Elaboração de Termos de Referência para Contratação de Bens e Serviços Na Nova Lei de Licitações

Elaboração de termos de
referência para contratação

de bens e serviços na Nova
Lei de Licitações
Logística e Compras Públicas

Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
Conteudista/s
Monica Antinarelli (Conteudista, 2023).
Curso desenvolvido no âmbito da Diretoria de Desenvolvimento Profissional – DDPRO
Enap, 2023
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF
Sumário
Apresentação..................................................................................................................... 5
Módulo 1 – Processo de contratação pública

Unidade 1 - Fundamentos e fases da contratação pública.................................. 8
Contextualização................................................................................................................ 8
O que é contratação pública............................................................................................ 9
Legislação aplicada............................................................................................................ 9
Importância da contratação........................................................................................... 10
Fases da contratação pública......................................................................................... 11
Planejamento da contratação pública e fase preparatória........................................ 11
Módulo 2 – Elaboração de termos de referência para contratação de

bens e serviços 13
Unidade 1 - Termo de Referência e Projeto Básico: conhecimentos básicos.. 13
Conceituação.................................................................................................................... 13
Legislação......................................................................................................................... 15
Princípios envolvidos....................................................................................................... 17
Estudo técnico preliminar............................................................................................... 18
Unidade 2 - Elementos do Termo de Referência: conceitos e funções............. 22

Elementos do TR.............................................................................................................. 22
1. Definição do objeto..................................................................................................... 24
2. Fundamentação da contratação................................................................................ 28
3. Descrição da solução.................................................................................................. 29
4. Requisitos da contratação.......................................................................................... 30
5.Modelo de execução do objeto................................................................................... 31
6.Modelo de gestão do contrato.................................................................................... 32
7. Critérios de medição e pagamento........................................................................... 35
8.Forma e critérios de seleção do fornecedor............................................................. 38
9. Estimativas do valor da contratação......................................................................... 39
10. Adequação orçamentária......................................................................................... 42
Unidade 3 - Elaboração do Termo de Referência................................................ 44

Modelo comentado de TR............................................................................................... 44
Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 3

Principais equívocos........................................................................................................ 47
Lista de verificação.......................................................................................................... 47
Unidade 4 - Informações complementares à elaboração e análise de termos

de referência........................................................................................................... 49
Margem de preferência, critérios de sustentabilidade e inovação........................... 49
Sistema de registro de preço (SRP)................................................................................ 53
Enquadramento e prerrogativas das microempresas
e empresas de pequeno porte....................................................................................... 57
Contratação de soluções de Tecnologia da Informação e Comunicação – TIC........ 58
Equipe de planejamento................................................................................................. 59
Contratação de serviços sob o regime de execução indireta.................................... 60
Referências.............................................................................................................. 62
Glossário.................................................................................................................. 68

Apresentação
Prezado(a) participante,
O processo administrativo de contratação pública é o meio formal através do qual a

Administração Pública define suas necessidades, justifica a escolha de uma solução
que melhor lhe atenda, seleciona um fornecedor e garante a fiel execução do
contrato dela decorrente. A etapa de seleção do fornecedor recebe maior destaque,
pois trata-se da licitação propriamente dita, a qual, segundo lição do professor
Ronny Charles Lopes de Torres1, é justamente o procedimento prévio de seleção
por meio do qual a Administração, mediante critérios previamente estabelecidos,
isonômicos, abertos ao público e fomentadores da competitividade, busca escolher
a melhor alternativa para a celebração de um contrato.
Todo o processo administrativo de contratação deve obedecer aos princípios

constitucionais aplicáveis à Administração Pública em geral, aos princípios legais do
processo administrativo, além dos princípios específicos da legislação de licitação.
Com isto, temos que a licitação não é um fim em si mesma, mas um instrumento
apropriado para o alcançar determinadas finalidades, como ensina o professor
Marçal Justen Filho2.
A finalidade legal expressa da licitação é selecionar a proposta mais vantajosa para

a administração, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto, garantindo
igualdade de oportunidades a todos os interessados e evitando contratações com
sobrepreço ou com preços manifestamente inexequíveis e superfaturamento na
execução dos contratos, além de incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional
sustentável, conforme fixa o artigo 11 da Lei nº 14.133, de 01 de abril de 20213.
Colocar tudo isso em prática exige da administração muita dedicação e capacitação!
1 TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de licitações comentadas. 11. ed. revista, ampliada
e atualizada. Curitiba: Editora Juspodivm, 2021. p. 46.
2 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 17.

ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016. p. 90.
3 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 11. O processo licitatório tem por objetivos: I- assegurar a seleção da proposta apta a
gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no
que se refere ao ciclo de vida do objeto;
II - Assegurar tratamento isonômico entre os licitantes, bem como a justa competição;
III - Evitar contratações com sobrepreço ou com preços manifestamente inexequíveis e
superfaturamento na execução dos contratos;
IV - Incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável.

E é aí que entra a Escola Nacional de Administração Pública (Enap), fundação pública
vinculada ao Ministério da Economia (ME), cujo papel, desde a sua criação, em 1986,
é transformar a administração pública em competência, conhecimento, inovação,
atitude, resultado e valor4. Para tanto, atua na oferta de cursos e programas de
educação executiva e pós-graduação (lato e stricto sensu), nas modalidades
presencial, a distância e mista, além da produção e disseminação de conhecimento
sobre gestão e políticas públicas5.
Neste curso, abordaremos o tema “Elaboração de termos de referência para

contratação de bens e serviços”, tendo como foco a Nova Lei de Licitações e
embasado, igualmente nas normas gerais e correlatas aplicáveis, nas orientações
oficiais do órgão central6 do Sistema de Serviços Gerais (SISG)7 e da Advocacia-Geral
da União (AGU)8, e demais referenciais de conduta e de boas práticas.
Destacamos que não serão abordados os procedimentos detalhados do processo

administrativo de contratação como um todo, de forma exaustiva, haja vista que há
outros cursos complementares com este intuito, disponíveis no catálogo da Enap.
O objetivo, neste momento, é demonstrar as ações e os cuidados

necessários na etapa de planejamento da contratação e, mais
4 Enap – Escola Nacional de Administração Pública. A escola. Disponível em: www.enap.gov.

br/pt/a-escola. Acesso em: 24 jul. 2021.
5 Idem. Cursos da Enap. Disponível em: www.enap.gov.br/pt/curso. Acesso em: 24 jul. 2021.
6 “A Secretaria de Gestão (...). É o órgão central do Siorg e do Sisg”. Disponível em https://www.

gov.br/economia/ptbr/acessoainformacao/institucional/planejamento/unidades/secretaria_
de_gestao#:~:text=%C3%89%20a%20unidade%20que%20prop%C3%B5e,projetos%20
especiais%20de%20moderniza%C3%A7%C3%A3o%20da. Acesso em 09 mar. 2023
7 Decreto nº 1.094, de 1994

Art. 1º. Ficam organizadas sob a forma de sistema, com a designação de Sistema de Serviços
Gerais (SISG), as atividades de administração de edifícios públicos e imóveis residenciais,
material, transporte, comunicações administrativas e documentação.
§ 1º Integram o SISG os órgãos e unidades da Administração Federal direta, autárquica e
fundacional, incumbidos especificamente da execução das atividades de que trata este
artigo.
§ 2º Os Ministérios Militares e o Estado-Maior das Forças Armadas poderão aplicar, no que
couber, as normas pertinentes ao SISG.
Art. 2º O SISG compreende:
I. O órgão central, responsável pela formulação de diretrizes, orientação, planejamento e
coordenação, supervisão e controle dos assuntos relativos a Serviços Gerais;
II. Os órgãos setoriais, unidades incumbidas especificamente de atividades concernentes ao
SISG, nos Ministérios e órgãos integrantes da Presidência da República;
III. Os órgãos seccionais, unidades incumbidas da execução das atividades do SISG, nas
autarquias e fundações públicas.
8 AGU – Advocacia-Geral da União. Orientações Normativas da AGU. Disponível em: https://

antigo.agu.gov.br/orientacao/pagina/1. Acesso em: 24 jul. 2021.

especificamente, na elaboração do termo de referência, que é
um artefato fundamental para o sucesso das demais etapas do
processo.
Ao longo do curso você contará com textos, vídeos e materiais complementares,

objetivando principalmente oferecer aos servidores que atuam na área de
suprimentos a oportunidade de refletir sobre a gestão da logística pública e suas
relações com as macrofunções da organização, em particular o planejamento
e a gestão de suprimentos, bem como, conhecer e aplicar instrumentos que
potencializem a eficiência, a eficácia e a efetividade dos processos de trabalho nessa
área, reforçando a visão sistêmica do ciclo da gestão da logística no setor público.
Desejamos a todos um ótimo curso!

Módulo
1 Processo de contratação pública
Unidade 1 - Fundamentos e fases da contratação

pública
Ao final desta unidade, você será capaz de identificar os

fundamentos sobre o processo de contratação pública.
Contextualização
A contratação pública demanda um processo formal, denominado processo

administrativo de contratação ou metaprocesso de aquisição pública, conforme
define o Tribunal de Contas da União (TCU)9. No âmbito deste processo, temos etapas
bem definidas, e cada uma delas possui artefatos típicos, que devem ser elaborados
pelos agentes públicos que atuarão desde o planejamento da contratação até o
encerramento da execução do objeto contratado.
Para reforçar sua aprendizagem, assista ao vídeo a seguir, no qual a professora

Mônica Antinarelli apresenta os fundamentos da contratação pública.
Vídeo 1 – Fundamentos da contratação pública - contextualização

Vídeo produzido pelo autor.
9 TCU – Tribunal de contas da União. Riscos e Controles nas Aquisições. Disponível em: www.
tcu.gov.br/arquivosrca/ManualOnLine.htm. Acesso em: 24 jul. 2021.

O que é contratação pública
Observando-se as ponderações apresentadas por Alisson M. Laurindo e Alex V.

Teixeira10, concluímos que, para atender ao seu público-alvo no tempo certo, no
local correto e nas condições desejadas, de forma eficiente e com o correto uso
dos recursos públicos, a Administração Pública precisa instituir e gerenciar
atividades logísticas, assim como qualquer outra instituição privada de porte
similar.
O que diferencia a logística da contratação pública em relação à iniciativa privada

são principalmente os objetivos a serem alcançados, os procedimentos adotados e
os controles empregados em cada etapa.
Legislação aplicada
A Lei nº 14.133, de 2021, estabelece as normas gerais que regem

a contratação pública dos Poderes da União, dos Estados, do
10 LAURINDO, Alisson M., TEIXEIRA, Alex V. A logística na administração pública: conceitos e

métodos. Curitiba: Inter Saberes, 2014. p. 28.

Distrito Federal e dos Municípios11, inclusive os órgãos dos
Poderes Legislativo e Judiciário da União, dos Estados e do Distrito
Federal e os órgãos do Poder Legislativo dos Municípios, quando
no desempenho de função administrativa e os fundos especiais
e as demais entidades controladas direta ou indiretamente
pela Administração Pública. Por outro lado, ficam de fora da
abrangência da Lei 14.133, de 2021, as empresas públicas, as
sociedades de economia mista e as suas subsidiárias, que
continuam regidas pela Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016.
Importância da contratação
Conforme fixa a Constituição Federal em seu artigo 37, a

Administração Pública obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, e a licitação
pública se insere no inciso XXI deste mesmo artigo, estando,
portanto, vinculada ao cumprimento dos princípios gerais que
regem a Administração Pública12.
Neste contexto a contratação pública é de suma importância, pois é através dela
11 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 1º Esta Lei estabelece normas gerais de licitação e contratação para as Administrações
Públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, e abrange:
I - Os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, dos Estados e do Distrito Federal
e os órgãos do Poder Legislativo dos Municípios, quando no desempenho de função
administrativa;
II - Os fundos especiais e as demais entidades controladas direta ou indiretamente pela
Administração Pública.
§ 1º Não são abrangidas por esta Lei as empresas públicas, as sociedades de economia mista
e as suas subsidiárias, regidas pela Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016, ressalvado o
disposto no art. 178 desta Lei.
12 Constituição Federal de 1988

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações
serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de
condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento,
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as
exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento
das obrigações.

que a Administração vai dispor dos meios para executar suas ações e cumprir sua
finalidade. A eficiência na Administração Pública, por exemplo, só é possível quando
as contratações públicas são realizadas corretamente e de maneira tempestiva,
com a maior celeridade possível e garantindo a seleção da proposta mais vantajosa
dentre as que atendem às especificações do edital.
Fases da contratação pública
O processo administrativo de contratação envolve três fases importantes:
• planejamento: pesquisar soluções, estabelecer critérios e requisitos do

objeto;
• seleção do fornecedor: estabelecer regras que orientam a forma de

escolha; e
• gestão do contrato: instituir o modo como será realizado o controle da

execução do serviço e administrados os pagamentos.
E em cada uma delas temos artefatos típicos, como o termo de referência, o edital
e o contrato.
Planejamento da contratação pública e fase

preparatória
O planejamento caracteriza a fase preparatória do processo licitatório, que deve

compatibilizar-se com o plano de contratações anual e com as leis orçamentárias. Ele
consiste na etapa mais relevante, visto que todas as demais estarão condicionadas
à descrição correta e adequada do que se pretende contratar. Mas não é só no
processo licitatório que deve existir planejamento, mas também nos casos de
contratação direta, conforme estabelece o art. 72, da Lei 14.133, de 2021.13
13 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 72. O processo de contratação direta, que compreende os casos de inexigibilidade e de dispensa
de licitação, deverá ser instruído com os seguintes documentos:
I - Documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico preliminar, análise de
riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo; (...)

É justamente na fase de planejamento que a Lei 14.133, de 2021 prevê quando
deve ocorrer a definição do objeto para o atendimento da necessidade, por meio
de termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo, conforme
o caso.14
14 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 18. A fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve
compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput do art. 12
desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as
considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação,
compreendidos:
(...)
II - A definição do objeto para o atendimento da necessidade, por meio de termo de referência,
anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo, conforme o caso; (...)

Módulo
2 Elaboração de termos de referência

para contratação de bens e serviços
Unidade 1 - Termo de Referência e Projeto

Básico: conhecimentos básicos
Ao final desta unidade, você será capaz de reunir conhecimentos

básicos acerca dos documentos: termo de referência e projeto
básico.
Conceituação
O projeto básico foi previsto na lei de licitações, para uso nas modalidades ali
previstas. Sua definição aponta o uso dele para “definir e dimensionar a obra ou o
serviço, ou o complexo de obras ou de serviços objeto da licitação”15.
15 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se:
(...)
XXV - projeto básico: conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão
adequado para definir e dimensionar a obra ou o serviço, ou o complexo de obras ou de
serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos
preliminares, que assegure a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto
ambiental do empreendimento e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição
dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:
a) levantamentos topográficos e cadastrais, sondagens e ensaios geotécnicos, ensaios e
análises laboratoriais, estudos socioambientais e demais dados e levantamentos necessários
para execução da solução escolhida;
b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a evitar, por
ocasião da elaboração do projeto executivo e da realização das obras e montagem, a
necessidade de reformulações ou variantes quanto à qualidade, ao preço e ao prazo
inicialmente definidos;
c) identificação dos tipos de serviços a executar e dos materiais e equipamentos a incorporar
à obra, bem como das suas especificações, de modo a assegurar os melhores resultados
para o empreendimento e a segurança executiva na utilização do objeto, para os fins a que
se destina, considerados os riscos e os perigos identificáveis, sem frustrar o caráter
competitivo para a sua execução;

Já o termo de referência, é um artefato típico da licitação para a contratação de
bens e serviços16.
Embora haja alguma confusão causada pela previsão na Lei 14.133 de 2021 de que
tanto o projeto básico como o termo de referência podem ser usados na contratação
de serviços, não há dúvida quanto à necessidade do projeto básico para licitações
de obras. A princípio, isso poderia sugerir que a escolha do instrumento fica a
critério do administrador, mas se analisarmos a Lei 8.666 de 1993, que antecedeu
a Lei atual, veremos que também exigia o projeto básico como instrumento para
caracterização da obra ou serviço, enquanto o termo de referência estava limitado
à modalidade de pregão, conforme descrito na Lei 10520 de 2000.
Para ajudar resolver tal complicação, é importante fazer a leitura da Súmula 261 do
Tribunal de Contas da União - TCU que esclarece um tanto a situação:
d) informações que possibilitem o estudo e a definição de métodos construtivos, de

instalações provisórias e de condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter
competitivo para a sua execução;
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendidos a sua
programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados
necessários em cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços
e fornecimentos propriamente avaliados, obrigatório exclusivamente para os regimes de
execução previstos nos incisos I, II, III, IV e VII do caput do art. 46 desta Lei;
16 Lei nº 14.133, de 2021

(...)
XXIII - Termo de referência: documento necessário para a contratação de bens e serviços,
que deve conter os seguintes parâmetros e elementos descritivos:
a) definição do objeto, incluídos sua natureza, os quantitativos, o prazo do contrato e, se for
o caso, a possibilidade de sua prorrogação;
b) fundamentação da contratação, que consiste na referência aos estudos técnicos
preliminares correspondentes ou, quando não for possível divulgar esses estudos, no extrato
das partes que não contiverem informações sigilosas;
c) descrição da solução como um todo, considerado todo o ciclo de vida do objeto;
d) requisitos da contratação;
e) modelo de execução do objeto, que consiste na definição de como o contrato deverá
produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu encerramento;
f) modelo de gestão do contrato, que descreve como a execução do objeto será acompanhada
e fiscalizada pelo órgão ou entidade;
g) critérios de medição e de pagamento;
h) forma e critérios de seleção do fornecedor;
i) estimativas do valor da contratação, acompanhadas dos preços unitários referenciais, das
memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, com os parâmetros utilizados
para a obtenção dos preços e para os respectivos cálculos, que devem constar de documento
separado e classificado;
j) adequação orçamentária.

Em licitações de obras e serviços de engenharia, é necessária a elaboração
de projeto básico adequado e atualizado, assim considerado aquele aprovado
com todos os elementos descritos no art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666, de 21
de junho de 1993, constituindo prática ilegal a revisão de projeto básico ou
a elaboração de projeto executivo que transfigurem o objeto originalmente
contratado em outro de natureza e propósito diversos. (grifou-se)
Legislação
A Lei 10.520, de 2002, que instituiu, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, a modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens
e serviços comuns, trouxe avanço no que se refere à estruturação do planejamento
das contratações públicas à medida que, diferente da Lei 8.666/93, conferiu destaque
à fase preparatória ao seu art. 3º.
A Lei 14.133, de 2021 seguiu a tendência de valorização da fase preparatória já

identificada nos regulamentos do pregão. A nova lei de licitações dedicou o capítulo
II de seu Título II à descrição da fase preparatória da licitação, abrangendo conteúdo
racionalizado que vai do art. 18 ao art. 52. Também previu expressamente a figura
do Termo de Referência no seu art. Art. 6º, inciso XXIII.
Tornando o texto do art. 18 da nova lei de licitações, tem-se que, quando do

desenvolvimento das considerações técnicas, mercadológicas e de gestão, os
agentes designados para a atividade planejamento deverão se ocupar dos seguintes
tópicos:

I - A descrição da necessidade da contratação fundamentada em estudo
técnico preliminar que caracterize o interesse público envolvido;
II - A definição do objeto para o atendimento da necessidade, por meio de

termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo,
conforme o caso;
III - A definição das condições de execução e pagamento, das garantias exigidas

e ofertadas e das condições de recebimento;
IV - O orçamento estimado, com as composições dos preços utilizados para sua

formação;
V - A elaboração do edital de licitação;
VI - A elaboração de minuta de contrato, quando necessária, que constará

obrigatoriamente como anexo do edital de licitação;
VII - o regime de fornecimento de bens, de prestação de serviços ou de execução

de obras e serviços de engenharia, observados os potenciais de economia de
escala;
VIII - A modalidade de licitação, o critério de julgamento, o modo de disputa e a

adequação e eficiência da forma de combinação desses parâmetros, para os fins
de seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso
para a Administração Pública, considerado todo o ciclo de vida do objeto;
IX - A motivação circunstanciada das condições do edital, tais como justificativa

de exigências de qualificação técnica, mediante indicação das parcelas de maior
relevância técnica ou valor significativo do objeto, e de qualificação econômico-
financeira, justificativa dos critérios de pontuação e julgamento das propostas
técnicas, nas licitações com julgamento por melhor técnica ou técnica e preço,
e justificativa das regras pertinentes à participação de empresas em consórcio;
X - A análise dos riscos que possam comprometer o sucesso da licitação e a boa

execução contratual;
XI - A motivação sobre o momento da divulgação do orçamento da licitação,

observado o art. 24 desta Lei.
Da combinação dos incisos I e II do art. 18 da Lei 14.13/2021 observa-se que termo de

referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo serão confeccionados

a partir do conteúdo desenvolvido nos estudos técnicos preliminares - ETP. É o que
definiu também o art. 6º, da Instrução Normativa Seges 81, de 25 de novembro de 2022,
que dispôs sobre a elaboração do TR e do TR Digital no âmbito federal. Nos termos
da IN referida, o TR será elaborado, por servidores da área técnica e requisitante, em
conjunto, ou, quando houver, pela equipe de planejamento da contratação, a partir
dos Estudos Técnicos Preliminares – ETP, devendo, tal documento, estar alinhado
com o Plano de Contratações Anual e com o Plano Diretor de Logística Sustentável,
além de outros instrumentos de planejamento da Administração.
Princípios envolvidos
A Lei 14.133, de 202117 informa quais princípios são de observância obrigatória na

sua aplicação. Nela, encontram-se reforçados os princípios constitucionais basilares
do direito administrativo: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência, incluídos, ainda, outros princípios como o interesse público, a probidade
administrativa, a igualdade, o planejamento, a transparência, a eficácia, da segregação
de funções, a motivação, a vinculação ao edital, o julgamento objetivo, a segurança
jurídica, a razoabilidade, a competitividade, a proporcionalidade, a celeridade, a
economicidade e o desenvolvimento nacional sustentável.
A Lei 14.133 de 2021 introduziu princípios inovadores no âmbito das licitações e

contratações públicas, especialmente no que diz respeito a conteúdo de lei com
características de norma geral. Os princípios do planejamento, da transparência e
da segregação de funções são alguns exemplos.
Interessante observar que, muito embora o planejamento já constasse do Decreto

200/67 e ocupe 16% (dezesseis porcento) de todo o corpo da nossa carta política,
como preleciona Juliano Veloso18, o mesmo não fez parte da Lei 8.666, de 1993.
Contudo, é possível observar a evolução histórica do planejamento na legislação
relacionada às contratações públicas, culminando na publicação da Lei 14.133,
em 01 de abril de 2021, onde o planejamento, como visto, foi elevado a princípio
administrativo (art. 5º).
17 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 5º Na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da legalidade, da impessoalidade,
da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da probidade administrativa,
da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da segregação de funções, da
motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segurança jurídica, da
razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e
do desenvolvimento nacional sustentável, assim como as disposições do Decreto-Lei nº
4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro).
18 VELOSO, Juliano Ribeiro Santos. Direito ao Planejamento. Belo Horizonte: D’plácido Editora,
2014, p. 30.

Evolução normativa do planejamento nas contratações públicas
Estudo técnico preliminar
Os Estudos Técnicos Preliminares (ETP) são um artefato previsto inicialmente na lei

de licitações, para ser usado como indicador na elaboração do termo de referência,
anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo.
Contudo, o termo de referência - TR não é uma cópia aprimorada do ETP. São

documentos com conteúdo e funções distintas.
O ETP éuma ferramenta para fornecimento de subsídios para composição do TR,

documento que embasa as contratações de bens e serviços, devendo ter conteúdo
bem definido em tópicos estabelecidos pela legislação pertinente. Como regra, cada
um desses tópicos deve ser respondido pela Administração, a partir dos estudos
desenvolvidos quando da confecção do ETP.
O TR será elaborado pelo(s) Setor(es) demandante(s) ou Equipe de Planejamento,

conforme diretrizes apontadas não só nos estudos preliminares, mas também no
gerenciamento de risco19.
19 Lei nº 14.133, de 2021


No âmbito do Sistema de Serviços Gerais (SISG), que abrange os órgãos da
Administração Pública Federal, desde a edição da Instrução Normativa nº 2, de 2008,
o ETP é citado como referência para a elaboração do Projeto Básico ou termo de
referência, para a contratação de serviços20. Com a edição da Instrução Normativa
nº 5, de 2017, o ETP passou a figurar como etapa obrigatória do planejamento da
contratação, mas ainda limitado à contratação de serviços21. Após a publicação da
Instrução Normativa nº 40, de 2020, o ETP passou então a ser exigido também
para a aquisição de bens, além da contratação de serviços e obras22.
A Lei 14.133, de 2021, faz referência expressa ao estudo técnico preliminar, o qual se
encontra definido como “documento constitutivo da primeira etapa do planejamento
de uma contratação que caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor
solução e dá base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a
serem elaborados caso, se conclua pela viabilidade da contratação”23
Em relação aos procedimentos administrativos autuados com fundamento na

Lei 14.133, de 2021, a elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares – ETP foi
regulamentada, no âmbito federal, pela Instrução Normativa SEGES 58, de 08 de
agosto de 2022, assim como o Sistema ETP Digital, que se aplica à aquisição de
compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput do art.
12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas
as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação,
compreendidos:
(...)
X - A análise dos riscos que possam comprometer o sucesso da licitação e a boa execução
contratual;(...)
20 Instrução Normativa nº 2, de 2008

Art. 15. O Projeto Básico ou Termo de Referência deverá conter: I - A justificativa da
necessidade da contratação, dispondo, dentre outros, sobre:
h) referências a estudos preliminares, se houver.

Art. 20. O Planejamento da Contratação, para cada serviço a ser contratado, consistirá nas
seguintes etapas:
III - Termo de Referência ou Projeto Básico.

Art. 1º Esta Instrução Normativa dispõe sobre a elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares
- ETP - para a aquisição de bens e a contratação de serviços e obras, no âmbito da Administração
Pública federal direta, autárquica e fundacional, e sobre o Sistema ETP digital.
23 Lei nº 14.133, de 2021

(...)
XX - Estudo técnico preliminar: documento constitutivo da primeira etapa do planejamento
de uma contratação que caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor solução e
dá base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a serem elaborados
caso se conclua pela viabilidade da contratação; (...)

bens e à contratação de serviços e obras, com ou sem licitação, para os órgãos e
entidades da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, bem
como para os órgãos e entidades da administração pública estadual, distrital ou
municipal, direta ou indireta, quando executarem recursos da União decorrentes de
transferências voluntárias. Nos termos do art. 5º da IN SEGES 58/202224, o seu uso
poderá ser cedido pela SEGES, por meio de termo de acesso, a órgão ou entidade
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
A referida IN 58 definiu que o ETP deve “evidenciar o problema a ser resolvido e a

melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica, socioeconômica
e ambiental da contratação”25, o que no fundo acaba sendo uma definição mais
objetiva, que ajuda a evitar a confusão entre o ETP e o termo de referência.
No âmbito do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação

(Sisp), desde a edição da Instrução Normativa nº 4, de 2014, o ETP passou a figurar
como etapa obrigatória do planejamento da contratação para a contratação de
soluções de tecnologia da informação (TI)26. Atualmente, encontra-se vigente a
Instrução Normativa SGD/ME nº 94, de 23 de dezembro de 2022, regida pela Lei
nº 14.133, de 2021, que mantém a exigência do ETP na fase de planejamento das
contratações de solução de TI27.
Constituem, pois, informações essenciais a serem trazidas ao ETP, segundo o art. 18,
§2º, da Lei 14.133, de 202128: a necessidade da Administração (problema enfrentado),

Art. 5º A Secretaria de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo
Digital do Ministério da Economia poderá ceder o uso do Sistema ETP digital, por meio de
termo de acesso, a órgão ou entidade dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios, conforme disposto na Portaria nº 355, de 9 de agosto de 2019.

Art. 6º O ETP deverá evidenciar o problema a ser resolvido e a melhor solução, de modo a
permitir a avaliação da viabilidade técnica, socioeconômica e ambiental da contratação.

Art. 9º A fase de Planejamento da Contratação consiste nas seguintes etapas:
II - Estudo Técnico Preliminar da Contratação;

II - Elaboração do Estudo Técnico Preliminar da Contratação;
28 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 18. (...)
§ 1º O estudo técnico preliminar a que se refere o inciso I do caput deste artigo deverá
evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação
da viabilidade técnica e econômica da contratação, e conterá os seguintes elementos:
I - Descrição da necessidade da contratação, considerado o problema a ser resolvido sob a
perspectiva do interesse público;
II - Demonstração da previsão da contratação no plano de contratações anual, sempre que

a solução encontrada, o custo, as justificativas da decisão sobre parcelamento e
uma análise da solução encontrada.
Elementos do ETP
elaborado, de modo a indicar o seu alinhamento com o planejamento da Administração;

III - requisitos da contratação;
IV - Estimativas das quantidades para a contratação, acompanhadas das memórias de cálculo
e dos documentos que lhes dão suporte, que considerem interdependências com outras
contratações, de modo a possibilitar economia de escala;
V - Levantamento de mercado, que consiste na análise das alternativas possíveis, e justificativa
técnica e econômica da escolha do tipo de solução a contratar;
VI - Estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários referenciais, das
memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, que poderão constar de anexo
classificado, se a Administração optar por preservar o seu sigilo até a conclusão da licitação;
VII - Descrição da solução como um todo, inclusive das exigências relacionadas à manutenção
e à assistência técnica, quando for o caso;
VIII - Justificativas para o parcelamento ou não da contratação;
IX - Demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e de melhor
aproveitamento dos recursos humanos, materiais e financeiros disponíveis;
X - Providências a serem adotadas pela Administração previamente à celebração do contrato,
inclusive quanto à capacitação de servidores ou de empregados para fiscalização e gestão
contratual;
XI - Contratações correlatas e/ou interdependentes;
XII - Descrição de possíveis impactos ambientais e respectivas medidas mitigadoras, incluídos
requisitos de baixo consumo de energia e de outros recursos, bem como logística reversa
para desfazimento e reciclagem de bens e refugos, quando aplicável;
XIII - Posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o atendimento da
necessidade a que se destina.
§ 2º O estudo técnico preliminar deverá conter ao menos os elementos previstos nos incisos
I, IV, VI, VIII e XIII do § 1º deste artigo e, quando não contemplar os demais elementos previstos
no referido parágrafo, apresentar as devidas justificativas.

Unidade 2 - Elementos do Termo de Referência:
conceitos e funções
Ao final desta unidade, você será capaz de reconhecer os elementos

do termo de referência: conceitos, funções e características.
Elementos do TR
Os agentes públicos, que atuam na etapa de planejamento da contratação, sempre

tiveram uma grande dificuldade para definir claramente o que um TR deve conter, de
forma a cumprir as exigências legais. Isso ocorre porque nem a lei de licitações, nem
os regulamentos do pregão se dedicaram a definir tal conteúdo mínimo obrigatório.

Mônica Antinarelli demonstra e apresenta os elementos de um termo de referência,
seus conceitos, funções e características.
Vídeo 2 – Elementos do termo referência: conceitos e funções


Como vimos, os elementos que devem constar do TR são diversos, sendo que o
primeiro diploma normativo a detalhar os elementos básicos do termo de referência
foi o Decreto nº 10.024, de 201929.
A Lei 14.133/2021 descreveu de forma minuciosa o conceito e conteúdo do termo

de referência no inciso XXIII de seu art. 6º. Considere-se o dispositivo:
XXIII - termo de referência: documento necessário para a contratação de bens e

serviços, que deve conter os seguintes parâmetros e elementos descritivos:
a) definição do objeto, incluídos sua natureza, os quantitativos, o prazo do

contrato e, se for o caso, a possibilidade de sua prorrogação;
b) fundamentação da contratação, que consiste na referência aos estudos

técnicos preliminares correspondentes ou, quando não for possível divulgar
esses estudos, no extrato das partes que não contiverem informações sigilosas;
c) descrição da solução como um todo, considerado todo o ciclo de vida do objeto;
e) modelo de execução do objeto, que consiste na definição de como o

contrato deverá produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu
encerramento;
f) modelo de gestão do contrato, que descreve como a execução do objeto será

acompanhada e fiscalizada pelo órgão ou entidade;
i) estimativas do valor da contratação, acompanhadas dos preços unitários

referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte,
com os parâmetros utilizados para a obtenção dos preços e para os respectivos
cálculos, que devem constar de documento separado e classificado;
j) adequação orçamentária;
29 Decreto nº 10.024, de 2019. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-

2022/2019/decreto/D10024.htm. Acesso em: 24 jul. 2021.

Além disso, no âmbito da administração pública federal, tais parâmetros e
elementos deverão ser registrados no Sistema TR Digital30. Esse sistema por sua
vez, contemplará os modelos padrão de TR instituídos pela SEGES em parceria com
a AGU. Tais modelos são de uso obrigatório pelo gestor, de forma que sua não
utilização deles deverá ser justificada por escrito e anexada ao respectivo processo
de contratação.
1. Definição do objeto
O art. 18, da Lei 14.133, de 202131 fixa que o termo de referência é um artefato
produzido na etapa de planejamento da contratação, ao prever que a definição do
objeto para o atendimento da necessidade, por meio de termo de referência (item
I) está compreendida na fase preparatória da licitação.
Apesar de pertencer à etapa de planejamento, ao TR antepõe-se a confecção do

chamado “documento de formalização de demanda” – DFD, a autuação do processo
administrativo e a designação de equipe de planejamento, a qual deverá se
concentrar, em um primeiro momento, na confecção do ETP.
A partir dos estudos técnicos preliminares e da elaboração do mapa de riscos, a

equipe de planejamento seguirá para a elaboração do TR.
30 Instrução Normativa SEGES nº 81, de 2022

Art. 9º (...)
§ 2º O Sistema TR Digital contemplará os modelos de TR instituídos pela Secretaria de Gestão
da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da
Economia, com auxílio dos órgãos de assessoramento jurídico, que conterão os elementos
previstos no caput e deverão ser utilizados pelos órgãos e entidades.
§ 3º A não utilização dos modelos de que trata o § 2º, deverá ser justificada por escrito e
anexada ao respectivo processo de contratação, em atenção ao § 2º do art. 19 da Lei nº
14.133, de 2021.
31 Lei nº 14.133, de 2021

compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput do art. 12
desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as
considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação,
compreendidos:
(...)
II - A definição do objeto para o atendimento da necessidade, por meio de termo de referência,
anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo, conforme o caso; (...)

Mídia 09: Fases do planejamento
O primeiro, e talvez mais importante, elemento do TR é a definição do objeto,

de forma que se lhe deve dedicar atenção especial. Prova disso é que o TCU tem
relacionado a definição precisa do objeto a ser licitado com o princípio da igualdade
e publicidade32.
Por isso, uma descrição adequada do objeto contribui em diversos aspectos para a
qualidade do processo de contratação pública, a saber:
a) permite que potenciais licitantes realizem levantamento preciso do

custo para elaboração de uma proposta adequada;
b) auxilia a Administração na fase de disputas, notadamente na análise da

conformidade das propostas;
c) facilita o trabalho do fiscal e do gestor do contrato quando do recebimento

do objeto do contrato.
A definição do objeto deve expressar, segundo Jair Eduardo Santana33 et al., os seus
elementos intrínsecos e extrínsecos de forma a permitir uma exata compreensão
de suas outras dimensões, como, por exemplo, as quantitativas, as econômicas,
os métodos ou modos de execução, etc. Os primeiros estão relacionados à forma
32 Nesse sentido a Súmula 177 do TCU que segue: “A definição precisa e suficiente do objeto
licitado constitui regra indispensável da competição, até mesmo como pressuposto do
postulado de igualdade entre os licitantes, do qual é subsidiário o princípio da publicidade,
que envolve o conhecimento, pelos concorrentes potenciais das condições básicas da
licitação, constituindo, na hipótese particular da licitação para compra, a quantidade
demandada uma das especificações mínimas e essenciais à definição do objeto do pregão”.
33 SANTANA, Jair Eduardo; CAMARÃO, Tatiana; CHRISPIM, Anna Carla Duarte. Termo de
Referência. O impacto da especificação do objeto e do termo de referência na eficácia das
licitações e contratos. 5ª edição. Belo Horizonte: Fórum, 2016, p. 53-54

de ser e de existir do próprio objeto, enquanto os últimos dizem respeito a como
este objeto se relaciona com o tempo, o espaço, o lugar, outros objetos e com o
sujeito da ação. O prof. Jacoby34 ensina que existem dois modos usuais de definir o
objeto: pela liberdade de o próprio requisitante em definir o objeto que se pretende
adquirir, ou pela inclusão prévia de bens e serviços em catálogos disponibilizados
pela administração aos requisitantes.
Sobre o catálogo eletrônico de padronização de compras, serviços e obras, o mesmo

encontra-se definido na Lei 14.133, de 2021como um “sistema informatizado, de
gerenciamento centralizado e com indicação de preços, destinado a permitir a
padronização de itens a serem adquiridos pela Administração Pública e que estarão
disponíveis para a licitação”.35
O art. 40, § 1º, da Lei 14.133, de 202136 estabelece que, existindo catálogo eletrônico
para determinado produto, a especificação do objeto no TR deve, preferencialmente,
utilizá-lo, com observância dos requisitos de qualidade, rendimento, compatibilidade,
durabilidade e segurança, de forma que a definição do objeto sem a utilização de
tal catálogo deverá ser justificada por escrito e anexada ao processo de licitação.37
No Anexo V da IN 05/201738, que trata das diretrizes para elaboração e TR para
34 JACOBY FERNANDES, Jorge Ulisses. Pregão: regulamentação e procedimento. L &C – Revista

de Administração Pública e Política, n. 29, nov. 2000, p. 7
35 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 6º (...)
LI - Catálogo eletrônico de padronização de compras, serviços e obras: sistema informatizado,
de gerenciamento centralizado e com indicação de preços, destinado a permitir a padronização
de itens a serem adquiridos pela Administração Pública e que estarão disponíveis para a
licitação;(...)
36 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 40 (...)
§ 1º O termo de referência deverá conter os elementos previstos no inciso XXIII do caput do
art. 6º desta Lei, além das seguintes informações:
I - Especificação do produto, preferencialmente conforme catálogo eletrônico de padronização,
observados os requisitos de qualidade, rendimento, compatibilidade, durabilidade e
segurança; (...)
37 Art. 19 (...)
(...)
§ 2º A não utilização do catálogo eletrônico de padronização de que trata o inciso II do caput ou
dos modelos de minutas de que trata o inciso IV do caput deste artigo deverá ser justificada
por escrito e anexada ao respectivo processo licitatório. (...)

ANEXO V
DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO DO PROJETO BÁSICO (PB) OU TERMO DE REFERÊNCIA (TR)
2. São diretrizes específicas a cada elemento do Termo de Referência ou Projeto Básico:
2.1 Declaração do Objeto:
a) Fazer descrição sucinta, com os três elementos essenciais que compõem o núcleo do

contratação de serviços pela administração pública federal, a descrição suscinta do
objeto envolve a definição dos elementos essenciais que compõem o núcleo do
objeto, qual sejam:
a) a declaração da natureza do objeto, ou seja, qual o ramo de atividade,

dentre aqueles genericamente elencados no art. 2º, da Lei 14.133, de 2021;
b) a definição do quantitativo necessário para o atendimento da necessidade

administrativa, a partir das estimativas, memórias de cálculos e demais
documentos relacionados que forem trazidos no ETP;
c) a definição dos prazos de vigência e da possibilidade de prorrogação do

contrato, a partir de estudos que identifiquem a adoção do prazo adequado
para a satisfação da necessidade existente, sempre levando em consideração
a dotação orçamentária disponível.
Por fim, deve-se atentar para que as especificações não sejam excessivas, irrelevantes,
desnecessárias ou limitadoras da competição ou da própria realização do certame.
Além disso, a regra é que não haja indicação de marca quando da especificação do
objeto, admitindo-se apenas excepcionalmente a indicação de marcas ou modelos39,
desde que formalmente justificado e nas seguintes hipóteses taxativas:
A) em decorrência da necessidade de padronização do objeto (desde que

não implique em fornecimento exclusivo);
B) em decorrência da necessidade de manter a compatibilidade com

plataformas e padrões já adotados pela Administração;
objeto, que é imutável:

a.1. declaração da natureza do objeto;
a.2.quantitativos; e
a.3. prazo do contrato, incluindo a possibilidade de prorrogação do contrato, se for o caso.
b) Indicar o código do item a ser contratado em conformidade com o Catálogo de Serviços
(Catser) do Sistema de Serviços Gerais (Sisg).
39 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 41. No caso de licitação que envolva o fornecimento de bens, a Administração poderá
excepcionalmente:
I - Indicar uma ou mais marcas ou modelos, desde que formalmente justificado, nas seguintes
hipóteses:
a) em decorrência da necessidade de padronização do objeto;
b) em decorrência da necessidade de manter a compatibilidade com plataformas e padrões
já adotados pela Administração;
c) quando determinada marca ou modelo comercializados por mais de um fornecedor forem
os únicos capazes de atender às necessidades do contratante;
d) quando a descrição do objeto a ser licitado puder ser mais bem compreendida pela
identificação de determinada marca ou determinado modelo aptos a servir apenas como
referência;

C) quando determinada marca ou modelo comercializados por mais de um
fornecedor forem os únicos capazes de atender às necessidades do
contratante;
D) quando a descrição do objeto a ser licitado puder ser mais bem

compreendida pela identificação de determinada marca ou determinado
modelo aptos a servir apenas como referência.
2. Fundamentação da contratação
O TR deve trazer um tópico específico dedicado à explicitação da fundamentação

da contratação pretendida. Em linhas gerais, a fundamentação deve abordar a
necessidade administrativa e a solução encontrada, pontos previamente estudados
e assentados no ETP. A metodologia pela qual foi selecionada a solução deve constar
do ETP apenas, o qual deve fazer parte do TR, quando existente, naquilo que não for
considerado sigiloso.
No âmbito federal, a IN SEGES 81/2022, art. 9º, §§ 1º e 4º40 estabelece que a
40 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 9º (...)
§ 1º Na hipótese de o processo de contratação não dispor de estudo técnico preliminar, com
base no art. 14 da Instrução Normativa nº 58, de 8 de agosto de 2022:
I – A fundamentação da contratação, conforme disposto no inciso II do caput, consistirá em
justificativa de mérito para a contratação e do quantitativo pleiteado;
II – O TR deverá apresentar demonstrativo da previsão da contratação no Plano de
Contratações Anual, de modo a indicar o seu alinhamento com os instrumentos de
planejamento do órgão ou entidade.
(...)
§ 4º A referência de que trata o inciso II do caput será realizada de forma automática pelo
Sistema TR Digital.

fundamentação da contratação realizar-se-á de forma automática pelo Sistema TR
Digital, a partir do ETP Digital. Na hipótese, contudo, de o processo de contratação
não dispor de estudo técnico preliminar, a fundamentação consistirá em justificativa
de mérito para a contratação e do quantitativo pleiteado.
3. Descrição da solução
O TR deve também trazer a descrição dos produtos e serviços que compõem a

solução e suas especificações técnicas, a partir da escolha definida no ETP.Conforme
previsto na legislação, a escolha deverá considerar também o ciclo de vida do
objeto, dando preferência a arranjos inovadores em sede de economia circular.
Outros aspectos relevantes deverão ser levados em conta, para além do preço,
como o custo dos insumos utilizados de determinado produto (custo do cartuchos
em relação às impressoras, ou de reposição de peças e manutenção de um bem
cuja fabricação seja limitada ou mesmo exclusiva), ou de soluções que agreguem
critérios de sustentabilidade. Mesmo sendo mais caras, essas soluções podem
atender de forma mais satisfatória a necessidade da administração.
Essa descrição, por conseguinte, exige da equipe de planejamento que avalie

as circunstâncias que giram em torno do núcleo do objeto a ser contratado.
É fundamental antecipar dificuldades que a Administração pode enfrentar no
recebimento dos produtos, na logística de transporte interno, no controle, no
armazenamento, descarte, dentre outras questões.
Essas questões que gravitam em torno do núcleo do objeto contratual podem

implicar custos adicionais que devem ser considerados, inclusive durante a seleção
da proposta mais vantajosa.

4. Requisitos da contratação
Observa-se uma coincidência na Lei 14.133, de 2021 no que diz respeito ao conteúdo
do ETP e do TR, ao tratar dos requisitos da contratação, tendo previsto o legislador
que os requisitos da contratação fixados ao ETP migrem para o TR sem qualquer
recorte.
É exatamente nesse momento que a equipe de planejamento irá avaliar a forma

mais adequada para a contratação de bens e serviços.Serão avaliados, se há
necessidade de garantia de execução (Lei 14.133/2021, art. 96), amostra (Lei
14.133/2021, art. 17, §3º), garantia técnica, como deve se estabelecer a assistência
técnica (Lei 14.133/2021, art. 40, §1º), certificações (Lei 14.133/2021, art. 17, §6º),
utilização de mão de obra, materiais, tecnologias e matérias-primas existentes no
local da execução (Lei 14.133/2021, art. 25, §2º), excepcional exigência da instalação
de escritório em determinada localidade41, garantias referentes à sustentabilidade
ambiental da contratação (Lei 14.133/2021, art. 11, IV), procedimentos relacionados
à proteção de dados pessoais, dentre outros temas.
No caso da contratação de serviços, a IN 05, de 2017 assenta outras diretrizes que

devem ser consideradas quando da previsão dos requisitos da contratação:
I - Enquadrar as categorias profissionais que serão empregadas no serviço dentro

da Classificação Brasileira de Ocupações (CBO) ou outro que vier substituí-lo;
41 TCU – Ac. 1757/2022 – Plenário. Tais recomendações encontram-se também nos modelos de
minuta padrão da AGU de TR elaborado em conformidade com a Lei 14.133, de 2021.

II - Estabelecer a exigência da declaração do licitante de que tem pleno
conhecimento das condições necessárias para a prestação dos serviços. Caso seja
imprescindível o comparecimento do licitante, desde que devidamente justificado,
o órgão deve disponibilizar os locais de execução dos serviços a serem vistoriados
previamente, devendo tal exigência, sempre que possível, ser substituída
pela divulgação de fotografias, plantas, desenhos técnicos e congêneres;
III - Estabelecer a quantidade estimada de deslocamentos e a necessidade
de hospedagem dos empregados, com as respectivas estimativas de
despesa, nos casos em que a execução de serviços eventualmente venha a
ocorrer em localidades distintas da sede habitual da prestação do serviço;
IV - Estabelecer obrigações da contratante e da contratada, incluindo deveres
específicos e compatíveis com o objeto.
5.Modelo de execução do objeto
Segundo a Lei 14.133, 2021, o modelo de execução do objeto consiste na definição

de como o contrato deverá produzir os resultados pretendidos desde o seu início
até o seu encerramento.
Em vista disso, é importante que o TR informe das condições de execução do objeto,

a forma e o local de entrega, as regras para recebimentos provisório e definitivo
do objeto, sua instalação, quando aplicável, garantia, assistência técnica, validade,
procedimento para armazenamento e descarte, em se tratando de fornecimento de
bens, ou do local da prestação, dos materiais a serem utilizados, especificação da
garantia, a descrição dos métodos ou rotinas de execução do trabalho, se é permitida
a subcontratação, etc, para o caso de prestação de serviços ou execução de obras.

Desta forma, o passo a passo da execução do objeto ficará clara tanto para a
administração contratante, como para a futura contratada, de modo que possa
dimensionar corretamente a sua proposta.
6.Modelo de gestão do contrato
Neste tópico o TR cuidará de descrever como a execução do objeto será acompanhada

e fiscalizada pelo órgão ou entidade, definindo, desde já, os atores que participarão
da gestão do contrato.
Na Instrução Normativa SEGES 05, de 201742 encontramos a definição das atividades

de gestão e fiscalização da execução contratual:
são o conjunto de ações que tem por objetivo aferir o cumprimento dos resultados
previstos pela Administração para os serviços contratados, verificar a regularidade
das obrigações previdenciárias, fiscais e trabalhistas, bem como prestar apoio à
42 Instrução Normativa SEGES nº 05, de 2017

Art. 39. As atividades de gestão e fiscalização da execução contratual são o conjunto de ações
que tem por objetivo aferir o cumprimento dos resultados previstos pela Administração para
os serviços contratados, verificar a regularidade das obrigações previdenciárias, fiscais e
trabalhistas, bem como prestar apoio à instrução processual e o encaminhamento da
documentação pertinente ao setor de contratos para a formalização dos procedimentos
relativos a repactuação, alteração, reequilíbrio, prorrogação, pagamento, eventual aplicação
de sanções, extinção dos contratos, dentre outras, com vista a assegurar o cumprimento das
cláusulas avençadas e a solução de problemas relativos ao objeto.

instrução processual e o encaminhamento da documentação pertinente ao setor
de contratos para a formalização dos procedimentos relativos a repactuação,
alteração, reequilíbrio, prorrogação, pagamento, eventual aplicação de sanções,
extinção dos contratos, dentre outras, com vista a assegurar o cumprimento das
cláusulas avençadas e a solução de problemas relativos ao objeto.
Na Lei 14.133/2021, a obrigação da Administração de acompanhar e fiscalizar a

execução de seus contratos encontra-se disposta no art. 117.
A designação de um representante da Administração, especialmente para

acompanhar e fiscalizar a execução do contrato, trata-se de um dever legal e não uma
faculdade. Mesmo que a Lei nº 14.133, de 2021 permita a contratação de terceiros
para prestar assistência e subsídios ao fiscal, não há possibilidade de terceirizar a
função de fiscal do contrato43.
Para exercer as atividades de gestão e fiscalização da execução contratual os agentes

públicos precisam cumprir alguns requisitos44:
A) Ser, preferencialmente, servidor efetivo ou empregado público dos

quadros permanentes da Administração Pública;
B) Ter atribuições relacionadas a licitações e contratos ou possuir formação

compatível ou qualificação atestada por certificação profissional emitida
por escola de governo criada e mantida pelo poder público; e
C) Não ser cônjuge ou companheiro de licitantes ou contratados habituais

da Administração nem ter com eles vínculo de parentesco colateral ou
43 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 117. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por 1 (um) ou mais
fiscais do contrato, representantes da Administração especialmente designados conforme
requisitos estabelecidos no art. 7º desta Lei, ou pelos respectivos substitutos, permitida a
contratação de terceiros para assisti-los e subsidiá-los com informações pertinentes a essa
atribuição.
44 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 7º Caberá à autoridade máxima do órgão ou da entidade, ou a quem as normas de
organização administrativa indicarem, promover gestão por competências e designar
agentes públicos para o desempenho das funções essenciais à execução desta Lei que
preencham os seguintes requisitos:
I - Sejam, preferencialmente, servidor efetivo ou empregado público dos quadros permanentes
da Administração Pública;
II - Tenham atribuições relacionadas a licitações e contratos ou possuam formação compatível
ou qualificação atestada por certificação profissional emitida por escola de governo criada e
mantida pelo poder público; e
III - Não sejam cônjuge ou companheiro de licitantes ou contratados habituais da Administração
nem tenham com eles vínculo de parentesco, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau,
ou de natureza técnica, comercial, econômica, financeira, trabalhista e civil.

por afinidade até o terceiro grau, ou de natureza técnica, comercial,
econômica, financeira, trabalhista e civil.
A rotina de fiscalização e gestão do contrato poderá impactar na execução do contrato,

especialmente quanto ao procedimento de medição, ateste e pagamento, além das
tratativas ordinárias realizadas entre a Administração e a empresa contratada, para
a regularização de falhas ou defeitos na execução do objeto.
Assim, faz-se necessário prever antecipadamente os procedimentos de gerenciamento

e fiscalização do contrato, dando previsibilidade à empresa contratada e legitimando
a futura atuação do fiscal.
É importante, contudo, que a rotina de fiscalização seja planejada, de forma a ser

customizada e adaptada ao potencial de cada ente. Deve, portanto, ser factível,
viável para a Administração a partir da estrutura que possui.
Além disso, a gestão do contrato observará o princípio da segregação de funções,

vedada a designação do mesmo agente público para atuação simultânea em funções
mais suscetíveis a riscos, de modo a reduzir a possibilidade de ocultação de erros e
de ocorrência de fraudes na respectiva contratação45.
45 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 7º. (...)
§ 1º A autoridade referida no caput deste artigo deverá observar o princípio da segregação
de funções, vedada a designação do mesmo agente público para atuação simultânea em
funções mais suscetíveis a riscos, de modo a reduzir a possibilidade de ocultação de erros e
de ocorrência de fraudes na respectiva contratação.

7. Critérios de medição e pagamento
O TR deve também definir a forma de aferição/medição do objeto para efeito de

pagamento. A regra é que tal medição tenha como base o resultado, tendo-se em
conta que a eficácia das contratações públicas está relacionada com o atendimento
da necessidade pontuada na fase do planejamento. Tal definição deve se dar da
forma mais objetiva possível.
O resultado está atrelado a fatores como qualidade, satisfação, tempo etc., e deve
ser considerado para qualquer tipo de contratação, seja para fornecimento de bens,
seja para a execução de serviços e obras.
Nos contratos para execução de obras e serviços de engenharia, em especial, a Lei

14.133, de 202146, determina a adoção da sistemática de medição e pagamento
associada à execução de etapas do cronograma físico-financeiro vinculadas ao
cumprimento de metas de resultado, devendo a mediação ocorrer, sempre que
compatível com o regime de execução, mensalmente, ressalvados apenas os
46 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 46. (...)
(...)
§ 9º Os regimes de execução a que se referem os incisos II, III, IV, V e VI do caput deste artigo
serão licitados por preço global e adotarão sistemática de medição e pagamento associada à
execução de etapas do cronograma físico-financeiro vinculadas ao cumprimento de metas
de resultado, vedada a adoção de sistemática de remuneração orientada por preços unitários
ou referenciada pela execução de quantidades de itens unitários.
Art. 92 (...)
(...)
§ 5º Nos contratos de obras e serviços de engenharia, sempre que compatível com o regime
de execução, a medição será mensal.

casos de empreitada por preço unitário, onde é possível a adoção de sistemática
de remuneração orientada por preços unitários ou referenciada pela execução de
quantidades de itens unitários.
Os critérios adotados, ademais, deverão nortear a atividade de gestão e fiscalização

contratual. Os recebimentos provisório e definitivo, portanto, devem ser objeto de
tratamento detalhado, abordando o ateste pelo fiscal, encaminhamento ao gestor,
encaminhamento de nota fiscal ou fatura pelo contratado e posterior pagamento.
O pagamento foi tratado pela nova lei a partir de seu art. 141, da Lei 14.133, de
202147 estando ali prevista a regra da ordem cronológica dos pagamentos, a qual
somente poderá ser alterada, sob pena de apuração de responsabilidade do agente,
mediante prévia justificativa e comunicação ao órgão de controle interno e ao
tribunal de contas competente, nas seguintes situações:
1. Grave perturbação da ordem, situação de emergência ou calamidade

pública;
2. Pagamento a microempresa, empresa de pequeno porte, agricultor

familiar, produtor rural pessoa física, microempreendedor individual e
sociedade cooperativa, desde que demonstrado o risco de
descontinuidade do cumprimento do objeto do contrato;
3. Pagamento de serviços necessários ao funcionamento dos sistemas

estruturantes, desde que demonstrado o risco de descontinuidade do
cumprimento do objeto do contrato;
4. Pagamento de direitos oriundos de contratos em caso de falência,

recuperação judicial ou dissolução da empresa contratada;
47 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 141. No dever de pagamento pela Administração, será observada a ordem cronológica
para cada fonte diferenciada de recursos (...)
§ 1º A ordem cronológica referida no caput deste artigo poderá ser alterada, mediante prévia
justificativa da autoridade competente e posterior comunicação ao órgão de controle interno
da Administração e ao tribunal de contas competente, exclusivamente nas seguintes
situações:
I - Grave perturbação da ordem, situação de emergência ou calamidade pública;
II - Pagamento a microempresa, empresa de pequeno porte, agricultor familiar, produtor
rural pessoa física, microempreendedor individual e sociedade cooperativa, desde que
demonstrado o risco de descontinuidade do cumprimento do objeto do contrato;
III - Pagamento de serviços necessários ao funcionamento dos sistemas estruturantes, desde
que demonstrado o risco de descontinuidade do cumprimento do objeto do contrato;
IV - Pagamento de direitos oriundos de contratos em caso de falência, recuperação judicial
ou dissolução da empresa contratada;
V - Pagamento de contrato cujo objeto seja imprescindível para assegurar a integridade do
patrimônio público ou para manter o funcionamento das atividades finalísticas do órgão ou
entidade, quando demonstrado o risco de descontinuidade da prestação de serviço público
de relevância ou o cumprimento da missão institucional.

5. Pagamento de contrato cujo objeto seja imprescindível para assegurar a
integridade do patrimônio público ou para manter o funcionamento das
atividades finalísticas do órgão ou entidade, quando demonstrado o
risco de descontinuidade da prestação de serviço público de relevância
ou o cumprimento da missão institucional.
O pagamento antecipado não é permitido pela Lei 14.133, de 202148, a não ser que
propicie sensível economia de recursos ou represente condição indispensável para
a obtenção do bem ou para a prestação do serviço.Nessa hipótese, a justificativa
deverá ser previamente apresentada no processo licitatório e expressamente
prevista no edital de licitação ou instrumento formal de contratação direta, podendo
ser exigida garantia extra como condição para a antecipação do pagamento.
A lei determina, ainda, que se o objeto não vier a ser executado no prazo contratual,
o valor antecipado deverá ser devolvido pelo contratado.
Dentre as inovações trazidas pela Lei 14.133/2021 tem-se a possibilidade da

instituição da remuneração variável vinculada ao desempenho do contratado, com
base em metas, padrões de qualidade, critérios de sustentabilidade ambiental
e prazos de entrega definidos no edital de licitação e no contrato. Para que seja
possível, é necessário que a motivação para a adoção da remuneração variável esteja
presente e que o limite orçamentário fixado pela Administração para a contratação
seja respeitado, conforme previsto no art. 14449.Contratos de prestação de serviço
continuado com dedicação exclusiva de mão-de-obra poderão ter sua fiscalização
reforçada. Esse reforço pode se dar mediante a utilização do pagamento por meio de
48 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 145. Não será permitido pagamento antecipado, parcial ou total, relativo a parcelas
contratuais vinculadas ao fornecimento de bens, à execução de obras ou à prestação de
serviços.
§ 1º A antecipação de pagamento somente será permitida se propiciar sensível economia de
recursos ou se representar condição indispensável para a obtenção do bem ou para a
prestação do serviço, hipótese que deverá ser previamente justificada no processo licitatório
e expressamente prevista no edital de licitação ou instrumento formal de contratação direta.
§ 2º A Administração poderá exigir a prestação de garantia adicional como condição para o
pagamento antecipado.
§ 3º Caso o objeto não seja executado no prazo contratual, o valor antecipado deverá ser
devolvido.
49 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 144. Na contratação de obras, fornecimentos e serviços, inclusive de engenharia, poderá
ser estabelecida remuneração variável vinculada ao desempenho do contratado, com base
em metas, padrões de qualidade, critérios de sustentabilidade ambiental e prazos de entrega
definidos no edital de licitação e no contrato.
§ 1º O pagamento poderá ser ajustado em base percentual sobre o valor economizado em
determinada despesa, quando o objeto do contrato visar à implantação de processo de
racionalização, hipótese em que as despesas correrão à conta dos mesmos créditos
orçamentários, na forma de regulamentação específica.
§ 2º A utilização de remuneração variável será motivada e respeitará o limite orçamentário
fixado pela Administração para a contratação.

conta vinculada ou fazendo uso da comprovação do fato gerador na forma prevista
no art. 142.50
8.Forma e critérios de seleção do fornecedor
O conteúdo pertinente à seleção do licitante vencedor especificado no TR, é outra

novidade trazida pela Lei 14.133, de 2021.Anteriormente à sua edição, era deixado
apenas para o edital.
A IN SEGES 81, de 2022, que regulamentou o TR no âmbito federal, não esclarece

exatamente a extensão do que se deve prever quando utiliza a expressão “forma
e critérios de seleção do fornecedor”. Diante disso, uma sugestão seria utilizar
o exemplo dos itens 2.7. e 2.8 do anexo V da IN SEGES/MPOG nº 05/201751 para
50 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 142. Disposição expressa no edital ou no contrato poderá prever pagamento em conta
vinculada ou pagamento pela efetiva comprovação do fato gerador.

ANEXO V
DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO DO PROJETO BÁSICO (PB) OU TERMO DE REFERÊNCIA (TR)
(...)
2. (...)
2.7 Forma de seleção do fornecedor:
a) Estabelecer a classificação dos serviços, conforme arts. 14 a 17 desta Instrução Normativa
e legislação correlata;
b) Identificar a forma de selecionar o fornecedor (licitação, inexigibilidade, dispensa),
justificando a escolha;

regulamentar a questão nos mais diversos entes e órgãos públicos.
9. Estimativas do valor da contratação
O TR deverá ainda apresentar as estimativas do valor da contratação, acompanhadas

dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que
lhe dão suporte, com os parâmetros utilizados para a obtenção dos preços e para os
respectivos cálculos, os quais devem constar de documento separado e classificado.
c) No caso de a seleção do fornecedor ocorrer por processo licitatório, enquadrar o serviço

como comum ou não, para fins do disposto no art. 4º do Decreto nº 5.450, de 31 de maio de
2005.
2.8 Critérios de seleção do fornecedor:
a) Definir os critérios de habilitação indicados para a contratação, atentando para:
a.1. analisar e identificar os critérios de qualificação econômico-financeiras a serem exigidos,
considerando a prestação dos serviços e os riscos da contratação;
a.2. analisar e identificar os critérios de qualificação técnica a serem exigidos, considerando
a prestação dos serviços e os riscos da contratação;
b) Definir os critérios técnicos obrigatórios indicados para a contratação que deverão se
basear nos requisitos técnicos especificados na seção “Requisitos da contratação”;
c) No caso de licitações técnica e preço ou melhor técnica, definir os critérios técnicos
pontuáveis, indicados para a contratação, que deverão se basear nos requisitos técnicos
especificados na seção “Requisitos da contratação”;
d) Definir os critérios de aceitabilidade de preços, com fixação de preços máximos aceitáveis,
tanto globais quanto unitários;
e) Definir os critérios de julgamento das propostas, incluindo:
e.1. os critérios de preferência e desempate aplicáveis;
e.2. margem de preferência, se aplicável.

A metodologia para o desenvolvimento da pesquisa de preços foi descrita em
detalhes no art. 23 da Lei 14.133/2021. O caput do referido dispositivo trouxe
algumas diretrizes que merecem destaque, a saber:
a. O valor previamente estimado da contratação deverá ser compatível

com os valores praticados pelo mercado;
b. Devem ser considerados os preços constantes de bancos de dados

públicos;
c. Deverão ser levados em conta ainda os quantitativos pretendidos e a

potencial economia de escala;
d. Deve-se ter em conta as peculiaridades do local de execução do objeto.
Essa estimativa será obtida conforme critérios estabelecidos na Instrução Normativa

nº 65, de 7 de julho de 2021, quando se tratar da contratação de bens e serviços
em geral pela administração pública federal52. E, para o caso de obras e serviços de
engenharia, seguirá os critérios previstos no Decreto nº 7.983, de 8 de abril de 201353,

Art. 5º A pesquisa de preços para fins de determinação do preço estimado em processo
licitatório para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral será realizada mediante
a utilização dos seguintes parâmetros, empregados de forma combinada ou não:
I - Composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente nos
sistemas oficiais de governo, como Painel de Preços ou banco de preços em saúde, observado
o índice de atualização de preços correspondente;
II - Contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou concluídas no
período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de preços, inclusive mediante sistema de
registro de preços, observado o índice de atualização de preços correspondente;
III - Dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência formalmente
aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio
amplo, desde que atualizados no momento da pesquisa e compreendidos no intervalo de
até 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do edital, contendo a data e a hora
de acesso;
IV - Pesquisa direta com, no mínimo, 3 (três) fornecedores, mediante solicitação formal de
cotação, por meio de ofício ou e-mail, desde que seja apresentada justificativa da escolha
desses fornecedores e que não tenham sido obtidos os orçamentos com mais de 6 (seis)
meses de antecedência da data de divulgação do edital; ou
V - Pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, desde que a data das notas fiscais
esteja compreendida no período de até 1 (um) ano anterior à data de divulgação do edital,
conforme disposto no Caderno de Logística, elaborado pela Secretaria de Gestão da Secretaria
Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia.
53 Decreto nº 7.983, de 8 de abril de 2013

Art. 3º O custo global de referência de obras e serviços de engenharia, exceto os serviços e
obras de infraestrutura de transporte, será obtido a partir das composições dos custos
unitários previstas no projeto que integra o edital de licitação, menores ou iguais à mediana
de seus correspondentes nos custos unitários de referência do Sistema Nacional de Pesquisa
de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi, excetuados os itens caracterizados como
montagem industrial ou que não possam ser considerados como de construção civil.
Parágrafo único. O Sinapi deverá ser mantido pela Caixa Econômica Federal - CEF, segundo

por força da autorização contida na Instrução Normativa SEGES 91, de 16 de dezembro
de 2022.54
definições técnicas de engenharia da CEF e de pesquisa de preço realizada pelo Instituto

Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE.
Art. 4º O custo global de referência dos serviços e obras de infraestrutura de transportes será
obtido a partir das composições dos custos unitários previstas no projeto que integra o edital
de licitação, menores ou iguais aos seus correspondentes nos custos unitários de referência
do Sistema de Custos Referenciais de Obras - Sicro, cuja manutenção e divulgação caberá ao
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT, excetuados os itens
caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de
infraestrutura de transportes.
Art. 5º O disposto nos arts. 3º e 4º não impede que os órgãos e entidades da administração
pública federal desenvolvam novos sistemas de referência de custos, desde que demonstrem
sua necessidade por meio de justificativa técnica e os submetam à aprovação do Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Parágrafo único. Os novos sistemas de referência de custos somente serão aplicáveis no
caso de incompatibilidade de adoção dos sistemas referidos nos arts. 3º e 4º, incorporando-
se às suas composições de custo unitário os custos de insumos constantes do Sinapi e Sicro.
Art. 6º Em caso de inviabilidade da definição dos custos conforme o disposto nos arts. 3º, 4º
e 5º, a estimativa de custo global poderá ser apurada por meio da utilização de dados contidos
em tabela de referência formalmente aprovada por órgãos ou entidades da administração
pública federal em publicações técnicas especializadas, em sistema específico instituído para
o setor ou em pesquisa de mercado.
Art. 7º Os órgãos e entidades responsáveis por sistemas de referência deverão mantê-los
atualizados e divulgá-los na internet.
Art. 8º Na elaboração dos orçamentos de referência, os órgãos e entidades da administração
pública federal poderão adotar especificidades locais ou de projeto na elaboração das
respectivas composições de custo unitário, desde que demonstrada a pertinência dos ajustes
para a obra ou serviço de engenharia a ser orçado em relatório técnico elaborado por
profissional habilitado.
Parágrafo único. Os custos unitários de referência da administração pública poderão,
somente em condições especiais justificadas em relatório técnico elaborado por profissional
habilitado e aprovado pelo órgão gestor dos recursos ou seu mandatário, exceder os seus
correspondentes do sistema de referência adotado na forma deste Decreto, sem prejuízo da
avaliação dos órgãos de controle, dispensada a compensação em qualquer outro serviço do
orçamento de referência.
Art. 9º O preço global de referência será o resultante do custo global de referência acrescido
do valor correspondente ao BDI, que deverá evidenciar em sua composição, no mínimo:
I - Taxa de rateio da administração central;
II - Percentuais de tributos incidentes sobre o preço do serviço, excluídos aqueles de natureza
direta e personalística que oneram o contratado;
III - Taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento; e
IV - Taxa de lucro.

Art. 1º Fica autorizada a aplicação do Decreto nº 7.983, de 8 de abril de 2013, que estabelece
regras e critérios para elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de
engenharia, contratados e executados com recursos dos orçamentos da União, no que
couber, para a definição do valor estimado nos processos de licitação e de contratação direta
de obras e serviços de engenharia, de que dispõe o § 2º do art. 23 da Lei nº 14.133, de 1º de
abril de 2021, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional.

Eventualmente essa estimativa de preços poderá ser mantida em sigilo conforme
previsto ao art. 24 Lei 14.133/2021:
Art. 24. Desde que justificado, o orçamento estimado da contratação poderá ter
caráter sigiloso, sem prejuízo da divulgação do detalhamento dos quantitativos
e das demais informações necessárias para a elaboração das propostas, e, nesse
caso:
I - o sigilo não prevalecerá para os órgãos de controle interno e externo;
II - (VETADO).
Parágrafo único. Na hipótese de licitação em que for adotado o critério de

julgamento por maior desconto, o preço estimado ou o máximo aceitável constará
do edital da licitação.
10. Adequação orçamentária
A adequação orçamentária constitui a compatibilidade entre a despesa que se

pretende realizar e a lei orçamentária vigente.

O art. 150 da Lei 14.133, de 202155 estabelece a previsão de recursos orçamentários
como condição para a realização da contratação. O art. 16 da Lei de Responsabilidade
Fiscal56 também condiciona, de forma expressa, o processo licitatório à respectiva
previsão orçamentária.
No âmbito da governança das contratações, inclusive, a Lei 14.133, de 202157

estabeleceu a necessidade de garantia do alinhamento das despesas contratuais
tanto com planejamento estratégico, como perante as leis orçamentárias.
Partindo dessa abordagem sistêmica, percebe-se que a conferência da previsão

orçamentária deve, sem dúvidas, fazer parte da rotina processual.
55 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 150. Nenhuma contratação será feita sem a caracterização adequada de seu objeto e
sem a indicação dos créditos orçamentários para pagamento das parcelas contratuais
vincendas no exercício em que for realizada a contratação, sob pena de nulidade do ato e de
responsabilização de quem lhe tiver dado causa.
56 Lei complementar 101, de 2000

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete
aumento da despesa será acompanhado de:
(...)
§ 4o As normas do caput constituem condição prévia para:
I - Empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras;
II - Desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art. 182 da Constituição.
57 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 11. (...)
Parágrafo único. A alta administração do órgão ou entidade é responsável pela governança
das contratações e deve implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e
controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os
respectivos contratos, com o intuito de alcançar os objetivos estabelecidos no caput deste
artigo, promover um ambiente íntegro e confiável, assegurar o alinhamento das contratações
ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência, efetividade e
eficácia em suas contratações.

Unidade 3 - Elaboração do Termo de Referência
Ao final desta unidade, você será capaz de analisar a elaboração

de termos de referência.
Modelo comentado de TR
Ao analisarmos o conteúdo mínimo que deve constar de um termo de referência,

notamos que boa parte dos itens listados na Lei 14.133, de 2021, têm estreita
correlação com cada objeto que será licitado, a exemplo do modelo de execução
do objeto, do valor estimado, dos critérios de medição e pagamento e da forma
e critérios de seleção do fornecedor. Isso aponta para a necessidade de um certo
grau de personalização de cada TR, conforme as particularidades do objeto a ser
contratado.
No entanto, há itens do conteúdo do TR que podem ser mais ou menos padronizados,

a exemplo dos procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato,
liquidação, forma e prazo de pagamento e exigências de habilitação jurídica, social,
fiscal e trabalhista, que demandam pouca ou nenhuma personalização quando se
tratar de outro objeto.

Com isso, o órgão poderá valer-se dos modelos de documentos de licitação
disponibilizados pela Advocacia-Geral da União (AGU)58, os quais possuem Notas
Explicativas como estas:
Minuta padrão da AGU – Item: condições gerais da contratação
Minuta padrão da AGU – Item: modelo de execução do objeto
Observe-se que difere dos modelos de Edital e de Ata de Registro de Preços, por
exemplo, que têm conteúdo com elevado grau de padronização, demandando
pouca adaptação. Tanto que, na Nota Explicativa de cada modelo, a AGU esclarece
que o modelo de TR “é o documento que mais terá variação de conteúdo, conforme
órgão ou entidade pública e, principalmente, o objeto licitatório”.
No modelo de TR da AGU são destacados diversos campos, para edição e inserção

de informações específicas, do objeto que está sendo licitado naquele processo em
particular. Tais campos para edição são destacados na cor vermelha.
58 Modelos de Licitações e Contratos da AGU. Disponível em: https://www.gov.br/agu/pt-br/

composicao/cgu/cgu/modelos/licitacoesecontratos. Acesso em: 17 mar. 2023.

Condições gerais da contratação
Condições de entrega
Observe-se ainda que os modelos de TR da AGU trazem cláusulas alternativas, para

serem adotadas conforme a particularidade de cada processo administrativo de
contratação.
Garantia da contratação

Neste caso, o órgão deverá avaliar qual redação aplica-se ao caso concreto tratado
naquele processo específico, devendo descartar as cláusulas opcionais não adotadas,
ou não aplicáveis àquele objeto.
Principais equívocos
Como é de se supor, o termo de referência é um documento muito sujeito a

equívocos em sua elaboração, já que é o artefato que mais sofrerá alterações em
relação aos modelos da AGU. Isso ocorre porque é necessário adequar o documento
às particularidades do objeto licitado.

Mônica Antinarelli apresenta os principais equívocos na elaboração de um termo de
referência.
Vídeo 3 – Elaboração de termo de referência - Principais equívocos

Lista de verificação
A análise jurídica das minutas de edital e de contrato é um controle obrigatório59, mas

que ocorre somente no final da fase preparatória do processo licitatório, quando
diversos agentes públicos já atuaram no processo, produzindo documentos e
59 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 53. Ao final da fase preparatória, o processo licitatório seguirá para o órgão de
assessoramento jurídico da Administração, que realizará controle prévio de legalidade
mediante análise jurídica da contratação.
§ 1º Na elaboração do parecer jurídico, o órgão de assessoramento jurídico da Administração
deverá:
I - Apreciar o processo licitatório conforme critérios objetivos prévios de atribuição de
prioridade;
II - Redigir sua manifestação em linguagem simples e compreensível e de forma clara e
objetiva, com apreciação de todos os elementos indispensáveis à contratação e com
exposição dos pressupostos de fato e de direito levados em consideração na análise jurídica;

informações para a sua instrução. Assim, não é incomum que se tenha a necessidade
de efetuar saneamentos no processo após a análise jurídica, especialmente quando
constatado o descumprimento de obrigação prevista em norma.
Uma forma de mitigar o risco de retrabalho após a análise jurídica é a adoção das
Listas de Verificação da AGU60 durante toda a tramitação do processo administrativo
de contratação. Pois como elas são formatadas para fins de verificar a regularidade
da instrução processual, seu uso durante todo o trâmite do processo vai garantir o
atendimento de todas as medidas a serem feitas nos procedimentos.
A AGU disponibiliza Listas de Verificação para cada tipo de processo, por exemplo:
LISTAS DE VERIFICAÇÃO DA AGU
Contratação de TIC
Compras
Adesão ao SRP
Contratação de serviços
Contratação de serviços de engenharia
Lista de verificação para obras
Aditamentos contratuais,
incluindo engenharia
Contratação direta
60 Listas de Verificação da AGU. Disponível em: https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/

cgu/cgu/modelos/licitacoesecontratos/listas-de-verificacao. Acesso em: 17 mar. 2023.

Unidade 4 - Informações complementares à
elaboração e análise de termos de referência
Ao final desta unidade, você será capaz de reunir informações

complementares para a elaboração e análise de termos de
referência.
Margem de preferência, critérios de

sustentabilidade e inovação
A fixação de margem de preferência é uma política pública instituída por lei a partir
de 201061 e constitui a orientação do poder de compra do Estado para estimular
61 Lei nº 12.349, de 2010

Art. 1º A Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, passa a vigorar com as seguintes alterações:
Art. 3º, § 5º Nos processos de licitação previstos no caput, poderá ser estabelecido margem
de preferência para produtos manufaturados e para serviços nacionais que atendam a
normas técnicas brasileiras.

a produção doméstica de bens e serviços62. Segundo Lucas Hayne Dantas Barreto
ele encontra guarida no art. 174 da Constituição Federal de 198863, “que atribui ao
Estado papel de agente normativo e regulador da atividade econômica, podendo
exercer, na forma da lei, funções de incentivo” 64.
62 Exposição de Motivos nº 104, de 2010

4. Com efeito, observa-se que a orientação do poder de compra do Estado para estimular a
produção doméstica de bens e serviços constitui importante diretriz de política pública. São
ilustrativas, nesse sentido, as diretrizes adotadas nos Estados Unidos, consubstanciadas no
“Buy American Act”, em vigor desde 1933, que estabeleceram preferência a produtos
manufaturados no país, desde que aliados à qualidade satisfatória, provisão em quantidade
suficiente e disponibilidade comercial em bases razoáveis. No período recente, merecem
registro as ações contidas na denominada “American Recovery and Reinvestment Act”,
implementada em 2009. A China contempla norma similar, conforme disposições da Lei nº
68, de 29 de junho de 2002, que estipula orientações para a concessão de preferência a bens
e serviços chineses em compras governamentais, ressalvada a hipótese de indisponibilidade
no país. Na América Latina, cabe registrar a política adotada pela Colômbia, que instituiu, nos
termos da Lei nº 816, de 2003, uma margem de preferência entre 10% e 20% para bens ou
serviços nacionais, com vistas a apoiar a indústria nacional por meio da contratação pública.
A Argentina também outorgou, por meio da Lei nº 25.551, de 28 de novembro de 2001,
preferência aos provedores de bens e serviços de origem nacional, sempre que os preços
forem iguais ou inferiores aos estrangeiros, acrescidos de 7% em ofertas realizadas por micro
e pequenas empresas e de 5%, para outras empresas.

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na
forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante
para o setor público e indicativo para o setor privado. (Vide Lei nº 13.874, de 2019)
§ 1º A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional
equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de
desenvolvimento.
§ 2º A lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras formas de associativismo.
§ 3º O Estado favorecerá a organização da atividade garimpeira em cooperativas, levando em
conta a proteção do meio ambiente e a promoção econômico-social dos garimpeiros.
§ 4º As cooperativas a que se refere o parágrafo anterior terão prioridade na autorização ou
concessão para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais garimpáveis, nas áreas
onde estejam atuando, e naquelas fixadas de acordo com o art. 21, XXV, na forma da lei.
64 BARRETO, Lucas Hayne Dantas. [Comentários ao art. 26] In SARAI, Leandro. Tratado da Nova
Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Lei 14.133/21 – Comentada por Advogados
Públicos. São Paulo: Juspodium, 2021, p. 26.

Atualmente a margem de preferência encontra-se no art. 26, da Lei 14.133, de 202165
e abrange:
A. Bens manufaturados e serviços nacionais que atendam a normas

técnicas brasileiras;
B. Bens reciclados, recicláveis ou biodegradáveis, conforme regulamento.
Para os bens e serviços que não se enquadrem na previsão acima, a margem de

preferência poderá ser de até 10% (dez por cento) sobre o preço do bem ou serviço.
E no caso de bens manufaturados e serviços nacionais (letra A), a margem de
preferência será definida por decisão fundamentada do Poder Executivo Federal.
Para os bens manufaturados nacionais e serviços nacionais resultantes de

desenvolvimento e inovação tecnológica no país, definidos conforme regulamento
do Poder Executivo federal, a margem de preferência poderá ser de até 20% (vinte
por cento).
65 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 26. No processo de licitação, poderá ser estabelecida margem de preferência para:
I - Bens manufaturados e serviços nacionais que atendam a normas técnicas brasileiras;
II - Bens reciclados, recicláveis ou biodegradáveis, conforme regulamento.
§ 1º A margem de preferência de que trata o caput deste artigo:
I - Será definida em decisão fundamentada do Poder Executivo federal, no caso do inciso I
do caput deste artigo;
II - Poderá ser de até 10% (dez por cento) sobre o preço dos bens e serviços que não se
enquadrem no disposto nos incisos I ou II do caput deste artigo;
III - Poderá ser estendida a bens manufaturados e serviços originários de Estados Partes do
Mercado Comum do Sul (Mercosul), desde que haja reciprocidade com o País prevista em
acordo internacional aprovado pelo Congresso Nacional e ratificado pelo Presidente da
República.
§ 2º Para os bens manufaturados nacionais e serviços nacionais resultantes de
desenvolvimento e inovação tecnológica no País, definidos conforme regulamento do Poder
Executivo federal, a margem de preferência a que se refere o caput deste artigo poderá ser
de até 20% (vinte por cento).
(...)
§ 5º A margem de preferência não se aplica aos bens manufaturados nacionais e aos serviços
nacionais se a capacidade de produção desses bens ou de prestação desses serviços no País
for inferior:
I - À quantidade a ser adquirida ou contratada; ou
II - Aos quantitativos fixados em razão do parcelamento do objeto, quando for o caso.
§ 6º Os editais de licitação para a contratação de bens, serviços e obras poderão, mediante
prévia justificativa da autoridade competente, exigir que o contratado promova, em favor de
órgão ou entidade integrante da Administração Pública ou daqueles por ela indicados a
partir de processo isonômico, medidas de compensação comercial, industrial ou tecnológica
ou acesso a condições vantajosas de financiamento, cumulativamente ou não, na forma
estabelecida pelo Poder Executivo federal.
§ 7º Nas contratações destinadas à implantação, à manutenção e ao aperfeiçoamento dos
sistemas de tecnologia de informação e comunicação considerados estratégicos em ato do
Poder Executivo federal, a licitação poderá ser restrita a bens e serviços com tecnologia
desenvolvida no País produzidos de acordo com o processo produtivo básico de que trata
a Lei nº 10.176, de 11 de janeiro de 2001.

Por fim, a Lei 14.133, de 2021 admite a extensão da margem de preferência também
aos bens manufaturados e serviços originários de Estados Partes do Mercado
Comum do Sul (Mercosul), desde que haja reciprocidade com o País prevista em
acordo internacional aprovado pelo Congresso Nacional e ratificado pelo Presidente
da República.
Contudo, a margem de preferência não se aplicará quando a capacidade de produção

dos bens manufaturados nacionais, assim como dos serviços nacionais no país seja
inferior à quantidade a ser adquirida ou contratada, ou aos quantitativos fixados em
razão do parcelamento do objeto, quando for o caso.
No caso das contratações destinadas à implantação, à manutenção e ao

aperfeiçoamento dos sistemas de tecnologia de informação e comunicação
considerados estratégicos em ato do Poder Executivo federal, a lei admite que
a licitação seja restrita a bens e serviços com tecnologia desenvolvida no país,
produzidos de acordo com o processo produtivo básico definido pelo Poder
Executivo.
A adoção de critérios de sustentabilidade na aquisição de bens, contratação de

serviços ou obras pela Administração Pública Federal, por sua vez, iniciou-se em
201066, com base em dispositivos constitucionais67 e na Política Nacional de Meio
Ambiente, abordando inicialmente só a dimensão ambiental da sustentabilidade68.

Disponível em: https://antigo.comprasgovernamentais.gov.br/index.php/legislacao/
instrucoes-normativas/407-instrucao-normativa-n-01-de-19-de-janeiro-de-2010. Acesso em:
24 jul. 2021.

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa,
tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social,
observados os seguintes princípios:
VI - Defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o
impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
68 Instrução Normativa nº1, de 2010

Art. 1º Nos termos do art. 3º da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, as especificações para
a aquisição de bens, contratação de serviços e obras por parte dos órgãos e entidades da
administração pública federal direta, autárquica e fundacional deverão conter critérios de
sustentabilidade ambiental, considerando os processos de extração ou fabricação, utilização
e descarte dos produtos e matérias-primas.

No âmbito da Lei 14.133, de 202169, o incentivo ao desenvolvimento nacional
sustentável é um dos objetivos do processo licitatório, assim como também à
inovação. Esta última teve tratamento especial na Constituição Federal de 1988, a
partir da pela Emenda Constitucional nº 85, de 201570.

Mônica Antinarelli apresenta informações complementares para a elaboração e
análise de um termo de referência.
Vídeo 4 – Informações complementares para a elaboração

e análise de termos de referência - Margem de preferência,
inovação e critérios de sustentabilidade
Sistema de registro de preço (SRP)
Conforme defende o professor Paulo Sérgio de Monteiro Reis71, já no vetusto Código

de Contabilidade da União, instituído através do Decreto nº 4.536, de 1922, havia a
69 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 11. O processo licitatório tem por objetivos:
(...)
IV - Incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável.
70 Emenda Constitucional nº 85, de 2015: “Altera e adiciona dispositivos na Constituição

Federal para atualizar o tratamento das atividades de ciência, tecnologia e inovação.”
71 Reis, Paulo Sérgio de Monteiro. Sistema de registro de preços: uma forma inteligente de
contratar – teoria e prática. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2020. p. 21 e 22.

previsão de um sistema de contratações cujas bases são semelhantes ao SRP72. No
entanto, sua efetiva utilização é desconhecida. Supõe o referido professor que tal
ideia acabou mal compreendida e, por fim, esquecida no ordenamento jurídico.
Quando da regulamentação do Decreto-Lei nº 2.300, de 198673, o Sistema de

Registro de Preços, (inicialmente denominado Sirep) era “destinado à orientação da
Administração74”. Os preços nele registrados constituíam “parâmetro para análise
das propostas e julgamento da compatibilidade das mesmas com os preços e custos de
mercado”75. O professor Reis observa que tal finalidade do Sirep assemelhava-o a um
72 Decreto nº 4.536, de 1922

Art. 52. Para os fornecimentos ordinários ás repartições públicas, poderá o Governo
estabelecer o regime de concorrências permanentes, inscrevendo-se, nas contabilidades dos
Ministérios e nas repartições interessadas nos fornecimentos, os nomes dos negociantes
que se propuseram a fornecer os artigos de consumo habitual, com a indicação dos preços
oferecidos, qualidade e mais esclarecimentos reputados necessários.
§ 1º A inscrição far-se-á mediante requerimento ao chefe da repartição ou ao Ministro,
conforme determinação regulamentar, acompanhado das informações necessárias ao
julgamento da idoneidade do proponente, indicação dos artigos e preços dos fornecimentos
pretendidos.
§ 2º Julgada dentro de 10 dias a idoneidade do proponente, será ordenada a sua imediata
inscrição si este se subordinar ás condições exigidas para o fornecimento.
3º Os preços oferecidos não poderão ser alterados antes de decorridos quatro meses da
data da inscrição, sendo que as alterações comunicadas em requerimento só se tornarão
efetivas após 15 dias do despacho, que ordenar a sua anotação.
§ 4º O fornecimento de qualquer artigo caberá ao proponente que houver oferecido preço
mais barato, não podendo, em caso algum, o negociante inscrito recusar-se a satisfazer a
encomenda, sob pena de ser excluído o seu nome ou firma do registro ou inscrição e de
correr por conta dele a diferença.
73 Decreto-Lei nº 2.300, de 1986

Art 14. As compras, sempre que possível e conveniente, deverão:
II - Ser processadas através de sistema de registro de preços;
§ 1º O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado,
§ 2º Os preços registrados serão periodicamente publicados no Diário Oficial da União, para
orientação da Administração.
§ 3º O sistema de registro de preços será regulamentado por decreto.
74 Decreto nº 449, de 1992

Art. 3º Ficam instituídos:
II - O Sistema Integrado de Registro de Preços (Sirep), de que trata o art. 14 do Decreto-Lei nº
2.300, de 26 de novembro de 1986, destinado à orientação da Administração;
75 Decreto nº 449, de 1992

Art. 5º Os registros do Sirep constituirão, necessariamente, parâmetro para análise das
propostas e julgamento da compatibilidade das mesmas com os preços e custos de mercado.
Art. 6º Enquanto não for implementado o Sirep, os responsáveis pela homologação das
licitações confirmarão, mediante pesquisa em pelo menos duas outras empresas do ramo
pertinente ao objeto licitado, se os preços propostos são compatíveis com os praticados no
mercado, nas mesmas condições de pagamento e de entrega.

painel de preços da administração federal76, caracterizando uma “visão distorcida”
acerca do que seria o Sistema de Registro de Preços77.
Com o advento da Lei nº 8.666, de 1993, a previsão do Sistema de Registro de Preços

(SRP) foi mantida nas normas gerais de licitação78, mas ainda com uma concepção
inicial que, mesmo sendo mais ampla do que a anterior, ainda é considerada tímida,
conforme aponta a professora Cristiana Fortini79, pois delega a maioria das definições
para a regulamentação via decreto.
É apenas a partir de Lei 14.133, de 2021, que o SRP ganha uma abordagem legal
mais ampla. Está elencado entre os procedimentos auxiliares das licitações e
das contratações80 e definido como “conjunto de procedimentos para realização,
mediante contratação direta ou licitação nas modalidades pregão ou concorrência,
de registro formal de preços relativos à prestação de serviços, obras e a aquisição e
locação de bens para contratações futuras”81
76 Reis, Paulo Sérgio de Monteiro. Sistema de registro de preços: uma forma inteligente de
contratar – teoria e prática. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2020. p. 23.
77 Idem. p. 24.
78 Lei nº 8.666, de 1993

Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:
II - Ser processadas através de sistema de registro de preços;
§ 1º O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado.
§ 2º Os preços registrados serão publicados trimestralmente para orientação da Administração,
na imprensa oficial.
§ 3º O sistema de registro de preços será regulamentado por decreto, atendidas as
peculiaridades regionais, observadas as seguintes condições:
I - Seleção feita mediante concorrência;
II - Estipulação prévia do sistema de controle e atualização dos preços registrados;
III - Validade do registro não superior a um ano.
§ 4º A existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações
que deles poderão advir, ficando-lhe facultada a utilização de outros meios, respeitada a
legislação relativa às licitações, sendo assegurado ao beneficiário do registro preferência em
igualdade de condições.
§ 5º O sistema de controle originado no quadro geral de preços, quando possível, deverá ser
informatizado.
§ 6º Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar preço constante do quadro geral em
razão de incompatibilidade desse com o preço vigente no mercado.
79 Fortini, Cristiana (Coord.). Registro de preços: análise crítica do Decreto Federal nº 7.892/13,
com as alterações posteriores. 3. ed. ver., ampl. e atual. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2020.
p. 19.
80 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 78. São procedimentos auxiliares das licitações e das contratações regidas por esta Lei:
(...)
IV - Sistema de registro de preços;
81 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 6º

O SRP poderá ser usado para contratação de bens e serviços, inclusive de obras
e serviços de engenharia, mediante as condições prevista no art. 82, § 5º, da Lei
14.133, de 202182.
Além da descrição do procedimento, a Lei 14.133, de 2021 inova em alguns aspectos

do SRP, como por exemplo sua admissão nas hipóteses de inexigibilidade e de
dispensa de licitação para a aquisição de bens ou para a contratação de serviços
por mais de um órgão ou entidade83.
O SRP previsto na Lei 14.133, de 2021 foi regulamentado pelo Decreto 11.462, de 31
de março de 2023.
(...)
XLV - sistema de registro de preços: conjunto de procedimentos para realização, mediante
contratação direta ou licitação nas modalidades pregão ou concorrência, de registro formal
de preços relativos a prestação de serviços, a obras e a aquisição e locação de bens para
contratações futuras;
82 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 82 O edital de licitação para registro de preços observará as regras gerais desta Lei e
deverá dispor sobre:
(...)
§ 5º O sistema de registro de preços poderá ser usado para a contratação de bens e serviços,
inclusive de obras e serviços de engenharia, observadas as seguintes condições:
I - Realização prévia de ampla pesquisa de mercado;
II - Seleção de acordo com os procedimentos previstos em regulamento;
III - Desenvolvimento obrigatório de rotina de controle;
IV - Atualização periódica dos preços registrados;
V - Definição do período de validade do registro de preços;
VI - Inclusão, em ata de registro de preços, do licitante que aceitar cotar os bens ou serviços
em preços iguais aos do licitante vencedor na sequência de classificação da licitação e
inclusão do licitante que mantiver sua proposta original.
83 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 82 (...)
(...)
§ 6º O sistema de registro de preços poderá, na forma de regulamento, ser utilizado nas
hipóteses de inexigibilidade e de dispensa de licitação para a aquisição de bens ou para a
contratação de serviços por mais de um órgão ou entidade.

Enquadramento e prerrogativas das
microempresas e empresas de pequeno porte
O tratamento diferenciado e simplificado concedido às microempresas e empresas

de pequeno porte (ME/EPP) nas licitações, decorre do que fixa a Lei Complementar
nº 123, de 200684, que instituiu o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa
de Pequeno Porte. As regras da referida Lei Complementar aplicam-se às licitações
e contratos por força do que prevê o art. 4º da Lei 14.133, de 202185.
Assista ao vídeo a seguir, no qual a professora Mônica Antinarelli apresenta as

informações complementares para a elaboração e análise de termos de referência,
no enquadramento e prerrogativas das microempresas e empresas de pequeno
porte.
Vídeo 5 – Informações complementares para a elaboração e

análise de termos de referência - Enquadramento e prerrogativas
das microempresas e empresas de pequeno porte
84 Lei Complementar nº 123, de 2006.

Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp123.htm. Acesso em: 24 jul. 2021.
85 Lei nº 14.133, de 2021

Art. 4º Aplicam-se às licitações e contratos disciplinados por esta Lei as disposições constantes
dos arts. 42 a 49 da Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006.

Contratação de soluções de Tecnologia da
Informação e Comunicação – TIC
A Instrução Normativa SGD/ME nº 94, de 23 de dezembro de 202386, é a norma

operacional vigente que rege as contratações de soluções de Tecnologia da
Informação e Comunicação (TIC), no âmbito do Sistema de Administração dos
Recursos de Tecnologia da Informação (SISP)87.
86 Disponível em https://www.gov.br/governodigital/pt-br/contratacoes/instrucao-normativa-
sgd-me-no-94-de-23-de-dezembro-de-2022#:~:text=Disp%C3%B5e%20sobre%20o%20
processo%20de,SISP%20do%20Poder%20Executivo%20Federal. Acesso em 18 mar. 2023.
87 Decreto nº 7.579, de 2011

Art. 1º Ficam organizados sob a forma de sistema, com a denominação de Sistema de
Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação - SISP, o planejamento, a
coordenação, a organização, a operação, o controle e a supervisão dos recursos de tecnologia
da informação dos órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e
fundacional, em articulação com os demais sistemas utilizados direta ou indiretamente na
gestão da informação pública federal.

Equipe de planejamento
Ela fixa que a elaboração do termo de referência é uma das etapas do planejamento
da contratação, constituindo responsabilidade da Equipe de Planejamento da
Contratação, que também o assina88. Fixa ainda o conteúdo mínimo que o TR deve
ter89.

III - elaboração do Termo de Referência ou Projeto Básico.
Art. 12, § 6º O Termo de Referência ou Projeto Básico será assinado pela Equipe de
Planejamento da Contratação e pela autoridade máxima da Área de TIC e aprovado pela
autoridade competente.

Do Termo de Referência
Art. 12. O Termo de Referência será elaborado pela Equipe de Planejamento da Contratação
a partir do Estudo Técnico Preliminar da Contratação, incluindo, no mínimo, as seguintes
informações:
I - Definição do objeto da contratação, conforme art. 13;
II - Código(s) do Catálogo de Materiais - Catmat ou do Catálogo de Serviços - Catser
relacionado(s) a cada item da contratação, disponíveis no Portal de Compras do Governo
federal;
III - Descrição da solução de TIC, conforme art. 14;
IV - Justificativa para contratação da solução, conforme art. 15;
V - Especificação dos requisitos da contratação, conforme art. 16;
VI - Definição das responsabilidades da contratante, da contratada e do órgão gerenciador
da Ata de Registro de Preços, quando aplicável, conforme art. 17;
VII - Modelo de Execução e Gestão do Contrato, conforme arts. 18 e 19;
VIII - Estimativas de preços da contratação, conforme art. 20;
IX - Adequação orçamentária e cronograma físico-financeiro, conforme art. 21;
X - Regime de execução do contrato, conforme art. 22;
XI - Critérios técnicos para seleção do fornecedor, conforme art. 23; e
XII - Índice de correção monetária, quando for o caso, conforme art. 24.
§ 1º Nos casos de necessidade de verificação de Amostra de Objeto, os procedimentos e
critérios objetivos a serem utilizados na sua avaliação deverão constar no Termo de
Referência.

Devido à complexidade natural das soluções de TI, a referida IN 94/2022 prevê que, a
critério da Área Requisitante, o termo de referência poderá ser colocado em consulta
pública, para avaliar a completude e a coerência da especificação dos requisitos, a
adequação e a exequibilidade dos critérios de aceitação90.
Contratação de serviços sob o regime de execução

indireta
A Instrução Normativa SEGES nº 5, de 201791 ainda é a norma operacional vigente

que rege as contratações de serviços sob o regime de execução indireta92 no âmbito

Art. 12, § 5º O Termo de Referência ou Projeto Básico, a critério da Área Requisitante da
solução ou da Área de TIC, poderá ser disponibilizado em consulta ou audiência pública, a
fim de avaliar a completude e a coerência da especificação dos requisitos, a adequação e a
exequibilidade dos critérios de aceitação.
91 Instrução Normativa nº 5, de 2017. Disponível em: www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-

informacao/legislacao/instrucoes-normativas/instrucao-normativa-no-5-de-26-de-maio-de-
2017-atualizada. Acesso em: 24 jul. 2021.
92 Decreto nº 9507, de 21 de setembro 2018

Dispõe sobre a execução indireta, mediante contratação, de serviços da administração
pública federal direta, autárquica e fundacional e das empresas públicas e das sociedades de
economia mista controladas pela União.

do Sistema de Serviços Gerais (Sisg)93, por força do que dispõe a Instrução Normativa
SEGES nº 98, de 26 de dezembro de 2022.94
Todavia, sua aplicação deve ocorrer em harmonia com a Lei 14.133, de 2021,
sobretudo por se tratar de norma regulamentar. Tal ressalva vale inclusive no que
diz respeito à elaboração do termo de referência. Desta forma, as regras da IN
05/2017 sobre o TR serão aquelas compatíveis com as regras e diretrizes dispostas
na Lei 14.133, de 2021.
93 Decreto nº 1.094, de 1994

Art. 1º Ficam organizadas sob a forma de sistema, com a designação de Sistema de Serviços
Gerais (SISG), as atividades de administração de edifícios públicos e imóveis residenciais,
material, transporte, comunicações administrativas e documentação.
§ 1º Integram o SISG os órgãos e unidades da Administração Federal direta, autárquica e
fundacional, incumbidos especificamente da execução das atividades de que trata este
artigo.
§ 2º Os Ministérios Militares e o Estado-Maior das Forças Armadas poderão aplicar, no que
couber, as normas pertinentes ao SISG.

Art. 1º Fica autorizada a aplicação da Instrução Normativa nº 5 de 26 de maio de 2017, que dispõe
sobre as regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução
indireta no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, no que
couber, para a realização dos processos de licitação e de contratação direta de serviços de que
dispõe a Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021.

Referências
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https://www.gov.br/agu/ptbr/composicao/cgu/cgu/modelos/licitacoesecontratos/
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AGU – Advocacia-Geral da União. Modelos de Licitações e Contratos da AGU.

Disponível em: www.gov.br/agu/pt-br/composicao/consultoria-geral-da-uniao-1/
modelos-de-convenios-licitacoes-e-contratos/modelos-de-licitacoes-e-contratos.
Acesso em: 24 jul. 2021.
AGU – Advocacia-Geral da União. Orientações Normativas da AGU. Disponível em:

https://antigo.agu.gov.br/orientacao/pagina/1. Acesso em: 24 jul. 2021.
BARRETO, Lucas Hayne Dantas. [Comentários ao art. 26] In SARAI, Leandro. Tratado
da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Lei 14.133/21 – Comentada
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Altera e adiciona dispositivos na Constituição Federal para atualizar o tratamento
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indireta, mediante contratação, de serviços da administração pública federal direta,
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mista controladas pela União. Brasília, DF. Disponível em: https://www.planalto.gov.
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contratos da Administração Federal e dá outras providências. Brasília, DF. Disponível
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Trabalho - CLT, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, da Lei
no 10.189, de 14 de fevereiro de 2001, da Lei Complementar no 63, de 11 de janeiro
de 1990; e revoga as Leis no 9.317, de 5 de dezembro de 1996, e 9.841, de 5 de
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e sobre o Sistema ETP digital. Brasília, DF. Disponível em https://www.in.gov.br/en/
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Normativa nº 65, de 07 de julho de 2022. Dispõe sobre o procedimento administrativo
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Normativa nº 81, de 25 de dezembro de 2022. Dispõe sobre a elaboração do Termo

de Referência – TR, para a aquisição de bens e a contratação de serviços, no âmbito
da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, e sobre o Sistema
TR digital. Brasília, DF. Disponível em https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-
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valor estimado para a contratação de obras e serviços de engenharia nos processos
de licitação e de contratação direta, de que dispõe o § 2º do art. 23 da Lei nº 14.133, de
1º de abril de 2021, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e
fundacional. Brasília, DF. Disponível em https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-
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as regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de
execução indireta no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica
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SECRETARIA DE GESTÃO DO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, DESENVOLVIMENTO

E GESTÃO (SEGES/MP). Instrução Normativa nº 98 de 26 de dezembro de 2022.
Estabelece regras e diretrizes para o procedimento de contratação de serviços sob o
regime de execução indireta de que dispõe a Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, no
âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. Brasília,
DF. Disponível em: https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/
legislacao/instrucoes-normativas/instrucao-normativa-seges-me-no-98-de-26-de-
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SECRETARIA DE GOVERNO DIGITAL DO MINISTÉRIO DA ECONOMIA (SGD/ME).

Instrução Normativa nº 94, de 23 de dezembro de 2022. Dispõe sobre o processo de
contratação de soluções de Tecnologia da Informação e Comunicação - TIC pelos órgãos
e entidades integrantes do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia
da Informação - SISP do Poder Executivo Federal. Brasília, DF. Disponível em: https://
www.gov.br/governodigital/pt-br/contratacoes/instrucao-normativa-sgd-me-no-94-
de-23-de-dezembro-de-2022#:~:text=de%20servi%C3%A7os%20p%C3%BAblicos.-
,Art.,Decreto%20n%C2%BA%2010.947%2C%20de%202022.&text=III%20%2D%20
Gest%C3%A3o%20do%20Contrato.,observando%20o%20disposto%20no%20art.
Acesso em: 09 mar. 2023.

SECRETARIA DE LOGÍSTICA E TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO DO MINISTÉRIO DO
PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO (SLTI/MPOG). Instrução Normativa nº 2, de
30 de abril de 2008. Dispõe sobre regras e diretrizes para a contratação de serviços,
continuados ou não. Brasília, DF. Disponível em: www.comprasnet.gov.br/legislacao/
in/in02_30042008.htm. Acesso em: 24 jul. 2021.
SECRETARIA DE LOGÍSTICA E TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO DO MINISTÉRIO

DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO (SLTI/MPOG). Instrução Normativa
nº 4, de 11 de setembro de 2014. Dispõe sobre o processo de contratação de
Soluções de Tecnologia da Informação pelos órgãos integrantes do Sistema de
Administração de Recursos de Tecnologia da Informação e Informática (SISP) do
Poder Executivo Federal. Brasília, DF. Disponível em: https://repositorio.cgu.gov.
br/bitstream/1/41528/14/publicacao_instrucao_normativa_04_setembro_2014.pdf.
SECRETARIA DE LOGÍSTICA E TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO DO MINISTÉRIO DO

PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO (SLTI/MPOG). Instrução Normativa nº 1,
de 19 de janeiro de 2010. Dispõe sobre os critérios de sustentabilidade ambiental
na aquisição de bens, contratação de serviços ou obras pela Administração Pública
Federal direta, autárquica e fundacional e dá outras providências. Brasília, DF.
Disponível em: https://antigo.comprasgovernamentais.gov.br/index.php/legislacao/
instrucoes-normativas/407-instrucao-normativa-n-01-de-19-de-janeiro-de-2010.
TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de licitações comentadas. 11. ed. revista,
ampliada e atualizada. Curitiba: Ed. Juspodivm, 2021.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Riscos e Controles nas Aquisições. Portal TCU.

Disponível em: www.tcu.gov.br/arquivosrca/ManualOnLine.htm. Acesso em: 24 jul.
de 2021. BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI,
da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração
Pública e dá outras providências. Brasília, DF. Disponível em: www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/l8666cons.htm. Acesso em: 24 jul. 2021.
VELOSO, Juliano Ribeiro Santos. Direito ao Planejamento. Belo Horizonte: D’plácido

Editora, 2014.

Glossário
N°: Termo: Definição / significado:
(Lei 14.133, de 20211, art. 6º, inciso XX):

documento constitutivo da primeira etapa
do planejamento de uma contratação que
Estudos Técnicos caracteriza o interesse público envolvido e a
1
Preliminares sua melhor solução e dá base ao anteprojeto,
ao termo de referência ou ao projeto básico
a serem elaborados caso se conclua pela
viabilidade da contratação.
(Instrução Normativa nº 40, de 2020, Art. 7º, I):

Necessidade da
2 problema a ser resolvido sob a perspectiva do
contratação
interesse público.
(Lei nº 14.133, de 2021, Art. 6º, XLV): conjunto

de procedimentos para realização, mediante
contratação direta ou licitação nas modalidades
Sistema de Registro
3 pregão ou concorrência, de registro formal
de Preços
de preços relativos a prestação de serviços,
a obras e a aquisição e locação de bens para
contratações futuras

N°: Termo: Definição / significado:
(Lei 14.133, de 2021, art. 6º, XXIII): documento

necessário para a contratação de bens
e serviços, que deve conter os seguintes
parâmetros e elementos descritivos:
a) definição do objeto, incluídos sua natureza,
os quantitativos, o prazo do contrato e, se for
o caso, a possibilidade de sua prorrogação;
b) fundamentação da contratação, que
consiste na referência aos estudos técnicos
preliminares correspondentes ou, quando não
for possível divulgar esses estudos, no extrato
das partes que não contiverem informações
sigilosas;
c) descrição da solução como um todo,
considerado todo o ciclo de vida do objeto;
e) modelo de execução do objeto, que consiste
4 Termo de Referência
na definição de como o contrato deverá
produzir os resultados pretendidos desde o
seu início até o seu encerramento;
f) modelo de gestão do contrato, que descreve
como a execução do objeto será acompanhada
e fiscalizada pelo órgão ou entidade;
i) estimativas do valor da contratação,
acompanhadas dos preços unitários
referenciais, das memórias de cálculo e dos
documentos que lhe dão suporte, com os
parâmetros utilizados para a obtenção dos
preços e para os respectivos cálculos, que
devem constar de documento separado e
classificado;
j) adequação orçamentária.

Elaboração de Termos de Referência para Contratação de Bens e Serviços Na Nova Lei de Licitações

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Elaboração de termos de

referência para contratação

Logística e Compras Públicas

Diretoria de Desenvolvimento Profissional

Curso desenvolvido no âmbito da Diretoria de Desenvolvimento Profissional – DDPRO

Módulo 1 – Processo de contratação pública

Módulo 2 – Elaboração de termos de referência para contratação de

Unidade 2 - Elementos do Termo de Referência: conceitos e funções............. 22

Unidade 3 - Elaboração do Termo de Referência................................................ 44

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 3

Unidade 4 - Informações complementares à elaboração e análise de termos

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 4

O processo administrativo de contratação pública é o meio formal através do qual a

Todo o processo administrativo de contratação deve obedecer aos princípios

A finalidade legal expressa da licitação é selecionar a proposta mais vantajosa para

Colocar tudo isso em prática exige da administração muita dedicação e capacitação!

2 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 17.

3 Lei nº 14.133, de 2021

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 5

Neste curso, abordaremos o tema “Elaboração de termos de referência para

Destacamos que não serão abordados os procedimentos detalhados do processo

O objetivo, neste momento, é demonstrar as ações e os cuidados

4 Enap – Escola Nacional de Administração Pública. A escola. Disponível em: www.enap.gov.

6 “A Secretaria de Gestão (...). É o órgão central do Siorg e do Sisg”. Disponível em https://www.

7 Decreto nº 1.094, de 1994

8 AGU – Advocacia-Geral da União. Orientações Normativas da AGU. Disponível em: https://

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Ao longo do curso você contará com textos, vídeos e materiais complementares,

Desejamos a todos um ótimo curso!

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 7

1 Processo de contratação pública

Unidade 1 - Fundamentos e fases da contratação

Ao final desta unidade, você será capaz de identificar os

A contratação pública demanda um processo formal, denominado processo

Para reforçar sua aprendizagem, assista ao vídeo a seguir, no qual a professora

Vídeo 1 – Fundamentos da contratação pública - contextualização

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 8

Observando-se as ponderações apresentadas por Alisson M. Laurindo e Alex V.

O que diferencia a logística da contratação pública em relação à iniciativa privada

A Lei nº 14.133, de 2021, estabelece as normas gerais que regem

10 LAURINDO, Alisson M., TEIXEIRA, Alex V. A logística na administração pública: conceitos e

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Conforme fixa a Constituição Federal em seu artigo 37, a

Neste contexto a contratação pública é de suma importância, pois é através dela

11 Lei nº 14.133, de 2021

12 Constituição Federal de 1988

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Fases da contratação pública

O processo administrativo de contratação envolve três fases importantes:

• planejamento: pesquisar soluções, estabelecer critérios e requisitos do

• seleção do fornecedor: estabelecer regras que orientam a forma de

• gestão do contrato: instituir o modo como será realizado o controle da

Planejamento da contratação pública e fase

O planejamento caracteriza a fase preparatória do processo licitatório, que deve

13 Lei nº 14.133, de 2021

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14 Lei nº 14.133, de 2021

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 12

2 Elaboração de termos de referência

Unidade 1 - Termo de Referência e Projeto

Ao final desta unidade, você será capaz de reunir conhecimentos

15 Lei nº 14.133, de 2021

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