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Auditoria
Auditoria
Controle Governamental
2 edio
Misso
Assegurar a efetiva e regular gesto dos
recursos pblicos em benefcio da sociedade
Viso
Ser instituio de excelncia no controle e contribuir
para o aperfeioamento da Administrao Pblica
www.tcu.gov.br
Negcio
CGU
Controladoria-Geral da Unio
Compilao e reviso
Alipio Dias dos Santos Neto (Tribunal de Contas da Unio)
Eveline Martins Brito (Controladoria-Geral da Unio)
Maria Vernica Korilio Campos (Advocacia-Geral da Unio)
Rildo Jos Cosson Mota (Cmara dos Deputados)
Walton Rodrigues
Augusto Nardes
Aroldo Cedraz
Raimundo Carreiro
Jos Jorge
Jos Mcio
Auditores
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira
Ministrio Pblico
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Cristina Machado da Costa e Silva, Subprocuradora-Geral
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao
Editora do TCU
Capa
velin Paim
Projeto Grfico e Diagramao
Cludio Holanda
velin Paim
Marcela Moraes
SOLICITAO DE EXEMPLARES
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao
Editora do TCU
SAFS, Quadra 4 - Lote 1
Edifcio Sede - Sala 102
Braslia - DF 70042-900
(61) 3316 7929
impressos@tcu.gov.br
Auditoria interna e
controle governamental
2 edio
Braslia, 2011
CGU
Controladoria-Geral da Unio
Apresentao
A criao, por iniciativa desta Corte de Contas, da Rede de Controle da Gesto
Pblica, em maro de 2009, fez despontar novo cenrio, em mbito nacional, de combate
corrupo e ao desperdcio de recursos do Errio. A mencionada Rede tem como escopo
facilitar o acompanhamento e a melhor aplicao dos recursos pblicos nas trs esferas
de poder: federal, estadual e municipal. Trata-se de uma ao conjunta de aproximao
com o intuito de buscar maior eficcia no trabalho realizado pelos rgos envolvidos no
controle do gasto pblico no Brasil.
O curso de ps-graduao lato sensu Especializao em Auditoria Interna e
Controle Governamental, promovido pelo Instituto Serzedello Corra (ISC) do Tribunal
de Contas da Unio, juntamente com seus parceiros nessa ao educacional, Centro
de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor) da Cmara dos Deputados,
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) da Controladoria-Geral da Unio e Escola
da Advocacia-Geral da Unio, veio corroborar as intenes consignadas nos documentos
produzidos nos fruns organizados pela Rede de Controle.
Sem dvida, esse curso foi um feito vitorioso das instituies promotoras, na
medida em que proporcionou para os participantes o aprimoramento do conhecimento
instrumental e terico sobre o tema.
A publicao que ora apresentada traz o resultado auferido pelos participantes do
referido curso na forma de uma produo tcnico-cientfica, fruto das pesquisas e estudos
desenvolvidos ao longo de 18 meses, entre agosto de 2008 e janeiro de 2010.
Desejo que a leitura do presente trabalho seja a mais proveitosa possvel no sentido
de contribuir para o aperfeioamento das atividades de controle, com vistas a que os
recursos do Errio sejam aplicados com probidade e zelo, para atenderem condignamente
s necessidades da sociedade.
UBIRATAN AGUIAR
Presidente do TCU
Sumrio
Convnios e contratos de repasse: anlise da prestao de contas pelo Controle Interno
Adelino Fernandes de Oliveira, 13
Avaliao de riscos para a seleo de fiscalizaes
no Tribunal de Contas da Unio TCU
Aline Rodrigues Ferreira, 25
Mapeamento das convergncias entre a metodologia utilizada
pela SFC/CGU na identificao de pontos crticos nos programas
governamentais com a estrutura conceitual proposta pelo Coso
Carla Igina Oliveira Carneiro, 35
A AGU e a rede de controle governamental
Carlos Araujo Souto, 45
Necessidade ou simples obrigatoriedade? Sistema de controle interno integrado da Unio
Carlos Eduardo Rodrigues Cruz , 51
Anlise dos resultados oriundos do Sorteio Pblico de
Municpios subsdios para o controle preventivo
Celso da Motta Aguiar, 65
Ferramentas computacionais aplicadas aos trabalhos de auditoria interna
Christian Ternes Arrial, 73
Diagnstico da capacitao em segurana pessoal de servidores da
Controladoria-Geral da Unio CGU, para operaes especiais.
Cristiano Paulo Soares Pinto, 87
Mapeamento cognitivo como ferramenta para auditoria operacional
Cristina Monken Mascarenhas, 99
A (in)aderncia dos rgos setoriais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal finalidade constitucional de avaliar a execuo dos programas de governo
Denise Arruda Silva , 111
Anlise dos controles dos repasses fundo a fundo na sade
Eduardo Favero, 119
A educao continuada e os servidores da Secretaria de
Controle Interno da Cmara dos Deputados
Elizabeth Paes dos Santos , 131
A implementao da Secretaria de Controle Interno na Advocacia-Geral da Unio
Gabriela de Carvalho, 143
Auditoria Operacional: proposta de conceito para aplicao na Cmara dos Deputados
Gilson Silva Filho, 151
Prefcio
A presente obra o resultado da cooperao entre a Advocacia-Geral da Unio,
a Cmara dos Deputados, a Controladoria-Geral da Unio e o Tribunal de Contas da
Unio no aperfeioamento cientfico e profissional dos servidores que, em cada uma
dessas Instituies, tm a responsabilidade de realizar o controle da aplicao dos recursos
pblicos. Os artigos aqui apresentados sintetizam os trabalhos de concluso do Curso de
Especializao em Auditoria Interna e Controle Governamental, ao educacional fruto
do esforo conjunto desses rgos, com o objetivo de fomentar a gerao, a aplicao e
a disseminao de conhecimentos e competncias na administrao pblica.
Com esta publicao, espera-se disponibilizar populao em geral informaes
relacionadas ao controle da gesto pblica em linguagem simples e contribuir, desta
forma, para que o cidado possa compreender melhor seu papel de agente fiscalizador do
gasto pblico, conhecendo os meios de que pode dispor para bem realiz-lo. Os diversos
enfoques permitem que o leitor tenha uma viso ampla do tratamento dado ao controle
interno e auditoria governamental, tornando o contedo aplicvel s diversas realidades
vivenciadas no Setor Pblico.
As discusses ao longo do livro tratam desde a necessidade de implantao,
desenvolvimento e melhoria de metodologias para a execuo de auditorias, acesso s
informaes (portais de transparncia), disponibilidade de coordenao e de superviso,
em todas as suas fases, at a necessidade de estrutura adequada para o desenvolvimento
das atribuies desses profissionais, com vistas ao alcance da qualidade, no mbito de suas
Instituies. A riqueza e a variedade dos temas so frutos da experincia multiprofissional
dos integrantes do curso que, com os mais diversificados conhecimentos, apresentaram
estudos e propostas sobre: metodologias de controle; educao continuada para
profissionais do controle; apurao de responsabilidade; prestao de contas; controle de
qualidade dos trabalhos de fiscalizao; integrao dos rgos de controle; e anlise dos
controles internos e seus resultados.
Destaque-se a afirmao pelos autores da importncia da avaliao de riscos e
de controles administrativos como insumos importantes para um trabalho de qualidade,
os quais se fundem no objetivo maior: o resultado da poltica pblica. A viso desses
profissionais que valorizam o aperfeioamento dos controles internos administrativos,
com foco no negcio da Instituio, inspirao para trabalhos futuros que efetivamente
agreguem valor qualidade da gesto pblica.
De fato, a coragem para apoiar e realizar um curso dessa magnitude e pioneirismo
imputa, tanto aos participantes, quanto s instituies promotoras, o compromisso de
desencadear discusses, reflexes e crticas com vistas s mudanas que se faam necessrias,
em um processo continuado de melhoria e aperfeioamento das atividades de controle.
Luciano Carlos Batista
Diretor-Geral do ISC
Aluno
Orientador
Ttulo do artigo
2. Robson Nascimento
Caldas
Acompanhamento da execuo de
programas de governo: anlise da
Maria de Ftima Rezende
metodologia de planejamento utilizada
pela Secretaria Federal de Controle
Paulo Antonio
Lima Costa
5. Gabriela de Carvalho
A implementao da Secretaria
de Controle Interno na
Avocacia-geral da Unio
Romilson Rodrigues
Pereira
8. Rita de Cssia
Oliveira
Osvaldo Gomes
de Holanda Jnior
9. Eduardo Favero
Carlos Alberto
Sampaio de Freitas
Auditoria Operacional:proposta
Dagomar Henriques lima de conceito para aplicao na
Cmara dos Deputados.
Francisco Glauber
Lima Mota
Francisco Eduardo
de Holanda Bessa
Aluno
Orientador
Ttulo do artigo
Luciano dos
Santos Danni
Joo Carlos M.
de Arago
Luciano dos
Santos Danni
Francisco Glauber
Lima Mota
Convnios e contratos de
repasse: anlise da prestao de
contas pelo controle interno
Carlos Alberto
Sampaio de Freitas
Diagnstico da capacitao em
segurana pessoal de servidores
da Controladoria-Geral da Unio
para operaes especiais.
Marcus Vincius
Chevitarese Alves
Romilson Rodrigues
Pereira
Francisco Eduardo
de Holanda Bessa
Proposta de um modelo de
auditoria concomitante para as
obras e servios de engenharia
da Cmara dos Deputados.
Francisco Glauber
Lima Mota
Necessidade ou simples
obrigatoriedade? Sistema de controle
interno integrado da Unio
Csar Mrmore
Rios Mota
O presente estudo tem por escopo dirimir dvidas quanto melhor forma
de atuao dos rgos de controle interno na apreciao de prestaes de contas de
convnios e contratos de repasse, com relao amplitude do exame, no que diz respeito
aplicao das tcnicas de auditoria e adoo de boas prticas utilizadas pelos rgos de
fiscalizao. A matria insere-se no campo da auditoria de conformidade e exige controle
rigoroso, em razo dos precedentes histricos de desvios, fraudes e atos de corrupo,
constantemente noticiados pelos veculos de comunicao, provocando a interveno dos
rgos de controle, do Ministrio Pblico e aes das polcias, principalmente da federal.
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como naquelas que no foram analisadas pelos rgos concedentes, com atraso mdio
de 4,3 anos, envolvendo recursos da ordem de R$25,7 bilhes.
O excesso de burocracia e de exigncias para celebrao e execuo dos ajustes
parece no ter produzido efeitos contra o mau uso, os desvios e as fraudes na aplicao
desses recursos. Segundo conclui o Relatrio da CPMI das Ambulncias4, essa situao
cria terreno frtil para a ao de grupos criminosos especializados no assunto, facilitando
ainda mais suas aes.
Salinas (2008, p. 225) constata que as normas que disciplinam os convnios e
contratos de repasse ignoram completamente o princpio da reserva legal. Esse princpio
(SILVA, 1992, p. 369) consiste em estatuir que a regulamentao de determinadas matrias
h de fazer-se necessariamente por lei formal. Tal fato dificulta a responsabilizao dos
administradores faltosos, j que, no havendo lei que tipifique a conduta, torna-se quase
impossvel punir os culpados. Sobre a matria, desejvel que o Congresso Nacional
aprove a Emenda Constitucional n30/2005, que d poderes de autoexecutoriedade s
decises da Corte de Contas.
necessrio que haja mais segurana jurdica no disciplinamento desses ajustes,
porque as mudanas rotineiras na legislao causam transtornos tanto aos rgos
concedentes ou contratantes como aos rgos e entidades que recebem recursos
descentralizados, dificultando tambm o trabalho dos rgos de controle.
O Relatrio da CPMI das Ambulncias conclui que a melhor medida que se pode
adotar para resolver os problemas com as transferncias voluntrias seria a suspenso
delas. Entretanto, por tratar-se de medida de difcil implementao, props-se que sejam
realizadas as transferncias voluntrias exclusivamente por meio de contratos de repasse,
tendo em vista que a fiscalizao da Caixa Econmica Federal tem ocorrido prvia e
concomitantemente execuo. Alm disso o rgo conta com maior nmero de pessoas
treinadas e capacitadas para acompanhar os ajustes, enquanto a fiscalizao direta dos
rgos concedentes s tem ocorrido nas etapas subsequentes execuo.
O ministro do Controle e da Transparncia (MCT)5, em audincia pblica no
Congresso Nacional, a respeito da CPMI das Ambulncias, afirma que o disciplinamento
da descentralizao de recursos pblicos a entidades privadas deve ter como foco principal
os resultados alcanados e no as suas formalidades. Caso uma lei com esse objetivo
seja editada pelo Legislativo, o novo disciplinamento possibilitar que a fiscalizao, tanto
pelo controle interno quanto pelo controle externo, siga a tendncia atual da doutrina
auditorial, que privilegia a nfase nos resultados na avaliao de programas de governo,
exigindo-se dos executores o cumprimento de indicadores previamente definidos.
5 ATUAO DOS RGOS DE CONTROLE NO EXAME DE PRESTAES DE CONTAS
Constatam-se, nos diversos rgos de controle interno dos entes pblicos,
procedimentos e metodologias distintas em relao ao exame de prestaes de contas.
H rgos que no examinam todas as prestaes de contas de convnios e contratos de
repasse, seja porque a responsabilidade pela anlise dos rgos gestores responsveis
pelos programas de governo geradores dos ajustes, como, por exemplo, a Secretaria
de Controle Interno da Presidncia da Repblica, seja porque no dispem de pessoal
em nmero suficiente para tarefa de tal porte, como ocorre na auditoria da Fundao
Nacional de Sade (Funasa), seja ainda por razes legais ou de planejamento estratgico.
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A pesquisa junto aos rgos de controle interno permite afirmar que a Secretaria de
Controle Interno da Cmara dos Deputados pode tornar seus procedimentos de anlise
de prestaes de contas de convnios e de contratos de repasse mais cleres e seguros,
sem necessidade de se examinar integralmente todos os processos, nem de analisar todos
os documentos apresentados, dada a confiabilidade dos pareceres e relatrios tcnicos
apresentados previamente pelos rgos fiscalizadores dos ajustes.
Entretanto, necessrio utilizar as tcnicas de auditorias adequadas para escolha
dos ajustes a serem includos no seu Plano Interno de Auditoria e selecionar nos processos
auditados amostras da documentao apresentada para minuciosas conferncias.
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REFERNCIAS
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Notas
1. Constituio Federal. Art. 1, pargrafo nico: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
2. Pargrafo nico do art. 70 da Constituio Federal de 1988.
3. Art. 93 do Decreto-Lei n 200/1967.
4. Relatrio dos trabalhos da CPMI das Ambulncias (criado por meio do Requerimento 7/2006-CN), volume
2, p.459.
5. http://www.cgu.gov.br/Imprensa/Arquivos/2007/integra.pdf - acesso em 29/09/09.
SOBRE O AUTOR
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unidades de auditoria interna slidas, sendo essa uma fonte de informao para determinar
a extenso dos trabalhos de auditoria. As EFS devem, ainda, exercer um papel de liderana
diante do setor pblico, com o intuito de estabelecer parmetros para a eficcia dos controles
internos das organizaes, conforme as diretrizes determinadas por esta norma.
Conforme as competncias definidas, conclui-se que para o TCU avaliar a
coerncia dos riscos e os controles dirigidos para mitig-los necessrio implementar uma
sistemtica para avaliar riscos na administrao pblica, que possibilite a priorizao das
aes de fiscalizao em pontos crticos.
Para avaliar como essa sistemtica vem sendo desenvolvida pelo TCU3, construiu-se,
de acordo com os critrios estabelecidos pelo Coso, Intosai e ISO, uma tabela com as
principais dimenses para anlise de riscos.
Segundo o Coso, os riscos so eventos que podem afetar negativamente o alcance
dos objetivos de uma organizao; so avaliados sob a perspectiva da probabilidade e
do impacto. A probabilidade representa a possibilidade de que um determinado evento
ocorrer, enquanto o impacto representa o seu efeito. (COSO, 2006, p. 60)
Para a ISO (2009), esse processo denominado anlise de riscos, que envolve
a apreciao das causas e fontes de risco, suas consequncias positivas e negativas e a
probabilidade de que essas consequncias possam ocorrer. Dessa forma, os riscos devem
ser analisados por meio de seus efeitos e probabilidade, alm de outros atributos. A ISO
tambm considera relevante analisar a eficcia e eficincia dos controles existentes.
Por fim, so estabelecidos parmetros para combinar esses dois aspectos
(aprobabilidade e o impacto) com o intuito de identificar os eventos que possuem a maior
probabilidade de ocorrer e maior impacto e, assim, priorizar as aes de fiscalizao nessas
reas. Esse tipo de anlise estabelecer as reas mais crticas, que precisam ter atividades
de controle especficas para mitigar riscos e prover uma segurana razovel do alcance dos
objetivos almejados, conforme a Figura1.
Figura 1 - Avaliao de Riscos conforme o Impacto e a Probabilidade
Alto Impacto
Alta Probabilidade
Desde 2000, o TCU tem buscado inserir elementos de anlise de riscos para a
escolha das fiscalizaes.
Nos ltimos dez anos, o TCU procurou desenvolver diferentes abordagens para
introduzir essa temtica nas fiscalizaes realizadas pelo rgo, como os seguintes
trabalhos5: matriz de riscos da Adfis (Secretaria Adjunta de Fiscalizao); matriz de
risco desenvolvida pela Seprog (Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas
de Governo); levantamento de riscos nas agncias reguladoras, realizado pela Sefid
(Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao), e os TMS (Temas de Maior Significncia).
Resultados
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Matriz de
Risco Adfis
Matriz
de RiscoSeprog
TMSAssistncia
Social
TMSReforma
Agrria
TMSEducao
Levantamento
de Riscos
nas Agncias
Reguladoras
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
A preocupao desse novo paradigma era partir de uma anlise mais abrangente da
administrao pblica, mapeando e identificando todas as intervenes governamentais
relacionadas com o tema, analisando, inclusive, a concepo das polticas para cada
problema identificado na sociedade. Alm disso, com a definio de temas para a seleo
de fiscalizaes, os trabalhos no pertenciam a unidades especficas, proporcionando
parcerias e aprendizagem organizacional.
Dessa forma, houve um ganho na viso sistmica das metodologias voltadas para
risco, proporcionada pela abordagem dos planos de fiscalizao por temas ou porreas.
Abusca por informaes estratgicas garantiu uma maior efetividade das aes de controle.
Ento, a partir de 2005, definiu-se a escolha das fiscalizaes por meio dos Temas
de Maior Significncia (TMS). Conforme demonstrado (Quadro 2), os trabalhos realizados,
TMS - Assistncia Social, TMS - Educao, TMS - Reforma Agrria, tambm possuam
elementos para avaliar riscos.
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SObre a autora
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Ambiente de Controle
Fixao de Objetivos
Identificao de Eventos
Avaliao de Riscos
Respostas a Riscos
Atividades de Controle
Informao e Comunicao
Monitoramento
Ilustrao 1 Componentes Coso ERM
c. Priorizao das polticas pblicas e das aes integrantes que sero objeto
de aes de controle, com base na importncia relativa estabelecida na
hierarquizao, considerando, ainda, as prioridades institucionais, acapacidade
operacional existente e a oportunidade de atuao;
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3 Metodologia
Foi realizado um trabalho exploratrio e descritivo, mediante abordagem emprica,
composto de uma sequncia terica e outra prtica. A primeira sequncia consistiu em
uma investigao comparativa entre os documentos relativos metodologia da SFC e
aqueles relativos aos conceitos estruturais do Coso. Para operacionalizar a comparao
dos componentes, estes foram agrupados em subcomponentes, visando viabilizar a juno
de temas comuns e possibilitar a comparao das partes.
A segunda sequncia, ou seja, a prtica, deu-se por meio de realizao de
entrevistas com servidores da SFC/CGU responsveis por coordenaes-gerais que
realizam atividades de planejamento, auditoria e fiscalizao da execuo dos programas
e aes governamentais.
4 Resultados da Anlise Comparativa Efetuada
4.1 Ambiente Interno
Inicialmente o Coso (2006) considera que a organizao empresarial deve ter
uma filosofia de gesto de risco definida, representada pelo conjunto de convices e
atitudes compartilhadas que caracterizam a forma pela qual a referida organizao
considera o risco em tudo aquilo que faz e, tambm, pela disposio para assumir riscos
da organizao, ou seja, o nvel de riscos que esta se dispe a aceitar na busca de valor.
Nos processos internos da SFC verificou-se, no que se refere ao ambiente
interno, convergncia no Relatrio de Situao da Ao Governamental, o qual prev a
descrio do Resumo das Formas de Execuo, a descrio dos processos gerenciais e
operacionais relacionados s etapas de desenvolvimento da ao de governo em exame,
compreendendo as responsabilidades dos agentes, as regras, os critrios. A SFC/CGU
pde identificar, como prope a estrutura conceitual do Coso, os valores, a cultura e o
estilo dos rgos responsveis pela operacionalizao.
Em uma ao governamental h a participao de diversos rgos, que por sua
vez tm distintas filosofias de gesto de risco. Assim, enquanto na estrutura conceitual do
Coso, a filosofia de gesto de riscos um atributo corporativo (ou seja, da organizao),
na gesto de aes governamentais, a filosofia de risco dispersa, o que submete as
aes governamentais a diferentes paradigmas filosficos de risco.
Para o Coso (2006), o conselho de administrao de uma organizao representa
uma parte crtica do ambiente interno e capaz de influenciar os seus elementos de forma
significativa. Cada fator, como a independncia do conselho em relao administrao,
experincia e ao desenvolvimento de seus membros, o grau de participao e exame das
atividades, bem como a adequao de suas aes, deve ser considerado.
Convergindo com o subcomponente em comento, o Relatrio de Situao trata
do conselho de administrao e suas relaes com a diretoria executiva das organizaes
empresariais, bem como da descrio da estrutura organizacional dos rgos responsveis,
que se refere aos diferentes rgos e entidades federais encarregados de cada uma das
fases do processo de formulao, planejamento, implementao e controle da ao. Ao
propor a identificao dos rgos responsveis e posicion-los na execuo da ao
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REFERNCIAS
COMMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS OF THE TREADWAY COMMISSION
Coso. Enterprise Risk Management Framework: Executive Summary: Washington, 2006.
SFC Secretaria Federal de Controle Interno (2001) Manual do Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo Federal, Anexo Instruo Normativa n. 1, de 06 de abril de
2001, disponvel em http://www.cgu.gov.br.
____________ (2009) Manual da Metodologia de Planejamento para o Acompanhamento
da Execuo de Programas de Governo, disponvel em http//cgu.gov.br.
Notas
1. Coso: Comit das Organizaes Patrocinadoras.
2. Gerenciamento de Risco Empresariais Estrutura Integrada.
sobre a autora
Servidora da Secretaria Federal de Controle Interno da Controladoria-Geral da
Unio especialista em Contabilidade Pblica (UnB), Auditoria Interna e Controladoria
(UnB) e Auditoria Interna e Controle Governamental (TCU).
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REFERNCIAS
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Documento elaborado por Maria Jovita Wolney Valente - Histrico e Evoluo da AGU
ltima atualizao em 22/5/2009.
PALU, Oswaldo Luiz. Controle dos atos de governo pela jurisdio. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2004.
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Notas
1. Entrevistas com o procurador-geral da Unio, Jair Jos Perin, e com o procurador-geral federal, Marcelo
Siqueira de Freitas.
2. Dados extrados de relatrio elaborado pela PGU, em julho de 2009.
sobre o autor
Servidor da Advocacia-Geral da Unio, graduado em Administrao pelo Centro
Universitrio (UDF), especialista em Estratgia Empresarial pela Fundao Getlio Vargas
de Braslia (FGV/DF).
51
52
Constituio de 1988
(...)
Art. 215. A fim de assegurar maior eficcia do
controle externo e a regularidade da realizao
da receita e das despesas, o Poder Executivo,
no mbito federal, estadual, municipal e do
Distrito Federal manter controle interno,
visando a:
I proteger os respectivos ativos patrimoniais;
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54
55
56
Judicirio
Conselhos
Constitucionais
rgo
Dirigente
Servidores
Total
Senado Federal
13
TOTAIS GERAIS
Fonte e mtodo: elaborado pelo autor, a partir de anlise quantitativa dos questionrios aplicados.
57
58
n da Questo
ART. 70
DA CF
1
2
3
tema tratado
Necessidade de rgo
central ou sistema
de controle interno
Realiza auditoria
contbil
Realiza auditoria
financeira
sim
no
desconsideradas
13
12
11
Norma
n da Questo
4
5
6
ART. 74
DA CF
8
9
10
11
12
13
16
IN.
57/2009
TCU
17
18
19
tema tratado
Realiza auditoria
patrimonial
Realiza auditoria
oramentria
Realiza auditoria
operacional
Necessidade
de sistemas de
controle interno
Realiza avaliao
de metas do PPA
Realiza avaliao de
execuo de programas
e dos oramentos
Realiza avaliao da
gesto oramentria
Realiza avaliao da
gesto financeira
Realiza avaliao da
gesto patrimonial
Existe sistema de
controle interno
no poder
Realiza exames de
conformidade
Realiza exames de
desempenho
rgo central
realizaria exames
de conformidade e
desempenho com a
mesma autonomia
sim
no
desconsideradas
13
11
13
10
10
13
11
10
11
72
4 CONCLUSES
59
60
61
62
em:
http://bdjur.stj.jus.br/xmlui/
SOBRE O AUTOR
63
65
66
2 CONTROLE
Da leitura de artigo (no acadmico) de autoria do ex-ministro Antonio Delfim
Netto (NETTO, 2008), resta demonstrada de forma inequvoca a valia dos trabalhos j
realizados pela CGU, uma vez que nem sempre o controle social e as externalidades so
suficientes para elucidar falhas na aplicao de recursos pblicos e a necessidade de um
contnuo aprimoramento dos meios utilizados nessas aes de controle.
Uma citao de Vieira (2005), por sua vez, refora a idia de que muito j se fez em
relao ao combate corrupo, mas que h sempre muito a ser feito.
2.1 Definio de controle
O Dicionrio Aurlio (FERREIRA, 2004) define controle em sentido amplo como:
1. Ato, efeito ou poder de controlar; domnio, governo. 2. Fiscalizao exercida sobre
as atividades de pessoas, rgos, departamentos, ou sobre produtos, etc., para que tais
atividades, ou produtos, no se desviem das normas preestabelecidas.
Pelas duas definies acima e para efeitos deste trabalho, podemos nos limitar a
distinguir duas formas bsicas de controle. A primeira delas se refere ao controle administrativo,
que, presente em organizaes pblicas e privadas, pode ser entendido como o conjunto de
mtodos, procedimentos e rotinas utilizados pelo administrador para se certificar do alcance
dos objetivos pretendidos. No mbito da administrao pblica, a Instruo Normativa SFC
n 01/2001 apresenta a seguinte definio: Controle interno administrativo o conjunto
de atividades, planos, rotinas, mtodos e procedimentos interligados, estabelecidos com
vistas a assegurar que os objetivos das unidades e entidades da administrao pblica sejam
alcanados, de forma confivel e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da
gesto, at a consecuo dos objetivos fixados pelo poder pblico.
Essa definio de controle administrativo no se confunde com o controle exercido
na administrao pblica por rgos especificamente constitudos com essa finalidade.
Conforme define o art. 70 da Constituio Federal: A fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta
e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e
renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo,
epelo sistema de controle interno de cada Poder.
A relao entre os controles administrativos e o controle exercido pelo Congresso
Nacional e pelas unidades que compem os sistemas de controle interno est no fato de que
a qualidade dos controles administrativos serve de parmetro para a atuao dos rgos
de controle. Assim, quanto mais atuantes e efetivos forem os controles administrativos,
menor ser a necessidade de atuao dos rgos de controle e vice e versa.
2.2 Controle interno e controle externo
O controle pode ser classificado, quanto ao posicionamento em relao
instituio auditada, como interno ou externo.
Interno aquele em que a unidade, rgo ou departamento responsvel pelo
controle est vinculado entidade ou rgo controlado. De modo diverso, externo
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68
69
70
71
72
2 METODOLOGIA
73
74
de
Pesquisa
Agropecuria
(EMBRAPA)
Acordo
Segundo pesquisas internacionais (Ernst & Young, 2008; IIA, 2009; KPMG, 2009;
Pricewaterhouse Coopers, 2007), avalia-se que o impacto dos avanos tecnolgicos
nos trabalhos das unidades de auditoria interna ser cada vez maior, e a utilizao dos
novos recursos de tecnologia da informao exigir diferentes capacidades tcnicas dos
profissionais de auditoria, muito superiores s atuais.
75
Bloco 2
Questo principal:
6. Quais os procedimentos de auditoria executados por meio das ferramentas?
Consoante tabela 1, observa-se que entre os testes de controle relacionados nos
estudos de Boynton (2002, p. 390), a tcnica mais aplicada pelas unidades de controle
interno entrevistadas a simulao paralela.
Por meio dessa tcnica, avaliam-se os resultados da gesto atravs do
reprocessamento em sistema/planilha desenvolvida pela prpria unidade de auditoria
interna. Em sntese, trata-se de uma ao de controle que visa conferir os requisitos
especficos de determinado processamento de dados executado pelo sistema corporativo
e gesto.
Embrapa
Serpro
STF
TCU
Dataprev
Simulao paralela
CGU
Testes de Controle
Anvisa
Tabela 1
Testes Substantivos
76
71,4%
Dados de teste
0,0%
0,0%
Auditoria contnua
28,6%
57,1%
Softwares especializados
57,1%
Seleo de amostras
85,7%
85,7%
Resumo de dados
85,7%
71,4%
Outra constatao verificada por meio da Tabela 1 que apenas dois rgos
utilizam a tcnica de auditoria contnua. Em ambos os casos, a tcnica est fundamentada
em ferramentas diferentes, porm com alto grau de efetividade. O STF possui sistemas
corporativos de gesto em plataforma de processamento de dados atualizada, o que
permite ao rgo de controle interno criar critrios automticos de anlise. Esses mdulos
de auditoria encaminham relatrios especficos contendo as informaes previamente
selecionadas. A CGU possui ferramentas avanadas de anlise (plataformas de business
intelligence) dos processamentos de dados de alguns sistemas da administrao pblica
federal. Essas ferramentas emitem sinalizadores automticos de situaes/critrios
anmalos definidos previamente pelo rgo de controle.
Em ambos os casos esto presentes alguns dos critrios fundamentais para garantir
a efetividade das medidas de controle e o bom desempenho da tcnica de auditoria
contnua: sistemas corporativos de gesto com dados exatos e completos e ferramentas
inteligentes de anlise e extrao de dados.
Os outros dois testes de controle relacionados pelos estudos de Boynton (dados de
teste e abordagem de teste integrado) no foram selecionados pelos entrevistados porque,
segundo comentrios feitos no decorrer das entrevistas, esses so testes que implicam
ingerncia direta da unidade de controle interno sobre as reas de gesto e de suporte de
tecnologia da informao.
Na anlise dos testes substantivos selecionados pelos rgos de controle
entrevistados, a Tabela 1 demonstra que predominam as tcnicas de seleo de
amostras, testes e realizao de clculos, resumo de dados e comparao de
dados de auditoria com registros do computador. O alto grau de adeso s tcnicas
relacionadas vincula-se a sua simplicidade de execuo, porquanto podem ser realizadas
pelos auditores por meio de ferramentas disponveis em planilhas eletrnicas.
As unidades de controle interno que selecionaram os testes substantivos executados
por meio de softwares gerais de auditoria e de softwares especializados detm,
respectivamente, a propriedade de licenas da ferramenta ACL e/ou construram
solues computacionais especficas para gerenciamento e execuo dos trabalhos de
auditoriainterna.
O que se pode observar que esses rgos de controle tm ao menos uma das
caractersticas em comum: a) so rgos que auditam extensas bases de dados; b) so
rgos que possuem recursos humanos na rea de auditoria com extensa capacitao na
rea de tecnologia da informao.
Bloco 3
Questo principal:
7. Como a utilizao das ferramentas aprimorou os trabalhos realizados?
Subquestes:
77
78
Anvisa
CGU
Dataprev
Embrapa
Serpro
STF
Access/Base
ACL
Oracle
Discorever
Excel/Calc
%
71,4%
Picalo
57,1%
14,3%
100,0%
14,3%
SIAFI
SIAPE
Sistemas
internos
TCU
100,0%
71,4%
85,7%
software livre para anlise de extensas bases de dados, criada pelo professor Conan C.
Albrecht, da Brigham Young University.
Ao trmino dos trabalhos dessa equipe da CGU, que mantm contato direto
com o desenvolvedor da ferramenta, esse software poder ser aproveitado por todos os
departamentos internos e regionais da CGU, tornando-se uma alternativa eficiente e de
menor custo de manuteno/suporte. Tal iniciativa pode ser um referencial para outros
rgos da rede de controle da administrao pblica, em todas as suas esferas (federal,
estadual e municipal).
Outro aspecto observado na Tabela 2 a ratificao de um dos objetivos do Sistema
Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI) mdulos operacional
e gerencial como ferramenta de controle. Consoante manual do sistema, um dos seus
objetivos primrios prover de mecanismos adequados ao registro e controle dirio da
gesto oramentria, financeira e patrimonial, os rgos Central, Setorial, Seccional e
Regional do Sistema de Controle Interno e rgos executores 4.
Posto isso, a funcionalidade do Siafi atende obrigatoriedade constitucional e legal
dos rgos de controle interno quanto fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial das entidades da administrao pblica. Por oportuno, cabe
relembrar que no foi objeto da presente pesquisa avaliar o grau de atendimento do Siafi
s necessidades de informao dos rgos de controle.
Outra questo relevante que emerge da anlise das entrevistas a tendncia de
desenvolvimento de sistemas internos para gerenciamento, execuo e monitoramento das
auditorias, como forma de aprimorar os trabalhos desenvolvidos pelos rgos de controle.
Sob este aspecto, destaca-se iniciativa interna desenvolvida pela unidade de
Auditoria-Geral do Serpro denominada Sistema Integrado Serpro de Auditoria (SISAUD).
Esse sistema todo construdo em plataforma de software livre, isto , est completamente
alinhado poltica estruturante do Governo Federal, divulgada por meio do Aviso Circular
n 40 /SE-C.Civil/PR, de 24 de novembro de 2003.
Essa soluo interna vem sendo aprimorada pela unidade de controle interno h
cerca de dez anos, e incorpora todas as fases do ciclo auditorial, desde o planejamento,
passando pela execuo e redao do relatrio, at o monitoramento das recomendaes.
Na Auditoria-Geral do Serpro a maior parte dos procedimentos de auditoria realizada
por meio deste sistema.
79
80
81
82
REFERNCIAS
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Audit_Techniques1.htm>. Acesso em 02/12/2008.
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SOBRE O AUTOR
85
No desenvolvimento deste estudo, foi analisado o fluxo das normas australoneozelandezas (AS/NZS 4360). Em seguida, suas rotinas foram adaptadas e trazidas
realidade das Operaes Especiais e da segurana pessoal. Alm disso, tambm foram
entrevistados especialistas no assunto. Por fim, apresentado o resultado dessas pesquisas,
as quais foram realizadas com o uso de questionrios formulados com o objetivo de avaliar
o grau de satisfao dos servidores que foram capacitados pela CGU para execuo dos
trabalhos de campo em Operaes Especiais.
A pesquisa completa e as sugestes de melhoria foram detalhadamente
apresentadas por PINTO (2009).
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89
90
91
92
O estudo no extinguir o tema, haja vista que o quesito de conduta segura bem
mais abrangente que apenas trabalhos de campo, estendendo-se inclusive para o crculo
social do servidor.
Para a construo deste roteiro, adaptou-se um modelo construdo pela ABNT
para expor os objetivos de controle e os controles necessrios para questes de
segurana da informao.
Abaixo, esto exemplificados alguns casos extrados da monografia de PINTO
(2009), lembrando-se que aqui se encontra apenas um extrato exemplificativo e que um
roteiro seguro deve seguir outros passos igualmente relevantes:
Gesto do risco - Tem o objetivo de direcionar e controlar tudo o que se refere a
riscos em Operaes Especiais no mbito da CGU.
- Identificar os riscos - A coordenao da operao dever buscar informaes
para identificar fontes e ameaas, a fim de estimar o risco do trabalho.
- Avaliar os riscos - A coordenao da operao compara o risco estimado, j
apurado, com critrios de risco predefinidos para determinar a importncia do risco.
- Controlar os riscos - A coordenao da operao escolhe e executa as medidas
para mitigar os riscos encontrados. Registre-se que esse item da Gesto do
Risco o mais complexo, pois esse controle depender do grau de sofisticao
da operao. Assim, quanto mais sigilosa, perigosa e relevante for a operao,
mais rgidos devero ser os controles. Nesta pesquisa, procurou-se um controle
mnimo, que poder ser utilizado na mdia das operaes; inclusive, com
algumas adaptaes, poder ser usado em fiscalizaes ou sorteios. Em casos
de operaes de maior complexidade, os controles devero ser incrementados.
Ento, para cada etapa da operao (Planejar, Executar, Reportar), ser necessrio
seguir uma rotina rgida, que deve ser adaptada a cada caso concreto.
3 NO PLANEJAMENTO
Ambiente das Operaes (rea de trabalho)
Conhecer o terreno onde sero realizados os trabalhos. Conhecer o municpio,
a microrregio e seu entorno. A regio violenta? O municpio possui hospital, hotel,
aeroporto, rodoviria?
Identificar o risco - Violncia no municpio; ameaas; conflitos locais (briga
poltica regional, grupos polticos rivais, brigas entre famlias influentes); agresso ou
intimidao; existncia de tenso social no local (grupos de Sem Terra, ndios, garimpeiros,
ambientalistas e fazendeiros); falta de infraestrutura local (ausncia de hospitais; delegacia
sem equipamentos; hotel sem segurana; doenas tropicais).
Avaliar risco - Ainda no escritrio, apurar: ndices de violncia do municpio;
trabalhos anteriores j realizados pela CGU ou por rgos federais parceiros; a origem
da demanda que se transformou no trabalho de auditoria que ser realizado (se foi
demanda da populao, grupo poltico, de trabalhos de outros rgos); se o municpio
93
94
Foi apurado tambm que no existe nenhum normativo que obrigue ou oriente
aquela coordenao a elaborar um treinamento formal, ou mesmo nada que vincule a ida
do servidor a campo a alguma providncia sobre capacitao a ser tomada pela direo
dos trabalhos. Contudo, o curioso que o treinamento existe e muito satisfatrio. Nocaso
de Busca e Apreenso, 100% dos servidores que responderam o questionrio ficaram
satisfeitos com o treinamento dado. Por no ser institucional e estar muito vinculado
pessoa do coordenador ou de alguns poucos servidores de sua confiana, provvel que,
em algumas situaes, devido agenda ou ao deslocamento de parte da equipe de outros
estados longe da sede, o treinamento acabe sendo invivel.
Os servidores que participaram das operaes apresentam um alto grau de
interesse em que a CGU elabore um treinamento e um manual de Conduta Segura.
Douniverso estudado, 32% acreditam ser Essencial e 60%, Necessrio o
treinamento. Quando foram questionados sobre a necessidade de um manual sobre o
assunto, os nmeros passam para 45% que acham Essencial e 52,5%, Necessrio,
demonstrando que os executores acreditam que a formalizao das rotinas mnimas em
um manual seria primordial.
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SOBRE O AUTOR
97
O conceito de mapa cognitivo foi criado por E. Tolman, a partir dos seus estudos
em Psicologia sobre a aprendizagem e a orientao de ratos em labirintos (BASTOS,
2000). Segundo este autor, os mapas cognitivos so representaes desenvolvidas no
crebro de indcios visuais, tteis, auditivos que configuram o ambiente e permitem a
orientao do ser no espao.
Os seres humanos tambm desenvolvem estes mapas, mas eles no so
constitudos apenas das caractersticas fsicas de seu ambiente. As influncias lingusticas
e comportamentais so partes integrantes. Portanto, os mapas cognitivos criados pelo
homem so modelos muito mais complexos e dinmicos que os mapas criados pelos
animais (CSNYI, 1995 apud BASTOS, 2000).
2 MAPEAMENTO COGNITIVO
99
100
Sob esta tica, o mapa cognitivo passa a ser, ento, um mapa lingustico, de conceitos
(CSNYI, 1995 apud BASTOS, 2000), pois a linguagem modifica o meio pelo qual o ambiente
mapeado e insere caractersticas subjetivas na formao das representaes mentais.
H uma distino entre mapa e mapeamento cognitivo que deve ser abordada.
Primeiramente, o mapa cognitivo pode ter dois significados. O primeiro significado diz
respeito construo mental do indivduo a respeito do ambiente ou de uma experincia. O
mapeamento cognitivo, por sua vez, constitui-se no processo de traduo desta representao
mental para o papel. Pode ser descrito, ento, como o processo de transcrio dos mapas
mentais ou schemas da mente dos indivduos para outro meio. Da surge o mapa cognitivo
em seu segundo significado, como um produto fsico deste mapeamento (BASTOS, 2000).
Podemos chegar concluso, ento, que os mapas cognitivos gerados a partir
do mapeamento envolvem, ao menos, duas etapas de perda de traos da realidade: a
primeira quando o indivduo, segundo a sua subjetividade, constri seus mapas cognitivos;
e a segunda, quando o mapeador, utilizando-se tambm de sua prpria subjetividade,
tenta extrair a viso da realidade descrita pelo indivduo que est tendo seus processos
cognitivos mapeados.
Como ferramenta gerencial, o mapeamento cognitivo facilita a visualizao de como
um indivduo enxerga o ambiente ao seu redor ou de como ele entende uma experincia.
A habilidade dos mapas cognitivos, explorada por diversos estudos, de estruturar
o conhecimento envolvido em uma organizao tem despertado um grande interesse dos
pesquisadores no uso dos mapas cognitivos como ferramenta para a compreenso dos
elos cognitivos envolvidos nas decises e nas aes organizacionais.
Muitas pesquisas no campo gerencial apresentam os mapas cognitivos como um
instrumento para descrever e at antecipar o comportamento dentro de uma instituio. Dentro
desta abordagem a respeito dos mapas cognitivos, presume-se que existe uma ligao entre o
pensamento representado no mapa e o comportamento observado (FIOL; HUFF, 1992).
Eden (1992, p. 262) ensina que os mapas cognitivos so ferramentas teis para
representar informaes subjetivas. Eles funcionam como ferramentas para facilitar a
tomada de decises, a resoluo de problemas e a negociao dentro do contexto da
interveno organizacional.
Muitos autores se valem dos mapas cognitivos como ferramentas de pesquisa
organizacional e de apoio implementao de aes (BASTOS, 2000, 2002; FIOL; HUFF,
1992; BROW, 1992; ACKERMANN; EDEN; CROPPER, 1992; COSSETTE; AUDET, 1992;
LANGFIELD-SMITH, 1992; BOUGON,1992; GUIMARES, 2007).
Segundo Fiol e Huff (1992, p. 273), representaes grficas podem tanto simplificar
idias, quanto facilitar a transmisso das idias complexas. Segundo esta perspectiva, o
mapeamento cognitivo pode ser til para auxiliar o auditor no planejamento da auditoria
quando h carncia de informaes e, tambm, para organizar as informaes quando
elas existem em excesso, auxiliando o auditor a dar sentido complexidade do ambiente.
Outra oportunidade que os mapas cognitivos oferecem a de possibilitar, em
processos de grupo, a base para a unidade e a diversidade ao mesmo tempo. Vrios mapas
no idnticos entre si podem compartilhar semelhanas e, assim, podem ser sobrepostos
para formar um nico mapa que une a diversidade de pensamentos e os conceitos
compartilhados de diversas pessoas em uma organizao (FIOL; HUFF, 1992, p. 277).
Utilizam como base a teoria dos construtos pessoais de Kelly, que tenta explicar de
que forma os seres tomam conscincia do seu mundo (GUIMARES, 2007).
Segundo Rieg e Filho (1999), construtos so ideias, informaes que so
construdas por cada indivduo de uma maneira particular e so organizados de forma
hierarquizada na mente, de maneira a formar um sistema.
101
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104
Objetivos
Questes-chave
Opes potenciais
105
106
Quarto passo O mapa comea a ser montado a partir da classificao dos conceitos
feita seguindo o modelo da estrutura hierrquica. As setas que ligam os conceitos devem ser
interpretadas como leva a ou implica (ACKERMANN; EDEN; CROPPER, 1992).
As setas
ligam o primeiro plo de um conceito ao primeiro plo de outro conceito.
J as setas
ligam o primeiro plo de um conceito ao plo contraste de outro conceito.
Algumas perguntas, durante a entrevista, facilitam a identificao dos tipos de
conceito que o entrevistado est expressando.
A pergunta Por que esse conceito importante? facilita a identificao dos
conceitos-fim. O entrevistado responder a essa pergunta dizendo que esse conceito
importante para que se possa atingir determinado fim. Em seguida o entrevistador deve
perguntar qual o oposto psicolgico desse fim. O processo de questionamento deve seguir
at que se chegue ao nvel hierrquico mais elevado, ou seja, aos objetivos estratgicos, s
metas maiores. importante ressaltar que um conceito pode gerar mais de um conceito-fim.
Para identificar conceitos-meio a pergunta Quais as razes que explicam esse
conceito? ou Como podemos chegar a esse conceito? so importantes. O entrevistado
responde a essa pergunta explicando que aquele conceito pode ser atingido por meio
de um ou mais meios. Em seguida deve-se identificar o oposto psicolgico deste
conceito-meio. Um conceito pode ser explicado por dois ou mais conceitos-meio. Esse
questionamento deve seguir at que se chegue ao nvel hierrquico mais baixo do mapa,
ou seja, s opes potenciais ou opes preferenciais.
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Cabe ressaltar que a AGU ainda no teve estruturado o seu rgo setorial, apesar
de haver previso legal para tanto, sendo a Ciset/CC/PR responsvel pelas suas atividades
de controle interno, nos termos do pargrafo 4 do art. 8 do Decreto n 3.591/2000,
ficando prejudicada a anlise das atividades desse rgo.
3 DAS FINALIDADES DO SCI PEF
O art. 74 da Constituio Federal estabeleceu as finalidades do sistema de controle
em todos os poderes, conforme transcrito adiante:
Constituio Federal de 1988
Art. 74 Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma
integrada, sistema de controle com a finalidade de:
I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio;
II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia,
da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades
da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por
entidades de direito privado;
III exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como
dos direitos e haveres da Unio;
IV apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. (grifo do autor).
De acordo com os regimentos internos das trs Cisets, observa-se que as finalidades
ali definidas so exatamente as previstas na IN n 1/2001 e no Decreto n 3.591/2000,
conforme exposto no item 3, sendo que tambm verifica-se que h a preocupao, por
parte de cada secretaria, em cumprir a finalidade de se avaliar os programas de governo,
como prev a Constituio, o Decreto n 3.591/2000 e a IN n 1/2001, visto que
todas contam com uma coordenao ou gerncia especfica para tal fim, nos moldes
preconizados pelo rgo central. Mas apenas o regimento da Ciset/MD e da Ciset/MRE
traz bem definidas as competncias das suas gerncias de programas, onde fica claro o
foco voltado para a avaliao da execuo dos programas de governo.
Observa-se que as trs setoriais realizam o planejamento anual de suas atividades,
o que essencial para a execuo dos trabalhos de auditoria, mas apenas a Ciset/CC/PR
afirmou fazer o mapeamento das polticas pblicas e a hierarquizao dos programas, nos
moldes estabelecidos pela SFC/CGU1, o que garante que seja atendida a finalidade do
inciso I do art. 74 da Constituio Federal, apesar de as Cisets do MD e do MRE entenderem
que seus trabalhos seguem as orientaes constantes da IN n 1/2001 nesse aspecto, na
medida em que procedem anlise da execuo dos programas de governo e avaliao dos
resultados, mas esse entendimento s poder ser atestado aps a verificao dos relatrios
de auditoria de cada uma dessas unidades.
5 RELATRIOS DE AUDITORIA DAS CISETs
Objetivando-se avaliar os trabalhos desenvolvidos pelas Cisets e verificar o foco
de auditoria adotado por cada unidade de controle interno, buscaram-se, na internet,
relatrios disponibilizados pelas suas unidades jurisdicionadas.
Inicialmente, verificou-se que as unidades jurisdicionadas da Ciset/MD disponibilizam
seus relatrios de auditoria na internet no prprio site do Ministrio da Defesa, e que nem
todas as unidades jurisdicionadas da Ciset/CC/PR publicam em seu site os relatrios para
consulta. As unidades jurisdicionadas da Ciset/MRE no disponibilizam quaisquer de seus
relatrios na internet, apesar de a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) prever que todos
esses documentos devero ser divulgados na internet para acesso do pblico, conforme
art.17, 1, inciso I, alnea n, da LDO 2009 Lei n 11.768, de 14 de agosto de 2009.
Dentre os relatrios disponibilizados pelas unidades jurisdicionadas da Ciset/CC,
foram selecionados cinco, adiante relacionados, todos referentes auditoria de gesto
nos exerccios de 2007 e 2008:
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Notas
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
IN SFC 01/2001 Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, cap. III, seo I.
Disponvel em: www.arquivonacional.gov.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm. Acesso em 06 out. 2009.
Disponvel em: www.iti.gov.br. Acesso em 06 out. 2009.
Disponvel em: www.senad.gov.br/fundo_nacional_antidrogas/contas_anuais.html. Acesso em 02 dez. 2009.
Disponvel em: portal.in.gov.br/in/imprensa1/tomada-contas. Acesso em 06 out. 2009.
Disponvel em : www.defesa.gov.br/transparencia_adm/index.php?page-tomada_contas. Acesso em 06 out. 2009.
Disponvel em : www.defesa.gov.br/transparencia_adm/index.php?page-tomada_contas. Acesso em 06 out. 2009.
Disponvel em: www.defesa.gov.br/transparencia_adm/index.php?page-tomada_contas. Acesso em 02 dez. 2009.
Sobre a autora
Servidora da Advocacia-Geral da Unio, graduada em Cincias Contbeis, pela
Faculdade de Cincias Econmicas do Tringulo Mineiro (FCETM); especialista em Gesto
Econmica e Administrao Financeira pela FCETM.
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quem convive com a situao, que desestimulante, pois a lei nos pequenos municpios
descumprida e pronto, ponto final. O segundo ainda mais desconcertante: No
podemos realizar comentrios sobre este assunto. Os membros no podem exercer suas
funes expressas devido a estas influncias. Outros depoimentos ainda demonstram a
ingerncia e a desconsiderao do prefeito sobre as decises dos conselhos: Ocorreram
situaes em que verbas programadas no oramento foram remanejadas para outras
finalidades, sem a anuncia do conselho; Na aprovao de projetos exemplo
implantao da ESF exige que as reunies sejam mais breves extraordinrias.
Depoimentos de respondentes atestam que a lei de criao do conselho determina
que o presidente seja o secretrio de sade. Em 13,7% dos respondentes, no h
nenhuma liberdade na realizao de eleies (escala de 0 a 5), sendo que em 18,3% no
h liberdade total de escolha. Percebe-se que a prtica de eleies livres para presidente
est se difundindo pelo pas, mas ainda h um longo caminho a percorrer para eliminar a
ingerncia dos prefeitos nessa questo.
Apesar de a lei ser clara e determinar que os conselhos de sade devam ter dotao
oramentria prpria, 74,4% dos respondentes no a possuem, sendo que um deles deu
o seguinte depoimento: apesar de o conselho ser deliberativo, a prefeitura diz se tem
oramento ou no. Isso demonstra que existe influncia do prefeito e uma evidncia
de que o conselho no dispe da autonomia necessria para desempenhar suas funes.
Alm disso, maior parte ocupa dependncias cedidas pela prpria secretaria de sade
(89% dos respondentes) ou pela cmara de vereadores (2% dos respondentes). Esta
outra evidncia da dependncia dos conselhos em relao ao gestor.
Em 48% dos respondentes, os conselheiros no fizeram nenhum curso de capacitao
em 2009. Para bem fiscalizarem os recursos do SUS, necessrio que os conselheiros
tenham os conhecimentos necessrios para poderem acompanhar as aes e decises do
gestor, entender o emaranhado da legislao do SUS e o fluxo de recursos para os diversos
nveis de ateno sade. Nos respondentes que realizaram capacitaes, os temas mais
abordados foram: legislao do SUS (60%), programas de sade (50%) e finanas (41%).
Como ponto positivo, 47% dos respondentes atestaram que pelo menos 25% de seus
conselheiros possuem formao na rea da sade.
Como dificuldade adicional para o conselho realizar sua misso fiscalizadora pode-se
citar a recusa do gestor em prestar informaes e fornecer documentos, conforme expresso
no depoimento de um conselho respondente: a comisso permanente de oramento,
finanas, controle e avaliao recebeu vrias conciliaes bancrias do Fundo Municipal
de Sade (FMS), solicitou documentos complementares e no foi atendida. O CMS decidiu
solicitar novamente e no teve xito. A questo foi para o Ministrio Pblico (MP).
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128
4 de novembro de 2003. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, Ano 140, n 236,
4 dez 2003. Seo I, p.57.
______. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 726/2005-TCU-Plenrio.
OLIVIERI, Ceclia. Poltica e Burocracia no Brasil: o controle sobre a execuo das polticas
pblicas. Tese de Doutorado. So Paulo: Escola de Administrao de Empresas de So
Paulo - Fundao Getlio Vargas, 2008.
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132
o BSC passou a ser reconhecido como um modelo de gesto estratgica que auxilia a
determinar quanto as organizaes progrediram rumo s suas metas de longo prazo, a partir
da traduo da viso em objetivos, indicadores, metas e projetos estratgicos.
Seguindo a metodologia BSC, foi montado um mapa estratgico da Cmara dos
Deputados, o qual apresenta de forma clara e consistente os objetivos resultantes da
convergncia de seis outros mapas das reas de apoio tcnico-administrativo e legislativo
da Casa. Pela tcnica, cada objetivo medido por pelo menos um indicador com metas
fixadas periodicamente. Esses objetivos so alavancados pelos projetos estratgicos
escolhidos pelas lideranas.
Neste trabalho interessa, sobretudo, o objetivo garantir as competncias requeridas
ao cumprimento da Misso da Cmara, situado dentro da perspectiva de pessoas
e tecnologia, que visa implantar modelo de gesto de pessoas capaz de garantir as
competncias necessrias ao bom desempenho profissional e ao cumprimento da misso
da Cmara. Como veremos adiante, o projeto Trilha de Conhecimento da Secin est
estreitamente ligado a esse objetivo institucional.
2.1 A Secretaria de Controle Interno da Cmara dos Deputados
Em 1994, a Cmara dos Deputados criou, com a aprovao da Resoluo n 69,
aSecretaria de Controle Interno (Secin), subordinada diretamente Mesa Diretora, com as
seguintes competncias: exercer o acompanhamento e a fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial, alm da verificao e avaliao dos resultados
obtidos pelos administradores da Casa (Res. n 69/94, art. 3).
Para desempenhar as suas funes, a Secin contou, no incio, com um servio de
administrao (Serad) e trs coordenaes: Coordenao de Auditoria de Pessoal (Capes),
Coordenao de Auditoria Contbil e Operacional (Cacop) e a Coordenao de Auditoria de
Licitaes, Contratos e Patrimnio (Calip), conforme disposto na Resoluo n23, de1997.
Somente em 2001, com a Resoluo n 70, de 7 de junho de 2001, a Secin passou a contar
com mais uma coordenao: a de Auditoria de Assuntos Parlamentares (Coasp).
O organograma abaixo representa a estrutura interna da Secin.
Figura 1: Organograma da Secin
MESA
SECIN
ASSESSORIA
CAPES
COORDENAO DE
AUDITORIA DE
PESSOAL
CALIP
COORDENAO DE AUDITORIA
DE LICITAES, CONTRATOS E
PATRIMNIO
SERAD
SERVIO DE ADMINISTRAO
CACOP
COORDENAO DE
AUDITORIA CONTBIL E
OPERACIONAL
COASP
COORDENAO DE
AUDITORIA DE ASSUNTOS
PARLAMENTARES
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De forma resumida pode-se dizer que, de acordo com a indicao dos servidores,
amelhor forma de se obter conhecimento, habilidades e outras competncias necessrias
atividade de auditoria por meio de cursos externos.
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A instituio tem que se voltar cada vez mais para o reconhecimento do potencial
do seu material humano e o desenvolvimento de competncias que atendam no s s
expectativas dos seus servidores, mas tambm aos seus prprios objetivos organizacionais.
Da a importncia da CD ter iniciado o processo de planejamento estratgico e ter aderido
ao modelo de gesto por competncias. Os projetos derivados da necessidade de tornar
realidade os objetivos estratgicos j esto em andamento.
O desafio que se apresenta para a Cmara dos Deputados a estruturao de um
processo sistemtico de treinamento, de maneira que os gaps de competncia revelados sejam
supridos. Secin, como um dos setores pioneiros neste processo, apresenta-se o desafio de
descobrir seus prprios caminhos, respeitando as diretrizes propostas pela Casa, em busca de
uma transformao contnua e positiva dos processos de capacitao de seus servidores.
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ser exercida com independncia funcional, nos limites legais, segundo o art. 133 da
Constituio de 1988. ( MACEDO ROMEL, 2008, p.155)
A Advocacia-Geral da Unio, no papel de controle de legalidade e de legitimidade,
garante um verdadeiro Estado Democrtico de Direito cuja fonte de poder o povo
na medida em que age na defesa de princpios constitucionais que no se alteram com a
mudana de governo, nem se submetem aos meros interesses poltico partidrios.
2 A IMPLEMENTAO DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIO E SUA ESTRUTURAO
Antes da promulgao da Constituio da Repblica de 1988, a representao
judicial da Unio estava a cargo do Ministrio Pblico da Unio, e as atividades de
consultoria e assessoramento jurdicos do Poder Executivo estavam confiadas Advocacia
Consultiva da Unio2, que tinha como instncia mxima a Consultoria-Geral da
Repblica2. A representao judicial da Unio esteve afeta efetivamente ao Ministrio
Pblico da Unio at o advento da Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993,
com exceo daquela referente s causas de natureza fiscal que passaram antiga
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional desde a promulgao da Carta Poltica, por
fora do art. 29, 5, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT).
A Advocacia-Geral de Unio est prevista na Seo II, do Captulo IV, destinado
s Funes Essenciais Justia, no art. 131 da Constituio de 1988. a instituio
que representa a Unio judicial e extrajudicialmente. Advocacia-Geral da Unio
cabem as atividades de consultoria e assessoramento jurdicos ao Poder Executivo, nos
termos da Lei Complementar n 73/93. composta pelo o advogado-geral da Unio,
pela Procuradoria-Geral da Unio e pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, pela
Consultoria-Geral da Unio, pelo Conselho Superior da Advocacia-Geral da Unio e
pela Corregedoria-Geral da Advocacia da Unio.
Alm dos rgos que dizem respeito s atividades finalsticas da AGU, a sua Lei
Orgnica previu ainda os seguintes rgos de administrao: Gabinete do AdvogadoGeral da Unio, Diretoria-Geral de Administrao, Centro de Estudos3 e Secretaria de
Controle Interno4.
Para a implementao da Secretaria de Controle Interno da AGU h a necessidade
da edio de regimento interno que disponha, de forma global e nos termos do art. 45
da Lei Complementar n 73, de 1993, no s sobre a competncia, a estrutura e o
funcionamento da Corregedoria-Geral da Advocacia da Unio, (...) e da Secretaria de
Controle Interno, bem como sobre as atribuies de seus titulares e demais integrantes,
mas que tambm discipline os procedimentos administrativos concernentes aos trabalhos
jurdicos da Advocacia-Geral da Unio. As estruturas dos principais rgos da AGU vm
sendo objeto de atos regimentais especficos, que podero, quando definidas todas as
estruturas, ser reunidos e completados, no regimento interno.
3 O CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL
A administrao pblica sujeita-se a controle por parte dos Poderes Legislativos,
Judicirio e da prpria comunidade diretamente (art. 5, LXXIII e 3 do art. 37, ambos
da CF/88), alm de exercer, ela mesma, o controle sobre os prprios atos (Smula
n 473 do STF)5. A finalidade do controle a de assegurar que a administrao atue
em consonncia com os princpios que lhe so impostos pelo art. 37 da Constituio
Federal e, em alguns casos, abrange o controle de mrito, que diz respeito ao aspecto
discricionrio de atuao administrativa.
O controle da administrao pblica a atribuio de vigilncia, orientao e
correo de certo rgo ou agente pblico sobre a atuao de outro ou de sua prpria
atuao, visando a confirm-la ou desfaz-la, conforme seja ou no legal, conveniente,
oportuna e eficiente. No primeiro caso, tem-se o heterocontrole; no segundo, autocontrole,
ou, respectivamente, controle externo e controle interno.
Os instrumentos do controle so todos os meios que propiciam Administrao Pblica
e aos rgos de administrao do Legislativo e do Judicirio o reexame de suas prprias
decises e atividades. Tais instrumentos so: direito de petio; pedido de reconsiderao;
reclamao administrativa; recurso administrativo. (GASPARINI, 2008, p. 949)
O controle como um todo , portanto, o somatrio dos componentes do sistema
de controle interno com as aes do controle externo. Assim, quanto mais eficiente for o
primeiro e quanto melhor for a sua interao com o controle externo, maior ser a garantia
de um efetivo controle sobre os atos da administrao, em qualquer esfera do governo.
O princpio democrtico, previsto no artigo inaugural da Lei Maior, consagra um
direito de participao no planejamento, na execuo e no controle da administrao.
O direito em anlise constitui uma prerrogativa democrtica, de carter essencialmente
informal, apesar de sua forma escrita, e independe de pagamento de taxas. Dessa forma,
como instrumento de participao poltico-fiscalizatrio dos negcios do Estado que tem por
finalidade a defesa da legalidade constitucional e do interesse pblico geral, seu exerccio
est desvinculado da comprovao da existncia de qualquer leso a interesses prprios do
peticionrio. (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 2007, p.180)
No mbito da AGU, o Ato Regimental de n 3, de 15 de agosto de 2007, instituiu
a Ouvidoria, no caput de seu art. 4: Qualquer pessoa, fsica ou jurdica, poder,
diretamente ou mediante representao, apresentar reclamao, sugesto, elogio ou
denncia ao Ouvidor-Geral.
A Ouvidoria-Geral da AGU um instrumento de gesto e participao popular,
que possibilita tanto a realizao do controle interno da instituio como o controle
social. (SOUZA e PISCITELLI,2009)
Por fim, em ltima anlise, cumpre esclarecer que a advocacia do Estado vista
por alguns autores como funo de controle, em razo de dar garantia efetividade das
decises polticas ao garantir a aplicao da legislao.
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Notas
1. Decreto n 93.237, de 1986.
2. Decreto n 92.889, de 1986, e Decreto n 93.237, de 1986
3. O Centro de Estudos da AGU, denominado Victor Nunes Leal, foi instalado no ano de 2000.
4. A Secretaria de Controle Interno da AGU ainda no foi instalada, ficando as suas atribuies temporariamente
confiadas Secretaria de Controle Interno da Presidncia da Repblica.
5. S. 473 do STF: A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam
ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.
6. Art. 4 - So atribuies do Advogado-Geral da Unio:
I - dirigir a Advocacia-Geral da Unio, superintender e coordenar suas atividades e orientar-lhe a atuao;
(...)
XIII - exercer orientao normativa e superviso tcnica quanto aos rgos jurdicos das entidades a que
alude o Captulo IX do Ttulo II desta Lei Complementar;
(...)
XVIII - editar e praticar os atos normativos ou no, inerentes a suas atribuies;
XIII - exercer orientao normativa e superviso tcnica quanto aos rgos jurdicos das entidades a que
alude o Captulo IX do Ttulo II desta Lei Complementar;
XVIII - editar e praticar os atos normativos ou no, inerentes a suas atribuies;
(...)
Sobre a autora
Advogada da Unio, Advocacia-Geral da Unio, graduada em Direito pela
Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, especialista em Direito Processual Civil
e em Direito Pblico.
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2 DESENVOLVIMENTO
2.1 Ambiente de Controle
A Unio formada pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, os quais so
independentes e harmnicos entre si, competindo-lhes, respectivamente, as funes
legislativa, executiva e jurisdicional (BRASIL, 1988).
Cabe ao Legislativo o controle financeiro e oramentrio evidenciado pela
fiscalizao da administrao financeira e oramentria, competindo-lhe, assim, exercer o
controle externo. Destaque-se que, na administrao moderna, essa atribuio no obsta o
desenvolvimento de um eficiente sistema de autocontrole o chamado controle interno
do qual titular cada um dos poderes onde ele atua (SILVA, 2003, p. 725).
Dessa maneira, o controle dos gastos pblicos divide-se em duas vertentes, que so
os controles externo e interno. O externo em defesa da sociedade ou do investidor, e o
interno, fundamental para a organizao e seus dirigentes. (CASTRO, 2008, p. 34).
Assim, numa classificao que trata a posio do rgo de controle em relao
estrutura administrativa a ser controlada, a unidade de controle interno compe o organograma
da entidade objeto de controle, devendo subordinar-se ao dirigente maior ou estrutura na
qual este se insere. J o controle externo, por sua vez, subordina-se ou compe outro poder,
no fazendo parte da entidade a ser controlada (SILVA, 2003; ROCHA; QUINTIERE, 2009).
Quanto ao enfoque, a atividade de controle no se restringe atualmente apenas ao
campo jurdico formal, a consistir no exame da adequao/conformidade do ato de gesto
s normas pertinentes, pois o prprio texto constitucional determina a anlise quanto
legitimidade, eficincia e economicidade (HARADA, 2005).
Com efeito, essa ampliao do enfoque das aes de controle ocorreu com o processo
de transio da administrao pblica burocrtica para a administrao gerencial, iniciado no
Brasil pelo governo federal em 1995, por meio do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do
Estado. Nesse sentido, enquanto a administrao estritamente burocrtica pauta-se na superviso
cerrada, em regulamentos rgidos e na auditoria de procedimentos, a administrao com
enfoque gerencial prioriza o controle por resultados, com nfase na eficincia, reduo de
custos (economia), gesto flexvel e controles sociais (BRESSER PEREIRA, 2007).
Assim, para verificar e avaliar se o gestor pblico atua com economia, eficincia, eficcia
e de acordo com as normas legais, os rgos de controle governamental devem atuar com
enfoque no desempenho e na conformidade, de maneira que essas aes se complementem.
Por um lado esto as aes mais tradicionais no controle da gesto pblica por meio de
verificaes da conformidade e legalidade dos atos de quem lida com o dinheiro, bem ou valor
pblico. Por outro lado, a orientao mais recente do controle da gesto pblica, com enfoque
nos resultados, vem exigindo, em escala crescente, esforos dos rgos de controle, que
buscam, alm de garantir conformidade da gesto, avaliar, revisar e pesquisar o desempenho
de atividades, projetos, programas, polticas e rgos governamentais (GOMES, 2002, p. 37).
2.2 Controle Externo
O art. 70 da Constituio Federal (BRASIL, 1988) preceitua que a fiscalizao
contbil, financeira, oramentria, operacional da Unio, quanto legalidade, legitimidade
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A auditoria operacional, com foco nos resultados obtidos pela atuao dos gestores na
execuo de programas ou projetos desenvolvidos e executados na Cmara dos Deputados,
processa-se por meio da avaliao quanto eficcia e eficincia no cumprimento dos objetivos
e metas (fsicas e financeiras) planejados e/ou pactuados, assim como a avaliao sobre a
qualidade e confiabilidade dos indicadores utilizados para avaliar o desempenho da gesto.
Desse modo, a Secin, ao realizar aes de controle baseada no conceito e
respectivas perspectivas de anlise, poder, por meio das recomendaes de auditoria,
contribuir com os gestores da Cmara dos Deputados, com vistas a aprimorar as prticas
dos atos e fatos administrativos com razovel segurana da regular, econmica, eficiente e
eficaz aplicao dos recursos pblicos destinados Casa Legislativa.
3 CONCLUSO
O processo de transio da administrao pblica burocrtica brasileira para a
administrao gerencial ampliou o enfoque das atividades dos rgos governamentais de
controle, que passaram a avaliar o desempenho da atuao do gestor pblico quanto
economia, eficincia e eficcia, por meio da auditoria operacional, alm de examinar
aspectos relativos conformidade.
Para tanto, a Constituio Federal atribui competncias aos rgos de controle
interno e externo para realizao de fiscalizaes com foco no desempenho dos gastos
pblicos. Diante dessa atribuio, os rgos devem possuir conceitos e demais ferramentas
de trabalho adequadas a assegurar a qualidade e o cumprimento dos objetivos propostos
para a auditoria operacional.
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3 FUNDAMENTAO EMPRICA
3.1 Metodologia de Avaliao da Execuo de Programa de Governo Utilizada pela SFC
O Controle Interno, no mbito do Poder Executivo, exercido pela Secretaria
Federal de Controle Interno e, de acordo com o art. 74, CF, tem a finalidade de avaliar
o cumprimento das metas previstas no plano plurianual e a execuo dos programas de
governo e dos oramentos da Unio.
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Nesse sentido, sugere-se que o modelo lgico do programa seja utilizado pela
SFC. A compreenso do modelo lgico do programa de suma importncia para a SFC,
tendo em vista suas atribuies de avaliar o cumprimento das metas do PPA, a execuo
dos programas de governo e os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto
oramentria, financeira e patrimonial. A aplicao deste modelo permite compreender
o programa, seus produtos e resultados intermedirios e finais, alm de verificar
apossibilidade de seu gerenciamento por resultados.
Cabe observar que a avaliao da execuo dos programas de governo visa
acomprovar o nvel de execuo das metas, o alcance dos objetivos e a adequao
do seu gerenciamento, nos termos da IN SFC n 01, de 6/4/2001. Nesse sentido,
acompreenso do programa e de suas aes, de seus resultados e produtos essencial
para se comprovar o alcance ou no dos objetivos propostos.
Destaca-se que a avaliao da execuo dos programas de governo e
aadequao do gerenciamento destes devem ser realizadas por meio de monitoramento
tempestivo. Estemonitoramento poder, tambm, ser realizado por meio de indicadores
de desempenho, elaborados a partir do modelo lgico do programa.
A documentao bsica elaborada pela SFC com base na ao priorizada,
sem registrar a relao desta ao com outras aes do prprio programa e de outros
programas do PPA, se for o caso. A identificao dos produtos de cada ao e da relao
entre as aes do programa permite uma anlise mais aprofundada do programa e dos
gargalos existentes neste.
No item Resumo das formas de execuo das aes (divises, formas, mecanismos,
normas e procedimentos de implementao), constante do Manual SFC, apenas descrito que
se trata dos processos gerenciais e operacionais relacionados s etapas de desenvolvimento
da ao de governo em exame, compreendendo as responsabilidades dos agentes, as regras,
critrios, etc. e que considerado item fundamental para a fase de identificao dos pontos
crticos. Ao final do item em comento, est exposto que pra facilitar o entendimento das
relaes entre as etapas, recomenda-se enfaticamente a representao dos processos em
fluxos grficos e ainda que dada a relevncia atribuda a alguns aspectos que integram e
permeiam os processos descritos, esses devero ser detalhados adiante em campos especficos
(Ex.: Mecanismos de Controle, Critrios para seleo dos beneficirios etc.).
Conforme se pode observar, o Manual extremamente sucinto ao falar do item
mais importante do planejamento de acompanhamento sistemtico, j que aqui dever
ser descrito como a ao de governo realizada.
Cabe observar que o Manual SFC no apresenta como a elaborao dever ser
feita, recomendando apenas que a representao seja em fluxos grficos. Assim, no h
padronizao ou uniformidade nos procedimentos. Falta definio, inclusive com relao
s notaes a serem utilizadas, tais como: retngulo, losango, bandeira, balo, entrada e
sada de produto etc. Tambm os operadores lgicos que descrevem a regra/relao lgica
existente entre os eventos e as atividades e subprocessos, quais sejam: ouexclusivo,
e/ou e e, no esto definidos.
Por outro lado, no h especificao do software a ser utilizado na elaborao dos
fluxos, ficando a critrio de cada coordenao (ou servidor) escolher o software, o que
implica em falta de padronizao dos documentos produzidos, inviabilizando muitas vezes at
mesmo a utilizao futura desses fluxos, devido ao fato de se utilizar em diversos softwares.
Por todo o exposto, sugere-se que a SFC utilize tcnicas nas etapas de seu
planejamento, conforme abaixo:
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4 CONCLUSO
A partir da anlise do Manual SFC, verificou-se que a hierarquizao dos programas
e a priorizao das aes no registra o(s) objetivo(s) de governo, os objetivo(s) setorial(is)
e nem os objetivos dos programa, sendo que a documentao bsica elaborada sem
observncia de sua interligao com outras aes do prprio ou de outro programa.
Verificou-se que, na elaborao do Relatrio de Situao, o item Resumo das
formas de execuo das aes (divises, formas, mecanismos, normas e procedimentos
de implementao) no apresenta como o fluxograma da ao deve ser realizado.
Tambm no especifica as notaes a serem utilizadas, os operadores lgicos e nem
ossoftwares a serem utilizados.
Tambm, o Manual SFC no adota a tcnica de mapeamento de produtos, e
aelaborao do fluxograma adotada no aborda as regras da tcnica de mapeamento
de processo.
O trabalho sugeriu a utilizao da tcnica do modelo lgico do programa na
etapa de hierarquizao/priorizao realizada pela SFC. Tambm sugeriu a utilizao das
tcnicas de mapeamento de processo e de produtos, quando, da elaborao do relatrio
de situao, bem como na realizao do monitoramento, alm das verificaes in loco,
fossem utilizados indicadores de desempenho.
Destaca-se que a adoo das tcnicas sugeridas neste trabalho tem como objetivo,
tambm, contribuir para a melhoria da gesto pblica, sendo imprescindvel a participao
dos gestores na elaborao do modelo lgico do programa, no mapeamento de processos
e de produtos e na elaborao e definio dos indicadores de desempenho. Nesse sentido,
as alteraes sugeridas buscam tambm cumprir o papel do controle interno de orientar
os gestores quanto execuo dos programas de governo.
REFERNCIAS
BIAZZI, Monica Rottmann de; NAMUR MUSCAT, Antonio Rafael; BIAZZI, Jorge Luiz de.
Indicadores de desempenho associados a mapeamento de processos: estudo de caso
em instituio pblica brasileira. 2006. Disponvel em: http://publicacoes.abepro.org.
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______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento
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Estratgicos. Braslia : MP, 2007. 126 p.
Notas
1. Recursos no oramentrios, cujas polticas pblicas no se encontram incorporadas ao Oramento-Geral
da Unio, dadas as caractersticas, finalidades e fontes.
2. So chamados de mdulos-tipo os possveis desdobramentos da programao, em direta similaridade
segmentao dos programas em aes oramentrias.
Sobre o autor
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173
174
2.2 Conceituao
Etimologicamente, o termo percia se origina do latim perito e significa conhecimento
adquirido pela experincia6. Para Durea, percia o conhecimento e experincia das
coisas7, definio que considera a etimologia da palavra, sem, no entanto, ser precisa.
Alguns autores, como Ornelas, Lopes de S, Magalhes et alii e Alberto, em recentes
obras sobre percia contbil, conceituam percia considerando sua aplicao prtica, ou
seja, enfocam o conceito de percia sob o aspecto de sua utilidade como instrumento.
Para Ornelas, a percia contbil serve como meio de prova de determinados fatos
contbeis ou de questes contbeis controvertidas8. J Lopes de S afirma que percia
a verificao de fatos ligados ao patrimnio individualizado visando oferecer opinio,
mediante questo proposta9.
Para cumprir seu papel com a responsabilidade que a misso requer, o perito e os
assistentes tcnicos valem-se de todos os dados e informaes disponveis no processo,
alm daquelas conseguidas em diligncias, pesquisas e eventuais descobertas, conforme
as necessidades inerentes de cada caso. Esto, no entanto, sempre amparados em
documentos hbeis e idneos13.
175
176
Nessa estrutura se encontram os tcnicos que agem como assistentes tcnicos da Unio
na fase de percias nos processos judiciais. Longe do ideal, a estrutura reduzida, carece de
tcnicos gabaritados, com formao especfica peculiar a cada processo, e detentores de
experincia que alguns casos requerem. Mesmo assim, ainda se obtm resultado satisfatrio
quanto atuao desses mesmos tcnicos nos diversos processos a que so indicados.
justamente nessa fase que, por mais que seja dever de ofcio a misso do
assistente tcnico da Unio, no se pode contestar o que se est provando tecnicamente.
Se o resultado da prova conspirar contra os cofres pblicos, o correto que medidas
administrativas sejam adotadas imediatamente para cessar os atos que lhes deram origem.
No dessa forma, porm, que se procede. O resultado tcnico no causa nem modifica
qualquer vcio ou procedimento danoso, por mais evidncias de que se disponha.
Notas
1. Cdigo de Processo Civil: Art. 139 So auxiliares do juzo, alm de outros, cujas atribuies so
determinadas pelas normas de organizao judiciria, o escrivo, o oficial de justia, o perito, o depositrio,
o administrador e o intrprete.
2. ALBERTO, Valder Luiz Palombo. Percia Contbil. So Paulo: Atlas, 1996, p. 49.
3. OLIVEIRA NETO, Ermano e MERCANDALE, Iolanda. Roteiro prtico de percia contbil judicial. So Paulo:
Oliveira Mendes, 1998.
4. SILVA, Antonio Carlos Morais. A Prova Pericial. In: Revista Brasileira de Contabilidade, n 113, set/nov, p. 33.
5. OLIVEIRA NETO, Carlos Elmano de & MERCANDALE, Iolanda. Roteiro Prtico e Contbil judicial: Legislao,
Modelos, ndices Oficiais. So Paulo, Editora Oliveira Mendes, 1998, p. 8.
177
178
6. MACHADO, Jos Pedro. Dicionrio Etimolgico da Lngua Portuguesa. Vol.. II. [s. l.]: Confluncia, p. 1722.
7. DUREA, Francisco. Reviso e Percia Contbil Parte Terica. 3 ed. So Paulo: Companhia Editora
Nacional, 1962, p. 151.
8. ORNELAS, Martinho Maurcio Gomes de. Percia Contbil. So Paulo: Atlas, 1994, p. 29.
9. LOPES DE S, Antonio. Percia Contbil. So Paulo: Atlas, 1994, p. 15.
10. MAGALHES, A. D. F. et alii. Percia Contbil: Uma Abordagem Terica, tica, Legal Processual e
Operacional. So Paulo: Atlas, 1995, p. 14.
11. ALBERTO, Valder Luiz Palombo. Percia Contbil. So Paulo: Atlas, 1996, p. 19.
12. RODRIGUES, Alberto Almeida. O Controle, a Percia, a Investigao, a Vistoria, a Regulao, a Arbitragem,
a Prospeo, os Custos e os Oramentos no Campo Profissional do Contador. In: Revista Brasileira de
Contabilidade, n 53, 1985.
13. Cdigo de Processo Civil. Art. 429 Para o desempenho de sua funo, podem o perito e os assistentes
tcnicos utilizar-se de todos os meios necessrios, ouvindo testemunhas, obtendo informaes, solicitando
documentos que estejam em poder de parte ou em reparties pblicas, bem como instruir o laudo com
plantas, desenhos, fotografias e outras quaisquer peas.
14. Sentena emitida pelo juiz de Direito que no admite contestao naquele grau de jurisdio.
Sobre o autor
Servidor da Caixa Econmica Federal, atualmente cedido para a Advocacia-Geral
da Unio, graduado em Contabilidade pelo Centro Universitrio de Braslia (UniCeub),
ps-graduado em Percia e Auditoria (Universidade TUIUTI/PR), MBA em Finanas pelo
Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais (Ibmec).
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180
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183
184
de reviso pelos pares, convergindo assim com a estratgia indicada pelas normas
existentes em outras instituies.
O melhor detalhamento das atribuies e competncias para desempenho
das funes de superviso e coordenao de equipes de auditoria se faz necessrio,
no s para os trabalhos de auditoria anual de contas, como se encontra atualmente
regulado, mas para todos os demais trabalhos de auditoria. Deve-se prever como
materializar suas atividades, como registrar a avaliao de desempenho dos membros
da equipe, dos achados produzidos e de questes identificadas que no compem
oescopo, mas que podero ser objeto de futuras verificaes. Os normativos devem
prever princpios que caream de observncia, independentemente da existncia de
detalhamento sobre a matria.
Para designao da atribuio de superviso ou coordenao deve ser pontuada
a experincia em auditoria por parte do indicado, sua capacidade de liderar e mediar
conflitos e sua polidez junto aos demais membros da equipe, superiores e gestores. Auxiliar
o processo de definio das equipes de auditoria o levantamento das competncias dos
servidores de cada uma das unidades da CGU, compreendendo alm do conhecimento
especfico em auditoria, as competncias desenvolvidas em funes anteriores na vida
profissional do servidor. Juntamente com o mapeamento de competncias, a avaliao
das matrias de maior interesse auxiliar na composio de equipes mais preparadas e
motivadas para a realizao das auditorias.
185
186
sobre o autor
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189
190
Aguiar (2004) ainda refora que quando tratar-se de despesa criada por lei ou
medida provisria, o Poder Executivo tem a obrigao legal de encaminhar ao Poder
Legislativo, juntamente com o projeto de lei ou o texto da medida provisria baixada,
odocumento demonstrativo das premissas e metodologia de clculos utilizadas na
avaliao do impacto oramentrio-financeiro causado com a nova despesa.
Nesse sentido, Santa Helena (2009) ressalta que a despesa obrigatria continuada
no aquela criada na LOA, mas sim a que depende de instrumento normativo especfico
para posterior incluso nesta lei.
Vale ressaltar que o art. 15 da LRF estabelece que sero consideradas no
autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico a gerao de despesa ou assuno
de obrigao que no atendam ao disposto nos arts. 16 e 17 e a pena prevista no
artn359-D da Lei de Crimes Fiscais de um a quatro anos de recluso.
Aguiar (2004) tambm afirma que antes da edio do ato que promova,
de alguma forma, aumento de despesa, deve o ordenador de despesa proceder a um
levantamento correto para saber em quanto esse ato vai provocar de aumento na despesa
do exerccio e dos dois exerccios seguintes, com estimativa do real valor do aumento da
despesa a se realizar com a incluso do novo gasto pblico. (grifo do autor)
191
192
O art. 21 da LRF ainda estabelece que nulo o ato que provoque aumento da
despesa com pessoal e no atenda s exigncias de seus arts. 16 e 17.
Silva (2009) ainda destaca que, nos termos do art. 21, pargrafo nico da LRF,
a Lei de Crimes Fiscais prev em seu art. 359-G pena de recluso de um a quatro anos
a quem ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete aumento de despesa total com
pessoal, nos 180 dias anteriores ao final do mandato ou da legislatura. E observou que
aresponsabilidade pelo cumprimento do dispositivo do ordenador de despesa.
Aps nove anos de aprovao da LRF, ainda no existe um entendimento
consolidado sobre quais despesas se enquadram na definio de despesa obrigatria de
carter continuado.
A exemplo disso, Silva (2009) entende que as substituies de pessoal em virtude
de aposentadoria, falecimento ou exonerao no acarretam aumento de despesa,
masapenas e to somente a reposio do respectivo servidor.
Tal entendimento, no entanto, questionvel no que trata da reposio em caso
de aposentadoria ou falecimento de servidor, pois em ambos os casos haver aumento de
despesa, j que tais fatos no cessam a despesa pblica, apenas alteram a classificao
da despesa de pessoal ativo para inativo ou pensionista respectivamente.
Santa Helena (2009) entende que apenas o pagamento de servidores no
caracteriza gerao de despesa obrigatria de carter continuado, mas sim o provimento
do cargo pela posse de novos servidores efetivos ou comissionados, ou ainda a
reestruturao de carreiras. Para ele, a obrigao para o Estado surge com o provimento
e exerccio pelo funcionrio.
Para Oliveira (2005), o conceito de despesa obrigatria, citado no art. 17 da
LRF, no pode ser utilizado para toda despesa classificada como obrigatria no processo
oramentrio. Este termo pode ser utilizado para fazer referncia a: despesas obrigatrias
de carter continuado, exatamente como definido no art. 17; despesas que devem ser
executadas obrigatoriamente, mas por um perodo inferior a dois exerccios financeiros;
um conjunto de despesas cujo montante agregado deve ser superior a valores mnimos
definidos de acordo com regras constitucionais (casos das despesas com aes de sade
e manuteno e desenvolvimento do ensino); transferncias de receitas a estados e
municpios; e outras despesas classificadas como obrigaes constitucionais e legais
da Unio, relacionadas em anexo especfico da LDO (OLIVEIRA, 2005 apud SANTA
HELENA, 2009).
Como exemplo de despesas que parecem ser obrigatrias e continuadas para fins
legais, mas que o consumo no obrigatrio, Santa Helena (2009) destaca as despesas
com luz, telefone, que apesar de essenciais, seu consumo no obrigatrio e pode ser
reduzido. Nesse sentido, Santa Helena (2009) destaca que h, portanto, de se reconhecer
quo fluida pode ser a interpretao do que se enquadra ou no na categoria de despesa
obrigatria de carter continuado como consignado no art. 17 da LRF.
4 CRIAO, EXPANSO E APERFEIOAMENTO DE AO GOVERNAMENTAL
O art. 16 da LRF estabelece procedimentos a serem adotados em caso de aumento
de despesa que advenha da criao, expanso ou aperfeioamento da ao governamental.
193
194
Alm das despesas acima citadas, a LRF, no 1 do art. 18, tambm incluiu as despesas
com terceirizao de mo de obra, cujos contratos se referiam substituio de servidores e
empregados pblicos do quadro efetivo, no cmputo do limite das despesas de pessoal.
Limites de Gastos com Pessoal
A LRF, alm de estabelecer percentuais mximos da Receita Corrente Lquida (RCL)
que poderiam ser destinados aos dispndios com pessoal por ente da Federao (art.19),
extrapolou o disposto no art. 169 do texto Constitucional e fixou limites tambm por
poderes e rgos da Unio, estados, Distrito Federal e municpios (art.20). De acordo com
o estabelecido no art. 19, a despesa total com pessoal, em cada perodo de apurao,
no poder exceder 50% da RCL na Unio.
O 1 do art. 20 da LRF destaca que os limites para os Poderes Legislativo (2,5%) e
Judicirio (6%) de cada esfera sero repartidos entre seus rgos de forma proporcional mdia
das despesas com pessoal, em percentual da RCL, verificadas nos trs exerccios financeiros
imediatamente anteriores ao exerccio de 2000. J os limites para os rgos desses poderes
foram repartidos entre seus rgos de forma proporcional mdia apurada das despesas de
pessoal, em percentual sobre a receita corrente lquida; tal exigncia no contemplada na lei
com relao aos rgos do Poder Executivo (VICCARI JNIOR et al, 2009).
Cabe destacar o disposto nos arts. 22 e 23 da LRF, os quais estabelecem que
osrgos ou poderes cuja despesa com pessoal exceder 95% do limite previsto no art. 20
e no houver reduo nos dois quadrimestres seguintes no podero conceder vantagem,
aumento, reajuste ou adequao de remunerao a qualquer ttulo, salvo os derivados de
sentena judicial ou de determinao legal ou contratual, ressalvada a reviso prevista no
art. 37, X, da CF/1988.
O acompanhamento do cumprimento do limite feito por meio da publicao
quadrimestral do Relatrio de Gesto Fiscal, como exige o art. 54 da LRF.
6 PROCEDIMENTOS DE ANLISE DO RGF
Cmara dos Deputados
O Relatrio de Gesto Fiscal elaborado pelo Departamento de Finanas,
Oramento e Contabilidade e enviado Secretaria de Controle Interno para anlise ao
final de cada quadrimestre.
195
196
7 CONSIDERAES
Conforme planejado, para a elaborao deste trabalho foram feitas entrevistas
presenciais e por telefone com servidores do Tribunal de Contas da Unio; do Supremo
Tribunal Federal; da Controladoria-Geral da Unio; do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto; e do Senado Federal.
O que se observou foi que em todos os rgos analisados, a Secretaria de Controle
Interno confere os dados do RGF encaminhados pelos rgos tcnicos e os compara com
dados extrados do Siafi gerencial ou do operacional.
Havendo divergncia de valores, o servidor responsvel pela conferncia entra
em contato com o setor que elaborou o demonstrativo para verificar qual a origem da
diferena. Sanado o problema, o RGF assinado pelo responsvel pela Secretaria de
Controle Interno do rgo e encaminhado para publicao.
Nenhum dos rgos visitados faz conferncia da folha de pagamento, nem tampouco
checa sua correta contabilizao no Siafi no momento da conferncia dos dados constantes
do RGF. Tal procedimento feito em auditorias planejadas durante o exerccio.
Com relao despesa de carter continuado, no mbito do Poder Executivo,
a Secretaria de Recursos Humanos (SRH) do MPOG responsvel pela elaborao do
clculo da estimativa de impacto da despesa de pessoal, juntamente com a Secretaria de
Gesto que responsvel pela elaborao da estimativa de impacto das demais despesas.
8 CONCLUSO
O trabalho em questo teve como objetivo aprimorar os procedimentos de anlise
dos dados do Relatrio de Gesto Fiscal no mbito da Secretaria de Controle Interno da
Cmara dos Deputados.
Para isso, buscou-se fazer pesquisas bibliogrficas, bem como conhecer a forma
de trabalho de outros rgos, com vistas a se adotar as melhores prticas implantadas na
administrao pblica federal.
197
198
Despesa Total
com Pessoal
Receita Corrente
Lquida
Relao
DTP/RCL
Acrscimo
(Art. 71)
Limite para
o Exerccio
Seguinte
1999
925.308
124.300.787
0,77
10%
0,84
2000
924.543
145.110.650
0,64
10%
0,70
2001
1.026.447
167.739.102
0,61
10%
0,67
2002
1.225.703
201.927.320
0,61
10%
0,67
2003
1.447.402
224.920.164
0,65
1,15
REFERNCIAS
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03 out. 2009.
199
200
Notas
1. O aumento permanente de receita caracteriza-se pela elevao de alquotas, ampliao de base
de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio.
2. Informaes obtidas com o chefe da Seo de Acompanhamento da Execuo e Contabilidade
Analtica da Secretaria de Controle Interno do Supremo Tribunal Federal.
3. Informaes obtidas com o diretor da Auditoria Contbil, da Secretaria de Controle Interno do
Senado Federal.
4. Informaes obtidas na Coordenao-Geral de Contas do Governo.
5. Informaes obtidas com o gerente da Diviso de Acompanhamento e Orientao de Gesto do
Controle Interno, do Tribunal de Contas da Unio.
sobre a autora
Servidora da Cmara dos Deputados, graduada em Cincias Contbeis pela
Associao de Ensino Unificado do Distrito Federal (UDF), Especialista em Oramento
Pblico pelo Instituto Serzedello Corra do Tribunal de Contas da Unio (TCU).
201
202
203
204
Tabela 1
Nomenclatura adotada pelos rgos de controle interno Brasil 2009
Nomenclatura
Frequncia por
nomenclatura
Percentual
Controladoria-Geral do Estado
10
40
Auditoria-Geral do Estado
32
Corregedoria-Geral
Diretoria de Auditoria-Geral
Secretaria da Controladoria
Fonte: Conaci. Diagnstico da organizao e do funcionamento dos rgos de controle interno dos estados
brasileiros e do Distrito Federal. Elaborao: Fundao Joo Pinheiro (FJP) Centro de Estudos de Polticas
Pblicas (CEPP). Disponvel em: http://www.conaci.org.br/img_news/9_p.pdf (acesso em 04/11/2009)
Tabela 2
Distribuio dos rgos de controle interno por reas de atuao,
observado o instrumento legal que os rege Brasil 2009
reas de atuao
Frequncia
Percentual
Auditoria
25
100
Controle
25
100
14
56
Correio Administrativa
20
Ouvidoria
12
Outros
11
44
25
100
Fonte: idem
ISO 31000
205
206
207
208
TCU
TCE/RJ
TCE/BA
TCM /BA
CGU
AGE/RJ
AGE/BA
CGM /RJ
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
no
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
no
SPA
SPA
CGM /S A
Componentes/atividades
Ambiente interno/de controle
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
Identificao de eventos/risco
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
Anlise de risco
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
Avaliao de risco
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
Resposta/tratamento do risco
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
Atividades/procedimentos de controle
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
Informao e comunicao
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
M onitoramento
Unidades de auditoria e controle interno
unidade de auditoria interna compete
apenas avaliar e recomendar melhoria
Estruturao de unidade de controle interno
ou de avaliao de risco (quando o tamanho
ou complexidade da organizao exigir)
Uso padronizado dos termos cont roles
int ernos , sist emas de cont roles int ernos e
audit oria int erna
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
no
no
SPA
SPA
no
no
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
SPA
no
SPA
SPA
SPA
no
SPA
no
no
no
SPA
Frequncia
Percentual
Secretaria de Estado
36
rgo Autnomo
28
28
Gabinete do Governador
Governadoria
25
100
Fonte: Elaborao: Fundao Joo Pinheiro (FJP) Centro de Elaborao de Polticas Pblicas (CEPP)
Conaci. Diagnstico da organizao e do funcionamento dos rgos de
controle interno dos estados brasileiros e do Distrito Federal. p. 17
REFERNCIAS
209
210
211
212
213
214
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1989. Disponvel em <http://cmrj1.cmrj.gov.br/Organica.nsf>. Acesso em 09 fev. 2010.
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Financeira, Contabilidade e Auditoria do Poder Executivo, cria a Controladoria Geral
do Municpio e d outras providncias. Disponvel em <http://www7.rio.rj.gov.br/cgm/
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do Municpio do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2004.
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SILVA, W. M. Composio do Conselho de Administrao e suas Implicaes para o
Desempenho Financeiro. Prmio IBGC de Monografias em Governana Corporativa 2003.
Notas
1. INTOSAI. Diretrizes para as Normas de Controle Interno do Setor Pblico, traduo TCE/BA, 2007.
2. Idem.
3. COSO. Guidance on Monitoring Internal Control Systems, 2009. Traduo livre.
4. Fonte: www.abnt.org.br (acesso em 10/11/2009)
5. Organizao Internacional das Entidades de Fiscalizao Superior.
6. Fonte: www.intosai.org (acesso em 11/11/2009)
7. Intosai 2007
8. Em referncia unidade administrativa, reportamos para a tabela 2.3, da Conaci, apresentada na seo
1.2 Justificativa.
9. Em referncia aos conceitos tericos, detectamos: sistema de controle, sistema de controles internos, controles
internos, controles internos administrativos, procedimentos de controles.
Sobre a autora
Auditora Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio; graduada
em Letras Portugus pela Universidade de Braslia (UnB); especialista em Auditoria
Interna e Controle Governamental, pelo Instituto Serzedello Corra do Tribunal de
Contas da Unio (ISC TCU).
215
216
217
218
Com base nisso, o IIA (2002) define auditoria interna como uma atividade
independente e objetiva que presta servios de avaliao (assurance) e de consultoria,
com objetivo de agregar valor e melhorar as operaes de uma organizao, auxiliando-a
a alcanar seus objetivos, adotando abordagem sistemtica e disciplinada para a
avaliao e melhoria da eficcia dos processos de gerenciamento de riscos, de controle, e
governana corporativa.
Os servios de avaliao contidos na definio compreendem o exame objetivo
de evidncias, visando apresentar opinio ou concluses independentes e isentas
sobre um processo ou matria correlata. Os servios de consultoria se relacionam ao
assessoramento dos clientes da auditoria interna. Esses servios agregam valor se
aperfeioam as oportunidades de alcance dos objetivos organizacionais, identificando
melhorias operacionais e/ou reduzindo a exposio da organizao a riscos.
De forma geral, a responsabilidade dos rgos de controle interno da administrao
pblica deve:
ser entendida dentro do contexto das caractersticas especficas dessas
organizaes, ou, seja, seu enfoque para alcanar os objetivos sociais ou
polticos; autilizao dos recursos pblicos; a importncia do ciclo oramentrio;
a complexidade de seu desempenho (a demanda pelo equilbrio entre os valores
tradicionais de legalidade, moralidade e transparncia e os modernos valores
gerenciais como eficincia e eficcia) e o amplo escopo decorrente da sua
accountability pblica. (INTOSAI, 2007, p. 17).
Com fundamento nos objetivos da auditoria interna, Picket (2006) conclui que o
planejamento de atividades deve ser desenvolvido de forma a cumprir as responsabilidades
da auditoria interna, cujo resultado dos trabalhos deve ser capaz de fornecer, sobretudo,
avaliaes sobre a confiabilidade de informaes publicadas; a situao dos processos de
gerenciamento de risco; a confiabilidade dos controles-chave da organizao; asituao
dos controles internos sobre declaraes financeiras. Os trabalhos devem ser tambm
capazes de assegurar e aperfeioar a governana, o gerenciamento de riscos e os controles
internos; permitir a autoavaliao dos controles internos; auxiliar a execuo de atividades
de auditoria externa; promover bons sistemas de informao; assegurar a conformidade
com procedimentos; permitir a salvaguarda de ativos e fundamentar a atestao gerencial
sobre os controles internos.
Em uma de suas definies, ciclo de auditoria o perodo em que todas as reas,
programas, projetos, atividades e aes da entidade sofrero algum tipo de ao de
controle por parte da auditoria interna (PLATT; VIEIRA, 2006).
Noutra definio, o ciclo de auditoria indica o nmero de vezes que um objeto
deve ser auditado durante um perodo de tempo determinado, ou frequncia de cobertura
(PESSOA; NETO; ARAJO, 1997). Nesse caso, o ciclo de auditoria se relaciona
avaliao de risco para efeito de distribuio de trabalhos no planejamento de auditoria,
num determinado perodo de tempo.
Numa terceira abordagem, denominada rotao de nfase, o ciclo de
auditoria determina a periodicidade com que um determinado objeto ser auditado,
independentemente de um espao de tempo determinado (PAULA, s.d.).
No passado, os ciclos de auditoria eram concebidos de forma que todas as partes
da organizao fossem auditadas num determinado perodo de tempo, baseando-se no
Davis e Blaschek (s.d.) atestam que o Coso mudou o conceito tradicional de controles
internos ao estabelecer que as organizaes devem monitorar seus riscos como pressuposto
para adequar seus controles internos. Os autores destacam que essa mudana reorientou
os trabalhos da auditoria interna, passando-os de mera avaliao de conformidade de
despesas e informaes contbeis para a avaliao mais abrangente de controles internos e
gerenciamento de riscos. Seguindo essa tendncia, Davis e Blaschek revelam que os Estados
Unidos, e sobretudo a Intosai, representada pela maior parte das EFS do mundo, a includo
o Tribunal de Contas da Unio, passaram a utilizar o Coso como modelo de gerenciamento
de riscos. Por outro lado, alguns outros pases, com baixos nveis de fraudes e altos nveis
de pesquisa em gesto pblica, desenvolveram e utilizam seus prprios modelos de risco,
como o Coco, no governo canadense, o Cadbury, no Reino Unido, o Standard AZ/NZS
4360-1999, na Austrlia e Nova Zelndia, e o King Report, na frica do Sul.
Embora distintos, observa-se que todos os modelos citados renem, em sua
essncia, os fundamentos desenvolvidos pelo Coso, sobretudo nos trabalhos intitulados
Internal Control Integrated Framework3, de 1992, e Enterprise Risk Management
Integrated Framework4, de 2004. Essa observao permite concluir que o Coso representa,
219
220
Em seguida, tendo por princpio que a gerncia superior das organizaes espera
que a auditoria interna realize, durante o ano, trabalhos suficientes que possibilitem a
formao de juzo acerca da adequao e efetividade dos processos de gerenciamento
e controle de riscos, o IIA padroniza que o CAE deve planejar as atividades de auditoria
interna em consonncia com os objetivos da organizao, priorizando seus trabalhos com
base em avaliaes de risco (IIA, 2002, Standard 2010).
221
222
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1. Quantidade de riscos, no sentido mais amplo, que uma organizao est disposta a aceitar em sua busca
para agregar valor (COSO, 2007, p. 20).
2. O gerenciamento de riscos em uma instituio permite a seleo de alternativas de respostas aos riscos,
como evit-los, reduzi-los, compartilh-los ou aceit-los, de acordo com o apetite a riscos adotado pela
alta administrao (COSO).
3. Controles Internos Estrutura Integrada.
4. Gerenciamento de Riscos Corporativos Estrutura Integrada.
5. Melhores Prticas em Gerenciamento de Riscos: Setores Pblico e Privado Internacionais.
6. CAE, do ingls Chief Audit Executive (Diretor Executivo de Auditoria), a posio de cpula dentro da
organizao, responsvel pelas atividades de auditoria interna (IIA, 2002). No caso da Cmara dos
Deputados, o CAE o secretrio de Controle Interno.
7. Interpretao do IIA sobre o Standard 2120.A1 (Traduo livre): a auditoria responsvel pelo planejamento
de seus trabalhos com base em risco, devendo considerar a estrutura de gerenciamento de riscos existente na
organizao. Se essa estrutura no existir, a auditoria utilizar sua prpria interpretao de risco na confeco
do planejamento dos trabalhos.
sobre o autor
Analista Legislativo da Cmara dos Deputados, atualmente lotado na Secretaria
de Controle Interno, como diretor da Coordenao de Auditoria de Licitaes, Contratos
e Patrimnio; bacharel em Estatstica pela Universidade de Braslia (UnB); especialista em
Auditoria Interna e Controle Governamental pelo Tribunal de Contas da Unio (ISC-TCU).
Notas
225
227
228
229
230
Trabalhos realizados
Dos 21 coordenadores que responderam aos questionrios, 14 (66,70%) possuem
servidores de TI em seu corpo tcnico e 7 (33,30%) no possuem.
No caso dos coordenadores, apenas 57% afirmaram que j foram realizados
trabalhos especficos de auditoria de TI em sua coordenao, apesar de 66,70% possurem
servidores de TI. Por outro lado, 86% afirmaram que j foram realizados trabalhos
genricos de auditoria de TI, fato que demonstra que, mesmo no possuindo servidores
especializados, algumas unidades j realizam trabalhos, mesmo que superficiais, na rea.
Dos servidores que participaram da pesquisa, 66% afirmaram que j foram
realizados trabalhos especficos e 77% afirmaram que j foram realizados trabalhos
genricos de auditoria de TI em suas unidades de lotao. Ressalta-se que as afirmaes
dos servidores no incluem os trabalhos de auditoria de TI realizados nas coordenaes
que no possuem servidores de TI.
Perguntados sobre a opo que melhor retrata a frequncia com que o servidor
realizou atividades de auditoria comum, aes de controle com foco em TI e trabalhos
de informtica no ltimo ano, observou-se que 75% dos servidores realizam trabalhos
de auditoria comum muitas vezes ou sempre, enquanto apenas 29,54% executam
a aes de controle com foco em TI muitas vezes ou sempre, sendo que a maioria
desses servidores (85,11% do universo) prestou concurso para vagas especficas de TI.
Outra questo que merece destaque nos resultados que, somando-se as
frequncias eventualmente, muitas vezes e sempre, observa-se que 63,64% dos
colaboradores da pesquisa executam trabalhos relacionados informtica (sem foco em
auditoria), embora a CGU tenha uma rea especfica para esse tipo de demandas, a DSI.
Com isso, verificou-se que a estratgia de distribuir os servidores de TI dentro da
SFC sem que houvesse apoio institucional formalizado, apoio tcnico e capacitao para a
realizao de auditoria de TI teve como consequncia o subaproveitamento do conhecimento
especfico desses servidores e o desvio de foco dos trabalhos realizados por eles.
Nveis de Maturidade
Baseado no COBIT 4.1 (IT GOVERNANCE INSTITUTE, 2007), foram adaptados
seus nveis de maturidade para o processo de auditoria de TI.
A maioria das unidades foi classificada, pelos coordenadores, no nvel de maturidade
1-Inicial/Ad Hoc (81%) e algumas no nvel 2-Repetvel, porm intuitivo (14%). Apenas um
coordenador (5%) classificou sua unidade no nvel de maturidade 4-Gerenciado. J no caso
dos servidores, 16% classificaram sua coordenao no nvel 0-Inexistente; 66%, no nvel
1-Inicial/Ad Hoc; 16%, no nvel 2- Repetvel, porm intuitivo, e 2%, no nvel 3-Definido.
Assim, a maioria, 70% de todos os participantes da pesquisa, considerou que
suas coordenaes se enquadram no nvel de maturidade 1-Inicial/Ad Hoc, em que h
evidncias de que a coordenao reconhece que o processo de auditoria de TI existe e
que as necessidades devem ser mapeadas. Entretanto, no h um processo padronizado
e a execuo das aes de controle de TI feita caso a caso e baseada apenas nos
processos genricos de auditoria da Secretaria Federal de Controle.
3 PROPOSTA
Fundamentos do Modelo
Para tentar minimizar as dificuldades de realizao de auditoria de TI detectadas
nessa pesquisa e com base nas foras e fraquezas detectadas nas unidades temticas j
existentes na SFC, prope-se um modelo de unidade de auditoria de TI dentro da SFC,
baseado no conceito de escritrio de projetos.
231
232
233
234
235
236
SILVA, Carlos Alberto dos Santos. Diretrizes para Auditoria do Processo de Contratao
de Tecnologia da Informao na Administrao Pblica. Dissertao de mestrado Universidade Catlica de Braslia, Braslia, 2008.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Relatrio de Levantamento de Auditoria elaborado
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portal/page/portal/TCU/comunidades/tecnologia_informacao>. Acesso em: 13 ago. 2009.
Notas
1. Sistema informatizado de controle e acompanhamento dos gastos pblicos.
2. As aes de controle podem ser classificadas em dois grupos de tcnicas de trabalho: a) auditoria: trata-se
da avaliao tcnica, operacional e/ou legal da gesto pblica e da aplicao dos recursos pblicos por
entidades de direito pblico ou privado; e b) fiscalizao: trata-se da verificao da existncia e adequao
dos produtos das aes de governo.
3. O presente artigo um sumrio do Trabalho de Concluso de Curso (HANASHIRO, 2009) da Especializao
em Auditoria Interna e Controle Governamental do Instituto Serzedelo Corra do Tribunal de Contas da Unio.
Sobre a autora
Servidora da Controladoria-Geral da Unio, graduada em Engenharia de Redes
de Comunicao pela Universidade de Braslia (UnB), especialista em Auditoria Interna e
Controle Governamental, pelo Instituto Serzedelo Corra do Tribunal de Contas da Unio
e mestre em Engenharia Eltrica pela Universidade de Braslia (UnB).
237
238
239
240
Embora no se possa afirmar que o foco das auditorias e demais aes de controle
do TCU esteja direcionado para os controles internos dos rgos e entidades pblicos,
pesquisando-se a jurisprudncia mais recente da Corte de Contas, verificam-se importantes
determinaes e teses defendidas em votos condutores de acrdos que sinalizam para
a necessidade de uma fiscalizao mais preventiva, especialmente focada nos controles
internos dos rgos repassadores de recursos pblicos federais.
Nessa direo, o TCU expediu orientao interna ao seu corpo tcnico no sentido
de que, ao realizar auditorias em convnios e outros instrumentos realizados para transferir
recursos federais a organizaes no governamentais, concentrasse esforos na avaliao
do controle preventivo que deve ser exercido pelo rgo ou entidade concendente, na
fase de anlise tcnica das proposies e celebrao dos instrumentos (cf. item 9.6.1 do
Acrdo n 2.066/2006-TCU-Plenrio. TC-015.568/2005-1).
Importante reflexo foi levada a efeito em processo que tratava do custo de cada
processo de Tomada de Contas Especial (TCE), para atender solicitao de informaes
feita por comisso do Congresso Nacional. O relator, em seu voto orientador do acrdo,
destaca o quo desfavorvel o custo de oportunidade de exercer um controle punitivo e a
posteriori em milhares de TCEs. A reparao de um desvio custa muito caro para a sociedade
e enseja a busca de uma ao de controle de natureza mais preventiva, especialmente
focada no aperfeioamento dos procedimentos de controle interno do processo de gesto
das transferncias,o que poderia evitar a ocorrncia desse nefasto sintoma, em razo do
ganho de escala das solues encontradas, gerando-se uma maior expectativa de controle.
Por conseguinte, conclui-se que os fatos e os nmeros levam os rgos de controle interno
e externo a repensar a melhor estratgia de controle a ser empreendida (cf. trechos do Voto
condutor do Acrdo 1631/2009TCU-Plenrio. TC-010.517/2008).
Com relao s normas e procedimentos de auditoria, a pesquisa revelou que
tanto os normativos relativos s auditorias de conformidade (Padres de Auditoria de
Conformidade) quanto aqueles relacionados s auditorias operacionais do TCU (Manual
de Auditoria Operacional) destacam, embora de forma tmida, a importncia da avaliao
dos controles internos, com nfase para o planejamento dos trabalhos, como parte do
processo de compreenso do objeto a ser auditado e determinao dos riscos.
241
242
1. Reunio inicial
com os gestores
Procedimentos e tcnicas
- Aps a definio do plano de trabalho, realiza-se uma reunio
com os gestores e demais agentes da entidade envolvidos
nos processos que tero seus controles internos avaliados
para apresentao e esclarecimento dos objetivos e escopo
dos levantamentos, sequncia sugerida para os trabalhos e
atividades, evidenciando a necessidade de participao e
colaborao dos vrios profissionais da entidade auditada.
- Levantamento e conhecimento dos controles internos,
por meio de leitura dos manuais internos, entrevistas com
funcionrios e gestores e inspeo fsica das operaes.
2. Levantamento,
documentao e
validao do processo
3. Avaliao preliminar
5. Reviso dos
papis de trabalho
Ttulo
Tipo de Auditoria
Objetivo Principal
Operacional
Operacional
Auditoria no processo
de transferncias
voluntrias do Ministrio
do Trabalho e Emprego
Conformidade
Auditoria na rea de
contraltos de repasse da
Caixa Econmica Federal
Operacional
Auditoria do Prouni
e do Fies
243
244
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evoluo do controle interno no Brasil: do cdigo de contabilidade de 1922 at a criao
da CGU em 2003. So Paulo: Atlas, 2008.
245
246
Sobre o autor
Servidor do Tribunal de Contas da Unio, graduado em Administrao pela
Universidade Federal Fluminense, especialista em Administrao Pblica pela Fundao
Getlio Vargas do Rio de Janeiro e em Auditoria Interna e Controle Governamental pelo
Instituto Serzedello Corra (ISC), do Tribunal de Contas da Unio.
2.1 Conceitos
247
248
249
250
3 METODOLOGIA DA PESQUISA
Trata-se de um estudo de casos mltiplos (YIN, 2001, p. 67), onde foram selecionadas
dez auditorias operacionais realizadas pela Seprog e por secretarias tpicas, sendo cinco
de cada, conforme preconiza Gil (2002, p. 140), de acordo com o quadro 1, realizadas
entre 2006 e 2008. A seleo das auditorias coordenadas por secretarias tpicas procurou
no concentrar mais de um caso da mesma unidade, com o objetivo de selecionar modus
operandi possivelmente distintos. Dentre os casos da Seprog, procuraram-se exemplos
positivos e negativos, sendo que as auditorias 9 e 10 foram consideradas pelos respectivos
entrevistados, sob algum aspecto, como exemplos negativos.
Quadro 1 Casos estudados
Caso
Unidade
coordenadora
Entrevistados
Caso
Unidade
Entrevistados
coordenadora
Auditoria 1
Secretaria tpica
Auditoria 6
Seprog
Auditoria 2
Secretaria tpica
Auditoria 7
Seprog
Auditoria 3
Secretaria tpica
Auditoria 8
Seprog
Auditoria 4
Secretaria tpica
Auditoria 9
Seprog
Auditoria 5
Secretaria tpica
Auditoria 10
Seprog
JeL
251
252
Interno
Entrevistas
c/gestores
Tcnicas de
diagnstico
Interno
Entrevistas Tcnicas de
c/gestores diagnstico
Economia
7%
0%
9%
0%
0%
11%
Eficincia
46%
65%
48%
14%
70%
53%
Eficcia
4%
23%
8%
0%
14%
4%
Efetividade
4%
4%
36%
1%
3%
25%
Conformidade
38%
8%
0%
85%
14%
7%
Outro ponto importante que pode ser percebido, que a no utilizao das
tcnicas de diagnstico pode ser mais prejudicial para as auditorias realizadas pela
Seprog, como no caso 10, devido a seu corpo tcnico no possuir um conhecimento
prvio sobre oobjeto auditado. As unidades tpicas, por sua vez, teriam dificuldades em
aplicar astcnicas caso no disponham de pessoal treinado e com experincia na sua
utilizao, como relatado pelos entrevistados A e F.
5.1 Importncia da participao dos gestores e especialistas
Dos casos estudados, apenas quatro (auditorias 6, 7, 8 e 9) realizaram painel na etapa
de planejamento. Em um dos casos (auditoria 8), o painel contribuiu para melhorar a forma
de coleta de dados e, nos outros trs, alterou questes relacionadas ao critrio efetividade.
253
254
Caso
Exame
documental
(a)
Entrevista
Aud
01
100%
20%
0%
0%
Aud
02
84%
37%
32%
Aud
03
100%
100%
Aud
04
47%
Aud
05
Observao
Dados
Questionrio
direta
(b)
Seminrio
Diligncia
(a+b)
0%
0%
0%
100%
47%
21%
11%
0%
84%
100%
0%
0%
0%
0%
100%
67%
20%
0%
0%
0%
0%
47%
0%
30%
0%
0%
70%
0%
0%
70%
Aud
06
100%
67%
7%
27%
73%
0%
27%
100%
Aud
07
56%
44%
11%
22%
33%
0%
0%
56%
Aud
08
43%
71%
0%
86%
43%
0%
0%
43%
Aud
09
100%
100%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
Aud
10
83%
33%
0%
0%
50%
0%
17%
100%
Total
68%
53%
15%
23%
33%
2%
5%
76%
Considerando que a Intosai (2005, p. 16) descreve como parte do perfil da auditoria
operacional dispor de ampla seleo de mtodos de investigao e avaliao, e atuar
apartir de uma base de conhecimentos muito distinta daquela da auditoria tradicional,
aconcentrao em poucos mtodos pode demonstrar que esses trabalhos mantm, em
seu ncleo, um elemento tradicional de auditoria (POLLITT, 2008, p. 220).
255
256
Mtodos
de Coleta
de Dados
Tipos de
Evidncia
Conformidade
Economia
Eficincia
Eficcia
Efetividade
Exame
documental
94%
100%
72%
43%
67%
Entrevista
11%
60%
55%
14%
75%
Observao
direta
5%
0%
19%
0%
8%
Questionrio
2%
20%
22%
0%
58%
Banco de
dados
2%
80%
25%
100%
33%
Documental
97%
60%
77%
29%
50%
Testemunhal
12%
20%
64%
0%
75%
Analtica
2%
100%
30%
100%
50%
Fsica
0%
0%
0%
0%
8%
dos cidados. Assim, as equipes de auditoria acabariam por buscar mais esse tipo de
constatao do que, por exemplo, demonstrar se determinado programa atende de
maneira satisfatria ao seu pblico-alvo.
6 CONCLUSO
A anlise dos casos demonstrou uma maior aderncia metodologia nos casos
coordenados pela Seprog, sendo que as diferenas mais significativas encontram-se
na etapa de planejamento. A seleo dos objetos de auditoria demonstrou ser mais
determinante para o sucesso dos trabalhos nos casos coordenados pela Seprog. A forma
de definio do escopo dos trabalhos mostrou-se muito relevante para os resultados das
auditorias analisadas, sendo que, quando foi feita internamente, gerou maior quantidade
de achados de conformidade, em oposio aos casos em que foi buscada a participao
dos gestores. Foi observado ainda que o critrio conformidade est presente na maioria
dos casos, que as tcnicas de coleta de dados mais utilizadas foram o exame documental
e as entrevistas e que a colaborao de gestores, especialistas e outros atores mostrou-se
relevante para os casos estudados.
Considerando que a anlise dos casos estudados indica que uma maior aderncia
aos procedimentos estabelecidos para a realizao das auditorias operacionais contribui
para que seus resultados avancem de constataes ligadas conformidade para aspectos
de eficincia e efetividade, recomenda-se que o Tribunal de Contas da Unio dissemine
o conhecimento dessa metodologia para outras unidades tcnicas, alm da secretaria
especializada. Uma maneira de atingir esse objetivo, alm da realizao de treinamentos
formais, seria promover auditorias conjuntas, com a participao de servidores das
unidades tpicas e da secretaria especializada.
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Notas
1. Nesse trabalho foi utilizada como referncia a verso do Manual de Auditoria Operacional do TCU
disponibilizado em 13/7/2009, que ainda estava sujeito a revises finais.
sobre o autor
Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio desde agosto de
2006, bacharel em Administrao de Empresas pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
259
260
II. julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens
e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e
sociedades institudas e mantidas pelo poder pblico federal, e as contas daqueles
que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo
ao errio pblico;
261
262
A Secin no conta, atualmente, com uma relao dos tipos de auditoria com nomenclatura
e descrio de cada um, de forma a classificar os trabalhos de auditoria.
Por tudo isso, o momento propcio para a implantao de uma nova filosofia
de trabalho na Secin, que considere a necessidade de se avaliar a gesto da Cmara
de forma abrangente, a adequao de seu planejamento estratgico e os resultados
obtidos pela gesto, mensurados por meio dos indicadores propostos. Esse papel deve ser
desempenhado pela Secin sob a tica da auditoria de gesto.
Mas o que a auditoria de gesto?
Auditoria de gesto
Diversos so os autores que se dedicam ao estudo da auditoria governamental. No
entanto, ao buscar uma definio para auditoria de gesto, verifica-se no existir um
consenso sobre a forma de classificar os tipos ou modalidades de auditoria que devem ser
aplicadas no setor pblico.
muito comum encontrar, na bibliografia tcnica, divergncias na delimitao do
alcance ou mbito de desenvolvimento da auditoria de gesto, especialmente em funo
da utilizao de termos diferentes para, muitas vezes, referir-se ao mesmo tipo de auditoria.
O prprio TCU, ao normatizar a apresentao de um relatrio de auditoria, a ser
elaborado pelas unidades de auditoria interna e controle interno como parte do processo
de contas anual, utiliza o termo Relatrio de Auditoria de Gesto, mas, apesar de propor
a forma desse relatrio, no orienta quanto ao modelo da auditoria a ser realizada para
a elaborao de tal relatrio, ficando a cargo de cada unidade a definio desse modelo.
Fato que atualmente no existe uma definio legal dos tipos de auditoria
governamental existentes no Brasil, o que confere aos rgos de controle liberdade
para criar seu rol de tipos ou categorias de auditoria, utilizando a nomenclatura
que considerar mais adequada. O que importa que essas definies devem estar
constantemente alinhadas realidade da administrao.
263
264
Nenhum dos livros de auditoria consultados para a elaborao deste trabalho traz a
previso de uma auditoria voltada especificamente para a gesto estratgica das organizaes.
Nos poucos trabalhos encontrados a respeito desse tema, basicamente trabalhos acadmicos
e artigos de revistas especializadas, o termo sugerido pelos autores auditoria de gesto.
A utilizao dessa nomenclatura pode e deve ser questionada, principalmente
diante da utilizao, por outros autores, do mesmo termo fazendo referncia a outras
modalidades de auditoria. O importante que os rgos de auditoria e controle interno
das instituies que tm implantada a gesto estratgica encontrem uma forma de atuar
no monitoramento desse processo.
O atual momento de reestruturao dos trabalhos da Secin, somado ao incio da
implantao da gesto estratgica na Casa, representa uma oportunidade para que seja
includa, entre as modalidades de auditoria a serem realizadas pela Secin, uma voltada
especificamente para a gesto estratgica da Cmara.
A legislao brasileira sobre controle governamental no delimita ou define os tipos de
auditoria a serem realizados pelos rgos de auditoria e controle interno. Em uma anlise dos
manuais e documentos tcnicos de alguns desses rgos, verifica-se que cada um elaborou
uma lista com os tipos de auditoria a serem realizados, atribuindo a cada tipo uma definio.
Dessa forma, entende-se que a Secin livre para elaborar a lista com os tipos do
trabalho que pretende realizar, utilizando a nomenclatura e a definio que julgar mais
adequadas. Utilizando o mesmo termo sugerido nos textos pesquisados, a auditoria de
gesto a ser realizada pela Secin compreenderia exame para avaliar o planejamento
estratgico da Cmara, a fim de constatar se as diretrizes institucionais foram definidas
com coerncia, garantindo o futuro da instituio, bem como avaliar o gerenciamento
dos planos de ao, verificando sua execuo conforme o planejado e se o resultado
alcanado proporcionou a consecuo das metas estabelecidas.
necessrio, portanto, especial cuidado quando da elaborao da definio de
cada categoria de auditoria. Certo que, assim como a auditoria operacional, tambm a
auditoria de gesto objeto da presente proposta um tipo de auditoria de desempenho.
No entanto, enquanto aquela tem foco na avaliao dos aspectos da economicidade,
eficincia e eficcia na utilizao dos recursos, esta voltada especificamente para os
elementos essenciais da gesto estratgica da Cmara.
Assim, a abordagem a ser dada pela auditoria de gesto aqui proposta inclui a
anlise do plano estratgico da Cmara, com todos os seus elementos, a avaliao dos
indicadores propostos, o acompanhamento do clculo dos resultados e, ainda, a realizao
de uma anlise crtica desses resultados em comparao com as metas propostas.
Didaticamente, com base no modelo proposto por Freitas (2001), podemos explorar
as diferentes possibilidades de anlise no mbito da auditoria de gesto, passando pelos
elementos essenciais do planejamento e da gesto estratgica.
Misso
A anlise da misso definida pelos formuladores da estratgia visa certificar-se de
que ela esteja bem formulada, com base na perfeita identificao do problema que motivou
a criao da organizao. A declarao da misso deve estar expressa adequadamente,
evitando uma abordagem muito abrangente ou muito restrita.
265
266
Quanto aos recursos humanos, esse elemento est presente em todos os momentos
da implantao da estratgia. Afinal, so pessoas que elaboram a estratgia, executam as
tarefas, avaliam os resultados.
No mbito da auditoria de gesto, interessa explorar os aspectos mais diretamente
relacionados implementao da estratgia e dos objetivos organizacionais, como
a suficincia, em termos quantitativos, e a capacitao dos recursos humanos para o
cumprimento da misso, dos objetivos e das metas.
Alm disso, necessrio avaliar o envolvimento do corpo de servidores com a
estratgia, de forma que entendam a mensurao dos resultados como um auxlio ao
trabalho, e no como uma tarefa a mais a ser cumprida, ou ainda, um aparato de controle,
utilizado pela administrao para vigiar os servidores.
No que diz respeito aos recursos financeiros, para que a estratgia leve a resultados
satisfatrios, essa deve ser coerente com os recursos disponveis. A auditoria de gesto
deve opinar sobre a sua suficincia, em termos quantitativos, e a adequao da sua
distribuio, para a implantao da estratgia.
4 CONCLUSO
O ciclo do planejamento estratgico passa pela definio de misso, viso de
futuro, valores e objetivos estratgicos, alm da elaborao de indicadores de desempenho
e definio das metas a serem alcanadas. Ao passar da fase de elaborao da estratgia
para a ao, acrescente-se a aferio dos indicadores e a comparao dos resultados
alcanados com as metas definidas.
Para que se feche esse ciclo, necessrio que sejam acrescentados, ainda, os
elementos monitoramento e aes corretivas, como processo contnuo de avaliao
e ajuste da estratgia realidade. S com um bom monitoramento da estratgia e
implantaes de possveis aes corretivas pode-se garantir que todos os elementos da
estratgia da organizao esto no rumo certo em relao aos seus objetivos.
No entanto, parte dessa tarefa tambm deve ser executada pela auditoria interna,
no cumprimento do seu papel de atividade consultiva e na busca de seu objetivo de
agregar valor e melhorar as operaes da organizao.
Assim, tendo em vista a reestruturao por que passa a Secretaria de Controle Interno
da Cmara dos Deputados, somada implantao da gesto estratgica na Casa, o atual
momento propcio para a implantao de uma nova filosofia de trabalho na Secin.
Um esforo vem sendo empreendido na Secin no sentido de se implantar a realizao
de uma auditoria que fornea resultados efetivos, como forma de cumprir integralmente no
s sua misso constitucional de fiscalizar a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos
atos de gesto, mas tambm seu papel, como rgo de auditoria interna, de atividade que
agregue valor e contribua para o aprimoramento da gesto e dos resultados da Cmara.
267
268
Esse esforo pode ser complementado com a proposta apresentada, no sentido de que sejam
avaliados no somente os aspectos de resultado a que se prope a auditoria operacional, mas
a gesto estratgica da Casa e de seus departamentos, de forma a contribuir efetivamente
para o atingimento dos objetivos que fundamentam a existncia da Cmara dos Deputados.
A propsito, para a execuo da auditoria de gesto, o rgo de controle interno
deve contar com tcnicos competentes e de gabarito, e necessita ter apoio absoluto da alta
administrao para que seus atos encontrem respaldo e respeito de toda a organizao.
Estes so pilares bsicos para que a auditoria de gesto se consolide como poderoso
instrumento para o aprimoramento da gesto dos recursos pblicos.
REFERNCIAS
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2008. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 8 dez. 2008.
FREITAS, Carlos Alberto Sampaio de. Auditoria de Gesto e Estratgia no Setor Pblico.
Revista do Servio Pblico. Braslia, ENAP, ano 52, n. 4, 2001.
Sobre a autora
Servidora da Cmara dos Deputados, graduada em Cincias Contbeis pela
Universidade Federal de Uberlndia (UFU).
Para lidar com esses desafios, imprescindvel que a administrao pblica possua
um sistema de oramentao que seja capaz de avaliar os custos dos empreendimentos
e disponibilizar as informaes tempestivamente para serem utilizadas pelos gestores
no processo de tomada de deciso acerca da viabilidade de determinado investimento
pblico. Isso se d, na rea de obras e infraestrutura em geral, por meio da consulta dos
preos de servios de construo civil, possibilitado por meio de sistemas, banco de dados
e custos mantidos por instituies pblicas e privadas.
269
270
O sistema composto por um banco de dados global que possui trs reas distintas:
uma delas de responsabilidade nica e exclusiva da Cehop, outra mantida pela Deso,
271
272
e a terceira criada e administrada por cada usurio do sistema. As duas primeiras esto
disponveis apenas para efeito de consultas e importao de dados pelos usurios em geral, a
terceira de acesso exclusivo aos usurios. Nesta terceira rea, reservada do banco de dados
global, os usurios podem efetuar quaisquer modificaes: criar seus prprios insumos e
composies de preos ou utilizar insumos, servios e composies das fontes Deso e Cehop.
Periodicamente as alteraes nos dados administrados pela CEHOP e pela
DESO so disponibilizadas na internet para que os usurios atualizem suas bases de
dados preos de insumos e servios. Esta atualizao pode ocorrer de acordo com as
convenincias do prprio usurio, individualmente, de forma coletiva, com a incorporao
dos mdulos de coleta de preos, atualizao em cascata ou atravs da aplicao de
ndices sobre os preos unitrios de insumos pertencentes a grupos selecionados.
4 Estudo de caso e premissas para a anlise
Objetivando delimitar o universo do estudo e ao mesmo tempo vincul-lo a
determinado produto da construo civil, especialmente do servio pblico, optou-se
por eleger uma unidade habitacional do programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), do
governo federal, para o desenvolvimento do trabalho de oramentao comparativa entre
os dois sistemas. Esta escolha se deu em funo da importncia estratgica que representa
o MCMV para a atual poltica de investimento do governo federal. Segundo a pgina
eletrnica do Ministrio das Cidades, o programa se prope a investir R$ 34 bilhes, em
parceria com estados, municpios e a iniciativa privada, para a construo de 1 milho de
moradias para famlias com renda de at 10 salrios mnimos, objetivando impulsionar
a economia, gerar empregos e renda, trazendo reflexos positivos para toda a sociedade.
Na cartilha sobre o programa disponibilizada pela Caixa, esto exemplificadas
duas unidades habitacionais de tipologias distintas: tipologia 1 casa trrea; e tipologia
2apartamento. Por entender que se trata do projeto mais simples e de maior abrangncia
contemplado pelo programa, foi selecionada como modelo de estudo a unidade
habitacional definida como tipologia 1 casa trrea do programa.
Os oramentos apresentados foram elaborados com base nos custos unitrios.
A parcela de bonificao e despesas indiretas (BDI) no foi considerada no estudo
comparativo porque sua incidncia linear sobre os custos. Durante a elaborao do
oramento para a escolha dos servios no banco de dados dos sistemas, foram seguidas
as especificaes tcnicas adotadas pelo projeto padro da Caixa para casas populares.
Para objetivar e simplificar o trabalho, foram analisados apenas os servios com
divergncia entre custos unitrios de mais de 20% (vinte por cento) entre um sistema e outro.
Enquadraram-se nesta premissa os seguintes servios: 1) estrutura em madeira para telha
cermica apoiada em parede; 2) porta de madeira compensada lisa completa para pintura,
tamanhos de 60 x 210 cm, 70 x 210 cm e 80 x 210 cm; 3) calada ou passeio em concreto,
espessura 7cm/5cm; e 4) piso cimentado liso desempenado ou desempolado, espessura 3 cm.
5 Resultados e discusso
O quadro abaixo (Tabela 1) sintetiza os oramentos das unidades e dispe
resumidamente os seis servios elencados para anlise. Cada item de servio foi
SINAPI
ORSE
SERVIOS
UND
QTDE
UNT
TOTAL
m2
50,01
54,40 2.720,54
m2
50,01
39,05 1.952,89
Servios Preliminares
-28,22%
Esquadrias
73910/
A
001
2
und
1,00 203,79
203,79
23,15%
und
1,00 250,97
250,97
und
2,00 205,66
411,32
22,03%
und
2,00 250,97
501,94
22,03%
und
2,00 208,18
416,36
20,55%
und
2,00 250,97
501,94
Pisos
73892/
001
m2
16,05
35,37
567,69
m2
16,05
15,09
242,19
m2
36,83
19,68
724,81
m2
36,83
10,90
401,45
-57,34%
-44,61%
Calada em concreto,
espessura = 0,07 m
04889/ Passeio em concreto simples
B
ORSE c/ cimentado e = 5 cm
Piso cimentado liso
73922/
desempenado, trao 1:3
A
005
(cimento e areia), espessura
3,0 cm, preparo manual
02172/ Piso cimentado desempolado
B
ORSE trao t4, e = 3 cm
273
274
Apesar do custo de mo de obra ser maior para o Orse, em funo dos seus
maiores valores de hora trabalhada e ndices de apropriao de mo de obra adotados,
(diferena de R$ 15,99 R$ 11,70 = R$ 4,29), o Sinapi teve o maior custo total do
servio. Isto decorreu do ndice de consumo de madeira adotado na sua composio que,
com os devidos ajustes de unidades, representa o dobro do ndice adotado pelo ORSE
(diferena R$ 42,70 R$ 23,06 = R$ 19,64).
Tabela 2: Composio de Preos Unitrios de Servios Sinapi.
Estrutura Para Telha Cermica, em Madeira Aparelhada, Apoiada em M2 Ls 122,50 %
Insumos
Und
Qtde
Unt
Total
Ajudante especializado
1,00
4,69
4,69
Telhadista
1,00
7,00
7,01
M3
0,02
2.300,00
41,40
Prego de Ao 18 X 27
Kg
0,20
6,50
1,30
Subtotal
Total
1,70
Mo
42,70
Mat
Total Composio
54,40
Und
Qtde
Unt
Servente
1,20
5,35
6,42
Carpinteiro
1,20
7,98
9,58
3,33
0,32
1,07
5,00
0,12
0,60
Pregos 16x24
Kg
0,20
6,79
1,36
3,33
3,91 13,02
5,00
1,40
Total Composio
Total
7,00
Subtotal
Total
15,99
Mo
23,06
Mat
39,05
Und
Qtde
Unt
Total
Carpinteiro de Esquadria
1,980
7,00
13,88
Pedreiro
1,344
7,00
9,42
Ajudante
3,324
4,69
15,61
M3
0,010
216,51
2,08
Aduela/Batente Duplo/Caixo/
Grade Caixa 13 X 3cm P/ Porta
0,60 A ,20 X 2,10m Madeira
Cedrinho/Pinho/Canela Ou Similar
Jg
1,000
43,42
43,43
Un
6,000
0,56
3,41
9,600
3,44
33,03
Un
1,000
37,87
37,87
Un
3,000
13,70
41,11
Prego de Ao 15 X 15 c/ Cabea
Kg
0,576
6,87
3,96
Subtotal
Total
39,35
Mo
164,44
Mat
Total Composio
203,79
Und
H
Qtde
2,90
Unt
7,98
Total
Subtotal
Total
23,14
Pedreiro
1,50
7,98
11,97
Servente
2,94
5,35
15,74
M3
0,01
31,00
0,35
Kg
4,80
0,32
1,54
Cj
1,00
104,00
104,00
Un
1,00
49,64
49,64
Un
3,00
2,92
8,76
Prego 18 X 30
Kg
0,02
6,35
Un
1,00
35,72
50,85
Mo
0,13
164,42
Mat
35,72
35,71
Mat
Total Composio
Fonte: Orse Oramento de Obras de Sergipe (SERGIPE, 2009).
250,97
Insumos
275
276
Qtde
Unt
Pedreiro
Insumos
1,20
7,00
Total
8,41
Ajudante de pedreiro
1,90
4,77
9,07
0,03 45,00
1,49
Areia grossa
M3
Kg
19,12
0,35
6,80
2,00
2,64
5,30
M3
0,05 93,36
4,31
Subtotal
Total
17,48
Mo
17,89
Mat
Total Composio
35,37
Und
Qtde
Unt
Total
Pedreiro
0,46
7,98
3,67
Servente
0,47
5,35
2,53
M3
0,02
36,75
0,64
M3
0,02
31,00
0,67
M3
0,01
66,26
0,51
M3
0,02
64,00
1,04
Kg
18,84
0,32
6,03
Subtotal
Total
6,20
Mo
8,89
Mat
Total Composio
15,09
Und
Qtde
Unt
Total
Subtotal
Total
Pedreiro
1,00
7,00
7,01
1,00
4,69
4,69
11,70
Mo
M3
0,03
265,81
7,97
7,97
Mat
19,68
Und
Qtde
Unt
Total
Pedreiro
0,80
7,98
6,38
Servente
0,12
5,35
0,64
m3
0,03
31,00
1,00
kg
9,00
0,32
2,88
Subtotal
Total Composio
Total
7,03
MO
3,88
MAT
10,90
6 CONCLUSES
277
278
Contudo, uma vez que a legislao impe o uso do Sinapi como sistema referencial
de preos para obras pblicas, ressaltamos a obrigatoriedade do seu emprego nas
atividades de anlise de planilhas oramentrias e auditoria de obras. Nestas atividades,
eventuais divergncias de custos encontradas no devem ser consideradas irregularidades
sem uma anlise mais detalhada da composio e das especificaes tcnicas dos servios
constantes do oramento.
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Sobre o autor
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controles internos no mbito das Anops, contudo a avaliao no era sistematizada e voltada
exclusivamente para os controles internos, pois acontecia de maneira incidental e intuitiva
pelas equipes. Segundo a maioria, os controles internos, independente da abordagem
Coso, so avaliados por meio das diversas ferramentas e tcnicas existentes na Seprog e
utilizadas nas Anops, embora as auditorias conduzidas pela Seprog no consigam avaliar
todos oscomponentes do controle e nem tenham ofoco exclusivamente nesses controles.
Os entrevistados afirmaram que as ferramentas existentes, quando bem aplicadas,
tornam-se suficientes para detectar falhas nos controles internos, contudo essa posio
no foi majoritria. Dessa forma, percebe-se que os entrevistados tm um alinhamento de
percepo em relao avaliao dos controles internos no mbito da Seprog, afirmando,
em suma, que embora no haja uma avaliao direta e exclusiva dos controles internos por
meio da abordagem metodolgica utilizada nos trabalhos, esses controles so avaliados de
forma incidental no decorrer dos trabalhos, sendo algo que est na intuio do auditor.
Foi destacado que houve um significativo avano no entendimento das
dimenses dos controles internos de uma forma geral pelos auditores, proporcionando
umentendimento de que controle algo mais amplo, proporcionando uma viso geral
mais abrangente e coerente, conhecendo melhor os seus objetos. Alm disso, a utilizao
do Coso propiciou uma ateno especial a diversos aspectos de controle interno que
muitas vezes passavam despercebidos pelos auditores.
Outro ponto positivo apontado foi que antes do Coso no havia tanta preocupao em
avaliar os controles internos. A partir do referencial, a secretaria passou a dar um destaque
avaliao desses controles. Por fim, afirmou-se que como o Coso era aplicado desde aprimeira
fase, ou seja, do Estudo de Viabilidade, contribua assim para que o auditor detectasse possveis
irregularidades e fragilidades, eventualmente gerando questes de auditoria.
A partir dos pontos positivos elencados, possvel perceber que o Coso foi til para
proporcionar um conhecimento mais detalhado e aprofundado dos controles internos
de uma forma geral, no sendo evidente que tenham ocorrido avanos substanciais
naavaliao desses controles a partir da introduo da metodologia Coso na Seprog.
No que tange s limitaes da utilizao da estrutura conceitual do Coso, foram citados
por diversos entrevistados fatores responsveis por impedir avanos no processo de avaliao
de controles internos por meio da metodologia Coso, alm de haver um reconhecimento de
que a metodologia no trouxe grandes avanos nas avaliaes dos controles. A aplicao
do Coso foi considerada muito formalista e ritualista; as questes, muito rgidas; o rol extenso
e sua aplicao muito cansativa, tanto para o auditor, quanto para o auditado. Existiram
dvidas de como tratar o tema, quando e como aplicar osquestionrios para que fosse obtido
resultado satisfatrio. Muitos sentiam que era um corpo estranho dentro da auditoria.
Segundo os entrevistados, a metodologia se mostrou extremamente trabalhosa de
ser aplicada, uma vez que era necessrio aplicar o questionrio de forma independente
das atividades normais da auditoria e o relatrio retratando os resultados da aplicao
do Coso era feito separadamente, sendo que o prazo destinado ao trabalho manteve-se
o mesmo de quando no era necessria a aplicao da metodologia. H o entendimento
de que ocorreu uma sistematizao de avaliao focada exclusivamente nos controles
internos, contudo j existiam ferramentas que cumpriam esse papel de maneira eficiente.
Entre as limitaes encontradas pelos entrevistados na anlise dos resultados
dos questionrios, encontra-se a dificuldade em fazer a relao entre as respostas
dosquestionrios Coso e a melhor forma de aprofundar a coleta de dados por meio
das diversas ferramentas e tcnicas utilizadas nas Anops. Alm disso, foi relatada
adificuldade em avanar nos exames das respostas dos questionrios e fazer a correlao
dos resultados com as constataes e achados da auditoria, recomendaes, ou mesmo,
apenas questes de auditorias.
Foi relatado tambm que a proposta da ferramenta do Coso era fazer diagnstico
por meios dos questionrios, contudo as respostas se mostravam muito precrias e
frgeis, no existindo segurana para que o auditor evidenciasse qualquer fragilidade no
controle interno, exclusivamente a partir das respostas dos entrevistados. Entendeu-se que
asanlises dos resultados da aplicao do Coso eram superficiais e, para alguns, no
faziam muito sentido.
Considerando que j existia uma rotina de trabalho utilizada nas Anops e que
os auditores eram acostumados a cumprir um calendrio de auditoria, a insero
dametodologia Coso causou um certo desconforto. Alguns entrevistados defendem que no
houve um tempo para adaptao e que os trabalhos continuaram tendo a mesma durao
de quando no existia a obrigatoriedade da aplicao da metodologia. Dessaforma, porser
a metodologia complexa, diante da orientao escassa, osentrevistados consideraram
aaplicao da metodologia um entrave ao desenvolvimento das auditorias, ainda mais
que existiam diversas formalidades a serem cumpridas.
A maioria dos entrevistados entende que o custo-benefcio da aplicao do Coso
no era adequado, porque era necessrio um tempo grande para aplicar a metodologia
e o resultado era considerado pouco substancial. O registro do resultado alcanado
na aplicao da metodologia era feito em captulo especfico no relatrio da auditoria.
Assim, os entrevistados consideram que as anlises tendiam superficialidade e falta de
integrao com os demais contedos do relatrio.
Em relao a capacitao e treinamento, foi mencionado por diversos
entrevistados que no houve um trabalho de convencimento da importncia e da utilidade
dametodologia Coso nos trabalhos de Anops realizados pela Seprog. O treinamento se
consolidou por meio de realizao de reunies acerca do tema, palestra ministrada pelos
prprios auditores da Seprog que desenvolveram o documento tcnico e conduo de
algumas oficinas em que foi discutida a metodologia. Todas as atividades voltadas para
otreinamento tiveram origem dentro da prpria Seprog, no tendo havido colaborao de
nenhuma instituio externa ao tribunal. A capacitao foi considerada rpida e superficial,
no proporcionando o conhecimento necessrio para que o auditor compreendesse e
aplicasse a metodologia de forma segura e satisfatria.
6 Concluso
289
290
REFERNCIAS
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio, Manual de Auditoria de Natureza Operacional.
Disponvel em: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/programas_
governo/tecnicas_anop
______. Tribunal de Contas da Unio, Manuais de Tcnicas de Auditoria de Natureza
Operacional.
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http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/
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The Comitee of Sponsoring Organization: http://www.coso.org/
Controladorias e Finanas: http://controladoriaefinancas.blogspot.com/2008/05/o-queo-coso.html
sobre a autora
291
Para atuar segundo esse novo modelo, importante que os auditores internos da
Secin conheam os princpios propostos pelo comit. Este trabalho intenta oferecer essa
viso como a secretaria tem atuado em conformidade com a sua misso e com o
instrumental fornecido pelo Coso. Espera-se seja este estudo til para a execuo dos
trabalhos de auditoria da Secretaria de Controle Interno.
2 CONTROLE INTERNO
O Comit de Procedimentos de Auditoria do American Institute of Certified Public
Accountants2 (AICPA), Estados Unidos (apud ATTIE, 2009, p. 148), define assim o
controle interno:
293
294
(Pesci), institudo pela Portaria n 30/2007, que objetivou definir misso, viso de futuro e
valores da Secin de 2008 a 2011.
Sua misso foi extrada da essncia dos arts. 70 e 74 da Constituio Federal e
dos arts. 2 e 3 da Resoluo n 69/1994 e pode ser assim definida: [...] zelar pela
aplicao regular dos recursos pblicos geridos pela Cmara dos Deputados e colaborar
com a Administrao para o aperfeioamento dos atos de gesto. (PESCI, 2008-2011).
A viso de futuro representa o estado de desenvolvimento que a secretaria deseja atingir
[...] ser rgo de excelncia no desempenho das atividades de controle interno e alcanar
integrao com as unidades administrativas da Cmara dos Deputados (PESCI, 2008-2011).
Os valores so os princpios que devem ser observados pelos servidores da Secin
em suas aes e condutas. Foram estabelecidos pelo planejamento os seguintes valores:
eficincia, tica, profissionalismo, comprometimento, imparcialidade, razoabilidade e
cooperao (PESCI, 2008-2011).
5 COSO
Em 1985, foi criado nos Estados Unidos o Committee of Sponsoring Organizations
(Coso) da National Commission On Fraudulent Financial Reporting5, tambm chamada
Commission Treadway6, comit voltado ao aperfeioamento da qualidade de relatrios
financeiros por meio de ticas profissionais, implementao de controles internos e
governana corporativa. A entidade possui carter privado, mas sem fins lucrativos.
O instituto patrocinado por cinco organizaes norte-americanas: AICPA; American
Accounting Association7 (AAA); The Institute of Internal Auditors8 (IIA); Institute of Management
Accountants9 (IMA) e Financial Executives Institute10 (FEI), as quais tambm integravam
a National Commission on Fraudulent Financial Reporting. Esta comisso era de iniciativa
independente e estudava as causas de fraudes em relatrios financeiros e contbeis.
295
296
297
298
299
300
ATTIE, William. Auditoria: Conceitos e Aplicaes. 4 Ed. So Paulo: Editora Atlas S.A., 2009.
BOYNTON, William C.; JOHNSON, Raymond N.; KELL, Walter G. Auditoria. So Paulo:
Atlas, 2002.
BRASIL. Cmara dos Deputados. Resoluo n. 23, de 6 de novembro de 1997. Dirio da
Cmara dos Deputados, 7-11-1997, p. 35669. Dispe sobre a estrutura da Secretaria de
Controle Interno da Cmara dos Deputados e d outras providncias.
______. Cmara dos Deputados. Resoluo n. 69, de 21 de junho de 1994. Dirio do
Congresso Nacional, Seo 1, Suplemento, 22-6-1994, p. 1. Dispe sobre a Secretaria
de Controle Interno da Cmara dos Deputados e d outras providncias.
REFERNCIAS
301
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de Controle Interno - PESCI (2008-2011). Braslia, 2007. Disponvel em: <http://intranet2.
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COSO. Internal Control Integrated Framework: executive summary. Washington, 1992.
______. Enterprise Risk Management Framework: executive summary: draft. Washington,
2003a.
______. Enterprise Risk Management Framework: framework: draft. Washington, 2003b.
Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI). Diretrizes
para as Normas de Controle Interno do Setor Pblico. Traduo do Tribunal de Contas do
Estado da Bahia, 2007.
Notas
1. Comit das Organizaes Patrocinadoras.
2. Instituto Americano de Contadores Pblicos Certificados.
3. Termo da lngua inglesa, sem traduo exata para o portugus, que remete obrigao de membros
de um rgo administrativo ou representativo de prestar contas a instncias controladoras ou a seus
representados. Outros termos usados numa possvel verso portuguesa obrigao de prestar contas, ter
responsabilidade sobre os atos, responsabilizao.
4. Relatrio do Comit sobre Conceitos Bsicos de Auditoria da Associao Americana de Contadores.
5. Comisso Nacional sobre Fraudes em Relatrios Financeiros.
6. Comisso Nacional sobre Fraudes em Relatrios Financeiros.
7. Associao Americana de Contadores.
8. Instituto dos Auditores Internos.
9. Instituto dos Contadores Gerenciais.
10. Instituto dos Executivos Financeiros.
11. Modelo de Gerenciamento de Risco Corporativo.
12. O Termo SWOT sigla proveniente do ingls e acrnimo de Foras (Strengths), Fraquezas (Weaknesses),
Oportunidades (Opportunities) e Ameaas (Threats).
sobre o autor
Servidor da Cmara dos Deputados, graduado em Administrao e Direito pelo
UniDF, Especialista em Direito Administrativo pelo UniCEUB.
Alm destes aspectos, deve-se atentar para os tipos de dados pessoais que podem
ser compartilhados, proibindo-se a troca de dados sensveis, tais como aqueles referentes
origem racial ou tnica, s opinies polticas, s convices religiosas ou filosficas,
sade, ao cdigo gentico e vida sexual do indivduo.
Diante desse quadro, faz-se necessrio identificar algumas dificuldades no processo
de troca de dados e informaes, tais como a falta de continuidade em relao aos agentes
pblicos envolvidos na atividade, o receio de compartilhamento dos dados e informaes
coletados, o frequente vazamento desses dados e informaes para terceiros, bem como
a falta de integrao entre os rgos e entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio das diversas unidades federativas.
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305
306
REVISTA DO BNDES. Rio de Janeiro. v. 12. n. 24. Dez. 2005. p. 149-188. In: JUNIOR,
Sebastio Bergamini. Controles Internos como um Instrumento de Governana Corporativa.
307
308
sobre o autor
Procurador Federal. Ocupou cargo de procurador-geral e de subprocurador-geral
do Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), de corregedor setorial do Ministrio das
Cidades na Controladoria-Geral da Unio (CGU), de corregedor auxiliar na Agncia
Nacional de Telecomunicaes (Anatel), de chefe da Assessoria de Pesquisa Estratgica do
Ministrio do Trabalho e Emprego (TEM), de procurador federal no Conselho Administrativo
de Defesa Econmica (Cade), de supervisor na Controladoria-Geral da Unio (CGU) e de
assessor do procurador-chefe da 4 SPR da Procuradoria-Geral do Distrito Federal.
A partir de uma anlise comparativa dos manuais citados, possvel inferir que
a bibliografia no uniforme e que cada rgo de controle tem a sua prpria maneira de
aplic-la, uma vez que realiza as auditorias em obras de acordo com as suas experincias e
segundo seus prprios normativos. Alm disso, a legislao aplicvel se apresenta de forma
esparsa, pois so diversas as leis que, diretamente ou indiretamente, regulamentam a rea de
obras. Para as obras pblicas, podemos citar a Lei de Diretrizes Oramentrias, ao estabelecer
o Sinapi como referncia para a definio dos preos; a Lei n 8.666/1993 Lei das Licitaes
que, dentre outros assuntos, define os valores e critrios a serem seguidos para licitao e
contratao de obras pblicas e servios de engenharia; e, por fim, as leis regulamentadoras
da profisso de engenheiro e as resolues do Conselho Federal de Engenharia e Arquitetura
(Confea), as quais so aplicveis tanto para o setor pblico quanto para o setor privado.
309
310
2 CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO
Organizao
De acordo com o Decreto n. 5.683, de 24 de janeiro de 2006, a Secretaria
Federal de Controle (SFC) responsvel pelas aes de controle da CGU, as quais se
concretizam por meio das auditorias e fiscalizaes. A diferena bsica entre ambas que
as auditorias visam avaliar a gesto pblica e as fiscalizaes visam comprovar se o objeto
dos programas de governo existe, corresponde s especificaes e atende s necessidades
para o qual foi definido. Em outras palavras, as fiscalizaes so pontuais, possuem um
fim nico e especfico.
A SFC est dividida em seis diretorias e trs coordenaes gerais. As fiscalizaes e
auditorias relativas ao acompanhamento de obras ocorrem no mbito das diretorias, que
esto divididas de acordo com a rea de governo: social, econmica, de infraestrutura,
de produo e tecnologia e de pessoal, previdncia e trabalho. Assim, cada diretoria
responsvel por um grupo de ministrios relacionados com a mesma rea de governo.
Cita-se como exemplo a Diretoria da rea de Infraestrutura, que atua sobre os seguintes
ministrios: dos Transportes, do Meio Ambiente, das Cidades, da Cincia e Tecnologia, de
Minas e Energia e da Integrao Nacional.
Como se verifica, no h uma diretoria especializada e centralizadora para
oacompanhamento das obras pblicas. O acompanhamento realizado por todas
asdiretorias, e cada uma acompanha a obra relacionada rea em que atua.
Recentemente foi constituda a Assessoria de Obras, formada por dez engenheiros, com a
finalidade de dar suporte tcnico e gerencial a todas as diretorias, desenvolvendo, inclusive
aes de capacitao nas unidades das Regionais. importante destacar que aassessoria
no consta no organograma da instituio, uma vez que ainda no faz parte da estrutura
formal da CGU.
Tipos de Controle
O controle exercido pela CGU, internamente, dividido em sistemtico e
assistemtico. O controle sistemtico anual e possui um rito de planejamento e
levantamento de informaes definido. J o assistemtico realizado em razo de
denncias, representaes, operaes especiais, sorteios ou demandas externas, taiscomo
Ministrio Pblico e Polcia Federal.
O controle sistemtico estruturado em funo dos Programas de Governo. Desse
modo h um rito definido para seleo dos programas que sero objeto de controle anual pela
Casa. Durante a fase de planejamento, no primeiro momento, naetapa de Hierarquizao,
classificam-se os programas em Relevantes, Essenciais ou Coadjuvantes. Essa classificao
feita segundo os critrios de materialidade, relevncia e criticidade. Como os programas,
via de regra, so compostos por mais de uma ao, num segundo momento, na etapa de
Priorizao, selecionam-se as aes que sero acompanhadas durante o ano.
Como se verifica, no h procedimentos especficos para seleo de obras a serem
acompanhadas, uma vez que o planejamento das aes de controle fundamenta-se nos
Programas e Aes de Governo. No que se refere a obras, aplica-se a seguinte lgica:
caso a ao priorizada seja a execuo de obras, realizam-se, ento, aes de controle
para o acompanhamento da obra.
311
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Tipos de Controle
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317
318
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; (2004). Direito Administrativo. 17ed. So Paulo: Editora
Atlas, 2004.
319
320
sobre a autora
Analista de Finanas e Controle da Controladoria-Geral da Unio, graduada em
Engenharia Civil pela Universidade de Braslia.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o
auxlio do Tribunal de Contas da Unio [...]
Art. 131. A Advocacia-Geral da Unio a instituio que, diretamente ou atravs de
rgo vinculado, representa a Unio, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos
termos da lei complementar que dispuser sobre sua organizao e funcionamento,
as atividades de consultoria e assessoramento jurdico do Poder Executivo.
321
322
Resp.
Dbito
Multa
Total (R$)
67
233
7.992.222,86
1.289.611,43
9.281.834,29
Tomada de contas
21
44
2.393.347,06
430.849,34
2.824.196.,40
Prestao
de contas
1.124
1.530
1.011.966.302,50
27.410.799,29
1.039.377.101,79
Subtotal - Contas
irregulares
1.212
1.807
1.022.351.872,42
29.131.260,06
1.051.438.132,48
Outros processos
Total
134
254
0,00
1.410.964,17
1.410.964,17
1.346
2.061
1.022.351.872,42
30.542.224,23
1.052.894.096,65
Processos
Tomada de
contas especial
323
324
Processos
Valores
AGU
1.683
1.051.075.427,68
FNDE
205
92.276.700,90
CEF
23
22.567.895,30
Outros
56
416.585.364,57
1.967
1.582.505.388,45
Total
Os dados ali apresentados mostram que, do total de 1.967 ttulos executivos, 1.683
foram enviados para a AGU, o que representou 85,6% do total dos processos que foram
encaminhados a todos os rgos executores, cujos valores representaram mais de 66% do
total dos valores a serem cobrados.
J os grficos abaixo nos proporcionam uma viso mais clara da representatividade
dos ttulos executivos e dos valores enviados pelo TCU AGU, em relao aos que foram
enviados aos demais rgos executores.
Nmero de Processos
2000
1500
1000
500
AGU
FNDE
CEF
Outros
Total
Valores em R$
2.000.000.000,00
1.500.000.000,00
1.000.000.000,00
500.000.000,00
AGU
FNDE
CEF
Outros
Total
325
326
327
328
Assim, acreditamos que com mais autonomia funcional, a AGU possa desempenhar
sua misso institucional de representao judicial e extrajudicial da Unio, e a consultoria
e assessoramento jurdicos ao Poder Executivo com mais eficincia.
3 CONCLUSES
Acreditamos que este artigo cumpre com seu objetivo de evidenciar a cooperao
entre a Advocacia-Geral da Unio e o Tribunal de Contas da Unio em defesa do
patrimnio pblico.
Mostramos que a atuao conjunta e articulada entre esses rgos facilita o
intercmbio de informaes, conferindo maior celeridade e racionalidade execuo das
aes de cobrana do patrimnio pblico desviado.
Diante do que foi apresentado, no temos dvidas de que iniciativas como estas
so fundamentais para combater a corrupo e a improbidade administrativa, alm de
melhorar a fiscalizao do uso de recursos pblicos. Contudo, a eficcia da atividade
de controle no se resume apenas parceria entre a AGU e o TCU; dessa forma, essa
parceria vem sendo ampliada com a adeso de outras instituies, tais como Ministrio
Pblico, Controladoria-Geral da Unio, Polcia Federal, tribunais de contas nos estados e
municpios, Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, alm do prprio cidado, que tem
o poder/dever de exercer o controle social da gesto pblica, seja atravs do oramento
participativo, seja por meio da fiscalizao das contas dos gestores pblicos.
Os dados apresentados comprovam que a cooperao entre a AGU e o TCU tem
sido profcua na recomposio do patrimnio pblico lesado. Reforamos que s em
2008 foram interpostas 1.406 novas aes de execuo, provenientes de acrdos do
TCU, para recuperao de mais de seis bilhes de reais.
Por fim, fizemos breves comentrios a respeito de projetos de emendas
Constituio que tramitam no Congresso Nacional: PEC 25/2009, da senadora Marisa
Serrano, do PSDB/MS, que pretende atribuir capacidade postulatria aos tribunais
de contas. Esta PEC no momento encontra-se na Comisso de Constituio, Justia e
Cidadania (CCJ), distribuda ao senador Francisco Dornelles, para emitir relatrio9.
Ressaltamos que o prprio presidente do TCU est convencido de que a ideia de o tribunal
executar seus prprios julgados foi superada com o dilogo e a parceria com a AGU,
responsvel por propor esse tipo de ao, e que o modelo atual o que melhor atende
aos interesses da administrao pblica. Quanto PEC 82/2007, de autoria do deputado
Flvio Dino, do PCdoB/MA, que pretende atribuir autonomia funcional e prerrogativas
aos membros da Defensoria Pblica e da Advocacia-Geral da Unio, entre outros, em
cujo ltimo trmite, em 16 de dezembro de 2009, foi apresentado o REQ 6.095/2009
pelo deputado Odair Cunha, que requer instalao de Comisso Especial para proferir
parecer PEC10, esperamos que seja aprovada pelo Congresso Nacional, para que a
AGU, com autonomia funcional e prerrogativas para seus membros, possa atuar com mais
eficincia em benefcio da sociedade brasileira.
Ao finalizarmos este artigo, queremos deixar como contribuio ao Tribunal de
Contas da Unio sugesto para que, depois de constatado o no recolhimento da dvida
no prazo estipulado, encaminhe de imediato cpia dos autos do processo AGU para
que esta possa agilizar o processo de cobrana judicial.
REFERNCIAS
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Notas
329
330
Sobre o autor
Servidor da Advocacia-Geral da Unio, lotado na Adjuntoria de Consultoria da
Procuradoria-Geral Federal em Braslia DF; possui MBA em Finanas Corporativas pela
Fundao Getulio Vargas; especialista em Auditoria Interna e Controle Governamental
pelo Tribunal de Contas da Unio; economista pela Faculdade Catlica de Cincias
Econmicas da Bahia e administrador pela Faculdade Santssimo Sacramento BA.
No caso da Cmara dos Deputados essas ocorrncias tornam-se ainda muito mais
sensveis quando amplificadas pelas reportagens dos veculos de comunicao (jornais, revistas,
televiso, rdio, internet etc.), que trazem reflexos diretos no risco de imagem da instituio.
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2 MODELO PROPOSTO
Verificou-se, na reviso terica do tema, que a Auditoria de Obras Pblicas no
Brasil uma rea relativamente recente (intensificada a partir de 1995) e que os modelos
de fiscalizao desenvolvidos e utilizados pelas principais entidades e rgos de controle
do pas (TCU, CGU, TCEs) podem servir como referncia, mas no como soluo final
para aplicao direta das unidades de auditoria interna das organizaes, como no
caso da Secin da Cmara dos Deputados, tendo em vista as considerveis diferenas em
relao ao universo de atuao, estrutura das organizaes fiscalizadas, aos tipos de
obras/servios fiscalizados etc.
Na contextualizao terica tambm foi possvel identificar as vantagens e
limitaes de importantes instrumentos para avaliao dinmica da evoluo do
desempenho da execuo de um contrato (projeto), tais como os descritos por Jungles
e Avila (2009): CurvaS ou Curva de Agregao Acumulada; Mtodo do Valor do
Trabalho Realizado; Mtodo do ndice de Desempenho (Status Index); e Mtodo da
Anlise de Performance da Construo.
Premissas
O modelo de auditoria proposto foi construdo a partir de princpios ou premissas
orientadoras, entre as quais se destacam:
a. Evitar a sistematizao de atividades em linha com a gesto administrativa do
contrato, de maneira a manter o carter independente de atuao da unidade
de auditoria;
b. Evitar a utilizao de dados que no sejam acessveis dentro do sistema de
fiscalizao de contratos adotado atualmente na Casa ou que demandem
atividades adicionais complexas para a fiscalizao da obra ou para a gesto
da Casa, em sua gerao;
c. Produzir informaes simples, concisas e objetivas que facilitem o assessoramento
Mesa Diretora da Casa;
d. Minimizar os prazos para disponibilizao e encaminhamento das informaes
produzidas, possibilitando a atuao tempestiva para correo/mitigao dos
problemas identificados;
e. Evitar o desenvolvimento de um sistema de anlise de dados com elevada
complexidade (matemtica e computacional) que inviabilize sua fcil utilizao
prtica e restrinja a implementao de melhorias e o aprendizado ao longo dos
tempos.
Modelo
Diante das premissas estabelecidas, prope-se a adoo de um modelo de
auditoria com atuao concomitante execuo do contrato e com o objetivo de examinar
a legalidade e a legitimidade dos atos de gesto praticados e avaliar o desempenho
da execuo da obra e servio de engenharia da Cmara dos Deputados quanto aos
aspectos de economicidade3, eficincia4, eficcia5 e controles internos6.
TRANSPARNCIA
SOCIEDADE
INFORMAES
DIRETORIA-GERAL
INFORMAES
MODELO PROPOSTO
INFORMAES
GESTO
MESA DIRETORA
SECIN
DADOS
FISCALIZAO
DA OBRA
TCU
DADOS
IMPRENSA
CONTRATO DE
EXECUO DE
OBRA OU SERVIO
INFORMAES
RGO TCNICO
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Procedimentos
No Quadro 1 so descritos resumidamente os principais procedimentos do modelo
de auditoria proposto:
Quadro 1: Listagem de procedimentos do modelo de auditoria proposto.
Procedimento
Descrio
Seleo do contrato
Composio da
equipe de auditoria
Elaborao do plano
especfico da auditoria
Aprovao do plano
especfico de auditoria
Incluso do plano de
auditoria no Paci
Levantamento inicial
dos dados do contrato
Lanamento dos
dados no Siad
Incorporao das
alteraes contratuais
Verificao dos
atos da gesto
Procedimento
Descrio
Emisso do parecer
parcial da auditoria
Encaminhamento dos
pareceres parciais
Monitoramentos especiais
Encerramento dos
trabalhos da auditoria
x 100%
IGA =
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336
IEA =
x 100%
O limite (valor) mximo estimado que a contratada poder executar nas etapas
subsequentes etapa em anlise (ltima medio concluda) calculado considerando-se:
a dimenso da etapa (relevncia financeira) e a posio da etapa no cronograma
fsico-financeiro (inicial, final etc.). E o limite (valor) mnimo estimado calculado
considerando-se a vedao da inexecuo total da etapa, o valor mnimo da etapa
(desempenho percentual mdio histrico das etapas anteriores) e a dimenso da etapa.
Nointervalo destes limites, o SIAD gera valores aleatrios para cada uma das etapas
restantes da obra/servio e executa a totalizao do valor de execuo do empreendimento
a cada ciclo desse processo de simulao.
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338
IDTM =
3 TESTE DO MODELO
A verificao da aplicabilidade prtica do modelo de auditoria proposto foi
realizada por meio de estudos de casos com duas diferentes contrataes executadas pela
Cmara dos Deputados, que representaram bem a problemtica de insucesso recente
enfrentada pela Casa.
Ressalta-se que no foi objetivo desses estudos de caso a identificao de novos
fatos ou evidncias sobre o processo de execuo desses contratos, mas simplesmente
atestagem para validao e ajuste do modelo de auditoria proposto.
Estudo de caso 1: Obra de construo
O primeiro estudo de caso referiu-se execuo do Contrato n 199/2003,
que tinha como objeto a execuo da obra de concluso da construo do edifcio do
Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (CEFOR), com previso de servios
de arquitetura, instalaes, equipamentos e urbanizao. A contratao foi licitada por
meio de concorrncia, com regime de empreitada por preo global, com valor total de
R$2.998.614,38 e prazo de execuo de 240 dias.
A obra foi iniciada em janeiro de 2004, mas o contrato foi rescindido em dezembro
de 2004, sem a concluso total do empreendimento. A obra somente foi concluda no
final de 2006, por meio das aes complementares da Administrao, com a aquisio
dos materiais faltantes realizada por meio de licitaes independentes e a execuo dos
servios pendentes realizada pela equipe do Departamento Tcnico da Casa.
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Notas
1. Valor de R$ 566.475.000,00, conforme o Oramento 2010 (projetos no PPA 2008-2011), e atualizado para
R$ 649.500.000,00, em setembro de 2009 pelo Departamento Tcnico (DETEC).
2. Assimetria ou imperfeio informacional refere-se desigualdade de condies para acesso s informaes,
com possibilidade de ocorrncia de enviesamento. Neste caso especfico, a assimetria/enviesamento
decorre do fornecimento exclusivo de informaes pela gesto administrativa da Casa (fiscalizao da obra,
rgo tcnico, Diretoria-Geral etc.) com a tendncia natural de contextualiz-las em funo de sua misso
estratgica e de seus interesses institucionais.
3. Economicidade: minimizao de custos e gastos.
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4. Eficincia: relao custo benefcio; capacidade de se obter a maior produo de bens com o menor
custo possvel.
5. Eficcia: alcanar os objetivos.
6. Controle Interno Administrativo: exercido pelo rgo, por meio das aes de controle, sobre seus prprios
atos e fatos administrativos.
sobre o autor
Servidor da Cmara dos Deputados lotado na Secretaria de Controle Interno,
graduado, ps-graduado (Projeto de Arquitetura Assistido por Computador) e mestre em
Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista em Auditoria
Interna e Controle Governamental pelo Tribunal de Contas da Unio (ISC-TCU).
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das informaes levantadas nas etapas de trabalho anteriores. Foram selecionados todos
os 224 auditores federais de controle externo (AUFC) que realizaram auditorias de obras
no exerccio de 2008, havendo um retorno de 56 questionrios respondidos.
As respostas das entrevistas e dos questionrios foram analisadas buscando-se,
apartir de convergncias, divergncias e questes emergentes, comparar e contrastar as
informaes obtidas com o referencial terico e a pesquisa documental realizada.
8 Resultados
Ambiente de Controle
Quanto questo de os servidores saberem o que deve ser feito, foi identificado
que existe um cdigo de tica formalizado, embora ainda faltem aes contnuas
de informao e educao para que esse documento seja plenamente divulgado e
assimilado pelos servidores da organizao. Por sua vez, a postura da alta administrao
fortalece ocontrole interno do TCU, valorizando tanto o desempenho como a qualidade
dos trabalhos dos servidores e, consequentemente o alcance dos resultados do tribunal.
Pode-se citar como exemplos dessa postura a reformulao da avaliao de desempenho
profissional e a implantao de um controle de qualidade dos trabalhos de controle
externo realizados pelo TCU.
Foi verificado tambm que a estrutura organizacional do tribunal claramente
definida com a formalizao das principais reas de autoridade e de responsabilidade
e as correspondentes linhas de subordinao, alm da publicao das designaes para
asfunes de confiana.
Em relao questo de os servidores saberem como deve ser feito, verificou-se que
foi realizado mapeamento de competncias, com o objetivo de identificar servidores que
fazem fiscalizao de obras, identificar o perfil de competncias desses servidores e dispor
de dados para a tomada de deciso sobre desenvolvimento das pessoas em fiscalizao
de obras. Assim, obteve-se levantamento do estoque de competncias existente em
fiscalizao de obras no TCU, que permitiu, a partir da estratgia de fiscalizao de obras
do tribunal, estimar o estoque de competncias requerido (e sua distribuio geogrfica) e
verificar quais competncias, e em qual quantidade, seriam captadas por concurso pblico
e quais seriam desenvolvidas.
Foi identificada poltica de recursos humanos que busca a contratao de servidores
com conhecimentos na rea de auditoria de obras por meio de concursos especficos:
2005 - 25 AUFC - concurso especfico para auditoria de obras pblicas;
2007 - 10 AUFC - concurso especfico para auditoria de obras pblicas;
2009 - 88 AUFC por meio de concurso especfico para auditoria de obras pblicas.
Combinada com a contratao, h capacitao dos auditores de obras baseada no
mapeamento de competncias com a realizao de diversos treinamentos, como: Curso de
Formao e/ou Formao Complementar em Auditoria de Obras Pblicas, Fiscalis Execuo
Obras, Oramentao de Obras Pblicas e outros cursos especializados em obras.
Quanto questo de os servidores quererem fazer o que deve ser feito, foi
verificado que existem aes dos dirigentes do tribunal no sentido de buscar a motivao
e o comprometimento de todos os servidores, atingindo tambm os AUFC que realizam
auditoria de obras. Entretanto, foi identificada dificuldade de atrao e de manuteno
de auditores na rea de fiscalizao de obras, pois dos 56 auditores que responderam
o questionrio, 18% discordaram da frase eu tenho interesse em continuar a realizar
auditoria em obras pblicas.
A partir dos pontos discutidos acima, verifica-se que existe um ambiente de controle
no processo de fiscalizao de obras no TCU, embora haja oportunidades de melhoria nos
quesitos tica e motivao.
Avaliao de Riscos e Atividades de Controle
As entrevistas realizadas neste trabalho e tambm as informaes colhidas na
etapa de pesquisa documental permitiram verificar que, no momento, o processo de
fiscalizao de obras no TCU tem seus riscos avaliados e existem diversas atividades
de controle para geri-los. Para cada etapa do processo de fiscalizao de obras no
TCU sero apresentados os principais riscos apontados, como tambm as respectivas
atividades de controle mais relevantes.
O risco de executar auditoria de obras abaixo dos padres esperados pelo TCU
tem diversas atividades de controle, sendo as principais: capacitao dos servidores,
dimensionamento da quantidade necessria de auditores de obras pblicas, realizao
de concurso especfico, definio dos padres esperados pelo TCU para auditoria de
obras, anlise e aprovao do relatrio de auditoria pelo supervisor da auditoria e
secretrio da unidade tcnica e verificao do relatrio da auditoria pela Secretaria de
Fiscalizao de Obras.
Outro risco apontado foi o de deixar de identificar e comprovar irregularidades por
falta de recursos ou fragilidade na irregularidade apontada, cujas atividades de controle
so: capacitao dos servidores, aquisio de equipamentos para auxiliar a fiscalizao
de obras e integrao entre rgos que atuam no controle da administrao pblica.
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resultados obtidos nas fiscalizaes, com o intuito de avaliar o desempenho dos controles
internos dessa etapa e fazer propostas de critrios de seleo de obras aserem fiscalizadas
no exerccio de forma a melhorar essa seleo.
Nas etapas de fiscalizao de obras e elaborao do relatrio consolidado
do Fiscobras, foi verificada a execuo de monitoramento contnuo, por meio de
acompanhamento do processo pelas listas de discusso (lista Fiscobras e frum sobre
obras). Quando inconsistncias no processo so detectadas h tomada de aes
corretivas. Como resultado das atividades contnuas de monitoramento, tambm foram
verificadas melhorias no sistema Fiscalis Execuo Obras e nos procedimentos de controle
do ano de 2008 para 2009.
9 Concluso e Recomendaes
A avaliao dos controles internos do processo de fiscalizao de obras do TCU,
luz do modelo Coso I, permite concluir que existe um sistema de controle interno onde
os cinco componentes do controle esto presentes e que, no geral, o sistema permite
alta administrao ter uma razovel certeza da consecuo da misso e dos objetivos
gerais do processo.
Verifica-se que h um ambiente de controle nesse processo, embora existam
oportunidades de melhoria nas dimenses de tica e de motivao. Os itens de contratao
e capacitao se encontram mais avanados.
Observou-se que, no momento, esse processo tem seus riscos avaliados e existem
diversas atividades de controle para geri-los.
No componente informao e comunicao, foi identificado que existem
documentos que definem os padres esperados pelo TCU para a auditoria de obras e
que estes so comunicados aos envolvidos no processo. Esses padres apresentam
uma viso fragmentada do processo de fiscalizao de obras; falta um documento que
mostre esse processo de forma ampla, alm de especificar a sistemtica, as diretrizes,
osprocedimentos de fiscalizao de obras pelo TCU e tambm de definir parmetros para
a anlise de preos.
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Sobre A AUTORA
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Compilao e reviso
Alipio Dias dos Santos Neto (Tribunal de Contas da Unio)
Eveline Martins Brito (Controladoria-Geral da Unio)
Maria Vernica Korilio Campos (Advocacia-Geral da Unio)
Rildo Jos Cosson Mota (Cmara dos Deputados)
Walton Rodrigues
Augusto Nardes
Aroldo Cedraz
Raimundo Carreiro
Jos Jorge
Jos Mcio
Auditores
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira
Ministrio Pblico
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Cristina Machado da Costa e Silva, Subprocuradora-Geral
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao
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Projeto Grfico e Diagramao
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SOLICITAO DE EXEMPLARES
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Centro de Documentao
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recursos pblicos em benefcio da sociedade
Viso
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CGU
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