FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS

MESTRADO PROFISSIONAL EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

OS DESAFIOS DA EXECUÇÃO E CONTROLE DO ORÇAMENTO: UM

ESTUDO DE CASO PARA O APERFEIÇOAMENTO NA GESTÃO
ORÇAMENTÁRIA DO COMANDO DA AERONÁUTICA

TRABALHO DE FINAL DE CURSO APRESENTADO À ESCOLA BRASILEIRA DE

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS PARA OBTENÇÃO DO GRAU DE MESTRE

ALISON CAMPOS RIBEIRO

Rio de Janeiro - 2022
 ALISON CAMPOS RIBEIRO

OS DESAFIOS DA EXECUÇÃO E CONTROLE DO ORÇAMENTO: UM ESTUDO DE

CASO PARA O APERFEIÇOAMENTO NA GESTÃO ORÇAMENTÁRIA DO
COMANDO DA AERONÁUTICA

Trabalho de Final de Curso apresentado à

Escola Brasileira de Administração Pública e
de Empresa da Fundação Getúlio Vargas para
obtenção do título de Mestre em Administração
Pública.

Orientador: Prof. Dr. Armando Santos Moreira

da Cunha

Rio de Janeiro
2022
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Ficha catalográfica elaborada pelo Sistema de Bibliotecas/FGV

Ribeiro, Alison Campos

Os desafios da execução e controle do orçamento: um estudo de caso para
o aperfeiçoamento na gestão orçamentária do comando da Aeronáutica / Alison
Campos Ribeiro - 2022.

101 f.

Dissertação (mestrado) – Escola Brasileira de Administração Pública e de

Empresas, Centro de Formação Acadêmica e Pesquisa.
Orientador: Armando Santos Moreira da Cunha
Inclui bibliografia.

1. Governança pública. 2. Aeronáutica - Dotações e dispêndios. 3. Força

Aérea Brasileira - Dotações e dispêndios. 4. Desempenho - Administração. 5,
Orçamento. I. Cunha, Armando, 1947- II. Escola Brasileira de Administração
Pública e de Empresas. Centro de Formação Acadêmica e Pesquisa. III. Título.

CDD – 353

Elaborada por Maria do Socorro Almeida – CRB-7/4254

 AGRADECIMENTOS

Iniciar um Mestrado e chegar ao final sem dificuldades, não é ter feito verdadeiramente
um Mestrado: as dificuldades encontradas no caminho acabam nos moldando e nos
aperfeiçoando.
Por isso, tenho que registrar meu agradecimento àqueles que foram essenciais e me
deram apoio incondicional e fundamental.
A Deus, Criador do Universo, pela sua misericórdia e pelo milagre da vida que sopra
em nós a cada amanhecer.
Aos meus pais, Marina e Dimas, minha irmã, Aline, e cada um da minha família, os
quais eu agradeço por cada dia de amor e paciência.
Aos amigos, especialmente à Jileiny, Jonatas, Luciana, Almerinda, da turma do
Mestrado Profissional Intensivo 2020, pelo companheirismo, apoio e ombro fraterno para os
momentos difíceis, quando as barreiras pareciam ser muito altas para serem superadas. Sem
vocês, a chegada na reta final não seria possível.
Ao Major Brigadeiro Intendente Marra, Diretor da Dirad, pelo incentivo e esforço para
a realização do Mestrado e por quem eu agradeço à Força Aérea Brasileira por esta incrível
oportunidade.
À Major Intendente Natália Brito, companheira e amiga pelo encorajamento, ainda em
2018, para a realização desse Mestrado.
Ao Professor Dr. Armando Cunha, meu orientador, um farol que me ajudou a chegar
neste trabalho final.
Ao Professor Dr. Paulo Motta, a quem eu agradeço a todos os professores da FGV
pelos brilhantes ensinamentos e apoio.
Ao Professor Dr. Leomarcos, a quem eu agradeço a todos os professores e instrutores
da Academia da Força Aérea, fundamentais na minha formação acadêmica e militar.
A todos, o meu profundo e sincero obrigado.
“O óbvio é aquilo que ninguém enxerga, até
que alguém o expresse com simplicidade”
Khalil Gibran
 RESUMO

Objetivo – Este estudo analisou os principais elementos nas fases de execução e controle do
ciclo orçamentário de forma a evidenciar referências para o melhor entendimento da gestão
orçamentária e para o alcance dos objetivos de uma organização.
Metodologia – A partir da análise do Relatório obtido pelo Sistema Integrado de Planejamento
e Orçamento com as informações da Força Aérea Brasileira referentes à execução e controle do
Orçamento de 2021 e por meio de análise categórica, elaborada pela pesquisa bibliográfica,
buscou-se analisar, qualitativamente, as respostas dos agentes responsáveis por cada Ação
orçamentária como forma de identificar os principais fatores de influência nessas fases da
gestão orçamentária.
Resultados – Os dados obtidos apontam que os principais elementos relevantes estão ligados:
1) às decisões anteriores tomadas no nível macro orçamentário; 2) à racionalidade limitada na
tomada de decisão; 3) às informações e comunicação dos agentes do processo orçamentário
para antecipação de problemas; 4) à administração, gerenciamento e coordenação das ações da
organização; e 5) à existência de indicadores capazes de estabelecer e medir os outputs, o
alcance de outcomes na avaliação de desempenho organizacional.
Limitações – Os dados apresentados representam a avaliação do cenário do exercício financeiro
de 2021 em virtude da mudança da estrutura do Relatório do Sistema Integrado de Planejamento
e Orçamento a partir do exercício financeiro de 2020.
Contribuições práticas – Os resultados encontrados podem servir de ponto de inflexão e de
base para a construção da proposta orçamentária, bem como proporcionar melhorias nos
processos de execução e controle do orçamento e, de forma ampla, na gestão organizacional.
Contribuições sociais – Os elementos evidenciados podem representar ações para melhorar a
gestão organizacional da Força Aérea Brasileira, servindo de base para o aprimoramento de
outras organizações civis e militares.
Originalidade – Até o presente momento e conhecimento, é a primeira vez que as informações
dos agentes responsáveis contidas no Relatório do Sistema Integrado de Planejamento e
Orçamento foram analisadas para compreender os elementos evidenciados nas fases de
execução e controle do orçamento.

Palavras-Chave: Governança Orçamentária, Orçamento de Resultado, Gestão de

Desempenho.
Categoria do artigo: Dissertação de Mestrado.
 ABSTRACT

Purpose – This study analyzed the main elements in the execution and control phases of the
budget cycle in order to highlight references for a better understanding of budget management
and for the achievement of an organization's objectives.
Methodology – From the analysis of the Report obtained by the Integrated Planning and Budget
System with information from the Brazilian Air Force regarding the execution and control of
the 2021 Budget and through categorical analysis, prepared by the bibliographic research, we
sought to qualitatively analyze the responses from the agents responsible for each budget action
as a way of identifying the main factors of influence in these phases of budget management.
Results – The data obtained indicate that the main relevant elements are linked to: 1) previous
decisions taken at the macro-budgetary level; 2) limited rationality in decision making; 3)
information and communication from agents involved in the budget process to anticipate
problems; 4) the administration, management and coordination of the organization's actions;
and 5) the existence of indicators capable of establishing and measuring outputs, the
achievement of outcomes in the assessment of organizational performance.
Limitations – The data presented represents the assessment of the fiscal year 2021 scenario
due to the change in the structure of the Integrated Planning and Budget Report from fiscal year
2020.
Practical contributions – The results found can serve as an inflection point and a basis for the
construction of the budget proposal, as well as providing improvements in the budget execution
and control processes and, in a broad way, in organizational management.
Social contributions – The evidenced elements may represent actions to improve the
organizational management of the Brazilian Air Force, serving as a basis for the improvement
of other civil and military organizations.
Originality – To date, this is the first time that the information from the responsible agents
contained in the Integrated Planning and Budget System Report has been analyzed to
understand the elements highlighted in the budget execution and control phases.

Keywords: Budget Governance, Outcome Budget, Performance Management.

Paper category: Master's Thesis.
 LISTA DE EQUAÇÕES

Equação 1 - Indicador EFLOA. ................................................................................................ 43

Equação 2 - Indicador ECLOA. ............................................................................................... 43
Equação 3 - Detalhamento da fórmula do EFLOA. ................................................................. 44

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Orçamento por produtos e por resultados. ............................................................... 33

Figura 2 - O ciclo orçamentário nas organizações governamentais. ........................................ 36
Figura 3 - Focos e medidas de desempenho. ............................................................................ 48
Figura 4 - Atos Orçamentários Constitucionais Brasileiros. .................................................... 50
Figura 5 - Disjuntivas críticas do planejamento governamental brasileiro. ............................. 51
Figura 6 - Dimensões do PPA 2020-2023. ............................................................................... 53
Figura 7 - Distinção entre Indicadores. .................................................................................... 53
Figura 8 - Classificação Qualitativa. ........................................................................................ 54
Figura 9 - Dimensão financeira da Classificação Quantitativa. ............................................... 55
Figura 10 - Dimensão física da Classificação Quantitativa...................................................... 55
Figura 11 - Relação entre camadas estruturais e indicadores de desempenho. ........................ 56
Figura 12 - Camadas Lógicas x Elementos do PPA. ................................................................ 56
Figura 13 - Ciclo Orçamentário do COMAER. ........................................................................ 57
Figura 14 - Estrutura hierárquica dos documentos estratégicos do COMAER. ....................... 58

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Comparação entre as práticas na Administração Pública....................................... 25

Quadro 2 - Os dez princípios da boa governança orçamentária. .............................................. 28
Quadro 3 - Estágios da evolução orçamentária. ....................................................................... 31
Quadro 4 - Categorias de Análise. ............................................................................................ 45
Quadro 5 - Abordagens e funções do PPA. .............................................................................. 52
Quadro 6 – Síntese dos elementos relevantes das fases de execução e controle. ..................... 66
 LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Comparação do Número de Ações Orçamentárias do Orçamento Anual da Força

Aérea versus Ações Orçamentárias analisadas no “Relatório de Acompanhamento Detalhado
da Execução” ............................................................................................................................ 42
Tabela 2 - Panorama dos 68 PO. .............................................................................................. 59
 LISTA DE SIGLAS

CLA Centro de Lançamento de Alcântara

CPBV Campo de Provas Brigadeiro Veloso
COMAER Comando da Aeronáutica
DIPLAN Diretriz de Planejamento Institucional
ECLOA Eficácia (relação entre meta física realizada e prevista na LOA)
EFLOA Eficiência em relação à meta na LOA
EMAER Estado Maior da Aeronaútica
GABAER Gabinete do Comando da Aeronáutica
IAE Instituo de Aeronáutica e Espaço
LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA Lei Orçamentária Anual
NPM New Public Management (Nova Gestão Pública)
OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
ODS Órgão de Direção Setorial
PEMAER Plano Estratégico Militar
PLANSET Planos Setoriais dos Órgãos de Direção Geral, Setorial e de
Assistência Direta e Imediata ao Comandante da Aeronáutica
PO Plano Orçamentário
PPA Plano Plurianual
PPBS Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento
PTA Programa de Trabalho Anual
RP Restos a Pagar
SEFA Secretaria de Economia, Finanças e Administração da Aeronáutica
SETO Secretaria Especial do Tesouro e Orçamento
SOF Secretaria de Orçamento Federal
SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira
SISPLAER Sistema de Planejamento Institucional da Aeronáutica
SIOP Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento
SPOF Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal
UG Unidade Gestora
 SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................... 15
1.1 OBJETIVOS DO ESTUDO ........................................................................................... 16

1.1.1 Objetivo geral .......................................................................................................... 16

1.1.2 Objetivos específicos ............................................................................................... 16

1.2 DEFINIÇÃO DOS LIMITES DO ESTUDO ................................................................. 16

1.3 RELEVÂNCIA DO ESTUDO ....................................................................................... 17

2 REFERENCIAL TEÓRICO .................................................................................................. 18

2.1 INCREMENTALISMO, TEORIA DE MÚLTIPLOS FLUXOS E A TEORIA DO
EQUILÍBRIO PONTUADO ................................................................................................ 18

2.2 TOMADA DE DECISÃO NA GESTÃO ORÇAMENTÁRIA ..................................... 22

2.3 EFICIÊNCIA NA GESTÃO ORÇAMENTÁRIA ......................................................... 24

2.4 GOVERNANÇA ORÇAMENTÁRIA ........................................................................... 27

2.5 A EVOLUÇÃO ORÇAMENTÁRIA ............................................................................. 30

2.6 O NOVO ORÇAMENTO DE DESEMPENHO ............................................................ 32

2.7 A EXECUÇÃO E CONTROLE NA GESTÃO ORÇAMENTÁRIA: O “HEMISFÉRIO

ATIVO” ................................................................................................................................ 35

3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS .......................................................................... 39

3.1 A GESTÃO ORÇAMENTÁRIA DA FORÇA ÁEREA COMO ESTUDO DE CASO 39

3.2 COLETA DE DADOS ................................................................................................... 40

3.2.1 Dados Secundários .................................................................................................. 42

3.3 TRATAMENTO DE DADOS ....................................................................................... 44

3.4 LIMITAÇÕES DO MÉTODO ....................................................................................... 45

4 O PROCESSO E A ESTRUTURA DO ORÇAMENTO BRASILEIRO ............................. 47

4.1 A INFLUÊNCIA DO ORÇAMENTO BASE-ZERO E DO NOVO ORÇAMENTO DE
DESEMPENHO NO MODELO ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO ................................. 47

4.2 O SISTEMA ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO ......................................................... 49

4.3 A DINÂMICA ORÇAMENTÁRIA NA FORÇA ÁEREA BRASILEIRA ................... 56

5 DESCOBERTAS DO “HEMISFÉRIO ATIVO” .................................................................. 59
5.1 CATEGORIAS DE ANÁLISE ...................................................................................... 60

5.1.1 Efeitos do Incrementalismo ..................................................................................... 60

5.1.2 Racionalidade decisória limitada ............................................................................. 61

5.1.3 Governança Orçamentária ....................................................................................... 63

5.1.4 Instrumento de Gestão ............................................................................................. 64

5.1.5 Gestão de Desempenho ........................................................................................... 65

5.2 QUADRO DE CONSOLIDAÇÃO DOS ELEMENTOS EVDENCIADOS NA

ANÁLISE DO “HEMISFÉRIO ATIVO” ............................................................................ 66

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................ 68

REFERÊNCIAS ....................................................................................................................... 70
APÊNDICE A – QUESTIONÁRIO DO SIOP NO RELATÓRIO DE ACOMPANHAMENTO
DETALHADO DA EXECUÇÃO ............................................................................................ 76
APÊNDICE B – RELAÇÃO DE AÇÕES/PO COM PRODUTO – PROGRAMA DE GESTÃO
E MANUTENÇÃO DO PODER EXECUTIVO (PROGRAMA 0032) .................................. 80
APÊNDICE C – RELAÇÃO DE AÇÕES/PO COM PRODUTO – PROGRAMA DEFESA
NACIONAL (PROGRAMA 6012) .......................................................................................... 83
APÊNDICE D – RELAÇÃO DE AÇÕES/PO COM PRODUTO – PROGRAMA
COOPERAÇÃO COM O DESENVOLVIMENTO NACIONAL (PROGRAMA 6011) ....... 88
APÊNDICE E – RELAÇÃO DE AÇÕES/PO COM PRODUTO – PROGRAMA
OPERAÇÕES ESPECIAIS: GESTÃO DA PARTICIPAÇÃO EM ORGANISMOS E
ENTIDADES NACIONAIS E INTERNACIONAIS (PROGRAMA 0910) ........................... 89
APÊNDICE F – DADOS DE EXECUÇÃO FINANCEIRA E DOS INDICADORES DE
DESEMPENHO DE AÇÕES ................................................................................................... 90
APÊNDICE G – DADOS DO ACOMPANHAMENTO ORÇAMENTÁRIO – RELATÓRIO
SIOP 2021 ................................................................................................................................ 94
 15

1 INTRODUÇÃO

A dinâmica orçamentária brasileira demanda dos gestores públicos uma considerável

capacidade de reação frente às imprevisibilidades transferidas do macro orçamento para o micro
orçamento1. Entre essas eventualidades o contingenciamento, como mecanismo do bloqueio
das dotações orçamentárias, surge como ferramenta do Poder Executivo para compensar a
execução das despesas e a disponibilidade das receitas estimadas para o exercício, que impacta
a gestão das políticas públicas em relação à diminuição do tempo para as decisões dessas
políticas, tão grande ou não seja o volume desse instrumento governamental.
Outra ocorrência é a atual ferramenta utilizada para a contenção das despesas públicas
implementada pelo Novo Regime Fiscal, mais conhecida por “Teto de Gastos”, instituído pela
Emenda Constitucional nº 95, de 15 de dezembro de 2016, que visa limitar o crescimento das
despesas atrelado à inflação.
Esse cenário de pressões e incertezas, bem como a rigidez cada vez mais marcante no
orçamento brasileiro2 exige que os gestores públicos transpassem suas barreiras cognitivas
procurando medidas de aperfeiçoamento do “hemisfério ativo”3 (CUNHA, 2019).
É nesse contexto de dificuldades externas que órgãos como a Força Aérea Brasileira
realizam um esforço de avaliação prospectiva em prol das capacidades existentes e de novas
capacidades. No caso da Força Aérea, esse diagnóstico, concebido em 2018, está sintetizado na
“Concepção Estratégica Força Aérea 100” (BRASIL, 2018) que contém as diretrizes
necessárias para moldar o futuro da instituição até 2041, ano de seu centenário.
Como objetivo principal, a “Concepção Estratégica” aponta uma Força Aérea formatada
para o foco operacional, restringindo-se as atividades-meio (de suporte) àquelas efetivamente
necessárias. Para isso, o aprimoramento da gestão estratégica é fundamental para monitorar e

1
A compreensão do orçamento está ligada ao âmbito das decisões: enquanto no nível macro são
consideradas as dimensões política e econômica, formulação das políticas públicas, prioridades e programas; no
nível micro (das organizações) o foco está na implementação das políticas públicas e na prestação dos serviços
públicos (CUNHA, 2019).
2
Em recente Nota Técnica ao Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para o exercício de 2023,
as Consultorias do Orçamento do Senado Federal e da Câmara dos Deputados apontam que o progressivo aumento
das despesas obrigatórias e a compressão das despesas discricionárias “tende a precarizar gradualmente a oferta
de bens e serviços públicos e a pressionar, ou até mesmo, eliminar investimentos importantes”. Disponível em: <
https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-mistas/cmo/noticias/LDO_2023-
Nota_Tecnica>. Acesso em: 5 de junho de 2022.
3
O “hemisfério ativo” simboliza a fase de execução e controle do ciclo orçamentário como a arrecadação
de receitas, comprometimento e pagamento de despesas, onde as ações das organizações ocorrem de fato
(CUNHA, 2019).
 16

avaliar o funcionamento da instituição, abrangendo todas as áreas, em especial da gestão

orçamentária.
Assim, utilizando-se a Força Aérea Brasileira como papel de fundo (contexto), este
estudo buscou responder a seguinte questão: quais os elementos relevantes que a execução e o
controle do orçamento evidenciam para o alcance dos objetivos estratégicos, em um processo
de aperfeiçoamento da gestão orçamentária?

1.1 OBJETIVOS DO ESTUDO

1.1.1 Objetivo geral

O objetivo principal deste estudo foi identificar no âmbito da FAB e a partir da

interpretação dos agentes responsáveis por Ação Orçamentária no âmbito da Força Aérea
Brasileira, elementos relevantes das etapas de execução e controle do orçamento e o
relacionamento no esforço da gestão estratégica da organização.

1.1.2 Objetivos específicos

Para isso buscou-se:

- Analisar e compreender a estrutura programática do orçamento da Força Aérea
Brasileira;
- Analisar as etapas do ciclo orçamentário da Força Aérea Brasileira;
- Compreender os instrumentos administrativos do esforço estratégico da Força Aérea
Brasileira.

1.2 DEFINIÇÃO DOS LIMITES DO ESTUDO

 17

Foram coletadas e analisadas as informações prestadas pelos agentes responsáveis das

Ações Orçamentárias da Força Aérea Brasileira referente ao período de janeiro a dezembro do
exercício financeiro de 2021.
Os dados foram limitados ao exercício de 2021 em virtude da mudança do formato de
captação das informações e sua respectiva visualização no Sistema Integrado de Planejamento
e Orçamento (SIOP) do Governo Federal ocorrida a partir do exercício de 2020.

1.3 RELEVÂNCIA DO ESTUDO

As ações tomadas pelas instituições públicas para o cumprimento da missão

organizacional podem sofrer pressões e incertezas de definições, principalmente na conjuntura
orçamentária.
É nesse contexto de ajuste de direção estratégica que a identificação de elementos
críticos do ciclo orçamentário pode fornecer ferramentas para o alcance dos objetivos
estratégicos em prol da visão de futuro de uma organização militar, como no caso da Força
Aérea Brasileira, ou de uma organização civil.
 18

2 REFERENCIAL TEÓRICO

Com um processo intensificado nas últimas décadas do século XX, vários países
realizaram reformas orçamentárias com o objetivo de melhorar a gestão pública e a qualidade
do orçamento. Nesse processo, as principais vertentes tiveram como foco: a incorporação de
uma visão estratégica nas decisões sobre a alocação de recursos públicos e nas ações necessárias
para a melhoria da qualidade do gasto público, com a ampliação do grau de accountability dos
gestores da administração pública e a introdução de compromissos com o resultado da ação
governamental (CUNHA, 2019).
Para chegarmos no cenário atual é preciso retroceder a linha histórica e compreender o
desenvolvimento e desencadeamento das etapas de transformação do orçamento público.
De um primeiro momento, especialmente no final do século XIX até o fim dos anos
1920, as políticas adotadas para a estruturação do orçamento público basearam-se em fatores
fundamentais para o bem-estar econômico de qualquer país, quando “a teoria e a prática da
questão fiscal focavam em dar respostas ao problema da capacidade de pagamento (ability to
pay approach) da sociedade no financiamento da ação pública do Estado” (MENDES; DE
ABREU; SILVA E SOUZA, 2021, p. 7).
Após a Grande Depressão, em 1929, o movimento keynesianista e a recuperação
econômica mundial pós-Segunda Guerra Mundial, a partir de 1945, pelo Plano Marshall,
trouxeram à tona a preocupação teórica e empírica sobre o papel mais ativo da política fiscal: o
problema da despesa pública e suas implicações no bem-estar social, com a mudança de uma
abordagem sobre a capacidade de pagamento (no lado da receita) para uma abordagem sobre
as despesas, contempladas pelos custos e benefícios da ação pública (MENDES; DE ABREU;
SILVA E SOUZA, 2021).

2.1 INCREMENTALISMO, TEORIA DE MÚLTIPLOS FLUXOS E A TEORIA DO

EQUILÍBRIO PONTUADO

Como forma de financiar as despesas públicas, a principal fonte de receita pública, a

taxação, converte a despesa, antes considerada apenas uma questão política e não uma questão
a ser explicada ou tratada pela teoria econômica, em um problema econômico conexo ao da
 19

receita pública, colocando ao debate “as escolhas sociais, a natureza distinta dos bens públicos
e o papel do Estado na economia” (MENDES; DE ABREU; SILVA E SOUZA, 2021, p. 10).
Segundo Silvestre, De Sá e Emmendoerfer (2021, p. 21), o modelo de escolha racional
proposto sustenta que a tomada de decisão é ótima já que os tomadores de decisão são dotados
de informações que permitem o conhecimento de um rol finito de alternativas para a
distribuição orçamentária ou na alocação de recursos, o que lhes configura com uma
característica de “perfeita racionalidade” ao identificar:
(1) a “totalidade das alternativas” (possível graças ao acesso à informação
potencialmente escassa); ou
(2) à “cursos de ação existentes” (facilitada pela existência de um reduzido número de
alternativas).
Porém, a existência de uma racionalidade limitada4, dado que o ser humano não possui
todas as informações necessárias para a tomada de decisão, bem como não possui a capacidade
cognitiva para conhecer todas as informações disponíveis, restringe o número de alternativas
para a tomada de decisão na alocação de recursos de forma satisfatória ou suficientemente boa
(SILVESTRE; DE SÁ; EMMENDOERFER, 2021). Isso porque, segundo Simon (1957, p.
198), “a capacidade da mente humana para formular e resolver problemas complexos é muito
pequena em comparação com o tamanho dos problemas cuja solução é necessária para o
comportamento objetivamente racional no mundo real”.
De uma análise da primeira fase da teoria orçamentária e do sistema de planejamento
governamental no Brasil, percebe-se um tratamento dentro de um paradigma incrementalista
que, do final do século XIX até os anos 1960, apresenta um Estado intimamente associado ao
processo de industrialização do país, dentro ainda de um cenário cujo orçamento era
setorializado e o planejamento centralizado (MENDES; DE ABREU; SILVA E SOUZA,
2021).
A partir da década de 1960 até o final da década de 1970, o modelo incremental foi um
paradigma dos estudos sobre o Estado fornecendo um primeiro esforço para a formulação de
uma teoria orçamentária (CÔRREA DA SILVA; BERNARDES DO NASCIMENTO; GOMES
DA SILVA, 2020) que “é construída sob aspectos econômicos, políticos e sociais” (MENDES;
DE ABREU; SILVA E SOUZA, 2021, p. 10), tornando-se “uma base para a análise e
explicação das mudanças na distribuição orçamentária de políticas públicas” (SILVESTRE; DE

4
Na década de 1950, Herbert Simon propôs a teoria da racionalidade limita que explica como o ser
humano toma decisões para atender níveis mínimos de satisfação e não necessariamente de níveis de otimização
(BALESTRIN, 2002).
 20

SÁ; EMMENDOERFER, 2021, p. 21).

A Teoria Incremental possui um efeito “neutralizador de impactos e reduz os efeitos de
alterações políticas e sociais, ou seja, sua utilização defende o status quo contra as demandas
por mudanças da relação política e orçamentária” fazendo com que os atores políticos e
burocráticos dependam de “decisões anteriores e níveis de gastos” retratando as mudanças
orçamentárias como incrementais em razão de direitos e regras orçamentárias com mudanças
implementadas “em uma série de pequenos passos” (CÔRREA DA SILVA; BERNARDES DO
NASCIMENTO; GOMES DA SILVA, 2020, p. 29 e 32).
Dessa forma, o incrementalismo
não é apenas um método de cálculo que consiste em medir uma variação de um valor
padrão, é sobretudo um método de tomada de decisão que consiste em alterar
progressivamente uma realidade baseada num consenso. A política resulta da arte de
administrar, e não de uma ciência do governo por sucessivas escolhas racionais.
(CÔRREA DA SILVA; BERNARDES DO NASCIMENTO; GOMES DA SILVA,
2020, p. 32).

Como crítica ao Modelo Incremental em não conseguir analisar e explicar mudanças

bruscas em análises históricas, o Modelo de Múltiplos Fluxos é proposto para compreender o
processo de mudança na implementação de políticas com três fluxos importantes no processo
decisório: (1) problems; (2) policies; e (3) politics (DE CARVALHO, 2018).
Segundo De Carvalho (2018, p. 89), esses três fluxos se baseiam:
(1) no fato de que os problemas (problems) são construídos social e politicamente e
nascem quando os “formuladores de políticas públicas tomam conhecimento da sua existência”
e iniciam a busca das possíveis soluções;
(2) no fluxo de políticas públicas (policies) como um conjunto de alternativas para
problemas políticos abrindo espaço para novas políticas serem moldadas; e
(3) no fluxo político (politics) que exerce influência na alteração da agenda
governamental.
No entanto, enquanto o Modelo Incremental possui como limitação a explicação do
processo de estabilidade da política pública e a Teoria dos Múltiplos Fluxos possui como limite
a explicação da mudança no processo de elaboração das políticas públicas, a Teoria do
Equilíbrio Pontuado se destaca por buscar explicar tanto a estabilidade quanto a mudança na
formulação de políticas públicas, auxiliando na compreensão de fenômenos extemporâneos, de
efeitos acentuados e que ocorrem em um curto período dentro de um espectro temporal de lenta
mudança gradual (CÔRREA DA SILVA; BERNARDES DO NASCIMENTO; GOMES DA
SILVA, 2020; DE CARVALHO, 2018).
No Brasil, as políticas públicas dependem de recursos públicos (receitas) para prover o
 21

atendimento da população em suas diversas funções (saúde, educação, saneamento, segurança

pública e outras) que representam o maior nível de agregação das áreas do governo que formam
o orçamento público brasileiro (CÔRREA DA SILVA; BERNARDES DO NASCIMENTO;
GOMES DA SILVA, 2020). A observação das receitas públicas às legislações (Plano
Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentárias Anual – LOA),
a limitação do poder discricionário do gestor público dada à vinculação das fontes de recursos
com os tipos de despesas e a utilização dos dados do orçamento do ano anterior com o acréscimo
de projeções e estimativas de receitas e despesas para o novo orçamento caracterizam a
elaboração dos orçamentos públicos no Brasil de forma incremental (CÔRREA DA SILVA;
BERNARDES DO NASCIMENTO; GOMES DA SILVA, 2020).
Entretanto, segundo Silvestre, De Sá e Emmendoerfer (2021), pela ótica da Teoria do
Equilíbrio Pontuado, as mudanças nos orçamentos e, por tabela, nas políticas públicas, não são
exclusivamente incrementais, dada as duas principais diferenças dessa Teoria em relação ao
método incremental:
(1) a predominância de longos períodos de estabilidade e mudanças incrementais nas
políticas públicas; e
(2) a ocorrência de períodos esporádicos de grandes mudanças.
Pelo espectro da Teoria do Equilíbrio Pontuado, a análise das políticas executadas no
orçamento permite: (a) detectar mudanças de larga escala que possam alterar o status quo; (b)
“evidências sujeitas a distúrbios pontuais”; (c) a criação de teorias sobre a “alocação de recursos
do governo, o desenvolvimento, a estrutura e a dinâmica das instalações políticas e a formação
de políticas fiscais e macroeconômicas comparativas” (CÔRREA DA SILVA; BERNARDES
DO NASCIMENTO; GOMES DA SILVA, 2020, p. 29) e, de forma central, “analisar o
comportamento das variações orçamentárias no Brasil” (DE CARVALHO, 2018, p. 107).
Os pontos centrais da Teoria do Equilíbrio Pontuado concentram-se “na interação dos
interesses políticos, das instituições, das mobilizações de juros e da tomada de decisão
racional limitada” (CÔRREA DA SILVA; BERNARDES DO NASCIMENTO; GOMES DA
SILVA, 2020, p. 31, grifo nosso). Esse aspecto permite compreender a escolha orçamentária
como um processo multifacetado, marcado “por limitações cognitivas e a racionalidade
limitada” (DE CARVALHO, 2018, p. 93), dentro de uma relação entre as habilidades mentais
do tomador de decisão e a complexidade do problema que ele enfrenta (BENDOR, 2010).
 22

2.2 TOMADA DE DECISÃO NA GESTÃO ORÇAMENTÁRIA

O orçamento público no Brasil possui um formato mais complexo do que a simples

previsão de receitas e definição de despesas (DE CARVALHO, 2018). É nesse cenário de
extraordinária complexidade que as decisões orçamentárias são tomadas diante de um rol de
alternativas, mesmo havendo grande dificuldade em prever as consequências na escolha ou
mudança dessas alternativas (DAVIS, DEMPSTER, WILDAVSKY, 1966).
Segundo De Carvalho (2018, p. 93), a literatura empírica e teórica sobre orçamento
público aponta que fatores exógenos e endógenos como a “mudança no nível de atenção sobre
a política em questão, surgimento de novas informações e mudança na composição do corpo de
tomadores de decisão” podem provocar alterações na estabilidade das políticas públicas.
As decisões tomadas pelos governos podem não estar fundamentadas no impacto e na
implantação que elas geram. Da análise na natureza incremental das mudanças de política nas
organizações, sabemos que
a tendência real da maioria das organizações é limitar-se a busca por alternativas
mínimas; há então pouco perigo na vida real, de que a administração fique atolada na
busca exaustiva de todas as alternativas e na enumeração completa das consequências,
a fim de alcançar a elaboração de políticas “racional-compreensivas”. (DROR, 1964,
p. 155, tradução nossa, grifo nosso)

Esse modelo, “racional-compreensivo”, possui como vantagem o estímulo dos

administradores a saírem de sua rotina regular, comparada ao modelo de “nenhum esforço”
desenhada por Lindblom cuja tese de “muddling through5” e as implicações de reforço da
inércia constituem uma fraqueza muito significativa (DROR, 1964, p. 155).
Entre escolher um desses dos modelos, um outro modelo pode ser pautado com as
seguintes premissas:
(1) A exploração de políticas mínimas envolve um esforço para o conteúdo racional,
através de uma maior explicação de objetivos, busca extensiva de novas alternativas,
tentativas conscientes de elaborar expectativas, com um ponto de corte explícito, e
alguma formulação de critérios de decisão. (2) Os processos extra racionais
desempenham um papel significativo na formulação de políticas otimizadas sobre
questões complexas. Isto não é só inevitável devido à falta de recurso e capacidade de
racionamento completo, mas, de fato, faz uma contribuição positiva para uma melhor
formulação de políticas. O julgamento intuitivo, as impressões holísticas derivadas da
imersão em uma situação e a invenção criativa de novas alternativas são ilustrações
de fases extra racionais da formulação de políticas ótimas. A importância de tais
processos não é apenas reconhecida por todos os formuladores de políticas
experientes, mas também por algumas pesquisas modernas em psicologia, por
exemplo, os trabalhos de Carl Rogers e Michael Polanyi discutindo ‘experiência’ e

5
“mudanças incrementais destinadas a chegar em políticas acordadas que são intimamente baseadas em
experiências passadas” (DROR, 1964, p. 153).
 23

‘conhecimento tácito’ como fontes de insight e compreensão. (3) Essas fases extra
racionais de formulação de políticas podem ser melhoradas por vários meios, como
discussões de casos, sessões de sensibilidade e ‘brain storming’. Da mesma forma, as
fases racionais de formulação de políticas podem ser melhoradas, por exemplo,
aumentando a entrada (especialmente o tempo), aumentando o conhecimento e as
qualificações dos praticantes de políticas e estabelecendo unidades especiais de
‘pensamento’ para o aprimoramento de ferramentas analíticas conceituais. (4) A
formulação de políticas reais nos estados modernos tende a seguir precedentes,
‘mudanças incrementais’, "muddling through", inércia e rotina. Comparado com a
taxa de mudança no problema enfrentado pela política, nos níveis de aspiração, na
aspiração, nas alternativas disponíveis e no conhecimento sobre o próprio processo de
formulação de políticas (como técnicas de decisão e dinâmicas de grupo) - mais
contemporâneo as práticas de formulação de políticas ficam para trás. Isso pode e deve
ser melhorado. (DROR, 1964, pp. 155-156, tradução nossa).

Dror (1964, p. 156 e 157) já apontava a necessidade de um modelo adaptado à realidade

e que tivesse, ao mesmo tempo, um direcionamento para seu aperfeiçoamento em um “esforço
máximo para chegar a políticas melhores” capaz de construir “modelos normativos” que
combinem “realismo e idealismo”.
Nesse sentido, a Teoria do Equilíbrio Pontuado permite uma melhor compreensão da
tomada de decisão da distribuição orçamentária.
Num primeiro momento é preciso destacar que a alocação de recursos dentro do
orçamento tem em vista o desenvolvimento de bens e serviços para a sociedade dentro das
políticas públicas cujas decisões de distribuição pode depender das preferências dos tomadores
de decisão (SILVESTRE; DE SÁ; EMMENDOERFER, 2021).
Não obstante, as decisões que definem a distribuição do orçamento público no Brasil
demandam “uma comunicação mais efetiva entre os órgãos públicos e a população” ao permitir
relatórios que possuam clareza e concisão sobre os efeitos da alocação orçamentária
(SILVESTRE; DE SÁ; EMMENDOERFER, 2021, p. 21).
De um outro ponto de vista, as informações coletadas nas diversas fases do orçamento
(elaboração da proposta, aprovação e execução) demonstram as características do Brasil: “o
tamanho do setor público, o grau de controle do governo sobre a economia, os problemas
identificados e as prioridades estabelecidas para o período” (DAMASCENO; GOMES, 2019,
p. 4).
Essas características nos mostram que a necessidade de equilíbrio entre a
disponibilidade de recursos e as despesas públicas dá às escolhas públicas o papel de
compatibilizar as escassas disponibilidades de recursos com efetiva capacidade de execução do
governo, dentro das diferentes necessidades do processo de tomada de decisão na arena
alocativa orçamentária. Em um cenário de rigidez no orçamento brasileiro, sem muitos espaços
para a flexibilização, a “camisa de força orçamentária” diminui a capacidade na definição de
 24

prioridades das ações de governo (MENDES; DE ABREU; SILVA E SOUZA, 2021, p. 26) o
que faz da tomada de decisão orçamentária um processo político de harmonização de interesses
conflitantes (YAMAMOTO, 2018).

2.3 EFICIÊNCIA NA GESTÃO ORÇAMENTÁRIA

O estado da arte na Administração Pública mostra, sob uma perspectiva prática, a

existência de pressões para um melhor atendimento das demandas sociais, do uso eficiente de
recursos e da transparência dos atos que demanda um esforço da eficiência do setor público
(MOTTA, 2013).
Todavia, nesse processo, há uma análise das ineficiências do setor público que resultam
da representação inadequada das preferências, das dificuldades em prover “collective services”
e os problemas aliados à entrega desses serviços (TUCKMAN, 1985, p. 55). Segundo Bartel,
Schneider (1991, p. 21-22) e Lanis, Bueno (2020, p. 300-301), para compreender e explicar a
ineficiência geral do setor público, cinco teorias podem ser pontuadas:
(1) a economia dos direitos de propriedade: essa abordagem está preocupada com
qualquer tipo de corporação em quem a propriedade e a gestão são separáveis, ou seja, trata dos
direitos das pessoas quanto ao uso, renda e transferibilidade de recursos;
(2) a abordagem da “X-eficiência”: é aplicável onde deficiências organizacionais, como
falta de informação e incentivos, conduzem, de forma sistemática, a níveis mais baixos de
racionalidade, ou seja, como trabalho, motivação, conhecimento e pressão podem atuar como
fatores de otimização;
(3) a teoria econômica da burocracia: em virtude da falta de incentivos burocráticos, os
gerentes buscam por remuneração, poder e prestígio ao invés de objetivos de eficiência, a
procura por influências nos níveis de comando decisório;
(4) a abordagem da escolha pública na tomada de decisão coletiva: trata da conduta da
força política que age por uma lógica, por uma escolha racional; e
(5) a economia da empresa controlada pelo trabalho: que procura solucionar os
problemas relacionados com a baixa eficiência de produtividade e com os altos salários do setor
público.
Dessas teorias, entende-se que para uma organização mais eficiente é preciso avaliar o
desempenho organizacional, reunindo as informações de forma consistente, registrando
 25

questões sobre a performance da organização, verificando relatórios e documentos como ações

para utilizar esses dados a favor da gestão pública. Ao compreender e estabelecer os processos
de uma organização é possível desenvolver um conjunto consistente de medição de desempenho
e objetivos de forma adequada que dê apoio aos processos e, de forma inversa, processos que
respaldem a gestão de desempenho (LJUNGHOLM, 2015).
Além disso, a compreensão dos diversos aspectos (formas de abordagem, tipos de
processos, os atores envolvidos e o sistema) e a segurança do equilíbrio entre eles, no que diz
respeito à gestão de desempenho da organização, permite que os objetivos, as formas de
medição e a avaliação do processo não sejam constantemente alterados, podendo ocorrer
modificações na definição de indicadores, no gerenciamento do desempenho e na forma de
aprendizagem dos resultados para dar apoio nas demandas administrativas (LJUNGHOLM,
2015).
Nesse contexto de eficiência organizacional da Administração Pública, o New Public
Management (NPM), ou Nova Gestão Pública, apresentou-se, nas últimas décadas do século
XX, com o objetivo de trazer o ambiente de trabalho de uma empresa privada à esfera pública
e, dessa forma, adquirir eficiência, reduzir custos e obter maior eficácia na prestação de serviços
(MOTTA, 2013). Segundo Motta (2013), essa abordagem gerencial na Administração Pública
tem como foco:
- o cliente: ao considerar o cidadão um cliente, incorporando as singularidades das
demandas individuais;
- o gestor: ao permitir maior autonomia e flexibilidade para favorecer ajustes na linha
de frente, fixar resultados, firmar contratos e controlar o desempenho organizacional tendo,
como alvo a criação de uma cultura organizacional com valores empresariais;
- o resultado: trazer as metas e indicadores de desempenho para a Administração
Pública, por meio do planejamento estratégico do tipo empresarial; e
- o desempenho: com foco no produto, na eficiência e no resultado, as organizações
públicas poderiam ter flexibilidade e autonomia para introduzir bônus por desempenho.
Esses conceitos do NPM forneceram a base das reformas administrativas ocorridas em
diversos países durante a década de 1990 proporcionando mudanças no cenário da gestão do
orçamento brasileiro (OLIVEIRA, 2000).

Quadro 1 - Comparação entre as práticas na Administração Pública.

Dimensões Administração Pública tradicional Nova Gestão Pública
 26

1. Metáfora Máquina -
Ênfase nas leis e regulamentos, nas Ênfase na competição de mercado
2. Ambiente
instituições e no processo político
Equidade, responsabilidade e Eficiência, eficácia, satisfação do
3. Fatores para o sucesso
relevância política consumidor e adaptação à mudança
4. Orientação
Interesse público, conflitos entre a Preocupação com a qualidade dos
burocracia e democracia, acentua a serviços e com a accountability,
- valores
diferença entre o setor privado e o minimiza a diferença entre público
setor público e privado
Elites políticas e administrativas, Contratos de performance dão
- liderança separação entre as esferas política e autonomia aos gerentes
administrativa
Especificação das restrições e Especificação da missão, da visão
- planejamento justificação dos custos estratégica, dos objetivos e dos
resultados
5. Desenho organizacional
Hierarquia funcional e processo Redes de equipes auto-
- estrutura decisório centralizado organizáveis e processo decisório
descentralizado
Rotineiras, especializadas e Multitarefa e redesenhadas para
- tarefas
formais focarem em resultados
Baseada em procedimentos Não-rotineira, personalizada,
- tecnologia empregada no operacionais padrão e em processo reengenharia baseada nos
trabalho sequenciais processos, terceirização e parceria
público-privada
Baseado em norma e regulamentos Incentivos baseados e dependentes
- sistema de recompensas
do alcance das metas planejadas
- treinamento Aprendizagem das regras Desenvolvimento de habilidades
- informação Baixa informatização Gestão informatizada
Plano de despesas, modelos Centros de custos, custeamento por
contábeis baseados no regime atividade, medidas de desempenho
- administração
caixa, medidas baseadas em baseadas em produtos e resultados,
insumos, controles ex-ante controles ex-post
Risco mínimo, obediência às Gestão do risco, identificação e
normas e procedimentos, solução de problemas, gestão e
6. Cultura
manutenção da ordem e da aperfeiçoamento da mudança
estabilidade
 27

Fonte: Roberts e Bradley6 (1999 apud OLIVEIRA, 2000, p. 7).

2.4 GOVERNANÇA ORÇAMENTÁRIA

O termo “governança pública” passou a ocupar um espaço, a partir da década de 1980,

nos debates políticos contemporâneos, entre acadêmicos e praticantes. O surgimento, difusão e
a crescente utilização do conceito se dá por diversos eventos e processos de transformação
ocorridos nos mais diferentes tipos de organização, onde cada um daria um sentido próprio ao
conceito de governança (CAVALCANTE; PIRES, 2018, p. 10).
Segundo Cavalcante e Pires (2018), a proliferação dos sentidos e usos do termo
governança, no âmbito das organizações públicas, está ligada a três aspectos:
1º aspecto: o modelo de administração burocrático tradicional explica, pelo menos até a
década de 1970, a baixa utilização do termo governança em um cenário no qual o
desenvolvimento de capacidades de atuação dos governos restringe-se na criação de
organizações burocráticas típicas (ministérios, autarquias ou empresas), racionalidade
processual, reforma legal, recrutamento de pessoal qualificado para carreiras públicas,
meritocracia e autonomia;
2º aspecto: a grande influência de práticas de gestão da iniciativa privada que, sob o
movimento do NPM, expande a utilização do termo governança no final do século XX tendo
como diretrizes a desagregação dos monopólios burocráticos, a desconcentração
(descentralização subnacional, privatização e transferência de responsabilidades para o setor
público não estatal) e a indução de concorrência;
3º aspecto: com os avanços tecnológicos, no fluxo de informações e com as
transformações econômicas, sociais e demográficas e, juntamente, às demandas cada vez mais
crescentes por transparência, participação social e melhoria nos serviços públicos em um
cenário de restrições fiscais, o termo governança ganha espaço nas organizações públicas dada
a crescente percepção de complexidade dos problemas, das possibilidades de solução e dos
sentidos de desempenho e responsabilização no setor público.
Além disso, cabe destacar que o termo governança está, atualmente, cercado de uma
diversidade de sentidos e usos em relação ao tipo de organização em análise (governança

6
ROBERTS, N. C; BRADLEY, R. T. Research methodology for new public management. 1999.
 28

pública, corporativa, global), ao campo ou à atividade (por exemplo, governança ambiental),

ou a um modelo particular (governança regulatória, participativa, multinível ou colaborativa).
Apesar disso, duas principais abordagens são destacadas como formas de traduzir a questão da
governança em termos práticos para a administração pública: a abordagem prescritivo-formal
da “boa governança” e a abordagem analítica (CAVALCANTE; PIRES, 2018, p. 11).
A abordagem prescritivo-formal da “boa governança” (cujo termo, good governance foi
criado pelo Banco Mundial) sustenta estratégias de disseminação de boas práticas de políticas
públicas orientadas em prescrições de instituições, ações e recursos de como um governo
efetivo deve ser em um contexto democrático. Tais ações são tomadas como um conjunto de
requisitos para que o governo seja mais efetivo, aproximando a prática de governança
corporativa realizada por organizações do setor privado cujos atos concentram-se no controle
de desempenho interessante aos acionistas (CAVALCANTE; PIRES, 2018).
No entanto, essa perspectiva recebe críticas sob um entendimento de ser uma abordagem
ingênua e um tanto irrealista (CAVALCANTE; PIRES, 2018) sendo considerada um “conceito
mágico” pois, segundo Hupe e Pollitt (2010, p. 22):
1) a governança é considerada uma retórica da moda substituindo algo que,
anteriormente, era dominante e passa a ser desatualizado (como no caso de “rede” que substitui
“burocracia” e/ou “hierarquia”);
2) uma ampla gama de significados tende a gerar interpretações vagas e imprecisas (uma
enorme arena de questões tem definições múltiplas, sobrepostas e, às vezes, conflitantes);
3) tem apelo normativo: é difícil ser contrário aquilo que tem sentido “moderno” e
“progressista”;
4) sugere o consenso ou, pelo menos, a possibilidade de reduzir conflitos anteriores;
5) está amplamente presente, de forma global, nas comunidades relevantes (por ser
utilizada por muitos profissionais e acadêmicos, transpassando as barreiras geográficas).
Como exemplo característico dessa abordagem, em uma visão de boas práticas na
atividade orçamentária, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE) estabelece 10 (dez) princípios de boa governança orçamentária que tem por objetivo
fornecer orientações claras para projetar, implementar e melhorar os sistemas orçamentários
frente aos problemas do futuro.

Quadro 2 - Os dez princípios da boa governança orçamentária.

1 Gerenciar orçamentos dentro de limites claros, críveis e previsíveis para a política fiscal
2 Alinhar os orçamentos com as prioridades estratégicas de médio prazo do governo
 29

3 Elaborar a estrutura de orçamento de capital para atender às necessidades de desenvolvimento nacional de

maneira coerente e com boa relação custo-benefício
4 Garantir que os documentos e dados orçamentários sejam abertos, transparentes e acessíveis
5 Proporcionar um debate inclusivo, participativo e realista sobre as escolhas orçamentárias
6 Apresentar um relato abrangente, preciso e confiável das finanças públicas
7 Planejar, gerenciar e monitorar ativamente a execução orçamentária
8 Garantir que o desempenho, a avaliação e a relação custo-benefício sejam parte integrante do processo
orçamentário
9 Identificar, avaliar e gerenciar com prudência a sustentabilidade de longo prazo e outros riscos fiscais
10 Promover a integridade e qualidade das previsões orçamentárias, planos fiscais e implementação por meio
de garantia de qualidade rigorosa, incluindo auditoria independente
Fonte: Adaptado de OCDE (2015).
Esses princípios definem a governança orçamentária como um “processo de formulação
do orçamento anual, supervisão de sua execução e garantia do seu alinhamento com os objetivos
públicos, a fim de conferir êxito à disciplina fiscal e maior qualidade ao gasto e à ação
governamental” (DAMASCENO; GOMES, 2019, p. 1).
Em contraponto à abordagem prescritivo-formal da “boa governança”, a perspectiva
analítica passa a abordar a governança como “uma orientação para o estudo e a reflexão da
atuação de organizações e suas relações com os ambientes nos quais se inserem” que investiga
o funcionamento do Estado e das políticas públicas (CAVALCANTE; PIRES, 2018, p. 12).
Elevar o entendimento da governança como teoria do Estado é, segundo Levi-Faur
(2012, p. 11) compreender que:
(1) governança não é uma abordagem unificada, homogênea e hierárquica para o estudo
da política, economia e sociedade;
(2) governança não é uma teoria de relações causais (não há necessidade de explicar
estruturas, processos, mecanismos ou estratégias de governança com novas teorias); e
(3) governança não é governo (pode ser considerado mais do que governo ou uma
alternativa ao governo, mas não é sinônimo dele).
Governança, portanto, torna-se uma importante contribuição para a nossa compreensão
da vida política e, especialmente, da compreensão das escolhas políticas (PETERS, 2012, p.
33) tendo um papel de “mudança no sentido da atividade governamental, referindo-se a novos
processos de governo” (RHODES, 1996, p. 652).
Assim, dessa perspectiva analítica da governança pública, a governança orçamentária
pública está compreendida pelas instituições, regras formais e informais, resultantes do
equilíbrio de forças entre atores com distintos objetivos que se dá ao longo do processo
 30

orçamentário, de elaboração, aprovação, execução, avaliação e controle dos recursos e gastos

públicos (COUTO; CARDOSO JÚNIOR, 2018; DAMASCENO; GOMES, 2019).
Além disso, nessa relação de poder, entre os atores participantes, as mudanças de vulto
no quadro institucional formal ocorrem quando há interesse daqueles que possuem poder de
barganha suficientemente necessário para realizá-las (DAMASCENO; GOMES, 2019), sendo,
conforme Wildavsky (1964), Good (2014) e Couto e Cardoso Júnior (2018), identificados
quatro principais grupos de interesse (atores) na dinâmica da governança orçamentária:
(1) os guardiões: definidos pelo núcleo de governo quanto à responsabilidade da gestão
fiscal e da coordenação do processo alocativo;
(2) os gastadores ou executores: responsáveis pela efetiva alocação e implementação
das políticas públicas;
(3) os definidores de prioridade (priorizadores): entre os gastadores, este grupo é
responsável pela execução das prioridades do governo e dispõem de recursos e instrumentos
diferenciados aos dos gastadores, o que impacta na relação destes com os guardiões;
(4) os controladores: exercem um papel de mediação dos interesses conflitantes entre os
três primeiros grupos e o modelo ideal pautado por uma política fiscal voltada ao alcance de
resultados e para a entrega de serviços à sociedade. São identificados pelos órgãos de controle
(internos e externos), pelas instituições fiscais independentes, pela sociedade civil, pelo Poder
Legislativo e pela impressa especializada.
É dessa forma que, sob o enfoque da perspectiva analítica, a governança orçamentária
compreende os arranjos institucionais, sejam eles formais e informais, que dão equilíbrio e
estabilizam as relações dos diferentes atores (grupos) envolvidos nesse processo orçamentário
de disputas por recursos públicos dentro de um sistema estruturado de atores originários de seus
campos institucionais (PIRES; GOMIDE, 2016; DAMASCENO; GOMES, 2019).

2.5 A EVOLUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

O orçamento público é compreendido como “uma coleção de documentos que dizem

respeito ao financiamento e à programação da atividade governamental aprovada para um
determinado período de tempo” apresentando as prioridades e os resultados esperados nas
políticas públicas, objetivos e as metas dos programas governamentais (DAMASCENO;
GOMES, 2019, p. 3). Nas palavras de Key (1940), é a alocação de gastos entre diferentes
 31

finalidades de modo a obter o maior retorno.

Giacomoni (2019; 2021) aborda que o orçamento público é uma área de estudo com
diferentes naturezas:
- Política: como resultado do processo de avaliação de demandas e de escolha entre
alternativas, já que, conforme Schick (1988), elaborar orçamentos públicos envolve considerar
as reinvindicações e definir a alocação de recursos;
- Econômica: o destaque para questões fiscais como receitas, despesas, déficits e
dívidas;
- Jurídica: a lei que estima a receita e autoriza tetos de despesa;
- Administrativa: o orçamento como o plano das realizações da administração pública,
ou seja, um instrumento de gestão;
- Contábil: na análise das contas públicas, antecipa o resultado patrimonial e global da
gestão; e
- Financeira: instrumento financeiro que antecipa os fluxos de arrecadação e de
pagamento.
As variadas naturezas do orçamento público moldam, ao longo do tempo, as evoluções
de um orçamento tradicional, originalmente com uma função principal de controle político, a
um orçamento “ideal” compreendido na posição de um orçamento moderno e inalcançável dado
que sempre será enriquecido por novos conceitos e novas técnicas que o colocará numa posição
que nunca será a final (GIACOMONI, 2021).

Quadro 3 - Estágios da evolução orçamentária.

Período Concepção Ênfase
Orçamento por objeto (line-item)
Início do século XX Controle
Orçamento executivo
Administração, economia e
Década de 1950 Orçamento de desempenho
eficiência
Sistema de Planejamento, Planejamento, avaliação
Década de 1960
Programação e Orçamento - PPBS Eficácia
Orçamento base-zero Planejamento
Década de 1970 e 1980 Orçamento base-equilibrada Priorização
Orçamento base-meta Redução do orçamento
Accountability, eficiência e
Década de 1990 Novo orçamento de desempenho
economia
 32

Fonte: Adaptado de Tyer e Willand (1997, p. 217).

Apesar disso, ao longo do tempo,

as principais mudanças e características de cada concepção (fase), conforme Giacomoni
(2019), se deram, pois, o:
- Orçamento por objeto: representou um avanço na classificação das despesas (insumos
empregados na realização de serviços e bens públicos);
- Orçamento de desempenho: traçou ações pela implementação de funções, atividades e
projetos no orçamento;
- Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento (PPBS): resultante do
aperfeiçoamento7 dos modelos de elaboração orçamentária com ênfase nos objetivos,
programas e elementos dos programas expressos em produtos;
- Orçamento base-zero: como componente da reforma proposta pelo PPBS, o orçamento
base-zero foi proposto como uma alternativa ao incrementalismo e como forma de avaliação
das despesas8;
- Novo Orçamento de desempenho: com a influência do New Public Management, o
foco nos resultados da atuação governamental se dirige para medidas de desempenho, uma vez
que fornecem informações e insights que não estão disponíveis nas abordagens convencionais.

2.6 O NOVO ORÇAMENTO DE DESEMPENHO

Segundo Schick (2007), o novo orçamento de desempenho é de fácil explicação, mas

de difícil implementação. A clareza no entendimento se dá, pois, a ideia básica é que os
governos devem elaborar o orçamento com base nos resultados reais ou esperados (produtos e
resultados) ao invés de se basear nos insumos (como pessoal e suprimento).

7
Para Schick (1976), os incentivos para a avaliação de programa são frágeis, mesmo nas melhores
hipóteses. Segundo o autor “nenhum dos governos que adotou o PPBS tem muito a mostrar no campo da avaliação
de programas” (SCHICK, 1976, p. 83).
8
Segundo Boyd (1982), os programas devem ser revistos do momento inicial de concepção e não apenas
em termos de propostas de alterações para o exercício (orçamento), já que o fato de certas atividades serem
realizadas por vários anos não justificaria adequadamente a sua continuação.
 33

Figura 1 - Orçamento por produtos e por resultados.

Fonte: Cunha (2019).

Apesar da sua compreensibilidade, sua implementação, no entanto, tem sido

extremamente difícil já que os governos têm uma série de motivos e razões ao alocar recursos,
sendo o desempenho apenas uma das preocupações que, geralmente, não possui uma grande
urgência nesse rol. Além disso, a implementação de um orçamento focado em resultados e
produtos depende de informação, de uma base de dados confiáveis e que considere os dados
referentes aos custos e a disponibilidade ou o uso de dados necessários (SCHICK, 2007).
Para Cunha (2019), a intensificação de esforços de um orçamento focado em resultados
e produtos está em linha como os movimentos de reforma da gestão pública e das tentativas de
implementá-lo na dinâmica orçamentária que requer uma reversão radical na elaboração
orçamentária nas organizações governamentais, conforme demonstrado na Figura 1.
Como auxílio nesse processo de reversão, a compreensão do desempenho atual, a
definição de metas de desempenho e a construção da capacidade de medição são passos iniciais
para uma estratégia que tenha sucesso e requer a coleta e análise de dados sobre alguns tipos de
desempenho, dentro dos quais Brown, Eldrige e Bieretz (2019) destacam:
- Outputs (produtos): as atividades e ações diretas produzidas ou entregues por um
programa;
- Outcomes (resultados): as mudanças pretendidas;
- Impacto: mede a obtenção de resultados em relação a uma comparação, o que ajuda a
estimar uma causalidade (se um determinado programa ou política causou os resultados
observados e que só pode ser determinado com uma metodologia de avaliação adequada;
 34

- Eficiência: o custo do resultado alcançado que se destina a ajudar na tomada de

decisões;
- Qualidade: descreve as características, de um bem entregue ou serviço realizado,
relacionadas à pontualidade, confiabilidade, conformidade e outras dimensões.
Além disso, o Orçamento baseado em resultados, deve ter, conforme documento do
Urban Institute (2006), como questões principais:

1) Foco nos resultados, não apenas nos insumos e nos produtos;

2) Menor valorização das medidas de desempenho do passado em benefício da
orçamentação baseada em resultados;
3) Valorização da orçamentação baseada nos resultados plurianuais, especialmente
porque os resultados geralmente ocorrem após os exercícios em que os recursos foram
consignados;
4) Conexão dos insumos aos produtos e aos resultados intermediários e finais e conexão
dos produtos aos resultados e dos resultados intermediários com os resultados (finais);
5) Destaque do papel dos indicadores de eficiência;
6) Definição de metas de desempenho nos orçamentos;
7) Utilização de informações explicativas;
8) Fortalecimento da influência do programa sobre os resultados futuros;
9) Utilização da informação sobre desempenho na formulação e na análise das
solicitações de recurso;
10) Aplicação da orçamentação baseada em resultados também aos serviços internos de
apoio;
11) Utilização da orçamentação baseada em resultados na alocação dos recursos para
investimentos;
12) Do “Orçamento por objetivos” para o “Orçamento por resultados”;
13) Adoção de técnicas analíticas especiais para projeções: análises de custo-benefício
e custo-eficácia; e
14) O papel da informação qualitativa sobre impacto – outcomes – no orçamento
baseado nos resultados.

Como apontado por Giacomoni (2019), a natureza administrativa do orçamento dá a ele

um papel gerencial que, no orçamento por desempenho, assegura aos decisores a consideração
sistemática dos resultados a serem alcançados pelas despesas tendo, conforme Robinson e Last
 35

(2009), dois requisitos essenciais:

1) as informações sobre os objetivos e os resultados das despesas públicas devem estar
sob a forma de indicadores-chave de desempenho e em uma forma simples de avaliação de
programas; e
2) o processo de preparação do orçamento deve ser concebido para facilitar o uso dessas
informações em decisões de financiamento do orçamento, incluindo processos simples de
revisão das despesas e das decisões de gastos por parte das autoridades responsáveis
Além disso, para Robinson e Last (2009, p. 2-3), uma classificação programática das
despesas é recomendada pois, ao classificar as despesas em grupos de serviços semelhantes
com objetivos semelhantes, o orçamento por programa auxilia os tomadores de decisões
orçamentárias a comparar os custos e benefícios das opções de despesas, bem como
proporciona:
- A melhora da priorização das despesas (a capacidade de alocação de recursos limitados
para onde eles serão mais benéficos); e
- O incentivo dos agentes a gastarem de forma mais eficiente e eficaz, conscientizando-
os de que seu desempenho influenciará seu nível de financiamento, reduzindo ou simplificando
os controles que impedem o bom desempenho.

2.7 A EXECUÇÃO E CONTROLE NA GESTÃO ORÇAMENTÁRIA: O “HEMISFÉRIO

ATIVO”

A questão do orçamento não possui uma teoria própria e a ampliação da eficiência

alocativa do governo possui uma solução microeconômica (KEY, 1940). Porém, na visão de
Guess e Leloup (2010), o desenvolvimento de uma teoria para o orçamento está no
entendimento da dinâmica entre duas divisões:
- Macro orçamentária: cujas decisões são influenciadas por tendências econômicas
agregadas, restrições externas e escolhas relacionadas ao total do orçamento, ao tamanho do
setor público, dos níveis da dívida pública e a distribuição do orçamento nas categorias de
despesa, bem como, do direcionamento das políticas públicas, da definição de prioridades e dos
programas de ação que as implementem (CUNHA, 2019; DAMASCENO; GOMES, 2019);
- Micro orçamentária: cujas decisões são tomadas por interesses e escolhas relacionadas
ao orçamento de órgãos e unidades com seus respectivos programas e ações de nível inferior, a
 36

partir das demandas mais detalhadas de cada organização que viabilizam a implementação das
políticas públicas e a provisão dos serviços públicos, com suas diferentes dimensões, estruturas,
personalidade jurídicas e graus de autonomia e financeira (GUESS; LELOUP, 2010; CUNHA,
2019).
Para Cunha (2019), o ciclo orçamentário dessas duas divisões ocorre sob dois espaços:
- “hemisfério imaginativo”: onde ocorre um esforço prospectivo entre o conhecimento
tácito e a intuição de especialistas e gestores na identificação de possibilidades e probabilidades,
bem como do desafio entre a visão estratégica organizacional e a alocação de recursos na fase
de preparação da proposta orçamentária;
- “hemisfério ativo”: compreendido pelo mundo real do processo orçamentário, onde
receitas são arrecadadas, despesas são comprometidas e pagas, compras são feitas e as
reformulações, táticas e estratégicas, são realizadas ou solicitadas pelo esforço orçamentário da
organização ou pelas decisões do nível macro orçamentário.

Figura 2 - O ciclo orçamentário nas organizações governamentais.

Fonte: Cunha (2019).

É nesse “hemisfério ativo”, segundo Cunha (2019), que quatro aspectos da execução e
do controle do orçamento são focalizados:
a) a qualidade da gestão: adequação de estruturas e processos para a melhoria da
eficiência e a eficácia na utilização dos recursos disponíveis;
b) as pressões que geram incerteza na execução do orçamento: os obstáculos criados
 37

pelo déficit gerencial e pelo contingenciamento de créditos orçamentários;

c) a integração organizacional e a gestão das interdependências externas: a
intensificação das interações associadas à dinâmica orçamentária, o esforço de
compartilhamento de conhecimentos e competências em planejamento e orçamento para
sustentar a interação, o grau de autonomia de gestores envolvidos na dinâmica orçamentária e
a contribuição do processo orçamentário para a integração com outros processos
administrativos;
d) a avaliação do desempenho organizacional: a existência de indicadores que consigam
estabelecer e medir a entrega de produtos e o alcance de resultados e a capacidade de uso de
informações de custos nas decisões e nas avaliações sobre a aplicação de recursos.
Assim, a relevância dessas duas fases do ciclo orçamentário, a execução e o controle,
nos auxilia compreender o papel exercido pelo processo orçamentário em organizações
públicas, como a Força Aérea Brasileira. Além disso, permite compreender, segundo Cunha
(2019) as principais funções desse processo em:
(a) promover conexão entre a organização e o sistema maior: ou seja, a negociação da
organização e órgãos controladores (como o Tribunal de Contas ou o órgão central de
planejamento e orçamento) e o uso dessas interdependências externas em face da missão
institucional;
(b) sustentar a capacidade de antecipação: em relação às influências do nível do macro
orçamento, às relações de institucionalização do planejamento estratégico organizacional e ao
horizonte temporal das decisões orçamentárias no âmbito organizacional;
(c) transformar propósitos em objetivos e ações concretas: se a linguagem orçamentária
utilizada alinha as decisões orçamentárias com os objetivos e as políticas do órgão,
transformando, efetivamente, o orçamento como instrumento de gestão;
(d) alcançar congruência organizacional: medida pelo grau de envolvimento dos
gestores, dos graus de flexibilidade, de descentralização, de autonomia de decisão e de
transparência na gestão orçamentária. Para o desenvolvimento da participação orçamentária é
necessário um incentivo anterior que influenciará a configuração orçamentária participativa
com, por consequência, efeitos minimizadores da assimetria de informação (troca de
informações) e uma melhora do desempenho gerencial nas atividades orçamentárias. Essa
configuração potencializa o desempenho dos gestores nas diversas fases do processo
orçamentário (DEGENHART; LUNARDI; DA SILVA ZONATTO, 2019).
(e) garantir capacidade de reação: os métodos e procedimentos voltados para lidar com
situações não previstas, como as decisões de contingenciamento no nível do macro orçamento,
 38

cujo impacto é significativo no “hemisfério ativo”;

(f) servir de base para avaliação do desempenho organizacional: seja nas
responsabilidades dos gestores com os recursos sob sua responsabilidade, seja também na
análise da organização em mensurar inputs, produtos (outputs), resultados (outcomes) para uma
cultura de avaliação do desempenho.
Nesse contexto, identificar elementos relevantes nas fases de execução e controle
(“hemisfério ativo”) permite delinear um quadro de melhorias na gestão orçamentária de uma
organização pública em prol dos objetivos e metas estratégico-organizacionais pretendidos.
 39

3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

Para Flick (2009a, 2009b) a pesquisa qualitativa possui uma relevância particular ao ter
como objeto o estudo das relações sociais e, em seu contexto natural, o interesse em acessar as
experiências, interações e documentos de forma a proporcionar espaço às particularidades e aos
materiais de estudo.
Para o desenvolvimento da pesquisa, foi empregado como método o estudo de caso
descritivo-exploratório para identificação e compreensão do fenômeno. Isso porque, segundo
Yin (2015, p. 2), o estudo de caso “investiga um fenômeno contemporâneo (o “caso”) em seu
contexto no mundo real, especialmente quando as fronteiras entre o fenômeno e o contexto
puderem não estar claramente evidentes”. Além disso, fornece um tipo de compreensão
profunda do fenômeno, de eventos, pessoas ou organizações (LUNE; BERG; 2017), pois
procura entender de que forma o processo social em questão pode valorizar a
“contextualização” pelo qual está inserido (ELGER, 2010, p. 231).

3.1 A GESTÃO ORÇAMENTÁRIA DA FORÇA ÁEREA COMO ESTUDO DE CASO

Concebida em 2018, a estratégia “Força Aérea 100” contém as diretrizes necessárias

para traçar o futuro da Força Aérea Brasileira, ou seja, as diretrizes que moldarão a arquitetura
da Força até 2041, ano de seu centenário. Portanto, o aprimoramento e a evolução da gestão
organizacional, em especial à gestão orçamentária, são imprescindíveis para a realização das
metas e objetivos pretendidos (BRASIL, 2018).
Utilizando-se a Força Aérea Brasileira como papel de fundo (contexto), este estudo
buscou compreender como os elementos relevantes (fenômenos) gerados nas fases de execução
e controle do orçamento podem aprimorar a gestão orçamentária, utilizando a análise dos planos
orçamentários, vinculados às ações orçamentários, como unidade de análise. Assim, a unidade
de análise, entendida como a principal entidade a ser analisada no estudo, ou seja, o “o quê”
está sendo estudado (FLETCHER; PLAKOYIANNAKI, 2010, p. 839), foi o plano
orçamentário.
 40

3.2 COLETA DE DADOS

Para Lune e Berg (2017, p. 146) uma pesquisa completamente discreta precisa coletar
dados independente dos processos que os produziram, sejam eles “social artifacts”, vestígios
ou outros materiais e eventos que foram, primariamente, criados por alguma razão anterior à
análise como dado.
Desta forma, para coletar informações das fases de execução e controle do orçamento
da Força Aérea Brasileira é preciso compreender a estrutura programática do seu orçamento
(apresentado nos Apêndices B, C, D e E) utilizando-se como fonte o SIOP responsável pelos
processos de Planejamento e Orçamento do Governo Federal no âmbito do SPOF (BRASIL,
2022a).
O SIOP, como ferramenta do planejamento e orçamento da União (BRASIL, 2022a)
possui os seguintes macroprocessos:
- Elaboração e revisão do Projeto de Lei do Plano Plurianual – PLPPA;
- Elaboração do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias – PLDO;
- Elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual – PLOA;
- Operacionalização das Alterações Orçamentárias (Créditos);
- Tratamento de Emendas Parlamentares ao Orçamento (Orçamento Impositivo);
- Receitas;
- Acompanhamento das Estatais;
- Acompanhamento Físico das Ações Orçamentárias;
- Monitoramento do Plano Plurianual (PPA); e
- Outras funcionalidades específicas.

Como fonte de dados da execução do orçamento do Governo Federal, o SIOP é

alimentado pelo Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) o que permite a
análise de dados (financeiros) sobre a execução da despesa.
Em outra linha, em relação ao controle, o SIOP é alimentado por informações inseridas
por agentes públicos que, no âmbito da Força Aérea Brasileira, são agentes da administração 9,
militares ou servidores (civis), atuantes no planejamento, gestão e no acompanhamento
orçamentários das Ações e Planos Orçamentários (PO) (BRASIL, 2021a).
O conjunto dos dados financeiros da execução (inseridos pela vinculação do SIOP com
o SIAFI) e dos dados de controle da execução (inseridos pelos agentes designados para a gestão
e acompanhamento orçamentário) permite a extração, pelo SIOP, do “Relatório de

9
Na Força Aérea Brasileira, os agentes são divididos em: agente responsável, cujo cargo é definido em
portaria e sua função se resume em conduzir o planejamento, a gestão e o acompanhamento orçamentários da
respectiva Ação ou PO vinculados ao seu cargo; e o agente auxiliar cuja função se resume no provimento de
suporte administrativo e assessoramento técnico ao agente responsável (BRASIL, 2021a).
 41

Acompanhamento Detalhado da Execução”. Esse relatório não possui disponibilização aberta

a qualquer cidadão, ficando restrita aos servidores e militares que possuam o perfil de acesso
“Acompanhamento Orçamentário (UO)” no SIOP.
Com o perfil de acesso, para extração do Relatório é preciso definir os seguintes
critérios:

Filtros Básicos

1) Exercício anual pelo qual se deseja realizar a busca (por exemplo, 2019);
2) Período de Acompanhamento10: o SIOP apresenta a opção “JAN-JUN” (referente
ao período de janeiro a junho, ou seja do 1º semestre) e “JAN-DEZ” (referente ao
período compreendido por todo o exercício).
3) Tipo de Relatório: o SIOP permite escolher “Acompanhamento Detalhado da
Execução” (seleção utilizada neste estudo), “Situação da Captação” e “Base de
Partida”; e
4) Momento: o SIOP permite escolher “Formalização Acompanhamento
Orçamentário” (seleção utilizada neste estudo) e “Unidade Orçamentária”.

Filtros Específicos do Relatório Selecionado

1) Órgão: o SIOP apresenta apenas a opção “52000 – Ministério da Defesa”;

2) Programa: o SIOP permite selecionar todos os programas que compõem o PPA ou
algum programa específico;
3) Unidades Orçamentária: o SIOP permite selecionar todas ou uma das duas
disponíveis (52111 – Comando da Aeronáutica ou 52911 – Fundo Aeronáutico);
4) Ação: consulta à alguma Ação Orçamentária específica;
5) Opção de “Incluir a análise no relatório”; e
6) Opção de “Incluir Planos Orçamentários”.

10
Por ato da Secretaria de Orçamento Federal foi estabelecido o acompanhamento da execução das ações
orçamentárias das ações constantes da LOA como forma de: gerar informações que permitam o aperfeiçoamento
das ações orçamentos e, consequentemente, o aprimoramento dos orçamentos dos órgãos; e de dar subsídios à
elaboração da prestação de contas anual da Presidência da República e dar transparência no uso dos recursos
públicos (BRASIL, 2012). Atualmente, a inserção de dados do acompanhamento pelos agentes do Governo
Federal é realizada em dois períodos: um ao final do primeiro semestre para indicar as ações tomadas e as ações
propostas a serem realizadas até o final do exercício; e o segundo ao final do exercício (com prazo até a primeira
quinzena de janeiro do exercício anual seguinte) para relatar os resultados, ações e outras informações pertinentes.
 42

Apesar da estrutura orçamentária da Força Aérea contar com diversos programas e suas
respectivas ações orçamentárias, o “Relatório de Acompanhamento Detalhado da Execução”
apenas apresenta os dados das Ações Orçamentárias que possuem produto11. Tal cenário pode
ser compreendido quando se analisa, com base em dados do SIOP, o número de Ações
Orçamentárias previstas no orçamento da Força Aérea em relação às Ações com produto
presentes no “Relatório de Acompanhamento Detalhado da Execução”, conforme a Tabela 1.

Tabela 1 - Comparação do Número de Ações Orçamentárias do Orçamento Anual da Força

Aérea versus Ações Orçamentárias analisadas no “Relatório de Acompanhamento Detalhado
da Execução”

Ano 2019 2020 2021

Número de Ações com Produto (a)12 28 29 28

Número de Ações LOA (b)13 51 54 56

Percentual (a/b) 54,9% 53,7% 50%

Fonte: Elaboração do autor com base nos dados dos relatórios do SIOP.

Assim, para uma análise do atual cenário, foram coletados os dados referentes à
execução e controle contidos no “Relatório de Acompanhamento Detalhado da Execução” do
SIOP, do exercício de 2021, cujas 28 Ações Orçamentárias que possuem produto estão
detalhadas em 68 PO.

3.2.1 Dados Secundários

Como parte do processo da pesquisa documental, o relatório no SIOP permitiu a coleta

de informações sobre a:

11
O produto de uma ação visa a concretização/realização dos objetivos pretendidos nos programas
(BRASIL, 2022b).
12
Quando determinada ação constava em mais de uma Unidade Orçamentária, a contagem considerou
como uma nova ação. No caso da Força Aérea foram contabilizadas duas Unidades Orçamentárias: a 52111
(Comando da Aeronáutica) e 52911 (Fundo Aeronáutico).
13
Idem nota 10.
 43

a) a Execução Orçamentária: a relação dos valores liquidados (ou seja, dos materiais
recebidos e dos serviços prestados), constante na coluna “e”, pelos valores da Dotação Atual,
coluna “b”, que fornece o valor previsto para o ano. Essa relação está expressa no relatório pela
coluna “Execução (%) (e/b)”;
b) o indicador de Eficiência definido pelo EFLOA, ou seja, a Eficiência em relação à
meta na LOA pela equação:

Equação 1 - Indicador EFLOA.

𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟 𝑑𝑎 𝐷𝑜𝑡𝑎çã𝑜 𝐴𝑡𝑢𝑎𝑙 (𝑐𝑜𝑙𝑢𝑛𝑎 "b")

𝑀𝑒𝑡𝑎 𝐹í𝑠𝑖𝑐𝑎 𝑛𝑎 𝐿𝑂𝐴 + 𝐶𝑟é𝑑𝑖𝑡𝑜𝑠 (𝑙𝑒𝑡𝑟𝑎 "g")

𝐸𝐹𝐿𝑂𝐴 =
𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟 𝐿𝑖𝑞𝑢𝑖𝑑𝑎𝑑𝑜 (𝑐𝑜𝑙𝑢𝑛𝑎 "e")

𝑀𝑒𝑡𝑎 𝐹í𝑠𝑖𝑐𝑎 𝑅𝑒𝑎𝑙𝑖𝑧𝑎𝑑𝑎 (𝑐𝑜𝑙𝑢𝑛𝑎 "𝑖")

Fonte: Relatório SIOP Exercício 2021.

c) o indicador de Eficácia definido pelo ECLOA, ou seja, Eficácia da relação entre a

Meta Física realizada e a Meta Física na LOA pela equação:

Equação 2 - Indicador ECLOA.

𝑀𝑒𝑡𝑎 𝐹í𝑠𝑖𝑐𝑎 𝑅𝑒𝑎𝑙𝑖𝑧𝑎𝑑𝑎 (𝑐𝑜𝑙𝑢𝑛𝑎 "i")
𝐸𝐶𝐿𝑂𝐴 =
𝑀𝑒𝑡𝑎 𝐹í𝑠𝑖𝑐𝑎 𝑛𝑎 𝐿𝑂𝐴 + 𝐶𝑟é𝑑𝑖𝑡𝑜𝑠 (𝑐𝑜𝑙𝑢𝑛𝑎 "𝑔")

Fonte: Relatório SIOP Exercício 2021.

d) as respostas e comentários disponíveis das questões respondidas pelos agentes no

SIOP14.

14
Em relação à essa última informação é importante destacar que, a partir de 2020, o SIOP parametrizou
um questionário sobre fatores impactantes no alcance da meta física do PO, de cada Ação Orçamentária, conforme
Apêndice A.
 44

Em relação aos indicadores de Eficiência e Eficácia, pelo detalhamento do Indicador

EFLOA, observamos que a Eficiência está diretamente relacionada à Eficácia e inversamente à
Execução.

Equação 3 - Detalhamento da fórmula do EFLOA.

𝐷𝑜𝑡𝑎çã𝑜 𝐴𝑡𝑢𝑎𝑙 𝑀𝑒𝑡𝑎 𝐹í𝑠𝑖𝑐𝑎 𝑅𝑒𝑎𝑙𝑖𝑧𝑎𝑑𝑎 1

𝐸𝐹𝐿𝑂𝐴 = × = × 𝐸𝐶𝐿𝑂𝐴
𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟 𝐿𝑖𝑞𝑢𝑖𝑑𝑎𝑑𝑜 𝑀𝑒𝑡𝑎 𝐹í𝑠𝑖𝑐𝑎 𝐿𝑂𝐴 𝐸𝑥𝑒𝑐𝑢çã𝑜
𝐸𝐶𝐿𝑂𝐴 (𝐸𝑓𝑖𝑐á𝑐𝑖𝑎)
𝐸𝐹𝐿𝑂𝐴 (𝐸𝑓𝑖𝑐𝑖ê𝑛𝑐𝑖𝑎) =
𝐸𝑥𝑒𝑐𝑢çã𝑜

Fonte: Adaptado Relatório SIOP Exercício 2021.

3.3 TRATAMENTO DE DADOS

Para Stake (2011, p. 149), toda pesquisa envolve um processo de “separação das coisas”
(análise) e a “reunião das coisas” (síntese).
Para uma compreensão dos dados, a análise de conteúdo permite, como exposto por
Bardin (2011, p. 35), a “superação da incerteza” e o “enriquecimento da leitura” como
expressões do desenvolvimento histórico deste tipo de método.
Como apresentado por Gibbs (2009), a codificação categórica pode ser oriunda da
literatura de pesquisa, ou seja, a codificação baseada em conceitos. Portanto, a partir da pesquisa
bibliográfica foram identificados elementos relevantes das fases de execução e controle do
orçamento os quais permitiram a criação de uma lista de categorias capaz de promover uma
interpretação e compreensão cuja concepção está apresentada no Quadro 4.
Dessa forma, como proposta de ferramenta do processo de interpretação, a codificação
categórica sugerida permitiu uma observação daquilo que é possível notar além do fenômeno
(Campos, 2007) para a “construção da explicação” do fenômeno pesquisado (Yin, 2015, p.
151), por meio da transformação dos dados e sistematicamente agregados em unidades, uma
descrição exata das características pertinentes do conteúdo (Bardin, 2011).
 45

Quadro 4 - Categorias de Análise.

ELEMENTOS ENCONTRADOS
CATEGORIAS DE
NA PESQUISA FONTE
ANÁLISE
BIBLIOGRÁFICA
Neutralização de impactos, a
Côrrea da Silva; Bernardes do
Efeitos do incrementalismo sustentação do status quo e a
Nascimento; Gomes da Silva, 2020
dependência de decisões anteriores
Simon, 1957
A restrição de informações Dror, 1964
Racionalidade decisória necessárias e a capacidade De Carvalho, 2018
limitada cognitiva de captar e fixar tais Côrrea da Silva; Bernardes do
informações Nascimento; Gomes da Silva, 2020
Silvestre; De Sá; Emmendoerfer, 2021
Atuação da organização nas
relações dos ambientes inseridos e
Pires; Gomide, 2016
os arranjos institucionais de
Governança Orçamentária Cavalcante; Pires, 2018
equilíbrio entre forças dos
Damasceno; Gomes, 2019
diferentes atores do processo
orçamentário
O orçamento como ferramenta no
Cunha, 2019
Instrumento de Gestão plano das realizações da
Giacomoni, 2019
administração
Análise de ineficiências por meio Tuckman, 1985
Gestão de Desempenho de avaliação da performance e Hatry, 2014
dados de desempenho Ljungholm, 2015
Fonte: Elaboração do autor.

3.4 LIMITAÇÕES DO MÉTODO

Esta pesquisa utilizou a Força Aérea Brasileira, órgão militar da esfera federal, como
contexto da pesquisa. Assim, uma primeira limitação está ligada à rotatividade dos militares
que atuam na função de agente responsável pelas Ações Orçamentárias e seus respectivos
planos orçamentários (unidade de análise da pesquisa). Ao ser substituído, o novo agente pode
ter uma percepção diferente do agente responsável anterior.
Outra limitação está ligada ao levantamento de dados. Em virtude de baixa adesão pelos
 46

agentes à proposta de entrevista, a pesquisa documental limitou-se nas narrativas dos agentes
presentes no relatório obtido no SIOP.
 47

4 O PROCESSO E A ESTRUTURA DO ORÇAMENTO BRASILEIRO

4.1 A INFLUÊNCIA DO ORÇAMENTO BASE-ZERO E DO NOVO ORÇAMENTO DE

DESEMPENHO NO MODELO ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO

O modelo orçamentário brasileiro, de acordo com Giacomoni (2019), modernizou-se ao

incorporar conceitos e técnicas de organismos como a ONU (Organização das Nações Unidas)
e de países centrais, em especial, como os Estados Unidos. Esse modelo apresenta três
componentes básicos:
1) a estruturação do orçamento baseada em programas;
2) mensuração do desempenho; e
3) mensuração dos custos.
O primeiro componente, programa, pode ser entendido como “conjunto de ações com
objetivos definidos que uma empresa ou órgão público executa para atender as suas finalidades”
podendo significar os “projetos, atividades, serviços” ou “apenas como um rótulo para
representar a atuação do órgão” (GIACOMONI, 2019, p.77).
Como instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa,
a estrutura orçamentária brasileira distingue três categorias:
1) Atividades: conjunto de operações realizadas de forma contínua e permanente que
resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação de governo (GIACOMONI,
2019; BRASIL, 2022b);
2) Projeto: conjunto de operações limitadas no tempo das quais resulta um produto que
expande, aperfeiçoa ou moderniza a ação de governo criando infraestrutura para novas
atividades ou, ainda, implementando ações inéditas num prazo determinado (GIACOMONI,
2019; BRASIL, 2022b);
3) Operação especial: uma categoria neutra que não contribui para a manutenção ou
expansão da ação de governo, caracterizada por não retratar a atividade produtiva no âmbito da
União (GIACOMONI, 2019; BRASIL, 2022b).
O segundo componente do modelo trata da mensuração do desempenho: um processo
em que uma organização governamental (ou não pública) realiza regularmente a coleta de
resultados (outcomes) e/ou produtos (outputs), preferencialmente ambos, ao longo de um ano
(não apenas ao final do ano) para, ao menos, um número considerável de programas e serviços
 48

Essa medição permite a “gestão de desempenho”, ou seja, a prática de gestores públicos que
utilizam os dados de desempenho para auxiliá-los a tomar decisões de forma a melhorar
continuamente os serviços prestados aos seus clientes (HATRY, 2014, p. 1).
A avaliação do desempenho, tradicionalmente, projeta e avalia o desempenho com foco
nos insumos: a relação dos aumentos dos custos de um programa de um exercício (ano) para
outro, a redução de gastos improdutivos, o incremento das despesas em investimentos, entre
outros que exercem um papel fundamental entre o processo de produção (do desenvolvimento
desses insumos) e dos resultados (GIACOMONI, 2019). Os diferentes elementos ordenados ao
longo de uma noção clássica de implementação de políticas e as medidas de desempenho são
apresentadas na Figura 3.

Figura 3 - Focos e medidas de desempenho.

Resultados
(Outcomes)
Efetividade
(Effectiveness)
Produtos
(Outputs)
Custo-efetividade
(Value for money)
Processo Eficiência
(Process) (Efficiency)

Insumos
(Inputs)
Economicidade
(Economy)
Custos
(Costs)

Fonte: Adaptado de Kristensen, Groszyk e Bühler15 (2002 apud GIACOMONI, 2019).

Nas etapas do processo de gestão, os custos, insumos, produtos e resultados relacionam-

15
KRISTENSEN, J. K.; GROSZYK, W.; BÜHLER, B. Outcome-focused management and budgeting.
OECD Journal on budgeting, v. 1, n. 4, p. 7-34, 2002.
 49

se, como apontado por Giacomoni (2019), com as seguintes medidas de desempenho:
- A economicidade: medida de desempenho valorizada pelas normas legais de controle
e que proporciona, a partir do conhecimento de custos, a racionalização no emprego de insumo;
- A eficiência: medida desenvolvida a partir dos dados sobre os insumos empregados e
os produtos (bens e serviços entregues à população) considerando os prazos e as quantidades
disponibilizadas desses produtos;
- A efetividade: medida resultante da relação entre os produtos e os resultados, ou seja,
o grau de influência dos produtos sobre os resultados; e
- O custo-efetividade: medida obtida pela contribuição dos insumos na obtenção dos
resultados.
O terceiro componente, mensuração dos custos, é constituído de um sistema de
informações financeiras e contábeis que não se limita na apuração dos insumos (como típico
nos orçamentos tradicionais), mas foca nos produtos vinculados ao desempenho e aos
resultados.
Nesse cenário a informação de custos proporciona capacidade essencial em subsidiar as
decisões governamentais para uma alocação eficiente, viabilizando a sustentabilidade e o
desenvolvimento econômico, permitindo uma melhor responsabilidade fiscal, bem como ter
como objetivo, ao dar transparência sobre a utilização dos recursos orçamentários, o
conhecimento e estímulo da melhoria do desempenho dos dirigentes públicos ao permitir
comparações entre custos de atividades ou serviços igualmente produzidos por diferentes
unidades organizacionais (MACHADO; HOLANDA, 2010; REZENDE; CUNHA;
BEVILACQUA, 2010).

4.2 O SISTEMA ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO

A Constituição Federal de 1988 institucionalizou novos instrumentos que estruturaram

o Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal (SPOF) com um planejamento de médio
prazo pelo PPA que orienta, anualmente, a LOA por intermédio da LDO, apontando as
prioridades do orçamento (COUTO; CARDOSO JÚNIOR, 2020).
Ao longo do tempo, a partir de 1988, o PPA passou por diferentes transformações
relacionadas ao processo, metodologia, abordagens em relação ao planejamento, o que fez com
que o orçamento sofresse alterações no aspecto de elaboração e de execução: “arranjos
 50

específicos para execução de prioridades, maior flexibilidade para o gasto, introdução da

impositividade de emendas parlamentares” e “parâmetros para a limitação do crescimento das
despesas” (COUTO; CARDOSO JÚNIOR, 2020, p. 7).

Figura 4 - Atos Orçamentários Constitucionais Brasileiros.

Prioridades Estrutura
Quadro Orçamentária
Orçamentárias e
PPA Orçamentário
de Médio Prazo
LDO Quadro Fiscal LOA e Fiscal de
de Médio Prazo Curto Prazo

PPA, planejamento de médio prazo; LDO, prazo fiscal de metas; LOA, planejamento de curto prazo.
Fonte: Abreu (2017).

Segundo Couto e Cardoso Júnior (2020), a configuração para o planejamento e

orçamento público, inaugurada pela Constituição Federal, marca um novo regime de
governança orçamentária, com o PPA como instrumento principal de planejamento. Isso porque
são definidas alterações nos princípios, que até então, regiam o regime de governança
orçamentária que ocorrem de dois modos:
(1) por profundidade: “uma parte dos princípios do regime prévio sofre mudanças
drásticas” (BARCELOS, 2012, p. 66); e/ou
(2) por abrangência: “ocorrem mudanças que, embora menos drásticas, alcançam a
maior parte dos princípios que norteiam o regime” (BARCELOS, 2012, p. 66).
Entretanto, segundo Cardoso Junior (2019, p. 26), essa relação entre planejamento e
orçamento acaba sendo assinalada por um nível insuficiente de institucionalização marcada
pelos “condicionantes técnicos e políticos adequados para um desempenho satisfatório de
qualquer função governamental”. Para a função planejamento, Cardoso Junior (2019, p. 26),
destaca:
i) conceitos, normativos e arranjos administrativos e operacionais ainda pouco claros
e compatíveis com a complexidade e objetivos da função;
ii) recursos humanos, financeiros e tecnológicos não totalmente condizentes com o
desempenho institucional requerido; e
iii) baixa centralidade e legitimidade política da função planejadora, por meio das
quais ela pudesse ser efetivada como parte integrante e necessária das capacidades
governativas de modo geral.

A insuficiência da institucionalização é definida por “disjuntivas críticas” na função

planejamento que se referem “a um conjunto de pares (e às vezes trios) de dimensões e situações
 51

que desnudam a distância entre os mundos real e formal do planejamento governamental vis-à-
vis o do orçamento federal no dia a dia da gestão pública” (CARDOSO JUNIOR, 2019, P. 26).
Aplicados ao caso da função governamental de planejamento em suas relações com
outras dimensões estatais e funções governamentais, o conjunto de “disjuntivas críticas” são
divididas por Cardoso Junior (2019, p. 30) em três níveis detalhados na Figura 5: macro
institucional, meso institucional e micro institucional.

Figura 5 - Disjuntivas críticas do planejamento governamental brasileiro.

Nível macro institucional
Planejamento
versus Planejamento versus
Técnica versus
capitalismo democracia versus Planejamento versus PPA
política
versus desenvolvimento
desenvolvimento

Nível meso institucional

PPA versus direito (constitucional,
administrativo e financeiro):
PPA versus PPA versus PPA versus controles
manutenção de poder (ação
orçamento versus gestão versus burocráticos (interno e
conservadora: legalidade) versus
finanças públicas organização externo)
distribuição de poder (ação
transformadora: efetividade)

Nível micro institucional

Área Meio (estratégia,
Formulação Coesão (sistema formulação, capacitação,
(centralização) geral) versus controle, comando, Regras formais (institucionalidade)
versus fragmentação hierarquia) versus área fim versus regras informais (ativismo
implementação (sistemas (tático, execução, burocrático)
(descentralização) específicos) treinamento, operacional,
disciplina)
Fonte: Cardoso Junior (2019).

A mais crítica das disjuntivas é a relacionada do PPA e finanças públicas em razão do

orçamento público e sua pressão sobre o PPA, invertendo o princípio constitucional
(CARDOSO JUNIOR, 2019; COUTO; CARDOSO JUNIOR, 2020).
 52

Para Couto e Cardoso Junior (2020), a relação instável entre o PPA e o orçamento pode
ser entendida nas várias abordagens e funções tomadas pelo PPA ao longo do tempo, cujas
implicações alteraram a capacidade de cumprir o preceito constitucional de orientador das
despesas públicas, como demonstrado no Quadro 5.

Quadro 5 - Abordagens e funções do PPA.

Período do plano Abordagens
Planejamento por problemas
PPA 2000-2003
Planejamento territorial
Planejamento por problemas
PPA 2004-2007
Planejamento participativo
PPA 2008-2011 Planejamento por problemas
Planejamento participativo
PPA 2012-2015
Classificador temático
PPA 2016-2019 Classificador temático
Fonte: Couto e Cardoso Junior (2020).
Funções
Gestão de prioridades
Gestão por resultados
Prestação de contas
Gestão territorial
Gestão por resultados
Avaliação
Prestação de Contas
Estratégia de desenvolvimento
Prestação de contas
Estratégia de desenvolvimento
Gestão participativa
Gestão territorial
Agendas transversais
Prestação de contas
Estratégia de desenvolvimento
Integração com os ODS16
Prestação de contas

A atual estrutura programática vigente para o PPA 2020-2023 possui 4 pilares: (1)
simplificação metodológica (restrição ao essencial – fixação de diretrizes, objetivos e metas –
com a redução de categorias e atributos e nova arquitetura conceitual – por dimensões); (2)
realismo fiscal (atualização periódica do Plano à luz das alterações orçamentárias que ocorram
em cada exercício); (3) integração entre planejamento e avaliação (processo eficiente de
monitoramento e avaliação do gasto púbico); e, (4) visão estratégica e foco em resultados
(fortalecimento do planejamento governamental) (BRASIL, 2020; BRASIL, 2022b).

16
O PPA 2016-2019 possui um esforço de compatibilização com a Agenda 2030 dos Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável da Organização das Nações Unidas (ODS/ONU).
 53

Figura 6 - Dimensões do PPA 2020-2023.

Fonte: Brasil (2022b).

Além disso, a metodologia aplicada possui, como apresentado na Figura 6, três

dimensões: (1) a Dimensão Estratégica, composta pelos eixos da Estratégia Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (ENDES), as diretrizes do PPA e os Temas; (2) a
Dimensão Tática, composta pelos Programas e seus objetivos, meta e indicador de resultado; e
(3) a Dimensão Operacional, onde estão as ações orçamentárias e não-orçamentárias (BRASIL,
2020; BRASIL, 2022b).

Figura 7 - Distinção entre Indicadores.

Fonte: Brasil (2020).

 54

O desdobramento em ações orçamentárias e não-orçamentárias dos programas

contribuem para o alcance dos objetivos e viabilizam o monitoramento das políticas uma vez
que as ações possuem informações sobre produtos e metas físicas, como apresentado na Figura
7 (BRASIL, 2020).
Esses indicadores de desempenho estão ligados à classificação qualitativa e quantitativa,
dividida nas dimensões física (quantidade de bens e serviços a serem entregues) e a financeira
(montante necessário para o desenvolvimento da ação), da estrutura da programação
orçamentária, como apresentado nas Figuras 8, 9 e 10 (BRASIL, 2022b).

Figura 8 - Classificação Qualitativa.

Fonte: Brasil (2022b).

 55

Figura 9 - Dimensão financeira da Classificação Quantitativa.

Fonte: Brasil (2022b).

Figura 10 - Dimensão física da Classificação Quantitativa.

Fonte: Brasil (2022b).

Ainda dentro dessa classificação, um outro importante instrumento incluído nas

alterações estruturais do PPA 2012-2015 foi a criação do Plano Orçamentário (PO) no intuito
de realizar o detalhamento das despesas públicas no orçamento (VIGNOLI; FUNCIA, 2014).
O destaque do PO se dá dentro do contexto de avaliação física e financeira já que esse
instrumento é:
uma identificação orçamentária, de caráter gerencial (não constante na LOA),
vinculada à ação orçamentária, que tem por finalidade permitir que tanto a elaboração
do orçamento quanto o acompanhamento físico e financeiro da execução ocorram
num nível mais detalhado do que o do subtítulo (localizador de gasto) da ação
(BRASIl 2013).

Portanto, o PO e os demais elementos do PPA se relacionam com as camadas lógicas

(camadas estruturais da política pública) concatenando-se com os indicadores de desempenho,
formando, assim, uma estrutura importante dentro da etapa de avaliação do ciclo orçamentário,
como apresentado nas Figuras 11 e 12.
 56

Figura 11 - Relação entre camadas estruturais e indicadores de desempenho.

Fonte: Brasil (2022).

Figura 12 - Camadas Lógicas x Elementos do PPA.

Fonte: Brasil (2022).

4.3 A DINÂMICA ORÇAMENTÁRIA NA FORÇA ÁEREA BRASILEIRA

 57

No âmbito do COMAER, os procedimentos referentes ao processo de elaboração do

orçamento, conforme as orientações da Secretaria de Orçamento Federal (SOF) do Ministério
da Economia, são coordenados pelo Estado Maior da Aeronáutica (EMAER), por intermédio
do Sistema de Planejamento Institucional da Aeronáutica (SISPLAER17), de forma a
possibilitar maior avanço nas ações de planejamento, coordenação e acompanhamento
orçamentário voltados para o cumprimento da missão constitucional da Força Aérea Brasileira
(BRASIL, 2021).
Assim, por meio do SISPLAER, o EMAER define anualmente os prazos para inserção
no sistema das necessidades orçamentárias para o Exercício Financeiro subsequente, o qual,
seguirá para apreciação do Ministério da Defesa e do Ministério da Economia, como
apresentado na Figura 13. Eventuais adequações aos limites orçamentários estabelecidos devem
se consubstanciar em dados consistentemente justificados cuja solicitação será encaminhada
para os Ministérios da Defesa e, posteriormente, ao da Economia.

Figura 13 - Ciclo Orçamentário do COMAER.

Fonte: Brasil, 2021.

Anualmente, a partir da sanção do LOA, o EMAER elabora o Plano de Ação do
COMAER para o Exercício Financeiro, um documento síntese do processo de planejamento

17
O SISPLAER é o sistema informatizado, no âmbito do COMAER, que tem por finalidade automatizar
o processo de planejamento, coordenação e acompanhamento dos dados inerentes ao processo orçamentário
disponibilizado às Unidades Gestoras (UG) participantes do processo, aos Órgãos de Direção Setorial (ODS) e
Gabinete do Comando da Aeronáutica (GABAER), e aos Agentes Responsáveis por Ação Orçamentária e/ou
Plano Orçamentário e seus Agentes Auxiliares (BRASIL, 2021).
 58

institucional da Aeronáutica, contendo o detalhamento da LOA, com os créditos

disponibilizados nas Unidades Orçamentárias sob responsabilidade do COMAER. A contar
dessa etapa, durante o Exercício Financeiro, o EMAER, por meio dos Agentes Responsáveis e
Agente Auxiliares, promove o acompanhamento e avaliação da execução das Ações
Orçamentárias da LOA e seus respectivos PO em eventuais ajustes e alterações do Plano de
Ação (BRASIL, 2021; BRASIL, 2021b).
Por isso, identificar os elementos relevantes das fases de execução e controle (ou
acompanhamento) é fator importante para o alcance dos objetivos estratégicos, já que o Plano
de Ação constitui a consolidação do Plano Estratégico Militar (PEMAER), da Diretriz de
Planejamento Institucional (DIPLAN), dos Planos Setoriais dos Órgãos de Direção Geral,
Setorial e de Assistência Direta e Imediata ao Comandante da Aeronáutica (PLANSET) e do
Programas de Trabalho Anual das Unidades Gestoras (PTA) (BRASIL, 2021b).

Figura 14 - Estrutura hierárquica dos documentos estratégicos do COMAER.

PEMAER

DIPLAN
PLANO
DE AÇÃO
PLANSET PLANSET

PTA PTA PTA PTA

Fonte: Elaboração do autor.

 59

5 DESCOBERTAS DO “HEMISFÉRIO ATIVO”

Para Lune e Berg (2017, p. 14), a combinação de várias linhas de visão na pesquisa gera
uma imagem mais substantiva da realidade, uma “matriz mais rica e completa de símbolos e
conceitos teóricos” que representa, neste estudo, a variedade de dados na análise documental e
textual, já que lida na captura e fixação de fenômenos sociais para realizar uma análise e
explicação mais precisa (COX; HASSARD, 2010).
O primeiro dado analisado do Relatório do SIOP é referente à execução e sua relação
com o segundo dado formado pelos indicadores de eficácia (ECLOA) e eficiência (EFLOA),
cujos dados, extraídos do Apêndice F, estão apresentados na Tabela 2.

Tabela 2 - Panorama dos 68 PO.

Quantidade e Percentual de PO em cada Margem em relação à

Margem
Execução Financeira Eficácia Eficiência
Maior que 100% 08 (12%) 23 (34%) 38 (56%)
Entre 75% e 100% 16 (24%) 13 (19%) 14 (21%)
Entre 50% e 75% 09 (13%) 12 (18%) 05 (07%)
Entre 25% e 50% 17 (25%) 07 (10%) 02 (03%)
Entre 0% e 25% 12 (18%) 05 (07%) 00 (00%)
Igual a 0% 03 (04%) 04 (06%) 06 (09%)
Sem dado 03 (04%) 04 (06%) 03 (04%)
Fonte: SIOP.

A análise da eficácia e eficiência é um primeiro passo importante para avaliarmos a

qualidade da gestão (CUNHA, 2019), visto que esses dois indicadores se lançam, conforme
Oliveira (2000), como instrumentos de sucesso nas práticas da gestão orçamentária.
Para uma melhor compreensão é preciso entender que a eficácia está relacionada com o
grau alcançado (ou superado) das metas planejadas relacionando produto com o resultado
(BRASIL, 2022). Além disso, também é preciso entender que a eficiência relaciona os insumos
(recursos) utilizados para a entrega dos produtos (GIACOMONI, 2019) tendo vinculação com
a produtividade, ou seja, o quanto se consegue produzir (BRASIL, 2022).
Assim, pela Tabela 2 acima, constata-se que 24 PO (36% do total) apresenta um nível
 60

de execução financeira superior à 75%.

Quando se verifica o nível de eficácia, o número de PO na margem superior à 75% é de
36 (53% do total de PO). Já em relação à eficiência, 52 PO (77% do total) estão na margem
superior à 75%.
Por esse cenário apura-se um desbalanceamento do percentual de execução financeira
executado em relação ao percentual de eficácia (de entrega da meta física – outputs) e do
percentual de eficiência (nível de resultados alcançados - outcomes).
Entretanto, esses indicadores apresentados no Relatório do SIOP não permitem
identificar os elementos relevantes da fase de execução e controle, motivo pelo qual este estudo
focou nas narrativas dos agentes responsáveis às questões apresentadas no Apêndice A.

5.1 CATEGORIAS DE ANÁLISE

5.1.1 Efeitos do Incrementalismo

A Teoria Incremental possui uma função neutralizadora e de redução das alterações

políticas e sociais infligindo uma situação de dependência dos atores políticos e burocráticos
(gestores) das decisões anteriores e de níveis de gastos (CÔRREA DA SILVA; BERNARDES
DO NASCIMENTO; GOMES DA SILVA, 2020).
Como “decisões anteriores” compreendemos as decisões tomadas no nível macro
orçamentário, onde há influências que fogem do nível micro orçamentário, ou seja, do nível dos
órgãos e unidades (GUESS; LELOUP, 2010; CUNHA, 2019; DAMASCENO; GOMES, 2019).
Do universo de 68 PO constantes no relatório, todos responderam que não houveram
alterações em normativos que impactassem no alcance da meta física, com exceção da Ação
212B (PO 0006) que assinalou afirmativamente e que “50% dos valores previstos para o
COMAER na Lei nº 14.144, 2021, somente foram liberados pela Portaria SETO/ME nº 12.127,
de 08out2021, impactando o ritmo de execução durante o 2º semestre de 2021”.
Compreende-se que metade dos recursos da Lei nº 14.144, de 22 de abril de 2021, que
sancionou o Orçamento Anual para o exercício de 2021, para a Ação 212B (PO 0006) apenas
foram liberados com a abertura de crédito suplementar, por meio de ato do Ministério da
Economia.
 61

Nesse aspecto outra situação encontrada foi o fato de que 12 PO identificaram como
fator de influência o “Prazo de aprovação da LOA ou do crédito adicional no Congresso”. Como
descrito pelo Agente Responsável da Ação 151S (Implantação do Programa Estratégico de
Sistemas Espaciais):
“Houve atraso na aprovação da LOA. Além disso, o Centro de Lançamento de
Alcântara precisou substituir o objeto da Emenda Parlamentar. Isso acarretou atraso
no empenho e consequentemente na liquidação.”

Ou também pelo Agente da 20X9 (PO 0003 – Formação, Aperfeiçoamento e

Especialização de Oficiais e Civis):

“Os recursos destinados ao Grupo de Instrução Tática e Especializada foram disponibilizados

apenas no 2º semestre do atual Exercício, o que impactou a reprogramação da meta física no 1°
semestre.”

Tais situações podem ser entendidas pela dinâmica dos trâmites da PLOA, proposta pelo
Poder Executivo, e a tramitação da LDO e LOA no Congresso que sofre com as alterações da
agenda política (DE CARVALHO, 2018) e os reflexos das instalações desses atores (CÔRREA
DA SILVA; BERNARDES DO NASCIMENTO; GOMES DA SILVA, 2020) que impactou
na aprovação tardia do Orçamento de 2021 (pela Lei nº 14.144, em 22 de abril de 2021).
Portanto, esse elemento permite identificar como as “decisões anteriores e de níveis de
gastos” do nível macro orçamentário impactam na gestão das organizações.

5.1.2 Racionalidade decisória limitada

Uma característica natural dos gestores está ligada à racionalidade limitada, ou seja, o
não conhecimento de todas as informações possíveis e indispensáveis, bem como da capacidade
cognitiva de compreensão das informações disponíveis (DE CARVALHO, 2018).
Essas informações podem ser oriundas de mudanças de planejamento (“Planos
estratégicos, planejamento setorial ou definição de prioridades” e alterações em projetos
(“Análise e elaboração de projetos”), como apontado no Relatório.
Além disso, outros fatores não conhecidos podem ter ligação
Outros fatores identificados foram:
- Ação 151S (Implantação do Programa Estratégico de Sistemas Espaciais):
“Houve a necessidade de substituição do objeto da Emenda Parlamentar durante o
processo, a fim de que os créditos fossem destinados para cumprir outro escopo de
projeto.”
 62

- Ação 20X9 (PO 0007 - Capacitação de Especialistas do Setor Aeroespacial):

“Houve uma despesa não programada, necessária à capacitação de um servidor do
IAE, que resultou na diminuição da disponibilidade de recursos a serem aplicados em
2021.”

- Ação 219D (PO 0000 – Adequação de Organizações Militares / No Estado do Rio

Grande do Norte):
“Houve alteração do objeto no final do exercício em virtude de fracasso no processo
licitatório, não havendo tempo hábil para execução no referido período,
transformando o recurso em restos a pagar.”

- Ação 20XB (PO 0003 - Pesquisa e Desenvolvimento da Meteorologia Aeroespacial):

“Redução dos recursos recebidos para compra de materiais permanentes; maior tempo
nas aquisições dos materiais importados retardaram a realização de pesquisa no
exercício.”

- Ação 21CM (Recomposição dos Meios da Força Aérea Brasileira / PO 0001 -

Aquisição de Veículos de Superfície):
“Redefinição das prioridades, haja vista a ocorrência de variáveis que impediram o
pleno êxito do processo licitatório”.

Além disso, outros fatores ligados ao processo licitatório e a execução dos contratos
forma apontados como influenciadores na execução:
- Ação 217W (Operação de Sistemas Espaciais de Observação da Terra):
“Devido à variações climáticas, muitas imagens solicitadas não puderam ser recebidas. Existe
cláusula contratual estipulando o não recebimento de imagens ópticas com mais de 15% de
nebulosidade.”

- Ação 21CM (PO 0001 – Aquisição de Veículos de Superfície):

“A meta física variou em função de fatores que impactaram o processo licitatório, dentre os
quais: ausência de fornecedores e preço do objeto acima do estimado pela administração.”

- Ação 21A0 (PO 0001 – Campo de Provas e Estandes de Tio de Aviação):

“A liquidação dos valores ficou abaixo do esperado devido a dificuldades de empenho,
ocasionada por pregões deserto (1º Sem). Os estandes foram mantidos em função de materiais
existentes em estoque.”

Há ainda fatores como a variação cambial como no caso da Ação 00OQ (Contribuições
a Organismos Internacionais sem Exigência de Programação Específica):
“O empenhado está maior que a dotação atual por causa da variação cambial.” (PO
0001 – Contribuição à Organização dos Serviços de Navegação Aérea Civil)

“Este PO destina-se ao pagamento de Contribuições a Organismos Internacionais, o

valor empenhado fica sujeito à flutuação do câmbio, pela compra de dólares para
honrar os compromisso no exterior.” (PO 0002 – Contribuições ao Sistema de
Cooperação entre as Forças Aéreas Americanas)

“Na Execução Financeira, o Empenhado está superior à Dotação Atual devido a

variação cambial.” (PO 0003 – Contribuição ao United Nations Office for Outer Space
 63

Affairs)

Os fatores demonstram como mudanças causadas pelas decisões orçamentárias do nível

macro orçamentário, como no caso da Ação 151S e 20XB; o surgimento de novas informações;
as alterações dos planos estratégicos, planejamento setorial e a definição (redefinição) de
prioridades podem impactar a execução.

5.1.3 Governança Orçamentária

A governança orçamentária está compreendida pelos arranjos institucionais que

equilibram e estabilizam as relações dos diferentes atores do processo orçamentário (PIRES;
GOMIDE, 2016; DAMASCENO; GOMES, 2019).
Dessa forma, desajustes ou desequilíbrios nesses arranjos podem ter como
consequências:
- “Prazo de aprovação da LOA ou do crédito adicional no Congresso” (como
consequência dos desajustes dos atores do nível macro orçamentário);
- “Demora ou incerteza na liberação dos limites orçamentários ou financeiro”: entre as
Ações (PO) destaca-se o comentário da Ação 2865
“Inicialmente, conforme já mencionado na primeira fase, faz-se importante esclarecer
que, dos R$ 33.495.000,00 disponíveis, R$ 26.051.667,00 foram descentralizados em
junho de 2021, impactando significativamente na execução financeira.”.

- “Dotação projetada no PLOA ou aprovada na LOA”: destaca-se o apontamento da

Ação 14T0 (Aquisição de Aeronaves de Caça e Sistemas Afins):
“O alcance da meta física foi influenciado negativamente, considerando que a dotação
da PLOA, e consequentemente da LOA, foi muito inferior às necessidades gerenciais
previstas nos cronogramas físico-financeiros dos contratos, que afetará o ritmo de
entrega das aeronaves do futuro”.

- “Remanejamento de dotações orçamentárias e abertura de crédito extraordinário”: nas

duas ocorrências, no PO 0012 – Instrução e Treinamento Técnico-Operacional da Aeronáutica
(Ação 21A0) e no PO 0003 – Pesquisa e Desenvolvimento da Meteorologia Aeroespacial (Ação
20XB), observa-se, respectivamente, uma redução da dotação inicial (prevista na LOA) para a
dotação atualizada de R$ 21.675.159,00 para R$ 12.097.764,00 e de R$ 212.426,00 para R$
145.201,00.
- “Execução total ou parcial com recursos próprios, de convênios, de doações, de
 64

emendas parlamentares ou de restos a pagar”: apesar de não ter tido nenhuma ocorrência, o PO
0003 (Ação 20XB), destacou, em sua análise, a influência dos Restos a Pagar (RP):
“Os recursos utilizados em RP foram empregados para honrar os compromissos
assumidos em 2020 (finalizar as etapas dos processos de aquisição de 2020).”

Em outra linha, essa influência dos RP também foi destacada pelo PO 0003 –
Simuladores (Ação 21A0) que apontou como fator de influência o fator “Empenho com
liquidação por meio de inscrição em restos a pagar”.
Apenas a Ação 2E74 (Estruturação e Modernização de Unidades de Saúde das Forças
Armadas) aponta o fator “Emendas com impedimento de ordem técnica, valor bloqueado ou
liberação tardia” na influência destacando que:

“O valor foi reprogramado, tendo em vista que, apesar de 17 emendas recebidas,

foram 14 Unidades atendidas. 3 Unidades receberam mais de uma emenda
parlamentar (Hospital Central da Aeronáutica - 2 emendas, Hospital de Aeronáutica
dos Afonsos - 2 Emendas e Odontoclínica de Aeronáutica de Recife). Quanto à analise
orçamentária, informo que os recursos foram empregados para aquisição de itens de
saúde que contemplam diversas especialidades como: odontologia, enfermagem,
farmácia, laboratório, fisioterapia, além das áreas médicas, o que possibilitará um
incremento na capacidade de atendimento aos beneficiários do Fundo de Saúde da
Aeronáutica na rede própria, o que demonstra ser mais vantajoso na aplicação dos
recursos da saúde, uma vez que diminui o número de encaminhamentos à rede
credenciada. Ressalta-se que, em função das restrições orçamentárias impostas na
Ação 2004 nos últimos exercícios, os recursos oriundos da Ação 2E74 são de suma
importância para que o Sistema de Saúde da Aeronáutica não perca a sua capacidade
de investimento.”

5.1.4 Instrumento de Gestão

O orçamento possui diferentes tipos de natureza sendo, entre elas, a administrativa

aquela que o configura como instrumento de gestão como uma dimensão do plano das
realizações das organizações (CUNHA, 2019; GIACOMONI, 2019; 2021).
Dessa forma, verificando-se os fatores de impacto na execução com ligação à gestão de
processos, recursos e de pessoal, pode-se identificar no relatório as seguintes causas:
- “Coordenação, acompanhamento e controle da execução”;
- “Fornecimento de produtos, equipamentos ou serviços”;
- “Questões logísticas ou de infraestrutura física”;
- “Sistemas de informação ou infraestrutura tecnológica”;
- “Influências externas: mercado, demanda, salários, características dos usuários ou
 65

beneficiários”; e
- “Realização de ações em parceria com atores externos”.
Além dos fatores apontados, destaca-se:
- da Ação 20X9 (PO 0007 – Capacitação de Especialistas do Setor Aeroespacial):
“A realização da Operação Cruzeiro, no CLA, em dezembro de 2021 provocou
transferência da capacitação de parte do efetivo do IAE para o início do ano de 2022.”

- da Ação 20XB (PO 0003 - Pesquisa e Desenvolvimento da Meteorologia

Aeroespacial):
“Envio ou recebimento de recursos do exterior”.

5.1.5 Gestão de Desempenho

A análise de ineficiências presentes na organização só é possível mediante um processo

de avaliação da performance e dados de desempenho que possam indicar eventuais falhas.
Todavia falhas na definição e mensuração do desempenho podem influenciar o modo
de avaliação. Os quatro principais fatores apontados no relatório foram:
- Erro na projeção da meta física (superestimada ou subestimada);
- Ausência de relação direta entre a execução física e a financeira;
- Meta com variação vinculada ao número de usuários ou beneficiários; e
- Meta não cumulativa (definida em função da média do período).
Além desses, outros fatores foram identificados no processo de definição da meta física:
- da Ação 20X9 (PO 0003 – Formação, Aperfeiçoamento e Especialização de Oficiais
e Civis):
“Os recursos destinados ao Grupo de Instrução Tática e Especializada foram
disponibilizados apenas no 2º semestre do atual Exercício, o que impactou a
reprogramação da meta física no 1° semestre.”

- da Ação 20X9 (PO 0006 – Capacitação de Recursos Humanos em Ciência e

Tecnologia):
“Cursos planejados na modalidade presencial foram alterados para a modalidade
EAD, havendo redução no valor total previsto. Os cursos foram iniciados no ano e
serão liquidados no início de 2022.”

- da Ação 21A0 (Aprestamento das Forças)

“A ação é composta por PO distintos, sendo de difícil mensuração. O produto atual

considera as OM aprestadas apenas pelo recebimento de recurso, sendo ou não
 66

suficiente. Sugere-se um estudo da ação.”

- da Ação 21A0 (PO 0007 – Material de Intendência):

“A meta física definida é inferior à totalidade das Organizações Apoiadas pelo

Sistema de Provisões. Apesar da execução física de 100%, não foi possível entregar
toda a variedade de itens necessários.”

- da Ação 21A0 (PO 0009 – Suporte ao Desenvolvimento Industrial):

“Para fins de mensuração do produto do PO, considerou-se o quantitativo de serviços

efetivamente realizados em anos anteriores e as despesas necessárias para tal, tanto
diretas quantos indiretas.”

Tais fatores evidenciam não somente a necessidade de avaliar o desempenho

organizacional, mas a importância da definição das métricas, dos tipos de informações, a
consistência das informações que subsidiem ações da gestão.

5.2 QUADRO DE CONSOLIDAÇÃO DOS ELEMENTOS EVDENCIADOS NA ANÁLISE

DO “HEMISFÉRIO ATIVO”

Reunindo-se os dados obtidos pela revisão bibliográfica com os dados obtidos pela
pesquisa documental (Relatório SIOP), obtém-se um cenário consolidado pelo Quadro 6.

Quadro 6 – Síntese dos elementos relevantes das fases de execução e controle.

ELEMENTOS ENCONTRADOS
CATEGORIAS DE
NA PESQUISA
ANÁLISE
BIBLIOGRÁFICA
Neutralização de impactos, a
Efeitos do incrementalismo sustentação do status quo e a
dependência de decisões anteriores
A restrição de informações
Racionalidade decisória necessárias e a capacidade
limitada cognitiva de captar e fixar tais
informações
ELEMENTOS ENCONTRADOS
NA PESQUISA DOCUMENTAL
1) Dinâmica orçamentária do nível
macro orçamentário
(atraso de aprovação da LOA)
1) Readequação de Planos estratégicos
e/ou planejamento setorial
2) Redefinição de Prioridades
3) Despesa não programada
4) Alterações contratuais
5) Variação cambial
6) Problemas no processo licitatório

ELEMENTOS ENCONTRADOS
CATEGORIAS DE
NA PESQUISA
ANÁLISE
BIBLIOGRÁFICA
Atuação da organização nas
relações dos ambientes inseridos e
os arranjos institucionais de
Governança Orçamentária
equilíbrio entre forças dos
diferentes atores do processo
orçamentário
O orçamento como ferramenta no
Instrumento de Gestão plano das realizações da
administração
Análise de ineficiências por meio
Gestão de Desempenho de avaliação da performance e
dados de desempenho
Fonte: Elaboração do autor (com base nos achados da pesquisa).
67
ELEMENTOS ENCONTRADOS
NA PESQUISA DOCUMENTAL
1) Prazo de aprovação da LOA ou do
crédito adicional no Congresso (atraso)
2) Demora ou incerteza na liberação de
limites orçamentários ou financeiro
3) Dotação projetada insuficiente
4) Valores em Restos a Pagar
1) Coordenação, acompanhamento e
controle da execução
2) Fornecimento de produtos,
equipamentos ou serviços
3) Questões logísticas ou de
infraestrutura física
4) Sistemas de informação ou
infraestrutura tecnológica
5) Influências externas: mercado,
demanda, salários, características dos
usuários ou beneficiários
1) Erro na projeção da meta física
(superestimada ou subestimada)
2) Ausência de relação direta entre a
execução física e a financeira
3) Meta com variação vinculada ao
número de usuários ou beneficiários
4) Meta não cumulativa (definida em
função da média do período)
5) Dificuldade na mensuração da meta
6) Não utilização de métrica adequada
para o indicador
 68

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Neste estudo, buscou-se identificar quais elementos relevantes que o “hemisfério ativo”
evidencia para o alcance dos objetivos estratégicos, em um contexto de aperfeiçoamento da
gestão orçamentária.
A pesquisa bibliográfica apontou cinco principais elementos relevantes: 1) Efeitos do
incrementalismo; 2) Racionalidade decisória limitada; 3) Governança Orçamentária; 4)
Instrumento de Gestão; e 5) Gestão de Desempenho. Tais elementos foram utilizados como
categorias de análise dos dados do Relatório do SIOP no processo de interpretação dos
apontamentos dos agentes responsáveis por Ação / Plano Orçamentário da FAB.
Os resultados da análise da pesquisa documental permitiram identificar como os
elementos relevantes fornecem à uma organização, como no caso da Força Aérea Brasileira,
medidas para o aperfeiçoamento da gestão orçamentária em prol do alcance de sua missão e
dos objetivos estratégicos da organização:
1) atenção às decisões anteriores tomadas no nível macro orçamentário: intensificação
do relacionamento da Força Aérea Brasileira com o Parlamento, melhorando os canais de
comunicação institucionalmente existentes (como a Assessoria Parlamentar e de Relações
Institucionais do Comandante da Aeronáutica – ASPAER) no sentido de dirimir e evitar os
impactos tomados nas decisões tomadas na esfera política. Outro destaque deve ser a atuação
do EMAER como ator fundamental na interação com o Ministério da Defesa nas decisões
tomadas em relação aos níveis de gastos propostos pelo Executivo, por meio do Ministério da
Economia, e, posteriormente, encaminhados ao Congresso;
2) atenção às informações que modificam ou demandam correções no planejamento, nas
prioridades, nos processos licitatórios, nos contratos e nas despesas programadas: uma
participação mais ativa e o relacionamento mais direto dos atores de nível operacional, que
vivenciam a rotina da execução com seus problemas, com os atores de nível estratégico pode
apurar as decisões tomadas ao ter um compartilhamento mais rápido das informações,
melhorando a tomada de decisão;
3) atenção às informações e comunicação dos agentes do processo orçamentário como
ferramenta importante à antecipação de problemas: como exposto no item anterior, a melhoria
desse relacionamento entre atores do nível estratégico com o operacional depende de uma
definição clara de papéis e responsabilidades para permitir que essa conexão seja eficaz para
evitar desequilíbrios na relação;
 69

4) atenção à administração das informações da execução, dos meios materiais, do

suporte: o Programa de Trabalho Anual (PTA) é uma ferramenta importante para os atores do
nível operacional em cada organização militar da Força Aérea Brasileira para nortear as ações
institucionais. Assim, esse instrumento deve ser constantemente atualizado para captar os dados
necessários da gestão organizacional pois dará suporte aos instrumentos de gestão de nível mais
estratégico; e
5) atenção à existência de indicadores capazes de estabelecer e medir os outputs, o
alcance de outcomes na avaliação de desempenho organizacional: a reavaliação de métricas dos
indicadores de performance, os tipos de informação coletados e a consistência desses dados
dependem de uma eficiente calibragem do PTA (de nível operacional, como citado
anteriormente) com os instrumentos de nível estratégico como forma de análise fidedigna das
ineficiências.
De forma geral, esses elementos do “hemisfério ativo” do orçamento mostram
importantes passos necessários no aperfeiçoamento da gestão, por meio de um maior
relacionamento, troca de informações, definição de papéis e equilíbrio de funções entre os
atores de nível operacional (por meio de instrumentos como o PTA) e nível estratégico (por
meio dos instrumentos relacionados ao PTA como o PLANSET).
É importante ressaltar que os dados evidenciados mostram o cenário da Força Aérea
Brasileira, ou seja, pesquisas futuras em outras organizações civis e/ou militares podem
identificar outros elementos relevantes da execução e controle para o aperfeiçoamento da gestão
orçamentária.
 70

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 76

APÊNDICE A – QUESTIONÁRIO DO SIOP NO RELATÓRIO DE

ACOMPANHAMENTO DETALHADO DA EXECUÇÃO

Selecione as ocorrências com impacto, seja positivo ou negativo, no alcance da meta

física do PO.

1) Alteração em normativos (leis, regimentos, decretos etc.) impactou o alcance da meta física?
Opção “SIM” e “NÃO”.
Em caso afirmativo, favor identificar (até 200 caracteres).

2) Mudanças no planejamento do órgão impactaram o alcance da meta física?

Opção “SIM” e “NÃO”.
Em caso afirmativo:
Em relação ao planejamento para o período, aponte qual fator a seguir mais impactou o
alcance da meta física? (Apenas uma opção é permitida)
- Planos estratégicos, planejamento setorial ou definição de prioridades;
- Medidas de gestão de riscos e garantia da continuidade dos serviços essenciais;
- Medidas de racionalização ou redução de gastos e de custos;
- Análise e elaboração de projetos;
- Mudanças na estrutura organizacional;
- Eventos imprevistos com potencial de afetar o planejamento do órgão;
- Outros – descrever (até 200 caracteres).

3) O alcance da meta física foi influenciado, positiva ou negativamente, pelo processo

orçamentário?
Opção “SIM” e “NÃO”.
Em caso afirmativo:
Qual fator orçamentário mais influenciou o alcance da meta física no período? (Apenas
uma opção é permitida)
- Dotação projetada no PLOA ou aprovada na LOA;
- Prazo de aprovação da LOA ou do crédito adicional no Congresso;
- Remanejamento de dotações orçamentárias e abertura de crédito extraordinário;
- Alteração na classificação funcional programática da ação;
- Emendas com impedimento de ordem técnica, valor bloqueado ou liberação tardia;
 77

- Demora ou incerteza na liberação dos limites orçamentários ou financeiro;

- Execução total ou parcial com recursos próprios, de convênios, de doações, de
emendas parlamentares ou de restos a pagar;
- Empenho com liquidação por meio de inscrição em restos a pagar;
- Outros – descrever (até 200 caracteres).

4) O alcance da meta física foi afetado, positiva ou negativamente, por questões contratuais?
Opção “SIM” e “NÃO”.
Em caso afirmativo:
Quais fatores contratuais mais influenciaram o alcance da meta no período? (Selecione
até 3 itens e enumere de 1 a 3, sendo que 1 indica o fator de maior impacto)
- Licitação deserta ou fracassada, empresa irregular, liberação de atas de registros de
preços, decisão judicial etc.;
- Emendas parlamentares e convênios;
- Análises jurídicas, acordos trabalhistas, documentação ausente ou insuficiente,
mudanças na legislação;
- Agilização do processo de aquisição, antecipação de demandas ou dos procedimentos
para novos editais;
- Alterações no cronograma, nos custos ou nos preços, aditivo ou renovação contratual,
reequilíbrio econômico, reajuste nos valores, variação cambial;
- Situação da contratação: em andamento, suspensa, cancelada, em revisão, rescisão,
acordo judicial, contrato emergencial;
- Outros – descrever (até 200 caracteres).

5) Fatores relativos à gestão de processos e recursos impactaram, positiva ou negativamente, o

alcance da meta física no período?
Opção “SIM” e “NÃO”.
Em caso afirmativo:
Quais fatores de gestão de processos e recursos mais influenciaram o alcance da meta
no período? (Selecione até 3 itens e enumere de 1 a 3, sendo que 1 indica o fator de maior
impacto)
- Coordenação, acompanhamento e controle da execução;
- Sistemas de informação ou infraestrutura tecnológica;
- Questões logísticas ou de infraestrutura física;
 78

- Fornecimento de produtos, equipamentos ou serviços;

- Ocorrências imprevistas com potencial de afetar a gestão do órgão;
- Decisões judiciais, questões trabalhistas ou implantação de trabalho remoto;
- Influências externas: mercado, demanda, salários, características dos usuários ou
beneficiários;
- Processo de produção, processo decisório ou documentação;
- Realização de ações em parceria com atores externos;
- Situação da execução: avançada, conforme o planejado, concluída, paralisada,
suspensa, descontinuada;
- Outros – descrever (até 200 caracteres).

6) A ausência ou insuficiência de pessoal alocado ou especializado influenciou o alcance da

meta física no período?
Opção “SIM” e “NÃO”.
Em caso afirmativo:
Numa escala de 1 a 5, quanto a ausência ou insuficiência de pessoal alocado ou
especializado influenciou o alcance da meta? (Considere 1 para menor influência e 5 para maior
influência)

7) Quanto à definição e mensuração da meta física, quais dos pontos a seguir foram mais
comumente verificados no período? (Apenas até 3 opções são permitidas)
- Erro na projeção ou na reprogramação da meta física; meta superestimada ou
subestimada;
- Ausência de relação direta entre a execução física e a financeira;
- Meta varia em função do número de usuários ou beneficiários, da remuneração do
servidor, das aposentadorias, exonerações e outros;
- A meta é não cumulativa, portanto foi definida em função da média do período;
- Erro no preenchimento ou na apuração da meta física;
- Apuração da meta contabilizou a execução com recursos de RAP;
- Apuração da meta contabilizou a execução financeira em outra funcional-
programática, devido a alteração na programação;
- Apuração da meta contabilizou os resultados obtidos por meio de ações em parceria
com atores externos;
- Apuração da meta contabilizou os resultados realizados às expensas do servidor ou
 79

atividades executadas por servidores do quadro, sem custo adicional;

- Projeto recente, sem tempo hábil para a primeira medição;
- Projeto plurianual, com desembolso vinculado à execução das etapas previstas no
cronograma físico-financeiro;
- Meta contabilizada na efetivação do contrato de repasse, mesmo não havendo
liquidação, ou obtida em relação ao valor pago, quando deveria ser o liquidado;
- O realizado físico do RAP foi calculado considerando-se a proporcionalidade em
relação à execução financeira;
- O reprogramado físico do PO da regra de ouro (ROxx) foi calculado considerando-se
a proporcionalidade em relação ao financeiro;
- Não há considerações a fazer sobre o tema;
- Outros - descrever (até 200 caracteres).
 80

APÊNDICE B – RELAÇÃO DE AÇÕES/PO COM PRODUTO – PROGRAMA DE GESTÃO E MANUTENÇÃO DO PODER

EXECUTIVO (PROGRAMA 0032)
Unidade
Unidade
Ação/PO Código/Descrição Localizador Produto de
Orçamentária
medida
Unidade habitacional
Ação 15F1 - Disponibilização de Próprios Nacionais Residenciais para os Comandos Militares - unidade
disponibilizada

Unidade habitacional
PO 0003 - Reforma de Imóveis Nacional unidade
reformada

2004 - Assistência Médica e Odontológica aos Servidores Civis, Empregados, Militares e seus
Ação - Ação não possui produto -
Dependentes

PO 0001 - Assistência Médica e Odontológica de Civis - Complementação da União Nacional Pessoa beneficiada pessoa

PO 0003 - Assistência Médica e Odontológica de Militares - Complementação da União Nacional Pessoa beneficiada pessoa

52111 - PO 0004 - Atendimento Médico-Hospitalar Militar - Ex-Combatentes Nacional Pessoa beneficiada pessoa
Comando da
Aeronáutica 212B - Benefícios Obrigatórios aos Servidores Civis, Empregados, Militares e seus
Ação - Ação não possui produto -
Dependentes

PO 0001 - Assistência Pré-Escolar aos Dependentes de Servidores Civis e de Empregados Nacional Pessoa beneficiada pessoa

PO 0002 - Assistência Pré-Escolar aos Dependentes de Militares Nacional Pessoa beneficiada pessoa

PO 0003 - Auxílio-Transporte de Civis Ativos Nacional Pessoa beneficiada pessoa

PO 0004 - Auxílio-Transporte de Militares Ativos Nacional Pessoa beneficiada pessoa

PO 0005 - Auxílio-Alimentação de Civis Ativos Nacional Pessoa beneficiada pessoa

 81

Unidade
Unidade
Ação/PO Código/Descrição Localizador Produto de
Orçamentária
medida

PO 0006 - Alimentação de Militares Ativos em Rancho Nacional Militar beneficiado militar

PO 0007 - Auxílio-Alimentação de Militares Ativos em Pecúnia Nacional Pessoa beneficiada pessoa

PO 0009 - Auxílio-Funeral e Natalidade de Civis Nacional PO não possui produto -

PO 0010 - Auxílio-Funeral e Natalidade de Militares Nacional PO não possui produto -

PO 0013 - Auxílio-Fardamento aos Militares da Ativa em Pecúnia Nacional PO não possui produto -

PO 0011 - Auxílio-Familiar no Exterior Exterior PO não possui produto -

PO 0012 - Indenização de Representação no Exterior - IREX Exterior PO não possui produto -

Ação 216H - Ajuda de Custo para Moradia ou Auxílio-Moradia a Agentes Públicos - Agente público beneficiado unidade

PO 0000 - Ajuda de Custo para Moradia ou Auxílio-Moradia a Agentes Públicos Exterior Agente público beneficiado unidade

Ação 2865 - Suprimento de Fardamento - Militar atendido unidade

PO 0000 - Suprimento de Fardamento Nacional Militar atendido unidade

Ação 2E74 - Estruturação e Modernização de Unidades de Saúde das Forças Armadas - Unidade apoiada unidade

PO 0000 - Estruturação e Modernização de Unidades de Saúde das Forças Armadas Nacional Unidade apoiada unidade

52911 - Fundo 2004 - Assistência Médica e Odontológica aos Servidores Civis, Empregados, Militares e seus
Ação - Ação não possui produto -
Aeronáutico Dependentes
 82

Unidade
Unidade
Ação/PO Código/Descrição Localizador Produto de
Orçamentária
medida
0000 - Assistência Médica e Odontológica aos Servidores Civis, Empregados, Militares e seus
PO Nacional Pessoa beneficiada pessoa
Dependentes - Despesas Diversas

PO 0007 - Atendimento Médico-Hospitalar - Participação do Militar Nacional Pessoa beneficiada pessoa

Fonte: Elaboração do autor com base nas informações do relatório do SIOP.

 83

APÊNDICE C – RELAÇÃO DE AÇÕES/PO COM PRODUTO – PROGRAMA DEFESA NACIONAL (PROGRAMA 6012)

Unidade Unidade
Ação/PO Código/Descrição Localizador Produto
Orçamentária de medida

percentual
Ação 123B - Desenvolvimento de Cargueiro Tático Militar de 10 a 20 Toneladas (Projeto KC-X) - Aeronave desenvolvida de
execução

percentual
PO 0000 - Desenvolvimento de Cargueiro Tático Militar de 10 a 20 Toneladas (Projeto KC-X) Nacional Aeronave desenvolvida de
execução

percentual
Ação 14T0 - Aquisição de Aeronaves de Caça e Sistemas Afins - Projeto FX-2 - Aeronave adquirida de
execução

percentual
PO 0000 - Aquisição de Aeronaves de Caça e Sistemas Afins - Projeto FX-2 Nacional Aeronave adquirida de
execução
52111 -
Comando da Ação 14XJ - Aquisição de Cargueiro Tático Militar de 10 a 20 Toneladas - Projeto KC-390 - Aeronave adquirida unidade
Aeronáutica

PO 0000 - Aquisição de Cargueiro Tático Militar de 10 a 20 Toneladas - Projeto KC-390 Nacional Aeronave adquirida unidade

Ação 151S - Implantação do Programa Estratégico de Sistemas Espaciais - Programa implantado percentual

PO 0000 - Implantação do Programa Estratégico de Sistemas Espaciais Nacional Programa implantado percentual

20X8 - Prestação de Ensino de Graduação e Pós-Graduação do Instituto Tecnológico de

Ação - Aluno capacitado unidade
Aeronáutica - ITA

0000 - Prestação de Ensino de Graduação e Pós-Graduação do Instituto Tecnológico de

PO Nacional Aluno capacitado unidade
Aeronáutica - ITA - Despesas Diversa

PO 0001 - Curso de Pós-Graduação Nacional Aluno capacitado unidade

 84

Unidade Unidade
Ação/PO Código/Descrição Localizador Produto
Orçamentária de medida

PO 0002 - Curso de Graduação em Engenharia Nacional Aluno capacitado unidade

Ação 20X9 - Capacitação Profissional da Aeronáutica - Aluno capacitado unidade

PO 0001 - Ensino Preparatório para Formação de Oficiais Nacional Aluno capacitado unidade

PO 0002 - Formação e Especialização de Cabos e Soldados Nacional Aluno capacitado unidade

PO 0003 - Formação, Aperfeiçoamento e Especialização de Oficiais e Civis Nacional Aluno capacitado unidade

PO 0004 - Cursos de Altos Estudos e de Política e Estratégia Nacional Aluno capacitado unidade

PO 0005 - Formação, Aperfeiçoamento e Especialização de Sargentos e Civis Nacional Aluno capacitado unidade

PO 0006 - Capacitação de Recursos Humanos em Ciência e Tecnologia Nacional Profissional capacitado unidade

PO 0007 - Capacitação de Especialistas do Setor Aeroespacial Nacional Servidor treinado unidade

Ação 212O - Movimentação de Militares - Militar atendido unidade

PO 0000 - Movimentação de Militares Nacional Militar atendido unidade

Imagem de satélite
Ação 217W - Operação de Sistemas Espaciais de Observação da Terra - unidade
disponibilizada

Imagem de satélite
PO 0000 - Operação de Sistemas Espaciais de Observação da Terra Nacional unidade
disponibilizada

Ação 219D - Adequação de Organizações Militares - Organização militar adequada unidade

 85

Unidade Unidade
Ação/PO Código/Descrição Localizador Produto
Orçamentária de medida

PO 0000 - Adequação de Organizações Militares - Despesas Diversas Nacional Organização militar adequada unidade

PO 0003 - Infraestrutura na área de Comando e Assessoramento Nacional Instalação militar adequada unidade

No Estado do
PO 0000 - Adequação de Organizações Militares - Despesas Diversas Rio Grande - -
do Norte
metro
Ação 2868 - Combustíveis e Lubrificantes de Aviação - Combustível adquirido
cúbico

metro
PO 0000 - Combustíveis e Lubrificantes de Aviação Nacional Combustível adquirido
cúbico

7U72 - Adequação, Revitalização e Modernização da Frota de Aeronaves AM-X (Projeto A-

Ação - Aeronave modernizada unidade
1M)

0000 - Adequação, Revitalização e Modernização da Frota de Aeronaves AM-X (Projeto A-

PO Nacional Aeronave modernizada unidade
1M)

Ação 14TH - Implantação e Modernização de Sistemas Bélicos e Equipamentos - Sistema adequado unidade

PO 0001 - Implantação de Sistemas Bélicos Nacional Sistema adequado unidade

Ação 2048 - Manutenção e Suprimento de Material Aeronáutico - Aeronave disponibilizada unidade

52911 - Fundo
PO 0000 - Manutenção e Suprimento de Material Aeronáutico Nacional Aeronave disponibilizada unidade
Aeronáutico

Ação 20SA - Manutenção e Adequação dos Sistemas Militares da Aeronáutica - Sistema disponibilizado unidade

PO 0000 - Manutenção e Adequação dos Sistemas Militares da Aeronáutica Nacional Sistema disponibilizado unidade

Ação 20XB - Pesquisa e Desenvolvimento no Setor Aeroespacial - Projeto apoiado unidade

 86

Unidade Unidade
Ação/PO Código/Descrição Localizador Produto
Orçamentária de medida

PO 0003 - Pesquisa e Desenvolvimento da Meteorologia Aeroespacial Nacional Projeto apoiado unidade

PO 0005 - Desenvolvimento de Projetos de Sistemas Bélicos e Associados Nacional Projeto apoiado unidade

0006 - Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico Aeroespacial no Departamento de Ciência

PO Nacional Projeto apoiado unidade
e Tecnologia Aeroespacial

Ação 20XV - Operação do Sistema de Controle do Espaço Aéreo Brasileiro - SISCEAB - Sistema mantido unidade

0000 - Operação do Sistema de Controle do Espaço Aéreo Brasileiro - SISCEAB - Despesas

PO Nacional Sistema mantido unidade
Diversas

0001 - Gestão da Rede de Comunicações Integradas do Comando da Aeronáutica –

PO Nacional Sistema mantido unidade
COMAER (GRCIC)

0002 - Operação e Manutenção de Equipamentos e Sistemas do Controle do Espaço Aéreo

PO Nacional Sistema mantido unidade
Brasileiro

Ação 21A0 - Aprestamento das Forças - Organização militar aprestada unidade

PO 0001 - Campo de Provas e Estandes de Tiro de Aviação Nacional Unidade mantida unidade

PO 0002 - Material Contra Incêndio Nacional Organização militar mantida organização

PO 0003 - Simuladores Nacional Simulador mantido simulador

PO 0004 - Material Bélico Nacional Evento realizado evento

PO 0005 - Material de Saúde Nacional Organização militar mantida organização

metro
PO 0006 - Transporte Logístico de Superfície Nacional Carga transportada
cúbico
 87

Unidade Unidade
Ação/PO Código/Descrição Localizador Produto
Orçamentária de medida

PO 0007 - Material de Intendência Nacional Organização militar mantida organização

PO 0008 - Fardamento Reembolsável aos Militares da Aeronáutica Nacional Militar atendido militar

PO 0009 - Suporte ao Desenvolvimento Industrial Nacional Serviço Prestado serviço

PO 0012 - Instrução e Treinamento Técnico-Operacional da Aeronáutica Nacional Militar adestrado militar

Ação 21CM - Recomposição dos Meios da Força Aérea Brasileira - Meio militar disponibilizado unidade

PO 0001 - Aquisição de Veículos de Superfície Nacional Veículo adquirido veículo

PO 0003 - Desenvolvimento e implantação de enlace de dados dos meios da Aeronáutica Nacional Produto desenvolvido produto

Atividade de prevenção
Ação 2913 - Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos - unidade
realizada

Atividade de prevenção
PO 0000 - Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos Nacional unidade
realizada
Fonte: Elaboração do autor com base nas informações do relatório do SIOP.
 88

APÊNDICE D – RELAÇÃO DE AÇÕES/PO COM PRODUTO – PROGRAMA COOPERAÇÃO COM O DESENVOLVIMENTO

NACIONAL (PROGRAMA 6011)

Unidade Unidade
Ação/PO Código/Descrição Localizador Produto
Orçamentária de medida

Ação 20IG - Apoio das Forças Armadas à Inclusão Social e à Valorização da Cidadania - Pessoa beneficiada unidade

52111 -
Comando da PO 0000 - Apoio das Forças Armadas à Inclusão Social e à Valorização da Cidadania Nacional Pessoa beneficiada unidade
Aeronáutica
No Município
PO 0000 - Apoio das Forças Armadas à Inclusão Social e à Valorização da Cidadania de Porto Pessoa beneficiada unidade
Velho - RO
Fonte: Elaboração do autor com base nas informações do relatório do SIOP.
 89

APÊNDICE E – RELAÇÃO DE AÇÕES/PO COM PRODUTO – PROGRAMA OPERAÇÕES ESPECIAIS: GESTÃO DA

PARTICIPAÇÃO EM ORGANISMOS E ENTIDADES NACIONAIS E INTERNACIONAIS (PROGRAMA 0910)

Unidade Unidade
Ação/PO Código/Descrição Localizador Produto
Orçamentária de medida

00OQ - Contribuições a Organismos Internacionais sem Exigência de Programação

Ação - Ação não possui produto -
Específica

PO 0001 - Contribuição à Organização dos Serviços de Navegação Aérea Civil (CANSO) Exterior Contribuição efetuada unidade
52911 - Fundo
Aeronáutico 0002 - Contribuição ao Sistema de Cooperação entre as Forças Aéreas Americanas
PO Exterior Contribuição efetuada unidade
(SICOFAA)

PO 0003 - Contribuição ao United Nations Office for Outer Space Affairs (UNOOSA) Exterior Contribuição efetuada unidade

Fonte: Elaboração do autor com base nas informações do relatório do SIOP

 90

APÊNDICE F – DADOS DE EXECUÇÃO FINANCEIRA E DOS INDICADORES DE DESEMPENHO DE AÇÕES

Dados de Ações do Programa 0032

Execução (Valor Liquidado -

Eficácia
Unidade Orçamentária Ação (PO) coluna "e"/Dotação Atual - coluna Eficiência (EFLOA)
(ECLOA)
"b")

15F1 (PO 0003) 4,20% 4% 95,28%

2004 (PO 0001) 99,94% 90% 90,23%
2004 (PO 0003) 84,91% 100% 117,78%
2004 (PO 0004) 73,33% 100% 136,38%
212B (PO 0001) 96,67% 98% 101,33%
212B (PO 0002) 99,54% 98% 98,94%
212B (PO 0003) 96,93% 62% 63,99%
52111 - Comando da Aeronáutica
212B (PO 0004) 100,00% 63% 63,15%
212B (PO 0005) 99,46% 94% 94,46%
212B (PO 0006) 55,69% 90% 162,14%
212B (PO 0007) 100,00% 128% 127,50%
216H (PO 0000) 104,59% 93% 88,92%
2865 (PO 0000) 20,72% 99,35% 479,50%
2E74 (PO 0000) 69,54% 82,35% 118,42%
52911 - Fundo Aeronáutico 2004 (PO 0007) 63,74% 100% 156,90%
Fonte: SIOP.

Dados de Ações do Programa 6012

 91

Execução (Valor Liquidado - coluna

Unidade Orçamentária Ação (PO) Eficácia (ECLOA) Eficiência (EFLOA)
"e"/Dotação Atual - coluna "b")

123B (PO 0000) 36,66% 0% -

14T0 (PO 0000) 109,40% 50% 45,70%
14XJ (PO 0000) 80,93% 0% -
151S (PO 0000) 0,00% 0% -
20X8 - Ação 14,37% 36,65% 255,09%
20X8 (PO 0000) 9,98% - -
20X8 (PO 0001) 34,03% 106% 312,19%
20X8 (PO 0002) 22,31% 92% 410,85%
20X9 - Ação 34,55% 148,10% 428,70%
20X9 (PO 0001) 12,63% 86% 678,00%
20X9 (PO 0002) 52,71% 106% 200,50%
52111 - Comando da Aeronáutica 20X9 (PO 0003) 38,85% 105% 271,32%
20X9 (PO 0004) 97,28% 88% 90,60%
20X9 (PO 0005) 24,30% 271% 1117,14%
20X9 (PO 0006) 30,67% 147% 478,14%
20X9 (PO 0007) 40,40% 19% 48,13%
212O (PO 0000) 99,25% 99,25% 100,00%
217W (PO 0000) 80,70% 71,30% 88,36%
219D - Ação 18,63% 13,94% 52,18%
219D (PO 0003) 25,10% 25% 99,61%
219D (PO 0000) (no Estado do Rio
0,00% 0% sem dado
Grande do Norte - RN)
2868 (PO 0000) 98,67% 98,67% 100,00%
7U72 (PO 0000) 104,93% 100% 95,30%
14TH (PO 0001) 103,58% 100% 96,54%
2048 (PO 0000) 51,65% 72,05% 139,49%
52911 - Fundo Aeronáutico 20SA (PO 0000) 23,04% 71,43% 310,00%
20XB - Ação 67,31% 100% 148,56%
20XB (PO 0003) 14,76% 50% 338,71%
 92

Execução (Valor Liquidado - coluna

Unidade Orçamentária Ação (PO) Eficácia (ECLOA) Eficiência (EFLOA)
"e"/Dotação Atual - coluna "b")

20XB (PO 0005) 80,50% 100% 124,22%

20XB (PO 0006) 25,67% 100% 389,62%
20XV - Ação 78,21% 50% 63,93%
20XV (PO 0002) 78,21% 100% 127,85%
21A0 - Ação 26,49% 25,78% 97,29%
21A0 (PO 0001) 46,41% 60% 129,29%
21A0 (PO 0002) 49,39% 60% 121,49%
21A0 (PO 0003) 30,80% 33% 108,24%
21A0 (PO 0004) 3,19% 8% 241,39%
21A0 (PO 0005) 0,00% 50% sem dado
21A0 (PO 0006) 71,99% 72% 100,18%
21A0 (PO 0007) 35,05% 33% 95,11%
21A0 (PO 0008) 31,74% 32% 100,01%
21A0 (PO 0009) 46,98% 48% 102,91%
21A0 (PO 0012) 85,74% 47% 54,31%
21CM (PO 0001) 3,40% 4,08% 119,90%
2913 (PO 0000) 51,98% 134% 257,77%
Fonte: SIOP.

Dados de Ações do Programa 6011

Execução (Valor Liquidado -

Eficácia
Unidade Orçamentária Código/Descrição coluna "e"/Dotação Atual - coluna Eficiência (EFLOA)
(ECLOA)
"b")

20IG - Ação 42,05% 100% 259,72%

52111 - Comando da Aeronáutica
20IG (PO 0000) 36,11% 100% 276,94%
 93

20IG (PO 0000) (Porto Velho -

95,47% 100% 104,74%
RO)
Fonte: SIOP.

Dados de Ações do Programa 0910

Execução (Valor Liquidado -

Eficácia
Unidade Orçamentária Código/Descrição coluna "e"/Dotação Atual - coluna Eficiência (EFLOA)
(ECLOA)
"b")

00OQ (PO 0001) 98,37% 100,00% 101,66%

52911 - Fundo Aeronáutico 00OQ (PO 0002) 107,38% 100,00% 93,13%
00OQ (PO 0003) 101,69% 100,00% 98,34%
Fonte: SIOP.
 94

APÊNDICE G – DADOS DO ACOMPANHAMENTO ORÇAMENTÁRIO – RELATÓRIO SIOP 2021

Influência de alterações em normativos

Fator de Influência Ocorrência Percentual sob o total
Sim 01 1,47%
Não 67 98,53%
TOTAL 37 100%
Fonte: Elaborado pelo autor.

Mudanças no planejamento do órgão

Percentual sob o
Fator de Influência Ocorrência
total
Planos estratégicos, planejamento setorial ou definição de prioridades 12 17,65%
Medidas de gestão de riscos e garantia da continuidade dos serviços essenciais 00 0,00%
Medidas de racionalização ou redução de gastos e de custos 00 0,00%
Análise e elaboração de projetos 03 4,41%
Mudanças na estrutura organizacional 00 0,00%
Eventos imprevistos com potencial de afetar o planejamento do órgão 00 0,00%
Outros – descrever (até 200 caracteres) 06 8,82%
TOTAL 21 30,88%
Fonte: Elaborado pelo autor.

Outros fatores de mudança no planejamento do órgão

Ação / PO Fator
151S (Implantação do Programa Estratégico de Sistemas Espaciais) “Houve a necessidade de substituição do objeto da Emenda Parlamentar durante o processo, a fim de que os
créditos fossem destinados para cumprir outro escopo de projeto.”
 95

Ação / PO
20X9 (PO 0007 – Capacitação de Especialistas do Setor Aeroespacial)
219D (PO 0003 – Infraestrutura na área de Comando e Assessoramento)
20XB (PO 0003 – Pesquisa e Desenvolvimento da Meteorologia Aeroespacial)
21CM (Recomposição dos Meios da Força Aérea Brasileira)
21CM (PO 0001 – Aquisição de Veículos de Superfície)
Fator
“Houve uma despesa não programada, necessária à capacitação de um servidor do IAE, que resultou na
diminuição da disponibilidade de recursos a serem aplicados em 2021.”
“Houve alteração do objeto no final do exercício em virtude de fracasso no processo licitatório, não havendo
tempo hábil para execução no referido período, transformando o recurso em restos a pagar.”
“Redução dos recursos recebidos para compra de materiais permanentes; maior tempo nas aquisições dos
materiais importados retardaram a realização de pesquisa no exercício.”
“Redefinição das prioridades, haja vista a ocorrência de variáveis que impediram o pleno êxito do processo
licitatório.”
“Redefinição das prioridades, haja vista a ocorrência de variáveis que impediram o pleno êxito do processo
licitatório.”

Fonte: Elaborado pelo autor.

Influência do Processo Orçamentário

Fator de Influência Ocorrência Percentual sob o total
Dotação projetada no PLOA ou aprovada na LOA 05 7,35%
Prazo de aprovação da LOA ou do crédito adicional no Congresso 12 17,65%
Remanejamento de dotações orçamentárias e abertura de crédito extraordinário 02 2,94%
Alteração na classificação funcional programática da ação 00 0,00%
Emendas com impedimento de ordem técnica, valor bloqueado ou liberação tardia 01 1,47%
Demora ou incerteza na liberação dos limites orçamentários ou financeiro 11 16,18%
Execução total ou parcial com recursos próprios, de convênios, de doações, de emendas parlamentares ou de restos a pagar 00 0%
Empenho com liquidação por meio de inscrição em restos a pagar 01 1,47%
Outros – descrever (até 200 caracteres) 05 7,35%
TOTAL 37 54,41%
Fonte: Elaborado pelo autor.
 96

Outros fatores de influência do processo orçamentário

Ação / PO
151S (Implantação do Programa Estratégico de Sistemas Espaciais)
00OQ (PO 0001 – Contribuição à Organização dos Serviços de Navegação Aérea
Civil)
00OQ (PO 0002 – Contribuição ao Sistema de Cooperação entre as Forças Aéreas
Americanas SICOFAA)
00OQ (PO 0003 – Contribuição ao United Nations Office for Outer Space
Affairs)
21A0 (PO 0001 – Campo de Provas e Estandes de Tiro de Aviação)
Fator
“Houve atraso na aprovação da LOA. Além disso, o Centro de Lançamento de Alcântara precisou substituir
o objeto da Emenda Parlamentar. Isso acarretou atraso no empenho e consequentemente na liquidação.”
“O empenhado está maior que a dotação atual por causa da variação cambial.”
“Este PO destina-se ao pagamento de Contribuições a Organismos Internacionais, o valor empenhado fica
sujeito à flutuação do câmbio, pela compra de dólares para honrar os compromisso no exterior.”
“Na Execução Financeira, o Empenhado está superior à Dotação Atual devido a variação cambial.”
“A liquidação dos valores ficou abaixo do esperado devido a dificuldades de empenho, ocasionada por
pregões deserto (1º Sem). Os estandes foram mantidos em função de materiais existentes em estoque.”

Fonte: Elaborado pelo autor.

Influência de Questões contratuais

Ocorrências por Fator de
Percentual sob o
Fator de Influência Ocorrência Impacto
total
1 2 3
Licitação deserta ou fracassada, empresa irregular, liberação de atas de registros de preços, decisão
12 17,65% 6 6 -
judicial etc.
Emendas parlamentares e convênios 01 1,47% 1 - -
Análises jurídicas, acordos trabalhistas, documentação ausente ou insuficiente, mudanças na legislação 00 0,00% - - -
Agilização do processo de aquisição, antecipação de demandas ou dos procedimentos para novos
4 5,88% 3 1 -
editais
Alterações no cronograma, nos custos ou nos preços, aditivo ou renovação contratual, reequilíbrio
10 14,71% 5 3 2
econômico, reajuste nos valores, variação cambial
Situação da contratação: em andamento, suspensa, cancelada, em revisão, rescisão, acordo judicial, 4 5,88% 1 - 3
 97

Ocorrências por Fator de

Percentual sob o
Fator de Influência Ocorrência Impacto
total
1 2 3
contrato emergencial
Outros – descrever (até 200 caracteres) 2 2,94% 2 - -
TOTAL 18 26,47% 18 10 5
Fonte: Elaborado pelo autor.

Outros fatores de influência de questões contratuais

Ação / PO Fator
123B (Desenvolvimento de Cargueiro Tático Militar de 10 a 20 toneladas (Projeto “Questões de ordem técnica.”
KC-X)
217W (Operação de Sistemas Espaciais de Observação da Terra) “Devido à variações climáticas, muitas imagens solicitadas não puderam ser recebidas. Existe cláusula
contratual estipulando o não recebimento de imagens ópticas com mais de 15% de nebulosidade.”

Fonte: Elaborado pelo autor.

Fatores relativos à gestão de processos e recursos

Percentual sob o Ocorrências por Fator de Impacto
Fator de Influência Ocorrência
total 1 2 3
Coordenação, acompanhamento e controle da execução 10 14,71% 8 1 1
Sistemas de informação ou infraestrutura tecnológica 02 2,94% - 1 1
Questões logísticas ou de infraestrutura física 03 4,41% 1 1 1
Fornecimento de produtos, equipamentos ou serviços 05 7,35% 2 2 1
Ocorrências imprevistas com potencial de afetar a gestão do órgão 01 1,47% - - 1
Decisões judiciais, questões trabalhistas ou implantação de trabalho remoto 01 1,47% - - 1
 98

Percentual sob o Ocorrências por Fator de Impacto

Fator de Influência Ocorrência
total 1 2 3
Influências externas: mercado, demanda, salários, características dos usuários ou
02 2,94% 2 - -
beneficiários
Processo de produção, processo decisório ou documentação 01 1,47% - 1 -
Realização de ações em parceria com atores externos 02 2,94% 1 1 -
Situação da execução: avançada, conforme o planejado, concluída, paralisada,
01 1,47% 1 - -
suspensa, descontinuada
Outros – descrever (até 200 caracteres) 02 2,94% 2 - -
TOTAL 17 25,00% 17 07 06
Fonte: Elaborado pelo autor.

Outros fatores relativos à gestão de processos e recursos

Ação / PO Fator
123B (PO 0007 – Capacitação de Especialistas do Setor Aeroespacial) “A realização da Operação Cruzeiro, no CLA, em dezembro de 2021 provocou transferência da capacitação
de parte do efetivo do IAE para o início do ano de 2022.”
20XB (PO 0003 – Pesquisa e Desenvolvimento da Meteorologia Aeroespacial) “Envio ou recebimento de recursos do exterior”

Fonte: Elaborado pelo autor.

Impacto de pessoal alocado ou especializado.

Ocorrências por Graus de Influência
Ocorrência Percentual sob o total
1 2 3 4 5
12 17,65% 2 - 3 7 -
Fonte: Elaborado pelo autor.
 99

Fatores mais comuns na definição e mensuração da meta física.

Percentual sob o
Fator de Influência Ocorrência
total
Erro na projeção ou na reprogramação da meta física; meta superestimada ou subestimada 10 14,71%
Ausência de relação direta entre a execução física e a financeira 16 23,53%
Meta varia em função do número de usuários ou beneficiários, da remuneração do servidor, das aposentadorias, exonerações e outros 14 20,59%
A meta é não cumulativa, portanto foi definida em função da média do período 18 26,47%
Erro no preenchimento ou na apuração da meta física 00 0,00%
Apuração da meta contabilizou a execução com recursos de RAP 09 13,24%
Apuração da meta contabilizou a execução financeira em outra funcional-programática, devido a alteração na programação 00 0,00%
Apuração da meta contabilizou os resultados obtidos por meio de ações em parceria com atores externos 03 4,41%
Apuração da meta contabilizou os resultados realizados às expensas do servidor ou atividades executadas por servidores do quadro, sem
00 0,00%
custo adicional;
Projeto recente, sem tempo hábil para a primeira medição 01 1,47%
Projeto plurianual, com desembolso vinculado à execução das etapas previstas no cronograma físico-financeiro 07 10,29%
Meta contabilizada na efetivação do contrato de repasse, mesmo não havendo liquidação, ou obtida em relação ao valor pago, quando
00 0,00%
deveria ser o liquidado
O realizado físico do RAP foi calculado considerando-se a proporcionalidade em relação à execução financeira 04 5,88%
O reprogramado físico do PO da regra de ouro (ROxx) foi calculado considerando-se a proporcionalidade em relação ao financeiro 00 0,00%
Não há considerações a fazer sobre o tema 16 23,53%
Outros - descrever (até 200 caracteres) 24 35,29%

Fonte: Elaborado pelo autor.

Outros fatores apontados na definição e mensuração da meta física

Ação / PO Fator
15F1 (Disponibilização de Próprios Nacionais Residenciais para os Comandos “O realizado físico do RAP/LOA foi calculado considerando-se a proporcionalidade em relação à execução
Militares) e 15F1 (PO 0003 - Reforma de Imóveis) financeira”
212B (PO 0003 – Auxílio-Transporte de Civis Ativos) “O não alcance da meta decorreu da redução de requerimentos pela redução de servidores civis no COMAER,

Ação / PO
212B (PO 0006 – Alimentação de Militares Ativos em Rancho)
212B (PO 0007 – Auxílio-Alimentação de Militares Ativos em Pecúnia)
20IG (Apoio das Forças Armadas à Inclusão Social e à Valorização da Cidadania)
e da Ação 20IG (PO 0000 – Apoio das Forças Armadas à Inclusão Social e à
Valorização da Cidadania)
151S (Aquisição de Cargueiro Tático Militar de 10 a 20 Toneladas - Projeto KC-
390)
20X9 (PO 0003 – Formação, Aperfeiçoamento e Especialização de Oficiais e
Civis)
20X9 (PO 0006 – Capacitação de Recursos Humanos em Ciência e Tecnologia)
20X9 (PO 0007 – Capacitação de Especialistas do Setor Aeroespacial)
2868 (PO 0000 – Combustíveis e Lubrificantes de Aviação)
00OQ (PO 0001 – Contribuição à Organização dos Serviços de Navegação Aérea
Civil (CANSO))
00OQ (PO 0003 – Contribuição ao United Nations Office for Outer Space Affairs
(UNOOSA))
20XV (PO 0001 – Gestão da Rede de Comunicações Integradas do Comando da
Aeronáutica – COMAER (GRCIC))
20XV (PO 0002 – Operação e Manutenção de Equipamentos e Sistemas do
Controle do Espaço Aéreo Brasileiro
21A0 (Aprestamento das Forças)
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Fator
sem recompletamento, e também em consequência das alterações no expediente devido ao COVID.”
“A pandemia impactou o nº de pessoas atendidas no 1º sem. (média de 62.645). Com o graudal retorno das
atividades, nota-se um maior atendimento no 2º sem. (média de 70.234), numa média total de 66.439.”
“A variação a maior na meta física reprogramada X executada não foi expressiva, ressaltando que toda a
meta física foi realizada no PO0007 e que não houve execução físico-financeira no RO0007.”
“A meta física desta Ação Orçamentária é de natureza não cumulativa, ou seja, os recursos alocados visam
atender a mesma quantidade de crianças mensalmente.”
“Os RAP Não Processados inscritos para o ano de 2021 representavam 1,5 do total de 2 da meta física
prevista. Durante o período vigente de acompanhamento, a meta física foi alcançada.”
“Os recursos destinados ao Grupo de Instrução Tática e Especializada foram disponibilizados apenas no 2º
semestre do atual Exercício, o que impactou a reprogramação da meta física no 1° semestre.”
“Cursos planejados na modalidade presencial foram alterados para a modalidade EAD, havendo redução no
valor total previsto. Os cursos foram iniciados no ano e serão liquidados no início de 2022.”
“Na Proposta Orçamentária, o gasto médio por aluno foi estimado em R$ 1.766,66, baseado na média de
anos anteriores. Mas em 2021 este gasto foi de R$ 3.407,53, reduzindo a meta alcançada.”
“A metodologia de cálculo considerada foi a relação entre o valor executado no SILOMS COMBLUB pelas
horas voadas, sendo o valor médio em 2021 de R$ 3.492,15.”
“A medida da meta física é considerado a execução da contribuição CANSO.”
“Para mensuração do alcance da meta física foi considerada a execução da Contribuição ao United Nations
Office for Outer Space Affairs (UNOOSA) no exterior.”
“A Dotação do Plano Orçamentário em tela foi transferido para o Plano Orçamentário 0002, da mesma
Ação.”
“Plano Orçamentário em tela foi suplementado pela Dotação do Plano Orçamentário 0001, da mesma Ação.”
“A ação é composta por PO distintos, sendo de difícil mensuração. O produto atual considera as OM
aprestadas apenas pelo recebimento de recurso, sendo ou não suficiente. Sugere-se um estudo da ação.”

Ação / PO
21A0 (PO 0001 – Campo de Provas e Estandes de Tiro de Aviação)
21A0 (PO 0005 – Material de Saúde)
21A0 (PO 0007 – Material de Intendência)
21A0 (PO 0009 – Suporte ao Desenvolvimento Industrial)
21A0 (PO 0012 – Instrução e Treinamento Técnico-Operacional da Aeronáutica)
21CM (Recomposição dos Meios da Força Aérea Brasileira) e 21CM (PO 0001
– Aquisição de Veículos de Superfície)
Fonte: Elaborado pelo autor.
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Fator
“A meta física não pode ser atendida na totalidade devido aos históricos dos valores descentralizados para o
PO; o reparo das instalações do Estande de Aviação da Marambaia e CPBV são muito oneroso.”
“Considerando que a homologação do Pregão 304/CAE/21 ocorreu apenas em 26 de novembro de 2021, o
atendimento parcial da Meta Física em 2021 foi atingido com os estoques existentes no LAQFA.”
“A meta física definida é inferior à totalidade das Organizações Apoiadas pelo Sistema de Provisões. Apesar
da execução física de 100%, não foi possível entregar toda a variedade de itens necessários.”
“Para fins de mensuração do produto do PO, considerou-se o quantitativo de serviços efetivamente realizados
em anos anteriores e as despesas necessárias para tal, tanto diretas quantos indiretas.”
“Houve forte influência da variação cambial, tendo em vista que as missões no exterior são custeadas em
dólares americanos.”
“A meta física variou em função de fatores que impactaram o processo licitatório, dentre os quais: ausência
de fornecedores e preço do objeto acima do estimado pela administração.”