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Yazbek Maria Carmelita Estado e Polticas Sociais 130524131937 Phpapp02
Yazbek Maria Carmelita Estado e Polticas Sociais 130524131937 Phpapp02
reflection about
State/Social Policies
relation, putting in relief Social Welfare State, presenting the structuring principles and his
recent years crises, on restructuration marcs of
accumulation
process of globalized capital accumulation. In that part are also presented the principal
historic characteristics of the country Social Policy.
The text second part present Social Assistance Policy as public politician constitution
movement , distinguishing PNAS and SUAS.
Key Words : State, Social Policies, Social Assistance
Introduo
Este texto tem como objetivo contribuir para a compreenso do processo de constituio
e desenvolvimento das Polticas Sociais na sociedade capitalista contempornea,
particularizando, o caso brasileiro e as polticas de natureza socio-assistencial, que,
impulsionadas pela Constituio de 1988 vem alcanando centralidade na agenda social
do pas.
A compreenso da Assistncia Social como rea de Poltica de Estado coloca o desafio
de conceb-la em interao com o conjunto das polticas sociais e com as caractersticas
do Estado Social que as opera. Assim, um primeiro eixo de anlise a ser desenvolvido,
refere-se ao enquadramento desta Poltica Social na contemporaneidade, enquanto
poltica pblica de responsabilidade estatal.
Nesta perspectiva a anlise da Poltica Social associa-se busca de elucidao da
natureza e papel do Estado, tomado como instncia onde se projeta (pressiona e
pressionada por formas e intensidades diferenciadas) a complexidade de interesses
societais, com influncia nos compromissos de polticas pblicas configuradas em cada
conjuntura Desse modo, Estado e Poltica Social so, pois tomados como campos cuja
dinmica e interrelao compem um pilar analtico de referncia. (Rodrigues,
F.1999:15-16)
Estudar a Assistncia Social na realidade brasileira, a partir desta referncia, supe
desvelar suas particulares relaes com o campo da proviso social estatal, inscrevendoa no contexto mais amplo do desenvolvimento da Poltica Social no Estado brasileiro, em
seu movimento histrico e poltico. A abordagem histrica reveladora da interao de
um conjunto muito rico de determinaes econmicas, polticas e culturais (Behring e
Boschetti, 2006:25) que vem permeando o desempenho da Poltica Social no pas nas
ltimas dcadas.
Nesta abordagem, no podemos deixar de observar em primeiro lugar, que o Estado
brasileiro, como outros na Amrica Latina, se construiu como um importante aliado da
burguesia, atendendo lgica de expanso do capitalismo e nesse sentido, as
emergentes Polticas Sociais no pas, devem ser apreendidas no movimento geral e nas
configuraes particulares desse Estado. Nesta perspectiva, o que pode ser constatado
que a Poltica Social estatal surge a partir de relaes sociais, que peculiarizaram a
sociedade brasileira nos anos 30 do sculo passado, representando uma estratgia de
gesto social da fora de trabalho.
Nas dcadas seguintes, as intervenes do Estado mantiveram essa caracterstica,
modificando-se casusticamente, em face da correlao das foras sociais, em diferentes
conjunturas. (cf. Vieira, 1983)
O conceito de Proteo Social envolve formas mais ou menos institucionalizadas que as sociedades
constituem para proteger parte ou o conjunto de seus membros (Di Giovanni, 1998:10) contra riscos
inerentes vida humana e/ou assistir necessidades geradas em diferentes momentos histricos e relacionadas
com mltiplas situaes de dependncia (Viana e Levcovitz, 2005: 17) , portanto, um conceito amplo que
supe o compartilhamento de situaes de risco e solidariedade social e nesse sentido pode ser desenvolvidas
por uma pluralidade de atores pblicos e privados.
Em uma primeira parte desenvolve uma reflexo histrico conceitual sobre a relao
Estado / Polticas Sociais, destacando a emergncia do Estado de Bem Estar Social e a
trajetria das Polticas Sociais no Brasil.
Em sua segunda parte apresenta a Poltica de Assistncia Social em seu movimento de
constituio como poltica pblica
1 - Estado e Polticas Sociais: uma aproximao conceitual
Estudos sobre as polticas sociais, particularmente na periferia capitalista (Behring e
Boschetti, 2006; Sposati, 1988; Vieira, 1983 e 2004;) apontam que elas so
estruturalmente condicionadas pelas caractersticas polticas e econmicas do Estado e
de um modo geral, as teorias explicativas sobre a poltica social no dissociam em sua
anlise a forma como se constitui a sociedade capitalista e os conflitos e contradies que
decorrem do processo de acumulao, nem as formas pelas quais as sociedades
organizaram respostas para enfrentar as questes geradas pelas desigualdades sociais,
econmicas, culturais e polticas. (Chiachio: 2006:13)
Nesta perspectiva a Poltica Social ser abordada como modalidade de interveno do
Estado no mbito do atendimento das necessidades sociais bsicas dos cidados,
respondendo a interesses diversos, ou seja, a Poltica Social expressa relaes, conflitos
e contradies que resultam da desigualdade estrutural do capitalismo. Interesses que
no so neutros ou igualitrios e que reproduzem desigual e contraditoriamente relaes
sociais, na medida em que o Estado no pode ser autonomizado em relao sociedade
e as polticas sociais so intervenes condicionadas pelo contexto histrico em que
emergem.
O papel do Estado s pode ser objeto de anlise se referido a uma sociedade concreta e
dinmica contraditria das relaes entre as classes sociais nessa sociedade. nesse
sentido que o Estado concebido como uma relao de foras, como uma arena de
conflitos. Relao assimtrica e desigual que interfere tanto na viabilizao da
acumulao, como na reproduo social das classes subalternas. Na sociedade
capitalista o Estado perpassado pelas contradies do sistema e assim sendo,
objetivado em instituies, com suas polticas, programas e projetos, apia e organiza a
reproduo das relaes sociais, assumindo o papel de regulador e fiador dessas
relaes. A forma de organizao desse Estado e suas caractersticas tero pois, um
papel determinante na emergncia e expanso da proviso estatal face aos interesses
dos membros de uma sociedade.
Desse modo, as polticas sociais pblicas s podem ser pensadas politicamente, sempre
referidas a relaes sociais concretas e como parte das respostas que o Estado oferece
Ainda para a autora (2008:10) a abordagem das polticas sociais sob a tica da cidadania
deve ter como referncia a construo de padres de igualdade nos quais os direitos
constituem a medida da poltica. Nesse sentido, combater a pobreza e a desigualdade
fora da referncia a direitos abrir espao para medidas de gesto da pobreza.
Na mesma direo afirma Fleury (1994) que sob a gide do conceito de cidadania, as
polticas sociais desenvolvem planos, projetos e programas direcionados concretizao
de direitos sociais
condio de cidadania, gerando uma pauta de direitos e deveres entre aqueles aos quais
se atribui a condio de cidados e seu Estado.
Vieira (2004) mostra ainda que as formas de governo e de organizao do Estado
expressam nas suas polticas sociais, o reconhecimento de direitos, da cidadania e da
justia . Afirma: sem justia e sem direitos, a poltica social no passa de ao tcnica,
de medida burocrtica, de mobilizao controlada ou de controle da poltica quando
consegue traduzir-se nisto (2004:59). Complementa: na realidade, no existe direito sem
sua realizao. Do contrrio, os direitos e a poltica social continuaro presa da letra da lei
irrealizada.
veio no s
capitalistas.
Para Mishra (1995) so os seguintes os princpios que estruturaram o W.S. inspirado no
Plano Berveridge: a) responsabilidade estatal na manuteno das condies de vida dos
cidados por meio de aes em trs direes: elevado nvel de emprego, prestao de
servios sociais universais como sade, educao, segurana social, habitao e um
com polticas
focalizadas
pobres);
dos ideais liberais, que se confronta com prticas igualitrias e que traz no seu bojo
propostas reducionistas na esfera da Proteo Social. (Yazbek, 1995: 11)
Apesar dessas mudanas, no pertinente afirmar que o Estado de Bem Estar Social, na
maior parte do pases, tenha sido desmontado. O que se observa, sob a influncia do
neoliberalismo, a emergncia de polticas sociais de nova gerao que tm como
objetivo a equidade. (Draibe, 1998)
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um terreno de disputa pelos bens socialmente construdos e est na base das primeiras
polticas sociais no pas.
A partir do Estado Novo (Getlio Vargas - 1937-1945) as polticas sociais se
desenvolvem, de forma crescente como resposta s necessidades do processo de
industrializao.
A Constituio de 1937 vai criar uma dualizao entre ateno previdenciria para os
trabalhadores formais, predominantemente os trabalhadores da indstria, que so
transformados em sujeitos coletivos pelo sindicato e os informais que so enquadrados
como
pobres,
dependentes
das
instituies
sociais,
dissolvidos
em
atenes
questo social sob a perspectiva da doutrina social da Igreja. (Cf. Yazbek, 2005)
Do ponto de vista estatal, a ateno para esses segmentos vai basear-se numa lgica de
benemerncia, dependente de critrios de mrito e caracterizada pela insuficincia e
precariedade, moldando a cultura de que para os pobres qualquer coisa basta. Dessa
forma o Estado no apenas incentiva a benemerncia mas passa a ser responsvel por
ela, regulando-a atravs do CNSS (criado em 1938) mantendo a ateno aos pobres
sem
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brasileira vai estabelecer com a Filantropia e com a benemerncia (cf. Mestriner, 2001) 3.
O carter dessa relao nunca foi claro e a histrica inexistncia de fronteiras entre o
pblico e o privado na constituio da sociedade brasileira vai compor a tessitura bsica
dessa relao que continuamente repe tradies clientelistas e assistencialistas
seculares.
Portanto, o que se observa que historicamente a ateno pobreza pela Assistncia
Social pblica vai se estruturando acoplada ao conjunto de iniciativas benemerentes e
filantrpicas da sociedade civil.
Com o tempo as velhas formas de socorrer os pobres gestadas na filantropia e na
benemerncia evoluem (p. ex. na LBA), passando desde a arrecadao de fundos para
a manuteno de instituies carentes, auxlio econmico, amparo e apoio famlia,
orientao maternal, campanhas de higiene, fornecimento de filtros, assistncia mdico
odontolgica, manuteno de creches e orfanatos, lactrios, concesso de instrumentos
de trabalho etc at programas explicitamente anunciados como de combate
pobreza.
3 - Para a autora Assistncia Social, Filantropia e Benemerncia tem sido tratadas no Brasil como irms
siamesas, substitutas umas da outras (Mestriner: 2001:14)
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assistncia social inicia seu trnsito para um campo novo: o campo dos direitos, da
universalizao dos acessos e da responsabilidade estatal.
A insero na Seguridade aponta tambm para seu carter de poltica de Proteo Social
articulada a outras polticas do campo social voltadas garantia de direitos e de
condies dignas de vida. Desse modo, a assistncia social configura-se como
possibilidade de reconhecimento pblico da legitimidade das demandas de seus usurios,
espao de seu protagonismo e exige que as provises assistenciais sejam
prioritariamente pensadas no mbito das garantias de cidadania sob vigilncia do Estado,
cabendo a este a universalizao da cobertura e garantia de direitos e de acesso para os
servios, programas e projetos sob sua responsabilidade.
A LOAS
inova ao
15
mudana fundamental, a
Assistncia Social no pode ser pensada isoladamente, mas na relao com outras
polticas sociais e em conformidade com seu marco legal no qual est garantida a
descentralizao com a primazia do Estado, o comando nico em cada esfera
governamental e a gesto compartilhada com a sociedade civil
pelos Conselhos,
e outros.
historicamente permeia a rea onde sempre foi vista como prtica secundria, em geral
adstrita s atividades do planto social, de atenes em emergncias e distribuio de
auxlios financeiros.
2.1
Para Sposati (1997:10, grifos da autora) "propor mnimos sociais estabelecer o patamar de cobertura de riscos e de
garantias que uma sociedade quer garantir para todos os seus cidados. Trata-se de definir o patamar de dignidade
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Nacional de Assistncia Social em vigor, que apresenta o (re) desenho desta poltica, na
perspectiva de implementao do SUAS Sistema nico de Assistncia Social que est
voltado articulao em todo o territrio nacional das responsabilidades, vnculos e
hierarquias, do sistema de servios, benefcios e aes de assistncia social, de carter
permanente ou eventual, executados e providos por pessoas jurdicas de direito pblico
sob critrio de universalidade e de ao em rede hierarquizada e em articulao com a
sociedade civil.
O SUAS introduz uma concepo de sistema orgnico, onde a articulao entre as trs
esferas de governo constitui-se em elemento fundamental. De acordo com a PNAS a
gesto proposta por esta Poltica se pauta no pacto federativo, no qual devem ser
detalhadas as atribuies e competncias dos trs nveis de governo na proviso das
aes socioassistenciais, em conformidade com o preconizado na LOAS e NOB5, a partir
das indicaes e deliberaes das Conferncias, dos Conselhos e das Comisses de
Gesto Compartilhada (Comisses Intergestoras Tripartite e Bipartites CIT e CIBs), as
quais se constituem em espaos de discusso, negociao e pactuao dos instrumentos
de gesto e formas de operacionalizao da Poltica de Assistncia Social. (PNAS,
2004:10)
O SUAS constitudo pelo conjunto de servios, programas, projetos e benefcios no
mbito da assistncia social prestados diretamente ou atravs de convnios com
organizaes sem fins lucrativos , por rgos e instituies pblicas federais, estaduais
e municipais da administrao direta e indireta e das fundaes mantidas pelo poder
pblico.6
5
A NOB em vigncia a editada no ano de 2005, com base na Poltica Nacional de Assistncia Social.
Enquanto sistema cabem ao SUAS: 1- Aes de Proteo Bsica: - na perspectiva de preveno de situaes de risco
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Muitos vm sendo os desafios para a construo e gesto desse Sistema que renova a
Assistncia Social brasileira. Vivemos hoje para a Assistncia Social um momento
decisivo para a sua concretizao num patamar de prioridade como poltica pblica de
proteo social, direcionada realizao dos interesses das classes subalternizadas em
nossa sociedade.
isso que Gramsci denomina de hegemonia. Estou afirmando a necessria construo
de hegemonia dos interesses de nossos usurios, na conduo do processo de
construo de direitos no apenas como questo tcnica, mas como questo
essencialmente poltica, lugar de contradies e resistncias.
Trata-se, pois, de um
processo contraditrio, um momento onde mais uma vez, na histria brasileira esto em
disputa os sentidos dessa poltica.
Os rumos e a politizao dessa construo e da gesto do Sistema que permitiro que
o SUAS se coloque (ou no) na perspectiva de forjar formas de resistncia e defesa da
cidadania dos excludos, ou apenas reiterar prticas conservadoras e assistencialistas.
Os riscos maiores que enfrentamos nessa disputa so no sentido de que as aes
permaneam no plano do assistencialismo e do dever moral e humanitrio e no se
realizem como direito.
Melhor colocando: para uma avaliao da atual PNAS e do SUAS em implementao
preciso que se busque explicitar em que medida essas inegveis conquistas
vm
permitindo ou no, pelo controle democrtico que a sociedade for capaz de organizar e
exercer no mbito da poltica de Assistncia Social, a construo de direitos e a
instaurao (ainda que contraditria) de formas inovadoras e efetivas para polticas de
incluso social (como o caso do SUAS) e para a Seguridade Social brasileira. Estou
falando do desafio de construir "parmetros pblicos que reinventem a poltica no
reconhecimento dos direitos como medida de negociao e deliberao de polticas que
afetam a vida de todos" (Telles, 1998:13) No pode haver outra medida... Mesmo em
aes de parceria entre pblico e privado devem ser atribudos contedo e forma pblica
aos servios ofertados. Essas aes so Pblicas porque:
- envolvem interesses coletivos;
- tm a universalidade como perspectiva;
- tm uma visibilidade pblica: transparncia
- envolvem o controle social
- envolvem a democratizao e a participao de seus usurios (Cf. Raichelis, 1998)
O Estado o garantidor do cumprimento dos direitos, responsvel pela formulao das
polticas pblicas e que expressa as relaes de foras presentes no seu interior ou fora
3,2 mil CRAS atendendo 7,6 milhes de pessoas, 931 CREAS atendendo 65,9 mil crianas e adolecentes.
18
dele.
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- consolidar o Suas como sistema de poltica pblica, criando uma base social de sujeitos
e servios que lhe dem sustentabilidade, para que possa atravessar perodos de
distintos governos.
Estes desafios nos interpelam diretamente quando investimos na construo de uma
cidadania ampliada.
As polticas de Assistncia Social, como as demais polticas no mbito da gesto estatal
da reproduo da fora de trabalho, buscam responder a interesses contraditrios,
engendrados por diferentes instncias da sociedade, e assim no se configuram como
simples produto dos interesses dos de cima, mas como espao onde tambm esto
presentes os interesses dos subalternizados da sociedade (Yazbek, 1995: 9).
Temos no processo de sua gesto um papel de politizar e dar visibilidade aos interesses
da populao usuria da assistncia social no pas,sabendo que no basta a alta
qualidade tcnica de nosso trabalho, pois corremos o risco de sermos bons gestores
despolitizados.
Tarefa difcil construir o poltico na poltica social. Construir hegemonia. Constru-la supe
criar uma cultura que torne indeclinveis as questes propostas pela populao com a
qual trabalhamos, que nos comprometa e responsabilize, mais que isso nos obrigue ao
compromisso com seus projetos emancipatrios.
Para isso necessrio que nos desvencilhemos de certas determinaes e de
condicionamentos impostos pela realidade mesma em que estamos inseridos e de algum
modo limitados. Estamos no olho do furaco... E, embora saibamos que no podemos
deslocar a questo do mbito estrutural da sociedade capitalista, tendo presente que a
poltica social no altera questes estruturais; pelo contrrio, muitas vezes as oculta...
no podemos duvidar das virtualidades possveis dessas polticas. Elas podem ser
possibilidade de construo de direitos e iniciativas de "contra-desmanche" de uma ordem
injusta e desigual.
Nesse sentido, a gesto democrtica de um sistema como o SUAS, atende a uma
dimenso das lutas das classes subalternas em seu conjunto, numa perspectiva
emancipatria em que o processo de democratizao das relaes Estado/Sociedade
coloca-se como uma das principais mediaes" (Abreu, 2002:129).
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