FICHA TÉCNICA

GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ

Helder Zahluth Barbalho

GOVERNADOR

Hana Ghassan
VICE-GOVERNADORA

ESCOLA DE GOVERNANÇA PÚBLICA DO ESTADO DO PARÁ

Helvio Moreira Arruda

Diretor Geral

Maria Shirley Moraes Martins da Costa

Diretora de Desenvolvimento de Programas Estratégicos em Governança Pública

Cristina Lopes
Coordenadora de Desenvolvimento de Competências e Habilidades Profissionais em Governança Pública

GRUPO DE TRABALHO DE ENSINO A DIASTÂNCIA - LABORATÓRIO DE

INOVAÇÃO DA ESCOLA DE GOVERNANÇA PÚBLICA DO ESTADO DO PARÁ

Reinan Clayton Barbosa Abreu

Coordenador Laboratório de Inovação e Gestão em Educação a Distancia

Vitor Williams Furtado Santos

Supervisor de Designer Instrucional

Fernando do Espírito Santo Moura Souza

Supervisor de Diagramação

EQUIPE DE PRODUÇÃO PEDAGÓGICA DO CURSO

Instrutor Conteudista: Jayro Junnes Lopes de Oliveira
Designer Instrucional: Silvio André Correa Otero
Conteúdo Paradidático: Duarte Pinto da Silva de Sá Ribeiro
Tutor Monitor: Chrystyane Carmo da Silva

Tutor Monitor: Patrícia do Socorro Gomes Batista dos Santos

 As Trilhas de Formação a Distância do Programa Capacita Servidor
2023, da Escola de Governança Pública do Estado do Pará - EGPA,
oferecem uma excelente oportunidade de aprendizagem e capacitação.

A trilha, do Eixo Gestão e Compras Públicas é formada pelos seguintes

cursos:

• Curso 01: Fase interna da licitação (ênsafe na construção de

documentos de instrução processual)

• Curso 02: Termo de Referência e Pesquisa de Preços segundo a

Nova Lei de Licitações (Lei Federal nº. 14.133/2021)

• Curso 03: Dispensa e Inexigibilidade segundo a Nova Lei de

Licitações (Lei Federal nº. 14.133/2021)

• Curso 04: Fase pós-seleção (ênsafe na contratualização e gestão/

fiscalização da execução)

Para obter o certificado correspondente a carga horária total da trilha

(120 horas) o cursista deverá completar os quatro cursos correspondentes,
realizando as tarefas e atividades estabelecidas como critério de certificação.

Embora os cursos possam ser feitos individualmente, na ordem que o

cursista escolher, recomendamos que sejam feitos na ordem em que são
apresentados para um melhor aproveitamento.
SUMARIO

1. ASPECTOS GERAIS DA LICITAÇÃO E O SURGIMENTO DO

TERMO DE REFERÊNCIA ...................................................... 8

1.1 Objetivos da Licitação e a Perspectiva na Confecção do Termo de

Referência ......................................................................................... 8

1.2. Aspectos Conceituais que Envolvem o Termo de Referência........... 19

2. ELEMENTOS QUE DEVEM SER OBSERVADOS NA

ELABORAÇÃO DO TERMO DE REFERÊNCIA ................... 22

2.1. A descrição do objeto, a observância para o não direcionamento

do certame e os cuidados necessários na elaboração do Termo de
Referência para fins de não restringir a competitividade ............ 22

3. PESQUISA MERCADOLÓGICA ............................................ 39

3.1 Os conceitos legais típicos da pesquisa de mercado: Valor Estimado,

Valor de Referência e Valor Máximo ................................................ 40

3.2 Elementos obrigatórios da Pesquisa de Preços ............................... 47

3.3 Pesquisa de preços para contratações diretas ................................. 49

 APRESENTAÇÃO

O presente estudo foi pensado a partir das dificuldades vivenciadas

pelos diversos servidores que contribuem com seus conhecimentos
técnicos para a consecução do processo licitatório, em especial, quando da
elaboração do termo de referência, tendo como objetivo orientar e subsidiar
tais agentes públicos atuantes nesta seara sobre os procedimentos
administrativos de rotina e que deverão ser observados na análise e
determinação do objeto a ser licitado, em especial àquelas pelas quais a
especificação do objeto exige um maior cuidado para que a contratação
possa ocorrer com a qualidade desejada, pelo preço justo, levando-se
em consideração o ciclo de vida do objeto e com amparo na legislação
pertinente.

A confecção do termo de referência, além de exigir do profissional que

irá realizá-lo, os conhecimentos técnicos e expertise a respeito do objeto
em si, exigirá também do servidor alguns conhecimentos que envolvem os
elementos jurídicos-financeiros dos itens do termo referência, bem como,
os direitos das empresas de acordo com o seu porte, para tanto, a situação
idealizada é que os servidores desenvolvam o termo de referência a partir
de modelos pré-aprovados pela Administração, como assim o pretende a
Portaria nº 184/2023 da Procuradoria-Geral do Estado do Pará.

Neste sentido, propõem-se demonstrar as orientações básicas

de normas e procedimentos de acordo com a legislação, doutrina e
jurisprudência especializada, oferecendo aos agentes as ferramentas
necessárias ao bom desempenho de suas funções, assegurando a
legalidade no fiel cumprimento da licitação e contratação pública, sem
perder de vistas o uso das normas técnicas exigidas pelo Estado em cada
objeto.

5
 Assim, pretende-se fornecer dados teóricos a serem observados
na descrição do objeto para fins da percepção da vantagem para a
Administração Pública quando da contratação, bem como informações
importantes, de natureza teórica e prática, para a capacitação dos agentes
públicos que atuam nesta seara, orientando-os, na medida do possível,
para que o Estado melhor invista os seus recursos.

Assim, sem mais delongas, iremos direto ao ponto inicial de nosso

estudo, qual seja: uma análise constitucional do Termo de Referência. O
artigo 37, inciso XXI da Constituição Federal de 19881 estabeleceu a prática
da licitação como regra no processo de contratações a ser realizada quando
for utilizado verbas do erário público, para tanto, transferiu ao legislador
infraconstitucional a maneira como se daria o fluxo desta contratação, isto
é, o procedimento que deverá ser observado pela Administração Pública.

Neste mesmo dispositivo constitucional, surge o Termo de Referência

enquanto diretriz para a referida contratação, visto que é neste instrumento
que se materializa a determinação pela qual somente poderão ser
dispostas as exigências de qualificação técnica e econômica que sejam
indispensáveis, cumprindo-se com isso a igualdade de tratamento e
possibilidades das empresas contratarem com o Poder Público, sem o
direcionamento do objeto para as preferências pessoais do servidor.

Veja amigo (a) leitor (a) que o Termo de Referência é um elemento

de fundamental importância no processo administrativo de contratação
pública pelo qual se possibilita o cumprimento do “mandamento maior” das

1 - Art. 37 [...] XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras,

serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de
licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes,
com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de
qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento
das obrigações.
6
licitações, qual seja: “igualdade de condições a todos os concorrentes”,
visto que, é por meio dele que irá se garantir a não interferência dos
interesses pessoais e a influência política e econômica sobre a definição
do objeto, isto porque, segundo o professor D’Angelo2, a licitação é mais
que um uma obrigação da Administração, é uma garantia constitucional, e,
por conseguinte, também um direito das empresas interessadas.

Neste sentido, o presente curso irá buscará fornecer os subsídios ao

agente público para que este possa confeccionar o Termo de Referência
que servirá como vetor no processo de licitação na modalidade pregão.
Para tanto, na Unidade I serão apresentados os aspectos gerais da licitação
e o momento do surgimento do Termo de Referência, os conceitos que
envolvem a sua elaboração e sua importância para o processo.

Na Unidade II, se aprofundará o estudo a respeito da elaboração do

Termo de Referência apresentando-se os elementos obrigatórios e que
devem estar presentes, no que refere as questões técnicas da descrição
do objeto e dos elementos jurídicos, com a atenção redobrada para fins de
não ocorrer o direcionamento do certame, restringindo desnecessariamente
a competitividade. E ainda, será realizada uma abordagem a respeito das
sanções administrativas que deverão constar no Termo de Referência.

Durante todo o estudo, as orientações que se fizerem presentes serão

seguidas de suas respectivas normas, bem como, das decisões das Cortes
Judiciais e/ou de Contas da União ou do Estado, e ainda, dos entendimentos
doutrinários a respeito das boas práticas a serem observadas.

2 - D’ANGELO, Elcio. Administração Pública – Teoria e prática. Editora

Independente. São Paulo. 2010, p. 103.
7
1. ASPECTOS GERAIS DA LICITAÇÃO E O SURGIMENTO DO
TERMO DE REFERÊNCIA

1.1 Objetivos da Licitação e a Perspectiva na Confecção do Termo de

Referência.

Conforme já informado anteriormente, o Termo de Referência possui

previsão constitucional, mas, é por meio do artigo 11 da Lei nº 14.133/2021
(Nova Lei de Licitações e Contratos) que ele ganha forma, visto que, é
neste dispositivo legal que se encontram os aspectos vetoriais que irão
apresentar ao agente público, a essência pelo qual o Termo de Referência
deve existir, senão vejamos:

Art. 11. O processo licitatório tem por objetivos:

I - assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de
contratação mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive
no que se refere ao ciclo de vida do objeto;
II - assegurar tratamento isonômico entre os licitantes, bem como
a justa competição;
III - evitar contratações com sobrepreço ou com preços
manifestamente inexequíveis e superfaturamento na execução dos
contratos;
IV - incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável.

Com este mandamento, resta claro que o objetivo da licitação não é

apenas contratar pelo menor preço (“comprar o mais barato”), como se
encontra amplamente divulgado, minimizando o conceito de licitação à
simples hasta pública; veja que, a licitação, antes de tudo, é uma garantia
constitucional, pois possui uma relação que extravasa a processualística e
o procedimento de contratação, e permeia as relações sociais, a geração
de emprego e renda, a capacitação para o mercado e a sustentatibilidade
econômica, ambiental e social.

8
 Assim, em que pese o verbo licitar estar adrede ao lance em hasta
pública, sendo um verdadeiro chamamento público, conforme orienta
Mukai3, onde a Administração convida os interessados para ofertarem os
seus produtos, os princípios norteadores e o os objetivos da licitação vão
para além do lance.

Quando a legislação aferiu objetivos à licitação, a preocupação do

legislador foi dividida em quatro momentos, e todos eles afetam diretamente
o momento da elaboração do Termo de Referência, senão vejamos:

a) primeiro, preocupou-se em manter a lisura do procedimento,

garantindo tratamento igualitário às empresas que se interessarem. Aqui,
para fins de Termo de Referência, seria um de seus elementos mais
marcantes, isto é, o não direcionamento do certame para determinado
modelo, marca ou empresa; com isso, o legislador está possibilitando que
a indústria e os prestadores de serviços, que se adequem às necessidades
da Administração, possa participar do certame, dando ao procedimento a
maior competitividade possível. Para fins de ilustrar e melhor compreender,
veja um exemplo, onde o Tribunal de Contas da União foi instado a se
manifestar em razão de representação contra os termos da descrição do
objeto no Termo de Referência, para a contratação de coldres táticos para
agentes de segurança pública, alegando a representante, que a empresa
havia sido desclassificada por não ter atingido a tonalidade da cor preta4
3 - MUKAI, Toshio. Licitações e Contratos Administrativos. Editora Saraiva. São
Paulo, 2004, p. 1.
4 - Veja que o debate não se travou a respeito da qualidade técnica do produto, da
durabilidade, da segurança, dentre outros, mas, tão somente a respeito da tonalidade
da cor preta. Isso significa que em algum momento do Termo de Referência foi
inserida a exigência de determinada tonalidade na cor, e, pelo que se percebe,
o agente público que confeccionou o Termo de Referência, se fundamentou em
norma técnica do próprio órgão de segurança, assim, aparentemente, não há o
que se discutir. Ou a empresa alcança a tonalidade determinada no Edital ou seria
desclassificada.
9
exigida nas normas NTPRF 109e 109.1, mesmo que isso não possa ser
percebido a “olho nu”. E ainda, o reflexo da presença desta descrição no
Termo de Referência, que desclassificou a empresa, foi uma diferença de 8
(oito) milhões de reais para a empresa subsequente. Deste modo, assim se
posicionou a Corte de Contas da União no Acórdão nº 1.973/2020-Plenário,
publicado em 29 de Julho de 2020, in verbis:
[...] especificações com potencial para restringir o caráter
competitivo do certame devem ser objeto de adequada
fundamentação baseada em estudos técnicos que indiquem
a obrigatoriedade de inclusão de tais regras para atender às
necessidades específicas do órgão ou entidade. A despeito de
reconhecer a importância de padronização da identidade visual da
corporação, ponderou, acompanhando a unidade técnica, que “as
exigências de cor, da forma proposta pela PRF, se mostram
excessivas e capazes de restringir a competitividade no
certame, principalmente quando há no mercado bens similares, de
cor praticamente idêntica, que atenderiam às demais especificações
de segurança estipuladas pela Administração”.

O que se deseja com este exemplo é demonstrar que, a Administração

Pública tem autonomia para delimitar no Termo de Referência às suas
necessidades, descrevendo o objeto que melhor lhe aprouver, para atender
a demanda na consecução da prestação do serviço público pela qual a lei
lhe criou, desde que, se atente para que as descrições não imponham
restrições desnecessárias ou que não sejam devidamente justificadas a
partir de informações técnicas.

b) segundo, após garantir a lisura do procedimento e o tratamento

isonômico aos licitantes e seus produtos, o legislador protege o erário
público, ao determinar como outro objetivo, a seleção da proposta mais
vantajosa para a Administração Pública. Ora, a vantagem inicial deve ser
para a Administração, o que não significa que a empresa selecionada
também não está auferindo vantagem, por óbvio que sim. A grande questão
é a definição conceitual e prática do termo “vantagem” para a Administração,

10
e, de que forma deverá ser confeccionado o Termo de Referência para se
garantir esta vantagem.

Na antiga sistemática licitatória, não havia na lei a definição do que

viria a ser a “vantajosidade”, o que, por vez, levava a confusão conceitual
com o princípio da “economicidade”. Entrementes, o novel legislador,
no artigo 34, §1º, trouxe de forma clarividente o que estaria por traz do
conceito “vantagem” na contratação, apresentando aquilo que passamos a
denominador como “fatores indiretos”, senão vejamos:
Art. 34. O julgamento por menor preço ou maior desconto e, quando
couber, por técnica e preço considerará o menor dispêndio para
a Administração, atendidos os parâmetros mínimos de qualidade
definidos no edital de licitação.
§ 1º Os custos indiretos, relacionados com as despesas de
manutenção, utilização, reposição, depreciação e impacto
ambiental do objeto licitado, entre outros fatores vinculados ao
seu ciclo de vida, poderão ser considerados para a definição
do menor dispêndio, sempre que objetivamente mensuráveis,
conforme disposto em regulamento.

Assim, temos que, a vantajosidade da contratação estará presente

quando levado em consideração todos os elementos que se encontram
adrede ao próprio objeto da contratação. Desta forma, em termos práticos
poderíamos pensar na seguinte situação: caso a Administração venha
necessitar de uma frota para a realização de serviços administrativos,
quais a soluções que existem no mercado para a solução do problema?
1) aquisição dos veículos, 2) locação dos veículos, 3) terceirização do
serviço, 4) contratação de aplicativo de transporte, 5) uso de transporte
público coletivo, dentre outras.

Caso a Administração entenda que a aquisição venha a ser a melhor

solução, deverá levar em consideração todo o ciclo de vida do objeto, dentre
eles: motorista, manutenção, seguro, licenciamento, etc, caso contrário, o
que se verá são veículos sem uso por falta de manutenção.

11
 O professor Meirelles5 ensina que a vantajosidade na contratação
estará presente quando melhor atender ao interesse do serviço público,
sendo que as vantagens serão aferidas em cada processo, isto é, em cada
caso concreto, segundo circunstâncias concretas estabelecidas no Termo
de Referência, e que demonstram a real necessidade da Administração.

Portanto, o conceito vantajosidade para a Administração Pública se

difere do conceito vantagem para cada indivíduo ou para o mercado, visto
que, sob um ângulo, seria possível aferir que a contratação vantajosa
seria aquela que fosse realizada pelo menor preço; por outro viés, poderia
indagar que o menor preço retira, ou não garante, a qualidade do objeto. E
agora? Vantagem é preço ou qualidade? E outros fatores indiretos devem
ser levados em consideração para a definição do conceito?

Se se pensar na vantagem exclusivamente sob a ótica financeira, sem

sombra de dúvida, o preço é o fator mais importante a ser analisado quando
da contratação, neste sentido, o Termo de Referência, deveria se debruçar
apenas a verificar o que há no mercado de mais barato, independentemente
do produto e/ou serviço atender a necessidade da Administração.

Por outro lado, se se pensar a vantagem sob a vertente única da

qualidade, o Termo de Referência iria ser desenvolvido com excelente
qualidade técnica, buscando alcançar o que há de melhor sendo ofertado no
mercado, contudo, com dificuldades orçamentárias para a exequibilidade
desta mensuração qualitativa.

Para “piorar” ainda mais, o agente público que está confeccionando o

Termo de Referência, via de regra, não pode fazer uso de marca/modelo/
empresa de sua preferência, mesmo que a marca/modelo/empresa possua
excelente indicação no mercado, salvo as situações disposto no artigo 41

5 - MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação e Contrato Administrativo. Malheiros

Editores. São Paulo, 2010, p. 68.
12
da Lei nº 14.133/2021.

No Acórdão nº 559/2017-Plenário, a Corte de Contas Federal foi

provocada a se manifestar em sede de pedido de reexame de deliberação
da Primeira Câmara, onde a representante alega direcionamento do
certame para determinada empresa, tendo em vista as exigências técnicas
compreendidas no Termo de Referência, tendo, neste caso concreto, a
Corte confirmado o entendimento que houve direcionamento do certame,
pelas seguintes razões, vejamos:
A indicação ou a preferência por marca só é admissível se
restar comprovado que a escolha é a mais vantajosa e a única
que atende às necessidades da Administração. A licitação não
tem por objetivo, necessariamente, a escolha do produto ou
do serviço de melhor qualidade disponibilizado no mercado.
No caso concreto, “nenhum dos processos licitatórios se fez
acompanhar de justificativa técnica que demonstrasse que as
exigências postas se faziam necessárias para suprir, de forma
adequada e suficiente, a demanda do núcleo hospitalar. Não
foram oferecidas razões que indicassem serem os produtos dos
Laboratórios [...] os únicos capazes de atender satisfatoriamente à
demanda do órgão licitante”

Este julgado possui clareza a respeito do tema, onde, de plano, a

indicação da marca é possível, mas, como medida excepcional, e, desde
que, reste comprovado nos autos, ou seja, devidamente justificado, que
somente aquela marca atende às “necessidades da Administração”. E,
é justamente no termo “necessidade da Administração” que o conceito
vantajosidade se fundamenta.

Explico. A licitação não busca o que há de mais barato ou que há de

melhor no mercado, mas sim, busca os produtos/serviços que realmente
atendam a necessidade do serviço público. Assim, a vantajosidade
implica a correlação dos dois elementos: preço e qualidade, onde, a
primeira preocupação é com a definição da qualidade (momento em que
a Administração irá definir as suas necessidades), e, ato contínuo, irá

13
buscar no mercado o menor preço para o objeto necessário. Portanto, a
definição do objeto a ser contratado é construído pela Administração e
instrumentalizado pelo Termo de Referência, assim, os limites da qualidade
do objeto a ser contratado são definidos pela Administração e não pelo
fornecedor.

Entrementes, não esqueça que o “segredo” está na justificativa técnica

a ser utilizada para a definição da qualidade do objeto a ser contratado.
E, é justamente no momento desta justificativa que se descortinam os
chamados fatores indiretos, que irão, traçar as diretrizes para a escolha do
objeto, que, ao final, poderá ser atendido por única marca/modelo/empresa,
ou ainda, com a indicação de referências, e mais, com a indicação da não
aceitação de certa marca/modelo.

À guisa de exemplo e para fins didáticos, verifica-se uma situação

cotidiana: as “compras do final do mês”. Antes de tudo, lembre-se que,
quando você vai comprar, já há um orçamento pré-estabelecido, ou seja, o
quanto você está disposto ou pode pagar por aqueles bens; deste mesmo
modo age a Administração, inclusive com planejamento realizado no ano
anterior, quando da aprovação das Leis Orçamentárias. Após isso, você
irá definir o local onde serão realizadas as compras, e aqui, tem-se a
apresentação dos fatores indiretos, quais sejam: a logística (proximidade
do local com a sua residência, levando-se em consideração a despesa
com combustível e o trânsito), a segurança (se o local possui o mínimo de
equipamentos e pessoas que lhe tragam esta sensação de segurança), o
conforto (se o espaço para circulação das pessoas é amplo e refrigerado),
o estacionamento (se o local lhe proporciona espaço para acomodação de
seu veículo), a variedade de produtos (se as prateleiras possuem diversas
marcas à sua escolha), dentre outros. Além destes, com certeza, você
também levará em consideração, se as mercadorias que estão sendo
ofertadas estão bem acondicionadas, se estão dentro do prazo de validade
e se o local oferece as marcas que você já tem preferência, dando azo
14
assim, a definição da qualidade do objeto para a sua necessidade. E, por
fim, contudo, não menos importante, você irá levar em consideração o preço
médio que o local está ofertando em tais mercadorias, tendo consciência,
que os fatores indiretos e a qualidade do produto impactam no preço final.
Observe que, somente após ter todos estes elementos valorados, é que
você sai de casa e se dirige ao local que melhor lhe aprouver, pois, já
houve a definição da vantajosidade.

Portanto, o conceito vantajosidade traz consigo três elementos a

serem observados pela Administração Pública no momento da definição
do objeto e antes da publicação do Edital, quais sejam: os fatores indiretos
(a serem apresentados pelo Estudo Técnico Preliminar), a qualidade do
objeto (ínsita ao Termo de Referência), e, o justo preço (decorrente a da
Pesquisa Mercadológica).

Porém, se poderia questionar o exemplo apresentado, pois, as

escolhas do local e dos produtos são decididas de forma subjetiva, visto
que o dinheiro pertence ao indivíduo e este não precisa justificar suas
decisões. E isto não pode ser ignorado. Pois no caso da elaboração do
Termo de Referência, o erário é público, não se pode imprimir subjetivismos
quando da definição do objeto, e, principalmente, é necessário justificar
tecnicamente as escolhas, desde a sua origem.

Levando-se isto em consideração, retornemos ao exemplo da frota da

Administração: caso a Administração pretenda adquirir veículo automotor,
será confeccionado o Termo de Referência com a descrição do objeto. Ora,
uma vez que o veículo enquadre-se dentro da categoria e conformidade
com o disposto no Termo de Referência, e apresente o menor preço,
ao final, será homologado o certame em favor de uma marca e modelo.
Contudo, algumas perguntas devem ser realizadas quando da elaboração
do Termo de Referência e antes de se publicar o Edital: a) o valor do custo
de manutenção do veículo difere de uma marca/modelo para outra?
15
 b) o valor do seguro para os veículos é o mesmo? c) a depreciação no
mercado para o caso de leilão do veículo será a mesma? d) o consumo de
combustível de um veículo para o outro se altera? Esses são exemplos de
fatores indiretos que devem ser observados pela Administração em suas
contratações, que, em tese, não se encontram presentes, diretamente, no
preço do objeto e nem em sua definição, mas, se vislumbram quando for
necessário justificar tecnicamente a sua definição.
c) o inciso III do artigo 11 da Lei nº 14.133/2021 não se trata de
novidade conceitual trazida pela nova lei, entretanto, ganhou importância
maior pelo novel legislador, visto que, a preocupação com o sobrepreço, a
inexequibilidade e o superfaturamento alçaram a categoria de objetivos da
licitação.

Para fins de esclarecimentos, o sobrepreço ocorre quando o

valor estimado para o objeto encontra-se acima dos preços praticados
regularmente pelo mercado, desta forma, é bastante comum que tal situação
ocorra quando da realização da pesquisa mercadológica, ou seja, na fase
preparatória do certame. Por sua vez, a inexequibilidade da proposta é
aferida durante a fase externa da licitação, sendo de responsabilidade
do pregoeiro, evitar a contratação com preço impraticável. E, por fim, o
superfaturamento ocorre após a licitação, isto é, durante a execução do
contrato, logo, sendo preocupação do gestor e fiscal do contrato para evitar
que tal situação ocorra.

d) e, por último, o legislador mostra a preocupação social, ambiental

e econômica, ao auferir como objetivo da licitação o incentivo ao
desenvolvimento nacional sustentável, corroborando com o que se foi
afirmado anteriormente, no sentido de que, a licitação vai para além do rito
e dos autos do processo, mas, afeta diretamente a produção industrial, a
geração de emprego e renda no país.

A Lei nº 14.133/2021 elevou a sustentabilidade à condição de princípio

16
do pregão eletrônico, portanto, a sustentabilidade social, ambiental e
econômica é elemento norteador das licitações públicas.

Ademais, por vezes, ter-se-á a aparência de que os critérios de

responsabilidade socioambiental vão contra as possibilidades financeiras
da Administração, isto porque, em parte considerável de situações, o
mercado tende a majorar os preços dos produtos que aglutinam tais
responsabilidades, sob a justificativa de custo adicional ao resultado final da
mercadoria e/ou serviço. Entrementes, a Administração não pode se furtar a
cumprir este papel de agente vetorial da responsabilidade socioambiental,
sem, contudo, perder de vista os demais objetivos da licitação.

Neste sentido, há julgado do Tribunal de Contas da União, no Acórdão

nº 2.995/2013-Plenário, onde, para fins de aquisição de móveis, o Termo
de Referência fez exigência de atestado de certificação ambiental para a
madeira, fundamentado na Instrução Normativa nº 01/2010 do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, alegando a empresa representante,
que a exigência de tal certificação comprometeria a competitividade do
certame, tendo a Corte de Contas entendido que:
Diante da legislação ambiental, em especial a que disciplina o
correto manejo florestal, e considerando que a comprovação
da procedência legal da madeira é condição necessária para
sua comercialização, a exigência de atestado de certificação
ambiental quanto à madeira utilizada não compromete, em
princípio, a competitividade das licitações públicas. [...] Com
efeito, registrou o relator que “perante a vasta legislação ambiental
vigente, em especial a que disciplina o correto manejo florestal,
entendo que as empresas moveleiras, em sua maioria,
possuem condições de atender a tal exigência, uma vez que
a procedência legal da madeira é situação sine qua non para
produzirem, sob pena de serem punidas nos termos da lei”.
Ademais, anotou que a Administração não pode “ignorar a nova
redação dada pela Lei nº 12.349/2010, ao art. 3º da Lei de Licitações,
que coloca a sustentabilidade como parte do problema a ser
considerado nas contratações públicas”

17
 De mais a mais, em julgado mais recente, no Acórdão nº 1.666/2019,
o Tribunal de Contas da União se deparou com nova situação que envolve
a questão da sustentabilidade nas licitações, desta feita, a Administração
pretendia a aquisição de papel interfolhado, e um dos requisitos do Edital era
que a empresa apresentasse certificação florestal válida (referência: FSC,
cerflor), tendo representação contra tal exigibilidade, alegando também a
restrição à competitividade. Neste caso, a Corte de Contas Federal decidiu
pela defesa da competitividade no certame, senão vejamos:
A exigência de comprovação da certificação florestal válida
(referência: FSC, Cerflor) em nome do fabricante do material
acabado, como critério de aceitabilidade da proposta, apesar de
estar em consonância com o art. 2º do Decreto 7.746/2012, não
deve, no caso concreto, comprometer o caráter competitivo
da licitação.

Assim, no exemplo da aquisição de veículo acima apresentado, deve

ser levado em consideração o índice de poluição ambiental que o veículo
irá produzir? A quantidade de consumo de combustível? O tipo de energia
que o veículo utiliza? Se o veículo possui produção ou montagem no Brasil,
para gerar emprego e renda nacional? Se o veículo utiliza tecnologia
produzida no país? Dentre outros. E o resultado destas indagações, afeta
na qualidade e no preço do objeto? Portanto, as condições socioambientais
são fatores diretos e/ou indiretos que não podem ser ignorados pela
Administração quando da definição do objeto a ser contratado.

Logo, a matiz de pensamento da licitação deve passar pela qualidade

necessária do objeto, pelos fatores socioambientais, pelos demais fatores
indiretos e pelo preço de mercado, não perdendo de vista, a isonomia de
tratamento para os licitantes e o respeito aos direitos da Micro e Pequena
Empresa, previstos na Lei Complementar Federal nº 123/2006.

18
1.2. Aspectos Conceituais que Envolvem o Termo de Referência.

Para fins conceituais, tem-se o Termo de Referência como o documento

técnico produzido pela Administração Pública de onde se extrai as diretrizes
para a definição do objetivo. Neste sentido, o professor Palavéri6 ensina que
o Termo de Referência é de natureza essencial à licitação, que referencia
os interessados a respeito da descrição técnica do objeto e dos elementos
indispensáveis para a formulação das propostas.

Em que pese o esforço da doutrina especializada em buscar a

definição para o Termo de Referência, a verdade é que o legislador não
se preocupou em fazer a conceituação deste termo jurídico, deixando aos
realizadores das licitações tal empreendimento, limitando-se tão somente
a afirmar que trata-se de documento essencial para a contratação de bens
e serviços (art. 6º, inciso XXIII da Lei nº 14.133/2021).

Outro ponto importante é a confusão conceitual existente entre o Termo

de Referência e o Projeto Básico, sendo tratados, em diversas situações, como
se fosse o mesmo documento, alterando-se apenas a nomenclatura. Todavia,
apesar das semelhanças, não se pode confundir os instrumentos jurídicos.

O Projeto Básico possui definição direta e é albergado na Lei Federal

nº 14.133/2021 – Nova Lei de Licitações e Contratos, em seu artigo 6º,
inciso XV, in fine:
Art. 6o Para os fins desta Lei, consideram-se:
XXV - projeto básico: conjunto de elementos necessários e suficientes,
com nível de precisão adequado para definir e dimensionar a obra ou
o serviço, ou o complexo de obras ou de serviços objeto da licitação,
elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares,
que assegure a viabilidade técnica e o adequado tratamento do
impacto ambiental do empreendimento e que possibilite a avaliação
do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução,
devendo conter os seguintes elementos:

6 - PALAVÉRI, Marcelo. Pregão nas licitações municipais. Editora Del Rey, 2005, p. 37.
19
 Portanto, de antemão, as semelhanças existentes entre o Termo de
Referência e o Projeto Básico, consistem em se tratar de documentos
essenciais à licitação e cujos objetivos são a caracterização do objeto,
fazendo com que, sejam equivalentes, em que pese serem utilizados para
modalidades licitatórios diferentes. Neste mesmo entendimento, Furtado7
orienta que, o Termo de Referência é um instrumento que é utilizado na
modalidade pregão, em sua forma eletrônica e presencial, enquanto que,
para as demais modalidades, seria utilizado o Projeto Básico, que seriam
equivalentes.

Por sua vez, a Nova lei de Licitações, trouxe à tona mais uma similitude
do Termo de Referência com o Projeto Básico, qual seja: a necessidade do
estudo técnico preliminar – ETP, que será objeto de melhor estudo nas
páginas vindouras, senão vejamos:
Art. 6º [...]
XX - estudo técnico preliminar: documento constitutivo da primeira
etapa do planejamento de uma contratação que caracteriza o
interesse público envolvido e a sua melhor solução e dá base ao
anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a serem
elaborados caso se conclua pela viabilidade da contratação;

Portanto, a obrigatoriedade do Estudo Técnico Preliminar existe

tanto para a confecção do Termo de Referência quanto do Projeto Básico;
entrementes, em que pese não existir mandamento expresso anterior
à NLLC, na esfera estadual8 o Estudo Técnico Preliminar passou a ser

7 - FURTADO, Madeline Rocha. Gestão de contratos de terceirização. Belo

Horizonte: Fórum, 2008, p 78.
8 - Entretanto, na esfera municipal ou estadual, se o pregão eletrônico for realizado
com utilização de recursos da União, decorrentes de transferências voluntárias,
o Estudo Técnico Preliminar será obrigatório, nos termos do §3º do artigo 1º
do Decreto Federal nº 10.024/2019, salvo na impossibilidade legal do uso desta
modalidade. E no caso de repasse de recurso do Estado do Pará para o Município,
deverá ser utilizado o pregão eletrônico, com fundamento na legislação estadual,
20
obrigatório nas licitações da modalidade pregão a partir da publicação do
Decreto Estadual nº 534/2020 (art. 14, I).

Por fim, o Termo de Referência passa por três etapas distintas, onde
precisam ser identificados os agentes públicos responsáveis para cada
uma, quais sejam: elaboração, assinatura e aprovação.

No que se refere a elaboração, o inciso I do artigo 4º do Decreto Estadual

nº 2.939/2023, estabelece a responsabilidade da “unidade requisitante”, ou
seja, um agente público de determinado setor daquele órgão ou o próprio
setor, será o responsável pela confecção do Termo de Referência, assim,
vê-se de plano, que trata-se de responsabilidade multissetorial, visto que,
sempre dependerá do objeto a ser demandado. Em seguida, percebe-se
que inexiste a responsabilidade do Agente de Contratação ou mesmo da
Autoridade Competente quanto a elaboração do Termo de Referência, visto
que, trata-se de documento de natureza técnica que exige de seu elaborador
determinada expertise sobre o objeto a ser contratado. Entretanto, o Termo
de Referência não é formado exclusivamente com informações do objeto,
tendo outros elementos de natureza jurídico-econômica, não tendo o
setor demandante a obrigatoriedade em possuir tais informações, logo,
o mais adequado seria que a Administração trabalhasse com Termos de
Referência padronizados, apenas se racionalizando as informações do
Termo de acordo com a especificidade do objeto.

Assim, as informações técnicas constantes no Termo de Referência

são de responsabilidade de quem o produziu, logo, este deverá assiná-lo
no curso do processo licitatório. Entretanto, para fins de hasta pública, o
conforme entendimento do Tribunal de Contas do Estado do Pará, no Acórdão nº
59.783 de 31 de Outubro de 2019, que assim, se posicionou: “Na aquisição de bens
e serviços comuns com recursos públicos estaduais decorrentes de convênios
é obrigatória a adoção da modalidade licitatória de pregão eletrônico, salvo
justificativa devidamente circunstanciada pelo gestor, conforme determina o
art. 4º, caput, e § 1º do Decreto estadual n. 2.069/2006”.
21
Termo de Referência é um dos elementos do Edital, normalmente vindo
como anexo, e, por conseguinte, antes de ir à praça pública, precisa
ser devidamente aprovado pela Autoridade Competente, isto porque, a
Autoridade Competente é quem detém as responsabilidades pelos termos
constantes no Edital, e, por conseguinte, quem deve assiná-lo.

2. ELEMENTOS QUE DEVEM SER OBSERVADOS NA

ELABORAÇÃO DO TERMO DE REFERÊNCIA

2.1. A descrição do objeto, a observância para o não direcionamento

do certame e os cuidados necessários na elaboração do Termo
de Referência para fins de não restringir a competitividade.

Diante do exposto, tem-se claramente que o Termo de Referência

tem como objetivo a definição do objeto, de forma objetiva, clara e
concisa, registrando tão somente as informações necessárias para que os
fornecedores possam compreender o intento da Administração, e ainda,
que esclareça as formas de execução do objeto.

E ainda, o artigo 6º, inciso XXIII, e alíneas, da Lei nº 14.133/2021,

estabelece os elementos descritivos que deverão estar presentes quando
da elaboração do Termo de Referência, in verbis:
Art. 6º [...]
XXIII - termo de referência: documento necessário para a
contratação de bens e serviços, que deve conter os seguintes
parâmetros e elementos descritivos:
a) definição do objeto, incluídos sua natureza, os quantitativos,
o prazo do contrato e, se for o caso, a possibilidade de sua
prorrogação;
b) fundamentação da contratação, que consiste na referência
aos estudos técnicos preliminares correspondentes ou, quando
não for possível divulgar esses estudos, no extrato das partes que
não contiverem informações sigilosas;

22
 c) descrição da solução como um todo, considerado todo o ciclo
de vida do objeto;
d) requisitos da contratação;
e) modelo de execução do objeto, que consiste na definição de
como o contrato deverá produzir os resultados pretendidos desde
o seu início até o seu encerramento;
f) modelo de gestão do contrato, que descreve como a execução
do objeto será acompanhada e fiscalizada pelo órgão ou entidade;
g) critérios de medição e de pagamento;
h) forma e critérios de seleção do fornecedor;
i) estimativas do valor da contratação, acompanhadas dos preços
unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos
que lhe dão suporte, com os parâmetros utilizados para a obtenção
dos preços e para os respectivos cálculos, que devem constar de
documento separado e classificado;
j) adequação orçamentária;

Portanto, o Termo de Referência é o instrumento que possui

fundamental importância no procedimento licitatório, uma vez que, é por
meio deste que a Administração Pública dará ciência dos custos pelos
quais Administração está disposta a pagar pela contratação do objeto,
serão definidos os métodos de escolha do objeto, ou seja, será definido o
tipo de licitação que irá ser utilizada, a forma de execução do contrato, bem
como os prazos para a execução, dentre outros elementos.

Sem embargos, a definição do objeto nas condições estabelecidas

pelo ordenamento jurídico não é tarefa das mais fáceis, uma vez que, se
exigirá um determinado grau de especialização e conhecimentos teóricos
e práticos sobre o que seja necessário contratar, e, a depender do objeto,
a complexidade dos estudos irá ser mais evidente.

Outrossim, mesmo que se pense em objetos mais simples, como as

aquisições para reposição do almoxarifado, de material de limpeza, de
alimentos de uso comum, etc, se no momento da confecção do Termo de

23
Referência não for realizado os estudos de natureza técnica necessários
para a justificativa da escolha do objeto, certamente, haverá dificuldades
para o pregoeiro na condução do certame (pedidos de esclarecimento,
impugnações, etc), ou, ainda, haverá divergência entre a qualidade do
objeto descrita no Termo de Referência e aquela que foi efetivamente
entregue à Administração Pública (fiscalização do contrato).

Explico. Ainda é bastante comum que os materiais de expediente e/ou

de limpeza utilizados pelos servidores públicos, no trato da execução do
serviço público, não tenham a qualidade desejada na licitação, ou esperada
no momento da entrega do objeto, ou, pior ainda, não tenha serventia
prática; exemplos disso: a caneta esferográfica que não escreve ou a tinta
vaza, o corretivo que não apaga, a cola que não gruda, o copo descartável
que não suporta o peso da água ou o calor do café, o papel higiênico que
“dissolve” na mão, dentre muitas outras.

E, por vezes, ao fazer um breve levantamento de Termos de Referência

que são publicados, se pode encontrar algumas respostas do porquê isso
ocorre na Administração, visto que, com receios de inviabilizar ou reduzir a
competitividade do certame – o que até poderia ser compreensível, o agente
público faz a descrição técnica do objeto de forma bastante aberta, e, sem
nenhuma ou raras especificações técnicas, isto porque, também, não há
nos autos, nenhum registro de estudos técnicos preliminares a respeito do
objeto a ser licitado, tendo a confecção do Termo de Referência como único
elemento norteador o pedido realizado pelo próprio setor demandante.

Assim, para Costa, Andrioli e Braga9, os estudos técnicos preliminares

devem ser o instrumento norteador para a elaboração do Termo de
Referência, senão vejamos:

9 - COSTA, Antônio França, ANDRIOLI, Luiz Gustavo Gomes e BRAGA,

Carlos Renato Araújo. Estudos Técnicos Preliminares: o calcanhar de Aquiles das
aquisições públicas. Revista do TCU, Edição nº 139, 2017, p. 43-44.
24
 Assim, a sequência temporal prevista na legislação consiste
em primeiro elaborar os ETP, para depois elaborar o projeto
básico (com base nos ETP), e em seguida contratar (com base
no projeto básico).
A Lei 10.520/2002, que trata da modalidade de licitação pregão para
aquisição de bens e serviços comuns, conquanto não figure nos
seus dispositivos expressamente o termo “estudos técnicos
preliminares”, deixa clara a necessidade desse instrumento
quando dispõe, em seu art. 3º, III, que na fase preparatória
do pregão deverá constar nos autos do procedimento “os
indispensáveis elementos técnicos sobre os quais estiverem
apoiados”.

Em outras ocasiões, a “elaboração” do Termo de Referência se resume

a ingressar na rede mundial de computadores, em site de busca, digitar
algo ao respeito do objeto, encontrar editais de outros órgãos públicos,
copiá-lo (“CTRL+C, CTRL+V”), adaptando os seus termos ao objeto que
deseja contratar naquele órgão. Obviamente, isso tem grande chance de
não terminar bem e o resultado já foi apontado nas linhas acima.

Costa, Andrioli e Braga10, admoestam de forma mais enfática a respeito

da situação, por vezes, vivenciada pela Administração Pública, no que se
refere a ausência de técnica na elaboração do Termo de Referência, in
verbis:
A ineficiência do setor público brasileiro não deve ser atribuída
apenas a desvios decorrentes de fraude e corrupção. Muito se
deve à ineficiência na gestão das aquisições, por exemplo
pela ausência de planos anuais de compras das organizações,
e, mais especificamente, pela falta do planejamento adequado
de cada aquisição.

Na verdade, elaborar um Termo de Referência exigirá, antes de tudo,

a busca pelo equilíbrio entre conceitos de igual importância, quais sejam:
a descrição objetiva sem direcionar para marca/modelo/empresa (ou o

10 - COSTA, Antônio França, ANDRIOLI, Luiz Gustavo Gomes e BRAGA,

Carlos Renato Araújo. Estudos Técnicos Preliminares: o calcanhar de Aquiles das
aquisições públicas. Revista do TCU, Edição nº 139, 2017, p. 39.
25
fazendo, justificando nos autos os motivos ensejadores) e a manutenção
da competitividade do certame. Para tanto, o aconselhável é que o agente
público responsável pela elaboração do Termo de Referência, sempre
estude o objeto de forma mais aprofundada, buscando informações
técnicas11 e mercadológicas a respeito do bem, podendo-se inclusive,
utilizar alguns ‘modelos da internet’ como início das pesquisas, mas não
como única fonte de informação.

Portanto, a necessidade de se realizar os estudos técnicos pretéritos

à própria confecção do Termo de Referência é de fundamental importância
para não comprometer o caráter competitivo do certame, sem colocar em
risco, a igualdade entre os fornecedores e a vantagem para a Administração
Pública. Neste ínterim, o Acórdão nº 214 de 15 de Julho de 2020 do Plenário

11 - Senhor (a) servidor (a), neste momento poderá ser utilizada norma da
ABNT, estudos técnicos realizados pelo INMETRO, ou outros mecanismos,
que lhe propiciem o mínimo de segurança da qualidade do objeto e da
manutenção da competitividade, sem o direcionamento do certame. Neste
sentido, o Acórdão nº 1.225/2014-Plenário do Tribunal de Contas da União,
assim se posicionou: “É legítima a exigência de certificação, comprovando
que o objeto licitado está em conformidade com norma da Associação
Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), de forma a garantir a qualidade
e o desempenho dos produtos a serem adquiridos pela Administração,
desde que tal exigência esteja devidamente justificada nos autos do
procedimento administrativo. Para o relator, a “Administração Pública
deve procurar produtos e serviços com a devida qualidade e que atendam
adequadamente às suas necessidades”. Nesse sentido, destacou a importância
de se mudar o paradigma predominante da busca do menor preço a qualquer
custo, que, muitas vezes, ocasiona contratações de obras, bens e serviços de
baixa qualidade, que não atendem a contento às necessidades da entidade
contratante, afetando o nível dos serviços públicos prestados. Assinalou que
a certificação de acordo com norma da ABNT permite à Administração
assegurar-se de que o produto a ser adquirido possui determinados
requisitos de qualidade e desempenho. Ponderou, contudo, que a
busca pela qualidade não significa descuidar da economicidade ou
desconsiderar a necessidade de ampliação da competitividade das
licitações.
26
do Tribunal de Contas da União foi instado a se manifestar a respeito de
representação contra a descrição do Termo de Referência, para aquisição
de pá carregadeira, onde se constava “vão livre do solo mínimo de 420 mm
e motor próprio do fabricante” sob a alegação de que houve direcionamento
para marca/modelo, tendo assim se posicionado:
Em licitações para aquisição de equipamentos, havendo no
mercado diversos modelos que atendam às necessidades
da Administração, deve o órgão licitante identificar um
conjunto representativo desses modelos antes de elaborar as
especificações técnicas e a cotação de preços, de modo a evitar
o direcionamento do certame para marca ou modelo específicos e
a caracterizar a realização de ampla pesquisa de mercado.

Veja que a Corte de Contas da União não está retirando a autonomia dos
órgãos da Administração Pública em realizar as suas contratações, apenas
está aferindo que, as descrições constantes no Termo de Referência devem
ser justificadas. Ora, se houvesse uma justificativa nos autos a respeito da
necessidade desta milimetragem do “vão livre do solo”, por óbvio, o certame
deveria continuar, posto que, esta seria a necessidade da Administração,
do contrário, estaria incorrendo em restrição da competitividade, com risco
de apontamento à marca/modelo/empresa.

Neste sentido, tem sido reiterado os julgados da Corte de Contas

Federal, que, oportunamente assim se manifestou no Acórdão nº
559/2017-Plenário:
A indicação ou a preferência por marca só é admissível se
restar comprovado que a escolha é a mais vantajosa e a única
que atende às necessidades da Administração. A licitação não
tem por objetivo, necessariamente, a escolha do produto ou do
serviço de melhor qualidade disponibilizado no mercado.

Portanto, repise-se que nem o legislador, nem os órgãos de controle

retiram a discricionariedade que a Administração Pública possui em suas
contratações, ao contrário, deram-lhe segurança jurídica para tanto, mas,
exigem que o uso desta margem de liberdade seja sempre justificada
27
nos autos do processo, mesmo que, excepcionalmente, isso resulte em
indicação de marca/modelo/empresa e reduza o caráter competitivo do
certame, desde que, ao final, o objeto atenda a real necessidade e a
vantajosidade para Administração Pública.

Após apresentadas as questões acima, passa-se a pontuar outros

elementos que devem constar no Termo de Referência e que estão
diretamente ligados ao objeto. Senão vejamos:

a) Definição do objeto. Quando da realização do documento de

formalização de demanda (DFD) para a contratação do objeto, desde já, se
deve buscar as justificativas, podendo tratar-se: de prestação de serviços,
que precisará ser definido se se trata de serviços contínuos ou não, e como
se dará a sua execução: empreitada por preço unitário, empreitada por
preço global, empreitada integral, contratação integrada, contratação semi-
integrada, fornecimento e prestação de serviço associado; ou, se se trata
de aquisições com parcela única ou de forma parcelada. Neste momento,
o termo “parcela” está se referindo apenas a forma de entrega dos bens
adquiridos na licitação, podendo, ser realizada, por exemplo, a entrega
mensal do produto. Não confunda com o termo “parcelamento”, ou ainda,
com o termo “fracionamento”.

Explico. O parcelamento dá-se sobre o objeto e possui amparo no

ordenamento jurídico, inclusive como determinação à sua utilização, para
fins de ampliação da competitividade, conforme alínea “b”, do inciso V, do
artigo 40/NLLC, in fine:
Art. 40. O planejamento de compras deverá considerar a expectativa
de consumo anual e observar o seguinte:

V - atendimento aos princípios:

b) do parcelamento, quando for tecnicamente viável e

economicamente vantajoso;

28
 Veja que o parcelamento do objeto é a regra da licitação, não sendo
realizado quando não for tecnicamente viável, ou ainda, no caso de prejuízo
à vantajosidade, pela perda da economia de escala, por exemplo. Neste
sentido, caso não seja realizado o parcelamento no objeto, deverá ser
justificado nos autos do processo.

O Tribunal de Contas da União possui firme entendimento neste

sentido, vindo a sumular tal maneira de interpretação, por meio da Súmula
nº 247/TCU, que assim prescreve:

É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por

preço global, nos editais das licitações para a contratação
de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja
divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou
complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o
objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora
não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou
aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a
itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação
adequar-se a essa divisibilidade.

Diante disso, surge a indagação: as licitações, em regra, devem

ser processadas por item ou por lote? Observe que a formação do lote
depende de uma variável de mercado e de comprovação da economia da
escala, bem como, do prejuízo ao conjunto/complexo de bens ou serviços
a serem contratados, e que tais situações, uma vez mais, depende de
demonstração e justificação nos autos. Esta é a inteligência constante no
Acórdão nº 58.032/2018 do Tribunal de Contas do Estado do Pará:

Em que pese a eventual possibilidade de divisão do objeto,

não se observa ilegalidade na manutenção da licitação em lote
único, quando presente a pertinente motivação em razão dos
riscos e do aumento dos custos que a segregação acarretaria.
Indivisibilidade do objeto que não caracteriza cláusula restritiva da
competitividade e nem ofensa ao art. 21, §1º, da Lei nº 8.666/1993.

29
 Assim, em regra, a licitação cujo objeto seja divisível, deve ser feita
de forma parcelada, com a maior quantidade de itens possíveis, salvo
justificação nos autos, garantindo com isso, não apenas a competitividade
do certame, como também, a participação das Micro e Pequenas Empresas.

Para fins didáticos, o Tribunal de Contas do Estado do Pará no

Acórdão nº 56.940/2017, oportunamente, e de forma muito pertinente,
ensinou a respeito da diferenciação técnica dos termos “parcelamento” e
“fracionamento”, assim se expressando, in verbis
1 – O fracionamento de licitação se distingue do parcelamento
uma vez que, ao passo que este é conduta que foi permitida
pela Lei de Licitações e que visa restringir a subcontratação,
aquele consiste em dividir a despesa para não realizar licitação
ou fugir da modalidade devida, prática que deve ser repudiada
pelo gestor público. Doutrina e precedentes do Tribunal de
Contas da União.
2 – O exercício financeiro é o parâmetro que deve ser utilizado
para definir a modalidade de licitação adequada, devendo-se,
portanto, somar os valores de todas as compras que tenham
o mesmo objeto e que sejam realizadas dentro do mesmo
exercício. Doutrina e jurisprudência.
3 – Quando todas as licitações forem realizadas com o objetivo
de executar um único convênio, o qual tenha sido celebrado,
inicialmente, para vigorar dentro de um único exercício financeiro,
deve-se adotar a modalidade licitatória pertinente à execução
do ajuste, mesmo que se opte por realizar várias licitações
distintas.

Assim, neste tópico haverá o enfrentamento de três situações

relacionadas ao objeto: a entrega será de única vez ou será de forma
parcelada? a licitação será em itens ou em lotes? haverá o parcelamento
do objeto? As respostas a estes questionamentos se darão de forma
justificada, nos autos do processo, a depender de cada caso concreto.

b) Fundamentação da contratação. Desde o início do presente

estudo tem-se repetido esta informação. A escolha do objeto é um ato

30
administrativo, e como tal, deve ser fundamentado12. Neste sentido, o
professor Fernandes13 orienta que: “O atendimento desse requisito se
faz pela resposta às seguintes quatro perguntas: a) Por que precisa?
b) Qual o consumo previsto? c) Que quantidade precisa? d) Como vai
utilizar?”. Diante das respostas às indagações propostas, devidamente
registradas no processo, a tendência é que os estudos técnicos preliminares
fluam com mais clareza, facilitando sobremaneira a elaboração do Termo
de Referência.

c) Descrição da solução como um todo. Neste momento, o agente

público deve voltar os olhos ao estudo técnico preliminar, visto que, é
justamente neste instrumento que se levará em consideração os fatores
indiretos, incluindo o ciclo de vida do objeto. Assim, resumidamente,
temos que: as soluções de mercado e a escolha da melhor solução para
a Administração deve ser apontada pelo ETP, por sua vez, a partir da
definição da escolha, o TR irá fazer a descrição detalhada do objeto.

d) Requisitos da Contratação. Trata-se das exigências condicionantes

estabelecidas pela Administração quanto ao objeto e a empresa a ser
contratada, levando em considerando os requisitos mínimos determinados
pelo legislador e pelo Edital da licitação.

e) Modelo de execução do objeto. Quando se fala em modelo de

execução do objeto se está a tratar do cumprimento do contrato, logo, a
preocupação se volta à execução do contrato, e o que espera do objeto

12 - Quando inexiste a fundamentação para a escolha do objeto e as empresas

licitantes pedem esclarecimento ou impugnam o Edital, em especifico à descrição
do objeto constante no Termo de Referência, o pregoeiro fica de “mãos atadas”,
pois, não há como responder aos questionamentos por pura ausência da informação
no processo, e, neste caso, o setor requisitante, quando instado a se manifestar,
tende a trazer alguma novidade aos autos.
13 - FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de Registro de Preços e
Pregão Presencial e Eletrônico. Editora Fórum, 2009. p 449-450.
31
a ser fornecido, daí a importância de que esteja claro no TR o que se
pretende com aquela licitação, e os cuidados que os gestores e fiscais de
contratos deverão ter quando do recebimento do objeto.

f) Modelo de gestão do contrato. Como dito, o TR deverá estabelecer

como se dará a fiscalização do contrato, (não necessariamente indicar o
nome do servidor que irá realizar a fiscalização), mas sim, o modos operandi
da fiscalização, como por exemplo: documentos a serem apresentados,
prazos para entrega e recebimento, confecção de relatórios, modo de
comunicação com a empresa contratada, etc.

g) Critérios de medição e pagamento. Uma vez estabelecido o

modelo de gestão do contrato, o TR deverá informar ao fiscal do contrato
como se dará a medição do objeto (se for o caso, visto que nem todos os
objetos são suscetíveis a este critério), e ainda, se entrega será de uma
única vez, ou de forma parcelada, e, por conseguinte, como se dará o
pagamento a partir da entrega do objeto.

h) Forma e critério de seleção do fornecedor. Uma vez definida

a forma de adjudicação, os critérios de aceitabilidade se darão ou com
os valores unitários e global, ou, com o valor global estimado, sendo
pressuposto, em ambas as ocasiões, a compatibilidade técnica do objeto
com o previsto no Termo de Referência.

i) Estimativas do valor da contratação. Este tópico será fruto da

pesquisa mercadológica, que será objeto de estudo específico, a partir dos
parâmetros estabelecidos no Decreto Estadual nº 2.734/2022. Entretanto,
é importante frisar que, em regra, quem elabora o TR não é a mesma
unidade (agente) que realiza a pesquisa mercadológica; e,

j) Adequação orçamentária. Definida a qualidade que se pretende,

a partir dos estudos das soluções existentes no mercado, a pesquisa
mercadológica apresenta uma estimativa de gastos com aquele objeto a ser
32
contratado, desta forma, resta a unidade especializada da Administração
apresentar a disponibilidade orçamentária, a partir da rubrica e do
planejamento institucional.

Portanto, o agente público responsável pela elaboração do Termo de

Referência, deverá se debruçar a estudar as especificidades do objeto,
a disponibilidade do mercado e o entendimento da real necessidade da
Administração, tendo subsídio nas informações dos estudos técnicos
preliminares e pelas informações constantes nos autos; tais preocupações
mostram-se bastante pertinentes para que se evite a elaboração de Termo
de Referência com erro grosseiro, como no caso julgado no Acórdão nº
915/2015-Plenário do Tribunal de Contas da União, senão vejamos:
A aprovação de projeto básico inadequado, com grandes implicações
nos custos e prazos de execução do empreendimento, reveste-se
de gravidade suficiente para justificar a apenação pecuniária do
gestor responsável e a sua inabilitação para o exercício de cargo
em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração
Pública Federal.

Deste modo, dependendo da complexidade do objeto que se pretende

contratar e inexistindo agente público com capacidade técnica para a
elaboração do Termo de Referência, é possível que o setor requisitante
ou o agente público precise de amparo informacional, podendo, inclusive,
ser cogitada a possibilidade de a Administração contratar empresa
especializada, para a confecção do mesmo.

Por último, o §1º do artigo 40 da Lei nº 14.133/2021 ainda estabelece algumas

observações quando o TR estiver em sua fase elaborativa, senão vejamos:
Art. 40 [...]
§ 1º O termo de referência deverá conter os elementos previstos
no inciso XXIII do caput do art. 6º desta Lei, além das seguintes
informações:
I - especificação do produto, preferencialmente conforme
catálogo eletrônico de padronização, observados os requisitos

33
 de qualidade, rendimento, compatibilidade, durabilidade e
segurança;
II - indicação dos locais de entrega dos produtos e das regras
para recebimentos provisório e definitivo, quando for o caso;
III - especificação da garantia exigida e das condições
manutenção e assistência técnica, quando for o caso.

Deste modo, além das informações constante no inciso XXIII do artigo

6º, o TR deverá ainda informar, se o objeto foi descrito a partir do Catálogo
Eletrônico de Padronização – CEP (se o foi, trata-se de procedimento
de padronização da contratação, o que reduzirá consideravelmente os
trabalhos da unidade que irá confeccionar o TR), o local da entrega do
produto (inexistindo tal informação, a empresa poderá fazer a entrega
na sede do órgão, o que poderá levar a sérios problemas logísticos à
Administração) e as especificações da garantia do objeto (neste momento,
poderá haver uma análise mais detalhada sobre a aplicabilidade do
Código de Defesa do Consumidor, e, neste ponto específico, sugere-se o
encaminhamento do processo ao Setor Jurídico para a devida análise).

Desta forma, é facilmente possível aferir que a melhor prática para a

Administração é trabalhar a partir da padronização de modelos de TR para
que os agentes públicos preocupem-se apenas com a questão técnica
do objeto, tendo-se como superados os debates jurídicos; bem como, a
evolução da padronização dos objetos a partir do CEP, será o caminho
mais eficiente para o futuro das licitações públicas.

34
 REFERÊNCIAS BÁSICAS
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 05 de
Outubro de 1988. Brasília-DF.
_______. Decreto Federal nº 10.024 de 20 de Setembro de 2019.
Brasília-DF.
_______. Lei Ordinária Federal nº 8.666 de 21 de Junho de 1993.
Brasília-DF.
_______. Lei Ordinária Federal nº 10.520 de 17 de Julho de 2002.
Brasília-DF.
_______. Lei Ordinária Federal nº 13.105 de 16 de Março de 2015.
Brasília-DF.
COSTA, Antônio França, ANDRIOLI, Luiz Gustavo Gomes e BRAGA,
Carlos Renato Araújo. Estudos Técnicos Preliminares: o calcanhar
de Aquiles das aquisições públicas. Revista do TCU, Edição nº 139,
2017.
D’ANGELO, Elcio. Administração Pública – Teoria e prática. Editora
Independente. São Paulo. 2010.

ESTADO DO PARÁ. Decreto Estadual nº 1.354 de 25 de Agosto de 2015.

Gabinete do Governador do Estado.

_______. Decreto Estadual nº 2.069 de 20 de Fevereiro de 2006. Gabinete

do Governador.

_______. Lei Estadual nº 6.474 de 06 de Agosto de 2002.

_______. Decreto Estadual nº 2.289 de 13 de Dezembro de 2018.

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de Registro de Preços e

Pregão Presencial e Eletrônico. Editora Fórum, 2009.

35
FURTADO, Madeline Rocha. Gestão de contratos de terceirização. Editora
Fórum, 2008.

MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação e Contrato Administrativo. Malheiros

Editores. São Paulo, 2010.

JUSTEN FILHO, Marçal. Pregão – Comentários à Legislação do Pregão

Comum e Eletrônico. Editora Dialética. 2009.

MUKAI, Toshio. Licitações e Contratos Administrativos. Editora Saraiva.

São Paulo, 2004.

MENDES, Renato Geraldo. O Processo de Contratação Pública – fases,

etapas e atos. Editora Zênite. 2012.

PALAVÉRI, Marcelo. Pregão nas licitações municipais. Editora Del Rey,

2005.

SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Acórdão do Superior Tribunal de

Justiça no Resp nº 151.567/RJ, publicado em 14 de Abril de 2003.

_______. Acórdão da Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça no

AgInt, no Resp nº 1552078/DF, publicado em 08 de Outubro de 2019.
_______. Quinta Turma do Superior Tribunal de Justiça no AgRg no RMS
nº 54.038/RS, publicado em 20 de novembro de 2020.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 1.973/2020-Plenário,
publicado em 29 de Julho de 2020.
_______. Acórdão nº 559/2017-Plenário, publicado em 29 de Março de
2017.
_______. Acórdão nº 2.995/2013-Plenário, publicado em 06 de Novembro
de 2013.
_______. Acórdão nº 1.666/2019-Plenário, publicado em 17 de Julho de
2019.

36
_______. Acórdão nº 214/2020-Plenário, publicado em de 15 de Julho de
2020.

_______. Acórdão nº 1.225/2014-Plenário, publicado em 14 de Maio de

2014.

_______. Acórdão nº 559/2017-Plenário, publicado em 29 de Março de

2017.

_______. Acórdão nº 915/2015-Plenário, publicado em 22 de Abril de 2015.

_______. Acórdão nº 1.017/2013-Plenário, publicado em 21 de Agosto de

2013.

_______. Acórdão nº 2.242/2013-Plenário, publicado em 22 de Agosto de

2013.

_______. Acórdão nº 2.081/2014-Plenário, publicado em 06 de Agosto de

2014.

_______. Súmula nº 247, publicado em 10 de Novembro de 2004.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARÁ. Acórdão nº 59.783,

publicado em 31 de Outubro de 2019.

_______. Acórdão nº 58.032/2018, publicado em 04 de Dezembro de 2018.

_______. Acórdão nº 56.940/2017, publicado em 22 de Agosto de 2017.

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ. Acórdão da Seção de

Direito Público. Mandado de Segurança, publicado no dia 22 de Junho
de 2020.

_______. Segunda Turma de Direito Público. Agravo de Instrumento nº

00813789-08.2015.8.14.0000, em decisão publicada em 07 de março de
2018.

37
REFERÊNCIAS COMPLEMENTARES

GUIMARÃES, Edgar e NIEBUHR, Joel de Menezes. Registro de Preços:

aspectos práticos e jurídicos. Editora Fórum. 2008.

SANTANA, Jair Eduardo. CAMARÃO, Tatiana. CHRISPIM. Anna Carla

Duarte. Termo de referência: O impacto da especificação do objeto e do
termo de referência na eficácia das licitações e contratos. Editora Fórum.
2020.

LIMA, Alberto de Barros. Termo de Referência e Projeto Básico: o guia

completa para realizar a melhor aquisição. Editora UFPE. 2019.

38
3. PESQUISA MERCADOLÓGICA

A pesquisa mercadológica é um dos elementos mais importantes do

processo de contratação pública1, visto que, via de regra, é justamente
por este instrumento procedimental que a Administração Pública tomará
conhecimento do comportamento do mercado a respeito do objeto que se
pretende contratar.

É ao se deparar com o mercado que o agente público/setor

administrativo responsável pelo levantamento das informações, se depara
com situações que impactam diretamente sobre o resultado pretendido, e
que por vezes, levam à deserção da licitação, ao fracasso do certame ou
mesmo à licitação com sobrepreço.

Neste sentido, o legislador ordinário, por meio da Lei nº 14.133/2021

apresentou os elementos gerais de observância obrigatória que deverão
ser levados em consideração para a formação do preço estimado, com
a formulação do mapa comparativo de preços, bem como, o Decreto
Estadual nº 2.734/2022 traçou os pontos mais próximos da realidade da
Administração Pública do Estado do Pará.

Neste ínterim, o estudo se propõe a realizar aprofundamentos

sobre o tema da pesquisa mercadológica2, buscando responder aos
questionamentos das situações corriqueiras pelas quais os agentes
públicos que atuam na fase preparatória do certame irão se deparar.

1 - [...] 2. A ausência injustificada de processo licitatório e de cotação de preços

impossibilita a averiguação acerca da observância do princípio constitucional da
isonomia e da busca da contratação mais vantajosa, preceitos indispensáveis ao
atendimento do interesse público. (Acórdão nº 58.927/2019 – Tribunal de Contas do Estado
do Pará – TCE/PA)
2 - [...] 2. A ausência de cotação prévia de preços nas contratações das entidades
privadas sem fins lucrativos configura grave infração à norma legal capaz, por si só,
de gerar a irregularidade das contas. (acórdão nº 60.414/2020 - Tribunal de Contas do
Estado do Pará – TCE/PA).
39
3.1 Os conceitos legais típicos da pesquisa de mercado: Valor
Estimado, Valor de Referência e Valor Máximo.

Como primeiro ponto, é de fundamental importância distinguir alguns

conceitos do dia a dia de quem exerce esta atividade no serviço público.
Dentre estes, daremos destaque ao valor estimado, valor de referência e
valor máximo a ser contratado.

a) Valor Estimado:

No que se refere ao valor estimado, o artigo 23 da Lei nº 14.133,

estabelece os critérios que deverão ser considerados para a formulação
da pesquisa de preços, dentre eles ganham evidência a compatibilidade
dos valores praticados no mercado com os bancos de preços criados pela
Administração, a econômica de escala e as peculiaridades locais, senão
vejamos:
Art. 23. O valor previamente estimado da contratação deverá ser
compatível com os valores praticados pelo mercado, considerados
os preços constantes de bancos de dados públicos e as quantidades
a serem contratadas, observadas a potencial economia de escala e
as peculiaridades do local de execução do objeto.

Com isso, é possível extrair a seguinte informação: a Administração não

pretende receber “doações” dos fornecedores ao realizar as contratações,
bem como, não aceita valores que se encontrem acima do valor de mercado
para o objeto, assim, o principal objetivo da pesquisa mercadológica é a
aferição do valor estimado, encontrando o “justo preço”, ou seja, o preço
de mercado real para a contratação3.

3 - Os sistemas oficiais de referência da Administração Pública reproduzem

os preços de mercado, e, por gozarem de presunção de veracidade, devem
ter precedência em relação à utilização de cotações efetuadas diretamente
com empresas que atuam no mercado. (Acórdão nº 452/2019 – Plenário –
TCU - Auditoria, Relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer).
40
 Neste momento, descortinam-se dois objetivos da licitação previstos
no artigo 11, incisos I e III da Lei nº 14.133/2021, quais sejam: assegurar
a contratação mais vantajosa para a Administração Pública e evitar
contratações com sobrepreço.

Explico. A contratação mais vantajosa estará presente quando levado

em consideração os seguintes elementos: economicidade (justo preço e
qualidade) e fatores indiretos (ciclo de vida do objeto). Assim, o momento em
que a Administração definirá o “justo preço” é quando ela realiza a pesquisa
mercadológica e atesta o valor estimado para o objeto (nem aquém, nem
além) sendo, inclusive, utilizado o verbo “assegurar”, isto é, não é possível
que uma contratação seja vantajosa sem levar em consideração o “justo
preço”. Ainda neste passo, o legislador preocupou-se com a contratação
com sobrepreço4, sem, contudo, garantir que a contratação não ocorrerá
com o sobrepreço, visto que utilizou o verbo “evitar”. Desta forma, o agente/
setor responsável pela pesquisa mercadológica é aquele que mais possui
proximidade com os elementos do “justo preço” e “sobrepreço” ao longo do
processo de contratação pública.

O Decreto Estadual nº 2.734/2022 regulamentou a pesquisa de preços

para a Administração Direta e Indireta no Estado do Pará, e estabeleceu
que a referida estimativa deverá ser levada em consideração, nas seguintes
situações: licitações públicas, adesão à Ata de Registro de Preços e à
prorrogação de contratos de serviços/fornecimentos contínuos. Acontece
que o valor estimado será alcançado a partir de parâmetros que mudam de
acordo com o objeto que irá ser contratado.

4 - Veja que no inciso III, do artigo 11 da Lei nº 14.133/2021, o legislador

não se debruçou sobre as situações de “subpreço”, ou seja, quando o valor
estimado encontrava-se abaixo do valor de mercado, que poderá levar à
deserção da licitação ou ao fracasso do certame.
41
 Quando se está a realizar contratação para aquisição de bens ou
prestação de serviços, deverá ser aplicado o disposto no artigo 4º e incisos
do referido diploma legal, in verbis:
Art. 4º A pesquisa de preços em processo licitatório para a
aquisição de bens e contratação de serviços em geral será
realizada mediante a utilização dos seguintes parâmetros,
empregados de forma combinada ou não:
I - preço constante no Banco Referencial do Sistema de Materiais
e Serviços (SIMAS), observado o índice de atualização de preços
correspondente;
II - Portal Nacional de Compras Públicas (PNCP), desde que
as cotações se refiram a aquisições ou contratações firmadas no
período de até 1 (um) ano;
III - contratações similares feitas pela Administração Pública,
em execução ou concluídas no período de 1 (um) ano anterior
à data da pesquisa de preços, inclusive mediante sistema de
registro de preços, observado o índice de atualização de preços
correspondente;
IV - dados de pesquisa publicada em mídia especializada,
de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder
Executivo Estadual e de sítios eletrônicos especializados ou de
domínio amplo, desde que atualizados no momento da pesquisa e
compreendidos no intervalo de até 6 (seis) meses de antecedência
da data de divulgação do edital, contendo a data e a hora de acesso;
V - pesquisa direta mediante solicitação formal de cotação, por
meio de ofício ou e-mail5, desde que seja apresentada justificativa
da escolha desses fornecedores e que não tenham sido obtidos os
orçamentos com mais de 6 (seis) meses de antecedência da data
de divulgação do edital; ou
VI - pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas,
desde que a data das notas fiscais esteja compreendida no período
de até 1 (um) ano anterior à data de divulgação do edital.

5 - Os licitantes, sob risco de responderem por superfaturamento em

solidariedade com os agentes públicos, têm a obrigação de oferecer preços
que reflitam os paradigmas de mercado, ainda que os valores fixados pela
Administração no orçamento-base do certame se situem além daquele
patamar. (Acórdão nº 183/2019 – Plenário – TCU - Tomada de Contas
Especial, Relator Ministro Benjamin Zymler).
 Portanto, a pesquisa mercadológica para a Nova Lei de Licitações,
será dada prioridade para a forma eletrônica, com o uso das seguintes
ferramentas: SIMAS, PNCP, outros contratos publicados pela Administração,
ARP, banco de preços, base nacional de NFe’s, e, como última hipótese, a
pesquisa física67 junto à empresas do ramo.

Uma vez que o agente público esteja de posse das informações, que
via de regra, serão em pelo menos 03 fontes diferentes (03 preços), este irá
elaborar o Mapa Comparativo de Preços, onde irá identificar individualmente
os valores de cada item da licitação. Após isso, será realizado o tratamento
dos dados, com a formação do valor estimado.

Neste momento, o artigo 5º do Decreto Estadual nº 2.734/2022

apresenta os métodos aritméticos que poderão ser utilizados pelo agente
público para a formação do valor estimado, senão vejamos:
Art. 5º Serão utilizados, como métodos para obtenção do preço
estimado, a média, a mediana ou o menor dos valores obtidos
na pesquisa de preços, desde que o cálculo incida sobre um
conjunto de 3 (três) ou mais preços, oriundos de 1 (um) ou mais dos
parâmetros de que trata o art. 4º deste Decreto, desconsiderados
os valores inexequíveis, inconsistentes e os excessivamente
elevados.

6 - Veja que a pesquisa mediante solicitação formal (pesquisa física) junto às

empresas não foi extinta pela NLLC, entretanto, para ser utilizada, o agente
deverá justificar porque não fez uso das ferramentas eletrônicas. Além disso,
deverá justificar a escolha das empresas que foi enviado o ofício/e-mail ou
enviar via mala direta, e-mail para todas as empresas cadastradas no CNAE
(site do IBGE), para a região, que fornecem o objeto. Ademais, deverá ainda
informar nos autos quais as empresas que foram enviadas a solicitação de
preços e que não responderam.
7 - A pesquisa de preços para elaboração do orçamento estimativo de
licitação promovida por empresa estatal não deve se restringir, sem a devida
justificativa, a cotações realizadas junto a potenciais fornecedores, devendo
ser utilizadas outras fontes como parâmetro, a exemplo de contratações
similares realizadas por outras estatais. (Acórdão nº 2399/2022 – Segunda
Câmara – TCU)
43
 Desta forma, o método (forma do cálculo) ocorrerá sobre a média
(somando-se todos os valores para o item, e dividindo-se pela quantidade
de fornecedores), pela mediana (levando-se em consideração apenas o
valor que encontra no meio) ou o menor dos valores obtidos na pesquisa.

Entretanto, o Decreto estabelece a necessidade de desconsiderar8 os

valores inexequíveis, inconsistentes ou excessivamente elevados. Assim,
percebe-se que a melhor solução é trabalhar com a chamada “média
saneada”, onde é feita a pesquisa de mercado, com mais de 03 fontes
(se for possível), excluindo-se aquelas que se encontram nos extremos
(inexequíveis, inconsistentes ou elevados), e, sobre as remanescentes,
faz-se a média, alcançando-se, com isso, o valor estimado para a licitação.

Mas, por qual razão o legislador e/ou o Executivo determinam a

desconsideração dos valores elevados, inconsistentes ou inexequíveis?

No que se refere aos valores elevados, resta evidente que o objetivo é

impedir que estes valores elevem o valor estimado da contratação, fazendo com
que o resultado se dê com sobrepreço, ou seja, com valores acima do mercado.

Por outro lado, não levar em consideração preços inexequíveis9

para fins de cálculo da média de preços, evita com que a licitação tenha
subpreço, isto é, com valores abaixo do preço de mercado.

E, por fim, desconsiderar preços que se mostrem inconsistentes, evita

que embaraços ocorram durante o certame, como no caso, de pesquisa de
preços realizada com objetos diferentes (Ex: não é possível comparar preços
para veículos de categorias diferentes: executivo, passeio, utilitário, etc.).

8 - Não esqueça que será necessário justificar a desconsideração destes

preços pesquisados.
9 - Para efeitos de aceitação da proposta durante o certame, são consideradas
inexequíveis as propostas com valor abaixo de 75% do estimado (no caso de
obras e serviços de engenharia) e com indícios de inexequibilidade se abaixo
de 50% do estimado (nos casos de compras e serviços).
44
 Portanto, a construção do valor estimado para a contratação de
empresas com o objetivo de aquisições de bens e prestações de serviços,
sempre demandará uma pesquisa junto ao mercado (não necessariamente
junto aos fornecedores).

b) Valor de Referência:

Tanto sob a sistemática da Lei nº 8.666/199310, quanto sob a égide

da Nova Lei de Licitações e Contratos, não havia se falar em “valor de
referência”, enquanto ato específico do processo licitatório, entretanto,
parte da doutrina especializada desenvolveu o entendimento de que, o
valor de referência é o valor estimado quando este se encontra tabelado
pela Administração.

Explico. Nas licitações públicas para obras ou serviços de

engenharia a Administração estima o valor do contrato a partir de
tabelas desenvolvidas e atualizadas pela própria Administração. No
caso da Administração do Estado do Pará, poderá ser utilizada a tabela
da SEDOP, SINAPI ou SICRO1112, conforme disposto no artigo 1º, §2º do

10 - É irregular a utilização de sistemas privados como referência de custos

para contratação de obras e serviços de engenharia sem avaliação de sua
compatibilidade com os parâmetros de mercado, e sem a realização de
adequadas pesquisas de preços, para fins comparativos, uma vez que está
em desacordo com o art. 6º, inciso IX, alínea f, da Lei 8.666/1993, e com
os princípios da eficiência e da economicidade. (Acórdão nº 2595/2021 –
Plenário – TCU - Auditoria, Relator Ministro Bruno Dantas).
11 - Caso a licitação seja realizada pelo Estado, porém, com recursos
voluntários oriundos da União, deverão ser utilizadas as tabelas referenciais
ou sítios eletrônicos do governo federal, ou seja, não poderá ser feito uso do
SIMAS ou da tabela da SEDOP.
12 - Em obras custeadas com recursos da União, diante da necessidade de
se recorrer à pesquisa de preços de insumos e serviços por meio de cotações
de mercado, em razão de estes não estarem previstos em sistemas oficiais de
45
Decreto Estadual nº 2.734/2022:
§ 2º Este Decreto não se aplica às contratações de obras e
serviços de engenharia, que têm a sua pesquisa de preço
realizada por meio das tabelas:
I - da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Obras
Públicas (SEDOP);
II - do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices (SINAPI);
e
III - do Sistema de Custos Referenciais de Obras (SICRO).

Assim, surgiu o entendimento que os valores constantes nestas

tabelas são valores referenciais e não valores estimados, visto que foram
construídos de forma diferentes. Entretanto, o novo legislador reitera que,
na verdade, ambas as formas de elaboração de mapas de preços, são
valores estimados, em que pese, serem desenvolvidos de forma diferentes.
E, no caso de licitações para obras e serviços de engenharia não há
aplicabilidade do referido Decreto estadual.

Nestes termos, a formação do valor de referência não demandará

referência de preços (parte final do art. 6º do Decreto 7.983/2013), devem ser

adotados os seguintes procedimentos: a) fazer constar nos autos do processo
de licitação os parâmetros de busca introduzidos (as palavras chaves, o
período, as especificações etc.) com a impressão da página da internet;
como também os dados inerentes à pesquisa, a exemplo do responsável pela
pesquisa, órgão consultado, número da licitação, nome do vendedor, meio
de consulta, data da pesquisa, URL do site, CNPJ do fornecedor, quantidade,
valor e especificação do objeto, bem como as demais condições de pagamento
e entrega; b) na cotação direta com os fornecedores, somente admitir os
preços cujas datas não se diferenciem em mais de 180 dias; c) para a obtenção
do resultado da pesquisa de preços, não considerar os preços inexequíveis ou
os excessivamente elevados, conforme critérios fundamentados e descritos
no processo administrativo; d) buscar, na pesquisa de mercado, o mínimo
de três cotações de fornecedores distintos e, caso não seja possível obter
esse número, elaborar justificativa circunstanciada. (Acórdão nº 2401/2022
– Auditoria - Relator Ministro-Substituto Augusto Sherman).
46
pesquisa junto a fornecedores, ou mesmo pesquisa em meios diversos,
mas, tão somente, a formação da planilha de custos (mapa de preços) a
partir dos dados (preços) estabelecidos nas tabelas desenvolvidas pela
Administração.

c) Valor Máximo:

Por sua vez, o valor máximo deverá constar no Edital da licitação,

como sendo, o “teto” de aceitabilidade das propostas, e, todos os valores
que estiverem acima, serão automaticamente desclassificados.

Vejamos. O valor máximo somente existirá se estiver previsto no Edital

do certame tal determinação, assim, por vezes, o valor estimado poderá
ser utilizado como valor máximo da licitação, daí a pequena confusão
conceitual.

Entretanto, caso o Edital da licitação não determine o valor máximo a

ser aceito pelo agente de contratação, haverá apenas um valor estimado,
e, nesta situação, se o licitante ofertar proposta/lance superior ao estimado,
não haverá a sua desclassificação automática13.

3.2 Elementos obrigatórios da Pesquisa de Preços

Consoante disposto no artigo 2º e incisos do Decreto Estadual

nº 2.734/2022, a pesquisa de preços será materializada por meio de
documento, sem que haja a determinação expressa da nomenclatura do
documento, senão vejamos:
Art. 2º A pesquisa de preços materializar-se-á por documento que
conterá:
I - descrição do objeto a ser contratado;

13 - O que não impede a desclassificação nas situações em que não haja o

valor máximo, visto que a proposta poderá ser manifestamente inexequível,
levando a sua desclassificação.
47
 II - identificação do(s) agente(s) responsável(is) pela pesquisa
ou, se for o caso, da equipe de planejamento;
III - caracterização das fontes consultadas;
IV - série de preços coletados;
V - método estatístico aplicado para a definição do valor estimado;
VI - justificativas para a desconsideração de valores inconsistentes,
inexequíveis ou excessivamente elevados, se aplicável;
VII - memória de cálculo do valor estimado e documentos que
lhe dão suporte; e
VIII - justificativa da escolha dos fornecedores, no caso da
pesquisa direta de que dispõe o inciso V do caput do art. 4º deste
Decreto.

Assim, a pesquisa de preços, deverá observar todos os elementos

apontados no dispositivo legal, contendo: a descrição do objeto (que deverá
ser feita a partir do que consta no Termo de Referência), identificação do agente
que realizou a pesquisa, caracterização das fontes (onde foram realizadas as
pesquisas, ex: SIMAS, PNCP, ARP, contratos diversos, etc), série de preços
coletados (identificação individual dos preços, item a item), método estatístico
aplicado (se o tratamento dos dados deu-se com uso da média, mediana ou
menor valor obtido), justificativa para a desconsideração de valores (média
saneada), memória de cálculo do valor estimado (mapa comparativo de
preços), e, caso seja pesquisa física (justificativa da escolha da forma, dos
fornecedores ou informação das empresas que não responderam).

Por derradeiro, é importante, frisar que não se pode reduzir a pesquisa

de preços ao mapa comparativo de preços. Veja que o mapa de preços é
elemento de fundamental importância para a demonstração dos dados e
dos cálculos, porém, não esqueça que, a pesquisa de preços deverá ser
encaminhada pelo agente/setor responsável a partir de um despacho no
processo administrativo e é neste que deverá ficar expresso alguns dos
elementos ao norte apontados.

48
3.3 Pesquisa de preços para contratações diretas.

As contratações diretas são aquelas realizadas sem uso de alguma

modalidade de licitação, que se darão por meio de dispensa de licitação ou
por inexigibilidade de licitação, estando regulamentadas nos artigos 74 e
75 da Lei nº 14.133/2021, respectivamente.

Para estas situações, o Decreto Estadual nº 2.734/2022 estabeleceu

como regra, que a pesquisa mercadológica será realizada regularmente.
Entretanto, é possível visualizar situações em que a pesquisa de preços na
forma apontada restará prejudicada, como por exemplo nas situações em
que haja apenas um fornecedor que atenda a demanda da Administração.

Nestas situações, o ato normativo infralegal determinou que a

pesquisa de preços deverá ocorrer por meio do fornecimento de nota fiscal
pelo fornecedor em que reste demonstrada que o preço que este está
cobrando pelo mesmíssimo objeto é o que solicita regularmente em suas
negociações, conforme disposto no artigo 6º, in fine:
Art. 6º Em caso de contratações diretas por inexigibilidade ou
dispensa de licitação, havendo impossibilidade justificada de
realizar a pesquisa de preços na forma do art. 4º deste Decreto,
a justificativa de preços será dada com base em valores de
contratações de objetos idênticos, comercializados pela futura
contratada, por meio da apresentação de notas fiscais emitidas
para outros contratantes, públicos e/ou privados, no período de até
1 (um) ano anterior à data da contratação pela Administração.
§ 1º Excepcionalmente, caso a futura contratada não tenha
comercializado o objeto anteriormente, a justificativa de preço
de que trata o caput deste artigo poderá ser realizada com
objetos semelhantes de mesma natureza, devendo apresentar
especificações técnicas que demonstrem similaridade com o objeto
pretendido

E, como ultima hipótese, caso o fornecedor não possua nenhuma nota

fiscal emitida no ultimo ano para objeto idêntico, a pesquisa de preços será
feita do mesmo modo, porém, considerando objetos semelhantes.

49
 REFERÊNCIAS BÁSICAS
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 05 de Outubro
de 1988. Brasília-DF.

_____. Lei Ordinária Federal nº 8.666 de 21 de Junho de 1993. Brasília-DF.

_____. Lei Ordinária Federal nº 14.133 de 01 de Abril de 2021. Brasília-DF.

ESTADO DO PARÁ. Decreto Estadual nº 2.734 de 07 de Novembro de

2022. Gabinete do Governador do Estado.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 2399/2022-Segunda

Câmara, Informativo nº 437.

_____. Acórdão nº 2401/2022-Plenário, Informativo nº 448.

_____. Acórdão nº 2595/2021-Plenário, Informativo nº 425.

_____. Acórdão nº 183/2019-Plenário, Informativo nº 362.

_____. Acórdão nº 452/2019-Plenário, Informativo nº 364.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARÁ. Acórdão nº 58.927,

publicado em 23 de Maio de 2019, Informativo nº 08.

_____. Acórdão nº 60.414/2020, publicado em 17 de Março de 2020,

Informativo nº 08

50
 REFERÊNCIAS COMPLEMENTARES
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de Registro de Preços e
Pregão Presencial e Eletrônico. Editora Fórum, 2009.

GUIMARÃES, Edgar e NIEBUHR, Joel de Menezes. Registro de Preços:

aspectos práticos e jurídicos. Editora Fórum. 2008.

JUSTEN FILHO, Marçal. Pregão – Comentários à Legislação do Pregão

Comum e Eletrônico. Editora Dialética. 2009.

MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação e Contrato Administrativo. Malheiros

Editores. São Paulo, 2010.

MENDES, Renato Geraldo. O Processo de Contratação Pública – fases,

etapas e atos. Editora Zênite. 2012.

MUKAI, Toshio. Licitações e Contratos Administrativos. Editora Saraiva.

São Paulo, 2004.

SANTANA, Jair Eduardo. CAMARÃO, Tatiana. CHRISPIM. Anna Carla

Duarte. Termo de referência: O impacto da especificação do objeto e do
termo de referência na eficácia das licitações e contratos. Editora Fórum.
2020.

51