de forma a refutar qualquer suposição de direcionamento ou
favorecimento na execução do Chamamento Público nº 005/2018, que desde 2017 a
Administração Pública Municipal tentou efetivar a Contratação de Organização Social para
operacionalização e gerenciamento de equipamentos de saúde, através da realização de 03
(três) Chamamentos Públicos, logrando êxito apenas no último realizado, com efetiva
151
contratação em 11/2018, quando na verdade teria a faculdade de realizar a contratação
pretendida de forma direta por dispensa, conforme Acórdão TCU – Plenário nº 3.239/2013.”

Análise da equipe de auditoria

O Gestor Municipal dedicou grande parte de sua manifestação a apresentar normas e

jurisprudências que afastam a incidência da Lei 8.666/1993 no processo de seleção de OS, que
atestam a natureza convenial do Contrato de Gestão e que justificam a utilização do critério
de julgamento “técnica e preço” por meio de critérios objetivos para aferir a vantajosidade
das propostas.

Este Achado 3 do Relatório partilha exatamente dos mesmos entendimentos do Gestor sobre
essas questões, partindo deles para concluir que houve forte grau de subjetividade no
julgamento das propostas. Em sentido inverso, o Gestor entende que não houve subjetividade
e que todo os atos da Comissão foram baseados em critérios objetivos e adequados,
devidamente caracterizados no instrumento convocatório. A manifestação apresentada para
defesa dos procedimentos realizados, entretanto, foi inconsistente, repetitiva e desprovida
de elementos fáticos para suportar a argumentação, tendo contribuído pouco para uma
possível contestação do disposto neste Achado.

Sobre a apresentação das proposições integrantes do Programa de Trabalho exclusivamente

por meio de textos de caráter meramente declaratório e sem a respectiva comprovação
documental, o Gestor apresentou entendimentos doutrinários sobre o princípio do
julgamento objetivo e da vinculação ao instrumento convocatório para justificar a afirmação
de que “ao contrário do apontado no relatório, houve sim a demonstração de comprovação
dos documentos produzidos, porém em momento distinto, atribuindo pontuação específica à
experiência demonstrada”.

Ora, o Relatório é claro ao criticar a inexistência de exigência de documentação comprobatória

da capacidade da entidade em implementar as técnicas gerenciais propostas, apresentando,
inclusive, exemplos didáticos (tópicos P1.b, P2.a, P2.d e P2.g) nos quais deveriam ter sido
exigidas tais comprovações formais. É inaceitável, portanto, essa argumentação do Gestor de
que tais documentos foram apresentados “em momento distinto” durante a fase P.3, porque
tratam-se de etapas diferentes da avaliação técnica prevista no Edital, as quais contam cada
uma com exigências e pontuações específicas, sem existir qualquer relação direta entre elas.

Ademais, essa citada fase P.3 cuida exclusivamente da “qualificação técnica” por meio da
apresentação de atestados comprobatórios de experiência anterior para comprovação da
capacidade gerencial das entidades participantes, enquanto nas fases P1 e P2 explora-se,
respectivamente, as proposições para o ‘Modelo Gerencial e Assistencial” e para a “Gestão da
Qualificação da Assistência à Saúde”. Nestes dois últimos é que concentra a maior incidência
de itens de conteúdo meramente declaratório e sem exigência da respectiva comprovação
formal de domínio do conhecimento e das habilidades necessárias.

A argumentação do Gestor, portanto, nada acrescentou em relação às críticas relativas à

solicitação e aceitação pelo Edital do CP 005/2018 de conteúdo meramente declaratório para
comprovação de capacidade técnica exigida para o serviço a ser contratado.
152
Sobre a limitação da avaliação de quesitos técnicos à mera apresentação/existência do critério
em detrimento da análise sobre a legalidade, integralidade e eficácia do conteúdo proposto,
o Gestor manifestou-se no sentido de comprovar, para o exemplo citado do subtópico
“P1.c.1”, que o julgamento da Comissão Especial de Seleção ocorreu estritamente dentro das
regras estabelecidas no instrumento convocatório. A manifestação, inclusive, reproduziu
documentos que comprovam essas afirmações.

Entretanto, a justificativa apresentada demonstra que o Gestor não compreendeu

plenamente o apontamento do Relatório porque, especificamente nesse caso, não houve
contestação ao processo de julgamento procedido pela Comissão, e sim à própria metodologia
utilizada para avaliação no Edital do CP 005/2018.

Nesse sentido, ao mostrar os registros da Comissão de Avaliação sobre o julgamento do

subtópico “P1.c.1” para o IGH e para o GAMP, o gestor comprovou apenas a adequação do
processo de julgamento às exigências do Edital, omitindo-se em relação a justificar a ausência
no instrumento convocatório de previsão de avaliação sobre a legalidade e legitimidade das
proposições técnicas apresentadas pelas entidades participantes do Chamamento.

O Gestor também não quis manifestar-se sobre o entendimento pela inconsistência do

modelo de avaliação no Relatório, exemplificado pela avaliação de propostas díspares em
termos de qualidade com a mesma pontuação técnica.

Portanto, não há o que avaliar em relação à falta de análise sobre a legalidade, integralidade
e eficácia do conteúdo proposto pelas entidades no CP 005/2018 porque a argumentação
apresentada pelo Gestor Municipal não atingiu o elemento central contestado pela CGU nesta
questão.

Sobre a atribuição indesejada de discricionariedade à Comissão Especial de Seleção pelo uso

de termos genéricos e não definidos conceitualmente no Edital, como “inovação” e
informações “imprecisas ou inconsistentes”, o Gestor confirmou que o instrumento
convocatório não estabeleceu a conceituação dos termos citados, alegando que, para fins de
julgamento, considerou-se “a definição lógica do termo através de sua etimologia,
respeitando integralmente o disposto no Edital”. Registrou, ainda, que a entidade “não
poderia apresentar elementos que enquadrassem nos padrões já realizados pela Secretaria
Municipal de Saúde, devendo trazer alguma novidade ao processo, se diferenciando dos
padrões anteriores e existentes”.

Ao contrário do afirmado, o uso da etimologia para definição do termo inovação e,

consequentemente, dos critérios utilizados no julgamento das propostas pela Comissão
acarretou subjetividade ao processo de julgamento das propostas no CP 005/2018 porque há
sentidos e interpretações abrangentes para o termo, como pode ser notado pela descrição do
verbete respectivo existente no Dicionário Michaelis (www.http://michaelis.uol.com.br/)
reproduzida a seguir.

Inovação (i·no·va·ção)
(substantivo feminino)
1 Ato ou efeito de inovar.
2 POR EXT Tudo que é novidade; coisa nova.
153
 3 LING Introdução de palavra, elemento ou construção nova em uma língua
inexistente ou na língua-mãe.
Inovar (i·no·var)
(verbo transitivo direto e verbo intransitivo)
1 Fazer inovações; introduzir novidades em: “Flicts […] situa-se na vanguarda,
inovando os padrões gráficos e literários pela expressão do talento de feições
inconfundíveis de Ziraldo” (Z7). “É preciso […] não ter medo de inovar” (CMa).
(verbo transitivo direto)
2 Produzir ou tornar algo novo; renovar, restaurar: Inovou o velho casarão sem
descaracterizar a sua arquitetura.

Portanto, uma inovação pode ser algo novo ou alguma mudança em relação a situação de
referência, o que implica em qualquer alteração – moderada ou radical – no padrão esperado
pela SMS necessariamente ser qualificada como inovação, independente dos efeitos –
positivos, nulos ou negativos – que possa produzir. Nesse sentido, não há, também, espaço
para a gradação (“evidências de inovação razoavelmente expressivas” ou “inovação efetiva”)
prevista para enquadramento das situações reais nos níveis de proficiência estabelecidos no
Edital, a não ser pela aplicação da subjetividade nos julgamentos da Comissão.

Este mesmo raciocínio utilizado para o termo inovação é válido para a qualificação das
informações como “imprecisas ou inconsistentes”, permitindo concluir pela subjetividade
decorrente do uso da etimologia como critério de julgamento das propostas no Edital do
CP 005/2018. De forma semelhante, classificar uma proposta como imprecisa ou
inconsistente sem explicitar os motivos desse entendimento também torna subjetivo o
julgamento. Esse fato é agravado pela própria inexistência de definições conceituais claras e
objetivas para estabelecimento de critérios de julgamento e pela omissão da exposição de
motivos em relação aos entendimentos aplicados aos aspectos de “inovação” e às
“imprecisões e inconsistências” consideradas nas avaliações procedidas pela Comissão
Especial de Seleção.

Em resumo, ao não inserir em sua manifestação nenhum elemento novo que demonstrasse
efetivamente porque a proposta foi considerada sem inovação ou com inovação razoável ou
suficientemente expressiva, ou mesmo com informações imprecisas ou inconsistentes, o
Gestor só confirmou a subjetividade indesejada e a atribuição de poderes excessivos à
comissão responsável no processo de julgamento das propostas das entidades para gestão
das unidades municipais de saúde.

Sobre a atribuição de pontuação técnica à comprovação da imunidade tributária, o Gestor

justificou a sua utilização como forma de incentivo às organizações sociais com o objetivo de
obter “significativas economias pecuniárias geradas nas contratações pela Organização
Social, já que a OS com CEBAS passa a usufruir da imunidade contributiva para a seguridade
social (inclui PIS, Cofins, contribuição previdenciária patronal e RAT)”.

Essa afirmação do Gestor é contestável porque não foi acompanhada de comprovações

matemáticas ou econômicas das “significativas economias pecuniárias” citadas, bem como
não foi demonstrado se efetivamente essas possíveis vantagens foram repassadas ao
Contrato de Gestão. Ademais, caso comprovada essa possível economia, ela se manifestaria
na redução dos custos dos serviços prestados na proposta financeira da Entidade, o que

154
comprovaria, por sua vez, a redundância do critério por representar pontos na “técnica” e
redução no “preço”.

Nesse contexto, a vantagem da obtenção do CEBAS poderia ter sido considerada, de forma
indireta, apenas pelos seus efeitos financeiros, sendo desprezável a sua contribuição em
termos de “técnica” para avaliação das propostas. Em resumo, a obtenção do CEBAS não tem
correlação com a capacidade técnica da entidade.

Sobre a supressão integral de item de despesas na Proposta Financeira do IGH, o

entendimento do Gestor foi no sentido de que a entidade não deveria ter sido desclassificada
porque não houve “qualquer irregularidade em sua Proposta Financeira no tocante ao valor
zerado atribuído à despesa do ISS, não sendo considerado com supressão de item”.

O Edital do CP 005/2018 é claríssimo quanto à necessidade de apresentar justificativa em

relação a modificações no Plano Orçamentário de Custeio (Anexo 10 do Edital):

10. ENVELOPE 3 – PROPOSTA FINANCEIRA (...)

10.6. Deverá obrigatoriamente conter os seguintes elementos no documento a ser
apresentado:
a) Plano Orçamentário de Custeio para desenvolvimento das ações e serviços,
contemplando os elementos apresentados no Anexo 10, especificado por unidade de
saúde e tipo de despesa correspondente, podendo suprimir e/ou inserir qualquer item
de despesa. As supressões e/ou acréscimos deverão ser devidamente justificadas.
(Edital da CP 005/2018) (original sem grifo)

Portanto, não há como aceitar tal assertiva do Gestor Municipal porque, conforme reiterado
pelo próprio por diversas vezes em sua manifestação, o julgamento da Comissão Especial de
Seleção deve guardar conformidade plena com o Edital e a apresentação de valor zero para
um item de despesa é equivalente a supressão do item, implicando incontestavelmente no
descumprimento da alínea a da cláusula 10.6 do Edital. A entidade, assim, deveria ter sido
desclassificada no CP 005/2018.

Essa irregularidade é seriamente agravada pela inserção na prestação de contas apresentada

pela IGH durante a execução do CG 108/2018 de gastos no valor de R$3.764.447,51 no
exercício de 2019 para o item de despesa “ISS”, o qual foi apresentado zerado na Proposta
Financeira da entidade.

Assim, o IGH imputou ao Contrato de Gestão gastos com despesas tributárias, derrubando
toda a argumentação do Gestor Municipal relativa a possíveis benefícios econômicos
decorrentes do CEBAS apresentado pela entidade e a inexistência de vantagem indevida pela
supressão do item de despesa na proposta financeira.

Quanto às limitações à competição no âmbito do CP 005/2018, as justificativas apresentadas

pelo Gestor nada acrescentaram em relação ao descrito no Relatório por não explicar a
motivação para adoção do exíguo prazo de quinze dias entre a publicação do edital e
apresentação das propostas e para a limitação da participação no processo de seleção apenas
às entidades habilitadas como OS em data anterior à data de publicação do Edital.

155
A manifestação ao Relatório restringiu-se apenas a afirmar que o interesse de cinco entidades
em participar do processo demonstraria que o prazo de elaboração e apresentação das
propostas foi suficiente e que a clausula de permissão exclusiva de participação a entidades
habilitadas antes da emissão do Edital não teve caráter restritivo.

Entretanto, conforme demonstrado no Achado 3 deste Relatório, a celeridade exigida para

elaboração das propostas pode ter acarretado grande percentual de desclassificação de
entidades no CP 005/2018, que chegou ao fim com uma única proposta válida, a do IGH e a
restrição a participação de entidades não qualificadas como OS anteriormente ao Edital pode
ter impedido a participação de alguma entidade que não tomou conhecimento dos processos
anteriores de qualificação e seleção pelo Município de Contagem/MG.

Em relação às alegações de que a 7ª Promotoria de Justiça da Comarca de Contagem (Defesa

do Patrimônio Público) e a 23ª Promotoria de Justiça (Defesa da Saúde) do Ministério Público
do Estado de Minas Gerais – MPMG teriam ciência dos atos praticados e que o Edital do
Chamamento Público 005/2018 teria sido julgado regular pelo Tribunal de Contas do Estado
de Minas Gerais, cumpre informar que tais ações não vinculam de nenhuma forma a atuação
da CGU. Entretanto, tal alerta serve como sugestão à esta Controladoria para envio da versão
final deste Relatório às entidades citadas para que estas tomem conhecimento do
posicionamento da CGU.

Por fim, ao contrário do afirmado pelo Gestor, o processo de Chamamento Público 005/2018
foi, sim, objeto de diversos recursos interpostos pelas entidades participantes, desde a fase
de divulgação até à publicação do resultado, como, por exemplo, um pedido de impugnação
do Edital (não aceito porque intempestivo) e recursos impetrados contra procedimentos da
fase de habilitação e da fase de apresentação da proposta financeira.

Diante de todo o exposto, resta confirmado que houve restrição à competitividade e

julgamento subjetivo de propostas no processo de seleção de OS para publicização de
unidades de saúde no Município de Contagem/MG.

Achado nº 4

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“A CGU inicia seus apontamentos reconhecendo que o Contrato de Gestão nº 108/2018 atende
as exigências estabelecidas no art. 8º e 9º da Lei 4.713/2014, contemplando a discriminação
clara e precisa das obrigações e responsabilidades do Município de Contagem/MG e do IGH,
relata ainda que o instrumento atende formalmente os requisitos de existência de programa
de trabalho proposto pela OS, de estipulação de metas e indicadores e do estabelecimento de
critérios para a avaliação de desempenho. Entretanto, afirma que o Contrato “é silente em
relação à estipulação de limites para as despesas com remuneração e vantagens a serem
percebidas pelos dirigentes da OS, regra exigida para o instrumento pela Lei Municipal
4.713/2014”.

156
Ocorre que a CGU não observou o disposto na cláusula 1.1 do Contrato, que estabelece os
documentos integrantes do Contrato de Gestão como partes indissociáveis, in verbis:
1 DOS DOCUMENTOS INTEGRANTES DO CONTRATO DE GESTÃO
1.1. Integram o presente CONTRATO, como partes indissociáveis, o Edital, o Termo
de Referência, Programa de Trabalho, Proposta Financeira, Garantia contratual e os
seus anexos.”

Nesta senda, insta esclarecer que o Termo de Referência em seu item 16.3.4.6 foi claro ao
estabelecer os limites aplicáveis à remuneração e vantagens a serem percebidos pelos
dirigentes e empregados da OS, disposição contida no âmbito das obrigações da Organização
Social, não cabendo a alegação de que o contrato se manteve silente sobre o assunto, vejamos:
16. DAS OBRIGAÇÕES DA ORGANIZAÇÃO SOCIAL
(...)
16.3. Das obrigações gerais da Organização Social no âmbito de todas as unidades
gerenciadas
(...)
16.3.4. No que tange à Gestão de Pessoas:
(...)
16.3.4.6. A remuneração e vantagens de qualquer natureza a serem percebidos pelos
dirigentes e empregados das Organizações Sociais de Saúde não poderão exceder os
níveis de remuneração praticados na rede de saúde no Estado de Minas Gerais,
observando-se a média de valores de pelo menos 03 (três) instituições de mesmo
porte e semelhante complexidade dos hospitais bem como o contexto local e a
disponibilidade de oferta de serviços.

Questiona-se ainda o não estabelecimento de indicadores de caráter administrativo e

financeiro do contrato, embora se reconheça que os aspectos relativos à questão assistencial
já foram devidamente englobados no Contrato de Gestão pela análise de metas quantitativas
e qualitativas.
Os indicadores qualitativos e quantitativos elencados viabilizam a gestão do conhecimento dos
serviços gerenciados, aprendizagem e desenvolvimento de habilidades institucionais que são
indispensáveis para gestão e controle dos recursos financeiros.
A gestão da qualidade e produtividade não se desassocia da utilização racional dos recursos.
A capacidade dos serviços de saúde em reconhecer suas características por meio de
indicadores pode auxiliar na aquisição de desempenhos superiores, na criação de
conhecimentos e na geração de evidências para orientar ações estratégicas.
Os Indicadores podem variar conforme as necessidades da Administração Pública, estando em
consonância com as características e demandas de saúde da população. Conforme descrito na
Justificativa da Contratação constante no Termo de Referência, no ano de 2017 “foi realizado
um estudo dos serviços de urgência e emergência e hospitalar do Município de Contagem em
que foram identificadas necessidades de aprimoramentos em diversos segmentos tais como:
ampliação de serviços com economicidade, por meio do aumento do número de
procedimentos realizados com a estrutura já disponível e redução dos períodos de
permanência de pacientes no hospital; informatização do registro dos processos assistenciais
e fluxos de gestão; monitoramento de indicadores de performance assistencial; aumento da
capacidade de retaguarda para as Unidades de Pronto Atendimento do município;
reorganização do quantitativo de profissional/leito; sistematização do programa de educação
continuada; adoção de protocolos clínicos e gestão da clínica; adequações das instalações
físicas, dos processos de faturamento, de humanização, classificação de risco, dentre outros”.
157
Assim sendo, a escolha dos indicadores e metas elencados, foi norteada pelos principais
problemas vivenciados pelos serviços de saúde do Município, naquela ocasião, demonstrando
a vinculação entre a Justificativa Técnica e a realidade regulamentada pelo CG 108/2018.
Exemplo claro da preocupação da Administração também em relação aos aspectos financeiros
e administrativos foi o fato do instrumento contratual enfatizar e condicionar todos os
indicadores de desempenho a serem monitorados por meio de Sistemas informatizados de
Gestão Hospitalar e também dos sistemas oficiais do SUS, cujos dados de produção são
aferidos pelo Ministério da Saúde no momento de aporte financeiro ao Município.
Anteriormente à contratação do IGH, os serviços não dispunham de sistema informatizado de
gestão hospitalar, o que dificultava o monitoramento de dados importantes para gestão dos
serviços. A tecnologia proporciona melhor aproveitamento de recursos na saúde pública com
a centralização das informações, permitindo que todos os processos sejam interligados.
A automação dos processos proporciona melhor aproveitamento dos recursos na saúde
pública; reduz o tempo entre os procedimentos, tanto médicos, quanto administrativos;
diminui as filas de atendimento; torna o atendimento mais ágil; elimina despesas; centraliza
as informações, entre outros benefícios, evidenciando a preocupação da Administração
também em relação a eficiência da gestão operacional e financeira.
Nesse sentido, o monitoramento de tempo de atendimento, tempo de espera, classificação de
risco dos pacientes, saídas hospitalares, infecção hospitalar, quantitativo de cirurgias é
indispensável para prover além da qualidade dos serviços ofertados, a otimização de recursos
financeiros, bem como ampliar a capacidade instalada dos serviços públicos de Saúde,
reduzindo como consequência as filas que são tão prejudiciais a população. O estudo desses
indicadores permite que o gestor identifique as falhas do processo, compreenda por que elas
estão acontecendo e aprenda a atuar em cima dessa situação se baseando em experiências
anteriores, não podendo ser considerados como indicadores apenas de caráter assistencial, já
que reflete direta e indiretamente no desempenho administrativo e financeiro da OS.
Vale ressaltar que, além de buscar a mensuração de indicadores que proporcionam e
condicionam à Contratada a uma gestão eficiente de recursos e qualidade, conforme
apontamentos realizados acima, o Contrato de Gestão nº 108/2018 e o Edital nº 005/2018
preveem como obrigação da contratada, a Gestão administrativa, financeira e de Custos
conforme princípios legais de utilização dos recursos Públicos.
Ressalta-se que existe no âmbito do Contrato de Gestão previsão que possibilita a revisão,
inclusão e alteração de indicadores motivados pela exigência de novos padrões de
desempenho, conforme se verifica na cláusula 10.1:
10.1 O CONTRATANTE promoverá, nos termos deste CONTRATO, a revisão do
SISTEMA DE MENSURAÇÃO DE DESEMPENHO, conforme o caso, podendo, de comum
acordo com a CONTRATADA, efetuar alterações nos respectivos indicadores, na
ocorrência das seguintes hipóteses, dentre outras:
10.1.1 Utilização de índices de desempenho que porventura se tornem inaplicáveis
ao CONTRATO;
10.1.2 Utilização de índices de desempenho que porventura se revelem ineficazes
para proporcionar às atividades e serviços a qualidade mínima exigida;
10.1.3 Exigência, pelo CONTRATANTE, de novos padrões de desempenho;
10.1.4 Mudança do perfil das unidades a serem gerenciadas.

158
Não obstante a todo o alegado, é importante ressaltar que não há irregularidade decorrente
da ausência de indicadores financeiros e administrativos no Contrato de Gestão, pois a própria
Lei Municipal n° 4.713/2014 dirime qualquer dúvida quanto ao assunto.
O art. 9°, inciso I, da Lei Municipal n° 4.713/2014 estabelece que os indicadores que devem ser
estabelecidos contratualmente se referem a qualidade e produtividade, traduzidos nas metas
qualitativas e quantitativas já existentes. Senão vejamos.
Art. 9° Na elaboração do contrato de gestão, devem ser observados os princípios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e, também, os
seguintes preceitos:
I - especificação do programa de trabalho proposto pela organização social, a
estipulação das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execução, bem
como previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem
utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade;” (grifamos)

Além disso, o art. 5°, inciso VIII, do Decreto Municipal n° 151/2017 claramente prevê que a
avaliação dos aspectos financeiros e gerenciais da organização social por seu próprio Conselho
de Administração se dá mediante análise das contas anuais da entidade, com auxílio de
auditoria externa.
Destarte, a estipulação de metas financeiras, conforme recomenda essa R. CGU, data máxima
vênia, além de extrapolar a exegese legal, não se coaduna com a natureza convenial do
Contrato de Gestão. Observe-se que não há contrapartida financeira para a Organização
Social Contratada, de modo que eventuais excedentes financeiros não integram seu
patrimônio, logo, a estipulação de objetivos neste sentido, caso não alcançados, poderiam
comprometer até mesmo a continuidade da assistência em saúde, penalizando o próprio
contrato e não a Instituição.
Acerca do apontamento de omissão do Contrato em estabelecer um sistema de incentivos para
estimular melhorias na qualidade dos serviços prestados a população, vale esclarecer que o
próprio formato de composição de recursos com estabelecimento de indicadores progressivos
de metas de desempenho atrelado ao repasse do recurso variável, por si só já demonstram o
objetivo do Poder Público Municipal de remunerar e estimular a contratada conforme
desempenho de qualidade e produção.
O objetivo da Administração restou bem definido na Justificativa da Contratação presente no
Termo de Referência, “neste modelo, o prestador parceiro que gerenciará todos os
estabelecimentos terá como compromisso induzir uma atuação integrada, adotando boas
práticas de gestão - aferidas por indicadores e que poderão incidir descontos financeiros nos
valores repassados - o que induz a responsabilização pelo paciente...”.
Embora não haja previsão legal em relação à possibilidade de realização de acordos internos
de produtividade, eficiência e qualidade, a CGU apresenta uma ideia interessante para
estimular e viabilizar o atendimento das metas e indicadores envolvendo os colaboradores,
setores e unidades da Organização Social, podendo o assunto ser objeto de análise e estudo
por parte da Secretaria Municipal de Saúde para inclusão, através de Termo Aditivo, de
previsão contratual de adoção de acordos internos para esse fim.”

159
Análise da equipe de auditoria

Em sua manifestação, o Gestor Municipal mostrou-se avesso ao uso de indicadores de

desempenho voltados para as áreas administrativa e financeira, alegando, em resumo, que os
indicadores de caráter assistencial permitiriam direta ou indiretamente a avaliação do
desempenho administrativo e financeiro e que não havia previsão legal para sustentar sua
utilização no Contrato de Gestão 108/2018.

A irregularidade apontada pela CGU decorre do descumprimento do inc. III do art. 9º da Lei
Municipal 4.713/2014 – que determinava a “previsão expressa de critérios objetivos para a
avaliação de desempenho (...), mediante indicadores de qualidade e produtividade definidos”
– em função de o conjunto de indicadores estabelecidos contemplarem apenas a área
assistencial, desprezando outras áreas importantes como a administrativa e a financeira.

A definição do objeto do Contrato de Gestão 108/2018 é clara ao estabelecer que os serviços

contratados com o IGH abrangem a execução e o gerenciamento das atividades e serviços de
saúde prestados nas unidades de unidades de urgência e emergência municipais. Portanto,
integram o objeto do Contrato de Gestão tanto a área assistencial (execução) quanto a
administrativa e a financeira (gerenciamento), sendo ambas passíveis de avaliação de
desempenho por meio de critérios objetivos conforme exige o inc. III do art. 9º da Lei
Municipal 4.713/2014

Nesse sentido, os indicadores assistenciais são fundamentais e devem ser priorizados no

âmbito do CG 108/2018, porque permitem (se bem elaborados e monitorados) uma medida
do desempenho obtido pelo IGH na execução das ações e serviços de saúde prestados à
população, que é o objetivo precípuo desse acordo firmado com a OS.

Entretanto, entender que a medida do desempenho assistencial permite avaliar, direta ou

indiretamente, a performance da entidade nas áreas administrativa e financeira é um conceito
incipiente e pouco produtivo. Exemplos de possíveis descompassos entre indicadores
assistenciais, administrativos e financeiros não faltam: (i) um bom desempenho assistencial
pode ser resultado tanto de um uso racional, como de um uso exagerado dos recursos
disponíveis; (ii) bons resultados assistenciais podem ser obtidos às custas de um desgaste
excessivo e desnecessário da estrutura administrativa; e (iii) o uso exagerado e
desproporcional de recursos financeiros podem produzir, de forma concomitante, bons
resultados assistenciais e desperdício de dinheiro público.

O próprio Gestor Municipal, ao afirmar que “o Contrato de Gestão nº 108/2018 e o Edital

nº 005/2018 preveem como obrigação da contratada, a gestão administrativa, financeira e de
Custos conforme princípios legais de utilização dos recursos Públicos”, admite indiretamente
a necessidade de implementação de indicadores de desempenho administrativo e financeiro,
pois, somente tais dispositivos poderiam apurar objetivamente a eficiência desta citada
“gestão administrativa, financeira e de custos”.

É necessário, ainda, qualificar como improcedente a afirmação de que não há permissão legal
para o uso de indicadores administrativos e financeiros.

160
Interpretando equivocadamente o art. 9°, inc. I, da Lei Municipal 4.713/2014, o Gestor
Municipal entendeu que o termo “indicadores de qualidade e produtividade” se referia
exclusivamente à área assistencial e, em consequência, “as metas qualitativas e quantitativas
já existentes” seriam suficientes para atender o normativo e o uso de indicadores
administrativos e financeiros estaria vetado.

Ora, a simples leitura do referido dispositivo legal, que inclusive foi reproduzido na íntegra na
manifestação apresentada pelo Gestor, permite verificar clara e inequivocamente que o
objetivo do legislador foi instrumentalizar a avaliação de desempenho em caráter geral. Isto
se comprova pela inexistência de qualquer referência positiva ou negativa às diversas áreas
de atuação no texto legal, sendo absurda qualquer interpretação no sentido de que haveria
impedimento legal à implementação de “indicadores de desempenho e produtividade” para
avaliação da performance da OS nas áreas administrativa e financeira.

O Gestor afirmou ainda que a estipulação de metas financeiras “não se coaduna com a
natureza convenial do Contrato de Gestão”, porque ”não há contrapartida financeira para a
Organização Social Contratada, de modo que eventuais excedentes financeiros não integram
seu patrimônio, logo, a estipulação de objetivos neste sentido, caso não alcançados, poderiam
comprometer até mesmo a continuidade da assistência em saúde, penalizando o próprio
contrato e não a Instituição”.

Novamente, em visão restritiva e equivocada, o Gestor desconsidera que a própria natureza

convenial do Contrato de Gestão qualifica o instrumento como uma modalidade de fomento
à atuação de entidades privadas em conformidade com o interesse público cujo desempenho
– em todas as áreas de atuação e em todos os serviços prestados - deve ser avaliado por meio
de metas, indicadores e resultados previamente acordados.

É incontestável, então, que, em conformidade com o objeto estabelecido para o CG 108/2018,

os indicadores devem permitir a avaliação de desempenho do IGH em todas as suas áreas de
atuação, incluindo necessariamente a apuração da capacidade gerencial administrativa e
financeira e o monitoramento dos resultados assistenciais obtidos pela execução das ações e
serviços contratados.

Além do mais, é preciso esclarecer ao Gestor Municipal que os indicadores financeiros

aplicáveis ao Contrato de Gestão constituem um universo de possibilidades que vão muito
além da mera apuração de “excedentes financeiros”, que “caso não alcançados, poderiam
comprometer até mesmo a continuidade da assistência em saúde”.

Em relação ao sistema de incentivos proposto neste Relatório, o gestor parece não ter
compreendido que o objetivo precípuo dessa sugestão foi estimular melhorias na qualidade e
na performance dos serviços hospitalares prestados por meio do incentivo ao
desenvolvimento gerencial da OS, no sentido de atingir um desempenho acima dos esperados
e medidos pelos indicadores já estabelecidos no Contrato de Gestão.

É preciso entender que esse “formato de composição de recursos com estabelecimento de

indicadores progressivos de metas de desempenho atrelado ao repasse do recurso variável”,
conforme citado pelo Gestor, busca efetivamente garantir que os serviços sejam prestados
161
nos moldes esperados/estabelecidos no Contrato de Gestão, assumindo um caráter punitivo
em caso de descumprimento. Já o sistema de incentivos proposto no Relatório caminha no
sentido oposto, buscando estimular e premiar a entidade contratada para produzir resultados
superiores aos esperados, obtendo avanços, melhorias e boas práticas de gestão que vão além
das referências estabelecidas formalmente no processo de contratação do IGH a produzir mais
que o fixado no Contrato.

Cumpre, por fim, registrar que a afirmação do gestor de que a CGU tenha reconhecido no
Relatório que “os aspectos relativos à questão assistencial já foram devidamente englobados
no Contrato de Gestão” não é precisa porque, por questões de escopo do trabalho, a análise
procedida objetivou a verificação apenas da existência desses critérios, não sendo avaliados a
abrangência, a qualidade e a eficiência dos indicadores em relação à mensuração do
desempenho da entidade. Entende-se que essa avaliação cabe ao gestor, que deve avaliar
continuamente os indicadores assistenciais com o intuito de confirmar que atendem de forma
suficiente aos interesses gerenciais da Administração.

Portanto, o desempenho obtido pelo IGH nessas diversas áreas que integram o objeto do
Contrato de Gestão deve ser necessariamente monitorado pelo Gestor Municipal por meio de
indicadores específicos para avaliar a execução dos serviços de saúde (prioritariamente de
caráter assistencial) e para apurar a performance gerencial (administrativa e financeira) da
entidade.

Resta lamentar a posição do gestor nessa questão. A resistência em instaurar dispositivos de

mensuração de desempenho gerencial do IGH e em estabelecer mecanismos de estímulo a
melhoria da gestão demonstra que o município de Contagem/MG não compreendeu
plenamente que, ao transferir a gestão das unidades públicas à OS, a Administração Pública
busca a prestação de forma indireta de seus deveres constitucionais na área de saúde,
devendo concentrar seus esforços no processo de monitoramento e avaliação dos serviços
executados pela entidade privada.

Esse Achado, antes de apontar uma irregularidade, tem como objetivo primeiro contribuir
para a gestão municipal ao apontar instrumentos gerenciais que poderiam contribuir para a
melhoria do desempenho da atuação no município no acompanhamento dos contratos de
gestão firmados com organizações sociais.

Por fim, cumpre registrar que foi acatada a explicação prestada pelo Gestor em sua
Manifestação relativa à estipulação de limites para as despesas com remuneração e vantagens
a serem percebidas pelos dirigentes da OS, motivo pelo qual foi excluída a parte do segundo
parágrafo do Achado 4 que fazia o apontamento.

162
Achado nº 5

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“Entende a CGU que a proposta financeira do IGH apresentada na fase inicial do certame
obedece apenas formalmente o modelo determinado no Edital, ocasionando aumento de
custos acima do previsto.
Inicialmente, refuta-se a afirmativa de que “a diferença nos valores financeiros dos itens de
despesa seguiu um padrão de priorização da majoração dos custos vinculados à administração
e gerenciamento do Contrato de Gestão e da redução das despesas relativa à área
assistencial”, pois a própria Tabela 2, constante do Relatório Preliminar, permite concluir que
os valores destinados à assistência contidos na proposta do IGH foram superiores aos
estimados pelo próprio Município de Contagem.
Explica-se: o IGH propôs um total de R$ 5.121.266,00 (cinco milhões cento e vinte e um mil e
duzentos e sessenta e seis reais) para pagamento de médicos e outros profissionais
assistenciais, enquanto a SMS estimou R$ 5.101.418,00 (cinco milhões cento e um mil
quatrocentos e dezoito reais) para as mesmas rubricas, portanto, inferior ao proposto. Além
disso, na rubrica de profissionais administrativos, incluem-se equipes de apoio à assistência à
saúde, sendo equivocado interpretar esta rubrica exclusivamente como custos
administrativos, tal qual feito pela CGU. Ou seja, o IGH aumentou ao menos cerca de R$
120.000,00 (cento e vinte mil reais) em custos de pessoal assistencial, rebatendo qualquer
suposição de priorização de custos administrativos.
Registre-se que na rubrica “pessoal administrativo” estão contemplados profissionais de apoio
à assistência, a exemplo de recepcionistas, maqueiros e demais profissionais que prestam
apoio dessa natureza, razão pela qual é equivocado interpretar como despesas somente
administrativas todo o valor lançado em tal rubrica.
Quanto à redução de custos com medicamentos e materiais, trata-se de autêntica expressão
do princípio da eficiência, pois o IGH tem know-how e expertise para cumprir com as
obrigações assumidas reduzindo custos com tais rubricas, além de não ter que seguir a Lei nº
8.666/93, que notoriamente eleva os preços de mercado, em decorrência das limitadas
condições de pagamento.
Isso se expressa também pela aquisição de medicamentos, materiais médicos e
administrativos através de sistema único para quinze unidades geridas pelo Instituto, não se
limitando às sete unidades geridas pelo IGH no Município de Contagem, o que permite a
obtenção de menores preços unitários e, consequentemente, alcance de maior economia de
escala na compra de tais insumos.
A título exemplificativo, compras de materiais médicos em grande quantidade permitem ao
IGH buscar valores unitários mais baixos juntos aos seus fornecedores, nuance que não pode
ser antecipada na fase da estimativa do preço pela SMS diante da inexistência de elementos
que possibilitem confirmar a existência desta economia de escala seja qual for a organização
social que faça a gestão das unidades em questão.
Se isso não fosse o bastante, ainda quanto à proposta financeira do IGH, saliente-se que as
reduções feitas com serviços de imagem e diagnóstico (-96,3%), associada à majoração dos
custos com manutenção e conservação (+113%), denotam que a proposta do IGH é
163
absolutamente condizente com a sistemática de um Contrato de Gestão, no qual não há
investimento do parceiro privado na aquisição de equipamentos, mas é seu dever preservar e
manter adequadamente o patrimônio público.
Quanto ao aumento dos custos com hospedagem/alimentação e passagens/transportes,
registra-se a impossibilidade de estimativa de tais custos pelo Município de Contagem, haja
vista que, por força do princípio da impessoalidade, não se pode antecipadamente calcular
custos dessa natureza sem conhecimento sobre o local onde se sedia a Organização Social
futuramente responsável pela gestão das unidades de saúde em questão, não podendo, menos
ainda, limitar a participação no chamamento de organizações sociais locais, sob pena de
configurar restrição à competitividade.
Cabe aqui registrar, data vênia, a presença de contradição nos apontamentos da CGU
constantes do Relatório Preliminar, pois, num primeiro momento, aponta-se a existência de
suposto subdimensionamento dos custos com assistência quando comparadas as estimativas
da SMS com a proposta do IGH, ao passo que, num segundo momento, recrimina o aumento
dos custos com assistência observado na comparação entre a proposta do IGH e a execução
financeira ao longo do ano de 2019.
Ora, à margem da utilização de cenários distintos para comparações incabíveis, vez que a
identidade de referenciais é premissa básica para validação da comparação, sequer é possível
concluir se a CGU entende se é a execução ou a proposta que está inadequada, pois se
recrimina tanto a proposta abaixo da estimativa da SMS quanto a execução superior à mesma
estimativa.
Fato é que, na comparação entre a proposta e a execução, as despesas com assistência e
administrativo permaneceram praticamente inalteradas, pois a proposta da assistência
(médicos + outros profissionais assistenciais + medicamentos e materiais) correspondia a
aproximadamente R$ 75.114.930,72 (setenta e cinco milhões cento e quatorze mil novecentos
e trinta reais e setenta e dois centavos) e foram executados R$ 76.354.902,77 (setenta e seis
milhões trezentos e cinquenta e quatro mil novecentos e dois reais e setenta e sete centavos),
diferença de R$ 1.239.972,05 (um milhão duzentos e trinta e nove mil novecentos e setenta e
dois reais e cinco centavos), evidenciando execução assistencial superior a proposta.
Por sua vez, enquanto a proposta do administrativo (profissionais administrativos + serviços
administrativos/apoio + manutenção e conservação) equivalia a R$ 53.734.215,24 (cinquenta
e três milhões setecentos e trinta e quatro mil duzentos e quinze reais e vinte e quatro
centavos), se executou R$ 50.850.715,84 (cinquenta milhões oitocentos e cinquenta mil
setecentos e quinze reais e oitenta e quatro centavos), diferença de R$ 2.883.499,40 (dois
milhões oitocentos e oitenta e três mil quatrocentos e noventa e nove reais e quarenta
centavos), demonstrando execução administrativa inferior a proposta.
Logo, percebe-se claramente que o argumento da CGU de que se buscava dar maior
protagonismo ao administrativo em detrimento da assistência não se sustenta com base nos
números contidos no seu próprio relatório.
Em seguida, questiona-se suposta não conformidade das despesas assistenciais incorridas
durante o exercício de 2019 em comparação com a Proposta Financeira apresentada pelo IGH,
imputando-se imperícia no processo de cálculo e elaboração de previsão de custos.

164
Porém, há que se considerar que a proposta financeira, como o próprio nome já sugere, não é
uma amarra definitiva da OS vencedora do certame, pois fatores alheios ao seu alcance, como
incrementos inesperados de custos, processos seletivos desertos, convenções coletivas
salariais, escassez de insumos e variações de demanda, majoram ou reduzem os valores
originalmente estimados pelo IGH dentro de um cenário de normalidade.
A natureza convenial do contrato de gestão também conduz à compreensão de que a proposta
financeira, embora integre o instrumento contratual, não pode ser invocada como limitador
absoluto à consecução do objeto principal (gestão das unidades de saúde), entendimento
diverso estaria configurando a natureza jurídica do repasse não como transferência, mas sim
como contraprestação de serviço prestado.
Na medida em que os interesses das partes de tal relação jurídica são convergentes, não há
natureza contraprestacional nos repasses de verba pública. Assim, eventual alteração em
relação àquilo que foi originalmente proposto jamais implicará em enriquecimento da
organização social, pois o aporte de verba pública não se incorporará ao seu patrimônio,
destinando-se somente a fazer frente às despesas com a gestão das unidades de saúde.
Além disso, ainda que se busque ao máximo o cumprimento daquilo que originalmente foi
proposto, inclusive reduzindo custos em relação à estimativa original, é inviável obedecer
integralmente à proposta elaborada já que são valores estimados, levantados a partir de um
referencial de preços, que no caso da Secretaria Municipal de Saúde foi decorrente de dados
do ano de 2017, o que, com certeza, não mais condizem com o atual cenário das unidades de
saúde, não por deficiência na elaboração de tal documento, mas pela natural mudança de
demanda inerente ao dinamismo dos serviços de saúde.
Tanto é assim que, logo no início da efetiva gestão das unidades de saúde pelo IGH, houve um
significativo incremento de demanda relacionada às arboviroses, ensejando a celebração do
primeiro aditivo contratual justamente para adequar a previsão financeira à necessidade
assistencial.
Outros dois episódios exemplificativos que confirmam o dinamismo inerente aos serviços em
saúde, que não resultaram em Termo Aditivo ao Contrato, referem-se ao rompimento da
barragem em Brumadinho/MG, ocorrido em janeiro de 2019, bem como as enchentes na Zona
Metropolitana de Belo Horizonte, iniciadas em outubro/2019 e que perduraram até
fevereiro/2020, demandas pontuais que foram substancialmente absorvidas pelas unidades
de saúde geridas pelo IGH e que, evidentemente, não foram previstas no momento da
elaboração da proposta de preços.
Para além da impossibilidade fática de antever esses episódios, a jurisprudência do TCU,
expressa por meio do Acórdão n° 1.786/2014 – Plenário, Relator Min. Benjamin Zymler,
reconhece que “a Lei 9.637/1998, que dispõe sobre contratos de gestão, não veda o
pagamento de despesas financeiras por parte das organizações sociais, desde que tais
dispêndios estejam associados ao alcance das metas do contrato de gestão.”
Noutros termos, ao se interpretar a legislação federal que trata sobre o mesmo tema, se
reconhece expressamente a possibilidade de que despesas não originalmente previstas na
proposta de preços apresentada no chamamento público que antecedeu a celebração do
contrato de gestão possam ser futuramente suportadas, desde que demonstrado o nexo
causal com o objeto do Contrato de Gestão.

165
Ou seja, havendo relação direta das despesas originalmente não previstas com a gestão das
unidades de saúde, nada obsta que o impacto financeiro seja suportado para adequar a
previsão à realidade, justamente em razão do dinamismo inerente à saúde pública.
Ademais, inexiste ilicitude no uso de parâmetros oriundos de unidades similares para
composição da proposta financeira, o que foi feito pelo IGH, já que a Organização Social
demonstrou que possui conhecimento prévio do assunto, por gerir diversas unidades de saúde
pelo país.
Assim, os parâmetros utilizados pelo IGH para formulação de sua proposta de preços não pode
ser reputada como fragilidade técnica na elaboração de tal proposta, sob pena de que,
doravante, inexista margem para apresentação de proposta diversa daquela estimada pelo
órgão, ainda que em montante global inferior.
Quanto à apresentação de justificativas sobre a proposta, elucide-se que o item 10.6, alínea a,
do Edital CP 005/2018, só exige justificativa em caso de acréscimo ou supressão de item no
Plano Orçamentário de Custeio, e não em caso de qualquer mudança de valor, o que
obviamente configura uma mera alteração absolutamente lícita, senão vejamos:
10.6. Deverá obrigatoriamente conter os seguintes elementos no documento a ser
apresentado:
a) Plano Orçamentário de Custeio para desenvolvimento das ações e serviços,
contemplando os elementos apresentados no Anexo 10, especificado por unidade de
saúde e tipo de despesa correspondente, podendo suprimir e/ou inserir qualquer item
de despesa. As supressões e/ou acréscimos deverão ser devidamente justificadas.

Raciocínio em sentido contrário significa que todas as licitantes devem apresentar Plano
Orçamentário de Custeio absolutamente idêntico ao preço de referência do órgão, o que
evidentemente vulnera completamente o caráter competitivo do certame e reduz a
concorrência exclusivamente à técnica das competidoras, critério de julgamento que não foi o
eleito pelo Edital.
Logo, não há ilicitude alguma na oferta de preço superior ou inferior a qualquer dos itens
contidos no Plano Orçamentário de Custeio apresentado pelo Município de Contagem como
referência, sejam eles de caráter assistencial ou administrativo, desde que se respeite o valor
máximo global, vide item 10.2 do Edital do CP 005/2018, o que inquestionavelmente foi feito
no caso em tela.
Registre-se, ainda, a inexistência de jogo de planilha pela redução do valor estimado com
pagamento a médicos, bem como acréscimo em outros itens de despesa, pois, a autonomia
gerencial, administrativa e financeira da organização social permite a flutuação das rubricas,
não constituindo esse ato por si só elemento para caracterização do chamado “jogo de
planilha”. Além do mais, salvo melhor juízo, seria incabível a figura do jogo de planilha no
Chamamento Público, já que em síntese, referido instituto corre quando se permite, na
Licitação, que a licitante cote preços altos para os itens mais demandados e preços baixos para
os itens menos utilizados, de modo que ela obtenha o menor valor global da licitação, estando
nítida sua natureza de contraprestação. O prejuízo causado à Administração ocorre durante a
execução do contrato, já que será pago à contratada valores exorbitantes pelos itens mais
utilizados, de forma que o custo da contratação, a despeito da proposta na licitação ter
alcançado o menor valor global.

166
Ainda sobre o suposto jogo de planilha, tendo em vista que o termo de referência já pré-definia
o quantitativo de profissionais que deveriam ser destinados para cada uma das unidades (Itens
2, 4, 6, 8, 10, 12 e 14 do Anexo 12 – Termo de Referência), cautela adotada antecipadamente
pela SMS, não haveria margem alguma para nenhum dos competidores artificialmente reduzir
seu preço na fase inicial do certame para majorá-lo futuramente após a celebração do
contrato, sob pena de adulteração do quantitativo pré-definido em desacordo com as normas
contratuais.
Em relação ao aumento da rubrica de médicos na execução do contrato, há que se considerar
que no momento da apresentação da proposta, era absolutamente impossível que o IGH
previsse que o Município de Contagem não disponibilizaria integralmente os servidores
públicos que havia se comprometido, conforme Edital de CP nº 005/2018, tampouco esta SMS
tinha ciência de tal situação, já que diversos fatores, como aposentadoria, licenças sem
vencimento, transferências, exonerações, entre outros, poderiam refletir na cessão dos
servidores, sendo, portanto, fator imprevisível ao Contrato de Gestão, que culminou no
aumento dos gastos.
Pela presunção de boa-fé, diretriz interpretativa aplicável inclusive ao direito público, jamais
se poderia admitir que se sabia antecipadamente que as despesas com assistência seriam
futuramente majoradas, mesmo porque a proposta do IGH era inferior à estimativa da SMS, o
que evidencia que, naquele momento, se visualizava margem para reduzir, e não aumentar,
os gastos dessa natureza.
Registre-se, ainda, que eventual redução artificial de preços não contribuiria sequer para
permitir que o IGH obtivesse significativa vantagem competitiva em relação às suas
concorrentes, pois o valor do preço na composição da nota final do certame representava
apenas 30% da nota final, vide item 11.7 do Edital, que dispõe:
11.7. A classificação das propostas far-se-á pela média ponderada das PROGRAMAS
DE TRABALHO e PROPOSTAS FINANCEIRAS, mediante a aplicação da seguinte
fórmula com os respectivos pesos:
PROGRAMA DE TRABALHO: PESO = 70
PROPOSTA FINANCEIRA: PESO = 30
A= ((ITPx70) + (NPx30)) / 100
Onde: A= Avaliação / ITP = Índice Técnico da Proposta / NP = Nota de Preço

Com relação às despesas tributárias, enquanto detentora de CEBAS, o IGH goza de imunidade
para impostos e contribuições, razão pela qual informou originalmente em sua proposta não
ter despesas de natureza tributária na gestão da unidade em questão.
Ocorre que, ao longo da execução contratual, foi lançado em tal rubrica o valor de R$
3.764.447,51 (três milhões setecentos e sessenta e quatro mil quatrocentos e quarenta e sete
reais e cinquenta e um centavos), equivalente ao montante de tributos retidos e recolhidos por
força da sua condição legal de substituto tributário dos prestadores de serviços (ANEXO 24),
já que o IGH goza da imunidade tributária decorrente do CEBAS, conforme dito alhures.
Ou seja, em verdade, tal valor sequer corresponde a despesa executada exclusivamente
quanto a tributos, de modo que seria mais condizente com a realidade distribuí-lo entre as
demais rubricas, inclusive aquela relativa a “médicos”, o que seguramente elevaria ainda mais
o valor aplicado com a assistência e, assim, evidenciaria que se investiu mais do que o proposto
pelo IGH e estimado pela SMS nesta rubrica.

167
Acrescente-se que o IGH nunca recolheu o ISS em prol do Município de Contagem, haja vista
que, durante o trâmite do processo administrativo deflagrado para ratificação da sua
imunidade em âmbito municipal, o qual foi integralmente deferido pela SEFAZ municipal, as
faturas mensais foram emitidas através do CNPJ da Matriz do IGH, corroborando que não
houve recolhimento de tributo de qualquer natureza em decorrência do contrato de gestão em
comento.
Em outras palavras, a insatisfação da CGU com a forma pela qual a proposta do IGH foi
elaborada não pode ser elevada ao patamar de justificativa plausível para rescisão contratual,
pois a forma de composição do preço de qualquer participante é livre, desde que feita dentro
das normas do edital e em obediência aos modelos contidos em seu anexo 10, o que foi
estritamente cumprido pelo IGH.
Enfatiza-se que não foi dado ao IGH, nem a qualquer outra Organização Social participante,
margem de liberdade para preenchimento da planilha dedicada à proposta de preços de forma
diversa do modelo anexo ao edital, o qual, por sua vez, foi elaborado pela SMS com base em
chamamentos públicos similares sobre o assunto e de licitude reconhecida, inclusive
compatível com outros certames publicados no país.
Por conta disso é que sequer é possível qualquer influência da preexistência de estoques na
formulação de tal proposta, de modo que, uma vez assinado o contrato e feito o inventário
dos bens cedidos e em estoque, é feita a glosa na fatura do mês subsequente em razão do seu
uso pela OS, quando admitido., conforme disposição contida na cláusula 22.3 do Contrato de
Gestão.
Em suma, fato é que a disponibilização de servidores em quantitativo inferior ao previsto, com
gradual aumento da diferença ao longo dos meses, é o principal fator que contribuiu para o
aumento de despesas com pessoal, tal qual suficientemente comprovado pelo relatório da
Consultoria da Houer.
Quanto a isso, ainda que o relatório da CGU chegue a considerar que a cessão de servidores
em quantitativo inferior ao previsto impactou no aumento de despesas com pessoal, sua
desconsideração disto como principal fator para tanto não leva em conta que o absenteísmo
de servidores não é linear por categoria, ou seja, que as reduções verificadas em pessoal cedido
pela SMS não são proporcionalmente as mesmas para todas as categorias de servidores.
Acrescente-se que o estudo contendo o dimensionamento do quantitativo de servidores
cedidos foi elaborado em 2017, já que os chamamentos públicos realizados antes do CP
005/2018 não lograram êxito por razões alheias ao alcance desta SMS. Desse modo, não foram
contemplados afastamentos, licenças e/ou transferências ocorridas desde então até a
assinatura do contrato de gestão, sob pena de, realizando-se novo estudo, postergar-se ainda
mais a realização do chamamento, prejudicando diretamente a população local.
No que tange, em específico, às variações entre as estimativas de custos com mão de obra
(outros profissionais assistenciais e profissionais administrativos), o IGH informou que
enfrenta problemas em relação à definição de remuneração de profissionais em função da
ausência de sindicato específico, no âmbito do estado de Minas Gerais, representativo de
empregados em instituições filantrópicas atuantes na área da saúde, sobretudo em virtude da
abdicação desta representação pelo SINTIBREF, conforme publicação no Diário Oficial da
União (ANEXO 25), motivo pelo qual em sua proposta financeira utilizou valores e pisos
salariais para as despesas de pessoal praticados em outros estados.
168
Cediço que o enquadramento sindical é definido em função da categoria econômica do
empregador. Neste sentido, esta indefinição em relação à representatividade sindical de
instituições filantrópicas atuantes na área da saúde no estado de Minas Gerais impactou na
inexistência de parâmetros remuneratórios nesta regional, o que colaborou também para a
variação de preços entre o proposto e o executado.
Em síntese, não se sustenta a afirmativa de que a proposta financeira do IGH foi elaborada de
forma deficiente, tampouco que obedeceu somente de maneira formal as exigências do edital,
já que a mesma fora elaborada com base em parâmetros plausíveis, dimensionando
adequadamente as equipes, respeitando as exigências do edital e tomando por base os
quantitativos e carga horária dos profissionais servidores públicos que seriam postos a
disposição para a execução do objeto.
Em relação à alegada omissão da Comissão de Seleção sobre a adequabilidade dos valores
apresentados, cabe inicialmente esclarecer que o chamamento público é procedimento de
seleção que não pode ser confundido com a licitação.
Portanto, ao Chamamento Público realizado para seleção de Organização Social não se aplica
os ditames da Lei nº 8.666/93, devendo o processo ser objetivo e público, pautado nos
princípios da Administração Pública, não se aplicando o disposto nos arts. 40, inciso X, e 44,
§3º, da Lei Geral de Licitações.
Conforme item 10.2 do Edital do Chamamento Público nº 005/2018, a Administração Pública
fixou “preço máximo”, ao estabelecer que “o teto do valor mensal para a proposta financeira
é de R$ 11.095.390,51 (onze milhões, noventa e cinco mil, trezentos e noventa reais e
cinquenta e um centavos), considerando todas as unidades de saúde”.
“Preço máximo” é aquele que não poderá ser ultrapassado. Indica um limite máximo a ser
observado pelos participantes na formulação de suas propostas, de forma que aquelas ofertas
com valor superior deverão ser desclassificadas.
Este, portanto, foi o critério de aceitabilidade de preços utilizado pela Comissão e definido pelo
Edital, corroborado com o disposto pelo item 11.3, inciso III, ao definir que serão
desclassificadas as Organizações Sociais que “apresentarem uma estimativa para custeio
superior ao teto apresentado no item 10.2 deste Edital”.
Em relação aos valores das atividades, o edital no item 11.3, inciso IV, consignou apenas que
serão desclassificadas as Organizações Sociais que “apresentarem uma estimativa para
custeio das atividades com valores manifestamente inexequíveis”, que, na eventual
constatação, deveria ser aberta diligência para apuração, o que não ocorreu.
Neste viés os preços das atividades constantes da proposta seriam meros valores de referência
ou valores estimados, para se chegar ao preço máximo estabelecido, servem de referencial,
mas que não representam um limite rígido para fins de julgamento. Portanto, não poderiam
ser utilizados como critério de aceitabilidade.
Recente deliberação da Corte de Contas federal evidencia claramente a diferença expendida
entre preço máximo e preço estimado. Nos termos do item 3 do Sumário do Acórdão n°
392/2011 – Plenário:
3 ‘Orçamento’ ou ‘valor orçado’ ou ‘valor de referência’ ou simplesmente ‘valor
estimado’ não se confunde com ‘preço máximo’. O ‘valor orçado’, a depender de
previsão editalícia, pode eventualmente ser definido como o ‘preço máximo’ a ser

169
 praticado em determinada licitação, mas não necessariamente. Num dado certame,
por exemplo, o preço máximo poderia ser definido como o valor orçado acrescido de
determinado percentual.” (destacamos). (Min. Rel.: José Jorge. Data do julgamento:
16/02/2011.)

Extrai-se, dessa forma, que “preço máximo” e “preço estimado” são conceitos, portanto,
absolutamente distintos, que não se confundem.
Neste contexto imperioso diferenciar os títulos por meio dos quais são formalizados os
repasses de recursos às Organizações Sociais, de forma a verificar a impossibilidade de se
estabelecer critérios para aceitabilidade dos preços das atividades isoladas componentes da
proposta financeira. Afinal, a partir do momento em que fica evidenciada sua natureza
convenial, há que se abandonar a modalidade pagamento para acolher-se a noção de
transferência/custeio.
O repasse de recursos a título de transferência voluntária está estritamente vinculado à
existência de um vínculo de base convenial, ou seja, respeitante à existência de uma relação
jurídica associativa entre as partes, não comutativa ou legal.
Nessa medida, não se confunde o repasse a título de transferência voluntária com o repasse
de verbas públicas a título de contraprestação por serviços prestados: aqui não se está a falar
de pagamento, e sim de autêntica transferência. Em assim sendo, enquanto no ato de
pagamento subjaz um instrumento de índole contratual, no ato de transferência voluntária
subjaz um convênio ou instrumento congênere, aqui o Contrato de Gestão.
Este seria também um dos motivos pelos quais não há a possibilidade de se estabelecer critério
de aceitabilidade de preços para as atividades estabelecidas na Proposta Financeira da
Organização Social, o que induziria à ideia de pagamento a título de contraprestação e não de
Repasse (fomento público).
Outra questão que impede a possibilidade de definição de ditos critérios é que a Administração
Pública estaria engessando o Contrato de Gestão a ser firmado, transformando-o em um típico
Contrato Administrativo de prestação de serviços, já que a Organização Social possui
autonomia administrativa e financeira para gerir o repasse a ela confiado, devendo ao final,
de acordo com as regras definidas tanto no Edital quanto no Contrato, apresentar a prestação
de contas para a fiel fiscalização do Poder Público, impossibilitando, como ocorre nas
licitações, o conhecido jogo de planilha.
Ora, o próprio Edital, consignou possibilidade à Organização Social, em nome de sua
autonomia administrativa e financeira, alterar o Plano Orçamentário de Custeio para
desenvolvimento das ações e serviços, ao autorizar a inclusão ou supressão de itens de
despesa, conforme disposto no item 10.6, alínea “a”.
A organização social poderia, por exemplo, caso entendesse ser a melhor maneira para
atendimento de sua finalidade, suprimir o item de despesa “serviços advocatícios” da rubrica
“Serviços Administrativos/Apoio” e contratar, através da CLT, Advogados, o que resultaria em
um acréscimo no item de despesa respectivo da rubrica “Profissionais Administrativos”. Essa
autonomia, justamente por ser repasse/custeio e não pagamento, inviabiliza a definição de
critério de aceitabilidade de preços dos itens de despesa constantes da Proposta Financeira.
Exemplo de fácil constatação é o referente à rubrica “Despesas Tributárias”, já que no
momento da definição do valor máximo foi estimado o valor relativo a 2% sobre o
faturamento, no importe de R$ 221.169,02 (duzentos e vinte e um mil cento e sessenta e nove
170
reais e dois centavos), no entanto, se a Organização Social possuir o Certificado de Entidade
Beneficente da Assistência Social – CEBAS, terá imunidade em relação ao dever de pagar
impostos, conforme previsão expressa do artigo 150, inciso VI, alínea “c”, da Constituição
Federal, lançando na referida rubrica nenhum valor (R$ 0.00), como ocorrido no caso em tela.
Tal fato não significa dizer que o preço é inexequível e não demanda maiores digressões.
Os preços estimados dos itens de despesa foram necessários para se aferir o preço máximo
fixado, mas sem restringir a possibilidade da Organização Social, em nome de sua autonomia
gerencial, administrativa e financeira, alterar rubricas, suprimir ou acrescer itens de despesa.
O referido Chamamento Público foi processado e julgado mediante a verificação da exata
correspondência de cada proposta aos requisitos do edital e com o preço máximo total fixado
no item 10.2, promovendo-se a desclassificação das propostas desconformes ou
incompatíveis.
Diante de todo o exposto, o critério para o julgamento das propostas, mediante disposições
claras e parâmetros objetivos, foi definido pelo Edital de Chamamento Público nº 005/2018,
que possui peculiaridades distintas da licitação, atendendo aos princípios da Administração
Pública e o entendimento do Supremo Tribunal Federal exposto na ADI nº 1923/DF.”

Análise da equipe de auditoria

O Gestor Municipal refutou os apontamentos deste Relatório que demonstraram a fragilidade

técnica da Proposta Financeira do IGH.

A Manifestação, apresentada a este Achado do Relatório, distorceu dados do planejamento,

da proposta e da execução financeira do Contrato de Gestão na tentativa de corromper as
análises da CGU, optando por uma defesa cega, insensata (sem argumentação) e
desnecessária das práticas gerenciais e financeiras da entidade na gestão das unidades de
saúde municipais.

Esta postura reativa assumida pelo Gestor dificultou a análise detalhada das justificativas
apresentadas porque toda a argumentação municipal foi construída com base em
interpretações peculiares e/ou inverídicas dos dados, análises e entendimentos constantes
neste Relatório, visando defender os atos praticados pelo próprio Município e pelo IGH, sem,
no entanto, apresentar documentos, memórias de cálculos ou outras evidências que
permitissem efetivamente comprovar suas afirmações.

Nesse sentido, esta análise não se deterá em analisar ponto a ponto a Manifestação porque
seria improdutivo e repetitivo. Para esclarecer melhor a questão, optar-se-á, inicialmente, por
uma breve explicação sobre a estruturação deste Achado 5, seguida de uma análise sobre as
argumentações apresentadas pelo Gestor Municipal em relação à majoração dos custos
administrativos em detrimento dos assistenciais na constituição da Proposta Financeira pelo
IGH e em relação à execução das despesas em desconformidade com os valores fixados para
o CG 108/2018. Por fim, afirmativas relevantes do Gestor serão analisadas, em separado, para
formação de uma melhor compreensão sobre os fatos e temas tratados.

Isto se faz necessário porque, por imperícia ou por conveniência, a Manifestação do Gestor
ao Relatório demonstrou que o mesmo não compreendeu plenamente estas questões
171
suscitadas, mantendo um entendimento equivocado sobre a aplicação dos recursos
financeiros no âmbito dos Contratos de Gestão firmados com organizações sociais.

Nesse contexto, então, esclarece-se que este Achado 5 do Relatório foi elaborado no intuito
de demonstrar irregularidades no planejamento e na execução financeira do Contrato de
Gestão, relacionadas à constituição da ‘Proposta Financeira” do IGH e ao descompasso das
despesas executadas com os valores estabelecidos no Contrato de Gestão 108/2018.

O Gestor Municipal, entretanto, não interpretou corretamente o Relatório, registrando em

sua manifestação “a presença de contradição nos apontamentos da CGU constantes do
Relatório Preliminar, pois, num primeiro momento, aponta-se a existência de suposto
subdimensionamento dos custos com assistência quando comparadas as estimativas da SMS
com a proposta do IGH, ao passo que, num segundo momento, recrimina o aumento dos custos
com assistência observado na comparação entre a proposta do IGH e a execução financeira
ao longo do ano de 2019”.

Nesse sentido, a leitura do Achado 5 demonstra que não há qualquer “contradição” nos
apontamentos da CGU, deixando patente a coerência e a veracidade dos fatos e evidências
relatados pela CGU.

Porém, diante da dúvida suscitada pela manifestação do Gestor, cumpre esclarecer que, em
um primeiro momento, o Achado promoveu uma análise comparativa entre a “Tabela de
Valores Gerais” (estimativa de valores construída pelo Município) e a Proposta Financeira do
IGH (apresentada no âmbito do CP 005/2018) visando demonstrar a fragilidade técnica desta
última. Evidenciou-se, assim, as inconsistências na composição dos custos por itens de
despesas, a estratégia da entidade de majoração de gastos administrativos em detrimento da
redução dos assistenciais e a omissão da SMS/Contagem em relação à avaliação técnica da
proposição financeira do IGH e à detecção e enfrentamento das
inconsistências/irregularidades.

Em seguida, de forma sequencial e coerente, é demonstrada a inconformidade entre a

Proposta Financeira do IGH e os valores das despesas executadas por meio da comprovação
de gastos superiores aos previstos, que não foram suportados por justificativas e/ou por
análises técnicas dos responsáveis pelo acompanhamento do Contrato de Gestão 108/2018.

Tais falhas, entre outras, caracterizam a fragilidade técnica da Proposta Financeira do IGH,
que, aliada à conivência do Gestor com os atos praticados pelo IGH demonstrada em sua
Manifestação, amplia de forma significativa a possibilidade de consumação da prática
irregular de “jogo de planilha”, por meio de uma futura formalização de aditivos contratuais
sustentada em pedido de reequilíbrio financeiro do Contrato baseado em um suposto
aumento da despesa executada.

Sobre a majoração dos custos vinculados à administração e gerenciamento do Contrato de

Gestão e a redução das despesas relativas à área assistencial promovida na Proposta
Financeira do IGH, o Gestor refutou esse entendimento da CGU, afirmando que “os valores
destinados à assistência contidos na proposta do IGH foram superiores aos estimados pelo
próprio Município de Contagem” porque os gastos propostos pela IGH para pagamento de
172
médicos e outros profissionais assistenciais foram inferiores aos estimados pela
SMS/Contagem no documento “Justificativa Técnica de Preço” e porque a rubrica
“profissionais administrativos” incluiria despesas com equipes de apoio à assistência à saúde.

Para descaracterizar o apontamento, o Gestor agrupou os gastos com pessoal, aproveitando-

se estrategicamente do fato de que as despesas com pessoal assistencial foram aumentadas
e com os médicos foram reduzidas, para, estrategicamente, negar que houve diminuição dos
gastos assistenciais. Ora, o Relatório é claro ao apontar que itens de despesas relacionados a
área assistencial sofreram decréscimos de valor para suportar o acréscimo de gastos
administrativos, sendo tal afirmativa demonstrada matematicamente nas Tabelas 2 e 3. Essa
tática do Gestor de manipulação de números parciais e limitados para tentar descaracterizar
o todo, numa atitude veemente e inexplicável de defesa da instituição contratada, não pode
prosperar.

O Gestor tentou ainda descaracterizar “o argumento da CGU de que se buscava dar maior
protagonismo ao administrativo em detrimento da assistência’ por meio da demonstração de
que, em relação aos valores fixados na Planilha Financeira do IGH, as despesas executadas de
caráter administrativo (“profissionais administrativos + serviços administrativos/apoio +
manutenção e conservação”) foram inferiores e as despesas assistenciais (médicos + outros
profissionais assistenciais + medicamentos e materiais) teriam sido superiores às previstas
pela entidade.

Esta argumentação demonstra, mais uma vez, que o Gestor não compreendeu o apontamento
deste Relatório. O achado da CGU relativo à majoração de custos administrativos em
detrimento dos assistenciais refere-se exclusivamente à fase de planejamento, ao momento
de elaboração e aprovação da Proposta Financeira do IGH. Portanto, essa tentativa do Gestor
de apresentar dados relativos à execução financeira, como forma de justificar as alterações
promovidas nas estimativas e previsões realizadas na fase de planejamento e formalização da
contratação, resta-se apenas e tão somente para confundir a análise da questão. Utilizando
um termo do próprio Gestor, “a identidade de referenciais é premissa básica para validação
da comparação”.

Em que pese a apontada impropriedade da comparação, o Gestor, propositadamente,

esqueceu de considerar em sua análise a baixa execução financeira nos três primeiros meses
de operacionalização dos serviços (janeiro a março de 2019) – quando a média mensal das
despesas (R$ 6.410.207,50) foi muito inferior à dos nove meses seguintes (R$ 12.598.989,71)
– que afetou negativamente os valores totais dispendidos no exercício de 2019. Caso a mesma
análise fosse procedida considerando apenas os valores no período de plena
operacionalização dos serviços pelo IGH, os resultados obtidos provavelmente seriam
diferentes do apresentado na manifestação.

O elemento mais significativo da manifestação apresentada pelo Gestor, entretanto, é a total

ausência de justificativas técnicas e financeiras para motivar os aumentos e reduções
detectados na proposta do IGH.

Em nenhum momento foram esclarecidas as causas e/ou demonstrados os cálculos

financeiros que levaram o IGH a alterar significativamente os valores estimados pela
173
SMS/Contagem. Nesse sentido, o Gestor evidenciou a precariedade do seu controle sobre a
execução financeira do Contrato de Gestão por não apresentar estudos ou relatórios
produzidos pela sua Comissão de Acompanhamento/Avaliação para suportar suas afirmativas
e por não demonstrar a realização de consultas ou solicitações à entidade para apresentar tais
informações. Corrobora esse entendimento o fato de que a manifestação apresentada foi
elaborada exclusivamente com base nos dados apresentados pela CGU neste Relatório.

Para validar os valores da Proposta Financeira do IGH, o Gestor chegou a desqualificar a

própria estimativa realizada pela SMS/Contagem, alegando que os valores estimados estavam
defasados porque o levantamento da Administração havia sido realizado com “dados do ano
de 2017, o que, com certeza, não mais condizem com o atual cenário das unidades de saúde”.
Além de trazer para si uma irregularidade que não havia sido apontada pela CGU (uso de
valores defasados para definição do valor a ser contratado), esse argumento serviria apenas
para justificar variações decorrentes de flutuações normais de preços de mercado, sendo
absolutamente insubsistente para defender aumentos/reduções na proporção e dimensão
ocorridos no caso em tela.

O Gestor Municipal tentou ainda argumentar que a previsão de redução dos gastos com
medicamentos e materiais pelo IGH seriam decorrentes da realização de compras
centralizadas e da não vinculação da entidade às normas da Lei 8.666/1993. Essa afirmativa,
por estar desprovida de cálculos ou documentos comprobatórios, configura-se como mera
ilação. O próprio IGH, quando instado a apresentar a memória de cálculo para esse item,
restringiu-se a afirmar que para determinação do valor utilizou-se exclusivamente de dados
de consumo de unidades semelhantes sob sua gestão, proporcionalizando as especificidades
de perfil e porte operacional com base em número de leitos (hospitais) e atendimentos (UPA).

Portanto, diante do fato de que a argumentação contrária do Gestor está desprovida de

suporte técnico em dados e evidências comprobatórias válidas, e pela própria
incontestabilidade dos números apresentados, permanece o entendimento pela manipulação
injustificada do IGH dos custos de sua Proposta Financeira, majorando prioritariamente os
custos administrativos e reduzindo os de caráter assistencial.

Sobre o fato de que as despesas incorridas durante a execução do Contrato de Gestão

108/2018 não guardam conformidade com os valores projetados na Proposta Financeira do
IGH, o Gestor entende que “a natureza convenial do contrato de gestão também conduz à
compreensão de que a proposta financeira, embora integre o instrumento contratual, não
pode ser invocada como limitador absoluto à consecução do objeto principal (gestão das
unidades de saúde), entendimento diverso estaria configurando a natureza jurídica do repasse
não como transferência, mas sim como contraprestação de serviço prestado”.

Este entendimento está completamente equivocado.

Aparentemente, houve confusão do Gestor Municipal em relação aos instrumentos de

contrato e convênio. No contrato de prestação de serviços, a contratante tem plena liberdade
de utilização dos recursos recebidos como prestação pecuniária pelo serviço prestado,
interessando ao gestor apenas a execução do objeto contratado nas condições previstas e por
preços usuais de mercado. Já nos vínculos de natureza convenial, como é o caso do Contrato
174
de Gestão firmado com OS, o atendimento ao objeto e a consecução dos objetivos estão
diretamente vinculados ao plano de aplicação ou programa de trabalho acordado entre as
partes, sendo, inclusive, obrigatória a prestação de contas sobre os recursos transferidos pela
Administração.

Em sentido diverso a esta afirmação do Gestor, a execução deve obrigatoriamente, pela

própria natureza convenial do Contrato de Gestão, estar atrelada ao objeto acordado,
vinculando-se diretamente ao plano de aplicação ou plano de trabalho firmado entre as
partes. Ressalta-se que esse entendimento encontra amparo nas normas gerais estabelecidas
na Lei 8.666/1993 para convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres
celebrados por órgãos e entidades da Administração, notadamente no art. 116, § 1º, inc. I, IV
e V, e § 3º, inc. I e II.

No presente caso do Município de Contagem/MG, a Proposta Financeira do IGH configura-se

como plano de aplicação (ou programa/plano de trabalho) do CG 108/2018, implicando na
obrigatoriedade de utilização dos valores estabelecidos pela entidade para limitar e balizar a
despesa executada no âmbito do CG.

Diante do exposto, apesar da argumentação em sentido contrário do Gestor Municipal, não

há como contestar que a execução dos recursos financeiros está atrelada aos valores
estabelecidos na Proposta Financeira do IGH.

A afirmação do Gestor de que “a inexistência de jogo de planilha pela redução do valor

estimado com pagamento a médicos, bem como acréscimo em outros itens de despesa, pois,
a autonomia gerencial, administrativa e financeira da organização social permite a flutuação
das rubricas” é completamente improcedente, pois essa alegada autonomia não encontra
amparo na legislação.

Não há que se falar, também, em “amarras definitivas” ou inviabilidade de obediência integral

à Proposta Financeira (por esta ser constituída de valores estimados) porque variações na
execução dos valores estabelecidos, decorrentes de “fatores alheios”, podem
indubitavelmente ser absorvidas pelo Contrato de Gestão, porém, desde que devidamente
justificadas, comprovadas, documentadas e aprovadas, caso a caso, pelo gestor responsável.
O que, de fato, não aconteceram no presente caso.

É preciso ainda entender que a afirmação do Gestor de que “eventual alteração em relação
àquilo que foi originalmente proposto jamais implicará em enriquecimento da organização
social, pois o aporte de verba pública não se incorporará ao seu patrimônio” deve ser vista
com extrema cautela pela Administração, porque, se de um lado há normativos legais que
proíbem esse desvio de recursos, essa prática pode acarretar gestão temerária e malversação
na aplicação de recursos públicos, além de ampliar o risco de desvios e fraudes pela imprecisão
de parâmetros de referência, entre outros fatores.

Reitera-se que o Gestor optou por não utilizar a sua Manifestação para apontar as causas e
motivos que implicaram em gastos efetivos superiores (como no caso dos itens “médicos”,
“profissionais administrativos” e “medicamentos e materiais”) ou muito inferiores (“outros
profissionais assistenciais” e “Serviços Administrativos/Apoio”) à despesa fixada previamente
175
na Proposta do IGH, bem como não comprovou a realização de questionamento ao IGH para
apresentação de tais informações.

Cumpre, ainda, analisar algumas afirmações do Gestor em sua Manifestação para maior
clareza dos assuntos abordados, o que será feito nos tópicos seguintes.

(a) Sobre a afirmação do gestor de que “na rubrica ‘pessoal administrativo’ estão
contemplados profissionais de apoio à assistência, a exemplo de recepcionistas, maqueiros e
demais profissionais que prestam apoio dessa natureza”, é preciso esclarecer que a própria
SMS, no documento “Justificativa Técnica de Preço” (Tabela 14), inserto nas pág. 390 a 410 do
PAC 182/2018, não considerou os profissionais citados como de caráter administrativo, bem
como a proposta financeira do IGH não informou que “profissionais de apoio à assistência”
seriam enquadrados como “profissionais administrativos” e não como despesas com “outros
profissionais assistenciais”, como era de se esperar. Tais fatos só contribuem para a
comprovação da fragilidade técnica da “Proposta Financeira” do IGH ao demonstrar o
descompasso deste instrumento com a realidade contratual.

(b) Sobre o aumento dos custos com hospedagem/alimentação e passagens/transportes, o

Gestor alegou “impossibilidade de estimativa de tais custos pelo Município de Contagem, haja
vista que, por força do princípio da impessoalidade, não se pode antecipadamente calcular
custos dessa natureza sem conhecimento sobre o local onde se sedia a Organização Social”.
Entretanto, não há impossibilidade de estimativa porque estes custos foram estabelecidos no
documento “Justificativa Técnica de Preço”. Também é preciso entender que essas despesas
só estariam elegíveis para pagamento com recursos do Contrato de Gestão caso comprovado
o nexo causal com o objeto pactuado no CG. Nesse sentido, despesas com passagens e
hospedagem de diretores da entidade devem ser custeados com recurso próprios, sendo
inaplicável a previsão de utilização de recursos do CG 108/2018 para pagamento de tais
despesas que competem exclusivamente à própria OS. Até por isso, o Edital do CP 005/2018
já previa a obrigatoriedade de existência de sede ou filial no Município de Contagem/MG.

(c) Quanto à alegação de que “a disponibilização de servidores em quantitativo inferior ao

previsto, com gradual aumento da diferença ao longo dos meses, é o principal fator que
contribuiu para o aumento de despesas com pessoal, tal qual suficientemente comprovado
pelo relatório da Consultoria da Houer”, é preciso esclarecer que não há elementos para
admitir como verdadeira essa afirmação do Gestor, principalmente porque este “relatório da
Consultoria da Houer”, na verdade, mostrou-se completamente inconsistente conforme
detalhadamente mostrado no Achado 7 deste Relatório. Como não foi apresentado nenhum
outro estudo técnico sobre o assunto, não há como prosperar essa afirmativa do Gestor de
que o principal fator para o aumento das despesas de pessoal foi a cessão a menor de
servidores pelo Município.

(d) Sobre a questão das despesas tributárias, o Gestor informou que o valor lançado no item
“Despesas tributárias/ISS” seria “equivalente ao montante de tributos retidos e recolhidos por
força da sua condição legal de substituto tributário dos prestadores de serviços, já que o IGH
goza da imunidade tributária decorrente do CEBAS”, acrescentando posteriormente que “tal
valor sequer corresponde a despesa executada exclusivamente quanto a tributos, de modo que
seria mais condizente com a realidade distribuí-lo entre as demais rubricas, inclusive aquela
176
relativa a ‘médicos’, o que seguramente elevaria ainda mais o valor aplicado com a assistência
e, assim, evidenciaria que se investiu mais do que o proposto pelo IGH e estimado pela SMS
nesta rubrica”. Pelo conteúdo reproduzido anteriormente, o Gestor admite a possibilidade de
erro contábil na prestação de contas em função do enquadramento indevido de despesas.
Tais fatos corroboram, mais uma vez, o entendimento do Relatório em relação à fragilidade
técnica da Proposta Financeira do IGH, à execução de despesas em descompasso com os
valores fixados no CG 108/2018 e à incapacidade e/ou desinteresse da SMS/Contagem em
relação à avaliação da proposição e aplicação dos recursos financeiros e à detecção e
enfrentamento das inconsistências/irregularidades.

(f) É preciso, ainda, rechaçar nessa análise a afirmação do Gestor Municipal de que “a
insatisfação da CGU com a forma pela qual a proposta do IGH foi elaborada não pode ser
elevada ao patamar de justificativa plausível para rescisão contratual” porque a esta
Controladoria não cabe demonstrar satisfação ou insatisfação em relação aos procedimentos
administrativos executados no âmbito do CG 108/2018. Cabe, sim, à CGU apontar, com base
em fatos e evidências, as irregularidades cometidas no planejamento e na execução do acordo
firmado entre o Município de Contagem/MG e o IGH para gerenciamento das unidades
municipais de urgência e emergência, além de recomendar, diante de todo um conjunto de
elementos probatórios apresentados ao longo deste Relatório, a rescisão do CG 108/2018
como medida menos danosa para a população do Município de Contagem/MG.

Seja decorrente de imperícia ou por mera conveniência, este posicionamento em defesa

incondicional do IGH, assumido pelo Gestor em sua Manifestação, é lamentável,
demonstrando um esforço na busca de argumentações para validar atos inconsistentes e
irregulares da entidade em detrimento da própria defesa do interesse público.

Em nenhum momento em sua Manifestação, o Gestor demonstrou intenção de reanalisar ou

aprofundar estudos técnicos sobre as questões apontadas como irregulares pela CGU,
preferindo emitir opiniões distorcidas sobre o planejamento e a execução financeira do
Contrato de Gestão e desprovidas de qualquer fundamentação em documentos ou
informações comprobatórias.

A Manifestação do Gestor Municipal chegou ao limite de descaracterizar a própria

SMS/Contagem ao optar por invalidar o estudo técnico prévio realizado pela Administração
com o intuito de defender ações do IGH declaradas irregulares pela CGU, mesmo sem a
entidade apresentar memória de cálculo ou documento semelhante utilizado para definição
dos custos estabelecidos em sua Proposta Financeira.

Destaca-se, pelo menos, um importante ponto positivo nessa Manifestação apresentada pelo
Gestor, que foi permitir à SMS/Contagem, finalmente, promover algum tipo de estudo/análise
sobre a Proposta Financeira do IGH, o que até então não havia sido feito pelo órgão em
nenhum momento do processo de seleção e contratação do IGH e ou durante a própria
execução financeira dos recursos do CG 108/2018.

177
Achado nº 6

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“Questiona-se a não realização de aditivos contratuais para formalização dos ajustes quanto
ao reequilíbrio contratual decorrente da cessão a menor de servidores, à contratação de
profissionais para os serviços de hematologia e à disponibilidade em UPAs de três médicos a
mais do que o previsto.
Inicialmente, destaque-se que todo o reequilíbrio contratual de forma geral vem sendo
debatido através de uma discussão intermediada pelos auditores independentes da Houer,
responsáveis principalmente pelo cálculo do valor devido ao IGH.
No âmbito dessas discussões, é incontroversa a cessão de servidores ao IGH em número
inferior ao previsto, questão reconhecida inclusive pela CGU, desde o início da execução
contratual.
Entretanto, nem por isso houve qualquer flexibilização ou contrapartida quanto às obrigações
do IGH de gerir adequadamente a unidade e atingir os indicativos de metas quantitativas e
qualitativas pré-estabelecidos, de modo que, para alcançar o mesmo resultado com menos
recursos, não restou opção senão contratar mais médicos para suprir a diferença em questão.
Para não inviabilizar financeiramente a execução contratual, o que inexoravelmente
conduziria à rescisão contratual e consequente desassistência à população, o Município de
Contagem, excepcionalmente, adotou medida de cunho financeiro-contábil destinada a
mitigar o impacto financeiro de tais custos adicionais originalmente assumidos pelo IGH, e à
própria Secretaria de forma a evitar o acúmulo de despesas, sem que isso implicasse, num
primeiro momento, em alteração da execução do contrato.
Registre-se que tal escolha foi feita no intuito de manter a execução do serviço inalterada e
pensando-se sempre no melhor atendimento ao munícipe de Contagem que demande acesso
aos serviços de saúde pública, circunstância que prevalece em grau de importância face à
necessidade de prévio aditivo contratual.
Enquanto a proteção à vida e à saúde são direitos fundamentais previstos no art. 5°, caput, da
Constituição Federal, o respeito à forma de aditamento dos contratos administrativos,
expressa constitucionalmente pela legalidade administrativa, consubstanciada no art. 37,
caput, também da Carta Magna, não é direito desta natureza, razão pela qual aquele
prevalece em detrimento deste quando há colisão entre si.
Noutros termos, predominou o compromisso do IGH e do Município de Contagem em seguir
gerindo as unidades conforme estabelecido contratualmente, ao passo em que,
paralelamente, são discutidas questões atinentes aos respectivos aditivos contratuais.
Não há como se recriminar quem age visando a melhor prestação de serviço e o atendimento
adequado à população, sob pena de subversão da lógica que rege contratos dessa natureza,
nos quais a prioridade máxima não é a obediência cega ao rito formal contratual, mas sim
atender com qualidade aqueles que busquem as unidades de saúde.
Raciocínio em sentido contrário significa que deveria ser transferida à população contagense
o ônus pelos pontuais impasses havidos entre IGH e Município de Contagem relativos

178
exclusivamente a valores devidos pelo desequilíbrio contratual, atualmente objeto de estudo
por auditoria independente.
De mais a mais, cabe destacar que, conforme apontado pela própria CGU, a Secretaria
Municipal de Saúde iniciou os trâmites internos e administrativos para processamento do
referido aditivo, no entanto, por questões técnicas e de instrução, o procedimento foi
revogado. Após o ocorrido, a empresa de auditoria independente “Houer” foi contratada pelo
IGH, conforme obrigações constantes do Contrato de Gestão, sendo a ela submetida a análise
em relação aos Recursos Humanos e eventual necessidade de reequilíbrio econômico-
financeiro, motivo pelo qual se aguardou a conclusão dos trabalhos para a tramitação do
aditivo contratual.
Logo, tendo em vista que estão em curso uma série de medidas para formalização dos aditivos
contratuais relativos ao reequilíbrio econômico-financeiro contratual, bem como que tal
debate não pode prejudicar a assistência à população local, não há dúvida de que, dentre as
opções disponíveis, se escolheu aquela condizente com a proteção da vida e da saúde, valores
constitucionais hierarquicamente superiores à obediência aos ditames contratuais meramente
formais.
Não obstante, é importe citar que o Contrato de Gestão nº 108/2018 versa sobre a
operacionalização e gerenciamento de um complexo hospitalar e de mais 5 (cinco) UPAS, o
que por si só revela o tamanho e complexidade do contrato, que possuem diversas nuancias
específicas.
Em outras palavras, o que queremos dizer é que a área da saúde é completamente dinâmica,
ou seja, devido à existência de mudanças epidemiológicas, muitas vezes os gestores se veem
forçados a tomarem medidas e decisões muito rápidas, sempre com intuito de preservar vidas
e manter assistência à população, objetivo maior do Contrato de Gestão.
Eventos como a dengue, febre maculosa e a própria pandemia do COVID-19 evidenciam a
necessidade de mudanças rápidas e inesperadas em muitas ações da saúde em razão de
situações epidemiológicas não previsíveis.
Desta forma, diante dos inúmeros eventos susceptíveis inerentes à área da saúde, é difícil
imaginar que todo e qualquer ato do contrato tenha que ser previamente estabelecido por
aditivos contratuais. Conforme dito anteriormente, em muitos casos nem se quer há tempo
hábil para o cumprimento dessas formalidades, razão pela qual tanto a Secretaria de Saúde
de Contagem como o IGH optaram por priorizar a assistência e a vida, bem maior do nosso
ordenamento jurídico.
É inimaginável pensar que toda e qualquer mudança pontual implique em aditivos contratuais,
até porque se assim o fosse, seriam necessários inúmeros aditivos contratuais semanalmente
ou mesmo mensalmente, referendando questões meramente burocráticas em detrimento de
situações eminentemente assistenciais.
Desta forma, seguindo o raciocínio desenvolvido acima, a estratégia da Secretaria de Saúde
foi sempre de compilar uma maior quantidade de eventos, para posterior formalização via
aditivo contratual. Ressalta-se ainda, que todas as decisões dessa magnitude são previamente
registradas formalmente via memorandos, ofícios e atas de reuniões que evidenciam cada
necessidade, dando transparência e fundamentando todas as decisões, sempre com a ciência

179
e a anuência do ordenador de despesas e também da gestora e do fiscal do contrato, conforme
conferido por esse Órgão fiscalizatório, obedecendo-se o limite financeiro global do contrato.
Além do mais, a natureza do recurso permanece pública, mesmo com o repasse efetivado à
Organização Social, cabendo ao final do contrato e sempre que necessário o encontro de
contas, procedimento contábil de grande valia em contratos cuja natureza seja convenial.”

Análise da equipe de auditoria

O Gestor Municipal confirmou o fato relatado pela equipe de auditoria quanto à falta de
formalização de aditivos contratuais para as três situações apontadas que ocasionaram
compensações financeiras em benefício ao IGH.
Contudo, minimiza a questão, argumentando que: “a prioridade máxima não é a obediência
cega ao rito formal contratual, mas sim atender com qualidade aqueles que busquem as
unidades de saúde”; e que, portanto: “É inimaginável pensar que toda e qualquer mudança
pontual implique em aditivos contratuais, até porque se assim o fosse, seriam necessários
inúmeros aditivos contratuais semanalmente ou mesmo mensalmente”.
Primeiramente, a questão levantada pela equipe de auditoria não aponta para a necessidade
de formalização de aditamentos para “toda e qualquer mudança”, mas, sim, para aquelas que
envolvam alteração financeira, ou seja, que visam restabelecer o equilíbrio econômico-
financeiro inicial do contrato. Neste sentido, foram expostas três situações: 1) Cessão parcial
de servidores municipais, nos cinco meses iniciais de operação (janeiro a maio de 2019), o
montante de R$ 2.022.511,30; 2) Contratação de profissionais presenciais para serviços de
hematologia com custo mensal acrescido em R$ 13.440,00; e 3) Disponibilidade em UPAs de
três médicos a mais que o previsto ao custo de R$ 80.000,00/mês.
Essas situações, ao contrário do que argumenta o Gestor Municipal, não envolveram fatos
emergenciais relacionados a “eventos como a dengue, febre maculosa e a própria pandemia
do COVID-19". As decisões tomadas pela Gestão Municipal, para essas três situações,
poderiam naturalmente ter sido formalizadas mediante aditamentos contratuais, após a
devida comprovação dos gastos pelo IGH. Se todo gestor público passasse a seguir a lógica
argumentativa da SMS/Contagem, nunca mais haveria aditivos contratuais para a área de
saúde.
Também não é plausível a explicação do Gestor Municipal de que, caso não tivessem sido
adotadas as medidas financeiro-contábeis (sem os procedimentos de aditamento), a execução
contratual ficaria inviabilizada financeiramente. Os valores envolvidos nas três situações
apontadas equivalem a aproximadamente 4% dos montantes financeiros recebidos
mensamente pelo IGH.
A devida formalização de aditivos contratuais, em especial para situações que envolvem
alterações para reequilíbrio econômico-financeiro, visa mais do que apenas dar cumprimento
a exigências legais (artigos 60 a 65 e 116 da Lei 8.666/1993) e contratuais (cláusulas 5.3.2.50,
5.3.4.3 e 12.1 do CG 108/2018), mas garantir publicidade e transparência aos atos
administrativos, princípio fundamental que permitiria o acompanhamento da execução
contratual por parte do público externo ao Executivo Municipal.

180
Achado nº 7

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“A HOUER encaminhou no dia 11/10/2019 ao IGH o relatório e as bases de dados utilizadas na

composição dos cálculos. O relatório detalhava a metodologia utilizada e os resultados
apurados para as duas séries de dados avaliadas (a do déficit de cessão em relação aos
parâmetros iniciais do processo licitatório e a avaliação da execução pelo IGH).
O envio de um segundo relatório em 04/11/2019, não configurou em alteração de premissas
ou base de dados anteriormente entregue ao IGH. O segundo relatório apenas reorganizou as
informações constantes no primeiro, apresentando uma série mensal das despesas
apresentadas anteriormente de forma global.
Em relação à metodologia de apuração de horas, foram relacionados o número de
profissionais e as suas respectivas jornadas de trabalho mensal, sendo essa carga horária
comparada com a efetiva cessão de horas de servidores no período de apuração.
Registre-se que a previsão editalícia relacionada à cessão de servidores efetivos pelo Município
de Contagem foi estabelecida considerando a carga horária dos servidores, e não ao total de
funcionários cedidos, como entendeu a CGU, conforme especificado nos Anexos B a E do
Instrumento Convocatório.
Para maiores esclarecimentos fazemos constar em anexo (ANEXO 26) documento contendo
outras explicações elaborado pela própria empresa “Houer”, especificamente para fins de
elucidação dos pontos suscitados pela CGU, optando pela não reprodução nesta resposta, uma
vez que referido documento possui mais de 50 páginas.”

Análise da equipe de auditoria

Primeiramente, cumpre esclarecer que não houve equívoco da equipe de auditoria sobre a
metodologia utilizada pelo Edital do CP 005/2018, relacionada à cessão de servidores efetivos.
O Termo de Referência (Anexo 12 do Edital) estabeleceu os quantitativos de funcionários
efetivos a serem cedidos para cada um dos estabelecimentos de saúde publicizados, por
categoria profissional e considerando a carga horária mensal dos servidores. Partindo desses
quantitativos, o IGH elaborou e apresentou seu Programa de Trabalho para dimensionar a
quantidade de profissionais a ser contratada (por categoria profissional e informando a carga
horária total a ser contratada), seguindo os modelos de matriz das Tabelas 6 e 7 do item 9.4.2.f
do Edital.

Portanto, reiterando o entendimento já expresso pela equipe de auditoria, é preciso

comprovar a implementação de três condições essenciais para o deferimento do pedido de
reequilíbrio econômico-financeiro no caso de cumprimento parcial da cessão de servidores:

1º. disponibilidade de servidores à IGH em quantidade menor que a prevista no

Termo de Referência (Anexo 12) do Edital de CP 005/2018;
2º. contratação integral pela IGH do quantitativo de funcionários estabelecido em
seu Programa de Trabalho (folhas 7945 a 7960 do PAC 182/2018); e

181
 3º. contratação de funcionários excedentes vinculados diretamente à substituição
dos servidores municipais que não foram disponibilizados pela SMS/Contagem
nos termos do Contrato.

Sem a comprovação dessas três condições, não é possível demonstrar o nexo causal entre a
possível contratação excedente de funcionários pelo IGH e a cessão a menor de servidores
pela SMS/Contagem. Isso não está expressamente demonstrado nos relatórios da Houer.

Quanto aos argumentos apresentados pela empresa Houer, que constam no documento do
Anexo 26 da Manifestação, estes foram insuficientes. Pois não corrigem ou justificam as falhas
apontadas em seus relatórios de análise da viabilidade do reequilíbrio do CG 108/2018, em
especial pelo seguinte:

• No item 6 do documento, a Houer não justifica o motivo de, em sua

metodologia, a análise da cessão de servidores se basear unicamente em
termos das horas efetivamente prestadas (excluindo de seu levantamento os
períodos de gozo de direitos trabalhistas dos profissionais com “status
funcional” classificado como “licença-maternidade” e “licença para tratamento
de saúde” na base de dados fornecida pelo Município, bem como desprezando
horas não cumpridas em decorrência de absenteísmo e de descumprimentos
de jornada). O levantamento sobre o quantitativo de servidores cedidos
deveria ter considerado a jornada de trabalho definida em lei para os
servidores, não sendo possível utilizar redutores de carga horária em função de
férias, licenças e outros afastamentos.
• No item 7 do documento, a Houer também não justifica porque o estudo
promovido ignorou as referências estabelecidas no Programa de Trabalho e na
Proposta Financeira em relação à parametrização dos salários utilizados para
cálculo de valores financeiros. Apenas explica que: “a HOUER assumiu os
valores constantes nas planilhas de encontro de contas uma vez que
entendemos que os valores praticados naquele ato seriam valores
convergentes entre a Comissão [de Avaliação do CG] e o IGH”.
• No item 9 do documento, que trata da apuração do valor devido à IGH pela
contratação adicional de funcionários ‘não médicos’ no período de janeiro a
julho de 2019 (na qual estava utilizando valores desconformes com os previstos
no Programa de Trabalho e na Proposta Financeira do IGH), a Houer se limitou
a explicar que: “A opção por valores diferentes dos constantes na proposta
técnica, optando naqueles casos pelos valores de remuneração praticados pelo
IGH, não trazem prejuízos à administração pública (...)”. “Os dois resultados
apresentam uma diferença mensal de aproximadamente R$35.000.”
• No item 10 do documento, a Houer não explica o motivo para ter utilizado,
como parâmetro para comparação do valor das “contratações adicionais”, um
“valor médio proposta” (Tabela 7 deste Relatório), representativo dos gastos
com profissionais ‘não médicos’ por unidade, que também está desconforme
com os valores estabelecidos na Proposta Financeira do IGH.
• Ainda no item 10 do documento, sobre o fato apontado de ter considerado
para efeitos de supressão apenas os gastos com profissionais contratados em
virtude do primeiro aditivo ao CG 108/2018 (se omitindo quanto às
182
 compensações financeiras concedidas a partir da transferência da 9ª parcela do
CG 108/2018, decorrentes de alterações na disponibilidade de profissionais
pelo IGH), a Houer se limitou a informar que não recebera tal informação à
época de elaboração dos estudos.

Permanece, portanto, a conclusão de que os números apresentados nos relatórios da Houer

não poderiam ser validados pela SMS/Contagem, porque a metodologia utilizada no estudo
do caso considerou parâmetros inadequados e inconsistentes em relação aos termos
estabelecidos no Contrato de Gestão.

Mas, não obstante, a SMS efetivou um aditamento ao CG 108/2018 (4º Termo Aditivo, vigente
a partir de 05/06/2020, no valor de R$3.439.227,60), para o “custeio excepcional de
recomposição de recursos humanos”. A SMS, contudo, não mencionou em sua Manifestação
a realização desse aditamento; assim como, não explicou se foram utilizados os resultados dos
relatórios da Houer ou se foram elaborados novos para fundamentar o valor desse
aditamento.

Achado nº 8

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“Em seu Relatório essa R. Controladoria aduz terem sido inoportunas e indevidas as
complementações das primeira e segunda parcelas do Contrato de Gestão nº 108/2018, pagas
ao IGH em novembro e dezembro de 2019, no montante de R$ 8.475.921,00 (oito milhões
quatrocentos e setenta e cinco mil novecentos e vinte e um reais).
Ocorre que, conforme conclusão a que chegou em seu Relatório, o próprio Contrato de Gestão
estabelece a liberação de 36 parcelas mensais, a partir de sua vigência, iniciada em
07/11/2018.
Deste modo, considerando-se a vigência do contrato, o IGH apresentou Proposta Financeira
no Chamamento Público cujo valor global somava R$ 399.416.445,05 (trezentos e noventa e
nove milhões quatrocentos e dezesseis mil quatrocentos e quarenta e cinco reais e cinco
centavos), correspondente a 36 parcelas mensais de R$ 11.094.901,25 (onze milhões noventa
e quatro mil novecentos e um reais e vinte e cinco centavos).
Ocorre que, em que pese a previsão contratual fosse expressa em relação ao início da liberação
das parcelas, relativamente às competências correspondentes aos meses de novembro e
dezembro de 2018, inicialmente o repasse havia sido feito nos valores de R$ 800.000,00
(oitocentos mil) e R$ 2.599.999,99 (dois milhões quinhentos e noventa e nove mil novecentos
e noventa e nove reais e noventa e nove centavos), respectivamente.
No período das complementações, já estavam em curso as tratativas referentes ao
desequilíbrio contratual decorrente da cessão de servidores em quantitativo inferior à previsão
editalícia, bem como a discussão de outros ajustes financeiros, todos devidamente
documentados pela Comissão de Avaliação. Nesse contexto, a Secretaria foi provocada pelo
IGH a respeito da incompletude dos repasses referentes aos meses de novembro e dezembro

183
de 2018, uma vez que a complementação das referidas parcelas não foi aportada
posteriormente ao Contrato, trazendo repercussão à execução do contrato.
Na oportunidade, o IGH destacou que a elaboração da proposta financeira e o quantitativo de
parcelas mensais consideradas na composição do valor global do contrato observaram como
parâmetro as cláusulas editalícias. Evocou-se a aplicabilidade ao caso dos princípios da
vinculação ao instrumento convocatório, da pacta sunt servanda, da boa-fé objetiva, da
confiança legítima e da segurança jurídica.
A SMS, por sua vez, conforme constatação dessa CGU, pautou sua decisão de complementação
das parcelas tanto na natureza convenial do contrato firmado quanto no fato de que as
transferências financeiras devem seguir a definição constante no cronograma de desembolso,
estando contempladas neste as parcelas referentes aos meses de novembro e dezembro de
2018.
Dificilmente seria possível executar uma parceria para execução de serviços de saúde sem o
emprego de recursos financeiros, portanto é extremamente relevante definir os recursos
necessários e o período de cada repasse. O cronograma de desembolso é a previsão
cronologicamente ordenada da liberação dos recursos financeiros, que estão vinculados aos
valores e prazos definidos no Contrato de Gestão, previamente estabelecidos no orçamento.
A própria Lei Federal nº 9.637/98, que dispõe sobre a qualificação de entidades como
organizações sociais, assegura à Organização Social a transferência dos recursos financeiros
de acordo com o cronograma de desembolso e a previsão de recurso orçamentário, vejamos:
Art. 12. Às organizações sociais poderão ser destinados recursos orçamentários e
bens públicos necessários ao cumprimento do contrato de gestão.
§ 1o São assegurados às organizações sociais os créditos previstos no orçamento e
as respectivas liberações financeiras, de acordo com o cronograma de desembolso
previsto no contrato de gestão.

Referido dispositivo é reproduzido, ipsis litteris, na Lei Municipal nº 4.713/2014, em seu art.
15, demonstrando a legalidade dos repasses realizados.
A figura do contrato de gestão configura hipótese de convênio, por consubstanciar a
conjugação de esforços com plena harmonia entre as posições subjetivas, que buscam um
negócio verdadeiramente associativo, e não comutativo, para o atingimento de um objetivo
comum aos interessados, no caso em específico, a realização de serviços de saúde.
Nessa senda, conforme consta no Parecer jurídico nº 104/2019- SLCCP/SMS/PGM, faz-se
necessário também diferenciar os títulos por meio dos quais são formalizados os repasses de
recursos às Organizações Sociais. Afinal, a partir do momento em que fica evidenciada sua
natureza convenial, há que se abandonar a modalidade pagamento para acolher-se a noção
de transferência.
Dispõe a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000):
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária
a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de
cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação
constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.

No mesmo passo, a Lei nº 4.320/64:

Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:
[...]
184
 §2º Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para despesas as
quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para
contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades
de direito público ou privado.

Portanto, o repasse de recursos a título de transferência voluntária está estritamente

vinculado à existência de um vínculo de base convenial, ou seja, respeitante à existência de
uma relação jurídica associativa entre as partes, não comutativa ou legal.
Nessa medida, não se confunde o repasse a título de transferência voluntária com o repasse
de verbas públicas a título de contraprestação por serviços prestados: aqui não se está a falar
de pagamento, e sim de autêntica transferência. Em assim sendo, enquanto no ato de
pagamento subjaz um instrumento de índole contratual, no ato de transferência voluntária
subjaz um convênio ou instrumento congênere, aqui o Contrato de Gestão.
Considerando o caráter específico do contrato de gestão, conforme demonstrado, é lícito
concluir que os repasses de verba pública envolvidos em um contrato de gestão não possuem
a caracterização de pagamento a título de contraprestação, mas sim de transferência
voluntária. O contrato de gestão, repise-se, conforme entendimento do Supremo Tribunal
Federal, tem natureza convenial, não sendo considerado contrato administrativo.
Faz-se importante ressaltar ainda que, pela própria natureza convenial do contrato, os
repasses recebidos pelo IGH não se lhe aproveitam, sendo todos os recursos revertidos na
execução do objeto do contrato.
Tal compreensão remonta à clássica lição de Hely Lopes Meirelles. Segundo o autor, embora
os bens repassados às entidades privadas possuírem “destinação especial e administração
particular”, sua natureza continua sendo pública, pois são destinados à consecução de serviços
do Estado. Eis o entendimento do autor acerca das paraestatais:
A origem e a natureza total ou predominante desses bens continuam públicas; sua
destinação é de interesse público; apenas sua administração é confiada a uma
entidade de personalidade privada, que os utilizará na forma da lei instituidora e do
estatuto regedor da instituição. A destinação especial desses bens sujeita-os aos
preceitos da lei que autorizou a transferência do patrimônio estatal ao paraestatal,
a fim de atender aos objetivos visados pelo Poder Público criador da entidade.

O mesmo entendimento é compartilhado pela doutrina contemporânea já no contexto das

OSs. Para Floriano de Azevedo Marques Neto, bens públicos repassados a entidades que
celebram Contratos de Gestão com o Poder Público possuem natureza pública. Isso porque
esses bens não integram o patrimônio da entidade, que detém apenas o direito a uso desses
bens. Nas palavras do autor:
A Lei 9.637/98 prevê a possibilidade de serem transferidos às OSs bens públicos, de
modo a permitir que a entidade desempenhe as atividades que lhe foram atribuídas
por meio do Contrato de Gestão. Nestes casos, ainda que a posse e a gestão destes
bens passem para a OS, eles não perdem a característica de bens públicos.

Fernando Menegat também já manifestou sobre o tema, sustentando que “o critério para a
configuração dos bens públicos é finalístico, e não orgânico: são bens públicos aqueles
utilizados para satisfação de tarefas públicas, acometidas ao Estado por força do
ordenamento jurídico (…)”.
Seguindo o mesmo raciocínio, os recursos orçamentários repassados para uma OS também
mantêm sua natureza pública. Tal conclusão, além de lógica, já que as OS são meras gestoras
185
de recursos repassados pelo Poder Público, é reforçada pela previsão constitucional, que exige
a prestação de contas por toda entidade do terceiro setor que utilize, arrecade, guarde,
gerencie ou administre dinheiro, bens ou valores públicos. Eis o que diz a Constituição Federal:
Artigo 70.(…)
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores
públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigações de natureza pecuniária.”

O dispositivo supramencionado fundamenta o dever de prestação de contas pelas entidades

do terceiro setor, como as OSs, que gerenciam bens, dinheiros ou valores públicos. Não por
outro motivo, entende-se que o repasse de dinheiro para uma OS possui natureza de
transferência e não de remuneração ou contraprestação (como acontece nos contratos
administrativos e nos contratos de concessão).
Ao contrário da remuneração ou contraprestação, na transferência a natureza do recurso
permanece pública, de modo que a entidade privada age como mera gestora de tais valores.
Por esta razão, a OS é obrigada a prestar contas, nos termos do dispositivo acima colacionado.
Desse modo, enquanto os recursos recebidos por empresas como pagamento pela prestação
de serviços assumem a natureza de recursos privados (o que afasta o dever de prestação de
contas), por outro lado, os recursos recebidos pelas OSs por meio de transferência mantêm a
qualidade de recursos públicos (o que atrai o dever de prestação de contas).
O raciocínio daí decorrente é simples. A destinação de bens públicos a uma OS não transforma
tais bens em bens privados; do mesmo modo, a destinação de recursos orçamentários a uma
OS não transforma tais valores em valores privados.
Ressalta-se que este entendimento foi expressamente acolhido pelo Supremo Tribunal Federal,
na decisão em que considerou constitucional a Lei federal das Organizações Sociais (Lei
9.637/98). No voto vencedor do ministro Luiz Fux, há diversas passagens em que é reconhecida
expressamente a natureza pública dos bens repassados pelo Poder Público em decorrência de
Contratos de Gestão com OSs:
Por receberem recursos públicos, bens públicos e servidores públicos, porém, seu
regime jurídico tem de ser minimamente informado pela incidência do núcleo
essencial dos princípios da Administração Pública (CF, artigo 37, caput), dentre os
quais se destaca o princípio da impessoalidade, de modo que suas contratações
devem observar o disposto em regulamento próprio (Lei 9.637/98, artigo 4º, VIII),
fixando regras objetivas e impessoais para o dispêndio de recursos públicos.
Além disso, as Organizações Sociais estão inequivocamente submetidas ao
sancionamento por improbidade administrativa, caso façam mau uso dos recursos
públicos.
(iv) os contratos a serem celebrados pela Organização Social com terceiros, com
recursos públicos, sejam conduzidos de forma pública, objetiva e impessoal, com
observância dos princípios do caput do artigo 37 da CF (…).

Ressalta-se ainda que eventuais excedentes financeiros decorrentes da gestão desempenhada

pela OS constituem reserva financeira para cobertura das obrigações do próprio contrato,
sendo devolvidos ao ente público ao final e também levado em consideração nos encontros de
contas e eventuais reequilíbrios econômico-financeiros realizados.

186
Cumpre esclarecer, por fim, que a cláusula contratual 22.4 foi prevista com o objetivo de se
evitar o pagamento e a contratação em duplicidade de serviços e fornecimentos dirigidos as
UPAS e ao Complexo Hospitalar, de modo a não existir dois contratos para o mesmo objeto,
devendo ser realizadas pelo Município, antes da Contratação pela OS, as rescisões e supressões
devidas, além do que as referidas despesas não correspondem a todos os custos existentes no
âmbito da realização dos serviços de saúde transferidos à operacionalização e gestão da OS.
Verifica-se, portanto, que mesmo com as complementações realizadas referentes aos
primeiros meses do Contrato de Gestão, realizadas em respeito ao cronograma de desembolso
previsto no Contrato, não houve contratações sobrepostas de serviços e de fornecimento,
cumprindo o objetivo do item contratual mencionado, e respeitando a cronologia temporal,
de modo que a OS somente poderia formalizar a contratação após a finalização ou supressão
do respectivo contrato com o Município, podendo constituir os valores repassados como
reserva financeira para cobertura das obrigações do próprio contrato, além de ser, como dito,
considerados em eventuais encontros de conta e repactuações.
Em outras palavras, observada a contratação por parte da OS de contratos de prestação de
serviços ou fornecimentos ainda vigentes com a Municipalidade, caracterizando a
sobreposição de objetos, a previsão contratual previa o dever de desconto dos valores no
Contrato de Gestão.
Por todo o exposto, data máxima vênia, rechaça-se qualquer afirmação referente à
inoportunidade e inadequação da complementação de repasses feita, posto que ocorreu em
estreita observância à previsão contratual jungida, ainda, à programação e, conforme
reconhecido pelo próprio relatório da CGU, à disponibilidade orçamentária, não sendo
realizados repasses superiores aos previstos no Contrato de Gestão.”

Análise da equipe de auditoria

O Gestor Municipal repete em sua Manifestação o entendimento do Parecer Jurídico nº

104/2019, no qual havia se baseado para realizar as apontadas complementações financeiras
ao IGH após decorrido um ano de vigência do Contrato. Em suma, ressalta que tanto a
legislação federal como a municipal asseguram as transferências financeiras às organizações
sociais, em função da natureza convenial dos contratos de gestão, e que, portanto, deveria
seguir o cronograma de desembolso pactuado.
Em nenhum momento, conforme já relatado, a equipe de auditoria contesta esse
entendimento, ou seja, que o Contrato de Gestão tem natureza convenial e as transferências
financeiras devem seguir o definido no cronograma de desembolso. Contudo, o Contrato de
Gestão 108/2018 estabelece em sua Cláusula 22.4 uma restrição às transferências financeiras
durante o período de transição da gestão, ou seja, foi prevista uma exceção ao cumprimento
do cronograma de desembolso nos dois primeiros meses de vigência do Contrato. Essa
exceção ao cumprimento do cronograma de desembolso foi pactuada pelo IGH, que assinou
e concordou com tais termos antes do início de sua gestão.
O esclarecimento do Gestor Municipal de que “a cláusula contratual 22.4 foi prevista com o
objetivo de se evitar o pagamento e a contratação em duplicidade de serviços e fornecimentos
dirigidos às UPAS e ao Complexo Hospitalar, de modo a não existir dois contratos para o
mesmo objeto, devendo ser realizadas pelo Município, antes da Contratação pela OS, as
rescisões e supressões devidas”, não condiz com os termos da Cláusula 22.4, distorcendo
187
completamente seu sentido. Em nenhum momento a Cláusula 22.4 faz menção à necessidade
de sobreposição de objetos contratuais para que ocorram os devidos descontos. O que está
previsto é que: “Enquanto os contratos permanecerem vigentes e custeados pelo município,
os valores serão descontados do CONTRATO DE GESTÃO”.
Nesse sentido, foram feitos os descontos, visto que, inclusive, as despesas realizadas pelo IGH
nos meses de novembro e dezembro de 2018 foram, respectivamente, de R$ 24.636,36 e R$
597.784,10, demonstrando que, nos dois primeiros meses, o IGH ainda não havia se
responsabilizado por toda a gestão dos estabelecimentos de saúde. Depreende-se que, nos
meses de novembro e dezembro de 2018, ainda estavam vigentes diversos contratos de
prestação de serviços e de fornecimentos de bens firmados pelo Executivo Municipal.
Mantém-se a conclusão de que as complementações financeiras relativas às duas primeiras
parcelas do CG 108/2018, que totalizaram R$8.475.921,00 em 2019, foram indevidas e
inoportunas.

Achado nº 9

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“Inicialmente, questiona-se a utilização do termo “serviços técnicos de natureza singular de

confiança” no regulamento de compras do IGH, tomado como base em qualquer compra
relacionada no âmbito do contrato em questão, por supostamente valer-se de expressões sem
amparo jurisprudencial.
Esclareça-se, desde já, que somente um Regulamento de Compras foi apresentado pela
Organização Social à SMS, através do Ofício n° 016.2018/IMP.MG/IGH, protocolado em
08/01/2019, portanto dentro do prazo de sessenta dias estabelecido pela Cláusula 4.3.2.54 do
Contrato de Gestão n° 108/2018. Tal regulamento não se confunde com o seu anteprojeto,
apresentado a título de proposta, conforme exigido pelo item 9.4.2.5, alínea c, do Edital do
Chamamento Público n° 005/2018.
Tratando-se de inexigibilidade de processo seletivo, o parâmetro adotado para a redação de
tal item no mencionado regulamento é a Súmula n° 264 do Tribunal de Contas da União,
emitida por meio do Acórdão nº 1.437, publicado em 03 de junho de 2011, segundo a qual:
A inexigibilidade de licitação para a contratação de serviços técnicos com pessoas
físicas ou jurídicas de notória especialização somente é cabível quando se tratar de
serviço de natureza singular, capaz de exigir, na seleção do executor de confiança,
grau de subjetividade insuscetível de ser medido pelos critérios objetivos de
qualificação inerentes ao processo de licitação, nos termos do art. 25, inciso II, da Lei
no 8.666/93. (grifos nossos).

Portanto, a qualidade e singularidade necessária para a execução dos serviços resta clara, na
medida em que não se pode auferir, mediante procedimento de licitação/processo seletivo a
qualidade dos profissionais que irão atuar na prestação de serviços médicos, jurídicos,
contábeis, de consultoria e de softwares de gestão.
Nesse sentido, a capacidade de modo a promover a eficiência está diretamente associada à
confiança do contratante, consorciado à singularidade e especialidade dos serviços
contratados.

188
Tendo como viés critério objetivo, isto é, centrado no serviço que será executado,
analogicamente, Marçal Justen Filho observa:
(...)É imperioso verificar se a atividade necessária à satisfação do interesse sob tutela
estatal é complexa ou simples, se pode ser reputada como atuação padrão e comum
ou não. A natureza singular caracteriza-se como uma situação anômala, incomum,
impossível de ser enfrentada satisfatoriamente por todo e qualquer profissional
‘especializado’. Envolve os casos que demandam mais do que a simples
especialização, pois apresentam complexidades que impedem obtenção de solução
satisfatória a partir da contratação de qualquer profissional (ainda especializado).

Em mesmo viés, leciona o jurista Adilson de Abreu Dallari de que se dá a singularidade do

serviço “quando o fator determinante da contratação for o seu executante, isto é, quando não
for indiferente ou irrelevante a pessoa, o grupo de pessoas ou a empresa executante”.
Assevera ainda o aludido professor:
Em suma, a singularidade corporifica-se tendo em vista a viabilidade de o serviço,
prestado por determinado profissional, satisfazer as peculiaridades do interesse
público, envolvido no caso particular. Deve-se verificar se esse interesse público é
peculiar, tendo em vista o valor econômico ou o bem jurídico em questão, ou se a
tutela revela-se complexa, demandando serviços especializados. A especialidade do
interesse público justifica a seleção com base em uma avaliação complexa,
abrangendo critérios de natureza subjetiva. A Administração deverá apurar quais são
os profissionais mais habilitados a atendê-la e, entre esses, optar por aquele cuja
aptidão (para obter a melhor solução possível) mais lhe inspire confiança. (grifo
nosso).

Registre-se, portanto, que o critério singularidade está diretamente associado à confiança no

prestador de serviços, e ao bom uso dos recursos da saúde pública do Município de Contagem.
Ou seja, o uso do termo “confiança” no regulamento de compras originalmente adotado
somente reforça a natureza singular dos serviços, cuja inviabilidade de competição decorre
exatamente das diretrizes fixadas na Súmula n° 264 do TCU, inexistindo uso do mencionado
termo para qualquer subjetivismo em contratações diretas.
De mais a mais, as críticas no sentido de que a atual redação do artigo do regulamento de
compras do IGH que trata sobre a inexigibilidade de processo seletivo é “abrangente,
permissivo e sem critério” não se sustentam diante da mera leitura do que dispõe tal item,
abaixo transcrito:
Art. 3º [...]
Parágrafo Terceiro: Será inexigível a publicação de edital de processo seletivo e/ou
cotação por três orçamentos para a contratação de prestadores de serviços com
abrangência corporativa, assim como de profissionais para realização de serviços
técnicos de natureza singular, com notória especialização e capacidade, assim
entendidos aqueles cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de
desempenho anterior, estudos, experiências, publicações, organização,
aparelhamento, equipe técnica ou outros requisitos relacionados com sua atividade,
permita inferir que o seu trabalho é o mais adequado à plena satisfação do objeto a
ser contratado, de modo à promover eficiência ao serviço público, incluindo-se nessa
situação a contratação do Superintendente, Diretores Institucionais e Gerais e
Gestores das unidades, escritório de advocacia/advogado, escritório de
contabilidade/contador, auditoria, controle de qualidade, assessoria de imprensa,
sistema de qualificação de risco para admissão de pacientes, plataforma de compras,
empresa de agenciamento de passagens aéreas e hospedagens, ERP (Enterprise
Resource Planning ou Sistema Integrado de Gestão Empresarial , ou seja, software

189
 que melhora a gestão das empresas, automatizando os processos e integrando as
atividades de vendas, finanças, contabilidade, fiscal, estoque, compras, recursos
humanos, produção e logística), links de dados, links de voice, servidores de firewall,
serviços considerados essenciais (fornecimento de água, energia elétrica, telefone);
dentre outros. (original sem grifo) (Regulamento de Compras e Contratação de Obras
e Serviços, art. 3º, § 3º)

Não são abrangidos pelo dispositivo serviços que efetivamente não comportem competição
mediante processo seletivo, já que aqueles exemplificativamente enumerados e os demais que
se enquadrem nos critérios pré-estabelecidos respeitam aos ditames gerais de singularidade e
notória especialização.
Tanto é assim que tal norma avança naquilo que se considera por notória especialização,
fornecendo standards interpretativos ao exegeta com o fim exatamente oposto daquele
compreendido pela CGU: auxiliar o reconhecimento mais objetivo possível dos serviços que se
enquadram em tal conceito.
Esta redação em nada se aproxima da permissividade identificada pela CGU, já que a
literalidade do dispositivo não inova em relação ao que já foi jurisprudencialmente
reconhecido pelo TCU, que, por sua vez, é interpretação solidamente fundamentada no art.
25, II, da Lei n° 8.666/93.
Da mesma forma, inexiste falta de critério nas hipóteses estabelecidas de forma não exaustiva
na mencionada norma, já que todos os serviços ali enumerados são exemplos de serviços
simultaneamente especializados, singulares e de notória especialização do contratado.
Como se vê, atende-se, também, ao que prevê a Súmula n° 252 do TCU, adotada meramente
como parâmetro interpretativo diante da ausência de dever de licitar consagrada pelo
entendimento do STF exposto na ADI 1.923/DF.
A listagem de alguns serviços de forma meramente exemplificativa possui o condão de não
abrir margem para dúvidas quanto a eventuais contratações relacionadas a tais serviços, o
que não se confunde, de forma alguma, com enquadramentos fora das hipóteses legalmente
admitidas.
Raciocínio em sentido contrário significa que serão sujeitos a ampla competição serviços de
caráter estratégico do alto escalão organizacional (superintendente e diretores institucionais),
lógica que sequer é adotada, mutatis mutandis, na própria administração pública direta, na
qual embora cargos públicos sejam providos por concurso público, a chefia não é ocupada
através de ampla concorrência.
Não obstante todas as considerações tecidas anteriormente, as quais evidenciam a total
validade das contratações realizadas por inexigibilidade até então, fato é que a alteração do
regulamento de compras para que, no intuito de se contratar prestadores de serviço da forma
mais impessoal possível, não mais se preveja como hipótese de inexigibilidade as contratações
corporativas é medida que será adotada pela organização social, a pedido da SMS (ANEXO
27).”

Análise da equipe de auditoria

Por meio de sua Manifestação, o Gestor Municipal insiste em defender que o “Regulamento
de Compras e Contratação de Obras e Serviços”, elaborado pelo IGH no início de sua gestão e
utilizado desde janeiro de 2019, possa classificar, previamente, diversos serviços como
190
“serviços técnicos de natureza singular, com notória especialização e capacidade”, visando
permitir a contratação direta dos prestadores de serviços (por inexigibilidade), sem a
realização de processo seletivo ou de cotação de preços. Para defender o entendimento do
IGH sobre o assunto ‘inexigibilidade de competição’, disposto no citado Regulamento, o
Gestor distorce completamente o sentido dos enunciados das Súmulas TCU nº 252 e 264 (este
último alterado pelo Acórdão TCU nº 1.437/2011 para Súmula nº 039).

Ao contrário do que afirma o Gestor em sua Manifestação, o critério da singularidade não está
diretamente e simplesmente associado à confiança no prestador de serviços. Cumpre reiterar
a explicação já prestada pela equipe de auditoria: ‘o TCU orienta que, para se caracterizar a
inviabilidade de competição, é necessária a presença simultânea de três requisitos: serviço
técnico especializado, natureza singular do serviço e notória especialização do contratado.
Nesse sentido, o enquadramento como hipótese de “inexigibilidade” deve ser feito caso a
caso, considerando a especificidade de cada objeto a ser contratado, e não da forma adotada
pelo IGH no Regulamento que listou previamente uma série de serviços de caráter geral que
possuem uma diversificada quantidade e prestadores no mercado’.

O Gestor Municipal expôs em sua Manifestação uma defesa veemente do “Regulamento de

Compras e Contratação de Obras e Serviços” do IGH, no que se refere às contratações diretas
por inexigibilidade de competição. Entretanto, ao final, informou sobre uma alteração no
Regulamento. Em análise aos documentos integrantes do Anexo 27 da Manifestação, nota-se
que o novo Regulamento – emitido em 20.08.2020, após determinação constante do Ofício
Comissão de Avaliação/SMS nº 67, de 05.08.2020 – reduziu significativamente a relação de
serviços, previamente definidos, cuja contratação seria passível de inexigibilidade de processo
seletivo ou de cotação de preços, além de excluir as hipóteses de inexigibilidade para as
contratações de prestadores de serviços com abrangência corporativa. Os excertos a seguir
permitem comparar os textos do anterior e do novo Regulamento.

Regulamento anterior:
Art. 3º [...]
Parágrafo Terceiro: Será inexigível a publicação de edital de processo seletivo e/ou
cotação por três orçamentos para a contratação de prestadores de serviços com
abrangência corporativa, assim como de profissionais para realização de serviços
técnicos de natureza singular, com notória especialização e capacidade, assim
entendidos aqueles cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de
desempenho anterior, estudos, experiências, publicações, organização,
aparelhamento, equipe técnica ou outros requisitos relacionados com sua atividade,
permita inferir que o seu trabalho é o mais adequado à plena satisfação do objeto a
ser contratado, de modo à promover eficiência ao serviço público, incluindo-se nessa
situação a contratação do Superintendente, Diretores Institucionais e Gerais e
Gestores das unidades, escritório de advocacia/advogado, escritório de
contabilidade/contador, auditoria, controle de qualidade, assessoria de imprensa,
sistema de qualificação de risco para admissão de pacientes, plataforma de compras,
empresa de agenciamento de passagens aéreas e hospedagens, ERP (Enterprise
Resource Planning ou Sistema Integrado de Gestão Empresarial , ou seja, software
que melhora a gestão das empresas, automatizando os processos e integrando as
atividades de vendas, finanças, contabilidade, fiscal, estoque, compras, recursos
humanos, produção e logística), links de dados, links de voice, servidores de firewall,
serviços considerados essenciais (fornecimento de água, energia elétrica, telefone);
dentre outros. (Regulamento de Compras e Contratação de Obras e Serviços,
apresentado pelo IGH em 08.01.2019)
191
 Novo Regulamento:
Art. 10. Será inexigível a realização de Processo Seletivo e/ou Tomada de Preços
quando houver inviabilidade de competição, em especial para:
I – contratação de prestadores de serviços técnicos de natureza singular, com notória
especialização e capacidade, assim entendidos aqueles cujo conceito no campo de
sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiências,
publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica ou outros requisitos
relacionados com sua atividade, permita inferir que o seu trabalho é o mais
adequado à plena satisfação do objeto a ser contratado;
II – contratação de serviços técnicos profissionais especializados, especialmente para
desempenho das funções de Superintendente, Diretores Institucionais e Gerais e
Gestores das unidades, bem como para patrocínio ou defesa de causas judiciais ou
administrativas e para serviços contábeis; (Novo Regulamento de Compras e
Contratação de Serviços, emitido pelo IGH em 20.08.2020)

Essa alteração no Regulamento, contudo, não resolveu completamente a questão da prévia

classificação de serviços para contratação direta por inexigibilidade, pois não se justifica a
previsão de contratação por inexigibilidade para os serviços relacionados no inciso II do art.
10 do Novo Regulamento. Também vale lembrar que as contratações do inciso I do art. 10
somente poderão ser considerados regulares se demonstrada a presença simultânea dos três
citados requisitos: serviço técnico especializado, natureza singular do serviço e notória
especialização do contratado (Súmula TCU nº 252).

Cumpre ressaltar, por fim, que os esforços da SMS e do IGH em tentarem adequar o
Regulamento não conferem regularidade às contratações anteriores, realizadas pelo IGH
desde janeiro de 2019 com base nas situações previamente classificadas como passíveis de
“inexigibilidade”. Todas as contratações e compras realizadas por esse modelo, custeadas com
recursos públicos oriundos do CG 108/2018, infringiram princípios da Administração Pública,
em especial: a publicidade, a impessoalidade e a eficiência.

Achado nº 10

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“Conforme se depreende do relatório da CGU, foi apontado por aquele órgão situação de
endividamento crescente do IGH durante o período de execução do contrato de gestão nº
108/2018, mesmo o Município de Contagem estando rigorosamente em dia com o
cronograma dos repasses mensais definido em contrato.
Sobre esse tema, é importante esclarecer que conforme já informado, encontra-se em curso
trabalho de auditoria independente desenvolvido pela empresa “Houer” que busca apurar
eventual existência de desequilíbrio econômico financeiro do contrato em razão da suposta
cessão a menor de servidores efetivos do que a prevista no Edital do Chamamento Público nº
005/2018.
Muito embora o trabalho de auditoria independente venha sendo realizado, a Secretaria
Municipal de Saúde, via Comissão de Avaliação do Contrato, quando da análise das contas
vem identificando a existência de pagamento de juros de mora e multas, apontando em seus
192
relatórios preliminares essas inconformidades, bem como demonstram toda a documentação
acostada (ANEXO 28).
O Município de Contagem vem apontando as ocorrências no relatório de prestação de contas,
entretanto, como ainda está em curso o estudo do reequilíbrio econômico do contrato, tanto
o Município quanto o IGH não podem afirmar se a existência dos atrasos e pagamentos de
multas e juros são decorrentes do desequilíbrio contratual eventualmente causado pela
Administração Pública ou mesmo pela suposta má gestão do IGH ao receber os repasses
mensais.
Ressalta-se que com o término do trabalho de auditoria independente, será possível aferir com
clareza o que ocasionou os pagamentos de juros e multas contratuais e, não sendo o motivo
decorrente de possível desequilíbrio contratual, a Secretaria de Saúde, via Comissão de
Avaliação promoverá notificações para que o IGH realize o ressarcimento de toda quantia
apontada, ou seja, não tendo que se falar em qualquer dano ao erário público.
Não obstante, cabe esclarecer que os eventos mencionados nesse item do relatório da CGU
decorrem de eventos supervenientes à governabilidade do contrato, sendo o principal deles
decorrente do déficit de profissionais cedidos pelo município quando comparados os
quantitativos informados no edital e termo de referência e o quantitativo efetivamente
disponibilizado quando do início da gestão das unidades pelo IGH e potencializado ao longo
desses dezoito meses de operacionalização. Esse evento é de conhecimento de todos que
acompanham a execução do contrato, inclusive tendo seus efeitos ratificados pela CGU nesse
seu relatório.
Quanto às alegações de inconsistências em relação à análise de rubricas contábeis, relatórios
analíticos, informamos que decorrem de equívocos nas solicitações dos mesmos. Importante
a lembrança de que o balanço patrimonial reflete uma posição estática em determinada data
base, enquanto os relatórios financeiros refletem saldos na data de emissão, salvo quando
solicitados considerando datas retroativas.
Essa situação explica, inclusive, o alegado no parágrafo segundo. Assim apresenta-se em
anexo o relatório “Contas a Pagar/Em Aberto por Fornecedor” (ANEXO 28), referente à mesma
data base de 31/12/2019, correspondendo ao montante de R$ 21.848.080,67 (vinte e um
milhões oitocentos e quarenta e oito mil oitenta reais e sessenta e sete centavos), saldo
idêntico ao balancete contábil. A CGU solicitou, conforme descrito nesse parágrafo do seu
relatório, a posição para a data base de 04/03/2019 e comparou com 31/12/2019. A apuração,
consideradas datas base distintas, conclui pela existência de diferença entre valores e não
havia como ser diferente.
Posteriormente, seguem outras comparações sem parâmetros entre razão contábil e
relatórios de prestações de contas, em que o razão reflete as notas fiscais emitidas pelo
prestador e contabilizadas por ocasião da prestação efetiva do serviço, refletindo assim o
princípio da competência, enquanto que os demonstrativos de prestação de contas refletem
os valores efetivamente pagos ao prestador, sendo nesse caso já relatado e sabido que o IGH
preteriu o pagamento de fornecedores e prestadores de serviços em detrimento dos
compromissos assistenciais por ocasião do desequilíbrio econômico do contrato.
Posteriormente, são efetuadas afirmações decorrentes da carência de análises mais
aprofundadas da CGU em relação à natureza das informações sob os aspectos econômicos e

193
financeiros e, finalmente, demais questionamentos e afirmações que são oriundas da situação
de desequilíbrio econômico do contrato, já amplamente contextualizada.
Destaca-se que, em face da insuficiência de recursos, priorizam-se os pagamentos das
obrigações trabalhistas, posto que inadiáveis, tanto assim que jamais houve atraso no
pagamento dos salários dos empregados que laboram nas unidades de saúde que gerencia em
Contagem. Ainda, foram priorizados os pagamentos de fornecedores e prestadores de
serviços, do que decorreram as imputações de juros e multas relacionadas às impontualidades
dessas quitações.
Salienta-se, neste tocante, a ação proativa do IGH na mitigação dos pagamentos de multas e
juros por ocasião desses eventos. Frisa-se que mesmo diante do suposto déficit financeiro do
contrato, o pagamento de juros e multa pela Instituição é consideravelmente inferior em
relação ao efetivo atraso de pagamento das obrigações, tendo em vista o esforço empreendido
em negociação com os prestadores para abatimento ou minoração destas obrigações
acessórias quando do efetivo pagamento. Maior dificuldade se enfrenta junto a fornecedores
de insumos, cuja cobrança normalmente é feita por boleto e, eventualmente, levada a
protesto.
Sinaliza-se que as providências para equalização financeira do Contrato, como dito no início,
já vêm sendo adotadas por essa Secretaria, aguardando a conclusão dos trabalhos da
auditoria independente.”

Análise da equipe de auditoria

Em sua Manifestação, o Gestor Municipal confirmou que “o IGH preteriu o pagamento de

fornecedores e prestadores de serviços em detrimento dos compromissos assistenciais por
ocasião do desequilíbrio econômico do contrato” e que “vem identificando a existência de
pagamento de juros de mora e multas”. E alega que estava buscando, por meio de uma
auditoria independente, “apurar eventual existência de desequilíbrio econômico-financeiro do
contrato” que justificaria o crescente endividamento apontada nesse achado do relatório.
Contudo, conforme exposto no achado 7, os relatórios da auditoria independente
apresentaram falhas e inconsistências que os desabilitam para fundamentar o reequilíbrio
econômico-financeiro do contrato e não foram apresentadas documentações que
comprovassem a realização de contratações em número maior com justificativas da cessão de
servidores realizada em número menor do que o previsto.

Novamente, com intuito de defender o IGH, o gestor distorce os fatos apontados ao informar
sobre equívocos cometidos pela equipe de auditoria. Esclarece-se que o Relatório de “Contas
a Pagar/Em Aberto por Fornecedor” usado para as comparações foi emitido em 04.03.2020,
mas é referente aos valores registrados como pendentes de pagamento em 31.12.2019, ou
seja, mesmo período do razão analítico.

Independentemente das diferenças e inconsistências apontadas entre balanço, razão e

prestação de contas, restou muito claro o endividamento do IGH na execução do contrato.
Ademais, conforme apontado em outros achados desse relatório existem irregularidades nas
prestações de contas além da ausência de comprovações da real necessidade do reequilíbrio
financeiro da contratação.

194
Achado nº 11

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“Questionam-se as contratações de pessoas jurídicas para prestação de serviços

especializados, cujos sócios são diretores corporativos do IGH, por, no entender da CGU, não
haver previsão para tanto na proposta apresentada na fase do chamamento público, bem
como por alegadamente caracterizar distribuição de dividendos, prática vedada para
associações sem fins lucrativos.
Não há dúvida de que os dirigentes de organizações sociais podem e devem ser remunerados
pelas atividades que desempenhem, vide autorização para que o contrato de gestão trate
sobre o tema, conforme dispõe o art. 6°, inciso V, da Lei Municipal n° 4.713/2014.
A própria CGU reconhece como lícito o rateio do custo das remunerações dos diretores
corporativos mediante pagamentos pela matriz e por serviços prestados através de pessoas
jurídicas das quais são sócios, opondo-se somente quanto ao nexo causal com o objeto do
contrato de gestão e a forma de cálculo da parcela e/ou do tempo dedicado.
Neste tocante impende salientar que a remuneração dos dirigentes das Organizações Sociais
consiste em uma contraprestação pelo trabalho que estes exercem em favor da entidade. O
conceito de finalidade não lucrativa se define pela não distribuição aos associados, diretores,
conselheiros, etc., de eventuais excedentes operacionais ou parcelas do patrimônio da
associação e pela aplicação integral destes recursos na realização da respectiva missão da
organização.
No entanto, há muito caiu a tese de que os diretores das OS não seriam remunerados pelos
serviços prestados, uma vez que sendo assim não se poderia ter gestores de excelência que se
dedicassem exclusivamente a tal fim.
A Lei 9.790/99 prevê a possibilidade de remuneração de dirigentes para entidades que
adquirirem a qualificação de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público/OSCIP,
desde que estes efetivamente atuem na gestão executiva da entidade ou lhe prestem serviços
específicos, hipótese do caso em tela, uma vez que não se questiona que o Superintendente
efetivamente presta serviços para a gestão das unidades de saúde do Município de Contagem,
através do contrato de gestão nº 108/2018.
A Lei da Filantropia (Lei nº 12.868/2013) proporciona uma nova investida na questão da
remuneração de dirigentes e, consequentemente, na oportunidade de profissionalização das
entidades do Terceiro Setor. A referida lei altera a Lei n ° 12.101/09 que dispõe sobre a
certificação de entidades beneficentes de assistência social e representa um passo significativo
na profissionalização do Terceiro Setor, uma vez que permite a remuneração de seus
dirigentes, fazendo com que os gestores possam atuar em tempo integral e serem cobrados
no seu desempenho.
Já a nova redação, conferida pela Lei n° 13.151/2015, afasta qualquer dúvida sobre a
legalidade da remuneração dos diretores, seja de forma direta ou indireta, ao prever que os
dirigentes de entidades sem fins lucrativos poderão ser remunerados, desde que atuem
efetivamente na gestão executiva, respeitados como limites máximos os valores praticados
pelo mercado na região correspondente à sua área de atuação.

195
O que significa remuneração indireta dos diretores senão o pagamento pelos serviços
efetivamente prestados pelos gestores através de pessoas jurídicas das quais são sócios? Não
há, portanto, qualquer ilegalidade no ato apontado.
Evidentemente não há burla alguma à proibição de distribuição de dividendos, tampouco dano
ao erário, já que os valores pagos desta forma, além do respaldo legal, representam
significativa economia para os cofres públicos do Município de Contagem, pois a contratação
via CLT das pessoas físicas para desempenho das funções englobadas atualmente pelos
contratos de prestação de serviços necessariamente implicaria num aumento de custo
decorrente dos encargos trabalhistas.
Para que não reste dúvida quanto às funções desempenhadas pelos diretores corporativos,
explica-se que compete ao Diretor Administrativo: gerir os processos administrativos, em toda
sua plenitude, executados nos contratos firmados pelo IGH; normatizar e garantir o
cumprimento da normatização administrativa existente referente aos processos financeiro,
recursos humanos, contabilidade, compras, fiscal, custos, tecnologia da informação e
prestação de contas; garantir o atendimento das determinações da legislação trabalhista e
previdenciária, relativo aos empregados e terceiros envolvidos na execução dos contratos;
responder às demandas oriundas dos órgãos externos de regulamentação e controle
(Sindicatos, MTE, Ministério Público, CGE, TCE) relacionadas aos processos administrativos;
gerir o compliance administrativo e financeiro, envolvendo auditoria interna e de
demonstrações contábeis; subsidiar Superintendência, Diretorias Regionais e Diretorias Gerais
quanto às informações para a gestão dos contratos e tomada de decisão no que se refere aos
aspectos financeiro e de controles internos dos contratos; acompanhar e prestar suporte
técnico os gestores de processos administrativos lotados nas unidades geridas pelo IGH; apoiar
a prospecção e novos negócios.
Por sua vez, cabe ao Diretor Técnico: gerir os processos assistenciais, em toda sua plenitude,
em todos os contratos do IGH; normatizar e garantir o cumprimento dos protocolos existentes
referentes aos processos médicos, de enfermagem, fisioterapia, farmácia, análises clínicas,
dentre outros de natureza assistencial; responder às demandas oriundas dos órgãos externos
de regulamentação e controle (Sindicatos, CRM, COREN, Ministério Público, Ministério da
Saúde, SUS, CGE, TCE) relacionadas aos processos assistenciais; subsidiar Superintendência,
Diretorias Regionais e Diretorias Gerais quanto às informações para a gestão dos contratos e
tomada de decisão; apoiar na prospecção de novos negócios.
A seu turno, cabe ao Diretor Regional: representar o IGH em reuniões com Contratante
referente demandas do contrato de gestão; promover discussões com o Contratante
referentes às particularidades operacionais que venham afetar o cumprimento das metas
estabelecidas no contrato de gestão; promover reuniões com o Contratante referentes às
demandas oriundas de órgãos externos de regulamentação e controle (Sindicatos, CRM,
COREN, MTE, Ministério Público, CGE, TCE); representar o IGH junto aos veículos de imprensa
em relação às demandas do contrato de gestão; desenvolver e manter relações institucionais
necessárias aos stakeholders que envolvem o contrato; exigir o cumprimento das metas
contratuais, assistenciais e financeiras, junto às Diretorias Gerais; compartilhar os resultados
auferidos pelo contrato de gestão com a Superintendência e Diretorias Coorporativas;
prospectar de novos negócios na região.

196
Segue para não restar dúvida sobre a atuação dos dirigentes corporativos do IGH, algumas
listas de presença (ANEXO 30), evidenciando a realização de várias reuniões acerca do escopo
do Contrato de Gestão, necessárias para a correta execução contratual.
Da mesma forma, inexiste irregularidade alguma na não previsão de cargos equivalentes no
organograma apresentado junto à proposta de preços, pois, à época, obviamente os contratos
de prestação de serviços não haviam sido firmados, razão pela qual não seria possível
asseverar que haveria alguém para desempenhar tais funções estratégicas sem contratação
que a antecedesse.
Assim, restando suficientemente demonstrado o escopo do contrato de cada um dos
prestadores de serviço em questão, bem como reafirmada a licitude de tal contratação,
inexiste irregularidade alguma que justifique a adoção de sanções no caso em tela.”

Análise da equipe de auditoria

Tanto a Lei Municipal 4.713/2014 quanto a Lei Federal 9.637/1998, que dispõem sobre a
qualificação de entidades como organizações sociais, preveem a possibilidade de que os
dirigentes executivos dessas instituições sejam remunerados, sob a condição de que tais
remunerações sejam fixadas pelo respectivo conselho de administração da OS. O
apontamento da equipe de auditoria, portanto, não questiona o fato de dirigentes executivos
do IGH estarem recebendo remunerações; mas, sim, a forma artificial como o IGH elaborou
para aumentar a remuneração dos seus dirigentes executivos com recursos do CG 108/2018,
mediante contratos genéricos e vagos, por interpostas pessoas jurídicas e sem a devida
previsão para esse tipo de gasto.
A atuação dos mencionados dirigentes é realizada em âmbito corporativo, como os próprios
nomes dos cargos apontam. Depreende-se que as remunerações pagas diretamente pelo IGH,
referentes a essas atuações, devem considerar todo o trabalho realizado por esses
profissionais relacionado às atividades do IGH como um todo. Assim, mesmo que sejam
assinados outros contratos de gestão pelo Instituto, a atuação de dirigentes corporativos
nesses novos contratos já está contemplada na atuação corporativa. Os pagamentos aos
dirigentes referentes à atuação no CG 108/2018, realizados além do pagamento pelos serviços
prestados em âmbito corporativo, representam um aumento na remuneração desses
dirigentes. Portanto, reitera-se: tais contratações configuraram-se, unicamente, como uma
tentativa irregular de legitimar a remuneração dos dirigentes corporativos com recursos do
CG 108/2018 por serviços que estatutariamente estão na alçada de responsabilidade dos
cargos diretivos subordinados à matriz do IGH.
Mas, sobretudo, a realização de tais despesas não fora pactuada com a SMS no âmbito do CG
108/2018. Inexiste, na Justificativa Técnica de Preço e no Termo de Referência, previsão de
gastos/custos com a contratação de empresas para prestação de serviços relacionados ao
exercício das atividades dos cargos de gestão corporativa. E mesmo que os gastos com tais
serviços fossem contabilizados como serviços de consultoria (a Proposta Financeira do IGH
estabelece um valor para consultoria), não faria o menor sentido tais contrações, pois a OS
estaria contratando seus próprios funcionários, já remunerados, para prestarem serviços para
a própria instituição.
Permanece a conclusão de que são irregulares os Contratos nº 3637, 3638 e 3639/2019-CTG
e nº 4048-CTG, firmados pelo IGH para prestação e serviços no âmbito do CG 108/2018, bem
197
como todos os pagamentos deles decorrentes ou realizados às apontadas empresas por
prestação de serviços às unidades municipais de saúde de Contagem/MG, devendo os valores
financeiros respectivos serem ressarcidos à conta específica do Contrato de Gestão.

Achado nº 12

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“O relatório da CGU questiona a contratação de prestadores de serviço de comunicação social

tanto pela ausência de previsão de gastos idênticos aos executados quanto pela alegada não
comprovação da compatibilidade de tais serviços com as ações de gestão das unidades de
saúde.
Inicialmente, quanto à compatibilidade temática de tais serviços, registre-se que os mesmos
se referem a ações de pesquisa de satisfação, assessoria de imprensa, marketing, dentre
outros, todos eles atrelados à verificação da satisfação da população com o serviço prestado
e relacionamento das unidades com veículos de mídia.
Não há sobreposição entre os escopos dos contratos com os dois prestadores contratados pelo
IGH para prestação de tais serviços, pois os mesmos se complementam e servem um ao outro
como subsídios para melhor direcionamento das ações.
Ademais, quanto à superação dos gastos originalmente estimados com contratações dessa
natureza, são igualmente válidos os argumentos anteriormente expostos de que os valores
constantes da proposta não são rígidos, em nome de sua autonomia administrativa,
econômica e financeira, podendo ocorrer a flutuação das rubricas, especialmente em
decorrência da ausência de absoluto controle do IGH quanto às ofertas de preços dos
prestadores de serviço locais.
Segue para comprovação da vinculação dos serviços prestados com o objeto do Contrato de
Gestão os relatórios de evidência (ANEXO 31) produzidos pelas empresas “Bárbara
Comunicações Ltda.” e “Equilíbrio Marketing de Relacionamentos Eirelli”, de forma a
demonstrar também a não sobreposição dos objetos contratuais, bem como a realização dos
serviços contratados, não ensejando, nem ao menos caracterizando, referida situação como
dano ao erário.”

Análise da equipe de auditoria

Em que pese a alegação da Prefeitura de que não houve sobreposição dos serviços
contratados e que os serviços se relacionam com os objetivos do contrato de gestão, a
ausência de detalhamento do objeto dificulta a participação de licitantes, restringindo a
competitividade do certame licitatório.

Além disso, a indefinição do objeto inviabiliza a análise da relação dos serviços contratados
com os objetivos do contrato na medida em que não se consegue avaliar se tais serviços,
descritos de forma genérica no processo de contratação, eram previstos no escopo do
contrato nem se os serviços a serem prestados não caracterizariam ações a serem
desenvolvidas pela própria Administração.
198
Quanto a manifestação do gestor que “os valores constantes da proposta não são rígidos”, a
análise realizada pela equipe sobre a manifestação do gestor em relação ao achado 5, já
discorreu exaustivamente sobre essa irregularidade uma vez que o CG 108/2018 tem natureza
convenial, estando a despesa atrelada aos valores estabelecidos na Proposta Financeira do
IGH.

Achado nº 13

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“No que tange ao item 13 do Relatório, o IGH informa que a estrutura de gestão projetada em
relação ao contrato e materializada na sua proposta de preço, considerou que os serviços
contábeis, financeiros, folha de pagamento, departamento de pessoal, controle e elaboração
de contratos de prestadores de serviços, inclusive médicos, e prestação de contas seriam
executados através de um prestador de serviços, tendo em vista aspectos relacionados à
eficiência técnica e economicidade.
As rubricas que contemplaram a previsão de gastos na contratação de tais serviços, conforme
a Proposta de Preços do IGH, foram: “Serviços Contábeis” e “Serviços de Consultoria”, nos
montantes, respectivos, de R$ 184.518,00 (cento e oitenta e quatro mil quinhentos e dezoito
reais) e R$ 172.443,20 (cento e setenta e dois mil quatrocentos e quarenta e três reais e vinte
centavos).
Importante ressaltar que a “Tabela 18 – Planilha com a descrição das despesas” (ANEXO 32),
anexo integrante do Edital e do Termo de Referência, prevê para essas rubricas os serviços que
foram, efetivamente, contemplados pelo IGH. Assim sendo, Serviços Contábeis: Despesas com
serviços de terceiros para procedimentos contábeis/financeiros e Serviços de Consultoria:
Despesas com serviços especializados de terceiros em determinada área de atuação.
A previsão do provimento dos serviços supracitados através da contratação de um terceiro
especializado implicou em registro na proposta financeira, em rubrica “Profissionais
Administrativos”, de pessoal a ser contratado em regime CLT para atuação em áreas e funções
de suporte e apoio assistencial do complexo hospitalar e nas unidades de pronto atendimento.
Desta forma, os profissionais previstos e contratados (ANEXO 33), considerando essa natureza
foram aqueles que executam as seguintes funções: gestão do complexo hospitalar e das
unidades de pronto atendimento, recepção e atendimento aos pacientes, jurídico, serviço
social, qualidade, técnicos do laboratório de análises clínicas, ultrassonografia, medicina e
segurança do trabalho, compras, tecnologia da informação, serviço de farmácia,
almoxarifado, rouparia, honorários médicos, comunicação, dentre outros, os quais nada tem
a ver com os processos executados pelo prestador de serviço “L&A Contabilidade e
Outsourcing”.
Quanto a afirmativa de que o IGH não tinha conhecimento de custos e quantidades dos
serviços propostos pela “L&A Contabilidade e Outsourcing” e, por conseguinte, não tinha
condições de avaliar a sua compatibilidade em relação ao mercado, entendemos como
improcedente e descabida, pois de forma objetiva, o valor estimado pelo IGH em proposta de
preço para contemplar tais serviços correspondeu ao valor de R$ 356.961,20 (trezentos e

199
cinquenta e seis mil novecentos e sessenta e um reais e vinte centavos), referentes às rubricas
da proposta “serviços contábeis” e “serviços de consultoria”. Assim, foi efetuado o certame,
com divulgação de termo de referência em relação as especificações analíticas dos serviços,
onde o IGH tinha interesse na contratação de prestador para a execução global dos serviços
por questões de integração entre os mesmos, tendo em vista a correlação existente entre si. O
prestador de serviços vencedor do certame apresentou proposta e firmou contrato com
redução de 24,85% em relação ao valor estimado em proposta de preço pelo IGH para tais
serviços, no montante aproximado de R$ 268.256,34 (duzentos e sessenta e oito mil duzentos
e cinquenta e seis reais e trinta e quatro centavos).
Importante ressaltar que o IGH embasa seus processos de terceirização de serviços nos
princípios da administração pública, especificamente na impessoalidade e na economicidade,
de modo que essa ação de gestão gerou economia relevante ao contrato considerando a
previsão de custos relacionada a tais processos se os mesmos fossem executados
internamente a partir da contratação de pessoal CLT, disponibilização de fardamento,
alimentação, vale transporte, aquisição de insumos administrativos, equipamentos de
informática (computadores e impressoras), e redes de informática, dentre outros.
Instados pelo Diretor Administrativo Corporativo, o prestador de serviços apresentou a
estimativa de gastos diretos com pessoal e demais custos a serem incorridos se tais serviços
viessem a ser internalizados pelo IGH, sendo os valores analíticos apresentados conforme
tabela abaixo:

Importante ressaltar que segue junto ao presente relatório a resposta completa prestada pela
“L&A Contabilidade e Outsourcing” (ANEXO 34) referente a aspectos diversos relacionados ao
custo dos serviços, paradigma para internalização e outros aspectos de natureza operacional.
Em continuidade aos achados apresentados pela CGU no seu relatório, foi apresentada a
“Tabela 13 – Comparação entre o valor proposto pelo IGH e o contratado com a L&A”, na qual
se pretendia comparar valores anuais dos contratos firmados pelo IGH com a L&A versus
valores anuais registrados na proposta de preço do IGH nas rubricas de “Serviços Contábeis” e
“Profissionais Administrativos” na época do chamamento. Por ocasião dessa intenção
comparativa, a CGU infere que os valores contratados com a L&A superam de forma relevante
os valores previstos pelo IGH para essas rubricas somadas, apresentadas na proposta técnica.
Quanto a essas análises, consideramos que, conforme abordado em parágrafos anteriores,
não é cabível qualquer comparativo dos valores previstos a título de suporte e apoio

200
assistencial (Profissionais Administrativos), materializado pelas atividades já descritas, com os
serviços objeto dos contratos da L&A.
A efetiva comparação entre proposta de preço do IGH e valores contratados junto a L&A já foi
apresentada em parágrafo anterior, nas rubricas corretas segundo os descritivos
disponibilizados (Serviços Contábeis e Serviços de Consultoria), restando definido redução de
cerca de 25%.
Finalmente, em relação a essa discussão, verifica-se improcedência da conclusão afirmativa
da CGU, tendo em vista a comparação de valores de doze meses de proposta da L&A com
apenas o valor de um mês das rubricas apresentadas na proposta de preço, ainda que as suas
naturezas estejam equivocadas (Serviços Contábeis e Profissionais Administrativos). A
apresentação comparativa de valores anuais com mensais já é o bastante para que não possa
ser considerada como válida a análise empreendida quanto a esse ponto.
Em relação a possibilidade de sobreposição de atividades entre o pessoal CLT lotado nos
contratos e os serviços prestados pelo L&A, segue a relação dos colaboradores lotados nas
unidades em serviços não assistenciais e suas descrições de cargo (ANEXO 33), onde se percebe
que esses colaboradores não executam serviços objeto dos contratos firmados com a L&A.
Outro procedimento que pode a qualquer momento ser utilizado para dirimir quaisquer
dúvidas a esse respeito é o da entrevista direta aos colaboradores em seus postos de trabalho,
bem como inspeção visual dos documentos e informações utilizadas pelos mesmos. As
indicações superficiais de que o eventual processo de homologações de rescisões está
sobreposto decorre de citação de possibilidade de que ambas as estruturas podem executar
tal atividade, fato que é previsto em caso de elevação de número desses eventos,
principalmente, por ocasião de desmobilização do contrato.
Em relação a registro de ponto, cabe ao pessoal local nas unidades o suporte aos relógios de
registro de ponto, tratativa dos eventos de absenteísmo junto às coordenações e gerências e
apoio ao colaborador, enquanto que o terceirizado efetua toda a parte técnica de inserção de
informações das exceções dos registros de ponto visando sua consolidação e elaboração da
folha de pagamento.
Quanto a discrepância entre os valores pagos e os valores mensais contratados com o
prestador L&A, informa-se que decorre da priorização de quitação de compromissos
relacionados a atividades assistenciais em detrimento das demais, considerando a situação
em análise de desequilíbrio econômico do contrato de gestão objeto da fiscalização da CGU.
Importante ressaltar a inexistência de cobrança e pagamento de multas e juros a esse
prestador, diante de negociação imposta.
Por fim, em relação a supostos achados quanto a pagamentos em montantes inferiores
referentes as competências novembro e dezembro de 2018 e que poderiam referenciar o valor
do contrato, alega-se o absoluto descabimento dessa analogia, tendo em vista que esses
serviços foram distintos daqueles que foram objeto do contrato firmado entre as partes,
conforme descrito pela própria CGU no seu relatório.
Coaduna com a impropriedade do direcionamento sugerido pela CGU, o fato dos meses de
novembro e dezembro de 2018 não serem meses de operação efetiva do IGH em relação às
unidades integrantes do contrato de gestão firmado entre IGH e Município de Contagem, de

201
modo que o escopo executado nessa ocasião não guarda qualquer relação com aqueles
firmados posteriormente a partir do processo seletivo onde a L&A sagrou-se vencedora.”

Análise da equipe de auditoria

Em relação à alegação de que os serviços prestados pela L&A não se enquadram na rubrica
“serviços administrativos”, não haviam sido identificadas “outras rubricas que pudessem
representar os gastos com serviços que, de acordo com o IGH, seriam executados pela L & A”,
conforme relatado. Assim, como já citado, a rubrica serviços administrativos é uma “rubrica
na qual poderiam estar incluídos os custos com os serviços, além dos contábeis, embora não
haja detalhamento na proposta do IGH”. A rubrica “consultoria” informada pelo IGH como a
que, além da rubrica “serviços contábeis”, previa serviços prestados pela L&A. prevê um valor
anual de R$184.518,00. Observa-se que o valor previsto para a rubrica “consultoria” é inferior
ao previsto para serviços administrativos (R$878.639,04), além de existirem vários outros
contratos que também se enquadram nessa rubrica. Assim, a previsão é ainda mais
discrepante em relação ao executado na rubrica.
Em relação ao IGH não ter conhecimento dos custos e quantidades dos serviços propostos
pela “L&A Contabilidade e Outsourcing” não foi identificado nos processos de contratação o
detalhamento dos serviços propostos. Além disso, ao ser questionado a respeito dos custos e
quantidades, o Instituto encaminhou o questionamento à empresa contratada. Porém, o
detalhamento dos serviços deveria ser de conhecimento do contratante anteriormente à
contratação, para ter a convicção da realização dos pagamentos dos serviços contratados em
valores compatíveis com o mercado.
Quanto aos pagamentos referentes aos meses de novembro e dezembro, o Instituto alega
que se referem ao período de implantação do contrato. Entretanto, não detalha quais serviços
foram prestados, o que inviabiliza a análise da manifestação.

Achado nº 14

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“Essa R. CGU aduz em seu Relatório que a contratação direta de prestador de serviço com
justificativa de abrangência corporativa, hipótese de inexigibilidade prevista no Regulamento
de Compras e Contratações de Obras e Serviços do IGH denotaria direcionamento.
Neste ponto, o IGH sustenta que as referidas contratações obedeceram aos critérios de
inexigibilidade estabelecidos no Regulamento de Compras e Contratações, documento esse
submetido a esta Secretaria Municipal de Saúde em 08.01.2019 e atualmente em análise pela
SMS/Contagem.
Ressalta, ainda, que a hipótese de inexigibilidade estabelecida no art. 3º, § 3º do Regulamento
Institucional ampara-se no quanto previsto na Súmula n° 264 do Tribunal de Contas da União,
emitida por meio do Acórdão nº 1.437, publicado em 03 de junho de 2011, segundo a qual:
A inexigibilidade de licitação para a contratação de serviços técnicos com pessoas
físicas ou jurídicas de notória especialização somente é cabível quando se tratar de

202
 serviço de natureza singular, capaz de exigir, na seleção do executor de confiança,
grau de subjetividade insuscetível de ser medido pelos critérios objetivos de
qualificação inerentes ao processo de licitação, nos termos do art. 25, inciso II, da Lei
no 8.666/93.” (grifos nossos).

Portanto, a qualidade e singularidade necessária para a execução de serviços de auditoria

resta clara, na medida em que não se pode auferir, mediante procedimento de
licitação/processo seletivo a qualidade dos profissionais que irão atuar na prestação destes
serviços.
No que se refere às contratações de abrangência corporativa, o IGH justifica ainda que tal
modalidade de contratação proporciona, em verdade, o alcance de preços mais vantajosos,
tendo vista a obtenção de economia de escala.
Tanto é assim que se conseguiu reduzir os custos propostos com “profissionais
administrativos” na execução contratual mediante contratação da “L&A Contabilidade e
Outsourcing”, por exemplo, evidenciando a vantagem desta modalidade de contratação.
Ainda no que se refere à “L&A Contabilidade e Outsourcing”, a Organização Social Contratada
encaminhou planilha contendo quais os processos são desempenhados pela referida empresa
no que se refere às áreas de contabilidade, prestação de contas, contratos, departamento de
pessoal e folha de pagamento e financeiro, bem como quantitativo de eventos produzidos
mensalmente em cada área (ANEXO 35). O IGH informou, ainda, que realizará Processo
Seletivo para contratação dos referidos serviços.
Sustenta, ainda, o IGH, que as empresas contratadas em âmbito corporativo gozam de
reconhecimento no mercado em que atuam, a exemplo da “BDO RCS Auditores
Independentes”, a qual goza de expertise reconhecida em âmbito internacional.
Acrescente-se que, na análise de contratos de prestação de serviços em geral, não se admite
que custos indiretos nominados como despesas diversas de honorários sejam arcados
separadamente.
Isso não fosse o bastante, incluem-se na rubrica “despesas” verbas que não se reduzem a
viagens/hospedagens, a exemplo de equipamentos, insumos, transporte, não sendo válida,
portanto, a conclusão da CGU nesse sentido.
Por fim, rechaça-se a submissão do IGH ao que prevê a Lei Federal n° 4.320/64, aplicável
somente aos entes da administração pública direta, notadamente quanto à vedação ao
pagamento antecipado, já que entes do terceiro setor somente devem cumprimento aos
princípios da administração pública, conforme corretamente sinalizado pela CGU e
reconhecido pelo STF no julgamento da ADI 1.923/DF.”

Análise da equipe de auditoria

O Gestor em sua manifestação justifica a utilização da inexigibilidade baseada na abrangência

corporativa aludindo obediência a critérios estabelecidos no Regulamento de Compras e Contratações
de Obras e Serviços do IGH. O entendimento desta CGU, relatado no item 9 deste relatório, é de que
o texto do regulamento, neste aspecto, infringe preceitos legais da administração pública como os da
impessoalidade, publicidade e moralidade, não encontrando respaldo nas normas e/ou
jurisprudências e doutrinas relacionadas na manifestação.

203
O gestor utiliza-se de doutrina que ampara a utilização da inexigibilidade em casos de singularidade do
objeto e, acrescenta que para estes casos, a viabilidade pela escolha de profissional que inspire
confiança na execução de atividade complexa que atenda peculiaridade do serviço público.

Para o caso em tela, a execução de inventário das unidades de saúde de Contagem não se enquadra
na declarada hipótese de singularidade, por se tratar de atividade comum com possibilidade de
execução por vários profissionais da área, inexistindo, ainda, complexidade e peculiaridade do serviço
executado.

Quanto aos custos aumentados decorrentes das despesas acrescidas aos honorários, que incluem
despesas com viagens devido a empresa estar sediada distante do local de execução dos serviços, a
manifestação não apresenta dados que possam elidir o fato relatado. O gestor limita-se a rebater que
essas despesas não se reduziriam a despesas com viagens/hospedagens, porém, o fato relatado não
restringe as despesas a esse tipo de gasto, apenas informa que nesse custo estaria incluído em sua
composição grande parte de despesas de viagens, senão sua totalidade, o que poderia ser evitado.

Achado nº 15

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“Entende a CGU que, na contratação das empresas BDO e Advice para levantamento
patrimonial das unidades de saúde a serem geridas pelo IGH, houve sobreposição de
contratação, perda de economia de escala e pagamentos por serviços não executados.
Após cotação, o IGH recebeu propostas da Advice Group em 13/11 e da BDO Auditores
Independentes no dia 29/11 para execução do serviço em questão. Os valores apresentados
nas propostas corresponderam a R$ 90.916,00 (noventa mil novecentos e dezesseis reais) e R$
103.846,00 (cento e três mil oitocentos e quarenta e seis reais), respectivamente. Embora fosse
solicitada cotação para todas as sete unidades, a Advice Group apresentou proposta apenas
para as duas unidades integrantes do Complexo Hospitalar.
Desta forma, considerando a vantajosidade destacada na proposta da BDO Auditores
Independentes, o IGH então decidiu pela contratação dessa empresa e procedeu a execução
financeira da proposta apresentada liquidando a primeira parcela. Essa liquidação jamais
pode ser caracterizada como pagamento sem prestação de serviço, visto que acompanha
praxe de mercado de divisão de valores para os momentos de início e finalização do serviço.
Durante o acompanhamento da execução, foi detectado que a BDO Auditores Independentes
não conseguiria atender a demanda integral de inventário físico do patrimônio das sete
unidades em tempo requerido pelo Município de Contagem, o qual estava associado a atesto
de recebimento do patrimônio das unidades hospitalares para fins de início da gestão
operacional.
Diante dessa situação fora então definido pela supressão dos inventários das unidades
hospitalares (Complexo Hospitalar) do escopo da BDO auditores Independentes e a
transferência desse escopo suprimido para a Advice Group, tendo em vista a existência de
proposta então apresentada referente a essa localidade.

204
Os trabalhos então foram desenvolvidos em paralelo pelas duas empresas, considerando os
escopos das suas propostas após a redefinição. O resultado alcançado foi exitoso quanto a
prazo e qualidade dos serviços, conforme pode ser visto nos relatórios conclusivos das posições
patrimoniais das unidades (ANEXO 36).
Adicionalmente, cumpre ressaltar, conforme destaca o próprio relatório da CGU no tópico
específico a respeito desse assunto, que o número de itens a serem inventariados é uma
estimativa talhada em proposta, principalmente por que o próprio Município de Contagem
não dispunha do número exato no ato da transferência da gestão, já que o número se
encontrava desatualizado. Desta forma, não faz sentido qualquer proporcionalização de
valores faturados e pagos em relação a BDO Auditores Independentes com base nesse critério.
Além da ausência de correlação entre físico e financeiro pelo número de itens, dado que não
se adotou como critério de pagamento o valor unitário por item, justifica-se o pagamento da
forma como feito com base na mensuração proporcional às horas trabalhadas. Ou seja,
quanto maior o número de unidades, maior o número de horas empregado, razão pela qual o
tempo empregado no levantamento patrimonial das UPAs é maior do que o dispendido com o
Complexo Hospitalar.
Em síntese, não há pagamentos por serviços em duplicidade (sobreposição), porque os
pagamentos respeitaram a proporcionalidade das horas de trabalho empregadas por cada um
dos prestadores de serviço na execução do escopo contratual. Não houve pagamento por
serviço não executado porque a liquidação realizada nada mais é do que praxe de mercado de
divisão de valores para os momentos de início e finalização do serviço. Também não houve
perda de economia de escala, já que o volume de patrimônio levantado pelas prestadoras foi
superior ao estimado inicialmente, representando pagamento de valor inferior ao que seria
desembolsado caso fosse feita contratação por valor unitário.
Assim, são impertinentes as afirmações relacionadas à contratação em duplicidade para
prestação dos mesmos serviços, perda de economia de escala e pagamento por serviços não
executados.”

Análise da equipe de auditoria

O Gestor Municipal inicia seu relato refutando entendimento desta equipe de controle acerca da
duplicidade de contratação para parte do objeto. Demonstra, por meio da apresentação de relatórios
de cumprimento de objeto, emitidos pelas empresas, a ocorrência paralela da execução do objeto
após o desmembramento, em dois escopos: um para o complexo hospitalar e outro para as UPA’s, do
objeto contratado incialmente. Ficou acertado que a empresa Advice inventariaria o complexo
hospitalar e a BDO as UPA’s. Desta feita esta equipe alterou a descrição sumária e o próprio relato
preliminar de forma a suprimir o entendimento equivocado e acatar a manifestação do gestor neste
ponto específico.
Quanto às demais questões que compõem a narrativa do fato apontado, como perda de escala e de
pagamento por serviço não executado, o gestor sustenta não fazer sentido proporcionalizar os valores
faturados e pagos com as estimativas trazidas nas propostas, que os pagamentos teriam correlação
com os quantitativos de horas trabalhadas.
Nestes aspectos o controle interno mantém seu posicionamento, visto as propostas não trazerem
nenhum outro critério de estimativa de valores de honorários para apreciação do município, senão,

205
somente, os quantitativos de itens aproximados por unidade como medida para valoração da
proposta.
Há nas propostas das empresas, menções a quantitativos de horas trabalhadas apenas na ocorrência
de casos excepcionais, como horas extras ou trabalhos em dias não úteis, que seriam realizados de
acordo com a necessidade do IGH e previamente acordados.
Reforça-se o entendimento desta unidade de controle interno, o fato de a proposta da Advice trazer
na seção “Prazo e Condições Comerciais” a seguinte condição que contradiz o manifestado pelo
município:
“Será admitida uma variação de 3% para mais ou para menos. Caso a variação seja
ultrapassada, haverá cobrança adicional conforme previsto na seção ‘Prazo e
Condições Comerciais”.
Salienta-se que a seção “Prazo e Condições Comerciais” dispõe que caso as quantidades
ultrapassassem 3% seria cobrado adicional de R$ 6,75 por cada item adicional, o que caracteriza a
proporcionalização ora refutada na manifestação.
O gestor justifica o pagamento antecipado ser praxe de mercado, contudo, a execução de recursos
públicos deve obedecer aos princípios da administração pública e não aos costumes dos negócios de
empresas privadas.
Assim, mantêm-se o achado de dano ao erário devido à dupla contratação para serviços análogos
superestimados e pelo pagamento por serviço/item não executado/inventariado, conforme previsto
em contrato. Ressalta-se que para o serviço de inventário de todos os estabelecimentos de saúde
abrangidos pelo CG 108/2018, o IGH inicialmente contratou a BDO, pelo valor global de R$ 103.846,06.
Mas o pagamento/faturamento total foi de R$ 150.916,00, sendo R$ 60.000,00 para a BDO e
R$ 90.916,00 para a Advice, que conforme o achado 14 teve preços majorados devido a despesas com
viagens.

Achado nº 16

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“Questiona-se a deficiência na fiscalização e efetiva comprovação de que as refeições

adquiridas junto ao prestador responsável pelo fornecimento de alimentos às unidades foram
integralmente consumidas, haja vista ter sido identificada diferença a menor no número de
funcionários que atestam terem consumido tais refeições.
Considerando que, conforme reconhecido pelo próprio relatório da CGU, medidas de controle
de acesso do refeitório, a exemplo da instalação de catraca eletrônica, já foram adotadas, bem
como que são eficazes para a efetiva verificação da presença dos funcionários no ambiente
destinado a sua alimentação, entende-se que tal pendência já foi adequadamente sanada.
Além disso, conforme comprovado pelas notificações anexas, os gerentes das unidades foram
cientificados (ANEXO 37) para intensificar a fiscalização relacionada à entrega dos alimentos,
como forma de se adotar medidas imediatas e mais céleres do que a implantação de catracas
eletrônicas também nas UPAS, já que sua eficácia é reconhecida pela CGU.

206
De maneira concreta, já está sendo providenciada a implantação das catracas eletrônicas nas
Unidades de Pronto Atendimento (ANEXO 38), sem prejuízo da imediata intensificação de
controle pela fiscalização já realizada em tais unidades.”

Análise da equipe de auditoria

O Gestor Municipal confirma o apontado neste Relatório na medida em que informa estar em fase de
implantação de catracas eletrônicas nas UPA’s no intuito de melhorar as falhas apontadas e que
intensificará os controles já existentes.

Achado nº 17

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“Questionam-se impropriedades na prestação de contas relacionadas ao fundo fixo, utilizado

para realização de despesas de pequeno vulto e de pronto pagamento, notadamente com
relação à apresentação de documentos ilegíveis, ausência de identificação do autor e não
comprovação da vinculação com o objeto contratual.
Inicialmente, elucide-se que as despesas questionadas se referem aos meses de transição da
gestão das unidades, nos quais excepcionalmente diversos funcionários do IGH concentraram
as suas prestações de contas em um único representante. Contudo, embora naquele momento
fosse feito dessa forma, à requerimento da CES, atualmente cada funcionário que necessita
prestar contas o faz de forma individual.
Tratando-se de despesas de pequeno vulto, ordinariamente documentadas por notas fiscais e
extratos bancários de diminuta durabilidade, cujo material utilizado é sabidamente perecível,
eventualmente a legibilidade de tais documentos se perde rapidamente com o decurso do
tempo.
Contudo, ciente de tal situação e no intuito de evitar a reiteração de tais inconsistências,
medidas gerenciais vêm sendo adotadas no sentido de agilizar o arquivamento da
documentação de tais despesas em outro formato.
Dessa forma, todos os elementos necessários à verificação da pertinência de tal despesa com
o objeto contratual, bem como a identificação de seu autor, podem ser adequadamente
observados, solucionando-se a questão, portanto.
Mesmo assim, trata-se de mera irregularidade que jamais pode conduzir à rescisão contratual,
pois eventual ausência de comprovação das despesas potencialmente enseja, no máximo, a
devolução de tais valores.
Oportunamente, tendo em vista que parte da documentação fora reputada ilegível por essa
CGU, seguem anexos os documentos novamente (ANEXO 39).”

Análise da equipe de auditoria

O Gestor não contesta o achado e justifica sua ocorrência ao momento de transição da gestão da saúde
do município para a Organização Social. Quanto à ilegibilidade dos comprovantes, imputa as falhas
207
apontadas à baixa durabilidade dos documentos de comprovação das despesas, especialmente os
extratos e cupons fiscais. Por fim informa ter adotado medidas gerenciais que resolveriam as
impropriedades apontadas neste Relatório.

Achado nº 18

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“Essa R. CGU aduz em seu Relatório que o IGH realizou contratações sem a comprovação da
compatibilidade dos valores contratados com os praticados em mercado. Exemplifica através
de processo seletivo realizado para contratação de serviços de manutenção predial, em que
acudiu ao certame apenas um participante.
Relata, ainda, que a empresa participante já prestava serviços, tendo sido contratada
inicialmente por dispensa. No que tange à realização de dispensa, o IGH assevera que essa
modalidade é utilizada, comumente, no período de implantação do Contrato de Gestão, em
que são inúmeros os serviços a serem contratados a fim de viabilizar a assistência à saúde da
população.
Destaca-se que para funcionamento de uma unidade de saúde faz-se necessária a contratação
de serviços diversos, que vão desde vigilância, higienização, manutenção de equipamentos,
passando por serviços de medicina especializada, realização de exames diagnósticos, dentre
outros. Deste modo, assevera ser inviável, naquele primeiro momento, a realização do
processo seletivo regular sem prejuízo à continuidade da assistência à saúde.
Aduz a Instituição, ainda, que a contratação de empresa sediada fora do estado de Minas
Gerais, de per si, não denota qualquer irregularidade. Pelo contrário, um dos princípios que
norteiam as seleções e contratações públicas é ampla competitividade. Tanto assim que o TCU
orienta a utilização preferencial da modalidade eletrônica de pregão, quando da aquisição de
bens e serviços comuns, a fim de possibilitar a participação de quaisquer interessados no
território nacional.
Em verdade, por se tratar de período bastante sensível, durante a implantação de um Contrato
de Gestão, por medida de cautela, é comum a contratação de empresa que já conheça a
unidade de saúde (por ser contratada pela anterior gestora ou pela própria Administração, no
caso de gestão direta), ou cujo know how já seja conhecido pela Instituição, a fim de prevenir
quaisquer intercorrências que possam comprometer a continuidade dos serviços de saúde.
No que tange aos Processos Seletivos o IGH informou que lhes é conferida ampla publicidade.
Neste tocante o IGH comprova que a realização dos Processos Seletivos se deu em
conformidade com o Regulamento da Instituição e que este observa o critério de ampla
publicidade em todos os processos seletivos que realiza, com publicação do aviso de edital em
jornal e diário oficial (ANEXO 40).
Deste modo, o fato de não acudir maior número de interessados é condição alheia à vontade
do Instituto, o que não significa dizer que não há compatibilidade entre os valores contratados
e os preços praticados em mercado. Frisa-se que embora a Lei nº 8.666/93 não se aplique à
Instituição, a própria lei de licitações não prevê qualquer nulidade ou irregularidade pelo fato
de acudir, apenas e tão somente, um interessado ao procedimento licitatório.
208
Análise da equipe de auditoria

Em sua manifestação o Gestor continua defendendo o IGH justificando que as

compras/contratações seguem o Regulamentação da Instituição, que não atende aos
princípios da publicidade, impessoalidade e eficiência, conforme apontado no achado 9 desse
relatório. Não foram apresentadas justificativas para o ponto central desse achado que é o
fato de as aquisições/contratações serem realizadas sem a necessária cotação prévia dos
preços de mercado, para comprovar que são econômicas.

O gestor apenas apresentou a comparação de valores de exames realizados pela Horta Soares
da época em que o município era o contratante e depois com o IGH sendo o contratante. Essa
comparação não demonstra os preços de mercado, inclusive porque são do mesmo
contratado. E quanto aos preços contratados da Air Liquide, esses não foram modificados,
independentemente do contratante. Essas comparações de preço, portanto, não comprovam
a realização da cotação de preços de mercado, não ficando demonstrado, inclusive, que as
aquisições foram econômicas, e que não ocorreu dano ao erário.

O gestor informou que solicitou ao IGH que alterasse o regulamento de compras para que haja
exigência da pesquisa prévia de preços, o que foi realizado pelo IGH.

Achado nº 19

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“Entende a CGU que os serviços de natureza médica não possuem características de natureza
singular e de notória especialização, bem como que tais contratações não vêm respeitando os
princípios da impessoalidade, publicidade e moralidade, aos quais o IGH está adstrito pelo
entendimento do STF firmado na ADI 1.923/DF.
Com a devida vênia ao entendimento da CGU quanto à necessidade de contratação de serviços
médicos através de processos seletivos, já que não se trataria de caso de inexigibilidade de
licitação, o ponto de partida para adequada compreensão da questão é o entendimento das
ações envolvidas na prestação de serviços médicos.
A medicina é uma ciência natural em constante evolução com inúmeras subdivisões, diversos
campos de atuação e várias abordagens metodológicas, sobretudo diante da sofisticação cada
vez maior atingida com os avanços tecnológicos e descobertas científicas de novas doenças,
formas de tratamento e medicamentos.
Sem demérito algum, não há como equipará-la a serviços de armazenamento de imóveis, por
exemplo, cuja sistemática tradicional pode ser exercida adequadamente por uma infinitude de
prestadores, existindo, portanto, condições para efetiva competição.
Os serviços médicos, portanto, não são apenas de notória especialização, vez que assim o
foram exigidos pelo próprio Município de Contagem desde o Chamamento Público que
precedeu a celebração do Contrato de Gestão, inclusive esmiuçando o quantitativo de

210
profissionais necessários em cada especialidade, mas também de natureza singular, já que a
melhor prestação de serviços exige profissionais de destaque no mercado de trabalho.
Raciocínio em sentido contrário implica necessariamente não só na redução da qualidade do
serviço prestado à população que utiliza tais unidades de saúde, já que não haverá garantia
de que os vencedores sejam aqueles que efetivamente desempenhem serviço de ponta, e, sem
sombra de dúvidas, na desassistência à população, já que a competição é inviável e processos
seletivos deflagrados nesse sentido inexoravelmente serão questionados judicialmente.
Ainda que substancialmente prejudicada pela inviabilidade de se realizar processo seletivo, a
impessoalidade é resguardada na máxima medida possível mediante adoção de minuta
padrão de contrato de prestação de serviços, já que a rejeição a modificações das cláusulas
para atendimento a pleitos particulares ou adaptação das condições de contratação à
conveniência do contratado afastam qualquer personalização.
Por sua vez, a publicidade é suficientemente respeitada pela divulgação em sítio da internet
de todos os processos seletivos realizados para contratações no âmbito das unidades de saúde
geridas pelo IGH em Contagem/MG, permitindo à sociedade civil a adequada fiscalização do
emprego das verbas públicas.
Além disso, o IGH providenciará ampla divulgação de seleção de profissionais médicos,
atendendo a recomendação da SMS e da CGU (ANEXO 42), satisfazendo, portanto, plenamente
o princípio da impessoalidade através da ampla transparência de tais atos.
Assim, nas contratações de prestadores de serviços médicos por inexigibilidade, são
suficientemente respeitados os princípios da impessoalidade, moralidade e publicidade,
mediante celebração de contratos padronizados, pesquisa sobre vida pregressa dos
prestadores e publicização de dados em sítio eletrônico.”

Análise da equipe de auditoria

O Gestor Municipal defende que o profissional médico deve ser contratado por inexigibilidade
de processo seletivo ou de cotação, visto que seriam “profissionais para realização de serviços
técnicos de natureza singular, com notória especialização e capacidade”. A conclusão da
equipe de auditoria sobre se os serviços médicos, assim como outros, possuem características
de natureza singular e de notória especialização está exposta na análise da Manifestação
relativa ao Achado nº 9 deste Relatório. Posteriormente, o Gestor expressa a sua preocupação
para que sejam respeitados os princípios da Administração Pública nas contratações de
serviços médicos por inexigibilidade.
Porém, conforme já relatado, o fato é que o IGH vem realizando a seleção de médicos
utilizando procedimentos internos que não atendem a princípios básicos da Administração
Pública, em descumprimento ao que orienta a ADI 1.923.
A “celebração de contratos padronizados” não visa tornar impessoal a relação firmada com o
profissional, como afirma o Gestor; mas, sim, agilizar a contratação de mão-de-obra (pessoal),
mantendo aparências de um contrato de prestação de serviços. A conclusão da equipe de
auditoria sobre essa forma de relação estabelecida com os médicos, por intermédio de
pessoas jurídicas, consta na análise da Manifestação relativa ao Achado nº 20 deste Relatório.
A simples “pesquisa sobre vida pregressa dos prestadores” não garante a impessoalidade e a
moralidade dos atos administrativos, visto que não há qualquer processo seletivo simplificado
211
ou outro tipo de procedimento formal, com definição prévia de etapas e requisitos para
orientar as diversas coordenações médicas responsáveis pela seleção desses profissionais.
Quanto à publicidade dos atos administrativos, as seleções de médicos não são feitas após
publicações externas formais em sítios eletrônicos (ao contrário do que afirma o Gestor em
sua Manifestação sem apresentar evidências), divulgação de editais ou simples convocação.
As únicas divulgações para seleção de pessoal, feitas de forma esparsa em 2019, tratavam de
profissionais administrativos e assistenciais, exceto médicos. Tanto não havia procedimentos
para publicitar a seleção de médicos, que, após o recebimento deste Relatório em seu formato
preliminar, a SMS orientou o IGH para que adotasse “a ampla divulgação de seleção de
profissionais médicos”, conforme documento do Anexo 42 de sua Manifestação. Em que pese
a importância dessa iniciativa de ampla divulgação, sobretudo ressalta-se a necessidade de
regulamentação quanto à forma de seleção e contratação dos médicos.
O IGH contratou, desde o início de sua gestão, mais de 700 médicos por intermédio de pessoas
jurídicas. Não há evidências de que os procedimentos internos adotados pelo IGH tenham
seguido qualquer regramento específico com vistas a dar cumprimento ao que orienta a
ADI 1.923.

Achado nº 20

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“Essa R. CGU aponta a existência de suposto risco de judicialização por dívidas trabalhistas,
previdenciárias e tributárias em virtude das contratações firmadas com empresas prestadoras
de serviços médicos.
Neste ponto, essa Controladoria destaca que a contratação de médicos por interposta pessoa
jurídica é prática amplamente difundida no âmbito dos estabelecimentos de saúde. Salienta-
se que, além de amplamente difundida, tal prática é amplamente aceita entre os profissionais
médicos que, comumente, têm preferência por serem contratados nesta modalidade, em
virtude da maior autonomia para gerenciamento de seus plantões, cuidando-se a profissão de
médico de atividade liberal por essência.
Não se faz demasiado ressaltar que a questão da pejotização exige análise casuística. No
entanto, via de regra, o profissional médico goza de liberdade intelectual e capacidade, diante
do mercado de trabalho, de ditar certas regras para sua contratação, tanto assim que são
comuns remunerações de elevada monta em relação a outros profissionais. Em outros termos,
o médico não se coloca como o trabalhador hipossuficiente habitual.
Nesse contexto, a opção pela prestação de serviço por intermédio de uma pessoa jurídica não
gera, necessariamente, violação a direitos. Isso porque, ao constituir uma pessoa jurídica o
médico obtém certos benefícios tais como novo enquadramento tributário, por exemplo.
Assim, essa opção não se coloca, necessariamente, como desvantajosa.
Salienta-se, ainda, que não há ilegalidade nesta modalidade de contratação. Reafirma-se que
a Lei nº 13.467/2017 pacificou a matéria, autorizando expressamente a terceirização de todo
e qualquer serviço, inclusive as atividades-fim. Logo, a legislação autoriza a terceirização
permanente mediante interposta pessoa jurídica.
212
Outrossim, em sessão do dia 30/08/2018, o Supremo Tribunal Federal decidiu que é lícita a
terceirização em todas as etapas do processo produtivo, seja em atividade-meio ou em
atividade-fim. Ao julgar a ADPF 324 e o Recurso Extraordinário RE 958252, com repercussão
geral reconhecida, sete ministros votaram a favor da terceirização na atividade-fim e quatro
contra. A decisão da Suprema Corte, última palavra em matéria de interpretação de preceito
constitucional, sepulta a tese de ilegalidade nata da terceirização pelo fato de ocorrer em
atividade-fim da empresa.
Destaca-se que o fato de serem prestadas tarefas regulares pelos profissionais não
caracterizam, em si, o vínculo empregatício. Deve-se ter que a não eventualidade é apenas um
dos requisitos caracterizadores da relação de emprego, sendo que, para que desponte o
vínculo empregatício devem estar presentes todos os requisitos: prestação por pessoa física,
pessoalidade, não eventualidade, onerosidade, subordinação e alteridade.
Pondera-se que nos contratos firmados entre o IGH e as empresas prestadoras de serviços
médicos não estão presentes os requisitos da pessoalidade (posto que o serviço pode ser
prestado por qualquer profissional com a mesma especialização, sendo possível, inclusive, ao
médico alocado para prestar qualquer plantão, fazer-se substituir por outro profissional
médico), da subordinação (uma vez que não há subordinação jurídica entre os médicos
prestadores de serviço e o IGH, não exercendo, este último, os poderes empregatícios sobre
aqueles profissionais, apenas as questões contratuais) e da alteridade (visto que os médicos
são responsáveis civilmente e têm o dever de indenizar quando, no exercício da atividade
profissional, agirem com negligência, imperícia ou imprudência).
Destaca-se que em que pese a predefinição da escala de plantões, fica a critério dos próprios
médicos qual profissional irá cumpri-los, lhes sendo permitida a troca voluntária de plantões
independente de autorização de qualquer responsável do IGH, o que confirma a ausência de
pessoalidade. Ademais, em caso de ausência, nenhuma punição é infligida a estes
profissionais, deixando apenas de receber contraprestação, uma vez não prestado o plantão,
o que comprova a ausência de subordinação.
No que concerne à alteridade, destaca-se que os riscos envolvidos com a atividade médica não
ficam a cargo dessa SMS, tampouco do IGH, não havendo qualquer erro ou inconsistência em
relação à citada cláusula padrão constante dos contratos de prestação de serviços médicos.
Em verdade, consoante exegese do art. 951 do Código Civil, a responsabilidade pelo ato médico
é do profissional, sendo ele o responsável por indenizar o paciente quando, no exercício de sua
atividade profissional, agir com negligência, imperícia ou impudência, causando-lhe a morte,
agravando-lhe o mal, causando-lhe lesão ou inabilitando-lhe para o trabalho. Logo, resta
também afastado o requisito da alteridade.
Portanto, o que se observa é que os requisitos constantes do art. 3º da CLT não se encontram
cumulativamente presentes, sendo impossível afirmar a existência de relação de emprego
entre os prestadores de serviços médicos e a Organização Social Contratada para gerir as
unidades de saúde do Município de Contagem.
Ademais, pelas tabelas abaixo, observa-se claramente a vantagem do modelo de contratação
adotado, vide o comparativo entre o custo com plantões médicos 12hs daqueles que possuem
vínculo CLT com o IGH em outras unidades com o valor pago para os prestadores de serviços
médicos no âmbito do presente Contrato de Gestão.

213
 SAL BASE SALÁRI PLANTÃO PLANTÃO
SAL CH
CHAPA NOME FUNÇÃO UNIDADE IGH CIDADE C/ O CLT12H CLT12H
BASE MENSAL
ENCARGOS HORA SEM DSR COM DSR

010539 MEDICO (A) OBSTETRA MJMMN - MATERNIDADE JOSÉ MARIA DE MAGALHÃES NETO SALVADOR 8.749,65 13.736,95 120 114,47 1.373,70 1.717,12
001832 MEDICO (A) PEDIATRA POSTO BOCA DO RIO SALVADOR 8.670,82 13.613,19 120 113,44 1.361,32 1.701,65
009452 MEDICO CLINICO POSTO BOCA DO RIO SALVADOR 8.670,82 13.613,19 120 113,44 1.361,32 1.701,65
017709 MEDICO (A) PEDIATRA POSTO BOCA DO RIO SALVADOR 8.670,82 13.613,19 120 113,44 1.361,32 1.701,65
017739 MEDICO (A) ORTOPEDISTA POSTO BOCA DO RIO SALVADOR 8.670,82 13.613,19 120 113,44 1.361,32 1.701,65
018713 CIRURGIAO PLASTICO HMI - HOSPITAL MATERNO INFANTIL GOIÂNIA 8.211,82 12.892,56 90 143,25 1.719,01 2.148,76
014344 MEDICO (A) CARDIOLOGISTA HMI - HOSPITAL MATERNO INFANTIL GOIÂNIA 8.211,82 12.892,56 90 143,25 1.719,01 2.148,76
004497 MEDICO (A) GINECOLOGISTA HMI - HOSPITAL MATERNO INFANTIL GOIÂNIA 8.211,82 12.892,56 90 143,25 1.719,01 2.148,76
006433 MEDICO (A) GINECOLOGISTA MNSL - MATERNIDADE NOSSA SENHORA DE LOURDES GOIÂNIA 8.211,82 12.892,56 90 143,25 1.719,01 2.148,76
016421 MEDICO (A) INFECTOLOGISTA HUAPA - HOSPITAL DE URGÊNCIAS DE APARECIDA DE GOIÂNIA GOIÂNIA 8.211,82 12.892,56 90 143,25 1.719,01 2.148,76
018711 MEDICO (A) INTENSIVISTA HMI - HOSPITAL MATERNO INFANTIL GOIÂNIA 8.211,82 12.892,56 90 143,25 1.719,01 2.148,76
001345 MEDICO (A) NEFROLOGISTA HUAPA - HOSPITAL DE URGÊNCIAS DE APARECIDA DE GOIÂNIA GOIÂNIA 8.211,82 12.892,56 90 143,25 1.719,01 2.148,76
006398 MEDICO (A) NEONATOLOGISTA HMI - HOSPITAL MATERNO INFANTIL GOIÂNIA 8.211,82 12.892,56 90 143,25 1.719,01 2.148,76
009518 MEDICO (A) NEONATOLOGISTA HMI - HOSPITAL MATERNO INFANTIL GOIÂNIA 8.211,82 12.892,56 90 143,25 1.719,01 2.148,76
016420 MEDICO (A) NUTROLOGO HUAPA - HOSPITAL DE URGÊNCIAS DE APARECIDA DE GOIÂNIA GOIÂNIA 5.474,25 8.594,57 60 143,24 1.718,91 2.148,64
000038 MEDICO (A) OBSTETRA HMI - HOSPITAL MATERNO INFANTIL GOIÂNIA 8.211,82 12.892,56 90 143,25 1.719,01 2.148,76
019916 MEDICO (A) OBSTETRA MNSL - MATERNIDADE NOSSA SENHORA DE LOURDES GOIÂNIA 8.211,82 12.892,56 90 143,25 1.719,01 2.148,76
003738 MEDICO (A) OBSTETRA MNSL - MATERNIDADE NOSSA SENHORA DE LOURDES GOIÂNIA 8.211,82 12.892,56 90 143,25 1.719,01 2.148,76
010035 MEDICO (A) OTORRINOLARINGOLOGISTA HMI - HOSPITAL MATERNO INFANTIL GOIÂNIA 8.211,82 12.892,56 90 143,25 1.719,01 2.148,76
011845 MEDICO (A) PEDIATRA HMI - HOSPITAL MATERNO INFANTIL GOIÂNIA 8.211,82 12.892,56 90 143,25 1.719,01 2.148,76
000622 MEDICO CLINICO MNSL - MATERNIDADE NOSSA SENHORA DE LOURDES GOIÂNIA 5.474,25 8.594,57 60 143,24 1.718,91 2.148,64

Como se vê, a comparação exemplificativa entre o maior valor pago por plantão para
prestadores de serviço de Contagem (R$ 1.500,00) com o menor valor pago a médicos
contratados pelo IGH via CLT para outras unidades (R$ 1.701,65), confirma que o peso dos
encargos sociais torna economicamente mais interessante a contratação de médicos via PJ.
Em complemento, o IGH sinalizou à SMS que em 10 anos de atuação no mercado e mesmo
atuando em diversos estados da federação, foram raros os casos em que, posteriormente à
rescisão do contrato de prestação de serviços, algum médico ajuizou Reclamação Trabalhista
em face da Instituição visando o reconhecimento de vínculo de emprego. Destacou, ainda, que
até então, das poucas ações ajuizadas, em nenhuma se obteve êxito no reconhecimento da
existência de relação de emprego, o que se comprova através de Sentenças e Acórdãos
favoráveis ao Instituto (ANEXO 43).
Por fim, frisa-se que o IGH é instituição solvente, o que se comprova mediante a apresentação
das seguintes certidões devidamente atualizadas: Certidão Positiva com Efeitos de Negativa
de Débitos Relativos aos Tributos Federais e à Dívida Ativa da União, Certidão Negativa de
Débitos Trabalhistas, Certidão negativa de Concordata e Falência (ANEXO 44). A Instituição
goza, portanto, de regularidade em relação ao cumprimento de obrigações trabalhistas,
previdenciárias e tributárias, pelo que se dá por afastado o risco apontado.”

214
Análise da equipe de auditoria

A contratação de médicos por interposta pessoa jurídica ou “pejotização” das relações de

trabalho com esses profissionais é uma prática cada vez mais difundida no âmbito dos
estabelecimentos públicos de saúde do SUS, especialmente quando envolve parcerias
firmadas com a iniciativa privada, como as organizações sociais. Mas, não é verdade que “tal
prática é amplamente aceita entre os profissionais médicos”. Em conversas e entrevistas com
esses profissionais, que possuem contratos com o IGH ou com outras instituições auditadas,
vários afirmavam que tinham aberto uma empresa ou entrado em sociedade com outros
colegas de profissão porque essa era a única forma de obterem a vaga disponível. Isso é
especialmente relevante nos casos dos profissionais recém-formados. Apesar dos
profissionais médicos gozarem de “liberdade intelectual e capacidade”, não são eles que
ditam as regras para sua contratação, mas, sim, o mercado de trabalho, ao contrário do que
sugere o Gestor em sua Manifestação.
Na realidade, os médicos têm sido impelidos a abrirem suas próprias empresas ou, caso não
queiram arcar com os custos de abertura e manutenção de uma empresa, entrando como
mais um sócio nas diversas empresas disponíveis que lhe são apresentadas. Nesse último caso,
geralmente tendo que aceitar uma taxação que varia de 3 a 5% do valor de sua remuneração
mensal para custear despesas administrativas da empresa.
A Lei nº 13.476/2017 realmente autorizou “expressamente a terceirização de todo e qualquer
serviço, inclusive as atividades-fim", conforme argumenta o Gestor:
Art. 4º-A. Considera-se prestação de serviços a terceiros a transferência feita pela
contratante da execução de quaisquer de suas atividades, inclusive sua atividade
principal, à pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviços que possua
capacidade econômica compatível com a sua execução.
§ 1º. A empresa prestadora de serviços contrata, remunera e dirige o trabalho
realizado por seus trabalhadores, ou subcontrata outras empresas para realização
desses serviços. (grifos nossos)

Mas essa autorização pressupõe, necessariamente, a transferência da responsabilidade pela

execução de quaisquer de suas atividades. Pois bem, dos 129 contratos analisados, apenas
três apresentavam características de um “contrato de prestação de serviços a terceiros”: o
Contrato nº 025/2018-CTG; o Contrato nº 196/2019-CTG; e o Contrato nº 3474/2019-CTG. Os
demais contratos não podem ser considerados como tal, simplesmente porque não houve
transferência da execução de determinado setor/serviço hospitalar ou de quaisquer
atividades (áreas de atuação médica) pelo IGH. Conforme já relatado, nesses contratos não se
determina o objeto contratado, pois não definem: qual e onde o serviço médico será prestado
(se limitam a anexar aos contratos uma tabela com preços referenciais com dezenas de
especialidades e a afirmar que os serviços podem ocorrer em qualquer um dos sete
estabelecimentos de saúde); quantos profissionais estarão disponíveis; e quais as metas de
produção devem ser cumpridas (atendimentos/procedimentos de saúde). Isso porque tais
contratos não visam a terceirização autorizada pela citada Lei nº 13.476/2017, mas, tão
somente, a contratação da mão-de-obra do profissional, que se subordina às orientações do
corpo diretivo do IGH.
Por fim, reitera-se: todos os requisitos (subordinação, pessoalidade, não-eventualidade,
onerosidade e alteridade) são encontrados, em maior ou menor grau, nas relações de trabalho
existentes entre os médicos e o IGH.
215
Achado nº 21

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“Trata-se de questionamento relativo à não disponibilização de dados sobre formalização,

execução e acompanhamento de resultados do Contrato de Gestão n° 108/2018.
Quanto aos dados sobre composição dos conselhos de administração e fiscal, bem como a
relação nominal atualizada dos dirigentes da entidade, tais informações encontram-se no site
do IGH em campos não especificamente atrelados aos documentos do contrato de gestão
firmado com o Município de Contagem, razão pela qual, havendo amplo e fácil acesso, não há
que se falar em falta de transparência quanto a isso.
No que se refere aos demais documentos, notadamente plano de trabalho e proposta
financeira aprovados pelo Município, informativo sobre metas e indicadores pactuados e
atingidos, relatórios financeiros, relatórios de fiscalização e acompanhamento dos resultados,
contratos firmados pelo IGH com terceiros, todos eles já foram devidamente disponibilizados
no site do IGH, motivo pelo qual considera-se atendida a necessidade de transparência após
provocação da CGU.

216
Por fim, quanto aos dados financeiros, anualmente já se publica tanto em jornal de grande
circulação quanto no site do IGH o balanço do contrato, de modo que também não há que se
falar em ausência de transparência quanto a isso.
Em relação à parte referente à Secretaria Municipal de Saúde, já foi solicitado à Secretaria de
Comunicação (ANEXO 45) a criação no Portal da Transparência um local centralizado com
informações sobre o Contrato de Gestão firmado com a IGH, de forma a publicizar os dados
relativos ao contrato, cumprindo a legislação correlata.”

Análise da equipe de auditoria

O Gestor Municipal informou as ações empreendidas pelo IGH, após recebimento deste
Relatório em sua versão preliminar, com vistas a dar transparência ativa a dados e
informações sobre o CG 108/2018. Apesar das ações empreendidas terem conseguido ampliar
a transparência, ressalva-se em especial que ainda não havia no sítio eletrônico do IGH

217
documentos disponíveis relativos às prestações de contas (mensais e anuais) e sobre
conclusões e relatórios emitidos pela Comissão de Avaliação do CG.
Quanto às providências para a transparência ativa pela SMS, o Executivo Municipal ainda não
havia tornado disponível um acesso, em local centralizado de seu sítio eletrônico, com dados
e informações sobre a formalização, a execução e o acompanhamento relativos ao CG
108/2018, até a conclusão deste Relatório.

Achado nº 22

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“Primeiramente, convém informar que o Contrato de Gestão nº 108/2018 não estabeleceu

modelos e formulários para a prestação de contas. Esses foram definidos pela Comissão de
Avaliação, cabendo ao IGH segui-los, sendo que apenas em 04/09/2019, foi apresentado ao
Instituto novo formato de apresentação das contas.
Diante disso, em 12/09/2019 o Instituto enviou à Comissão de Avaliação a primeira versão no
novo modelo, referente aos meses de novembro/2018 a janeiro/2019, incluindo a
consolidação do primeiro quadrimestre.
Após manifestação da Comissão, em 15/10/2019, houve nova reapresentação do período
informado acima, a partir do qual suscitou-se o questionamento do encerramento do ano de
2018 para que o quadrimestre estivesse contido dentro do mesmo exercício financeiro. Nesse
sentido, em 30/10/2019, o IGH apresentou os relatórios financeiros dos meses de março/2019
e abril/2019, juntamente com o 1º quadrimestre de 2019 (Jan/19 a Abr/2019).
As demais competências, quais sejam maio/2019 a agosto/2019 foram entregues em
18/12/2019, acompanhadas da consolidação do 2º quadrimestre.
A partir de setembro/2019 já estava implementado definitivamente o modelo recomendado
por essa Comissão, sendo realizadas as entregas mensais de forma regular.
No que diz respeito aos indicadores, frisa-se que o início do monitoramento foi o mês de
março/2019. Desde então, o modelo sugerido pelo IGH foi acatado pela Comissão e é
apresentado mensalmente como parte integrante dos relatórios que compõem a prestação de
contas. Além disso, foram apresentados a cada quadrimestre o relatório descritivo dos
indicadores e metas.
Por sua vez, os demonstrativos de pagamento da folha e a comprovação dos encargos
trabalhistas estavam relacionados no formulário “3 - RELAÇÃO DE PAGAMENTOS” e os
documentos comprobatórios disponibilizados juntamente com os demais na pasta “NOTAS
FISCAIS”. Além disso, também era encaminhado o formulário “8 - DEMONSTRATIVO DE MÃO
DE OBRA”, por unidade de saúde.
Convém informar ainda que, atualmente, passaram a ser enviadas as folhas de pagamentos
analítica e sintéticas, assim com os relatórios das GFIP/SEFIP. Destaca-se que foram
regularizadas as entregas dos meses anteriores.
Trata-se de medidas que configuram plano de ação ajustado entre SMS e IGH que vem sendo
cumprido a contento, fundamentando-se juridicamente na autotutela administrativa,
218
jurisprudencialmente reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal por meio de sua Súmula n°
473, a qual dispõe:
SÚMULA 473
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os
tornam ilegais, porque dêles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em
todos os casos, a apreciação judicial.

Ou seja, sendo poder-dever da administração pública rever seus próprios atos, a fim de
recompor a legalidade administrativa, inexiste irregularidade alguma no estabelecimento do
mencionado plano de ação para que a prestação de contas seja feita em conformidade com o
modelo estabelecido pelo Anexo 10 do Edital do Chamamento Público.
As questões apresentadas acima encontram-se suficientemente demonstradas nos e-mails e
ofícios reciprocamente trocados, evidenciando que há união de esforços anterior a este
relatório da R. CGU para que sejam efetivamente cumpridas as disposições editalícias e
contratuais (ANEXO 46).”

Análise da equipe de auditoria

O CG 108/2018 realmente não estabeleceu modelos ou formulários para apresentação das

prestações de contas pela OS, limitando-se a relacionar os documentos a serem apresentados
mensalmente, quadrimestralmente e anualmente. Mas isso não justifica o fato do IGH não ter
utilizado, desde o início da vigência do CG 108/2018, o modelo do Anexo 10 do Edital do
Chamamento Público (que estabelece a forma de apresentação da Proposta Financeira, ou
seja, o plano de aplicação dos recursos) para prestar contas sobre as despesas realizadas
mensalmente. Somente a partir da competência de setembro/2019, o IGH passou a incluir na
documentação de prestação de contas uma planilha específica das despesas executadas em
conformidade com os itens contemplados na Proposta Financeira e no Anexo 10 do Edital,
permitindo, assim, a comparabilidade entre o previsto e o executado.

Quanto à comprovação sobre o alcance de indicadores e metas de desempenho (Item 8 do

CG 108/2018, que tratam ‘Do Sistema de Mensuração de Desempenho’), apesar do Gestor
Municipal afirmar que vem recebendo mensalmente os dados como parte integrante das
prestações de contas, não foram apresentados (durante os trabalhos de campo e em anexo à
Manifestação) documentos que demonstrassem as análises e conclusões da Comissão de
Avaliação. Depreende-se que ainda nenhuma avaliação quadrimestral fora concluída.

Mas, sobretudo, o Gestor Municipal não apresentou, por meio de sua Manifestação,
evidências de que a Comissão de Avaliação teria conseguido concluir algum relatório final
sobre as contas, com parecer de aprovação, aprovação com ressalvas e indicativos de glosas
ou reprovação, sobre nenhuma competência, apesar de já decorridos quase dois anos de
vigência do CG 108/2018.

Apesar do Gestor Municipal afirmar que “a partir de setembro/2019 já estava implementado

definitivamente o modelo recomendado [pela Comissão de Avaliação], sendo realizadas as
entregas mensais de forma regular”, documentos mais recentes anexados à Manifestação
(Ofícios nº 55 e 65/Comissão de Avaliação, de 17.07.2020 e 23.07.2020, respectivamente, e o
Ofício nº 162/IGH, de 23.07.2020) evidenciam as falhas nas contas prestadas pelo IGH e, por
219
conseguinte, as dificuldades no acompanhamento pela Comissão de Avaliação. Em resumo,
esses documentos demonstram que, em julho de 2020, o IGH ainda não havia reapresentado
as contas dos meses de julho/2019 a maio/2020, assim como ainda não havia conseguido
implantar sistema de prestação de contas eletrônica (SIPEF), em atraso de quase um ano dado
o prazo estabelecido no Decreto Municipal nº 1.209/2019.

Portanto, reitera-se a conclusão de que as inconsistências na documentação apresentada

como prestação de contas dos recursos do CG 108/2018 vem comprometendo a
confiabilidade das informações apresentadas pelo IGH e prejudicando o atendimento aos
princípios da legalidade e da transparência na aplicação dos recursos públicos envolvidos no
processo de publicização das unidades de saúde.

Cumpre, por fim, lembrar o definido no artigo 116 da Lei nº 8.666/1993, aplicável ao CG
108/2019:

§3º As parcelas do convênio serão liberadas em estrita conformidade com o plano

de aplicação aprovado, exceto nos casos a seguir, em que as mesmas ficarão retidas
até o saneamento das impropriedades ocorrentes:
(...)
I - quando não tiver havido comprovação da boa e regular aplicação da parcela
anteriormente recebida, na forma da legislação aplicável, inclusive mediante
procedimentos de fiscalização local, realizados periodicamente pela entidade ou
órgão descentralizador dos recursos ou pelo órgão competente do sistema de
controle interno da Administração Pública; (Partes do artigo 116 da Lei nº
8.666/1993)

Achado nº 23

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“A CGU em seu relatório preliminar argumenta que as metas físicas quantitativas,

estabelecidas no instrumento jurídico que regula a relação com o IGH, são insuficientes para
se avaliar os resultados da produção das duas unidades do Complexo Hospitalar, bem como
que o Contrato de Gestão além de ser o instrumento jurídico que formaliza a parceria entre o
Poder Público Municipal e a organização social – também vem sendo utilizado como o
instrumento de contratualização firmado com o gestor municipal do SUS.
Cabe esclarecer, inicialmente, que o município de Contagem até o ano de 2018 executava
diretamente o gerenciamento das duas unidades do Complexo Hospitalar, não havendo,
portanto, naquele momento, um instrumento formal de contratualização, a produção sempre
foi acompanhada pela Diretoria de Controle e Avaliação.
A partir do ano de 2019 foi efetivado integralmente o processo de gestão compartilhada, com
a formalização do Contrato de Gestão nº 108/2018, que trazia em sua tabela 52 (ANEXO 47)
as metas a serem executadas.
À época a Administração Pública almejou com a aferição dos indicadores, que além dos
números de produção, baseados em série histórica, pudessem aferir a eficiência do processo

220
assistencial de forma mais global, medindo tempo de espera para o acesso, satisfação do
usuário, taxa de mortalidade, taxa de readmissão não planejada, dentre outros.
Quanto à execução de metas físicas pormenorizadas, em função da versatilidade da demanda
reprimida e visando otimizar a assistência, ao analisar as filas de espera, a Secretaria
Municipal de Saúde através da Superintendência de Regulação, realizava reuniões
quinzenais/mensais com representantes assistenciais e da Diretoria do IGH.
Nestas reuniões foram feitos alinhamentos sobre principais demandas e disponibilidade de
agendas para cirurgias eletivas, exames, procedimentos ambulatoriais. As ações e
procedimentos regulados pelo município foram realizados de acordo com as habilitações e
complexidade do Hospital. O resultado pode ser observado nas próprias avaliações realizadas
pela CGU.
Insta esclarecer que, com o objetivo de controlar e acompanhar a demanda reprimida, a oferta
e o cumprimento das metas de cirurgias eletivas, previstas no Contrato de Gestão com o IGH,
o Setor de Cirurgias Eletivas/Diretoria de Regulação está sendo informatizado com sistema de
regulação e agendamento, visando o maior controle da oferta de agendas de avaliação pré-
operatórias e execução das cirurgias.
Embora tenhamos o entendimento acima explicitado, sobre a amplitude das metas já
estabelecidas no Contrato de Gestão nº 108/2018, concordamos com o apontamento feito
pela CGU, de que um plano operativo de metas físicas semelhante ao utilizado nos
instrumentos de contratualização entre entes públicos, privados ou filantrópicos, pode deixar
as metas físicas assistenciais mais pormenorizadas e consequentemente com maior
possibilidade de aferição de controle.
Neste contexto, já foi solicitada uma reunião com a direção do Instituto de Gestão de
Humanização – IGH, através do OFÍCIO SMS/GAB Nº 784/2020 (ANEXO 48), para tratar da
construção do referido documento.”

Análise da equipe de auditoria

Primeiramente, importa estranhar a afirmação do Gestor Municipal de que: “o município de

Contagem até o ano de 2018 executava diretamente o gerenciamento das duas unidades do
Complexo Hospitalar, não havendo, portanto, naquele momento, um instrumento formal de
contratualização, a produção sempre foi acompanhada pela Diretoria de Controle e
Avaliação.” As duas unidades do Complexo Hospitalar (HMC e CMI) já deveriam possuir
instrumentos específicos de contratualização nos anos anteriores a 2019, quando a
SMS/Contagem ainda exercia a gestão direta dos estabelecimentos, em cumprimento ao
estabelecido no art. 2º e no inciso VI do art. 24, ambos do Anexo 2 do Anexo XXIV da Portaria
de Consolidação MS nº 2/2017. Um dos objetivos da formalização de um instrumento de
contratualização, com hospitais públicos e privados, é que sejam publicitadas as metas e
divulgados os resultados alcançados, não ficando restritos ao ambiente interno do Executivo
Municipal.

As metas, citadas pelo Gestor como integrantes da Tabela 52 do Termo de Referência ao Edital
de Chamamento Público nº 005/2018, estão relacionadas a indicadores de avaliação de
desempenho. Não devem ser confundidas com a definição de metas físicas quantitativas de
produção para os serviços e ações contratualizados, que devem integrar um Documento
221
Descritivo anexo ao Contrato de Gestão, com revisão e publicação na periodicidade definida
pelo art. 27 do Anexo 2 do Anexo XXIV da Portaria de Consolidação MS nº 2/2017.

O Gestor Municipal se prontificou a elaborar um “plano operativo de metas físicas” para cada
um dos hospitais. A definição e a divulgação das metas físicas e dos resultados alcançados
anualmente (assim como dos indicadores de desempenho) são condições fundamentais para
a transparência e o controle externo dos atos administrativos, especialmente após a
publicização da gestão das unidades de urgência e emergência no Município de
Contagem/MG.

Achado nº 24

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“Constam no achado 24 tabelas comparativas de composição da equipe multiprofissional,

elaboradas com base em visitas às unidades e escalas médicas em comparação com a
proposta apresentada pelo IGH na fase de chamamento público, destinadas a comprovar,
teoricamente, insuficiência e falta de profissionais em todas as UPAs geridas pelo IGH.
Inicialmente afirma-se categoricamente não haver desassistência alguma em nenhuma das
unidades, vez que os profissionais atualmente alocados são suficientes para dar vazão à
demanda das mesmas, o que se reflete na análise da média mensal de atendimentos.
Pelos próprios dados do relatório da CGU, verifica-se que a média mensal realizada de todas
as UPAs de maio a dezembro de 2019 corresponde a 38.935 (trinta e oito mil novecentos e
trinta e cinco) atendimentos, enquanto a meta equivale a 32.625 (trinta e dois mil seiscentos
e vinte e cinco) atendimentos, representando um aumento aproximadamente 19% superior do
que a meta contratual.
Ou seja, a superação da meta contratual de atendimentos é absolutamente incompatível com
qualquer consideração no sentido de que a atual equipe multidisciplinar seja insuficiente,
mesmo porque, conforme analisado separadamente a seguir, determinadas especialidades
contam com mais profissionais do que o originalmente estimado.
Este é o cenário, por exemplo, dos técnicos em radiologia da UPA JK, cuja previsão de dois
profissionais para atender a toda a unidade não se confirmou, já que a demanda atual exige
sete profissionais deste tipo.
Não obstante, confiram-se abaixo as observações feitas separadamente por unidades e por
especialidade:

222
223
 Quadro 9 - Composiçao da equipe mínima multiprofissional na UPA JK (Contagem)
Profissional Previsão (1) Realizado (2)
Assistente Social
Médicos (horizontal, diarista,
clinica médica, cirurgia e
pediatria)
Enfermeiros
Farmaceuticos
Tecnicos de Enfermagem
Tecnicos em radiologia
Fisioterapeutas
Nutricionista (horário
comercial)
Observações da Gerente da
Observação
Unidade
Temos 3 profissionais que
trabalham em regime de plantão 12
x 60. Assim atendemos a demanda
TODOS os dias da semana, 12 horas
por dia. Obs: Na UPA JK, na OS
Três profissionais contratadas em
anterior o serviço era coberto
3 1 regine de plantão (12). Falta
somente com uma profissional de
assistente social no noturno
segunda a sexta, 6 horas por dia
(total 30h). Se contratarmos
profissionalis para plantão noturno,
ficarão ociosas. Serviço atual
atende de forma satisfatória.
A atual estrutura da unidade não
comporta de forma satisfatória
Atendendo o quantitativo diário,
16 16 pediatria e ortopedia, razão pela
mas falta pediatria
qual se aguarda realização de
adequações estruturais.
Temos 21 enfermeiros na assitencia
(20 plantonistas e 1 diarista). Mais 1
21 contratados que trabalham em que responde por SCIH (Serviço de
12 11 regime de plantão e com Controle de Infecção Hospitalare
enfermeira horizontal Qualidade) e 1 pela
responsabilidade tecnica x escalas,
totalizando 23 enfermeiros.
Temos 1 farmaceutico efetivo com 2
vinculos, sendo cada vinculo de 4
Falta farmaceutico no horário
2 1 horas. Colaboradora trabalha
noturno
presencialmente de 13 as 21 horas e
fica de sobreaviso por telefone.
São no total 62 contratados/CLT. Há
60 contratados que atuam em
32 27 cada 24 horas 31 tecnicos , sendo 16
regime de plantão
dia (maior demanda) e 15 noite.
Para atender a demanda de 24
horas por dia e a legislação que
Sete profissionais contratos em
4 2 prevê 24 horas semanais, foi
regime de plantão
necessário mais profissionais do
que estavam previsto no edital.
Não há demanda que justifique
contratação de profissionais, uma
vez que na sala de emergência o
2 0 Faltam fisioterapeutas
giro é muito grande e a
permanência é menor do que 24
horas.
1 1 Profissional contratada (2 a 6 feira) Atende a demanda.
224

Profissional
Assistente Social
Profissional Médico (Clinica
Médica, Cirurgia Geral, Ortopedia
e Pediatria)
Enfermeiros
Farmaceutico
Fisioterapeuta
Técnico de enfermagem
Técnico de Radiologia
Nutricionista
Composiçao da equipe mínima multiprofissional na UPA RESSACA (Contagem)
Profissional Previsão (1) Realizado (2)
Assistente Social
Médicos (horizontal, diarista,
clinica médica, cirurgia e
pediatria)
Enfermeiros
Farmaceuticos
Tecnicos de Enfermagem
Tecnicos em radiologia
Nutricionista (horário
comercial)
UPA Vargem das Flores
Previsão Realizado Observação
Temos 02 profissionais que trabalham como diarista
2 2 30 horas semanais de segunda a sexta, periodo da
manhã e tarde.
Diante da falta de estrutura física para estruturação da
ortopedia, como consultório e sala de gesso, se
11 12
referenciam os pacientes ortopédicos para a UPA JK
até que sejam realizadas adequações estruturais.
Temos 20 enfermeiros na assistencia (20 plantonistas
). Mais 1 que responde por SCIH (Serviço de Controle
6 7
de infecção hospitalar e outro responde pelo NIR
(Nucleo de regulação interna do paciente).
Temos 01 farmaceutico de 44 horas. A Colaboradora
trabalha presencialmente de segunda a sexta e
2 1
atende as demandas emergenciais fora do horário,
caso tenha necessidade.
Não há demanda que justifique contratação de
profissionais, uma vez que na sala de emergência o
1 0
giro é muito grande e a permanência é menor do que
24 horas.
São no total 65 técnicos de enfermagem, sendo 41
contratados/CLT e 25 servidores efetivos. Há cada 24
22 26
horas 26 tecnicos , sendo 14 dia (maior demanda) e 12
noite.
São no total 07 técnicos de raio x, sendo 03
contratados/CLT e 04 servidores efetivos. Para
4 2 atender os 07 dias da semana foram necessários
contratar somente 03 colaboradores via clt. O
quantitativo atende a necessidade da UPA.
Profissional contratada (2a a 6a feira). Atende a
1 1
demanda.
Observações da Gerente da
Observação
Unidade
Duas profissionais contratadas em regime de
Contratação de profissional aos
2 2 meio plantão (6h) de 2º a 6º/ falta nos fins de
finais de semana em análise
semana
Acima do quantitativo diário e atendendo a Aumento atrelado ao incremento
10 13
todas as especialidades de demanda da clínica médica.
Temos 16 enfermeiros na
assistência, sendo que dois
16 contratados e seis servidores que trabalham
respondem por SCIH (Serviço de
7 9 em regime de plantão e com enfermeira
Controle de Infecção Hospitalare
horizontal
Qualidade) e 1 pelo NIR ( Nucleo de
regulação interna)
Temos 1 farmacêutico efetivo com
carga horaria de 08hs diárias.
2 1 Falta farmaceutico no horário noturno Segundo o CRF, é obrigatorio
farmacêutico 24h em instituições
com mais de 50 leitos
41 contratados e 14 servidores em regime de
22 22 Atende a demanda.
plantão
2 2 Dois contratados e seis em regime de plantão Atende a demanda.
1 1 Profissional contratada (2 a 6 feira) Atende a demanda.
225
 Quadro 9 - Composiçao da equipe mínima multiprofissional na UPA Petrolândia

Previsão Realizado Observações da Gerente da

Profissional Observação
(1) (2) Unidade

Uma assistente social contratada em Temos uma Assistente social de

regime de meio plantão (6h) de 2ª a 6ª segunda a sexta, 6 horas por dia
Assistente Social 2 1
feira. Falta profissional em finais de (total 30h), que atende a demanda
semana. de forma satisfatória.

Médicos (horizontal, Acima do quantitativo diário e atendendo

diarista, clinica médica, 6 9 a todas as Atende a demanda.
cirurgia e pediatria) especialidades propostas.

11 contratados e nove servidores que
Enfermeiros 5 8 trabalham em regime de plantão e com
enfermeira horizontal.
Temos 17 enfermeiros na
assitência (16 plantonistas e 1
diarista), mais um que responde
por SCIH (Serviço de Controle de
Infecção Hospitalare Qualidade) e
um pela responsabilidade técnica x
escalas, além de uma enfermeira
do NIR e uma efetiva com
restrição, totalizando vinte e um
enfermeiros. Do total, sete são
efetivos com escala 24h semanais.

Temos 1 farmacêutico efetivo de 4

horas e 1 celetista 44h semanais,
Farmaceuticos 2 1 Falta farmacêutico no horário noturno.
que atendem satisfatoriamente a
demanda.

São no total 67 contratados/CLT,

Tecnicos de Enfermagem
sendo 27 efetivos (escala 12x60) e
34 celetistas e 16 servidores em regime de 40 CLT (escala 12x36). A cada 24
20 20
plantão. horas, 22 técnicos, sendo 12
durante o dia (maior demanda) e
10 durante a noite.

Temos um técnico de RX por

Um contratado e sete servidores em
Tecnicos em radiologia 4 2 plantão de 12 horas, sendo 7
regime de plantão.
efetivos e 1 celetista.

Nutricionista (horário
1 1 Profissional contratada (2ª a 6ª feira). Atende a demanda.
comercial)

Em seguida, são analisados dados de produtividade das unidades, notadamente com relação
aos atendimentos prestados, procedimentos clínicos e procedimentos cirúrgicos, estes últimos
especificamente somente até o mês de outubro/2019.
De antemão se destaca que, das cinco UPAs, três efetuam mais atendimentos clínicos do que
os dois anos anteriores, mesmo sem encerramento do ano em análise, denotando com total
certeza que o atual quantitativo da equipe multidisciplinar atende à demanda.

226
Análise da equipe de auditoria

A comprovação quanto à insuficiência e à falta de profissionais nas UPAs não se baseia em

dados teóricos, como tenta minimizar o Gestor em sua Manifestação. Mas, sim, em dados
reais de produção (apresentados pelo próprio IGH) e em quantitativos que foram apurados
com base em escalas médicas, em espelhos de ponto e em folhas analíticas mensais de
pagamento de pessoal, conforme esclarecido nas notas explicativas inseridas ao final de cada
quadro das UPAs. A falta de alguns desses profissionais, inclusive, é motivo de glosa mensal
por parte da Comissão de Avaliação do Contrato de Gestão, cujos registros constam em
memorandos que tratam da apuração mensal dos valores a serem pagos ao IGH.
Em nenhum momento do fato relatado pela equipe de auditoria se mencionou ocorrência de
desassistência a pacientes nas UPAs. O apontamento simplesmente trata da insuficiência e
falta de profissionais assistenciais em função do descumprimento pelo IGH de quantitativos
de profissionais que estão previstos no Termo de Referência do Chamamento Público e na
Proposta Financeira da OS.
Tais descumprimentos tem gerado consequências, como o não alcance de metas. O Gestor
enfatizou o resultado dos atendimentos médicos (que considera o somatório dos
procedimentos 03.01.06.010-0, 03.01.06.009-6 e 03.01.06.002-9), afirmando que: “a média
mensal realizada de todas as UPAs de maio a dezembro de 2019 corresponde a 38.935 (...)
atendimentos, enquanto a meta equivale a 32.625 (...) atendimentos, representando um
aumento aproximadamente 19% superior do que a meta contratual”. Mas se esqueceu de
expor o resultado dos atendimentos com classificação de risco (procedimento 03.01.06.011-
8), com alcance 6% inferior à meta contratual. Ademais, os resultados obtidos precisam ser
prioritariamente analisados por UPA. Conforme relatado, os resultados indicam terem
ocorrido dificuldades para o alcance das duas metas na UPA Vargem das Flores e na UPA Sede,
e em uma das metas da UPA JK em 2019.
Cumpre esclarecer ainda dois equívocos da Manifestação do Gestor:

1. A conclusão do Gestor é errada quando afirma que: “três [UPAs] efetuam mais
atendimentos clínicos do que os dois anos anteriores, mesmo sem
encerramento do ano em análise, denotando com total certeza que o atual
quantitativo da equipe multidisciplinar atende à demanda”. Pois, os valores
apresentados se baseiam na média quantitativa mensal de atendimentos, não
na média anual. Portanto, independe do encerramento do ano em análise.
2. 2. O Gestor faz confusão ao citar que: “o cenário, por exemplo, dos técnicos em
radiologia da UPA JK, cuja previsão de dois profissionais para atender a toda a
unidade não se confirmou, já que a demanda atual exige sete profissionais
deste tipo”. A previsão contratual é de um quantitativo de quatro técnicos de
radiologia para a UPA JK durante as 24 horas de atendimento diário, mas que
havia apenas sete profissionais contratados em regime de plantão. Em função
do necessário revezamento de 12 horas de trabalho (plantão) por 36 horas de
descanso, o quantitativo diário de técnicos de radiologia, na UPA JK, tem sido
de apenas dois profissionais, com base na consolidação dos espelhos de ponto
desses profissionais.

227
Por fim, as conclusões da equipe de auditoria não visaram avaliar se o atendimento está ou
não satisfatório nas UPAs; mas, sim, se os quantitativos das equipes multiprofissionais estão
sendo atendidos pelo IGH conforme pactuado com a SMS. Mesmo que o Gestor Municipal
considere que o atendimento está sendo satisfatório com um quantitativo menor de pessoal
do que aquele previsto no Contrato de Gestão, seria necessariamente o caso de alteração do
objeto (redução de pessoal a ser contratado) mediante formalização de um aditivo contratual
com efeitos financeiros. A contratação de pessoal pelo IGH nos quantitativos pactuados não
é um ato discricionário em que a OS possa decidir se vai contratar mais ou menos profissionais.

Conclusão

Manifestação da unidade examinada (SMS/Contagem)

“Em resumo, sem prejuízo de todas as considerações realizadas anteriormente, formuladas no

intuito de melhor esclarecer a conduta da SMS e a lisura de todos os procedimentos, é
necessário ressaltar a absoluta desproporcionalidade da recomendação proposta em face dos
achados dessa auditoria.

A rescisão contratual é medida excepcional, brusca e extrema, cabível para casos de máxima
gravidade e nos quais não seja possível que eventuais inconsistências sejam sanadas mediante
ajustes e/ou adequações de conduta, sempre no intuito de evitar o encerramento prematuro
do vínculo contratual.

O término antecipado do contrato causa significativos prejuízos a todas as partes envolvidas,

não se limitando à Administração Pública Municipal, prejudicada pela necessidade de
eventualmente substituir a organização social gestora em exíguo espaço de tempo, ou à
própria organização social gestora, lesada com a frustração de todas as expectativas baseadas
no contrato, mas também à população local, principal afetada com a desassistência em plena
pandemia, com alcance do auge em número de casos confirmados.

Realizar a encampação de todo o serviço de urgência e emergência prestado à população de

contagem pelo Município, no âmbito da intervenção direta, em plena a pandemia do COVID-
19, traria um caos ao Sistema Único de Saúde, sem contar que seria necessário todo um
planejamento prévio, com a realização de licitações para contratação de prestadores de
serviço e aquisição de insumos, medicamentos e material médico-hospitalar, realização de
processos seletivos para contratação de pessoal, criação e nomeação de cargos em comissão
para chefia, direção e assessoramento das unidades, além da necessidade de abertura de
Processo Administrativo, conferindo o contraditório e a ampla defesa, o que certamente
levaria muito tempo, possivelmente chegando ao fim do Contrato de Gestão nº 108/2018,
previsto para novembro de 2021.

A desassistência à população contagense neste momento em especial é particularmente mais

prejudicial, pois a pandemia do novo coronavirus demanda inédita união de esforços de todos
os atores para combate a uma doença desconhecida e que, potencialmente, pode causar o
colapso do sistema de saúde nacional, causando inúmeras mortes evitáveis.

228
Recomendar tal medida com base em irregularidades sanáveis e questionáveis do ponto de
vista jurídico, evidentemente não é a alternativa mais razoável, sobretudo quando se analisa
o histórico de recomendações da CGU em fiscalizações análogas.

Para fins comparativos, tome-se como exemplo a fiscalização do Contrato de Gestão firmado
entre a SMS/Fortaleza e o Instituto de Saúde e Gestão Hospitalar (ISGH), cujo objeto é a gestão
das Unidades de Pronto Atendimento (UPA) Cristo Redentor, Itaperi e Jangurussu (Ordem de
Serviço: 201900958). Nesta oportunidade, concluiu-se que se adotou modelo de gestão
indireta sem estudos técnicos que embasassem tal escolha, mas somente se recomendou que
doravante tal medida fosse adotada. Ou seja, mesmo havendo pontuação similar àquela feita
neste relatório, não se recomendou rescisão contratual com a organização social que então
geria a unidade.

A fim de que não se suscite tratar-se de entendimento isolado, menciona-se, também, a

fiscalização feita em relação ao contrato de gestão do Hospital Municipal Nossa Senhora da
Luz dos Pinhais e da Unidade de Pronto Atendimento – UPA do Município de São José dos
Pinhais/PR (Ordem de Serviço: 201900593). Assim como na fiscalização paradigmática
anterior, também foram enumeradas fragilidades nos processos de qualificação de
organizações sociais no âmbito da administração pública local. Contudo, ainda assim, não se
sugeriu rescisão contratual.

Por fim, especificamente com relação à CGU/MG, se traz a lume a fiscalização feita junto ao
Município de Uberaba, especificamente no que se refere à gestão do Hospital Regional José
Alencar (HRJA) (Ordem de Serviço: 201801759).

Nesta oportunidade, uma miríade de irregularidades foi constatada, a exemplo de: (i)
formalização de instrumentos distintos para a regulamentação da gestão compartilhada com
as entidades privadas e para contratualização do Hospital ao SUS; (ii) reavaliação dos estudos
técnicos e econômicos para adequação dos valores de custeio do Hospital e para revisão das
metas e indicadores de desempenho; (iii) contratação de recursos humanos em conformidade
com a legislação; (iv) ajustes relativos à prestação de contas e à comissão de
acompanhamento da contratualização; e (v) regularização dos repasses financeiros pelo
Estado de Minas Gerais e pelos Municípios da Região Ampliada de Saúde do Triângulo Sul.

Malgrado haja identidade de tais constatações com achados obtidos nesta fiscalização,
notadamente quanto à contratação de médicos em regime de pessoa jurídica, deficiência de
estudos técnicos e irregularidades em prestação de contas e em repasses financeiros, também
não se recomendou rescisão contratual.

Ou seja, comparando-se as conclusões obtidas em outras fiscalizações, nas quais foram

enumerados achados similares ao do caso em tela, inclusive no âmbito do Estado de Minas
Gerais, não se verifica precedente na determinação de rescisão contratual.

Assim, diante da absoluta excepcionalidade e gravidade da rescisão contratual unilateral, bem

como da ausência de precedente em fiscalizações análogas, inclusive realizadas pela CGU
neste mesmo estado, observa-se a total desproporcionalidade da medida sugerida.

229
Por fim, solicita-se, com a devida vênia, considerados todos os esclarecimentos e
apontamentos, bem como os documentos apresentados e os acolhimentos das
recomendações pertinentes, pugna pela reconsideração da recomendação de que seja
imediatamente rescindido o Contrato de Gestão n° 108/2018 de forma unilateral, já que,
demonstrou-se na condução de todo o processo o atendimento aos princípios fundamentais
da Administração Pública.”

Análise da equipe de auditoria

As comparações deste Relatório com outros trabalhos da CGU – feitas pelo Gestor Municipal
ao final de sua Manifestação com vistas a indicar que as conclusões desta Auditoria (em
especial as recomendações) não seriam pertinentes – não são plausíveis. Cada trabalho de
avaliação ou de apuração é único e realizado de forma independente, com autonomia técnica
e objetividade. Atualmente, os trabalhos de auditoria devem seguir as orientações dispostas
nas Instruções Normativas SFC/CGU nº 3/2017 e 8/2017, que estabelecem os procedimentos
para a prática profissional da atividade de auditoria interna governamental do Poder
Executivo Federal. Cumpre explicar, ademais, que a CGU, por não ser um tribunal, não tem
que produzir jurisprudência para orientar ou vincular as decisões ou conclusões de seus
auditores.
Mas, não obstante, relaciona-se a seguir as principais divergências identificadas entre este e
os citados trabalhos para demonstrar a falta de sentido nas comparações feitas pelo Gestor
Municipal:

• A auditoria relativa ao Hospital Regional José Alencar (HRJA), localizado em

Uberaba/MG (Ordem de Serviço 201801759) analisou a adoção de um modelo
de gestão administrativa compartilhada, no qual a Secretaria Municipal de
Saúde (SMS/Uberaba), a Sociedade Educacional Uberabense (SEU) e a
Fundação de Ensino e Pesquisa de Uberaba (Funepu) assumiriam
conjuntamente o gerenciamento da unidade hospitalar, mediante termos de
convênios. Portanto, esse trabalho não tratou da qualificação de entidades e
da transferência da gestão para uma organização social (publicização), assunto
regido por legislação específica.
• A auditoria relativa ao Hospital Municipal Nossa Senhora da Luz dos Pinhais e a
uma UPA, ambos do Município de São José dos Pinhais/PR (Ordem de Serviço:
201900593) concluiu que os processos de qualificação e de seleção da OS foram
realizados em cumprimento às normas legais e infralegais vigentes, todavia
ressalvando algumas impropriedades. Neste trabalho, a conclusão não é pela
ocorrência de impropriedades, mas por irregularidades, tais como: a
habilitação indevida do IGH como OS e a restrição à competitividade e
julgamento subjetivo de propostas no processo de seleção da OS.
• A auditoria relativa às UPA Cristo Redentor, Itaperi e Jangurussu, todas
localizadas em Fortaleza/CE (Ordem de Serviço 20190958) concluiu pela
ocorrência de falhas no processo de publicização das unidades de saúde,
ressaltando a não elaboração de prévio estudo técnico que demonstrasse que
a decisão pela publicização era vantajosa e pela não realização de um
chamamento público. Neste trabalho, as irregularidades não se restringiram ao

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 processo de qualificação, seleção e contratação do IGH, também foram
constatadas irregularidades na execução dos serviços de gerenciamento das
ações e serviços de saúde e nos processos de prestação de contas e
transparência.

Quanto às recomendações propostas pela equipe de auditoria, elas não são desproporcionais,
ao contrário do que opina o Gestor em sua Manifestação. As diversas irregularidades,
apontadas detalhadamente neste Relatório e resumidas em sua Conclusão, demonstram que
o processo de qualificação, seleção e contratação do IGH, a execução dos serviços de
gerenciamento das ações e serviços de saúde e os processos de prestação de contas e
transparência não foram conduzidos de forma pública, objetiva e impessoal.
Ademais, as recomendações foram vinculadas aos achados deste Relatório e elaboradas
considerando a gravidade e o conjunto dos fatos apontados. Mas, sobretudo, as
recomendações se baseiam no que estabelecem a legislação municipal e os termos do CG
108/2018, conforme exposto a seguir:

1. Proceder a abertura de processo administrativo para apurar a desqualificação

da IGH como organização social, tendo em vista o descumprimento de
disposições contidas no Contrato de Gestão 108/2018, nos termos do artigo 19
da Lei Municipal 4.713/2014. (Achados nº 2, 5, 9, 11, 21 e 22)

Art. 19 O Poder Executivo poderá proceder à desqualificação da entidade como

organização social, quando constatado o descumprimento das disposições contidas
no contrato de gestão.
§1° A desqualificação será precedida de processo administrativo, assegurado o
direito de ampla defesa, respondendo os dirigentes da organização social, individual
e solidariamente, pelos danos ou prejuízos decorrentes de sua ação ou omissão.
§2° A desqualificação importará reversão dos bens permitidos e dos valores
entregues à utilização da organização social, sem prejuízo de outras sanções
cabíveis. (Lei Municipal 4.713/2014) (grifo da CGU)

2. Rescindir unilateralmente o Contrato de Gestão 108/2018 com fundamento

nas situações dispostas em sua cláusula 13.1. (Achados n° 1, 2, 3, 4, 5, 9, 19, 20,
22, 23 e 24)

13. DA RESCISÃO
13.1. O presente CONTRATO DE GESTÃO poderá ser rescindido unilateralmente pelo
Município, independentemente da aplicação de outras medidas cabíveis, nas
seguintes situações:
13.1.1 Durante a vigência deste CONTRATO DE GESTÃO a ORGANIZAÇÃO SOCIAL
parceira perder, qualquer que seja a razão, a qualificação como ORGANIZAÇÃO
SOCIAL no âmbito do município de Contagem.
13.1.2 A ORGANIZAÇÃO SOCIAL utilizar, comprovadamente, os recursos em
desacordo com o CONTRATO DE GESTÃO e as disposições legais.
13.1.3 A ORGANIZAÇÃO SOCIAL deixar de apresentar a prestação de contas no
prazo determinado, salvo justificativa devidamente fundamentada, comprovada e
aceita formalmente pelo Município.
13.1.4 A ORGANIZAÇÃO SOCIAL não cumprir as metas previstas neste CONTRATO
DE GESTÃO.

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13.1.5 A ORGANIZAÇÃO SOCIAL descumprir qualquer cláusula deste CONTRATO DE
GESTÃO e/ou não regularizar o cumprimento de obrigação, no prazo lhe assinalado
na notificação efetivada pelo Município.
13.1.6 Por interesse público, mediante ato fundamentado do Município.
13.1.7 Houver a ocorrência de caso fortuito ou força maior, na forma como se
encontram definidos na legislação em vigor. (Contrato de Gestão 108/2018) (grifos
da CGU)

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