RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO

Ministério da Justiça e Segurança Pública - MJSP

Projeto Piloto Em Frente Brasil

29 de dezembro de 2020
Controladoria-Geral da União (CGU)
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC)

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO
Órgão: Ministério da Justiça e Segurança Pública
Unidade Examinada: Secretaria Nacional de Segurança Pública - Senasp
Município/UF: Brasília/DF
Relatório de Avaliação: 829819
Missão
Elevar a credibilidade do Estado por meio da participação social, do controle
interno governamental e do combate à corrupção em defesa da sociedade.

Avaliação
O trabalho de avaliação, como parte da atividade de auditoria interna, consiste
na obtenção e na análise de evidências com o objetivo de fornecer opiniões ou
conclusões independentes sobre um objeto de auditoria. Objetiva também
avaliar a eficácia dos processos de governança, de gerenciamento de riscos e de
controles internos relativos ao objeto e à Unidade Auditada, e contribuir para o
seu aprimoramento.

QUAL FOI O
TRABALHO
REALIZADO
PELA CGU?
O objetivo geral deste trabalho é
avaliar os processos de governança
e de gestão do Projeto Piloto Em
Frente Brasil (PEFB). Com base na
experiência do piloto, será
desenvolvido o Programa Nacional
de Enfrentamento à Criminalidade
Violenta (PNECV), em escala
nacional.
Segundo o escopo definido para o
trabalho com base em riscos, foram
objeto de análise o Modelo Lógico
do EFB, a articulação e coordenação
interministerial, o processo de
gestão de riscos no âmbito do PEFB,
os resultados da Fase 1 do projeto
piloto e os mecanismos de
accountability definidos nos
regulamentos do projeto piloto.
Por meio da aplicação de uma
abordagem sistemática e obtidas, está concebendo o Programa Nacional.
disciplinada de auditoria, foram
identificados riscos significativos
que podem impactar no
escalonamento do Projeto Piloto
para o PNECV, bem como na sua
implementação.
Com base nas evidências obtidas,
formou-se a opinião da equipe de
auditoria, com propostas de
aprimoramento para os processos
de governança, gestão de riscos e
controles internos para o PNECV.
POR QUE A CGU REALIZOU ESSE
TRABALHO?
No ano de 2017, no Brasil, houve mais de 65,5 mil
homicídios, o que corresponde a uma taxa de 31,6
mortes por 100 mil habitantes. Essa taxa é mais de 30
vezes a taxa da Europa. Diante desse cenário no Brasil,
o Governo Federal desenvolveu o PEFB, com o intuito
responder a esse desafio da criminalidade violenta no
país. O PEFB possui caráter multiagencial,
interfederativo e interdisciplinar, em consonância com
o previsto na Lei nº 13.675/2018, que instituiu o SUSP.
Devido à relevância do PEFB para o Brasil, e da
complexidade da sua estrutura de governança e gestão,
a CGU atuou de forma preventiva, propondo
aprimoramentos com relação aos processos de
governança, de controles internos e gestão de riscos.
QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS
PELA CGU? QUAIS AS
RECOMENDAÇÕES QUE DEVERÃO SER
ADOTADAS?
A concepção do PEFB partiu de evidências de
experiências exitosas e utilizou a boa prática de
construção de um Modelo Lógico. Além disso, antes de
escalar a política a nível nacional, realizou um piloto e,
com base nas lições aprendidas e evidências adicionais
Com base nas evidências obtidas pela equipe de
auditoria, conclui-se que tanto o Modelo Lógico, que
trata sobre o planejamento da política pública, quanto
os processos de gestão de riscos, de governança e de
controles internos necessitam de aprimoramentos,
com a finalidade de atingimento dos objetivos
pretendidos pelo Programa Nacional de Enfrentamento
à Criminalidade Violenta (PNECV).
Foram propostas as recomendações: (i) incluir todos os
elementos essenciais ao ML, incluindo a clara relação de
causalidade entre cada um; (ii) explicitar as causas
críticas do problema no ML e descrever como as ações
irão combater as causas do problema; (iii) estabelecer
indicadores e metas e um plano de monitoramento para
todas as etapas do PNECV; (iv) desenvolver uma
coordenação executiva com capacidade técnica e
política para gerenciar programas como o PNECV,
interministerial e interfederativo; (v) conceber a gestão
de riscos envolvendo a liderança de todos os Ministérios
partícipes, de forma conjunta; (vi) aprimorar os
controles internos relacionados ao cumprimento das
obrigações de accountability (desempenho,
conformidade e transparência) relacionados aos atos de
gestão.
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

ABR Auditoria Baseada em Riscos

CGU Controladoria-Geral da União
CLS Contrato Local de Segurança
CT-GGA/FT Comitê Técnico do Gabinete de Governança das Forças-Tarefas
DIOP Diretoria de Operações
DLS Diagnóstico Local de Segurança
EFB Em Frente Brasil

FNSP Força Nacional de Segurança Pública

FT Força-Tarefa
GGA/FT Gabinete de Governança da Forças-Tarefas
GGO/FT Gabinetes de Gestão das Forças-Tarefas
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
MJSP Ministério da Justiça e Segurança Pública
NT Nota Técnica
PEAI Plano Estratégico de Atuação Integrada
PEFB Projeto Em Frente Brasil
PLS Plano Local de Segurança
PNECV Programa Nacional de Enfrentamento à Criminalidade Violenta
PNSP Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social
PNSPDS Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social
POI Planos Operacionais Integrados
PTI Plano Tático Integrado
Senasp Secretaria Nacional de Segurança Pública
SEOPI Secretaria de Operações Integradas do MJSP
SUSP Sistema Único de Segurança Pública
TCU Tribunal de Contas da União
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 6

RESULTADOS DOS EXAMES 9

1. Ausência de informações, no Modelo Lógico, quanto aos recursos necessários para

viabilização do Projeto Em Frente Brasil 9

2. Deficiências na identificação das relações de causalidade entre os componentes do

Modelo Lógico 12

3. Deficiências na identificação de elementos essenciais para o monitoramento do

Projeto em Frente Brasil 16

4. Fragilidades na articulação dos Ministérios partícipes e na coordenação do Ministério

da Justiça no desenvolvimento do Projeto em Frente Brasil 18

5. Fragilidades relevantes no processo de gestão de riscos do Projeto Piloto Em Frente

Brasil que podem afetar significativamente os objetivos pretendidos pela ação estatal 25

6. Deficiências na documentação relativa à articulação e coordenação dos órgãos

envolvidos na fase de Choque Operacional 29

7. Deficiências na documentação da Fase 1 prejudicam a análise da suficiência e

disponibilização dos dados obtidos pelas Forças-Tarefas 32

8. Os resultados alcançados pela Fase 1 têm contribuído para o atingimento do objetivo

geral do projeto piloto 36

9. As responsabilidades dos partícipes do Projeto Em Frente Brasil e os mecanismos de

prestação de contas estão formalmente definidos, contendo fragilidades pontuais 40

10. Incompletude na documentação de prestação de contas no âmbito das instâncias de

governança e gestão previstas na Portaria MJSP nº 723/2019 42

11. Fragilidades na transparência ativa relacionada ao Projeto Em Frente Brasil 45

RECOMENDAÇÕES 48

CONCLUSÃO 51

ANEXOS 54

I – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA E ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA 54

INTRODUÇÃO
A Lei nº 13.675, de 11 de junho de 2018, criou a Política Nacional de Segurança Pública e
Defesa Social (PNSPDS) e instituiu o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP),
regulamentando que o objetivo constitucional deverá ser realizado por meio da atuação
conjunta, sistêmica e integrada dos órgãos de segurança pública e defesa social das três
esferas, inclusive com participação social.

No art. 6º da referida Lei estão descritos os objetivos-chaves, dentre os quais, no inciso XXIII,
está previsto o objetivo-chave “priorizar políticas de redução da letalidade violenta”.

A Lei também foi uma resposta ao compromisso assumido pelo Brasil no Agenda 2030 da
Organização das Nações Unidas (ONU), cujo Objetivo de Desenvolvimento Sustentável (ODS)
16 é “Promover sociedades pacíficas e inclusivas para o desenvolvimento sustentável,
proporcionar o acesso à justiça para todos e construir instituições eficazes, responsáveis e
inclusivas em todos os níveis”.

Em harmonia com a PNSPDS, foi publicado o Decreto nº 9.630, de 26 de dezembro de 2018,

que instituiu o Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSP), com prazo de 10
anos a contar da publicação do Decreto.

No art. 2º do decreto, estão elencados os objetivos-estratégicos escolhidos para os próximos

10 anos da sua publicação. Dentre eles, foi elencado o objetivo-estratégico “reduzir os
homicídios e os demais crimes violentos letais”.

No contexto da criminalidade violenta no Brasil, extrai-se do Atlas da Violência 2019 que o

Brasil teve 65.602 homicídios no ano de 2017, com base em informações do Ministério da
Saúde. A taxa de homicídios no Brasil é de 31,6 mortes para cada 100 mil habitantes, o
equivalente a 30 vezes a taxa da Europa.1 Além disso, estudos2 comprovam que a
criminalidade é territorialmente localizável.

De modo a atuar em resposta a esse desafio da criminalidade violenta no país, o Governo

Federal tem liderado o Projeto Piloto Em Frente Brasil. O objetivo geral pretendido pelo
projeto é “reduzir os indicadores de criminalidade violenta de territórios selecionados, em
síntese, por meio da intensificação dos mecanismos de prevenção social e da modernização
dos modelos de atuação dos sistema policial e de justiça criminal, a partir de metodologias
modernas de governança e gestão com articulação de órgãos e instituições nas três esferas de
governo”.3

Concebido pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP), o projeto alia ação
interministerial com ações interfederativas, e a intenção é promover a transformação das

1
Modelo Lógico do Projeto, página 8.
2
Segundo o Modelo Lógico do PEFB, cerca de 120 municípios do país concentram em torno de 50% dos
homicídios em 2017.
3
Modelo Lógico do Projeto, página 14.
6
realidades no curto, médio e longo prazos por meio da cooperação e da integração. Em um
primeiro momento, o projeto foi instituído em caráter experimental (piloto). Assim, a partir
dos diagnósticos locais personalizados, as cidades selecionadas serão atendidas por meio da
atuação transversal e multidisciplinar nas áreas de educação, saúde, habitação, emprego,
cultura, esporte e programas sociais. Em um primeiro ciclo, foram escolhidas cinco cidades
com relevantes indicadores de homicídios, uma em cada região: no Norte, Ananindeua (PA);
no Nordeste, Paulista (PE); no Sudeste, Cariacica (ES); no Sul, São José dos Pinhais (PR); e, no
Centro-Oeste, Goiânia (GO).

De acordo com o Governo Federal, as avaliações realizadas a partir do projeto piloto Em Frente
Brasil têm gerado evidências para a formação do Programa Nacional de Enfrentamento à
Criminalidade Violenta (PNECV), que ganhará escala a nível nacional, para os territórios com
indicadores mais elevados de criminalidade violenta.

Para a realização da presente avaliação foi utilizada a metodologia da Auditoria Baseada em

Riscos (ABR), a partir da qual foram definidos o escopo e a natureza dos procedimentos
adicionais de auditoria com base em riscos. Desde a fase de planejamento, houve intensa
interação com os gestores responsáveis pelo projeto piloto EFB por meio de entrevistas e
solicitação de documentos para obtenção e análise das evidências. Também foram
entrevistados pontos focais dos Ministérios participantes do Comitê Interministerial instituído
pela Portaria nº 597/2019 do MJSP, bem como os coordenadores das Forças Tarefas no
âmbito dos Municípios pilotos. Houve acesso a sistemas informatizados, tais como o Córtex,
responsável pelo registro das atividades, acompanhamento e monitoramento das Forças
Tarefas e o Sistema AGIR, responsável pelo gerenciamento de riscos no âmbito do Ministério
da Justiça e Segurança Pública.

Os objetivos específicos inicialmente definidos para a auditoria estavam relacionados aos

principais riscos significativos identificados e avaliados pela equipe de auditoria, com base no
julgamento profissional, quais sejam:

• Avaliar a articulação e o engajamento dos Ministérios participantes do Comitê

Interministerial para o bom desempenho da política pública;
• Avaliar a articulação, o engajamento e a coordenação dos entes federativos para o
bom desempenho da política pública;
• Avaliar a fixação das responsabilidades quanto ao gerenciamento dos riscos mais
significativos, a prestação de contas com relação às suas responsabilidades e a
transparência ativa dos atos administrativos;
• Avaliar a gestão do processo de monitoramento em todas as etapas do PNECV, de
modo a conferir maior transparência aos resultados esperados e alcançados pela
política pública, inclusive no que se refere à identificação das causas para as
divergências significativas dos resultados apresentados nos 5 municípios na Fase 1;
• Avaliar os elementos críticos relacionados à escalabilidade do EFB para o PNECV;
• Avaliar a suficiência de dados e/ou informações disponíveis e/ou disponibilizados para
a tomada de decisões em todos os níveis (estratégicos e operacionais) da Fase 1;
• Avaliar a coordenação e articulação entre os órgãos de segurança pública;

7
 • Avaliar a gestão e supervisão do MJSP, quanto ao processo de elaboração do
Diagnóstico Local de Segurança - DLS, notadamente em relação à suficiência e
completude das informações dos DLS; e
• Avaliar o processo de priorização das ações previstas no Plano Local de Segurança -
PLS.

Não foi possível avaliar as novas metodologias de elaboração de Diagnóstico Local de

Segurança e de Plano Local de Segurança, as quais mudaram no decorrer do projeto piloto,
segundo informações dos gestores, e não estavam prontas até a finalização dos trabalhos de
auditoria. Também não houve avaliação da articulação entre os gestores federais e a estrutura
de governança dos estados e municípios, uma vez que não houve designação dos gestores
estaduais e locais para os órgãos de governança, em decorrência do contexto atual de
pandemia de COVID-19.

Ao longo do trabalho, houve a emissão da Nota de Auditoria nº 829819/01 com relação ao

Modelo Lógico, a partir da qual foram emitidas quatro recomendações para aprimoramento
do desenho do PNECV. Como as recomendações não foram atendidas até a finalização deste
relatório, o seu conteúdo foi integralmente replicado neste documento, juntamente com as
recomendações.

Por fim, em que pesem os achados identificados ao longo do relatório, cujo condão é auxiliar
a gestão no atingimento de seus objetivos, o projeto piloto EFB foi baseado nas melhores
práticas nacionais, como o Guia Prático de Análise ex ante do Governo Federal para
elaboração do Modelo Lógico, utilizando experiências exitosas nacionais e internacionais.
Ainda, como boa prática apontada no citado Guia, antes da instituição para todo o país do
Programa Nacional de Enfrentamento à Criminalidade Violenta - PNECV, foi realizado o
projeto piloto, com a intenção de testar na prática o desenho inicial pretendido. A partir de
lições aprendidas será possível aperfeiçoar a concepção inicial do PNECV, bem como os
mecanismos a serem utilizados quando da implementação da política.

A seguir, serão abordados os Achados de Auditoria, tanto positivos quanto negativos, que
subsidiaram as opiniões da equipe de auditoria com relação ao objeto avaliado. Quando
pertinente, com base no julgamento profissional da equipe, serão propostas recomendações
para aprimoramento das fragilidades constatadas, de modo a mitigar potenciais riscos
identificados por meio da auditoria.

8
RESULTADOS DOS EXAMES

1. Ausência de informações, no Modelo Lógico, quanto aos recursos

necessários para viabilização do Projeto Em Frente Brasil
A metodologia de desenho de uma política pública, que se baseia na elaboração do modelo
lógico, requer a presença de elementos mínimos que permitirão o entendimento da ação
pública e seu encadeamento lógico.

A Nota Técnica nº 06 do IPEA4, utilizada pelo MJSP como referencial para elaboração do
Modelo Lógico do Projeto em Frente Brasil, define “Ação” como sendo os processos que,
combinando apropriadamente os recursos adequados, produzem bens e serviços com os
quais se procura atacar as causas do problema.

Dessa forma, não há que se falar no desenvolvimento de ações de uma política pública sem o
devido planejamento quanto aos recursos que serão utilizados para esse fim.

Ademais, em um contexto de recursos escassos e restrições orçamentárias, o desenho

adequado de uma política oferece condições adicionais para o apoio oficial à tomada de
decisões, bem como à implementação da política.

Os recursos definidos no modelo lógico devem incluir os orçamentários como também os não
orçamentários necessários e suficientes para que o programa alcance os seus objetivos. O
alcance e as metas devem ser compatíveis com os recursos disponíveis.

Assim, a capacidade de a política pública atingir seus objetivos, atacando a fonte dos
problemas e alcançando resultados e metas compatíveis com os objetivos propostos, durante
a implementação da política, depende fortemente de quais são os instrumentos disponíveis,
aí incluindo recursos financeiros, sua capacidade de aplicação e de que forma eles serão
utilizados na ação pública.

O Projeto em Frente Brasil pretende ser o piloto para instituição futura do Programa Nacional
de Enfrentamento à Criminalidade Violenta. Trata-se de uma política de caráter
interministerial, com ações de articulação e integração multidisciplinares (segurança pública,
saúde, educação, esporte, cultura, trabalho). E, justamente por ser tratar de um projeto piloto,
torna-se ainda mais importante que todos os elementos do modelo lógico sejam trazidos com
clareza e detalhamento suficientes.

Na leitura do modelo lógico do Projeto Em Frente Brasil verifica-se que não há menção quanto
à previsão dos recursos orçamentários que serão utilizados pelo Governo Federal para as
ações previstas no documento.

4
Nota Técnica nº 06 do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) – Como elaborar Modelo Lógico: roteiro
para formular o programa e organizar avaliação – Brasília – 2010.
9
A apresentação do Modelo Lógico dispõe que:

O presente documento apresenta, de maneira sistemática e visual, as diretrizes

proposta para o Projeto Piloto Em Frente Brasil para instituição futura do
Programa Nacional de Enfrentamento à Criminalidade Violenta, consolidando
basicamente, a explicação do problema a ser enfrentado; a definição da política
com seus objetivos e público-alvo; a estruturação do programa com resultados
e impactos esperados; e a identificação de fatores relevantes de contexto.

O atingimento desses resultados e impactos somente será verificado se as ações do programa,

conforme preceitua a NT nº 06, estiverem combinando apropriadamente os recursos
adequados.

Uma das formas apontadas pelo IPEA para, em linhas gerais, testar o desenho do programa, é
descrever a lógica de intervenção com hipóteses, verificando uma série de assertivas “se –
então”:5

Se as ações propostas são realizáveis com os recursos propostos e se elas

produzem os bens e serviços identificados; se esses produtos são suficientes e
necessários para a consecução dos resultados intermediários e, principalmente,
se a soma dos intermediários leva ao resultado final, o qual estará efetivamente
contribuindo para a mudança na situação inicial do problema que o originou.

Ressalta-se que o teste só se torna possível se o modelo lógico da política descreveu de forma
clara todos os seus elementos, de acordo com a figura a seguir:

Resultados Resultado
Recursos Ações Produtos Intermediários Impactos
Final

Figura 1 - Estrutura do Modelo Lógico e seus elementos

Uma das possíveis causas para o MJSP não ter definido os recursos do Projeto Em Frente Brasil
no Modelo Lógico pode advir de o projeto ser ainda um piloto. Contudo, justamente por se
tratar de um piloto, é essencial que a previsão de recursos conste do documento, bem como
a sua clara vinculação às ações propostas. Tal fato permite a melhor realização de testes no
modelo proposto, assim como uma análise mais consistente da viabilidade e sustentabilidade
do Programa.

Ainda, tratando-se de recursos públicos, as boas práticas orçamentárias e a responsabilidade

fiscal6 impõem que esses recursos já deveriam estar autorizados na Lei Orçamentária Anual

5
Teste de Consistência do Modelo Lógico. Nota Técnica nº 6 do IPEA (pag. 14).
6
Inclusive, a Lei de Responsabilidade Fiscal determina que a criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação
governamental que acarrete aumento da despesa, seja acompanhada de estimativa de impacto orçamentário-
financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes. Portanto, o gestor deve
estabelecer metas de entrega de produtos ou benefícios para o período de 3 anos. Tal fato permite monitorar e

10
(LOA), ou seja, para que uma despesa seja realizada, ela tem de estar prevista em alguma ação
orçamentária e adequada a essa7. Assim, seria possível, mesmo que de forma geral e não
detalhada, que o órgão trouxesse para o Modelo Lógico informações acerca dos recursos que
serão utilizados nas etapas de iniciação, Fase 1 e Fase 2 do Projeto Em Frente Brasil.

É sabido que não existe um formato ou estrutura padronizada para a elaboração de um

Modelo Lógico. No entanto, ainda que considerada essa possibilidade, o Modelo Lógico
sempre representa a descrição de como os componentes essenciais de um programa levam a
resultados esperados e subsequentes impactos, articulando as ligações causais entre o
trabalho a ser realizado e o que se deseja alcançar com ele. (GUIA Ex Ante, pag. 96)

Dessa forma, os principais riscos relacionados à fragilidade apontada e que justificam a

atuação dos gestores responsáveis pelo PNECV são:

• Prejuízo à economicidade e à efetividade na implementação da política pública, que

não prevê todos os recursos necessários à viabilização das ações previstas;
• Inviabilidade da política pública, cujos recursos podem ser insuficientes para gerar os
resultados pretendidos;
• Ineficiência na implementação da política pública, decorrente da imprevisibilidade de
recursos necessários à viabilização da política;
• Ausência de adesão efetiva dos outros atores envolvidos na política pela
imprevisibilidade dos investimentos/despesas que serão realizados em suas
respectivas áreas temáticas;
• Prejuízo à transparência do PNECV, devido à falta de clareza quanto aos recursos
necessários para a implementação da política pública;
• Impossibilidade de avaliação orçamentária e financeira quanto aos resultados
previstos e realizados;
• Desconformidade legal com os regramentos orçamentários e financeiros devido à não
observância das regras para aumento de despesas em âmbito federal.

A recomendação expedida para esse Achado quando da emissão da Nota de Auditoria, em

14/07/2020, encontra-se no anexo “Recomendações” deste relatório. O MJSP informou que
ainda está em processo de elaboração o novo Modelo Lógico do PNECV, dessa forma a
recomendação permanece sob monitoramento.

avaliar a política durante e após a implementação das ações, além de permitir a tomada tempestiva de decisões.
Outros detalhes estão descritos no Registro 3 desta NA
7
São exceções as despesas não orçamentárias, tais como as financiadas com recursos do FGTS, ou com recursos
próprios das agências oficiais de fomento, ou financiadas por meio de renúncias de receita, entre outras. (Guia
Ex Ante, pag. 119)
11
2. Deficiências na identificação das relações de causalidade entre os
componentes do Modelo Lógico
A elaboração de uma política pública se inicia com a identificação de um problema a ser
enfrentado. Consequentemente, a política é formulada para atuar sobre as fontes ou as
causas de um determinado problema ou conjunto de problemas, sendo sua solução ou
mitigação o objetivo geral da ação pública.

A Nota Técnica nº 6 do IPEA descreve, no item sobre estruturação do programa para alcance
de resultados, que as ações do programa devem estar orientadas para mudar causas críticas
do problema, aquelas sobre as quais se deve intervir pelo seu maior efeito para a mudança
esperada. Essas ações geram produtos, que serão bens ou serviços ofertados aos beneficiários
do programa. Em decorrência dos produtos das ações, os resultados intermediários
evidenciam mudanças nas causas do problema e, por sua vez, levam ao resultado final
esperado, que está diretamente relacionado ao objetivo do programa, refletindo a mudança
do problema.8

Ainda conforme o supracitado documento, no momento da construção da estrutura lógica de

uma ação pública é de grande importância a elaboração de uma representação adequada dos
vínculos causais entre os elementos da estrutura do modelo lógico (recursos → ações →
produtos → resultados intermediários → resultado final → impactos), de forma que seja
possível contemplar claramente a relação entre aquilo que a política deve produzir e o
resultado a que se propõe.

Todavia, conforme inicialmente demonstrado no Registro 1, o encadeamento do Modelo

Lógico do projeto Em Frente Brasil apresenta fragilidades ao não possibilitar a verificação da
relação de causalidade entre seus elementos.

Na figura a seguir estão contempladas as 12 ações específicas do Projeto Em Frente Brasil:

8
Nota Técnica nº 06 – IPEA, pag. 10.
12
 Figura 2 - Ações do Projeto Em Frente Brasil9

Da análise realizada no documento e, considerando que a finalidade precípua da metodologia

do modelo lógico seja criar um desenho da política pública de forma que seja possível
visualizar o encadeamento lógico de todos os elementos essenciais, constatou-se que não há
clareza sobre quais seriam os recursos necessários para execução das ações descritas, quais
os bens e/ou serviços resultantes do processo de produção dessas ações (produtos), os
resultados (intermediários e final) esperados e também quais seriam os impactos na solução
ou mitigação do problema enfrentado.

Ademais, o Modelo Lógico também não estabelece quais são as causas críticas do problema
identificado e, talvez por essa razão, se torne difícil a percepção da vinculação das ações
propostas aos resultados intermediários e finais pretendidos, que evidenciariam as mudanças

9
Modelo Lógico do Projeto Em Frente Brasil.
13
nas causas apontadas. Segundo o Guia Ex Ante, a efetividade da política depende também da
clareza e do foco em atacar determinadas causas do problema. Podem existir muitas causas
para um problema, mas muitas dessas terão associação fraca ou muito indireta com a política
que está sendo proposta e, na situação sempre constante de escassez financeira, a aplicação
dos recursos deve ser focada, de modo a garantir maior eficiência, eficácia e efetividade nos
resultados pretendidos.

Registra-se que a árvore de problemas trazida no Modelo Lógico do Projeto Em Frente Brasil,
e ilustrada na figura a seguir, teria condições de subsidiar a definição dessas causas
consideradas críticas e, consequentemente, das ações por meio das quais os objetivos seriam
atingidos.

Figura 3 - Árvore de Problemas10

10
Fonte: Modelo Lógico do Projeto Em Frente Brasil.
14
A relação bem estruturada de causas e efeitos na estrutura do Modelo Lógico permite a
identificação de falhas lógicas na concepção da intervenção, como redundâncias, atividades
inconsistentes e/ou expectativas causais irrealistas. Durante a etapa de planejamento de uma
política, é também útil para detectar os principais problemas que podem vir a surgir durante
sua implementação, permitindo que seu desenho seja aperfeiçoado de forma a evitá-los.
(Guia Ex Ante, pg. 97)

Dessa forma, e ainda fazendo referência ao Guia Prático de Análise Ex Ante:

(...) Quanto mais bem desenhadas as relações de causalidade entre os

componentes de uma política, maior a probabilidade de que os resultados
pretendidos sejam alcançados em decorrência da intervenção. Por isso é
fundamental que na fase de planejamento e desenho seja levada em
consideração a pertinência lógica da cadeia de resultados esperada e o maior
número de fatores identificáveis que a impactam, bem como as evidências.

Diante da fragilidade apontada nesse tópico, destacam-se a seguir os principais riscos

relacionados e que justificam a intervenção dos gestores responsáveis pelo PNECV ainda na
fase de planejamento do Programa:

• Dificuldade em utilizar o Modelo Lógico do Projeto Em Frente Brasil como referência

de escalabilidade para o Programa Nacional de Enfrentamento à Criminalidade
Violenta;
• Prejuízo à efetividade da política, que depende da clareza e do foco em atacar
determinadas causas do problema;
• Dificuldade de monitoramento e avaliação da política devido à falta de clareza quanto
à definição das relações causais entre os principais elementos da política;
• Dificuldade na obtenção e mensuração dos impactos efetivos e/ou resultados
palpáveis devido a falhas no desenho da política pública (planejamento da política);
• Prejuízo à transparência do PNECV, porquanto não há clareza quanto às causas
prioritárias a serem combatidas e a motivação para essa decisão.

Para essa fragilidade, foram emitidas as recomendações 2 e 3 descritas no anexo

Recomendações deste relatório. O MJSP informou que o Modelo Lógico do PNECV ainda está
em processo de elaboração, dessa forma as recomendações permanecem sob
monitoramento.

15
3. Deficiências na identificação de elementos essenciais para o
monitoramento do Projeto em Frente Brasil
Quando se fala em monitoramento, avaliação e controle é importante ressaltar que as
políticas públicas deverão dispor de11:

• Um sistema de monitoramento baseado em indicadores: i) de natureza econômico-

financeira, social, ambiental; ii) de gestão do fluxo de implementação (insumo,
processo, produto, resultado e impacto); e iii) de avaliação de desempenho
(economicidade, eficiência, eficácia e efetividade);
• Um sistema de avaliação que estabeleça critérios para avaliação da política/programa,
como equidade, satisfação do usuário, sustentabilidade, custo-benefício, eficiência,
eficácia etc.; e
• Um sistema de controle com mecanismos internos e externos que permitam verificar
e validar se as ações implementadas estão em linha com os objetivos e as regras
estabelecidas pela política.

A partir da elaboração do Modelo Lógico é possível definir aonde o Programa está querendo
chegar e quais objetivos pretende atingir em termos de insumos, atividades, produtos,
resultados e impactos. É importante que se estabeleçam indicadores suficientes para a
verificação dos progressos alcançados e do alinhamento aos objetivos propugnados.

Indicadores e metas devem ser considerados como elementos indissociáveis da construção de

um modelo lógico. Durante a sua elaboração, definem-se os aspectos a serem considerados
para a seleção ou construção de indicadores. Para que se tenha a melhor clareza possível dos
resultados a serem perseguidos, é necessário atrelar metas a tais aspectos, ou seja, definir
quantitativa e qualitativamente a partir de que grau as mudanças geradas pela política serão
consideradas satisfatórias. A meta nada mais é que um indicador de atingimento de um
resultado especificado e temporalmente demarcado em sua verificação. (Guia Ex Ante, pag.
104)

Ressalta-se que não está sendo desconsiderado nessa análise o fato de o Projeto Em Frente
Brasil ainda estar em fase incipiente, não tendo sido concluídos até o momento os Planos
Locais de Segurança de todos os municípios piloto.

No entanto, a avaliação e monitoramento de uma política pública não se restringe à última

fase do processo, devendo estar presente em todas as suas etapas. E, para que isso ocorra,
indicadores de insumo e produto são essenciais para averiguar em que medida a política conta
com o que precisa para ser posta em prática e até que ponto os recursos estão sendo bem
utilizados.

Na análise realizada no Modelo Lógico do Projeto Em Frente Brasil não foram identificados
quais são os indicadores e metas que poderão balizar esse monitoramento, o que pode ter

11
GUIA Ex ante, pag. 163/164.
16
sido causado pelo fato de também não haver clareza sobre quais sejam os resultados
intermediários e final das ações propostas.

Conforme apresentado na figura a seguir, e já descrito no Registro 2, é necessário que a

estrutura lógica do Modelo apresente claramente seus elementos essenciais, bem como o
encadeamento lógico entre cada um para que os indicadores possam ser construídos.

Figura 4 - Processo de avaliação de eficácia, eficiência e efetividade orientado pelo modelo

lógico12

O Guia Prático de Análise Ex Ante ressalta que a definição de metas quantitativas é essencial
para a avaliação da eficácia, eficiência e efetividade da política. O uso de indicadores
quantitativos e/ou qualitativos apropriados faz parte, então, do desenho da política. Após a
implantação da política pública, esses parâmetros iniciais poderão ser comparados com os
resultados efetivos e as metas alcançadas, no âmbito de avaliações Ex post.

Quanto a essa abordagem, as etapas 10 e 11 do Modelo Lógico do Projeto Em Frente Brasil

dispõem respectivamente sobre a “Implementação e Controle das ações e metas (Fase 2)” e
“Monitoramento e Avaliação de ações e metas (Fase 2)”. A etapa 10 define que a realização
das ações dispostas no Plano Local de Segurança será objeto de controle e avaliação durante
os ciclos que compõem a 4ª fase do projeto. Já a etapa 11 descreve que o monitoramento e
avaliação do PLS e do Acordo de Resultado (AR) compreendem fases da governança do
Projeto, momento em que será realizado o processo de accountability, em nível estratégico,
junto ao Comitê de Governança, aferindo o impacto das ações do Plano pelos indicadores de
resultados e alcance de metas, previstas no Acordo de Resultados.

Ressalta-se, pois, a preocupação do gestor na elaboração do Modelo Lógico de já introduzir a

possibilidade de avaliação da política, no entanto, essa avaliação está mais direcionada às
fases finais do Projeto, após a sua efetiva implementação.

Por outro lado, os referenciais utilizados nessa análise apontam que: o uso de modelos lógicos
também auxilia a estruturação de sistemas de monitoramento. Nem sempre se percebe que
o monitoramento é condição necessária à avaliação e que ele serve de bússola para correções
de rumo, contribuindo para o ajuste fino de decisões tomadas anteriormente e como radar
para detectar falhas que precisam ser rapidamente atacadas. Na medida em que insumos e

12
Fonte: Avaliação de Políticas Públicas – Guia Prático de Análise Ex Ante
17
processos estejam mapeados e produtos e resultados listados, é possível identificar pontos de
controle à produção de políticas públicas que apontem avanços e, também, eventuais
inconsistências.13

Diante do exposto, cumpre salientar que o governo federal atua precipuamente como indutor
e coordenador da política de enfrentamento à criminalidade violenta. Compete a ele garantir
a observância plena ao quarto eixo do Projeto Em Frente Brasil: o eixo da Governança e
Gestão, que diz respeito aos mecanismos de liderança, estratégia e controle utilizados para
avaliar, direcionar e monitorar a gestão quanto às atividades de planejamento, execução,
controle e correção de rumos.

Assim, apontam-se a seguir os principais riscos identificados a partir das fragilidades

apontadas neste Registro e que justificam a atuação dos gestores responsáveis pelo PNECV:

• Prejuízo quanto à forma de mensuração dos resultados devido à não definição clara
de metas e indicadores;
• Dificuldade na identificação de problemas e gargalos nas fases iniciais do Programa
inviabilizando possíveis correções de rumo necessárias às demais etapas da política;
• Prejuízo à transparência do Programa devido a não disponibilização de dados quanto
aos resultados intermediários da política;
• Prejuízo à economicidade, uma vez que não há monitoramento sistemático de todas
as fases do desenho da política pública;
• Redução no grau de governança da política por ausência de um monitoramento
institucionalizado e com papéis e responsabilidades definidas.

Para este Achado, foi emitida a recomendação 4 descrita no anexo Recomendações deste
relatório. Como já mencionado anteriormente, essa recomendação continua sob
monitoramento pela CGU, uma vez que ainda não houve publicação do Modelo Lógico para o
PNECV.

4. Fragilidades na articulação dos Ministérios partícipes e na

coordenação do Ministério da Justiça no desenvolvimento do Projeto
em Frente Brasil
O objetivo deste tópico consiste na avaliação da articulação e engajamento dos Ministérios
participantes do Projeto Em Frente Brasil, bem como do papel de coordenação da Secretaria
Nacional de Segurança Pública (Senasp) do Ministério da Justiça e Segurança Pública frente ao
Projeto.

A Portaria nº 597/2019, de 19/06/2019, expedida pelo Ministério da Justiça e Segurança

Pública, instituiu o Comitê do projeto estratégico “Programa Nacional de Enfrentamento à

13
Guia Ex ante, pag. 97
18
Criminalidade Violenta” (PNECV). De acordo com o documento, participariam do Comitê, além
do próprio MJSP:

I. Casa Civil da Presidência da República;

II. Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos;
III. Ministério da Educação;
IV. Ministério da Cidadania;
V. Ministério da Saúde;
VI. Ministério do Desenvolvimento Regional; e
VII. Ministério da Economia.

A Portaria nº 721/2019, de 28/08/2019, ampliou o número de participantes do Comitê,

incluindo também:

VIII. Secretaria de Governo da Presidência da República; e

IX. Secretaria-Geral da Presidência da República.

Conforme os normativos supracitados, competia ao Comitê Interministerial: (i) elaborar a

concepção final do projeto estratégico PNECV; (ii) sugerir as estruturas de governança e
gestão necessárias para a gestão do projeto estratégico PNECV; (iii) sugerir mecanismos de
mapeamento das políticas ministeriais que possam ter aderência ao projeto estratégico
PNECV; (iv) sugerir mecanismos de participação e contribuição para realização dos
diagnósticos locais de segurança e (v) planos locais de segurança; e (vi) apresentar proposta
de ato normativo para a implementação do projeto estratégico do PNECV.

Dessa forma, a governança do Projeto Em Frente Brasil ficou a cargo deste Comitê
Interministerial, tendo como órgão coordenador, a Senasp do MJSP.

De fato, as atribuições de governança e gestão do Projeto Piloto Em Frente Brasil, no âmbito

federal, conforme o Modelo Lógico do Projeto, seriam exercidas por um Comitê de
Governança específico, com papel de supervisão do desempenho na implementação do
Programa, conforme quadro a seguir:

Quadro 1 - Comitê de Governança previsto no ML do PEFB

MEMBROS FUNÇÃO COMPETÊNCIAS

Presidente do Comitê de
Presidente da República
Governança
Ministro Chefe da Casa Civil da Presidência da • Incentivar, promover e monitorar
República as ações e metas previstas nos
Ministro Chefe da Secretaria de Governo da planos e acordo de resultados;
Presidência da República Membros efetivos-natos
Ministro Chefe da Secretaria-Geral da do Comitê de • Apreciar e avaliar os painéis e
Presidência da República Governança relatórios gerenciais;
Ministro da Cidadania
Ministro do Desenvolvimento Regional • Participar e conduzir as reuniões
Ministro da Economia de controle e avaliação.

19
 MEMBROS FUNÇÃO COMPETÊNCIAS

Ministro da Educação
Ministro da Justiça e Segurança Pública
Ministro da Mulher, da Família e dos Direitos
Humanos
Ministro da Saúde

Fonte: Modelo Lógico do Projeto Em Frente Brasil

Contudo, este Comitê de Governança não chegou a ser criado, tendo sido relatado pelo MJSP
que se utilizariam do Comitê Interministerial para a realização do Projeto Piloto, e que outro
seria efetivamente criado quando da instituição do PNECV.

O Guia Prático de Análise Ex Ante de Avaliação de Políticas Públicas observa que formular
políticas consistentes requer um estudo prévio de como articular os atores que mais influem
sobre a busca de soluções. Do contrário, haveria a ilusão, para não dizer a ingenuidade, de
achar que o sucesso da política decorre naturalmente de sua eficiência gerencial. Descreve
ainda que os arranjos institucionais de implementação são a combinação de regras,
mecanismos e processos com os quais uma política conta para garantir os insumos necessários
e propiciar a interação coordenada de diversos atores, sejam eles os copartícipes na decisão,
parceiros de implementação, beneficiários, responsáveis pela fiscalização e interessados na
transparência e na avaliação.

No mesmo sentido, o Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas do

Tribunal de Contas da União – TCU aponta que a obtenção de resultados nas políticas públicas
exige, cada vez mais, que as organizações públicas trabalhem em conjunto. Do contrário, a
fragmentação da missão e a sobreposição de programas tornam-se realidade generalizada no
âmbito do governo e muitos programas transversais deixam de ser bem coordenados. Ao
trabalharem em conjunto, as organizações públicas podem melhorar e sustentar abordagens
colaborativas para atingir as metas estabelecidas.

Agindo dessa forma, as organizações poderão esclarecer as funções específicas de cada

membro, organizar seus esforços conjuntos e individuais e facilitar a tomada de decisão. Uma
liderança comprometida por aqueles envolvidos no esforço cooperativo, em todos os níveis
da organização, é também necessária para superar as diversas barreiras para se trabalhar além
dos limites de cada organização.

Cria-se, a partir de uma política transversal como o Projeto Em Frente Brasil, o que alguns
autores chamam de “rede de políticas públicas”, que é um conjunto de relações relativamente
estáveis de natureza não hierárquica e interdependente ligando uma variedade de atores que
compartilham interesses comuns em relação a uma política e trocam recursos com o objetivo
de perseguir estes interesses comuns, conscientes de que a cooperação é o melhor modo de
se alcançar as metas comuns (BÖRZEL, 1998).

Torna-se clara nesse tipo de rede a dependência entre os atores envolvidos na política, uma
vez que, isoladamente, não conseguem alcançar os objetivos propostos sem a participação

20
dos demais partícipes. A cooperação entre atores, desse modo, torna-se questão central para
explicar o sucesso ou o fracasso das políticas públicas (HILL e HUPE, 2002).

Para a realização da avaliação da cooperação e articulação dos Ministérios partícipes do

Projeto Em Frente Brasil, e considerando a metodologia da auditoria baseada em riscos, a
equipe de autoria realizou diversos testes de controle e procedimentos substantivos. Esses
testes tinham por objetivo avaliar a efetividade operacional dos controles relacionados ao
engajamento dos Ministérios com relação ao atingimento dos objetivos da política, e a
coordenação por parte da Senasp/MJSP que possibilitasse a atuação conjunta de todos os
envolvidos.

De forma geral, os Ministérios partícipes do Projeto em Frente Brasil, por meio de seus
representantes designados, participaram satisfatoriamente das reuniões do Comitê
Interministerial, contribuindo com dados e informações relevantes para os objetivos da
política. Foram realizadas dezessete reuniões ordinárias e duas extraordinárias, entre
maio/2019 e fevereiro/2020, quando foi realizada a última. Cumpre ressaltar que nem todas
as reuniões do Comitê tiveram atas elaboradas, o que dificultou a verificação do engajamento
dos representantes ministeriais e os avanços quanto aos temas propostos.

Os representantes da Casa Civil, Secretaria de Governo e Secretaria Geral da Presidência da

República também tiveram papel relevante nas reuniões do Comitê. A presença deles no
fórum deixava clara aos demais partícipes a importância do Projeto para o Chefe do Poder
Executivo e que a política de enfrentamento à criminalidade violenta era prioritária para o
Governo Federal (tom do topo). Alguns Ofícios encaminhados a Estados e Municípios
participantes do Projeto em Frente Brasil foram expedidos diretamente pela Secretaria de
Governo, apresentando o Modelo Lógico do Projeto e informando sobre as ações seguintes
para implementação da Fase 2 do Projeto.

Ressalta-se que um dos fatores positivos verificados na coordenação e articulação dos

trabalhos realizados pela Senasp/MJSP à frente do Projeto foi a organização de reuniões do
Comitê Interministerial em cada um dos Municípios pilotos (Ananindeua/PA, Cariacica/ES,
Goiânia/GO, Paulista/PE e São José dos Pinhais/PR), com a presença dos representantes
ministeriais e, em alguns momentos, do próprio Ministro da Justiça. Tal ação demonstra a
promoção de uma cultura colaborativa e conjunta incentivada pela Senasp/MJSP.

No entanto, verificaram-se também alguns aspectos que poderão ser aperfeiçoados, talvez
não mais no âmbito do Projeto em Frente Brasil, mas certamente quando escalonado
nacionalmente para o PNECV.

O primeiro diz respeito a constatação de que não houve submissão formal do Modelo Lógico
do Projeto Em Frente Brasil a todos os Ministérios partícipes, bem como aos entes
subnacionais.

21
Conforme preceitua a NT nº 06 do IPEA14, o processo de formulação do modelo lógico deve
contribuir para garantir as seguintes condições:

• Definição clara e plausível dos objetivos e resultados esperados do programa;

• Identificação de indicadores relevantes de desempenho, que possam ser obtidos a um
custo razoável; e
• Comprometimento dos gestores do programa com o que está proposto no modelo
lógico.

O último tópico extraído da NT nº 06 já deixa clara a necessidade de que o modelo lógico deva
ser construído ou ao menos validado e aperfeiçoado por todos os envolvidos na política
pública.

O próprio MJSP, no documento em que identificou os riscos relacionados ao Projeto Em Frente

Brasil, relacionou como um evento de risco: “Ausência de legitimação e validação do Modelo
Lógico por parte dos representantes ministeriais, estaduais e municipais envolvidos no
projeto” e relacionou como impactos advindos dessa ausência o: (i) descumprimento da
proposta do Projeto; (ii) falta de engajamento e participação efetivos; (iii) inefetividade das
ações para a redução de homicídios; (iv) baixo ou nenhum impacto na redução da
criminalidade violenta; e (v) descontinuidade do projeto.

Os impactos relacionados pelo MJSP por si só já tornariam seriamente recomendável a

submissão do novo Modelo Lógico do PNECV, que segundo os gestores da Senasp já está em
processo avançado de elaboração, a todos os envolvidos na política objeto desta auditoria.

Nesse contexto de gestão de riscos, aborda-se o segundo aspecto verificado na auditoria e

que também carece de aperfeiçoamento quando da escalabilidade do Projeto Em Frente
Brasil. Trata-se do não envolvimento da alta direção do MJSP e demais Ministérios partícipes
na gestão de riscos do Projeto.

Esse assunto está detalhadamente descrito no Achado 5 deste Relatório. Contudo, julga-se
importante abordá-lo sob a perspectiva da fragilidade da instância de governança federal,
quanto à articulação e coordenação da política, uma vez que o Governo, em muitas situações,
assume o risco de produzir políticas inconsistentes, especialmente se os objetivos dos
diferentes ministérios envolvidos são divergentes e/ou concorrentes. Uma boa articulação e
coordenação de uma instância de governança forte mitigaria tal risco e daria mais legitimidade
a todo o processo.

De acordo com o Referencial para Avaliação da Governança do Centro de Governo do TCU, é

importante ter um mapeamento claro do sistema de entrega das prioridades governamentais,
de modo a definir claramente os objetivos esperados, identificar papéis e responsabilidades e
detectar riscos e vulnerabilidades que podem afetar o alcance de resultados. Uma boa prática

14
Nota Técnica nº 6 do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) – Como elaborar Modelo Lógico: roteiro
para formular o programa e organizar avaliação.
22
trazida pelo documento e que se impõe à gestão e boa governança de uma política
interfederativa diz respeito a:

Capacidade de identificar e gerenciar riscos que ultrapassem os limites dos

ministérios, numa perspectiva integrada de governo, não apenas durante crises,
mas durante o processo normal de tomada de decisão, mantendo interação com
grupos da sociedade civil para prevenir e gerenciar riscos (ANAO, 2006, p. 7 e
BID, 2013b, p. 8). (original sem grifo)

Por fim, o último aspecto verificado na coordenação dos Ministérios partícipes do Projeto Em
Frente Brasil em que se observou oportunidades de melhoria diz respeito ao pouco
engajamento dos participantes do Comitê Interministerial em relação às ações propostas no
Plano de Trabalho.

O objetivo do documento era “desenvolver cooperação interministerial conjunta e integrada,

por meio do Comitê interministerial, para elaboração, planejamento e implementação do
programa nacional de enfrentamento à criminalidade violenta”. O Plano de Trabalho foi
elaborado e aprovado no âmbito do Comitê e contava com diversas ações, cujos produtos ou
não foram entregues ou não foram realizados conforme descritos. Importante ressaltar que
que algumas dessas tarefas restaram prejudicadas pelo advento da pandemia de COVID-19 e
suas implicações em todo governo federal.

Essa, e as demais fragilidades apontadas anteriormente sobre a coordenação e articulação

dos ministérios no âmbito do Projeto em Frente Brasil, podem ter sido causadas pelo baixo
poder de articulação da Senasp frente à uma política intersetorial e interfederativa do porte
do Programa Nacional de Enfrentamento à Criminalidade Violenta.

A Lei 13.844, de 18/06/2019, define como área de competência do Ministério da Justiça e

Segurança Pública, dentre outras, a “a coordenação de ações para combate a infrações
penais em geral, com ênfase em corrupção, crime organizado e crimes violentos”, incluindo-
se o “estímulo e propositura aos órgãos federais, estaduais, distritais e municipais de
elaboração de planos e programas integrados de segurança pública, com o objetivo
de prevenir e reprimir a violência e a criminalidade”.

No entanto, a Senasp é apenas uma entre outras cinco secretarias do MJSP que direta ou
indiretamente estão envolvidas com as competências anteriormente descritas.

No modelo de governança inicialmente proposto no Modelo Lógico do Projeto Em Frente

Brasil, a coordenação executiva em âmbito federal estaria a cargo da Casa Civil da Presidência
da República, conforme quadro a seguir:

23
 Quadro 2- Composição das Coordenações Executivas

Composição Federal Estadual Municipal

1. Coordenador ▪ Ministro Chefe da Casa ▪ Secretário Estadual¹ ▪ Secretário Municipal¹
Executivo Civil da Presidência da
República
2. Secretaria ▪ Equipe técnica da ▪ Equipe técnica da ▪ Equipe técnica da
Executiva Secretaria a qual o Secretaria a qual o Secretaria a qual o
Coordenador está Coordenador está Coordenador está
vinculada vinculada vinculada

¹preferencialmente, devem ser indicados Secretários de Secretarias que tenham ampla transversalidade com as demais
secretarias da estrutura do Estado/Município

Importante observar o que foi descrito no Quadro para a escolha dos indicados como
secretários no âmbito estadual e municipal para que preferencialmente a escolha recaia em
secretarias que tenham ampla transversalidade com as demais secretarias. Infere-se que o
mesmo raciocínio fora utilizado quando da escolha da Casa Civil no âmbito federal.

Para o êxito de uma política dessa magnitude, a instância de governança central precisa ser
capaz de coordenar múltiplos atores políticos, administrativos, econômicos e sociais. Nesse
sentido, é importante manter a coerência e o alinhamento de estratégias e objetivos entre as
organizações envolvidas; institucionalizar mecanismos de comunicação, colaboração e
articulação entre os atores envolvidos; e regular as operações.15

Por fim, identificaram-se alguns riscos/efeitos adversos decorrentes das fragilidades

existentes na coordenação e articulação dos partícipes do Projeto em Frente Brasil e que
podem também impactar na escalabilidade do projeto para o Programa Nacional de
Enfrentamento à Criminalidade Violenta, tais como:

• Baixa legitimidade/confiança na política pública;

• Morosidade / descompasso na implementação da Política;
• Inefetividade das ações para redução de homicídios;
• Dispêndio de recursos financeiros para arcar com custos de medidas não planejadas;
• Incoerência e/ou concorrência entre as políticas públicas dos ministérios partícipes;
• Ausência de embasamento técnico na formulação dos planos;
• Inviabilidade de testagem do projeto piloto dentro das premissas técnicas
estabelecidas;

Diante do exposto, conclui-se que os Ministérios partícipes do Projeto Em Frente Brasil e

membros do Comitê do Projeto estratégico “Programa Nacional de Enfrentamento à
Criminalidade Violenta” desenvolveram suas atividades satisfatoriamente, considerando as
possibilidades de cada pasta e o poder de atuação de cada membro designado. No entanto,
para a escalabilidade do Projeto se faz necessário um centro de governança forte, com uma

15
Referencial básico de governança aplicável a órgãos e entidades da administração pública / TCU. Versão 2 –
Brasília, 2014.
24
liderança que promova coordenação efetiva por meio da adoção de um modelo claro de
cooperação entre os ministérios e com a inclusão das demais partes interessadas,
direcionando sinergicamente os esforços com vistas ao alcance dos objetivos pretendidos.

5. Fragilidades relevantes no processo de gestão de riscos do Projeto

Piloto Em Frente Brasil que podem afetar significativamente os
objetivos pretendidos pela ação estatal
Trata-se de avaliação do processo de gestão de riscos no âmbito do Projeto Piloto Em Frente
Brasil, notadamente com relação à participação das demais partes interessadas e aos
potenciais efeitos quando da escalabilidade para o Programa Nacional de Enfrentamento à
Criminalidade Violenta (PNECV).

A norma ABNT NBR ISO 31000:201816 - Gestão de Riscos – Diretrizes descreve que:

Organizações de todos os tipos e tamanhos enfrentam influências e fatores

externos e internos que tornam incerto se elas alcançarão seus objetivos.

Gerenciar riscos é iterativo e auxilia as organizações no estabelecimento de

estratégias, no alcance de objetivos e na tomada de decisões de forma
fundamentada.

Gerenciar riscos é parte da governança e liderança [...]. Gerenciar riscos é parte

de todas as atividades associadas com uma organização e inclui interação com
as partes interessadas17. (original sem negrito)

Em consonância com a norma ABNT acima, o Decreto nº 9.203/2017, que dispõe sobre a
política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional,
considera como gestão de riscos:

processo de natureza permanente, estabelecido, direcionado e monitorado pela

alta administração, que contempla as atividades de identificar, avaliar e
gerenciar potenciais eventos que possam afetar a organização, destinado a
fornecer segurança razoável quanto à realização de seus objetivos. (original
sem negrito)

Das citadas normas, é possível verificar que o gerenciamento dos riscos permite compreender
os contextos internos e externos de uma organização18, a atribuição dos papeis
organizacionais (inclusive das demais partes interessadas), autoridades, responsabilidades e

16
As premissas de sua metodologia são consideradas diretrizes para a gestão de riscos no âmbito do MJSP,
conforme a Portaria GM/MJSP nº 31 de 17 de janeiro de 2018.
17
De acordo com a ISO 31000:2018, página 1, parte interessada é uma pessoa ou organização que pode afetar,
ser afetada ou perceber-se afetada por uma decisão ou atividade.
18
Diante do contexto sob análise, é possível estender esse conceito para uma política pública com gestão
compartilhada, como o PNECV.
25
responsabilizações, alocações de recursos de forma racional e comunicações necessárias para
a tomada de decisões fundamentadas e, por fim, para garantir com razoável segurança o
atingimento dos objetivos pretendidos.

No que tange ao processo de gestão de riscos eficaz, é fundamental considerar o papel da Alta
Administração para transmitir o “tom do topo”, demonstrando liderança e comprometimento
contínuo com a gestão de riscos19 e a cultura ética de uma organização. Na mesma toada, o
inciso I, art. 5º do Decreto nº 9.203/2017, prevê como mecanismo para o exercício da
governança pública a liderança, que compreende um conjunto de práticas de natureza
humana ou comportamental exercida nos principais cargos das organizações, de modo a
assegurar a existência de condições mínimas para o exercício da boa governança.

Ademais, no inciso IV, do art. 4º do referido Decreto, está prevista para a governança pública
a seguinte diretriz, e que se aplica integralmente ao objeto em análise, que tem caráter
multiagencial, interfederativo e interministerial:

Articular instituições e coordenar processos para melhorar a integração entre

os diferentes níveis e esferas do setor público, com vistas a gerar, preservar e
entregar valor público. (original sem negrito)

O próprio MJSP, na sua Política de Gestão, Governança, Integridade, Riscos e Controles

Internos, no art. 6º, inciso II, insculpe como diretriz para a gestão a necessidade de verificar e
avaliar a preparação, a articulação e a coordenação de políticas e planos, alinhando as funções
organizacionais às necessidades das partes interessadas 20 (usuários dos serviços, cidadãos e
sociedade em geral), com adoção de medidas corretivas de forma a assegurar o alcance dos
objetivos estabelecidos.

Acrescenta-se a esse mesmo contexto, o descrito na ISO 31000:2018 acerca do princípio da

“inclusão” para uma gestão de riscos eficaz e eficiente:

Inclusão – o envolvimento apropriado e oportuno das partes interessadas

possibilita que seus conhecimentos, pontos de vista e percepções sejam
considerados. Isto resulta em melhor conscientização e gestão de riscos
fundamentada. (original sem negrito)

De fato, conhecimentos específicos relacionados à atuação e ações das demais partes

interessadas são de maior domínio por aqueles que lidam rotineiramente com o negócio. Tal
fato reforça a necessidade de participação de outras partes interessadas no contexto das
discussões acerca dos riscos, ao contrário do que se verificou no objeto sob análise.

19
Conforme a ISO 31000:2018, página 4, “a eficácia da gestão de riscos dependerá da sua integração na
governança e em todas as atividades da organização, incluindo a tomada de decisão. Isto requer apoio das partes
interessadas, em particular da Alta Direção.
20
A interpretação de partes interessadas nesse contexto não deve ser taxativa, antes, exemplificativa.
26
Em contraponto às melhores práticas relacionadas à gestão de riscos, ao Decreto nº
9.203/2017 e à própria Portaria GM/MJSP nº 31/2018, foi informado21 pelos gestores que no
âmbito do projeto piloto:

Não houve processo de avaliação dos riscos realizado de forma conjunta entre
os Ministérios. Acredita-se que a realização desse processo é competência e
atribuição exclusiva de cada Ministério na perspectiva de planejamento e
execução das respectivas ações;

Não existe normativo específico estabelecendo a quem os proprietários de

riscos devem reportar e fornecer informações tempestivas; a forma como o
desempenho da gestão de riscos será medido; e a comunicação tempestiva para
todas as partes interessadas;

Não foram designados responsáveis, no âmbito dos demais Ministérios, para

tomar e implementar decisões relacionadas ao gerenciamento dos principais
riscos relacionados ao PNECV;

Não existe um registro único acerca da identificação e avaliação de riscos.

Importante mencionar que, apesar de não ter ocorrido a participação conjunta das demais
partes interessadas na análise dos riscos do projeto piloto, verificou-se que os gestores do
EFB, dentro do MJSP, realizaram a identificação e avaliação de riscos relacionados ao objeto
de auditoria sob análise, inclusive com proposição de medidas visando mitigar/tratar os riscos
levantados22. Contudo, tais medidas não foram suficientes, considerando a natureza da
política pública em tela, a qual possui caráter interdisciplinar e envolve os demais entes
federativos e seus órgãos e entidades.

Ainda quanto ao fato, convém informar que foram entrevistados pela equipe de auditoria,
pontos focais que participaram do Comitê Interministerial. Das entrevistas, houve
unanimidade23 com relação à importância de se discutir a gestão de riscos no âmbito do
projeto piloto. Inclusive, houve relato de um ponto focal entrevistado sobre um risco
específico, que poderia impactar o objetivo pretendido pelo programa, que só poderia ser
identificado por pessoas diretamente envolvidas com o tema da pasta ministerial.

Considerando esse cenário concreto, reforça-se a importância da participação dos demais

stakeholders para a identificação e avaliação dos riscos de forma conjunta no âmbito do
PNECV, ao ponderar seu caráter multiagencial, interdisciplinar e interfederativo. Corrobora
com essa análise o conceito de interconectividade entre os riscos, ou seja, “um determinado
risco pode influenciar outro e assim, pode acarretar uma sequência desastrosa para a
organização. Se os riscos não forem eficazmente abordados e interpretados, os prejuízos

21
Informação nº 87/2020/EFBRA/DPSP/SENASP.
22
A análise dos riscos identificados e avaliados internamente pelos gestores do EFB não havia sido aprovada
internamente no âmbito do MJSP quando da aplicação dos procedimentos de auditoria.
23
Não foram entrevistados todos os Ministérios participantes do Comitê Interministerial.
27
podem ser ampliados de forma geométrica, abrangendo todas as disciplinas”24. No caso
concreto, riscos externos ao MJSP, de origem de órgão ou entidade parceiro, podem impactar
significativamente o objetivo de redução das taxas de criminalidade violenta e, até mesmo,
inviabilizar a ação estatal.

Após aplicação dos procedimentos de auditoria, evidenciou-se que tal situação se deve à falta
de internalização da cultura de gestão baseada em riscos por parte das lideranças, bem como
ao atual estágio da política de gestão de riscos no âmbito do MJSP que ainda é considerado
incipiente.

Do exposto, pode-se considerar diversos efeitos adversos e que podem comprometer o bom
desempenho e a viabilidade do PNECV, quais sejam:

• A análise isolada dos riscos por cada Ministério não leva em consideração a
interconectividade dos riscos, podendo acarretar uma análise equivocada para o
PNECV e, por conseguinte, impactos significativos no atingimento dos objetivos
pretendidos por meio da ação estatal;
• As decisões dos gestores tomadas sem embasamento criterioso/formal a respeito dos
principais riscos que possam interferir no atingimento dos objetivos propostos no
Projeto, podendo implicar baixa eficácia nos resultados pretendidos;
• Concorrência e/ou conflito entre as ações e objetivos pretendidos pelo PNECV e ações
socioeconômicas dos outros ministérios;
• Priorização de ações de menor eficiência em detrimento de outras porventura mais
eficazes, devido a falhas no gerenciamento de riscos do Projeto (identificação, análise
e avaliação);
• Prejuízo à governança do PNECV ao não considerar a integração do processo de gestão
de riscos ao de governança;
• Prejuízo ao processo de controles internos do PNECV, uma vez que este não tem por
base a identificação, a avaliação e o gerenciamento de riscos que possam impactar a
consecução dos objetivos estabelecidos para o programa (IN MP/CGU 01/2016, art.
3º);
• Baixa integração da gestão de riscos às atividades significativas e funções do
programa;
• Potencial prejuízo à escalabilidade do Projeto quando da instituição do PNECV devido
à deficiência dos arranjos institucionais relacionados à gestão de riscos e o
monitoramento dos seus impactos;
• Deficiências na troca de informações (oportunidade, clareza e disponibilidade) a
respeito dos principais riscos que possam impactar o atingimento dos objetivos
pretendidos com o PNECV.

Por todo o exposto, conclui-se que há distorções relevantes com relação ao processo de
gestão de riscos no âmbito do projeto piloto e que podem impactar significativamente os
objetivos pretendidos quando houver a escalabilidade para o Programa Nacional de

24
Artigo “O que é a interconectividade entre os riscos e por que ela é tão importante?” do Brasiliano.
Agosto/2018. Disponível em: https://www.brasiliano.com.br/16-interconectividade-entre-riscos. Acesso em
31/10/2020.
28
Enfrentamento à Criminalidade Violenta. Além disso, considerando o processo de gestão de
riscos basilar para a boa governança de uma organização ou política pública, pode-se
considerar também esse achado como uma das causas para as deficiências na Governança do
PNECV (Achado 4).

6. Deficiências na documentação relativa à articulação e

coordenação dos órgãos envolvidos na fase de Choque Operacional
Trata-se da análise da articulação entre os órgãos componentes das Forças-Tarefas atuantes
nos cinco municípios selecionados para implementação do PEFB, piloto do Programa Nacional
de Enfrentamento à Criminalidade Violenta (PNECV). Fazem parte do escopo do exame as
seguintes verificações: existência das atas das reuniões do Gabinete de Governança das
Forças-Tarefas (GGA/FT) e dos Gabinetes de Governança e Gestão (GGO/FT); documentação
relativa ao Seminário de Alinhamento dos GGO/FT; visitas técnicas realizadas pelos gestores
federais aos municípios contemplados pelo projeto piloto; implementação dos Planos
Operacionais Integrados - POI, conforme o acordado pelos partícipes; periodicidade de
atualização do sistema Córtex25; registros sobre possíveis correções de rumo; integração dos
órgãos envolvidos visando o atingimento dos objetivos da Fase 1; e participação dos
integrantes dos GGA/FT e GGO/FT nas tomadas de decisão.

A importância da articulação entre os diferentes órgãos no atingimento dos objetivos da

política pública é abordada no Referencial para Avaliação de Governança em Políticas
Públicas, que lista quatro pilares compreendidos pela boa governança pública, dentre os
quais: “Coerência entre as políticas públicas e a existência de coordenação entre diferentes
atores para sua realização”. Nesse sentido, o Modelo Lógico do PEFB assim dispõe acerca da
Fase 1:

(...)a repressão qualificada pode ser apresentada como um conjunto de ações

cirúrgicas de resposta ao crime e aos criminosos, basicamente por meio de
inteligência e análise criminal, com o gerenciamento de informações e a
concentração de iniciativas policiais contra as redes de crimes e os criminosos
habituais, objetivando uma resposta rápida e eficaz de todo o sistema de justiça
criminal. Trata-se da ação policial baseada em planos pontuais de desarticulação
dos grupos criminosos e da criminalidade profissional, pela identificação de
suspeitos contumazes e a intervenção estratégica contra eles, de forma
coordenada, articulada e integrada. Esse conjunto se materializará por meio de
operações integradas, choque operacional, forças-tarefa e intervenções nos
mercados de fomento aos crimes contra o patrimônio.

25
O sistema Córtex é utilizado para acompanhar as operações nas fases de agendamento, andamento,
cancelamento, início e término de todas as operações e ações das organizações de segurança envolvidas nas
Áreas de Interesse Operacionais (AIO). Sinteticamente, é o sistema utilizado para monitoramento do esforço
realizado pelas Forças-Tarefas. Nesse sistema há também painéis que consolidam as informações das FTs e que
auxiliam no acompanhamento gerencial das operações por parte do MJSP e partes interessadas.
29
Cite-se ainda o Plano Estratégico de Atuação Integrada – PEAI, para a Fase 1:

Os princípios gerais para atuação dos órgãos e orientação do planejamento e da

execução das atividades integradas, serão compreendidos pela:

• Integração: atuação conjunta e coordenada entre os órgãos, respeitando as

competências legais dos envolvidos;

• Interoperabilidade: capacidade de promover a comunicação entre os sistemas

(informatizados ou não), compartilhando dados e informações entre os órgãos
envolvidos para gerar conhecimento e assessorar a gestão e a tomada de
decisão;

• Liderança situacional: entendimento consensual em que se atribua a uma

instituição a competência legal para o cumprimento de determinada tarefa e
coordenação das ações integradas, respeitadas as atribuições dos demais
órgãos envolvidos;

• Coordenação, Comunicação, Comando e Controle: atuação integrada sob a

ótica da liderança situacional, observando-se as atribuições constitucionais, a
partir de ambiente comum, com o uso de sistemas de monitoramento
compartilhados e o fluxo de comunicação estabelecido[...]

De acordo com o Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas26, item 3.1.8
- Accountability, considera-se como boa prática a “documentação, manutenção de registros e
divulgação de operações e resultados da política de maneira sistemática”.

Da análise, quanto às reuniões do GGA/FT, não foram disponibilizadas à equipe de auditoria

atas ou documentos equivalentes dos encontros realizados. Como abordado em outro ponto
deste Relatório (Achado 10), houve uma validação das atas do Comitê Técnico do Gabinete de
Governança das Forças-Tarefas (CT-GGA/FT) por parte do então Ministro da Justiça e
Segurança Pública, o que não substitui as reuniões do GGA/FT, tendo em vista que os
colegiados possuem composições diferentes. Dessa forma, não foi possível avaliar a
articulação dos órgãos componentes do GGA/FT pela equipe de auditoria.

Quanto ao Seminário de Alinhamento dos GGO/FT, realizado no período entre 15 e 17 de maio

de 2019, foi observada uma dinâmica nomeada de “Exercício de Mesa”, a qual, segundo o
Relatório Geral do evento, visou "exercitar o processo de Atuação Integrada que será
implementado nas operações, desde a fase de planejamento, execução, avaliações semanais
e mensais e na consolidação das melhores práticas". Durante o Seminário houve discussões
sobre a articulação e coordenação dos órgãos.

Os gestores apontaram também a realização de visitas técnicas realizadas nos municípios, a

fim de acompanhar e avaliar as ações promovidas pelas Forças-Tarefas. Em resposta, foram

26
Disponível em:
https://portal.tcu.gov.br/data/files/61/86/7D/09/8CA1F6107AD96FE6F18818A8/Referencial_avaliacao_govern
anca_politicas_publicas.PDF>. Acesso em: 12 de novembro de 2020.
30
apresentados Relatórios de reuniões ocorridas, que evidenciam as tratativas entre os gestores
das três esferas.

Em relação aos Planos Operacionais Integrados (POI), foi feito um para cada município
participante do PEFB. Verificou-se que os documentos trazem, além da Matriz de
Responsabilidades dos órgãos componentes das Forças-Tarefas, os Protocolos de Atuação
Integrada, que determinam as operações a serem realizadas por mais de um agente público,
dentro de cada natureza de crime (feminicídio, tráfico de drogas, fiscalização de bares etc.).
Como também descrito neste Relatório (Achado 10), embora diversas ações no sistema Córtex
mostrem uma integração entre os órgãos em seus registros, pela descrição de algumas delas
não é possível determinar se os Protocolos de Atuação Integrada acima citados estão sendo
efetivamente seguidos, impedindo assim o cotejo do que foi planejado com o que foi
efetivamente executado.

Sobre a periodicidade na alimentação do sistema Córtex, pôde-se notar que a ferramenta tem
sido diariamente atualizada com os registros das operações, incluindo data e horário, sua
natureza (Fiscalização, Repressão Qualificada e Prevenção e Ações Sociais, por exemplo), os
órgãos participantes, a(s) AIO(s) em que a ação acontecerá e o Relatório de Atividades, após
o término da operação (quando preenchido, conforme visto mais acima).

As possíveis correções de rumo decorrentes da atuação das Forças-Tarefas também carecem

de maior detalhamento, considerando as funcionalidades oferecidas pelo sistema Córtex
(acima descritas resumidamente) e todo o conjunto da documentação apresentada. Durante
as reuniões do GGO/FT, segundo os anexos dos Relatórios de Avaliação emitidos pelo CT-
GGA/FT, foram detectados procedimentos “em andamento”, ou seja, passíveis de serem
acompanhados e endereçados em reuniões seguintes. Da mesma forma, nos próprios
Relatórios, averiguou-se que a seção “Principais Encaminhamentos” trouxe diversas
pendências a serem resolvidas, mas não resta claro, nos relatórios subsequentes, se tudo o
que está ali relacionado foi solucionado. Esclarece-se que em reunião com os gestores da
SEOPI, foi informado que algumas pendências eram resolvidas por meio de contatos
telefônicos. Quanto aos já mencionados anexos dos Relatórios de Avaliação, destaque-se
ainda que, como observado em outro ponto deste Relatório (Achado 7), por vezes as Forças-
Tarefas deixaram de mandar as informações relativas às reuniões realizadas. Deste modo,
também não é possível afirmar se alguma correção de rumos eventualmente originada dessas
atividades foi implantada pelos gestores, seja no aspecto gerencial ou operacional da atuação
das Forças-Tarefas.

Quanto à participação dos integrantes do GGA/FT e do GGO/FT nas tomadas de decisão,

destaque-se que, no primeiro caso, não é possível opinar, pois, como já visto, não foram
apresentadas evidências das reuniões realizadas por aquele colegiado, impossibilitando a
análise. Relativamente ao GGO/FT, pelas entrevistas realizadas e os anexos dos Relatórios de
Avaliação do CT-GGA/FT, observa-se que, embora nem todos os municípios tenham enviado
suas informações completas para todas as reuniões do Comitê Técnico e não tenham sido
apresentadas as atas dos encontros do GGO/FT, a própria dinâmica de definição das
operações futuras e avaliação das ações já ocorridas permite dizer que os órgãos participam
ativamente das decisões, tendo em vista que as reuniões são realizadas pelo coordenador da
Força-Tarefa do município com os representantes dos órgãos partícipes.
31
A causa principal das falhas na documentação relativa à articulação e coordenação dos órgãos
na Fase 1 reside em fragilidades no componente “Ambiente de Controle” no âmbito do MJSP,
cujos elementos27 não estão todos em efetivo funcionamento. Após aplicação dos
procedimentos de auditoria, verificou-se que o “Plano de implementação dos controles
internos” relacionados ao PEFB ainda estava no estágio de discussão/aprovação no âmbito da
Senasp. Sendo assim, não há como se falar em supervisão do desempenho dos controles
internos, visando seu aprimoramento, que é uma etapa posterior à implementação dos
controles.

Decorrente das falhas na referida documentação, verificou-se memorial incompleto e

deficiente do Choque Operacional, o que pode inclusive impactar no planejamento da
expansão para o PNECV, na medida em que gera o risco de incompletude de informações
relevantes para os responsáveis pelas tomadas de decisão no âmbito do Projeto. Além disso,
compromete a avaliação do desempenho do processo de controle interno pela Alta
Administração.

Verifica-se, portanto, que há vários documentos que não foram adequadamente preenchidos,
relativos às reuniões, além de no sistema Córtex não haver clara vinculação das ações ao
Planejamento Integrado, conforme apontado anteriormente. Apesar das falhas nos controles
internos, em diversos momentos percebeu-se a articulação e a coordenação entre os
partícipes da Fase 1, como nas reuniões realizadas entre os gestores e os integrantes das
Forças-Tarefas e na integração entre os agentes partícipes das operações realizadas nos
municípios.

Por todo o exposto, conclui-se que é necessário que todos os passos de um projeto piloto
como este em análise estejam bem documentados, a fim de que os gerentes do Projeto
possam decidir com segurança sobre os rumos da política e traçar suas estratégias baseadas
em informações completas e confiáveis. Há que considerar também a importância da
rastreabilidade das informações para garantir o cumprimento das obrigações de
accountability, notadamente com relação à transparência, à prestação de contas e à
conformidade dos atos de gestão.

7. Deficiências na documentação da Fase 1 prejudicam a análise da

suficiência e disponibilização dos dados obtidos pelas Forças-Tarefas
Trata-se do exame da suficiência dos dados disponibilizados para a tomada de decisões no
âmbito da fase de Choque Operacional. Foram verificadas, quanto à existência, pertinência e
completude, as documentações relativas: (i) às reuniões que definiram as Áreas de Interesse
Operacional; (ii) à comunicação entre os gestores das três esferas de governo; e (iii) às atas
das reuniões promovidas pelos órgãos gestores da área federal. Além disso, foram realizadas

27
Art. 11 da IN MP/CGU nº 01/2016
32
entrevistas com os gestores federais e os coordenadores das Forças-Tarefas, a fim de captar
sua percepção quanto à suficiência e disponibilização dos dados.

Um dos critérios adotados para a avaliação foi o Modelo Lógico do projeto piloto (PEFB), que,
sobre as atividades das Forças-Tarefas, no item 2.3.2.7 dispõe:

A Avaliação Semanal compreende analisar a eficácia das ações previstas nos POI,
correções de possíveis desvios de planejamentos, de modo a não se perder os
objetivos previstos da Fase 1.

A avaliação semanal será realizada por meio de reuniões e relatórios semanais.

Competência: União, Estado e Município. (original sem negrito)

Foi também consultado o Plano Tático Integrado - PTI, que estabelece em seus itens 7.2.1 a
7.2.4 o que segue sobre os ciclos de atuação da Fase 1:

7.2.1 | Ciclo integrado de planejamento

O ciclo integrado de planejamento contempla todas as providências necessárias

à identificação das ações a serem executadas, com responsáveis, horários,
meios de execução, análise de riscos e priorização.

Deve ser realizado observando-se as atribuições institucionais e a capacidade

operacional de cada organização envolvida, respeitados os protocolos locais ou
específicos de atuação.

O planejamento das ações deverá classificá-las conforme os seguintes eixos de

atuação: (1) Policiamento Ostensivo/Preventivo; (2) Investigação Criminal e;
(3) Ações Administrativas. (...) (grifo do documento)

7.2.2 | Ciclo integrado de operações

O ciclo integrado de operações representa a agenda de implementação das

ações previstas no planejamento e deverá atender às diretrizes operacionais de
atuação integrada, articulação e convergência de esforços, respeitadas as
atribuições institucionais.

O ciclo integrado de operações deverá obedecer rigorosamente aos planos

operacionais desenvolvidos pelas Forças-tarefas, com metodologia e conceitos
padronizados. O planejamento deverá ser realizado semanalmente.

7.2.3 | Ciclo integrado de avaliação

O ciclo integrado de avaliação contempla a análise das ações empreendidas e

dos resultados obtidos, permitindo-se a correção de rumos e estratégias. Nessa
etapa deverão ser minuciosamente analisadas as ações, o esforço empreendido
e as consequências para a missão da Força-tarefa.

33
 Nas avaliações, serão produzidos os relatórios de atuação e de ocorrências no
território, de forma a se permitir a mensuração por dia, horário, turno e série
histórica de comparação, permitindo-se mensurar e demonstrar eventuais
resultados.

As avaliações deverão ser diárias, consolidando-se os dados semanalmente.

7.2.4 | Ciclo integrado de consolidação/lições aprendidas

O ciclo integrado de consolidação e lições aprendidas deverá ocorrer de forma

regular, semanalmente, sem prejuízo de pequenos ciclos diários com o objetivo
de se consolidarem as informações e produzir o conhecimento necessário à
redefinição de rumos, ampliação ou exclusão de ações ou outra providência
necessária. (original sem negrito)

De acordo com Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas 28, item 3.1.8 -
Accountability, considera-se como boa prática justamente a “documentação, manutenção de
registros e divulgação de operações e resultados da política de maneira sistemática”.

Os critérios acima demonstram a importância de uma documentação de qualidade, de modo

a permitir uma avaliação da implementação da política pública, o cumprimento das
responsabilidades de cada partícipe, a comunicação adequada, a transparência, a prestação
sistemática de contas, além de servir como repositório de informações para consulta e a
tomada de decisões.

Do exame, observou-se que, quanto às reuniões dos “agentes com expertise em segurança
pública” (PEAI, item 4.1.2.1.2) que definiram as chamadas Áreas de Interesse Operacional
(AIO’s) de cada município, não foram apresentadas atas ou documentos equivalentes que
descrevessem o conteúdo das discussões promovidas. Os gestores apontaram três
videoconferências (realizadas entre abril e junho de 2019) com os representantes das Forças-
Tarefas; porém, foi verificado que tal documentação apresenta os resultados das reuniões e
das decisões tomadas, não se constituindo num registro do que foi efetivamente tratado. A
importância desse memorial está no fato de que todas as ações realizadas posteriormente na
Fase 1 tiveram por base a definição das AIO’s, ou seja, das regiões que necessitavam de maior
atenção dos órgãos de segurança, e as atas dessas discussões, além de registro histórico,
poderiam ainda servir de fonte de consultas posteriores, considerando a intenção de expandir
o projeto piloto para um programa nacional de abrangência maior, no caso o Programa
Nacional de Enfrentamento à Criminalidade Violenta (PNECV).

Quanto à comunicação entre os gestores federais, estaduais e municipais, comprovou-se que

era frequente e relativamente bem documentada. Nas entrevistas realizadas, os
coordenadores das Forças-Tarefas foram unânimes em apontar o acesso facilitado aos setores
do Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP) responsáveis pelo gerenciamento do
PEFB, por meio de contatos telefônicos, e-mails e aplicativos de mensagens. Outros exemplos

28
Disponível em:
https://portal.tcu.gov.br/data/files/61/86/7D/09/8CA1F6107AD96FE6F18818A8/Referencial_avaliacao_govern
anca_politicas_publicas.PDF
34
são as videoconferências mencionadas no parágrafo acima e as visitas técnicas promovidas
pelo MJSP, concretizadas tanto em Brasília/DF como nos próprios municípios, inclusive com a
presença do então Ministro em algumas delas, para apresentação das ações desenvolvidas
pelo Choque Operacional. Os Relatórios de Viagem apresentados pelos gestores da esfera
federal demonstram esses encontros, embora pudessem estar mais bem detalhados em
conteúdo, constituindo-se, como no exemplo do parágrafo acima, em registro histórico do
PEFB.

No que tange às reuniões promovidas pelos órgãos gestores da área federal, não foram
fornecidas à equipe as atas das reuniões realizadas pelo Gabinete de Governança das Forças-
Tarefas29, não sendo possível verificar se as autoridades componentes desse colegiado
avaliaram as atividades desenvolvidas. Questionados, os gestores esclareceram que as atas
das reuniões do Comitê Técnico foram validadas pelo então Ministro, apresentando os
Despachos comprobatórios. Porém, importa ressaltar que tal ato não substitui uma análise
feita de forma colegiada, que certamente agregaria maior valor ao exame das ações, na
medida em que contaria com os pontos de vista dos dirigentes dos órgãos responsáveis pela
implementação do Projeto, em sua fase de Choque Operacional.

Da verificação dos anexos dos cinco Relatórios de Atividades do Comitê Técnico do Gabinete
de Governança das Forças-Tarefas (CT-GGA/FT), averiguou-se que, em diversas ocasiões, os
órgãos componentes das Forças-Tarefas não disponibilizaram aos gestores federais as
informações competentes à sua área de atuação. Também foi observado que os encontros
nos municípios nem sempre ocorriam semanalmente, contrariando o disposto no Modelo
Lógico e na Portaria nº 723, já citada, e que alguns encaminhamentos determinados não
receberam uma resposta clara em documentos posteriores. Tais impropriedades podem
impactar no monitoramento e avaliação gerencial dos trabalhos desenvolvidos, bem como na
transparência das medidas adotadas e responsabilização dos partícipes. Considere-se,
ademais, que a questão do monitoramento será ainda mais crucial quando da expansão do
projeto piloto para o PNECV, a ser lançado pelos organismos ministeriais de diferentes áreas
e em um número de municípios muito superior ao do PEFB.

Em relação às entrevistas realizadas com os gestores federais e os coordenadores das Forças-

Tarefas, foi informado não haver maiores dificuldades quanto à obtenção e disponibilização
dos dados, em que pese a existência das desconformidades acima descritas. Essencialmente,
a maioria dos municípios utiliza também sistemas regionais, pertencentes a outros programas
de âmbito estadual e que são usados para fins de auxílio e subsídio para o preenchimento do
Córtex. Foram lembradas as já mencionadas visitas técnicas realizadas pelos gestores da área
federal e as dificuldades iniciais relativas à inserção dos dados no sistema acima referido
(como atrasos no preenchimento das informações relativas às operações efetuadas), as quais
foram sanadas por meio de treinamentos. Os entrevistados citaram ainda dois problemas que
impactam diretamente as operações: a diminuição do efetivo disponível aos municípios, por
motivos diversos (combate à pandemia da COVID-19, necessidade de deslocamento para
resolução de conflitos em outras localidades do país) e o atraso da Fase 2, cuja execução não
foi ainda iniciada. Importa ressaltar que o Choque Operacional, segundo o PEAI, tinha previsão

29
Instituído pela Portaria MJSP nº 723/2019.
35
de término para 20 de janeiro de 2020, portanto antes do início das medidas sanitárias
adotadas em razão do combate à COVID-19.

A causa principal das falhas na referida documentação reside em fragilidades no componente

“Ambiente de Controle” no âmbito do MJSP, cujos elementos não estão todos em efetivo
funcionamento. Verificou-se que o “Plano de implementação dos controles internos”
relacionados ao PEFB ainda estava no estágio de discussão/aprovação no âmbito da Senasp.

O efeito é o risco de a gerência do Projeto adotar medidas imprecisas ou equivocadas,

baseando-se em documentos incompletos, com informações parciais ou mesmo ausentes,
afastando-se da realidade dos municípios. Além disso, pode haver comprometimento da
avaliação do cumprimento das obrigações de accountability, bem como da rastreabilidade das
informações.

Portanto, conclui-se que as falhas registradas na documentação pertinente à obtenção e

disponibilização dos dados, causadas por deficiências no monitoramento e acompanhamento
das atividades das Forças-Tarefas, geram o risco de comprometer as decisões gerenciais
tomadas no âmbito da Fase 1, impropriedades que tendem a aumentar na escalabilidade para
o PNECV, com o grande aumento de municípios contemplados. Destaque-se, porém, que os
frequentes contatos entre os gestores das três esferas de governo facilitam o estabelecimento
de registros fidedignos e completos das ações, que assim podem ser concebidos ou
modificados em conjunto, a fim de que sejam adequados tanto para os executores quanto
para os gerentes da política pública em questão.

8. Os resultados alcançados pela Fase 1 têm contribuído para o

atingimento do objetivo geral do projeto piloto
Trata-se de avaliação para verificar em que medida os resultados alcançados com a Fase 1
contribuíram com o objetivo geral do projeto piloto. Para a avaliação, foram verificados a
participação dos órgãos do MJSP, as condições para a escalabilidade do EFB para o Programa
Nacional de Enfrentamento à Criminalidade Violenta - PNECV, os convênios30 firmados no
âmbito do Choque Operacional e os resultados alcançados pelas atividades da Fase 1 até o
mês de outubro de 2020, por meio de consulta ao Painel de Gestão Operacional do Córtex.

De acordo com o Modelo Lógico – ML do projeto piloto, o objetivo pretendido

especificamente para a Fase 1 é:

[...] a pacificação do território com obtenção rápida de resultados pela queda de

índices de crimes violentos diversos, bem como a preparação para a Fase 2 do
Projeto (Atuação Integral).

Ainda considerando o ML, no que se concerne à definição da Fase 1, está descrito que:

30
Não foram aplicados procedimentos de auditoria quanto à aplicação/execução dos recursos repassados.
36
 [...] a repressão qualificada pode ser apresentada como um conjunto de ações
cirúrgicas de resposta ao crime e aos criminosos, basicamente por meio de
inteligência e análise criminal, com o gerenciamento de informações e a
concentração de iniciativas policiais contra as redes de crimes e os criminosos
habituais, objetivando uma resposta rápida e eficaz de todo o sistema de justiça
criminal. Trata-se da ação policial baseada em planos pontuais de desarticulação
dos grupos criminosos e da criminalidade profissional, pela identificação de
suspeitos contumazes e a intervenção estratégica contra eles, de forma
coordenada, articulada e integrada. Esse conjunto se materializará por meio de
operações integradas, choque operacional, forças-tarefa e intervenções nos
mercados de fomento aos crimes contra o patrimônio.

Como já observado em outro ponto deste Relatório, a Fase 1 constitui-se em um conjunto de

operações promovidas por órgãos de segurança das três esferas de governo, por meio de
Forças-Tarefas, a fim de reduzir rapidamente os índices de criminalidade em Áreas de
Interesse Operacional - AIO pré-definidas em cada um dos cinco municípios. Também houve
interação com os órgãos de Poder Judiciário e do Ministério Público, de modo a haver um
célere processo de persecução penal.

Da análise da documentação fornecida, verificou-se que a Fase 1 do EFB encontra-se

estruturada nos seguintes documentos: (i) ML; (ii) Plano Tático Integrado – PTI; (iii) Plano
Estratégico de Atuação Integrada – PEAI; e (iv) Planos Operacionais Integrados (no total de
cinco, um para cada município: Ananindeua/PA, Cariacica/ES, Goiânia/GO, Paulista/PE e São
José dos Pinhais/PR). O conjunto dessa documentação estabelece as premissas básicas da
atuação das Forças-Tarefas: definição dos órgãos de segurança das três esferas de governo
que participarão das ações, atribuição das responsabilidades destes órgãos, registro e
monitoramento dos dados obtidos nas operações e comunicação dos resultados aos gestores
federais.

Por meio da Portaria MJSP nº 723/2019, de 28 de agosto de 2019, houve a autorização da

implementação da Fase 1 e a instituição e definição de atribuições dos Gabinetes das Forças-
Tarefas31. As FTs iniciaram suas atividades após a assinatura dos Contratos Locais de
Segurança, em 29 de agosto de 2019.

Quanto à participação dos órgãos federais, verificou-se a atuação da DIOP/SEOPI do MJSP e

da Força Nacional de Segurança Pública - FNSP. Esta última contribui tanto por meio de
policiamento ostensivo como em ações de polícia judiciária, auxiliando os gestores locais em
perícias e investigações criminais. Foi disponibilizado inicialmente um efetivo de 80 homens
para cada município, que foi se reduzindo ao longo do tempo, devido principalmente ao
combate à pandemia de COVID-19 em outros territórios. Ressalte-se, porém, que a fase de
Choque Operacional, segundo cronograma constante do PEAI, tinha previsão de
encerramento em 20 de janeiro de 2020, portanto antes do início das medidas sanitárias
adotadas em todo o país. Ademais, convém mencionar que houve prorrogações para atuação
da FNSP no período da pandemia, sem implementação das ações previstas para a Fase 2.
Verificou-se que houve um delay entre a Fase 1 e implementação das ações previstas para a
Fase 2, conforme o cronograma inicialmente previsto, provocado por um fator externo: a

31
Estrutura de governança e gestão da Fase 1.
37
pandemia de COVID-19. Em decorrência da pandemia, as demais partes interessadas
direcionaram os esforços para combater seus efeitos, em detrimento das ações previstas para
o projeto piloto.

Em relação à escalabilidade do EFB para o PNECV, foi informado pelos gestores a inviabilidade
de utilização simultânea da FNSP em vários municípios, em decorrência de sua capacidade
operacional32.

A equipe de auditoria analisou ainda dez convênios firmados no âmbito do Projeto. Embora a
execução propriamente dita não tenha feito parte do escopo deste trabalho, verificou-se que
os objetos constantes dos Termos de Convênio se coadunam com os objetivos da Fase 1 do
EFB, consistindo principalmente em itens como aquisição de viaturas e armamentos,
equipamentos para videomonitoramento e análise forense e expansão de sistemas de
radiocomunicação. Observou-se ainda que os processos contêm as justificativas e os Planos
de Trabalho devidamente analisados pelos setores competentes do MJSP.

Foram também verificados os registros dos resultados das operações das Forças-Tarefas no
sistema Power BI, utilizado pelos gestores para a avaliação das ações. Este sistema encontra-
se integrado ao Córtex e permite que se utilizem filtros para uma eventual segmentação da
informação que se deseja consultar. Abaixo, alguns exemplos dos dados que podem ser
obtidos e monitorados:

Figura 5 - Resultados extraídos do Sistema Córtex33

Dos dados acima, depreende-se que houve uma diminuição geral dos homicídios dolosos34 em
28,5% e dos roubos em 35,4%, embora tenha sido verificado um aumento nos homicídios nos
municípios de Cariacica/ES e São José dos Pinhais/PR desde o início das operações,
principalmente entre janeiro e março de 2020, que causaram o aumento nos números. Os
gestores federais questionaram os citados municípios sobre o fato, e estes relacionaram

32
Estudo mais detalhado sobre o projeto estava em desenvolvimento pelos gestores e não foi possível análise
detalhada pela equipe de auditoria, até a finalização da fase de aplicação dos procedimentos de auditoria.
33
Fonte: Painel de Gestão Operacional
34
Não foi possível verificar se a redução dos homicídios nos municípios se deve somente ao PEFB.
38
fatores como redução do efetivo nas operações (por necessidade pontual de deslocamento
do efetivo para outras localidades) e, no caso do município paranaense, crimes relacionados
à repressão ao tráfico de drogas no período. Ressalte-se que os gestores, em entrevistas,
mencionaram a complexidade dos fatores criminógenos, como mudanças no tipo de crime
cometido (por exemplo, uma região que apresentava muitos assaltos a bancos pode passar a
ter mais sequestros, por causa da atuação policial específica) e migração dos crimes (de uma
área fortemente policiada para uma área vizinha que não esteja sob o choque operacional).
Isso também impacta na estratégia de combate à criminalidade, na medida em que interfere
no foco territorial, um dos eixos do PEFB.

As causas identificadas pela equipe de auditoria para a Fase 1 ter, em geral, suscitado
resultados positivos, são:

(i) comunicação pela Alta Cúpula do governo federal (atuação da liderança,

configurando o tom do topo) sobre a importância do projeto para o enfrentamento
à criminalidade violenta, por meio de reuniões, visitas técnicas aos locais,
assinatura de um Contrato Local da Segurança35 entre todos os entes, gerando
engajamento de todas as partes interessadas;
(ii) aproveitamento da expertise da DIOP/SEOPI no planejamento e acompanhamento
de ações das Forças Tarefas;
(iii) Utilização de uma estrutura de governança e gestão interfederativa36 que gerou
articulação e coordenação entre as partes interessadas, com contato frequente
com os coordenadores locais;
(iv) Utilização de boas práticas de experiências exitosas anteriores, tanto no Brasil
quanto no exterior, as quais nortearam as ações e auxiliaram nas definições dos
fundamentos do Projeto, como os eixos de atuação e os mecanismos de
governança e gestão.

Como consequências positivas, as evidências indicam qualitativamente que houve

engajamento efetivo entre as partes interessadas, relacionadas à Fase 1, notadamente com
relação às instâncias relacionadas às FTs dos entes federados, materializando o pretendido
pela Lei nº 13.675, 11 de junho de 2018, que prevê a necessidade de atuação conjunta,
sistêmica e integrada dos órgãos de segurança pública para o atingimento dos objetivos
constitucionais relacionados à segurança pública.

Há que se mencionar que o delay entre a Fase 1 e a implementação das ações da Fase 2,
conforme o cronograma inicial, impactou parte do objetivo pretendido pela Fase 1, conforme
previsto no ML do projeto piloto, que era a rápida redução da criminalidade com a pacificação
das áreas e a implementação síncrona da Fase 2 por meio de ações existentes das áreas
socioeconômicas, mapeadas pelas partes interessadas. O custo-benefício de permanência da
atuação da FNSP que é limitada em termos de efetivo, tende a piorar ao longo do tempo, uma

35
Com natureza de um Protocolo de Intenções entre os signatários.
36
Em que pese os gestores não terem apresentado evidências com relação às reuniões do GGA/FT, conforme
previsto na Portaria nº 723/2019.
39
vez que para sua manutenção, há necessidade de pagamento de diárias e passagens. Tal fato
reforça a limitação simultânea da utilização da FNSP em várias localidades.

Por todo o exposto, conclui-se que os resultados da Fase 1 têm contribuído, de modo geral,
para a redução da criminalidade violenta37, em que pese em dois municípios ter aumentado a
taxa de homicídios. Como informado pelos próprios gestores, o fenômeno da criminalidade é
complexo e a atuação policial, como pretendido pela Fase 1, não é, por si só, suficiente para a
redução da criminalidade, sendo necessária a implementação de ações socioeconômicas para
enfrentar as causas estruturantes da criminalidade e, por conseguinte, reduzir os índices de
criminalidade violenta no país.

9. As responsabilidades dos partícipes do Projeto Em Frente Brasil e

os mecanismos de prestação de contas estão formalmente definidos,
contendo fragilidades pontuais
O presente registro decorre de avaliação realizada sobre os controles internos do projeto que
visam promover a responsabilização dos partícipes e a prestação de contas 38. Nesse sentido,
a partir do arcabouço normativo do projeto, buscou-se verificar a existência de definição
formal das responsabilidades dos diversos atores que participam do Projeto (competências e
atribuições), assim como dos mecanismos de prestação de contas a serem empregados para
demonstrar o cumprimento daquelas responsabilidades.

Quanto à verificação dos mecanismos de prestação de contas, convém esclarecer a lógica que
sustentou essa avaliação. Idealmente, as competências definidas devem vir acompanhadas
desses mecanismos sempre que a verificação do seu cumprimento não estiver explícita a
partir do próprio texto da competência. Por exemplo, se a competência consiste em “elaborar
relatórios de controle e avaliação”, a demonstração do cumprimento dessa competência será
por meio da apresentação dos próprios relatórios. Por outro lado, caso a competência seja do
tipo “avaliar” ou “monitorar” determinado objeto, por exemplo, é preciso definir de que
forma essas ações (ou os seus resultados) serão registradas.

Os critérios de auditoria utilizados para esta avaliação incluem a Constituição Federal (art. 70,
parágrafo único), o Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas (TCU,
2014) e os Guias Práticos de Análise Ex Ante e Ex Post (Governo Federal, 2018). Além disso,
também se utilizou o Modelo Lógico do Projeto Em Frente Brasil, o qual apresenta, de maneira
geral, o modelo de governança e gestão a ser formalmente instituído por outros normativos
do Projeto.

37
Não foi objeto de avaliação pela equipe de auditoria o quantum de redução decorre da atuação do PEFB para
a redução da criminalidade. Não houve a avaliação do impacto gerado pela intervenção.
38
O termo “prestação de contas” está sendo empregado no presente trabalho com o sentido amplo de “registro
daquilo que foi feito, considerando as competências/atribuições definidas”.
40
Em relação aos resultados da avaliação, primeiramente cabe registrar que o regramento do
Projeto é constituído por vários documentos, que em sua maior parte são específicos para
alguma das duas fases que compõem o Projeto. Assim, há uma distinção muito clara entre os
normativos da Fase 1 e aqueles da Fase 2.

Em relação à Fase 1, as competências/atribuições dos atores estão definidas ao longo dos

seguintes documentos: Portaria MJSP nº 723/2019, Plano Tático Integrado, Plano Estratégico
de Atuação Integrada e Planos Operacionais de Atuação Integrada, que também mencionam
alguns instrumentos que deverão ser utilizados para o registro e controle das atividades
realizadas, como sistemas informatizados e elaboração de relatórios. Contudo, a respeito das
instâncias colegiadas GGA-FT, CT-GGA/FT e GGO/FT, não há menção, em nenhum dos
normativos, dos meios pelos quais serão realizados o controle e o registro de suas reuniões, a
exemplo de atas de reuniões. Além disso, em relação ao GGA-FT e CT-GGA/FT, que possuem
competências específicas de “avaliar” determinados objetos, não há previsão normativa sobre
os produtos a serem apresentados por essas instâncias em decorrência do cumprimento
dessas avaliações.

Em relação à Fase 2, importa registrar que nem todos os atos normativos previstos no âmbito
do Projeto foram editados até o momento, como por exemplo os Acordos de Resultados, que
poderão trazer dispositivos que tratem de competências específicas e mecanismos de
prestação de contas. Considerando os documentos disponibilizados, foram identificadas as
competências dos atores envolvidos e os instrumentos de prestação de contas, embora
tenham sido verificadas algumas fragilidades pontuais, detalhadas a seguir.

O documento "Diretrizes Gerais de Governança e Gestão dos Planos Locais de Segurança",

que apresenta um detalhamento de como deverá funcionar o modelo de governança e gestão
proposto no Modelo Lógico do Projeto, não aborda o papel da Coordenadoria Integrada de
Territórios (CIT), que é uma instância colegiada prevista no Modelo Lógico e já instituída
formalmente pela maioria dos municípios participantes, por meio de decretos municipais.

Em relação ao Plano Local de Segurança de São José dos Pinhais, único PLS apresentado à
equipe de auditoria, o "prazo" das ações a serem implementadas na Fase 2 é definido como a
"data de início da implementação da solução", a qual não condiz com a definição usualmente
empregada para o termo, qual seja, "o período de tempo em que algo deve ser feito". Além
dessa definição equivocada, os prazos que constam das ações foram informados em
diferentes formatos, alguns dos quais sugerindo que seja de fato somente a data de início da
ação. Também não há padronização em relação ao registro do campo "dono da ação", sendo
citado, em alguns casos, o cargo e, em outros, o órgão. Por fim, existem duas ações para as
quais não constam o dono da ação, o prazo e o indicador. Sabe-se que essa versão do PLS de
São José dos Pinhais ainda será submetida à análise e validação por parte das instâncias de
governança do Projeto, o que possibilita que essas falhas sejam sanadas tempestivamente.

Todas as falhas indicadas anteriormente (Fase 1 e Fase 2) possuem caráter formal e consistem
em lacunas/equívocos pontuais nos normativos do Projeto; no entanto, sabe-se que lacunas
e/ou inconsistências na normatização de uma política pública, no que tange especificamente
à definição de responsabilidades e mecanismos de prestação de contas, podem resultar em
problemas concretos no cumprimento da estratégia de atuação concebida pela política e,
41
possivelmente, no atingimento de seus objetivos, podendo também prejudicar o
monitoramento e a avaliação da política.

Conclui-se que a normatização do Projeto Em Frente Brasil, no que diz respeito à definição de
responsabilidades e mecanismos de prestação de contas, está majoritariamente adequada,
havendo algumas fragilidades que, embora pontuais, merecem atenção dos gestores para que
a institucionalização do Programa Nacional de Enfrentamento à Criminalidade Violenta conte
com dispositivos claros e precisos quanto a esses dois aspectos avaliados.

10. Incompletude na documentação de prestação de contas no

âmbito das instâncias de governança e gestão previstas na Portaria
MJSP nº 723/2019
Em seguimento à avaliação da normatização do Projeto Em Frente Brasil relativa à
responsabilização dos partícipes e mecanismos de prestação de contas, objeto do achado
anterior, procedeu-se à verificação do cumprimento de uma amostra de competências a partir
da documentação de prestação de contas elaborada.

Os critérios utilizados para a presente avaliação consistem em alguns dispositivos da Portaria

MJSP nº 723/2019 e do Plano Estratégico de Atuação Integrada, ambos normativos relativos
à Fase 1 do Projeto Em Frente Brasil. Ressalta-se que não foi possível verificar o cumprimento
de competências referentes à Fase 2 do Projeto, visto que suas ações não foram iniciadas em
razão da paralização provocada pela pandemia de COVID-19 que se instaurou no Brasil no final
de fevereiro de 2020.

O quadro a seguir apresenta as competências selecionadas para análise e o resultado

verificado. Na sequência, são feitas considerações sobre cada caso.

Quadro 3 - Competências selecionada para avaliação de cumprimento

Instância Houve prestação

Competências selecionadas Normativo
responsável de contas?
1) Avaliar a Fase 1 - Choque de Segurança do
projeto "EM FRENTE BRASIL".
2) Avaliar o emprego das Forças federais na Fase
1.
Comitê de 3) Apreciar os relatórios de acompanhamento da
Portaria MJSP nº
Governança das Fase 1.
723/2019, art. 3º, §2º Não
Forças-Tarefas - 4) Avaliar e monitorar os resultados das
(II, III, IV e V) e §3º
GGA/FT operações da Fase 1.
5) O GGA/FT se reunirá, em caráter ordinário,
quinzenalmente, e, em caráter extraordinário, a
qualquer tempo por meio de convocação de seu
Coordenador.

42
 Instância Houve prestação
Competências selecionadas Normativo
responsável de contas?
6) Avaliar a Fase 1 - Choque de Segurança quanto
Portaria MJSP nº Sim
etapa de implementação da política.
723/2019, art. 4º, §2º
7) Acompanhar as operações, por meio de
(II e III) Parcialmente
painéis e relatórios.
Comitê Técnico do
8) A avaliação dos resultados da operação
Gabinete de
ocorrerá semanalmente pelas FT´s,
Governança das
e mensalmente pela DIOP e demais envolvidos. Plano Estratégico de
Forças-Tarefas - CT-
Os critérios analisados serão relacionados ao Atuação Integrada -
GGA/FT Sim
acompanhamento dos indicadores de Item 4.3 - Ciclo de
criminalidade nas AIO´s, especialmente os de Avaliação
homicídio, em paralelo com a análise do esforço
realizado.
9) Operacionalizar as ações previstas no POI. Sim, com ressalvas
10) Elaborar relatórios de operações e
Não
inteligências.
Portaria MJSP nº
11) Elaborar relatórios de controle e avaliação. Parcialmente
723/2019, art. 5º, §2º
12) Os GGO/FT se reunirão, em caráter (III, IV e V) e §3º
ordinário, semanalmente, e, em caráter
Parcialmente
extraordinário, a qualquer tempo por meio de
Gabinetes de Gestão
convocação de seu Coordenador.
das Forças-Tarefas -
GGO/FT 13) A avaliação dos resultados da operação
ocorrerá semanalmente pelas FT´s, e
mensalmente pela DIOP e demais envolvidos. Os Plano Estratégico de
critérios analisados serão relacionados ao Atuação Integrada -
Parcialmente
acompanhamento dos indicadores de Item 4.3 - Ciclo de
criminalidade nas AIO´s, especialmente os de Avaliação
homicídio, em paralelo com a análise do esforço
realizado.

Fonte: elaborado pela equipe de auditoria

Em relação ao GGA/FT, verificou-se que, embora essa instância colegiada tenha se reunido –
conforme informado pela equipe gestora do Projeto –, não foi apresentado nenhum registro
formal de suas reuniões, tampouco documentos que demonstrem o cumprimento das
competências elencadas no Quadro 3 (1 a 5). Cabe registrar que houve a apreciação de todos
os Relatórios de Avaliação elaborados pelo CT-GGA/FT por parte do Ministro da Justiça e
Segurança Pública, registrada em despachos, contudo, apesar de o referido Ministro ser o
coordenador do GGA/FT, a sua atuação isolada não cumpre com as competências designadas
à instância colegiada GGA/FT.

Neste ponto, importa resgatar a verificação feita no âmbito do achado anterior, que apontou
a falta de dispositivos normativos que definam os mecanismos de prestação de contas a serem
observados para demonstrar o cumprimento das competências do GGA/FT. A definição formal
desses mecanismos é um importante instrumento de controle interno que o gestor deve
utilizar para reduzir o risco de não prestação de contas de forma adequada.

Já em relação à atuação do CT-GGA/FT, foram feitos os devidos registros de todas as reuniões

realizadas, tendo sido elaborados Relatórios de Avaliação que atendem às competências 6, 7
e 8 do Quadro 3. Ressalva-se, contudo, a competência de “acompanhar as operações, por
meio de painéis e relatórios”, cujo cumprimento se considera parcialmente comprometido em
43
razão de que vários órgãos que compõem o Comitê Técnico deixaram de apresentar seus
relatórios de atuação, que constam como anexos do Relatório de Avaliação do CT-GGA/FT.

Considerando os relatórios de atuação que foram apresentados pelos órgãos integrantes do

CT-GGA/FT, convém observar duas oportunidades de melhoria em relação a esses registros:
i) houve casos de um mesmo órgão apresentar relatórios com formatos e conteúdos
diferentes ao longo do acompanhamento, o que prejudica a avaliação da atuação do órgão de
forma global, visto que não se mantém um parâmetro comparativo; e ii) de forma geral, os
relatórios de atuação apresentados não fazem referência aos planejamentos inicialmente
formulados para cada órgão, o que prejudica a avaliação do grau de aderência ao
planejamento e a identificação dos motivos que levaram a desconformidades.

Relativamente aos GGO/FT, verificou-se que os registros quanto ao cumprimento da

competência “operacionalizar as ações previstas no POI” se deram por meio da Matriz de
Atividades do Sistema Córtex. Há, no entanto, uma fragilidade: não existe uma vinculação
clara e inequívoca entre as ações informadas no Córtex e as ações planejadas que constam no
Protocolos de Atuação Integrada, que integram os Planos Operacionais Integrados. Ou seja, o
Córtex não permite visualizar se as ações executadas por determinada Força-Tarefa estão em
conformidade com o planejamento realizado, o que prejudica a etapa de avaliação da
implementação.

Em relação aos relatórios de operações e inteligência que devem ser elaborados pelos
GGO/FT, o gestor informou que as informações referentes a esses relatórios foram relatadas
pelos representantes da Diretoria de Inteligência – DINT/SEOPI nas reuniões de avaliação do
CT-GGA/FT, conforme constam nos Relatórios de Avaliação e seus anexos. Contudo, não há
clareza na documentação do CT-GGA/FT de que “relatórios de operações e inteligência”
elaborados pelos GGO/FT tenham sido consultados. Dessa forma, considera-se que não houve
a prestação de contas para a competência 10 do Quadro 3.

A respeito dos relatórios de controle e avaliação que devem ser elaborados pelos GGO/FT, o
gestor informou que esses documentos constam nos Relatórios de Avaliação do CT-GGA/FT.
Trata-se do anexo “síntese das avaliações de rotina das FT’s”, o qual não foi apresentado nos
dois últimos Relatórios de Avaliação (4º e 5º), além de que houve apresentação parcial das
informações no 2º e 3º Relatórios (não constam registros de todas as cinco Forças-Tarefas).
Por essas razões, considera-se que a prestação de contas foi parcial para a competência 11.

Por último, relativamente às competências 12 e 13, cujo enfoque é na frequência de atuação

dos GGO/FT, considera-se que a prestação de contas foi parcial pelas mesmas razões
apontadas para a competência 11, ou seja, os registros das reuniões foram apresentados
apenas parcialmente, relativos somente a determinados meses de avaliação.

De forma conclusiva, as lacunas verificadas na documentação de prestação de contas relativa

à atuação das instâncias colegiadas GGA/FT, CT-GGA/FT e GGO/FT suscitam a necessidade de
que os gestores, na concepção e implementação do Programa Nacional de Enfrentamento à
Criminalidade Violenta, confiram atenção aos seguintes pontos:

44
 i. Alinhamento entre a execução e as competências estabelecidas, o que denota a
importância de que as competências estejam bem definidas, dispondo de clareza e
exequibilidade; e
ii. Registro sistemático do cumprimento das competências estabelecidas. Também é
importante que o mecanismo de registro a ser observado esteja definido nos
normativos da política. Considerando que se trata de uma política multiagencial, faz-
se necessária uma constante articulação e engajamento, por parte do órgão
coordenador da política, junto aos demais órgãos partícipes sobre a necessidade de
elaboração e encaminhamento dos registros de suas ações de forma contínua.

11. Fragilidades na transparência ativa relacionada ao Projeto Em

Frente Brasil
No contexto da avaliação da accountability do Projeto Em Frente Brasil, buscou-se verificar o
grau de cumprimento da transparência ativa de informações e dados da Política, por meio de
consulta ao sítio oficial do Ministério da Justiça e Segurança Pública.

Para a presente avaliação, foram utilizados como critérios de auditoria a Lei nº 12.527/2011
(Lei de Acesso à Informação) e seu Decreto regulamentador nº 7.724/2012, o Guia de
Transparência Ativa para Órgãos e Entidades do Poder Executivo Federal - 6ª versão (CGU), o
Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas (TCU, 2014) e os Guias
Práticos de Análise Ex Ante e Ex Post (Governo Federal, 2018).

Segundo o Decreto nº 7.724/2012, a transparência ativa consiste no dever de os órgãos e

entidades promoverem, independente de requerimento, a divulgação em seus sítios na
Internet de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas,
observado o disposto nos arts. 7º e 8º da Lei nº 12.527/2011. O referido Decreto especifica o
rol de informações que obrigatoriamente devem ser divulgadas (art. 7º, §3º), no qual estão
informações sobre “programas, projetos, ações, obras e atividades, com indicação da unidade
responsável, principais metas e resultados e, quando existentes, indicadores de resultado e
impacto”. De forma complementar, o Guia Prático de Análise Ex Ante também define, em seu
capítulo 7, item 4.2 (comunicação e dados abertos), que “é importante que haja comunicação
clara do esquema lógico que inspira a formulação da política, o problema que ela visa resolver,
qual a solução proposta, quem será afetado pela política e de que maneira”.

Em consulta ao sítio oficial do MJSP (https://www.gov.br/mj/) em 6 de outubro de 2020,

verificou-se que o Projeto Em Frente Brasil possui página específica
(https://www.justica.gov.br/sua-seguranca/seguranca-publica/em-frente-brasil), na qual
consta parte das informações preconizadas pelos critérios de auditoria supracitados. Do total
de oito temas que precisam constar em transparência ativa, avaliou-se que há informações
suficientes sobre quatro deles na página do Projeto Em Frente Brasil: o esquema lógico que
inspira a formulação da política; o problema que a política visa resolver; quem será afetado
pela política e de que maneira; e a unidade responsável pelo desenvolvimento e

45
implementação da política. Em relação aos demais temas, identificaram-se lacunas, conforme
explicitado a seguir:

• Solução proposta: Embora na seção "perguntas e respostas" conste, no âmbito da

pergunta 13, menção genérica ao valor de 4 milhões repassado para cada um dos
territórios, não há nenhuma outra informação na página sobre os convênios que foram
firmados no âmbito do Projeto Em Frente Brasil, os quais integram a solução proposta
pela política.
• Principais metas e indicadores de resultados e impacto: deverão ser definidos pelos
gestores (há recomendação da CGU em monitoramento emitida por meio da NA nº
829819/01);
• Principais resultados: Não consta, na página do Projeto, seção específica para tratar de
resultados. Na seção de notícias, foram localizadas somente três publicações que
apresentam resultados parciais da Fase 1, referentes somente à fase inicial das
operações (setembro/2019), além de não constar nenhuma notícia específica
referente à Fase 2.

Considera-se que a situação encontrada decorre de fragilidades identificadas na

regulamentação formal do Projeto acerca da divulgação de informações em transparência
ativa, sendo essa regulamentação compreendida como um mecanismo de controle do qual o
gestor pode dispor para promover o cumprimento da transparência ativa. Em análise aos
normativos disponibilizados, verificou-se a existência de dispositivos e documentos que
tratam da comunicação social e divulgação de informações, porém sem enfoque e
detalhamento quanto à transparência ativa.

A nível geral, a transparência aparece como um dos princípios do Projeto, conforme expresso
na cláusula segunda dos Contratos Locais de Segurança. Os atos normativos da Fase 1
preveem a criação de equipes de comunicação social tanto no âmbito das Forças-Tarefas,
quanto no do Gabinete de Governança, sendo a atuação dessas equipes voltada,
principalmente, ao fornecimento de informações aos órgãos de imprensa, embora haja
menção pontual à criação e gerenciamento de ferramentas e plataformas digitais de
comunicação social (website e redes sociais). Foi elaborado Protocolo de Atuação Integrada
específico para tratar das ações ordinárias de Comunicação Social no âmbito da Fase 1,
estando previstas ações de divulgação de boletins semanais, quinzenais e balanços finais,
contabilizando recursos, ações e resultados das operações das Forças-Tarefas, apesar de não
constar especificação dos canais a serem utilizados para realizar tais divulgações. Em relação
à Fase 2, consta somente que cabe às Coordenadorias Executivas federal, estaduais e
municipais "promover a divulgação de resultados à sociedade", sem maiores detalhes.

Cabe observar que a divulgação de informações do Projeto em redes sociais, a qual foi prevista
nos normativos do Projeto e também demonstrada em relatório de atuação elaborado pela
Assessoria de Comunicação - ASCOM, não atende, de forma isolada, ao dever de transparência
ativa, visto que a Lei de Acesso à Informação estabelece que a divulgação deve ser “em local
de fácil acesso” e “em sítios oficiais”. Por sua vez, as principais redes sociais atuais (Facebook,
Instagram e Twitter, nas quais o MJSP possui contas oficiais) somente podem ser acessadas
de forma ampla caso o usuário seja cadastrado, além de que sua forma de apresentação de
informações tem caráter cronológico, dinâmico e diversificado, ao passo que o sítio oficial
46
possui característica de repositório de informações, o que facilita a localização de
determinada informação por parte do usuário. Portanto, a utilização de redes sociais para a
divulgação de informações relacionadas aos órgãos públicos deve ser considerada como uma
ferramenta complementar à utilização do sítio oficial, o qual consiste no principal canal de
divulgação para o cumprimento da transparência ativa.

A ausência total ou parcial de disponibilização de informações de interesse coletivo, de forma

estruturada e de fácil localização, acarreta prejuízo ao controle social, o qual consiste na
participação da sociedade na fiscalização da aplicação dos recursos públicos e na formulação
e acompanhamento da implementação de políticas públicas, contribuindo para o atingimento
de seus objetivos.

De forma conclusiva, verificou-se que existem algumas lacunas de informação na página do

Projeto Em Frente Brasil localizada no sítio oficial do MJSP, bem como carência de uma
regulamentação mais detalhada sobre transparência ativa no âmbito dos normativos do
Projeto.

47
RECOMENDAÇÕES
1 - Fazer constar do Modelo Lógico do Programa Nacional de Enfrentamento à Criminalidade
Violenta a estimativa de recursos federais, incluindo os orçamentários, que darão
exequibilidade às ações previstas no documento, de forma que seja possível a verificação dos
meios que serão utilizados para atingimento dos objetivos e metas propostas.
Achado n° 1

2 - Elaborar o Modelo Lógico do Programa Nacional de Enfrentamento à Criminalidade

Violenta considerando todos os elementos essenciais da metodologia (recursos, ações,
produtos, resultados intermediários e final, e impactos) e delimitando claramente no
documento a relação de causalidade entre cada um desses elementos.
Achado n° 2

3 - Explicitar qual ou quais causas consideradas críticas do problema que o PNECV pretende
combater, motivando a escolha daquela ou daquelas a serem enfrentadas, em detrimento de
outras, e como a ação a ser implementada combate a(s) causa(s) do problema identificado.
Achado nº 2

4 - A partir do Modelo Lógico do Programa Nacional de Enfrentamento à Criminalidade

Violenta, estabelecer indicadores e metas considerando todos seus elementos essenciais,
estabelecendo um plano de monitoramento para todas as etapas do PNECV, podendo
considerar a sugestão de estrutura:

Achado nº 3

48
5 - Desenvolver uma coordenação executiva para a governança federal do Programa Nacional
de Enfrentamento à Criminalidade Violenta, com capacidades técnica e política para gerenciar
programas multiagenciais e interfederativos, com ampla transversalidade no governo e apta
a exercer essa coordenação sob uma perspectiva integrada, com a definição de papéis e
responsabilidades, incluindo como o esforço cooperativo será liderado, detalhes da atividade
que deverá ser empreendida e identificação dos recursos humanos, físicos e financeiros e de
tecnologia da informação necessários para iniciar e manter o esforço cooperativo.

Achado n° 4

6 - Conceber a gestão de riscos envolvendo a Alta Administração (liderança) e todos os demais

partícipes da política, preferencialmente, antes da instituição do Programa Nacional de
Enfrentamento à Criminalidade Violenta, designando responsáveis em cada ministério
parceiro, a forma de troca de informações sobre o assunto e como os riscos serão gerenciados
e monitorados.
Achado n° 5

7 - Aprimorar os controles internos do PEFB da Fase 1 quanto aos seguintes tópicos: (i) registro
das reuniões do GGA/FT; (ii) aperfeiçoamento da integração e vinculação do planejamento
realizado (ações previstas nos Protocolos de Atuação Integrada) com a execução das Forças
Tarefas (ações informadas na Matriz de Atividades do Sistema Córtex); (iii) aprimoramento do
campo “Principais Encaminhamentos” dos Relatórios de Avaliação do CT-GGA/FT, de modo a
inserir o status dos encaminhamentos de reuniões anteriores; (iv) necessidade de maior
completude e transparência no registro dos anexos dos Relatórios do CT-GGA-FT que trata
sobre a atuação dos demais órgãos componentes das Forças-Tarefas; (v) aprovação do “Plano
de implementação dos controles internos” relacionados à Fase 1 e posterior avaliação do
desempenho do processo de controle interno dessa fase.

Achados n° 6, 7 e 9

8 - Instituir, para o Projeto Em Frente Brasil e o Programa Nacional de Enfrentamento à

Criminalidade Violenta, instrumentos internos que definam as diretrizes para a transparência
ativa de informações da política, de modo a identificar quais informações devem ser
minimamente divulgadas bem como sua frequência de atualização, quando aplicável (a
frequência vale necessariamente para os resultados alcançados).
Achado n° 11

49
9 - Atualizar a página do Projeto Em Frente Brasil em relação aos seguintes tópicos:
a. solução proposta: complementar a seção "Ações", que explica a funcionamento do
Projeto, com informações sobre os convênios firmados, esclarecendo sua finalidade
no contexto da estrutura do Projeto.
b. indicadores e metas: tão logo sejam definidos, inseri-los, contextualizando-os com
informações sobre as ações correspondentes, seus responsáveis e prazos para alcance
das metas;

c. resultados: criar seção específica para apresentação dos resultados, que deverá estar
de acordo com as diretrizes de que trata a recomendação 8;
d. instrumentos de transferência de recursos: visando facilitar a localização das
informações, criar seção específica que trate dos instrumentos de transferências de
recursos firmados no âmbito da política, a exemplo dos convênios, apresentando seus
dados gerais, como número, objeto, concedente/convenente, valor e vigência atual.
Também informar que informações adicionais sobre os convênios podem ser
consultadas na Plataforma +Brasil, com a disponibilização de link de direcionamento.
Achado n° 11

50
CONCLUSÃO
Considerando o contexto da criminalidade violenta no Brasil — que apresenta uma taxa de
31,639 homicídios por 100 mil habitantes equivalente a 30 vezes a taxa da Europa, com
números absolutos de homicídios que superam 60.000 anuais —, o Ministério da Justiça e
Segurança Pública desenvolveu o Projeto Piloto Em Frente Brasil (PEFB), que tem por objetivo
geral a redução dos indicadores de criminalidade violenta em cinco municípios selecionados.
A partir da execução do Projeto nos territórios selecionados, e com base nas lições aprendidas,
pretende-se ampliar substancialmente o número de municípios atendidos, a partir da
implantação do denominado Programa Nacional de Enfrentamento à Criminalidade Violenta
(PNECV).

Considerando a relevância do tema para o país, bem como o caráter interfederativo e

interministerial do PEFB, envolvendo diversas organizações, e tornando demasiado complexo
o processo de governança e gestão da política pública, foi executada uma auditoria baseada
em riscos, com a finalidade de avaliar os processos de governança e de gestão no âmbito do
projeto EFB, inclusive para avaliar os riscos relacionados à sua escalabilidade para o PNECV.

Com base nas evidências obtidas pela equipe de auditoria, conclui-se que tanto o Modelo
Lógico, que trata sobre o planejamento da política pública, quanto os processos de gestão de
riscos, de governança e de controles internos relacionados ao PEFB necessitam de
aprimoramentos, porquanto servirão de base para o Programa Nacional de Enfrentamento à
Criminalidade Violenta (PNECV).

No que tange ao Modelo Lógico do PEFB, verificou-se que este necessita de aprimoramentos
para ser utilizado para o PNECV, notadamente com relação à completude e clareza nas
relações de causalidade dos elementos previstos em sua estrutura lógica. Especificamente
com relação ao elemento “recursos”, verificou-se não haver previsão de todos os recursos
necessários à exequibilidade das ações previstas no ML. Também não houve explicitação com
relação às causas consideradas críticas a serem enfrentadas pelo PNECV e como as ações a
serem implementadas combatem as causas do problema a ser enfrentado. Tão importante
quanto os aspectos mencionados, verificou-se que no ML não foram identificados quais são
os indicadores e metas que poderão balizar o monitoramento para todas as etapas do PNECV.

Concernente ao processo de governança estabelecido para o Projeto Em Frente Brasil,

demasiado complexo por sua própria natureza, por envolver diversas partes interessadas das
três esferas da federação, constatou-se que este necessita de aperfeiçoamentos para a sua
adequada expansão para o PNECV. Primeiramente, é fundamental a submissão formal do
Modelo Lógico a todos os Ministérios partícipes e aos entes subnacionais, para fins de
contribuição e conhecimento claro sobre os objetivos pretendidos. Em segundo lugar, tão
importante quanto, é o “tom do topo”, caracterizado pela participação ativa, efetiva e
conjunta das lideranças dos Ministérios, inclusive do MJSP, com relação à gestão de riscos no
âmbito do projeto piloto. Por último, quanto ao processo de governança, constatou-se
fragilidades na coordenação exercida pelo MJSP, que em decorrência de sua posição

39
Informação extraída do ML com relação ao ano de 2017.
51
hierárquica em relação aos demais Ministérios, não tem capacidade suficiente para coordenar
uma política pública interfederativa e interministerial, necessitando de um órgão de
supervisão superior para exercer a governança efetiva necessária.

Fundamental ao mencionado processo de governança é o processo de gestão de riscos, pois

auxilia no estabelecimento da estratégia, no alcance dos objetivos, na tomada de decisões de
forma fundamentada, inclusive na responsabilização das partes interessadas. Segundo as
evidências obtidas, verificou-se que não houve processo de avaliação dos riscos realizado de
forma conjunta entre os Ministérios. Tal fato não considera a interconectividade entre os
riscos, que podem se originar de fonte externa ao MJSP e que se não forem devidamente
considerados e tratados, podem impactar significativamente os objetivos pretendidos pelo
PNECV. Convém mencionar que o MJSP realizou internamente a identificação e avaliação dos
riscos, bem como propôs medidas para tratamento desses riscos, sem que houvesse
aprovação das medidas de monitoramento, até a finalização deste relatório.

Quanto aos controles internos da gestão, foram aplicados testes de controle específicos com
base em riscos. Identificaram-se deficiências com relação à documentação da Fase 1 que
podem impactar nos processos de monitoramento e de avaliação das etapas da política, na
rastreabilidade de informações, na devida prestação de contas, na transparência dos atos de
gestão, bem como na avaliação da conformidade dos atos.

A última fragilidade identificada pela equipe de auditoria se refere à transparência ativa do

PEFB. Não foram identificadas informações exigidas pelo Decreto nº 7.724/2012 e que devem
ser divulgadas no sítio do MJSP, como: (i) detalhes sobre os convênios firmados no PEFB; (ii)
principais metas e indicadores de resultados e impactos; e (iii) principais resultados.

A despeito das fragilidades apontadas pela auditoria, um evento externo que impactou o
adequado desenvolvimento do PEFB foi a pandemia de COVID-19, pois as partes envolvidas
atuaram para o enfrentamento da doença, postergando a execução de medidas que foram
planejadas. Na prática, verificou-se que não houve a implementação das ações
socioeconômicas da Fase 2, estendendo-se o prazo inicialmente previsto de atuação das
Forças Tarefas. Tal fato impactou parcialmente o objetivo pretendido pela Fase 1, ao menos
em termos de desempenho, uma vez que a pacificação territorial pretendida pela Fase 1
deveria ser sucedida de forma síncrona pela implementação das ações socioeconômicas da
Fase 2.

As causas para as fragilidades pontuais identificadas pela equipe de auditoria estão dispostas
em cada um dos achados do relatório. No entanto, as causas raízes relacionadas ao de
processo de governança dizem respeito principalmente ao processo de gestão de riscos do
PEFB, que não se dá de modo compartilhado, impactando na tomada de decisões, na
responsabilização dos demais partícipes e na definição dos planos de contingência. Outra
causa raiz importante é a fragilidade da posição hierárquica da Senasp/MJSP para exercer o
tom do topo e a articulação necessária frente a uma política interministerial e interfederativa.

Em que pesem as necessidades de aprimoramentos para a política pública, há que se

considerar as boas práticas utilizadas no âmbito do PEFB, que por sua natureza é bastante
complexo, tanto em termos da estrutura de governança como do tema criminalidade. Neste
52
sentido, destaca-se que o MJSP utilizou o Guia de Avaliação de Políticas Públicas - Ex ante,
recomendado pelo Comitê Interministerial de Governança40, para o desenvolvimento do
planejamento do PEFB. Ainda com base nas melhores práticas, está sendo realizado um
projeto piloto, antes de escalar a política a nível nacional, de modo a melhor planejar as ações
com base nas lições aprendidas. Houve ainda a assinatura dos Contratos Locais de Segurança
para cada um dos cinco municípios partícipes; visitas do então Ministro do MJSP às
localidades; seminários capitaneados pelo MJSP com as partes interessadas; participação dos
órgãos da Presidência da República; e a criação do Comitê Interministerial para concepção do
PNECV.

Como proposta de aprimoramento para as fragilidades identificadas pela equipe de auditoria,

foram propostas recomendações específicas para os achados. Com a implementação das
recomendações espera-se: (i) maior consistência quanto à análise de viabilidade e
sustentabilidade do Programa, por meio do aprimoramento do ML; (ii) monitoramento e
avaliação mais precisos da política durante e após a implementação das ações; (iii)
tempestividade na tomada de decisões; (iv) responsabilização das partes interessadas; (v)
fluidez na comunicação entre as partes interessadas; (vi) engajamento e integração efetivos
entre as partes interessadas; (vii) monitoramento eficaz dos riscos mais significativos; (viii)
implementação de controles com base em riscos, com racionalização de recursos; (viii)
previsão de planos de contingência em caso de materialização de riscos; (ix) cumprimento
eficaz da accountability pública em termos de desempenho, conformidade e transparência,
entre outros.

40
Inciso II, Art. 9º-A do Decreto nº 9203/2017.
53
ANEXOS
I – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA E ANÁLISE DA EQUIPE
DE AUDITORIA

Achados nº 4 e 5

Manifestação da unidade examinada

Por meio da Informação nº 102/2020/EFBRA/DPSP/SENASP, de 16 de dezembro de 2020, os

gestores se manifestaram com relação aos Achados 4 e 5 do relatório preliminar nos seguintes
termos:

“[...]

Não obstante o comitê federal não ter sido estruturado em fase de projeto piloto, o Comitê
Interministerial instituído por Portaria do Ministro da Justiça atendeu inicialmente, em boa
medida, as necessidades de interlocução interministerial e permitiu que as pastas avançassem
coesas na realização dos diagnósticos locais de segurança e na construção dos planos locais
de segurança, sabidamente, elaborados em cada um dos municípios e contando com a
participação de todos os ministérios, secretarias de estado e secretarias municipais envolvidas.
E permitiu ainda mais: a avaliação dos requisitos necessários à efetivação de uma estrutura
com tamanha robustez, levando-nos inclusive à avaliação da própria viabilidade de se
estabelecê-la nos moldes inicialmente previstos. Afinal, a realização de um projeto piloto tem
como principal virtude a experimentação das concepções até então formatadas para que se
procedam os ajustes exigidos.

No estágio atual de realização e avaliação do projeto piloto e da conclusão de uma proposta

de Programa Nacional, surgem com maior clareza, duas opções a serem apresentadas ao nível
estratégico para o processo de tomada de decisão:

a. A manutenção da concepção inicial do modelo e a efetivação de uma arquitetura de

governança e gestão tal qual necessária, nesses termos, e bem registrada na
recomendação nº 5 do relatório preliminar ou;
b. A propositura de uma formatação de Programa numa perspectiva de plano estratégico
para os ministérios atacarem causas críticas relacionadas à criminalidade violenta - a
partir das lições aprendidas no piloto - e a definição de planos de ação que permitam
uma atuação mais autônoma, embora monitorada, e que atenda às exigências
próprias de cada projeto específico que as pastas deverão implementar.

Na primeira hipótese, haveria de fato essa coordenação executiva espessa e mais ampla. Na
segunda hipótese, os exatos termos de atendimento à recomendação estariam sujeitos à
adaptação a essa arquitetura mais leve. Em ambos os casos, os elementos essenciais da
concepção do projeto piloto estarão mantidos, quais sejam, a identificação dos problemas
54
transversais que compõem as causas críticas relavas à criminalidade violenta em territórios
específicos e o monitoramento e avaliação de resultados a partir de planos pré-estabelecidos.
A distinção dos modelos apresentados nas opções estaria no nível de autonomia dos
ministérios na identificação e especificação de iniciavas, ações e projetos a serem
implementados a partir dos problemas e indicadores postos.

Nota-se, portanto, que não obstante a convergência no sentido de que a recomendação é

oportuna e absolutamente acertada, o tratamento a ser estabelecido dependerá dessa nova
arquitetura cujas decisões ainda estão em fase de encaminhamento, especialmente porque, o
nível desejado de liderança técnica e política ultrapassa o Ministério da Justiça e Segurança
Pública, já que exige transversalidade ministerial e, assim, vale o registro de que tal
recomendação possivelmente deva ser encaminhada aos níveis organizacionais próprios e
capazes de atendê-la.

[...]

Resposta à recomendação 6: nos termos da manifestação apresentada durante reunião entre

o MJSP e a CGU no dia 09/12/20, entendemos que a atividade de gestão de riscos "envolvendo
a Alta Administração (liderança) e todos os demais partícipes da política" está condicionada
às decisões e à arquitetura de governança e gestão que serão estabelecida para o Programa,
nos termos do que se dispôs no item 1.1. No caso do projeto piloto, a atividade de gestão de
riscos está sendo desenvolvida no âmbito do Ministério da Justiça e Segurança Pública e a
própria perspectiva de ajustes na formatação dessa futura política, a partir das lições do piloto,
decorre também desse processo de identificação de riscos e da necessidade de tratá-los.

É nesse sentido que registramos o entendimento de que as recomendação 5 e 6 se nos

apresentam como dois lados de uma mesma moeda, razão pela qual sugerimos que a redação
daquela absorva o conteúdo desta, vez que a própria atividade de gestão de riscos decorre
naturalmente da governança e gestão e, portanto, talvez possam ser encaminhadas aos níveis
organizacionais próprios com a seguinte sugestão:

Proposta de redação para a Recomendação 5: Desenvolver uma coordenação executiva para

a governança federal do Programa Nacional de Enfrentamento à Criminalidade Violenta, com
capacidades técnica e política para gerenciar programas multiagenciais e interfederativos,
com ampla transversalidade no governo e apta a exercer essa coordenação sob uma
perspectiva integrada, com a definição de papéis e responsabilidades, incluindo como o
esforço cooperativo será liderado, detalhes da atividade que deverá ser empreendida e
identificação dos recursos humanos, físicos e financeiros e de tecnologia da informação
necessários para iniciar e manter o esforço cooperativo, além da promoção de uma gestão de
riscos sistêmica sobre as ações interministeriais.”

Análise da equipe de auditoria

A partir da manifestação apresentada, conclui-se que as opções de solução trazidas pelo

Ministério para as fragilidades apontadas no Achado nº 4 ainda dependem de decisões que
estão em fase de encaminhamentos internos. Assim, mantém-se a recomendação tal qual foi
elaborada até que seja definida nova concepção de governança para o Programa Nacional de
55
Enfrentamento à Criminalidade Violenta a partir das experiências adquiridas com o piloto do
Projeto Em Frente Brasil.

No que se refere à proposta de aglutinação das recomendações 5 e 6, apesar de a atividade

de gestão de riscos decorrer naturalmente da governança e gestão, como bem afirmado pelos
gestores, a equipe de auditoria opta por manter as recomendações em separado, pois permite
o monitoramento das recomendações mais direcionado e focado em obter de cada fragilidade
apontada, as soluções que atendam o aperfeiçoamento da política pública sob análise.

Achado nº 6 e 7

Manifestação da unidade examinada

Por meio do Ofício nº 2703/2020/SEOPI/MJ, de 23 de dezembro de 2020, os gestores se

manifestaram com relação aos Achados 6 e 7 do relatório preliminar nos seguintes termos:

“[...]

6. A afirmação de que a descrição das atividades desenvolvidas não se encontra bem

explicitada nos documentos não condiz com a realidade, uma vez que para cada visita técnica
realizada era elaborado relatório de reunião, que detalhava os assuntos nelas tratados pelos
representantes da SEOPI com os coordenadores e também com os membros das forças-tarefas
de cada município participante do projeto.

[...]

11. Para o monitoramento das ações realizadas no projeto, fora convencionado entre a SEOPI
e as forças-tarefas dos municípios, que somente seriam registrados os RAs na matriz de
atividades para aquelas ações que gerassem algum indicador, não havendo a necessidade de
cadastrar um RA para todas as ações, inclusive as que não tivessem gerado nenhum resultado
mensurável.

12. De outro lado, existe outra ferramenta no Sistema Córtex, denominada Painel de Gestão
Operacional, a qual se destina exclusivamente ao registro de indicadores de uma operação,
que necessariamente deveria ser preenchida a cada ação ou atividade (conjunto de ações)
realizadas, pois ainda que não houvesse indicadores de produtividade a serem cadastrados,
havia a necessidade de se alimentá-la com os indicadores de meios empregados na ação, quais
sejam: efetivo empregado, viaturas utilizadas etc.

13. Feitas estas considerações, é importante deixar claro que não havia a obrigatoriedade de
se registrar um RA para cada ação prevista da matriz de atividades [...]

[...]

56
15. Conforme se observa nos cinco relatórios das reuniões do Comitê Técnico (SEI n.º
13493042/13493086, 13493106/13493130, 13493163/13493187, 13493196/13493206 e
13493216/13493224) os encaminhamentos definidos em reunião anterior sempre eram
tratados e analisados na reunião subsequente, buscando sempre exauri-los, de modo que não
é pertinente a afirmação de que existem diversas pendências a serem resolvidas e que não
houve um acompanhamento individualizado dos encaminhamentos, o que efetivamente
ocorrera, conforme demonstrado nos relatórios mencionados.

[...]

17. Faz-se necessário esclarecer que existe sim uma rotina formal de acompanhamento das
operações efetivadas nos municípios objetos do projeto Em Frente Brasil, assim como é
realizado com todas as demandas de interesse do Centro Integrado de Comando e Controle
Nacional (CICCN).

18. O acompanhamento das operações realizadas nos municípios do projeto, foi e ainda é
realizado diariamente pela equipe da Coordenação-Geral de Operações Integradas, a qual está
formalmente designada para monitorar os assuntos de interesse do CICCN, conforme se
observa no item 5.2 do Procedimento Administrativo Padrão (PAP) - Rotina de Atuação no
CICCN (SEI nº 13493242), o qual fora aprovado pela Portaria SEOPI n.º 07, de 10 de fevereiro
de 2020 [...]

Análise da equipe de auditoria

Com base na manifestação dos gestores e nas novas evidências apresentadas, parte dos
conteúdos dos Achados nº 6 e 7 do Relatório Preliminar foram modificados para melhor
adequação, conforme detalhes a seguir.

As causas dos achados descritas no Relatório Preliminar foram modificadas. Em suma, as

causas para as fragilidades dos Achados nº 6 e 7 decorrem de falhas no componente
“Ambiente de Controle” no âmbito do MJSP, pois nem todos os elementos descritos na IN
MP/CGU nº 01/2016 estão em efetivo funcionamento. À época da aplicação dos
procedimentos adicionais de auditoria, na fase de execução dos trabalhos, verificou-se que o
“Plano de implementação dos controles internos” do PEFB ainda não havia sido discutido e
aprovado no âmbito da Senasp. Por conseguinte, tal fato prejudica a supervisão e avaliação
do desempenho do controle interno.

Quanto à ausência de apresentação da documentação relativa ao Seminário para Elaboração

do Protocolo Integrado de Ações de Investigação Criminal, a equipe optou por retirar a
informação, uma vez que não compromete a avaliação e conclusão do Achado.

Concernente às afirmações acerca dos Relatórios de Viagem, o parágrafo foi excluído, uma
vez que foram apresentadas novas evidências acerca dos assuntos que foram tratados nas
reuniões com os gestores das demais esferas.

57
No que se refere à necessidade de inserção de “Relatório de Atividades” no Sistema Córtex
para cada operação efetivada, optou-se por retirar a informação, com base na argumentação
dos gestores.

Relacionado à seção “Principais Encaminhamentos” dos relatórios de avaliação do CT-GGA/FT,

a equipe de auditoria modificou o texto para conferir maior clareza. Esclarece-se que não
estava evidente se os assuntos dessa seção foram solucionados, avaliando-se os relatórios
subsequentes. Após reunião com os gestores, ficou esclarecido que alguns assuntos foram
tratados por telefone e considerados solucionados, apesar de não estar documentado.

Por fim, quanto às afirmações do Relatório Preliminar relacionadas ao monitoramento feito

por meio do Sistema Córtex, no Achado 7, foram apresentados elementos que subsidiaram a
modificação do parágrafo em relação ao Relatório Preliminar.

Achado nº 11

Manifestação da unidade examinada

Por meio da Informação nº 102/2020/EFBRA/DPSP/SENASP, de 16 de dezembro de 2020, o

gestor se manifestou em relação às Recomendações nº 8 e 9, vinculadas ao Achado nº 11, nos
seguintes termos:

“Tratam-se de providências relativas à estratégia de comunicação do futuro Programa, cujo

prazo de tratamento também fica condicionado às decisões que permitirão a conclusão do
novo Modelo Lógico.”

Análise da equipe de auditoria

Verifica-se que não houve discordância quanto às recomendações que tratam da

transparência ativa, razão pela qual foram mantidas integralmente neste Relatório Final.

58